Presidente Bile, Redattore Silvestri

è inammissibile il conflitto di attribuzioni sollevato dal comitato promotore del referendum in quanto, anche a volere considerare sussistenti i presupposti che legittimano un conflitto avente ad oggetto un atto di rango legislativo, deve rilevarsi come di tale atto non sia configurabile una incidenza sulla sfera costituzionalmente tutelata del comitato promotore, in relazione alle modalità di svolgimento del procedimento referendario e che, difatti, tale conclusione si impone in ragione della già rilevata inesistenza, nell’ordinamento, di una norma che attribuisca rilievo costituzionale al presunto interesse degli elettori alla sollecita celebrazione del referendum e che abiliti il comitato promotore ad agire a tutela dello stesso

Giurisdizione e competenza – Conflitto di attribuzioni – Referendum elettorali già dichiarati ammissibili – Elezioni del Parlamento – Automatica sospensione, ai sensi dell’art. 34, comma 2, della legge 25 maggio 1970, n. 352, del referendum già indetto – Conflitto sollevato dal Comitato promotore del Referendum – Inammissibilità.

È inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE,
Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, sorto a seguito della deliberazione del Consiglio dei ministri del 5 febbraio 2008 che ha fissato al 18 maggio 2008 la data di svolgimento dei referendum dichiarati ammissibili con sentenze della Corte costituzionale numeri 15, 16 e 17 del 2008, di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente e della automatica sospensione – determinata dall’art. 34, secondo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo) – dei medesimi referendum, promosso con ricorso dei signori prof. Giovanni Guzzetta, prof. Mariotto Giovanni Battista Segni e on. dott. Natale Maria Alfonso D’Amico, nella qualità di promotori e presentatori delle tre richieste di referendum popolare in questione, depositato in cancelleria il 19 febbraio 2008 ed iscritto al n. 3 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2008, fase di ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 20 febbraio 2008 il Giudice relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto che, con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale in data 19 febbraio 2008, i signori prof. Giovanni Guzzetta, prof. Mariotto Giovanni Battista Segni, on. dott. Natale Maria Alfonso D’Amico – in qualità di promotori e presentatori di tre richieste di referendum popolare concernenti alcuni articoli del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e successive modifiche (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), e del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, e successive modifiche (Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica) – hanno promosso conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della «Camera dei deputati, in persona del suo Presidente in carica», «del Senato della Repubblica, in persona del suo Presidente in carica», e «del Governo, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri»;
che i ricorrenti hanno chiesto alla Corte costituzionale di volere «in via cautelare accordare i necessari provvedimenti d’urgenza per consentire lo svolgimento dei referendum il 18 maggio 2008 o comunque entro il 15 giugno 2008»;
che hanno, inoltre, chiesto, nel merito, di dichiarare «che non spettava al Governo deliberare la data di svolgimento dei referendum prima dello scioglimento anticipato delle Camere con l’effetto di determinarne la sospensione», ed inoltre «che sussiste il diritto allo svolgimento delle operazioni di voto referendario, una volta compiuta la procedura di verifica della legittimità e dell’ammissibilità delle relative domande, entro termini ragionevoli, mantenendo ferma la data del 18 maggio 2008 ovvero entro il 15 giugno 2008», nonché, infine, di «annullare in conseguenza, in parte qua, la deliberazione del Consiglio dei ministri 5 febbraio 2008 con la quale è stata decisa la data di svolgimento del referendum ovvero l’art. 34, secondo comma, della legge n. 352 del 1970, nella parte in cui prevede, in caso di scioglimento delle Camere, l’automatica sospensione dei referendum e la ripresa del decorso dei termini solo a partire dal 365° giorno dallo svolgimento delle elezioni»;
che i ricorrenti rammentano, innanzitutto, i dubbi sollevati, sia in sede politica che in ambito dottrinario, in ordine alla legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica), e sottolineano, inoltre, che i più incisivi mutamenti apportati alle leggi elettorali e al sistema politico centrale, negli ultimi venti anni, sono stati sempre approvati per via referendaria;
che, ciò premesso, i ricorrenti evidenziano di avere avviato il procedimento previsto dalla legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), per la raccolta delle firme su tre proposte di referendum popolare finalizzate «ad abrogare le parti più controverse della riforma elettorale del 2005», riscuotendo «un ampio quanto trasversale consenso», grazie alla sottoscrizione di ben 820.916 cittadini per le tre proposte di referendum;
che, con ordinanza del 28 novembre 2007, l’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato conformi alle prescrizioni di legge le tre richieste di referendum popolare, e la Corte costituzionale, con le sentenze numeri 15, 16 e 17, depositate in data 30 gennaio 2008, ha dichiarato ammissibili le suddette richieste di referendum abrogativo;
che, tuttavia, ancor prima che venissero pubblicate le menzionate sentenze di ammissibilità, iniziava la crisi di Governo, sfociata poi nelle dimissioni presentate dal Presidente del Consiglio dei ministri in data 24 gennaio 2008, apparendo immediatamente evidente il fortissimo rischio di uno slittamento della consultazione popolare sui referendum elettorali;
che, difatti, ai sensi dell’art. 34, secondo e terzo comma, della legge n. 352 del 1970, «nel caso di anticipato scioglimento delle Camere o di una di esse, il referendum già indetto si intende automaticamente sospeso all’atto della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto del Presidente della Repubblica di indizione dei comizi elettorali per la elezione delle nuove Camere o di una di esse», prevedendosi, inoltre, che i «termini del procedimento per il referendum riprendono a decorrere a datare dal 365° giorno successivo alla data della elezione»;
che, ciò nondimeno, altrettanto forte – si sottolinea sempre nel ricorso – «è apparso il rischio che l’anticipato ritorno alle urne per l’elezione di un nuovo Parlamento avvenisse con una legge elettorale che è oggetto di un referendum popolare», tanto che il Presidente della Repubblica ha affidato al Presidente del Senato, in data 30 gennaio, un incarico volto a «verificare le possibilità di consenso su una riforma della legge elettorale e di sostegno a un Governo funzionale all’approvazione di tale riforma e all’assunzione delle decisioni più urgenti»;
che, proseguono i ricorrenti, fallito il tentativo di formazione di un nuovo Governo, «nell’arco di soli tre giorni hanno trovato conferma e si sono concretizzati i rischi sopra paventati», atteso che lunedì 4 febbraio, rimesso dal Presidente del Senato della Repubblica il mandato conferitogli dal Capo dello Stato, «la mattina successiva (martedì 5) il Consiglio dei ministri, pur consapevole che il referendum sarebbe potuto slittare per effetto dell’imminente scioglimento delle Camere, si riuniva per fissare al 18 maggio 2008 la data di svolgimento dei referendum e conseguentemente il Presidente della Repubblica indiceva il referendum per quella data»;
che il giorno successivo, conclusosi il procedimento ex art. 88 della Costituzione, «lo stesso Presidente della Repubblica firmava il decreto di scioglimento delle Camere nonché il decreto di convocazione dei comizi elettorali per lo svolgimento delle elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica nei giorni 13 e 14 aprile 2008»;
che si realizzavano, così, le condizioni di legge fissate dal sopra menzionato art. 34 della legge n. 352 del 1970 per la sospensione automatica del referendum, con l’effetto di far slittare il voto referendario di almeno un anno, con conseguente lesione – secondo i ricorrenti – del «diritto costituzionale dei cittadini a votare per il referendum sulla legge elettorale e quello dei sottoscrittori dell’iniziativa a provocare la consultazione popolare entro un termine ragionevole»;
che avverso «il suddetto illegittimo slittamento» è stato promosso il presente conflitto di attribuzione;
che, ciò premesso in fatto, i ricorrenti evidenziano come nessun dubbio si possa configurare, anzitutto, in ordine alla propria legittimazione attiva, avendo la Corte costituzionale già «riconosciuto agli elettori, in numero non inferiore a 500.000, sottoscrittori della richiesta di referendum – dei quali i promotori sono competenti a dichiarare la volontà in sede di conflitto – la titolarità, nell’ambito della procedura referendaria, di una funzione costituzionalmente rilevante e garantita, in quanto essi attivano la sovranità popolare nell’esercizio dei poteri referendari» (così testualmente l’ordinanza n. 198 del 2005; sono citate, inoltre, le sentenze n. 502 del 2000, n. 49 del 1998 e n. 102 del 1997, oltre alle ordinanze n. 195 del 2003 e n. 131 del 1997);
che, del pari, va riconosciuta – secondo i ricorrenti – «la legittimazione passiva tanto del Governo, in persona del Presidente del Consiglio, quanto del Parlamento, in persona dei Presidenti delle due Camere»; ed invero, il presente conflitto risulta promosso nei confronti dell’Esecutivo «in quanto lesiva delle attribuzioni costituzionali di cui si chiede in questa sede tutela è la scelta del Governo di deliberare la data dello svolgimento del referendum prima dello scioglimento delle Camere così da determinarne la sospensione»;
che il conflitto, inoltre, investe anche il Parlamento «in considerazione del fatto che il contestato automatismo della sospensione è fissato dall’art. 34, secondo comma, della legge n. 352 del 1970, per cui la lesione qui lamentata discende anche dall’esercizio del potere legislativo»;
che, sul piano oggettivo, i ricorrenti evidenziano, poi, che le attribuzioni costituzionali delle quali chiedono tutela «riguardano il diritto allo svolgimento delle operazioni di voto referendario, una volta compiuta la procedura di verifica della legittimità e della ammissibilità delle relative domande, entro termini ragionevoli», termini da individuare in quelli intercorrenti «tra il 15 aprile e il 15 giugno dello stesso anno in cui è avvenuta la dichiarazione di ammissibilità del referendum pronunciata dalla Corte costituzionale, pena un sostanziale svuotamento della carica innovativa dello strumento referendario»;
che il ricorso, pertanto, mira a «veder riconosciuto il diritto a votare per il referendum in data 18 maggio 2008 (e comunque entro il 15 giugno di questo anno)», diritto acquisito – sottolineano i ricorrenti – a seguito delle sentenze della Corte costituzionale numeri 15, 16 e 17 del 2008, nonché della successiva indizione del referendum effettuata con d.P.R. 5 febbraio 2008;
che i ricorrenti deducono, che nel caso di specie, la «lamentata lesione del diritto a votare in termini ragionevoli» costituisce un «effetto della automatica sospensione del procedimento per il referendum, determinatasi, ai sensi dell’art. 34, secondo comma, della legge n. 352 del 1970»;
che tale è, dunque, la novità – si afferma sempre nel ricorso – della questione portata all’attenzione della Corte costituzionale, rispetto ai casi definiti con le ordinanze n. 198 del 2005 e n. 131 del 1997, nei quali i comitati promotori pretendevano di interferire «sulla scelta governativa, tra le molteplici legittime opzioni, della data all’interno del periodo prestabilito»;
che nel presente caso, per contro, viene in questione – si sottolinea sempre nel ricorso – «il diritto a votare in termini ragionevoli (e comunque nel corrente anno) e la conseguente illegittimità dello slittamento di almeno un anno (ma potenzialmente anche di due) del voto referendario»;
che tale diritto risulterebbe, pertanto, leso «dal cattivo uso fatto dal Governo del potere di deliberare la data di svolgimento del referendum» e «dall’automatismo della sospensione del referendum indetto», che si determina ai sensi dell’art. 34, secondo comma, della legge n. 352 del 1970;
che, tanto premesso, i ricorrenti – non senza rammentare che l’indizione del referendum abrogativo ex art. 87, sesto comma, Cost. è «atto dovuto» quanto all’an, rimanendo invece caratterizzato da «una non indifferente discrezionalità relativamente al quando» – sottolineano come, «in assenza di un obbligo costituzionale di immediata indizione ed in considerazione del principio del favor per il referendum, il cui svolgimento non tollera immotivate dilazioni», tale discrezionalità del Governo sia «duplice»;
che, «da un lato vi è la discrezionalità nella scelta della data all’interno del ristretto arco temporale previsto dalla legge» (tra il 15 aprile e il 15 giugno), scelta non altrimenti vincolata «salvo che sussistano oggettive situazioni di carattere eccezionale» idonee «a determinare una effettiva menomazione del diritto di voto referendario» (è richiamata l’ordinanza n. 131 del 1997);
che, dall’altro, «vi è discrezionalità nella scelta del momento in cui deliberare la data di fissazione, la quale deve essere esercitata nel rispetto del principio del favor del referendum e quindi in modo tale da permettere il suo sollecito svolgimento piuttosto che la sua sospensione»;
che, nel caso di specie, secondo i ricorrenti, verrebbe in considerazione «esclusivamente il cattivo esercizio di questa seconda discrezionalità»;
che, in particolare, male avrebbe fatto il Governo «ad indire il referendum qualche ora prima dello scioglimento delle Camere con l’effetto di concretizzare le condiciones legali necessarie per determinare la sospensione del relativo iter», ai sensi di quanto previsto dall’art. 34, secondo e terzo comma, della legge n. 352 del 1970;
che, per contro, il Governo stesso «avrebbe dovuto piuttosto differire la decisione, in un’ottica di leale collaborazione fra poteri dello Stato», o «ad un momento successivo alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del decreto di convocazione dei comizi elettorali per le nuove Camere» (così da consentire effettivamente che le votazioni per il referendum si svolgessero il 18 maggio 2008), ovvero «ad un momento successivo allo svolgimento delle elezioni politiche, in modo tale da assicurare lo svolgimento del referendum entro il 15 giugno 2008»;
che, viceversa, il Governo ha escluso entrambe tali opzioni, le quali sarebbero state in grado di evitare la sospensione dello svolgimento della consultazione referendaria;
che, difatti, certamente idonea a tale scopo sarebbe stata la prima soluzione (è cioè il differimento della decisione ad un momento successivo allo scioglimento delle Camere), non potendo certo ritenersi – a dire dei ricorrenti – che la sospensione prevista dall’art. 34 della legge n. 352 del 1970 possa riguardare «anche i referendum non ancora indetti»;
che ad escludere, infatti, tale opzione ermeneutica – si sottolinea sempre nel ricorso – possono invocarsi il «chiarissimo ed insuperabile dato letterale», la «prassi applicativa» (analiticamente ricostruita dai ricorrenti) e una «lettura costituzionalmente orientata» del suddetto art. 34, da condurre alla stregua di quanto previsto dagli artt. 1, 2, 48 e 75 Cost.;
che le menzionate norme costituzionali impongono, difatti, una «interpretazione restrittiva degli impedimenti allo svolgimento del referendum (tra cui la sospensione)» in ossequio al «principio del favore per l’esercizio dei diritti politici» connesso all’art. 2 Cost. e discendente anche dai principi comuni (sono richiamate le sentenze n. 277 del 1990 e n. 23 del 1979 e l’ordinanza n. 321 del 2001);
che, d’altra parte, altrettanto idonea ad evitare la sospensione del referendum – sottolineano sempre i ricorrenti – sarebbe stata l’ulteriore opzione a disposizione del Governo, consistente nell’indire i referendum «in un momento successivo alle elezioni politiche, secondo modalità che avrebbero ben potuto garantirne lo svolgimento entro il 15 giugno 2008» e dunque nel rispetto del termine di cui alla legge n. 352 del 1970;
che una scelta siffatta, oltre che conforme al «quadro normativo costituzionale e ordinario richiamato», nel quale «non è possibile ravvisare traccia alcuna di un obbligo di immediata indizione dei referendum dichiarati ammissibili dalla Corte costituzionale», sarebbe stata, oltretutto, in linea con «la prassi seguita in occasione delle numerose consultazioni referendarie che hanno caratterizzato la storia costituzionale repubblicana»;
che, ciò premesso quanto alla decisione del Governo di indire i referendum alla data del 18 maggio 2008, i ricorrenti ribadiscono, altresì, che «la lesione della attribuzione costituzionale di cui si chiede in questa sede tutela» deriva anche, direttamente, dalla previsione dell’art. 34, secondo comma, della legge n. 352 del 1970, e ciò «in virtù dell’automatismo della sospensione prevista dalla suddetta disposizione»;
che ne deriva, pertanto, la necessità di affrontare – si sottolinea sempre nel ricorso – «la questione relativa all’ammissibilità di un conflitto, come quello qui sollevato, che sorge a seguito di atti legislativi»;
che i ricorrenti – pur consapevoli «dell’orientamento restrittivo che ha assunto al riguardo la giurisprudenza costituzionale» – si dicono, tuttavia, convinti «che nel caso di specie venga soddisfatta quella condizione di residualità che rende ammissibile il conflitto»;
che escluso, infatti, che l’ammissibilità possa essere «negata sulla sola base della natura legislativa degli atti ai quali venga riferita la lesione delle attribuzioni costituzionali del ricorrente» (è richiamata la sentenza n. 457 del 1999), si sottolinea come tale esito processuale sia stato limitato dalla giurisprudenza costituzionale ai soli casi in cui «la legge, dalla quale, in ipotesi, deriva la lesione delle competenze, sia denunciabile dal soggetto interessato nel giudizio incidentale» (è citata la sentenza n. 221 del 2002);
che i ricorrenti – richiamate, inoltre, le sentenze n. 284 del 2005 e n. 343 del 2003, che hanno ribadito tali principi – sottolineano che il caso di specie configurerebbe «proprio una ipotesi nella quale non sussiste neanche in astratto la possibilità di un giudizio che consenta di sollevare la questione in via incidentale»;
che, invero, oggetto del conflitto «è l’automatismo della sospensione del referendum» che si determina in ragione di quanto previsto dall’art. 34, secondo comma, della legge n. 352 del 1970 e che si atteggia «come effetto ineludibile» tanto dell’anticipato scioglimento delle Camere, quanto della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto del Presidente della Repubblica di indizione dei comizi elettorali per la elezione delle nuove Camere;
che ne consegue, quindi, che, in mancanza «di un formale atto di sospensione impugnabile innanzi alla competente autorità giudiziaria, non è neanche astrattamente immaginabile un giudizio a quo nel quale poter sollevare la questione di legittimità costituzionale della legge, sicché l’unico strumento per poter tutelare le attribuzioni costituzionali lese dall’automatismo della sospensione è rappresentato dal conflitto di attribuzione contro la legge»;
che quanto, infine, alla sussistenza della lesione delle competenze costituzionalmente garantite ai promotori del referendum, in violazione degli artt. 1, 48 e 75 Cost., i ricorrenti rilevano come il suddetto art. 34, secondo comma, della legge n. 352 del 1970 detti una duplice previsione «contraddistinta da un pregiudiziale e ingiustificato sfavore per l’esercizio del referendum abrogativo»;
che, infatti, la «presunta volontà di porre “al riparo” il Parlamento appena eletto dagli effetti derivanti dallo svolgimento di un referendum immediatamente successivo alle elezioni troverebbe giustificazione solo in una concezione di rigida e astorica separazione fra i circuiti della democrazia rappresentativa e i circuiti della democrazia diretta»;
che siffatta ratio, inoltre, non appare in linea con il disposto dell’art. 1 Cost., il quale, «nell’attribuire sovranità al popolo “che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”, impone al legislatore ordinario di adottare soluzioni organizzative e procedurali che non sacrifichino l’un circuito della democrazia (quello diretto, previsto dall’art. 75 Cost.) all’altro (quello rappresentativo, previsto dagli artt. 55-70 Cost.)»;
che, inoltre, ove anche «si volesse ritenere che tale ratio di separazione e contrapposizione fosse ancora giustificabile in una prima fase di attuazione dell’art. 75» Cost., la successiva prassi costituzionale – si sottolinea sempre nel ricorso, richiamando anche le deroghe espresse al disposto del citato art. 34 che il legislatore, per talune consultazioni referendarie, ha inteso introdurre (art. 1 della legge 7 agosto 1987, n. 332, che reca «Deroghe alla legge 25 maggio 1970 n. 352, in materia di referendum») – avrebbe dimostrato come detta ratio «sia divenuta nel tempo palesemente irragionevole, alla luce degli esiti fortemente dilatori a cui può condurre»;
che, d’altra parte, neppure appare senza significato – proseguono i ricorrenti – la circostanza che «un principio di non sovrapposizione tra consultazioni referendarie e consultazioni politiche» sia «del tutto assente con riferimento al referendum costituzionale, referendum che, con tutta evidenza, incide in profondità sul rapporto di rappresentanza politica e più in generale sulla forma di governo»;
che, del pari, non irrilevante – osservano conclusivamente i ricorrenti – appare la circostanza che la legge n. 352 del 1970 «ha già evidenziato carenze importanti anche sotto altri profili», costringendo la Corte costituzionale «a pronunciarsi con sentenza additiva sulla portata di alcune disposizioni (è il caso dell’art. 39, che formò oggetto della nota sentenza n. 68 del 1978)»;
che, tutto ciò premesso, i ricorrenti hanno rassegnato le conclusioni già sopra illustrate.
Considerato che, in questa fase, la Corte è chiamata, a norma dell’articolo 37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, a delibare esclusivamente se il ricorso sia ammissibile, valutando, senza contraddittorio tra le parti, se sussistano i requisiti soggettivo e oggettivo di un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato;
che, sotto il profilo soggettivo, la giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che va riconosciuto agli elettori, in numero non inferiore a 500.000, sottoscrittori della richiesta di referendum – dei quali i promotori sono competenti a dichiarare la volontà in sede di conflitto – la titolarità, nell’ambito della procedura referendaria, di una funzione costituzionalmente rilevante e garantita, in quanto essi attivano la sovranità popolare nell’esercizio dei poteri referendari (vedi, ex multis, ordinanze n. 198 del 2005 e n. 137 del 2000);
che, ancora sotto il profilo soggettivo, il conflitto, secondo la prospettazione effettuata nel ricorso, è proponibile sia nei confronti del Governo, sia nei confronti del Parlamento;
che, in relazione al requisito oggettivo, occorre verificare se la controversia instaurata attenga alla salvaguardia di una sfera di attribuzioni del comitato promotore che tragga origine da norme costituzionali;
che, nella specie, i ricorrenti assumono che le suddette attribuzioni sarebbero state lese: in primo luogo, dal cattivo uso fatto dal Governo del potere di fissare la data di svolgimento della consultazione referendaria; in secondo luogo, dall’automatismo della sospensione del referendum già indetto previsto dal secondo comma dell’art. 34 della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sull’iniziativa legislativa del popolo);
che, secondo l’assunto dei ricorrenti, il Governo, in assenza di un obbligo costituzionale di immediata indizione, avrebbe esercitato in maniera non corretta la discrezionalità nella scelta del momento in cui deliberare la data di fissazione delle operazioni elettorali referendarie, con ciò determinando una violazione del diritto degli elettori a partecipare, in tempi ragionevoli, alla consultazione stessa;
che, più in particolare, al fine di garantire il principio del favor per il referendum e in un’ottica di leale collaborazione tra poteri dello Stato, il Governo non avrebbe dovuto indire il referendum stesso «qualche ora prima dello scioglimento delle Camere con l’effetto di concretizzare le condiciones legali necessarie per determinare la sospensione del relativo iter ai sensi dell’art. 34, secondo e terzo comma, della legge n. 352 del 1970»;
che, in relazione al secondo aspetto, in via sostanzialmente subordinata, i ricorrenti sottolineano la valenza lesiva del citato secondo comma dell’art. 34, il quale prevede che «nel caso di anticipato scioglimento delle Camere o di una di esse, il referendum già indetto si intende automaticamente sospeso all’atto della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto del Presidente della Repubblica di indizione dei comizi elettorali per la elezione delle nuove Camere o di una di esse»;
che tale norma si porrebbe in contrasto con gli artt. 1, 2, 48 e 75 della Costituzione, «introducendo una previsione contraddistinta da un pregiudiziale e ingiustificato sfavore per l’esercizio del referendum abrogativo»;
che, in particolare, nel ricorso si osserva come l’art. 1 della Costituzione, nell’attribuire la sovranità al popolo, «impone al legislatore ordinario di adottare soluzioni organizzative e procedurali che non sacrifichino l’un circuito della democrazia (quello diretto, previsto dall’art. 75 Cost.) all’altro (quello rappresentativo, previsto dagli artt. 55-70 Cost.)»;
che, ai fini della esatta individuazione del thema decidendum del presente conflitto, appare opportuno indicare la sequenza degli eventi che fanno da sfondo al ricorso proposto: questa Corte, con le sentenze numeri 15, 16 e 17 depositate in data 30 gennaio 2008, ha dichiarato ammissibili le richieste di referendum popolare per l’abrogazione di alcune disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e successive modifiche (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati) e del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, e successive modifiche (Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica); i referendum sono stati indetti con d.P.R. 5 febbraio 2008 per domenica 18 maggio del corrente anno e per il lunedì successivo; le Camere sono state sciolte con decreto del Presidente della Repubblica del 6 febbraio 2008, n. 19; i comizi elettorali per la elezione delle nuove Camere sono stati convocati con decreto del Presidente della Repubblica n. 20 emanato e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale in pari data; la sospensione del referendum si è prodotta a decorrere dalla suddetta pubblicazione per effetto di quanto previsto dal citato secondo comma dell’art. 34 della legge n. 352 del 1970;
che, chiarito ciò, deve rilevarsi, in relazione alla contestata lesività del d.P.R. 5 febbraio 2008 di indizione del referendum, come il suddetto atto non sia idoneo ad incidere, neanche astrattamente, sulla sfera di attribuzioni costituzionalmente garantite al comitato promotore;
che, infatti, l’art. 34, primo comma, della citata legge n. 352 del 1970 attribuisce al Consiglio dei ministri un ampio potere di valutazione nell’effettuare la proposta al Presidente della Repubblica – cui spetta l’adozione del relativo provvedimento formale – sia in ordine al momento di indizione del referendum, sia per quanto attiene alla fissazione della data della consultazione referendaria, ponendo quale unico limite indeclinabile che le relative operazioni di voto si svolgano tra il 15 aprile e il 15 giugno;
che, a tale proposito, questa Corte − in relazione ad una fattispecie che, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, ha evidenti aspetti di analogia con la presente − ha già avuto modo di affermare che «rientra nella sfera delle attribuzioni del comitato la pretesa allo svolgimento delle operazioni di voto referendario, una volta compiuta la procedura di verifica della legittimità e della costituzionalità delle relative domande; ma non anche − in assenza di situazioni eccezionali − la pretesa di interferire sulla scelta governativa, tra le molteplici, legittime opzioni, della data all’interno del periodo prestabilito» (così ordinanze n. 198 del 2005 e n. 131 del 1997);
che, ribadendo la validità del suddetto indirizzo interpretativo, questa Corte ritiene che tra le “molteplici, legittime opzioni” rientra per certo anche quella concernente la data in cui adottare, dopo la declaratoria di ammissibilità del referendum da parte della Corte, il provvedimento di indizione del referendum stesso (nella specie, 5 febbraio 2008) e quella relativa allo svolgimento delle operazioni di voto (nella specie, 18 maggio 2008);
che, pertanto, deve escludersi che rientri nella sfera di attribuzioni, costituzionalmente garantita, del comitato promotore, il potere di sindacare, adducendo una sorta di eccesso di potere da “sviamento dalla causa tipica”, la scelta governativa in ordine al momento in cui procedere all’espletamento delle operazioni di voto;
che, in altri termini, il comitato promotore, nella sua veste di organismo competente a dichiarare la volontà dei sottoscrittori del referendum, pur essendo indubbiamente titolare di un potere, di natura costituzionale, teso a garantire che sia concretamente effettuata la competizione referendaria, non può vedere esteso siffatto potere anche per quanto attiene alle specifiche modalità organizzative di essa, rispetto alle quali operano pienamente le facoltà del Governo; di tal ché, mentre è suscettibile di essere sindacata con lo strumento del conflitto di attribuzioni ogni iniziativa di altri poteri, eventualmente diretta a paralizzare quella referendaria, non può ritenersi consentito al comitato promotore di contestare con il medesimo mezzo i momenti procedurali lasciati alla valutazione di altri soggetti istituzionali, che non siano incompatibili con la certezza della effettuazione del referendum stesso;
che neppure è ipotizzabile, contrariamente a quanto ritengono i ricorrenti, che il comitato possa agire a salvaguardia del diritto degli elettori ad esprimere il voto in tempi da loro ritenuti ragionevoli, in quanto non è rinvenibile alcuna norma nell’ordinamento che, a salvaguardia di un presunto interesse degli elettori costituzionalmente rilevante alla sollecita celebrazione del referendum, abiliti il comitato ad agire, sicché – anche sotto tale aspetto – difetta il presupposto stesso della doglianza dal punto di vista oggettivo;
che, per quanto attiene all’ulteriore profilo concernente l’asserita violazione delle attribuzioni costituzionali dei ricorrenti derivante direttamente dall’art. 34, secondo comma, della legge n. 352 del 1970, deve, in via preliminare, rilevarsi come la più recente giurisprudenza di questa Corte abbia ammesso, in linea di principio, la configurabilità del conflitto di attribuzione in relazione ad una norma di legge tutte le volte in cui da essa «possono derivare lesioni dirette dell’ordine costituzionale delle competenze» (ordinanza n. 343 del 2003), ad eccezione dei casi in cui esista un «giudizio nel quale tale norma debba trovare applicazione e quindi possa essere sollevata la questione incidentale sulla legge» (sentenza n. 222 del 2002; in senso analogo sentenza n. 284 del 2005);
che, nella specie, anche a volere considerare sussistenti i presupposti che legittimano un conflitto avente ad oggetto un atto di rango legislativo, nondimeno deve rilevarsi come neanche di tale atto sia configurabile una incidenza sulla sfera costituzionalmente tutelata del comitato promotore, in relazione alle modalità di svolgimento del procedimento referendario;
che, difatti, tale conclusione si impone sempre in ragione della già rilevata inesistenza, nell’ordinamento, di una norma che attribuisca rilievo costituzionale al presunto interesse degli elettori alla sollecita celebrazione del referendum e che abiliti il comitato promotore ad agire a tutela dello stesso;
che, sotto entrambi i profili esaminati, il ricorso promosso deve dunque ritenersi inammissibile per mancanza del requisito oggettivo del conflitto di attribuzione.

dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 febbraio 2008.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Alfonso QUARANTA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 febbraio 2008

L'articolo Corte Costituzionale – Ordinanza – 25/2/2008 n.38 proviene da Giustamm.

Pres. Varrone Est. Scola
L.S. (Avv. F. Laudadio) c/
Ministero per i beni e le attività culturali(Avv.gen. Stato)

sull’ istruttoria tecnica e documentale in riferimento ad un provvedimento autorizzatorio in materia paesaggistica

Procedimento amministrativo – Accordo Procedimentale – Autorizzazione– Rilievo endoprocedimentale – Istruttoria tecnica e documentale – Autorità competente – Accertamento di conformità.

In riferimento ad un provvedimento autorizzatorio in materia paesaggistica, la particolare natura di parere vincolante sta ad indicare il peculiare e sicuro rilievo endoprocedimentale (ma con valenza anche esterna, come per tutti i pareri vincolanti atti a condizionare l’esito stesso del procedimento) dell’intervento che si giova, per la sua espressione, dell’istruttoria tecnica e documentale (acquisizione degli atti e di eventuali integrazioni, acquisizione del parere della Commissione paesaggistico-ambientale) svolta dall’autorità formalmente preposta alla tutela del vincolo, e, nel caso di specie, dal Comune, subdelegato dalla Regione, la cui posizione, nel particolare procedimento de quo inevitabilmente recede nel confronto con l’autorità statale ¹ attesa l’attinenza del procedimento medesimo “al trattamento penale degli abusi” ed “all’autonomia delle sanzioni amministrative rispetto a quelle penali”; pertanto, “gli effetti dell’accertamento di conformità appaiono limitati alla punibilità degli abusi, che non investe le sanzioni amministrative, né quelle edilizie, ma neppure quelle paesaggistiche”; in ogni caso, l’accertamento “postumo” di compatibilità paesaggistica “non comporta autorizzazione in sanatoria (inammissibile alla luce dell’articolo 146, comma 10, lettera c)”².

___________
^{1 2}(Corte costituzionale, sentenza 5 maggio 2006 numero 183)

N.653/08
Reg.Dec.
N. 5153 Reg.Ric.
ANNO 2007

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 5153/2007, proposto da:
– Lucci Salvatore, rappresentato e difeso dall’avv. Felice Laudadio e con lui elettivamente domiciliato presso lo studio del dott. Gian Marco Grez, Lungotevere Flaminio n. 46-IV B, Roma, appellante;

contro

– il Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in via dei Portoghesi n. 12, Roma, appellato;
– Soprintendenza per i beni artistici, paesaggio e patrimonio storico, artistico e demoantropologico e la Sovrintendenza per i beni architettonici ed il paesaggio e per il patrimonio storico artistico e archeologico di Napoli e provincia, in

per l’annullamento e/o la riforma, previa sospensione dell’efficacia,
della sentenza breve del T.a.r. Campania, Napoli, sezione VI, n. 4885/2007, concernente l’invito alla revoca, in sede di autotutela, della concessione edilizia a sanatoria n. 24967/2006 di cui al nulla osta del Comune di Pozzuoli in rapporto ad una tettoia in legno smontabile.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione appellata;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza dell’11 gennaio 2008, il consigliere Aldo SCOLA;
Uditi, per le parti, l’avvocato dello Stato Alessandra Bruni e l’avv. Ferone, su delega dell’avv. Felice Laudadio.
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Salvatore Lucci impugnava, dinanzi al T.a.r. Campania, gli atti in epigrafe individuati relativi all’invito formulato dalla Soprintendenza al Comune di Pozzuoli a revocare in regime di autotutela un provvedimento autorizzatorio in materia paesaggistica, reso nel contesto di un procedimento, instaurato dal Lucci ed inteso ad ottenere l’accertamento di compatibilità paesistica in relazione ad una tettoia smontabile realizzata alla via Scalandrone n. 12, nel Comune di Pozzuoli.
Nel procedimento era stato acquisito il parere favorevole della Commissione per il paesaggio del Comune di Pozzuoli a seguito del quale il Comune aveva emesso l’atto n.prot. 24967 del 3 luglio 2006, poi trasmesso alla Soprintendenza che, invece di rendere il proprio parere nel termine di legge, aveva emesso l’atto impugnato sul rilievo che la procedura di accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi edilizi realizzati in assenza dell’autorizzazione paesaggistica – di competenza dell’Amministrazione comunale – prevede il preventivo parere vincolante della Soprintendenza.
Il Lucci deduceva: 1) violazione e falsa applicazione degli artt. 167, comma 5, e 181, comma 1-quater, d.lgs. n. 42/2004: la normativa indicata prevederebbe la possibilità di ottenere il cd. condono ambientale di interventi realizzati su aree vincolate dopo il 30 settembre 2004, secondo un procedimento che prevede, dopo apposita istruttoria, la proposta di autorizzazione paesaggistica in sanatoria da parte dell’autorità competente alla gestione del vincolo alla Soprintendenza competente per territorio, tenuta a comunicare il proprio parere vincolante entro novanta giorni dalla ricezione della proposta; l’autorizzazione verrebbe rilasciata o negata dall’amministrazione competente entro il termine perentorio di centottanta giorni dalla ricezione della richiesta, previo rilascio del predetto parere della Soprintendenza; nel caso di specie, alla proposta del Comune di Pozzuoli (atto prot. n.24967 del 3 luglio 2006) la Soprintendenza non avrebbe fatto seguire alcun parere nel termine di legge, ma si sarebbe limitata ad emanare l’atto impugnato, di carattere abnorme, non integrando il parere richiesto né il pur possibile annullamento dell’autorizzazione paesistica già rilasciata (ove tale si fosse ritenuto l’atto comunale), ai sensi dell’art. 159, comma 3, d.lgs. n. 42/2004; l’invito alla revoca dell’atto comunale indiccherebbe che la Soprintendenza avrebbe, in realtà, compiuto un riesame nel merito del provvedimento comunale, soprapponendo la propria valutazione tecnico-discrezionale a quella effettuata dal Comune che, in sede di rilascio del nulla-osta paesaggistico, aveva ritenuto l’insussistenza di alcun pregiudizio alla conservazione delle caratteristiche ambientali dei luoghi interessati dall’intervento, riesame considerato inammissibile ed illegittimo; 2) eccesso di potere per difetto di istruttoria; travisamento dei fatti; sviamento; violazione dell’art. 3, legge n. 241/1990): la Soprintendenza avrebbe negato il nulla osta sulla base dell’erroneo presupposto che il Comune avesse svolto il proprio procedimento ex art. 159, d.lgs. n. 42/2004, laddove l’iter procedimentale de quo sarebbe stato totalmente riconducibile al combinato disposto degli artt. 167, comma 5 e 181, comma 1-quater, d.lgs. n. 42/2004, configurandosi il provvedimento comunale come una semplice proposta di autorizzazione paesistica; 3) eccesso di potere per disparità di trattamento e manifesta ingiustizia: in relazione a fattispecie assolutamente identiche, la Soprintendenza avrebbe immotivatamente adottato provvedimenti del tutto differenti; 4) eccesso di potere per difetto di motivazione e perplessità: la Soprintendenza non avrebbe sufficientemente esternato le valutazioni di opportunità alla base della scelta discrezionale compiuta, limitandosi al generico richiamo delle norme di legge, in tal modo non risultando identificabile il potere esercitato dalla Soprintendenza nel negare il nulla osta paesaggistico, non essendo previsto che la Soprintendenza, accertato un eventuale vizio di legittimità, possa invitare l’amministrazione competente alla revoca della proposta di autorizzazione paesaggistica, dovendo l’ente statale limitarsi o ad annullare il provvedimento ex art. 159, d.lgs. n. 42/2004, ovvero rendere il proprio parere qualora si versi, come nel caso, nella diversa fattispecie di cui agli artt. 167 e 181 della normativa de qua.
Il Ministero si costituiva in giudizio e resisteva al gravame, che i primi giudici respingevano con sentenza poi impugnata dal Lucci per errore di giudizio, violazione dell’art. 159, d.lgs. n. 42/2004, omesso esame di un punto decisivo della vertenza; violazione degli artt. 167, comma 5, e 181, comma 1-quater, d.lgs. n. 42/2004, in relazione agli artt. 1366 e 1367, c.c., violazione dei principi in materia d’interpretazione degli atti amministrativi; violazione degli artt. 152 e 181, d.lgs. n. 42/2004, in rapporto agli artt. 3 e 97, Cost., e 114 e segg., legge cost. n. 3/2001 (non essendo consentito un riesame del merito delle valutazioni comunali: cfr. C.d.S., sezione VI, dec. n. 207/2006); violazione del principio di non contraddizione, in relazione a due altri casi identici ma trattati diversamente; violazione dell’art. 9, legge n. 205/2000 e dell’art. 3, legge n. 241/1990; eccesso di potere per travisamento e sviamento in relazione all’atto impugnato, mera proposta di autorizzazione paesistica; violazione del d.lgs. n. 42/2004 e del principio di tipicità e legalità dell’azione amministrativa, vizio motivazionale e perplessità.
All’esito della pubblica udienza di discussione la vertenza passava in decisione, dopo l’abbandono della connessa istanza cautelare.

DIRITTO

L’appello è fondato e va accolto, dato che il collegio non può concordare con quanto statuito dal primo giudice, poiché l’amministrazione statale non poteva sostituire la propria valutazione tecnico-discrezionale a quella effettuata dal Comune che, in sede di rilascio del nulla osta paesaggistico, aveva ritenuto, anche se con motivazione sintetica, l’insussistenza di alcun pregiudizio alla conservazione delle caratteristiche ambientali dei luoghi interessati dall’intervento.
Il d.lgs. n. 42/2004 (cd. Codice Urbani) ha totalmente ridisegnato il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (art. 146), in particolare, per quanto rileva in questa sede, eliminando, nel sistema a regime, il potere della Soprintendenza di annullare l’autorizzazione paesaggistica già rilasciata dal Comune e prevedendo l’intervento della medesima Soprintendenza in sede endoprocedimentale, con facoltà di esprimere un parere che risulta qualificato, piuttosto che quale esercizio di potere consultivo, come espressione di un potere decisorio complesso, facente capo a due apparati distinti, così anticipando, già in sede procedimentale, l’apporto partecipativo dell’autorità statale (art. 146, commi 6, 7 e 8, d.lgs. cit.).
Il medesimo art. 146, comma 12, nella versione modificata dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 157/2006 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004 n.42, in relazione al paesaggio), prevede che non possano più essere rilasciate autorizzazione paesaggistiche “in sanatoria” ossia successive alla realizzazione, anche parziale, degli interventi, come invece si riteneva possibile nel regime precedente.
A temperamento di tale previsione, la legge n. 308/2004 ha, comunque, inserito nell’art. 167, cit t.u., la possibilità di sanare ex post gli interventi abusivi, purché realizzati entro il 30 settembre 2004 (e comunque gli abusi minori puntualmente precisati nel comma 4 dell’art. 167, con il medesimo procedimento, ed a regime, secondo la disposizione inserita dal d.lgs. 24 marzo 2006 n. 157, già sopra citato), instaurando un’apposita procedura, ad istanza della parte interessata, contemplante, a differenza dell’ordinario procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, che l’accertamento di compatibilità paesaggistica possa essere compiuto dalla p.a. preposta alla gestione del vincolo, previa acquisizione del parere della Soprintendenza che, nella particolare fattispecie in esame (cd. condono ambientale), assume nondimeno carattere non solo obbligatorio, ma vincolante.
La particolare natura di parere vincolante sta ad indicare il peculiare e sicuro rilievo endoprocedimentale (ma con valenza anche esterna, come per tutti i pareri vincolanti atti a condizionare l’esito stesso del procedimento) dell’intervento che si giova, per la sua espressione, dell’istruttoria tecnica e documentale (acquisizione degli atti e di eventuali integrazioni, acquisizione del parere della Commissione paesaggistico-ambientale) svolta dall’autorità formalmente preposta alla tutela del vincolo, e, nel caso di specie, dal Comune, subdelegato dalla Regione, la cui posizione, nel particolare procedimento de quo inevitabilmente recede nel confronto con l’autorità statale (cfr. Corte cost., sent. 5 maggio 2006 n. 183), attesa l’attinenza del procedimento medesimo “al trattamento penale degli abusi” ed “all’autonomia delle sanzioni amministrative rispetto a quelle penali”; pertanto, “gli effetti dell’accertamento di conformità appaiono limitati alla punibilità degli abusi, che non investe le sanzioni amministrative, né quelle edilizie, ma neppure quelle paesaggistiche”; in ogni caso, l’accertamento “postumo” di compatibilità paesaggistica “non comporta autorizzazione in sanatoria (inammissibile alla luce dell’art. 146, comma 10, lettera c)” (cfr. Corte cost., sent. cit.).
Donde l’imprescindibilità dell’intervento dell’autorità statale, cui spetta “il potere di incidere sulla sanzionabilità penale” e cui “va riconosciuta discrezionalità in materia di estinzione del reato o della pena o di non procedibilità” e la riconducibilità solo formale del procedimento in esame a quello per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica; in realtà, “il comma 1-quater dell’art. 181 del codice Urbani, come aggiunto dall’art. 1, comma 36, lettera c), legge n. 304 del 2004, non fa altro che rendere applicabile, su iniziativa dell’interessato, il modello di procedimento regolato dall’art. 143 per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, estrapolando dalla sequenza degli atti (il provvedimento è emesso dall’organo titolare della funzione autorizzatoria, la Regione, appunto, od il Comune delegato) il parere di un organo statale, la Soprintendenza, ai soli fini del riscontro delle condizioni oggettive di irrilevanza penale degli interventi in assenza dell’autorizzazione od in difformità da essa: l’uniformità di metodi di valutazione sul territorio nazionale, che è inerente al trattamento penale degli abusi, è tale da giustificare la “chiamata in sussidiarietà” dello Stato nelle funzioni amministrative” (cfr. Corte cost., sent. cit.).
Nel caso di specie, il Comune, come prospettava l’attuale appellante, aveva trasmesso alla Soprintendenza una proposta di autorizzazione e non una vera e propria autorizzazione paesaggistica, chiaramente orientata a provocare l’ingresso della Soprintendenza nel peculiare procedimento de quo, essendo possibile esprimere un parere, per di più vincolante, ove la p.a., deputata per legge, solo alla formale emanazione del provvedimento finale, lo abbia richiesto.
L’intera sequenza manca dell’eventuale parere (vincolante) della Soprintendenza, che non è tempestivamente intervenuto e non può più intervenire tardivamente, per cui del tutto illegittimo si appalesa il rifiuto della Soprintendenza d’intervenire in un procedimento gestito e concluso interamente dal Comune di Pozzuoli e che si è svolto secondo modalità tali da esigere, nella forma e nella sostanza, l’espressione del parere vincolante ex legge n. 308/2004, tanto più in presenza di casi identici nei quali la Soprintendenza sembrerebbe essersi incontestatamente regolata in modo diverso, senza plausibili giustificazioni.
L’appello va, dunque, accolto, con contestuale riforma dell’impugnata sentenza e correlativo accoglimento del ricorso di primo grado, annullandosi gli atti ivi impugnati (ed assorbendosi ogni altra doglianza non espressamente esaminata, ma palesemente interdipendente rispetto a quanto già vagliato e condiviso), mentre le spese del doppio grado di giudizio possono integralmente compensarsi per giusti motivi tra le parti costituite, tenuto anche conto delle alterne vicende processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione sesta):
– accoglie l’appello;
– annulla l’impugnata sentenza;
– accoglie il ricorso di primo grado;
– annulla gli atti ivi impugnati;
– compensa spese ed onorari del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, Palazzo Spada, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio dell’11 gennaio 2008, con l’intervento dei signori magistrati:
Claudio VARRONE Presidente

Carmine VOLPE Consigliere

Paolo BUONVINO Consigliere

Aldo SCOLA Consigliere rel. est.

Bruno Rosario POLITO Consigliere

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 25/2/2008 n.653 proviene da Giustamm.

Pres. Di Giuseppe Est. Taglienti
Casa di cura villa serena Di Martino e Lombardi s.r.l.(Avv.ti V. e M. Bellini, G. Graziosi)c/ Regione Lazio (Avv.P. Sanino).

sulla legittimità delle limitazioni dei tetti di spesa sanitaria intervenute a giugno 2007

Sanità – Servizio sanitario nazionale – Determinazione budget – Effetti retroattivi – Ammissibilità – Limiti – Bilanciamento degli interessi coinvolti – Necessità

E’ ammissibile la determinazione dei tetti di spesa sanitaria con effetti retroattivi tuttavia quando le limitazioni di spesa intervengano tardivamente (come nel caso di specie a giugno 2007 per tutto il 2007) l’Amministrazione deve operare un attento bilanciamento degli interessi coinvolti ed una ragionevole sintesi delle esigenze della pubblica amministrazione e delle strutture private, altrimenti pregiudicate oltremodo dalla tardività dell’atto nell’organizzazione imprenditoriale e nella programmazione dell’attività¹. Nella fattispecie non risulta che sia avvenuto tale bilanciamento d’interessi avendo la regione fatto pedissequa applicazione del D.M. 12.9.2006.

_______________________________
¹ (cfr. Cons. di St. sez. IV 13 luglio 2000 n. 3920; 3 maggio 2001 n. 24 95; TAR Marche 25 luglio 2007 n. 1195).

composta dai magistrati:
MARIO DI GIUSEPPE Presidente
CARLO TAGLIENTI Consigliere relatore
UMBERTO RELAFONZO Consigliere

ha pronunciato la seguente

sul ricorso n.3440 del 2007 proposto dalla

CASA DI CURA VILLA SERENA DI MARTINO E LOMBARDI s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Vito Bellini, Maria Luisa Bellini e Giuseppe Graziosi, elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, via Orazio n. 3;

contro

La REGIONE LAZIO in persona del Presidente p.t. della Giunta regionale, rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Sanino dell’avvocatura regionale, domiciliata in Roma via Marcantonio Colonna n. 27;

con intervento ad opponendum
dell’AGENZIA DI SANITA’ PUBBLICA della regione Lazio – ASP, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv.Rosaria Russo Valentini, elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 284;

con intervento ad adjuvandum
di Canale Tonino, Di Leta Concetta, Di Meo Angelina, Dragonetti Anna, Gargano Valente M.P., Gargaro Teresa, Grippo Rosetta Maria, Iadanza Maria Pia, Langiano Angelina, Marra Silvana, Pascarella Paola, Pomponio Pierina, Rezza Vincenzo, Ricci Paola, Rotondo Giacinta, Sebeto Maddalena, Simeone Maria Grazia, Sorrentino Anna, Todisco Anna, Tomassi Nadia, Tomolillo Giuseppina, Tortolani Raffaella, Valvona Anna Rita, Vendittelli Alba, Vizzaccaro Pina, Borrelli Nunzia, Conte Luciana, Conca Caterina, Capogna Pietro, Chiummiello Marcella, D’Aguanno Rossana, Fanelli Claudia, Martino Gina, Pelagalli Cinzia, Parisi Antonietta, Panzini Rita, Paolucci Giancarlo, Risi Alfredo, Trotta Elvira, Trelle Gabriella, Tortolani Bartolomeo, Acanfora Domenico, Lilla Della Monica Giulio, Sederino Salvatore, Nardone Daniela, Reitano Isabella Irene Silvia, rappresentati e difesi dall’avv. Aurelio Colella, domiciliati ex lege presso la Segreteria di questo Tribunale;

per l’annullamento
della delibera di Giunta regionale n. 101 del 20 febbraio 2007;
di ogni atto connesso, ivi compreso il Piano di rientro approvato dalla Giunta con delibera 12 febbraio 2007;
delibera di Giunta regionale n. 436 del 19 giugno 2007 (con motivi aaggiunti);

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione resistente;
visto l’intervento ad adjuvandum di Canale Tonino ed altri;
visto l’intervento ad oppenendum dell’ASP;
visti i motivi aggiunti;
vista la propria ordinanza cautelare n. 4036 del 31 agosto 2007;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti di causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 12 dicembre 2007, con designazione del Cons. Carlo Taglienti relatore della causa, gli avv.ti come da verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 12 aprile 2007 e depositato il 20 successivo la Casa di Cura Villa Serena di Martino e Lombardi s.r.l. ha impugnato la delibera di Giunta regionale Lazio con la quale sono stati disposti, in attuazione del “Piano di Rientro” pure incidentalmente impugnato, “Interventi in materia di riorganizzazione della rete ospedaliera e territoriale nonché razionalizzazione e contenimento della spesa sanitaria”, in particolare nella parte in cui per la ricorrente sono stati azzerati i 49 posti letto in esercizio.
Deduce la ricorrente:
1) violazione dell’art. 2 della legge regionale Lazio n. 4 del 3 marzo 2003 ed art. 3 comma 2 RR n. 2 del 10 febbraio 2007; violazione degli artt. 3 e 7 e sgg. della legge n. 241/90; violazione dell’art. 1 c.180 della legge n.311 del 20 dicembre 2004: non è stato adottato il necessario preliminare atto programmatorio; non è stato dato l’avviso dell’avvio del procedimento;

2) violazione dell’art. 8 e sgg. del decreto legislativo n. 502/92 e dell’art. 6 della legge n. 724/94; eccesso di potere per contraddittorietà: è stato annullato l’accreditamento per i posti letto senza seguire le procedure di legge;

3) eccesso di potere per travisamento dei presupposti, carenza di motivazione, contraddittorietà, illogicità manifesta; violazione del D.Lgs n. 502/92 e della L.R.Lazio n. 4/2003: non sono stati rispettati i paramentri previsti di riduzione del 20% dei posti letto e dell’indice dei posti letto 4,5 per mille abitanti (nella fattispecie indice 2,9 per 1000);

4) eccesso di potere per travisamento dei presupposti, contraddittorietà, difetto di motivazione, ingiustizia manifesta, ingiustificata disparità di trattamento: dalla delibera non è dato comprendere in base a quali criteri sono stati azzerati tutti i posti letto della casa di cura ricorrente; provvedimento peraltro contraddittorio con la finalità della riduzione della spesa se si considerano le minori tariffe di remunerazione delle piccole strutture rispetto alle grandi;

5) violazione del principio ex D.Lgs n. 502/92 e l.n. 724/94, art.6 comma 7, della parità tra strutture pubbliche e private; ulteriore contraddittorietà: la programmata riduzione dei posti letto grava essenzialmente sulle strutture private.

Con motivi aggiunti è stata impugnata anche la delibera di Giunta regionale n. 436 del 19 giugno 2007 nelle parti in cui ha disposto che i tagli dei posti letto abbiano effetto dal 1 ottobre 2007 e sono stati determinati i tetti di spesa.
Risultano in parte reiterati i precedenti profili di gravame; viene altresì evidenziata l’illegittimità degli effetti retroattivi della riduzione del budget per il 2007 e la circostanza che essa deriva dall’applicazione di tariffe inferiori approvate con D.M. 12.9 2006.
Costituitasi la regione Lazio ha evidenzito come l’accesso al finanziamento statale previsto dalla legge finanziaria n. 311/04 sia legato ad un accordo tra Stato e Regioni per la riduzione dell spesa sanitaria; che la delibera n. 101/07 impugnata è la conseguente attuazione dei criteri contenuti in detto accordo stipulato appunto tra Ministero della Salute e dell’Economia e la Regione Lazio; ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione di atti presupposti. Nel merito ha contestato il difetto di motivazione e di istruttoria, essendo rinvenibili atti (vedi DGR n. 149/2007) che analizzano compiutamente la natura del disavanzo della sanità nel Lazio e la struttura della copertura ospedaliera nella regione, individuando i criteri per interventi di razionalizzazione e riduzione di spesa e l’indice di 3,5 per mille abitanti da raggiungere nel 2009 con progressiva riduzione di circa 4.000 posti letto; ha quindi dato conto dei criteri seguiti per la ricorrente, evidenziando come nella zona di Frosinone vi sia un indice superiore a quello della media della ASL di riferimento ed illustrando poi gli specifici criteri adottati nella fattispecie; ha infine escluso l’obbligo dell’avviso di avvio di procedimento trattandosi di atti generali e di programmazione.
Risultano intervenuti ad adjuvandum alcuni dipendenti della casa di cura ricorrente, paventando la risoluzione del loro rapporto di lavoro.
E’ intervenuta ad opponendum l’Agenzia di Sanità pubblica della regione Lazio, che ha depositato una relazione datata 1 agosto 2007 illustrativa dei criteri seguiti per la riduzione dei posti letto.
Con ordinanza collegiale n. 4036 del 31 agosto 2007 è stata accolta l’istanza cautelare.
Con memorie le parti hanno ribadito tesi e ragioni
Alla pubblica udienza del 12 dicembre 2007 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe e con i motivi aggiunti una casa di cura ha impugnato le delibere di Giunta regionale Lazio con le quali sono stati ridotti i posti letto in dotazione, e per la ricorrente azzerati i suoi 49, sono stati determinati i budget massimi di remunerazione delle prestazioni per l’anno 2007 ed è stata fissata la decorrenza delle riduzioni dei posti letto al 1° ottobre 2007.
1. Preliminarmente il Collegio ritiene di disattendere l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione di atti presupposti in quanto l’atto introduttivo impugna esplicitamente anche il Piano di rientro approvato con delibera di Giunta regionale del 12 febbraio 2007, che costituisce l’unico effettivo presupposto del provvedimeto impugnato, peraltro per l’individuazione delle finalità di rientro e dei limiti dello stesso, che non risultano contestati col presente ricorso, trattandosi invero di scelte di merito amministrativo. Né le numerose deliberazioni elencate dalla difesa dell’Amministrazione, a partire dal giugno 1997, possono seriamente considerarsi “atti presupposti” in senso tecnico, la cui mancata impugnazione rende inammissibile il ricorso.
2. Il ricorso stesso nel merito appare fondato e deve essere accolto.
In particolare, ad avviso del Collego, risultano fondati i seguenti profili di gravame, con conseguente assorbimento degli altri.
2.1. Per quanto riguarda la delibera n. 101/07 che ha operato l’azzeramento dei posti letto della ricorrente, il Collegio ritiene in primo luogo fondata la censura di mancato avviso dell’avvio del procedimento.
La delibera in esame appare difficilmente qualificabile come atto programmatorio od atto generale, sottratto all’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento, in quanto nella parte deliberante ha riguardo a: 1) conferma di provvedimenti settoriali di riconversione già in atto; 2) conferma delle procedure di attuazione della legge regionale n. 4/03 in materia di verifica dei requisiti e rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria; 3) approvazione degli allegati riportanti i dati aggregati e le schede relative alle singole strutture alle quali si applicano le riduzioni; 4) riconduzione di dette misure nell’ambito di un piano generale di rientro propedeutico all’accordo per l’accesso al finanziamento statale.
Si tratta a ben vedere di approvazione di provvedimenti specifici e di valutazioni (al punto 4) non aventi alcuna valenza specificamente deliberante.
Ma, in ogni caso, anche ad ammettere in via di mera ipotesi che possa trattarsi di atto programmatorio, è tuttavia indubbio che il provvedimento in esame si compone anche di una parte qualificabile come atto plurimo, laddove in particolare vengono approvate le schede allegate nelle quali sono indicate le riduzioni dei posti letto per ogni singola struttura.
In tale parte, e per gli effetti lesivi individuali finali del provvedimento, esso doveva essere preceduto da una comunicazione agli interessati che si stava procedendo alla riduzione dei posti letto assegnati.
Peraltro la stessa delibera n. 101/07 contiene a pag. 5 un “Precisato” nel quale si prevede espressamente che gli interventi di riduzione nei confronti delle strutture private saranno oggetto di appositi incontri con i singoli referenti, allo scopo di concordare eventuali procedimenti di riconversione.
Del resto e conclusivamente sul punto, non appare ragionevole né conforme ai principi di trasparenza ormai da lungo tempo introdotti nel nostro ordinamento, ritenere che un provvedimento amministrativo che nella sostanza elimina una struttura di ricovero ( o ne riduce drasticamente l’attività) possa essere adottato senza consentire la partecipazione del soggetto direttamente interessato; e ciò anche se i criteri generali da applicare non siano, in ipotesi, censurabili, avendo comunque interesse alla loro concreta applicazione che, nella fattispecie, non si configura certo automatica.
Il provvedimento in esame è anche carente di motivazione.
L’atto infatti, per quanto attiene ai singoli provvedimenti di riduzione, richiama le allegate schede individuali (all.2) che individuano appunto per ogni struttura le riduzioni dei posti letto da appicare; tali schede riportano semplicemente dei dati numerici con una ultima colonna che individua il numero dei posti letto da eliminare per ogni singola struttura: nessuna spiegazione viene data quindi nel provvedimento in ordine all’applicazione in concreto dei criteri stabiliti, ammesso che questi si possano rintracciare nel “Tenuto conto” di pag. 4 della delibera stessa che elenca i seguenti interventi :a) riconversione/chiusura di ospedali per acuti e cliniche di piccole dimensioni con bassi volumi di attività o a prevalente attività riabilitativa, in poliambulatori R.S.A. presidi territoriali di prossimità od hospice; b) riconversione/chiusura di reparti di lungodegenza e riabilitazione; c) ridimensionamento di reparti con bassa performance organizzativa; d) trasferimento in regime ambulatoriale di prestazioni erogate in regime ordinario o di day hospital, attraverso l’estensione degli A.P.A. e dei P.A.C.
Trattasi all’evidenza di criteri generali che lasciano ampi spazi di discrezionalità e di apprezzamento.
Né, d’altra parte, possono essere considerati criteri generali della deliberazione in esame quelli contenuti in deliberazioni successive, quali quella indicata dalla difesa regionale n. 149 adottata il l6 marzo 2007 (quella qui impugnata è del 20 febbraio 2007); né motivazioni concrete del singolo provvedimento di riduzione sono quelle contenute in un rapporto, peraltro non proveniente dall’amministrazione deliberante bensì dall’ASP, di data anch’esso successiva alla delibera impugnata (1 agosto 2007).
Una corretta motivazione avrebbe dovuto individuare, per ogni singola struttura, i criteri generali adottati, già contenuti nella parte generale dell’atto, e le concrete modalità di applicazione alle singole fattispecie.
2.2. Per quanto riguarda la delibera n. 436/07, nelle parti in cui fissa la decorrenza delle riduzioni dei posti letto al 1 ottobre 2007 e individua i budget per l’anno 2007 in misura inferiore a quelli dell’anno 2006, e con effetti retroattivi, si osserva quanto segue.
2.2.1 In ordine a tale ultima questione si osserva come, pur avendo la giurisprudenza ammesso in linea di principio la possibilità di determinazione dei tetti di spesa sanitaria con effetti retroattivi (Cons. di St. Ad.Pl. 2 maggio 2006 n. 8) tuttavia ha precisato che quando le limitazioni di spesa intervengano tardivamente (come nel caso in esame a giugno 2007 per tutto il 2007) l’Amministrazione deve operare un attento bilanciamento degli interessi coinvolti ed una ragionevole sintesi delle esigenze della pubblica amministrazione e delle strutture private, altrimenti pregiudicate oltremodo dalla tardività dell’atto nell’organizzazione imprenditoriale e nella programmazione dell’attività (cfr. Cons. di St. sez. IV 13 luglio 2000 n. 3920; 3 maggio 2001 n. 24 95; TAR Marche 25 luglio 2007 n. 1195).
Nella fattispecie non risulta che sia avvenuto tale bilanciamento d’interessi avendo la regione fatto pedissequa applicazione del D.M. 12.9.2006.
2.2.2. Per quanto attiene la riduzione dei posti letto a decorrere dal 1 ottobre 2007, e con determinazione adottata solo nel giugno dello stesso anno, si evidenzia in primo luogo come la caducazione dell’atto con il quale è stato determinato l’azzeramento dei posti letto e la necessità di rideterminare la riduzione attraverso un confronto con i soggetti interessati, rende priva d’interesse la pronuncia sui termini di decorrenza del provvedimento lesivo.
Peraltro anche per questa questione devono ritenersi validi i principi affermati dalla giurisprudenza sopra richiamata, in considerazione della necessità per l’azienda privata di riprogrammare la propria attività in relazione ai disposti ridimensionamenti, ed a maggior ragione in caso di azzeramento totale dei posti letto, talchè l’amministrazione deve dar conto di aver valutato gli opposti interessi operando adeguato bilanciamento degli stessi.
3. Nei termini sopra indicati il ricorso deve essere accolto, con annullamento in parte qua degli atti impugnati.
Considerata la complessità della questione, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunle Amministrativo Regionale del Lazio, sezione terza quater accoglie il ricorso in epigrafe e per l’effetto annulla gli atti impugnati in parte qua.
Spese compensate.
Ordina che la prsente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 12 dicembre 2007.

MARIO DI GIUSEPPE Presidente
CARLO TAGLIENTI Relatore estensore

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III quater – Sentenza – 25/2/2008 n.1664 proviene da Giustamm.

Antonio Pasca – Presidente, Leonardo Spagnoletti – Estensore.

Processo – Processo amministrativo – Singoli organismi non accreditati – Legittimazione a ricorrere – Sussiste – Condizioni.

In tema di legittimazione nel processo amministrativo, l’esistenza di associazioni comunque legittimate (perché riconosciute) non preclude al giudice di accertare caso per caso la legittimazione di singoli organismi non accreditati, purché gli stessi esibiscano elementi di differenziazione (ad es. finalità statutarie, iscrizione in elenchi regionali etc.) ed un concreto e stabile collegamento con un dato territorio, tale da rendere localizzabile l’interesse esponenziale; peraltro, l’accertamento, onde evitare un irragionevole ampliamento della tutela giurisdizionale oltre i confini di una credibile entificazione di tali interessi, deve essere condotto in modo assai rigoroso, avendo riguardo ad una pluralità di indici, riferiti sia alla maggiore o minore risalenza temporale dell’ente, che alla sua comprovata sfera o grado di rappresentatività, alle iniziative ed azioni intraprese per la tutela degli interessi di cui si proclama portatore, all’eventuale consentita partecipazione a procedimenti amministrativi e quindi, in certa misura, al concreto riconoscimento che esso ha ricevuto nello svolgimento dell’azione amministrativa.

N. 00324/2008 REG.SEN.
N. 01208/2007 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 1208 del 2007, proposto da:
Coord.Nto Difesa Patrimonio Culturale Contro Le Devastazioni, rappresentato e difeso dagli avv. Anna Catacchio, Rocco Angelo Paccione, con domicilio eletto presso Anna Catacchio in Bari, via Dante, 182;

contro

Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali, Soprintendenza Beni Archit. Per il Paesaggio-Bari e Foggia, Soprintendenza Ai Beni Archeologici per la Puglia, Direzione Regionale Per i Beni Culturali e Paes. della Puglia, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distr.le Bari, domiciliata per legge in Bari, via Melo, 97; Comune di Bitonto, rappresentato e difeso dall’avv. Giacomo Valla, con domicilio eletto presso Giacomo Valla in Bari, via Q.Sella, 36;
nei confronti di
Gestipark Bitonto Srl, Dec Spa, Bari Park Srl; Ati Dec Spa-Bari Park Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Ignazio Lagrotta, Aldo Loiodice, Emilia Straziuso, con domicilio eletto presso Aldo Loiodice in Bari, via Nicolai, 29;

per l’annullamento
– della nota della Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici della Puglia n. 945 di prot. del 2 febbraio 2007, conosciuta dal Coordinamento ricorrente in quanto trasmessa in allegato alla nota n. 9934 di prot. del 23 maggio 2007;
– della nota della Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici della Puglia n. 2294 di prot. del 15 marzo 2007, conosciuta dal Coordinamento ricorrente in quanto trasmessa in allegato alla nota n. 9934 di prot. del 23 maggio 2007;
– di ogni altro atto eventualmente ostativo e ad essi connesso, presupposto e consequenziale, anteriore e successivo ancorché non conosciuto;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Bitonto;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Soprintendenza Beni Archit.Per il Paesaggio-Bari e Foggia;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Soprintendenza Ai Beni Archeologici per la Puglia;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ati Dec Spa-Bari Park Srl;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Direzione Regionale Per i Beni Culturali e Paes.Della Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14/11/2007 il dott. Leonardo Spagnoletti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato il 30-31 agosto 2007 e depositato in segreteria il 19 settembre 2007, il Coordinamento per la difesa del patrimonio culturale contro le devastazioni ambientali, con sede in Bitonto, in persona del suo legale rappresentante pro-tempore Luigi Ancona, ha trasposto in sede giurisdizionale, ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971, a seguito dell’opposizione proposta dal Comune di Bitonto con atto notificato il 3 agosto 2007, il ricorso straordinario al Capo dello Stato, notificato il 14-15 giugno 2007 e presentato il 29 giugno 2007.
Con il ricorso trasposto il Coordinamento anzidetto, nella rivendicata qualità di organismo teso alla conservazione, valorizzazione e promozione del patrimonio culturale e ambientale, e nel richiamo al principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale, e avendo come tale esercitato il diritto all’informazione ambientale con accesso agli atti del procedimento, ha impugnato gli atti in epigrafe meglio precisati attinenti alle valutazioni favorevoli della Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici della Puglia in ordine alla realizzazione, in concessione di progettazione, costruzione e gestione affidata all’A.T.I. Dec S.p.A.-Bari Park S.r.l. (cui è sottentrata apposita società di gestione, dalle stesse costituita, denominata Gestipark Bitonto S.r.l.), di un parcheggio interrato pluripiano (quattro impalcati), destinato a ospitare circa quattrocento autovetture, ubicato sotto la piazza Aldo Moro di Bitonto, la cui superficie è destinata a essere risistemata e trasformata in isola pedonale, con rampa di accesso e uscita in asse con l’isola pedonale di piazza Guglielmo Marconi.
Rivendicata la propria legittimazione attiva, il Coordinamento ricorrente ha dedotto le seguenti censure:
1) Eccesso di potere per manifesta illogicità e contraddittorietà, erronea e carente motivazione. Sviamento di potere e di procedura, anche in riferimento al violato principio di autolimitazione dell’azione amministrativa, perché con la nota direttoriale n. 2294 di prot. del 15 marzo 2007 si è contraddittoriamente assentito l’avvio dei lavori pur nella riconosciuta carenza di una valutazione relativa alla risistemazione delle alberature esistenti (giacché si richiede apposita relazione-progetto sul ripristino e riposizionamento degli alberi di leccio da rimuovere per lo scavo), delle sistemazioni dei rinvenimenti archeologici (richiedendosi relazione-progetto sulla traslazione del pavimento archeologico e della sua ricollocazione sulla piazza da risistemare), dell’impatto visuale della piazza risistemata (di cui si fa riserva di valutazione dopo l’inizio dei lavori di costruzione); tale nota peraltro contrasta immotivatamente con altre precedenti della stessa Direzione regionale che evidenziavano perplessità in ordine alla realizzazione dell’opera.
2) Eccesso di potere per erronea presupposizione e travisamento degli elementi di fatto, manifesta illogicità e contraddittorietà, perché i riferimenti contenuti nella nota direttoriale n. 945 di prot. del 2 febbraio 2007 ai sondaggi archeologici riguardano non già piazza Aldo Moro, per la quale effettivamente essi sono stati eseguiti, sebbene piazza Guglielmo Marconi, ciò che denota la confusa rappresentazione dello stato dei luoghi, comprovata anche dagli ulteriori riferimenti al ripristino di un’originaria configurazione rispetto alle direttrici di via della Repubblica e corso Vittorio Emanuele che riguardano in realtà piazza Aldo Moro e non già piazza Guglielmo Marconi.
3) Violazione e omessa applicazione dell’art. 18 d.P.R. n. 173/2004, perché i due organi centrali consultivi (Comitato tecnico scientifico per i beni archeologici e per i beni architettonici e paesaggistici), i cui pareri sono richiamati negli atti gravati, possono esprimersi soltanto nelle ipotesi contemplate dalla epigrafata disposizione, tra i quali non ricade la fattispecie relativa alla realizzazione del parcheggio interrato.
Nel giudizio si sono costituite, con atto di mero stile, le autorità statali centrale e periferica intimate.
Nel giudizio si è costituito, altresì, il Comune di Bitonto che, con memoria difensiva depositata il 5 novembre 2007, ha dedotto:
a) l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva del Coordinamento ricorrente, in quanto non essendo nemmeno espressione locale di associazione ambientalistica riconosciuta (che pure in quanto tale sarebbe priva di legittimazione), non ha allegato né comprovato il proprio grado di rappresentatività né la propria sfera d’azione esclusivamente locale (dato il riferimento statutario alla tutela del patrimonio culturale in una pluralità di comuni e tendenzialmente nel contesto dell’intero territorio nazionale), e nemmeno comprovato i poteri rappresentativi della persona fisica che dichiara di agire per esso;
b) l’inammissibilità delle censure dedotte, in quanto tese sostanzialmente a sindacare profili di squisita discrezionalità tecnica;
c) l’infondatezza del ricorso perché gli atti gravati danno ampio conto e motivazione della piena compatibilità dell’opera con la tutela del valore storico-culturale delle aree pubbliche interessate, anche sotto il profilo relativo alle modeste emergenze archeologiche, e in esito ad un proficuo affinamento progettuale.
Costituitasi in giudizio la Dec S.p.A., in proprio e quale capogruppo e mandataria dell’A.T.I. costituita con Bari Park S.r.l. ha dedotto, con memoria difensiva depositata il 2novembre 2007, rilievi consimili a quelli svolti dall’amministrazione comunale in ordine all’inammissibilità e infondatezza del ricorso, salvo evidenziare ulteriore profilo originario d’inammissibilità del ricorso straordinario in quanto non notificato a essa controinteressata, nonché di carente prova della qualità di segretario generale del Coordinamento in capo a Luigi Ancona.
Con memoria difensiva depositata il 3 novembre 2007 il Coordinamento ha insistito nelle dedotte censure e all’udienza di discussione del 14 novembre 2007 ha depositato documentazione (verbale di approvazione dello statuto e nomina dei relativi organi; articoli di stampa in ordine alle iniziative locali assunte dall’organismo).
All’udienza pubblica del 14 novembre 2007, dopo la discussione, il ricorso è stato riservato per la decisione.

DIRITTO

1.) Il Tribunale in limine deve esaminate le eccezioni pregiudiziali spiegate dal Comune di Bitonto e dalla Dec S.p.A.
1.1) La prima e più radiale eccezione, comune sia alla parte pubblica che alla parte privata, attiene alla contestata legittimazione attiva del Coordinamento ricorrente.
Essa è incentrata su un duplice ordine di rilievi, rispettivamente inerenti:
a) alla esclusiva legittimazione ex lege delle associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale, riconosciute ai sensi dell’art. 13 della legge 8 luglio 1986 n. 349 (e peraltro, come noto e secondo consolidata giurisprudenza amministrativa, dei soli organismi nazionali e non anche delle articolazioni locali);
b) in via subordinata alla carenza di elementi probatori atti a delineare un’effettiva rappresentatività e peraltro nello specifico ambito locale del coordinamento ricorrente.
Osserva il Tribunale che il tema della legittimazione attiva di comitati, associazioni, organismi rappresentativi locali diversi dalle associazioni di protezione ambientale di livello nazionale riconosciute è oggetto di oscillanti e non concludenti orientamenti giurisprudenziali.
Se infatti è stato sostenuto che deve escludersi “…la legittimazione ad agire dei comitati istituiti in forma associativa temporanea, con scopo specifico e limitato, costituenti una proiezione degli interessi dei soggetti che ne fanno parte, e che quindi non sono portatori in modo continuativo di interessi diffusi radicati nel territorio (perché) diversamente si consentirebbe una sorta di azione popolare, non ammessa dal vigente ordinamento” (così Cons. Stato, Sez. VI, 20 maggio 2005 , n. 2534; nello stesso senso si veda T.A.R. Lazio, Latina, 21 novembre 2006, n. 1734); all’opposto è stato parimenti riconosciuto , ancor più di recente, che “l’esistenza di associazioni comunque legittimate (perché riconosciute) non preclude al giudice di accertare caso per caso la legittimazione di singoli organismi non accreditati, purché gli stessi esibiscano elementi di differenziazione (ad es. finalità statutarie, iscrizione in elenchi regionali etc.) ed un concreto e stabile collegamento con un dato territorio, tale da rendere localizzabile l’interesse esponenziale” (testualmente, Cons. Stato, Sez. VI, 14 aprile 2006 n. 2151; a tale orientamento si allineano T.A.R. Liguria, Sez. I, 9 marzo 2007 , n. 472, che richiede “il perseguimento in modo non occasionale di obiettivi di tutela ambientale, un adeguato grado di stabilità, un sufficiente livello di rappresentatività, un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato l’ambiente od il bene a fruizione collettiva che si assume leso”; T.A.R. Toscana, Sez. I, 1 giugno 2006 , n. 2636; il principio era stato peraltro affermato già in epoca risalente da T.A.R. Veneto, Sez. I, 16 dicembre 1998 , n. 2509).
Il Tribunale ritiene di aderire, in linea generale, al secondo orientamento, che appare tendenzialmente maggioritario e che opportunamente distingue tra la legittimazione ex lege delle associazioni di protezione ambientale di livello nazionale riconosciute e l’esigenza di verificare, in concreto e secondo i principi generali, la legittimazione di tutte le altre associazioni, comitati e organismi di livello locale che si assumano portatori d’interessi diffusi di protezione ambientale o storico-culturale.
L’accertamento, peraltro, onde evitare un irragionevole ampliamento della tutela giurisdizionale oltre i confini di una credibile entificazione di tali interessi, deve essere condotto in modo assai rigoroso, avendo riguardo ad una pluralità di indici, riferiti sia alla maggiore o minore risalenza temporale dell’ente, che alla sua comprovata sfera o grado di rappresentatività, alle iniziative ed azioni intraprese per la tutela degli interessi di cui si proclama portatore, all’eventuale consentita partecipazione a procedimenti amministrativi e quindi, in certa misura, al concreto riconoscimento che esso ha ricevuto nello svolgimento dell’azione amministrativa.
Dalla documentazione esibita (verbale, articoli di stampa, lettere, volantini) risulta che il Coordinamento ricorrente ha avuto impulso a seguito di una conferenza pubblica svoltasi il 7 dicembre 2005, ancorché esso risulti formalmente costituito soltanto con verbale del 3 novembre 2006 nel quale vengono riportati come soci promotori Luigi Ancona, Pasculli Domenica, Devanna Girolamo, Dabbicco Roberto e come soci Velati Anna, Ricca Nicoletta, Violante Irma, Cotugno Francesca, Bitonto Andrea, Saccente Marianna, Lopez Giovanna, Di Liddo Isabella, Petrarota Vincenza, Basile Maria Pasqua; nello stesso verbale è nominato Presidente onorario Girolamo Devanna, segretario Luigi Ancona (ciò che denota l’infondatezza dell’altra eccezione pregiudiziale spiegata dalla Dec S.p.A. in ordine alla carente dimostrazione della qualità vantata da quest’ultimo di segretario e come tale legale rappresentante del Coordinamento), tesoriere Roberto Dabbicco.
Nella documentazione esibita in altro ricorso n. 969/2006 chiamato alla stessa udienza del 14 novembre 2007, nel quale il Coordinamento ha spiegato intervento ad adiuvandum rispetto all’impugnativa dell’intera sequenza di atti relativi alla realizzazione del parcheggio (proposta tra gli altri da Luigi Ancona e Girolamo Devanna, nelle distinte qualità di residente e proprietario d’immobili nella zona), è stato altresì esibito un verbale d’assemblea, a rogito notarile, del un verbale d’assemblea, a rogito notarile, del 31 gennaio 2007 relativo all’approvazione di un nuovo statuto.
Va rilevato, peraltro, che al Coordinamento in quanto tale è stata rilasciata copia, consentendo così l’accesso, agli atti relativi alle valutazioni di compatibilità espresse dagli organi periferici dell’amministrazione per i beni culturali e ambientali.
Sicché, seppure non può sussistano elementi atti a comprovare che il Coordinamento abbia un alto grado di rappresentatività, neppure può convenirsi con la prospettazione dell’abile difensore del Comune di Bitonto che esso sia composto di “soli quattro soci, dei quali solo due residenti in Bitonto”; né può sospettarsi che esso costituisca una sorta di mera proiezione, sotto altra veste, delle persone fisiche che hanno proposto il ricorso n. 969/2006.
D’altra parte la relativa risalenza delle attività riferibili al Coordinamento in ordine alle non poche azioni tese a contrastare la realizzazione del parcheggio (con iniziative di protesta, conferenze, volantini, interventi sulla stampa) non consente di enucleare elementi di estemporaneità nell’organismo.
Ciò che peraltro, ad avviso del Collegio, assume rilievo decisivo, ai soli fini del riconoscimento della legittimazione all’impugnazione dei provvedimenti gravati con il presente ricorso, è che all’organismo come tale è stato consentito l’accesso agli atti del procedimento da parte della Direzione generale per i beni architettonici e paesaggistici, così assegnandosi rilievo all’attività dispiegata e riconoscendone in concreto la qualità di interlocutore esponenziale d’interessi diffusi incisi dalla realizzazione dell’opera.
Sotto questo aspetto, peraltro, non può assumere alcun rilievo preclusivo la circostanza che l’organismo intenda svolgere la propria attività anche in altri ambiti territoriali (Mola di Bari e Bari) oltre quello bitontino, che trova la propria ragione d’essere nella proclamata contrarietà alla esecuzione di parcheggi interrati nei centri storici e nella consentanea iniziativa di realizzazione di tali parcheggi negli altri due ambiti cittadini.
Alla stregua delle osservazioni svolte deve quindi respingersi la prima e più radicale eccezione pregiudiziale di difetto di legittimazione attiva del Coordinamento ricorrente.
1.2) Maggiore spessore rivesta l’altra eccezione pregiudiziale spiegata dalla Dec S.p.A., relativa all’inammissibilità del ricorso straordinario e quindi della trasposizione del medesimo in sede giurisdizionale, in relazione alla sua omessa notificazione a essa società da individuare quale controinteressata.
E’ evidente infatti che gli atti gravati, seppure indirizzati al Comune di Bitonto quale destinatario diretto, non possono non spiegare efficacia anche nei confronti del concessionario della costruzione e gestione del parcheggio interrato, la cui esistenza e qualità non era di certo ignota ad un organismo che da circa due anni seguiva tenacemente la vicenda amministrativa (e che ha proposto intervento ad adiuvandum nel ricorso n. 969/2006).
Sennonché da tale eccezione il Tribunale ritiene di poter prescindere in funzione dell’infondatezza, nel merito, del ricorso.
2.) Con i provvedimenti gravati il Direttore regionale per beni culturali e paesaggistici della Puglia ha, rispettivamente:
a) espresso parere favorevole e approvazione del progetto dell’opera, con le modifiche ivi enumerate (nota n. 945 di prot. del 2 febbraio 2007);
b) espresso parere favorevole e approvazione “in via preliminare” del progetto come rielaborato a seguito delle indicazioni di cui, tra l’altro, alla nota citata sub a) (nota n. 2294 di prot. del 15 marzo 2007).
Entrambi i provvedimenti appaiono immuni dalle pur suggestive censure dedotte in ricorso.
2.1) In particolare, quanto a quelle formulate con il motivo sub 1), specificamente attinenti alla nota n. 2294 di prot. del 15 marzo 2007, non è dato cogliere alcuna contraddittorietà con gli atti precedenti del procedimento, costituendo essa l’ulteriore sviluppo della favorevole valutazione di compatibilità dell’intervento con la tutela del valore storico-artistico-paesistico-ambientale della piazza Aldo Moro e del contesto territoriale d’inserimento espressa nella nota n. 945 di prot. del 2 febbraio 2007.
Quest’ultima, dopo aver descritto il contesto di riferimento e le relazioni tra la piazza Aldo Moro e l’antistante antica “Porta Baresana” e la “monumentale piazza Cavour (con la circolare Torre Angioina posta a cerniera tra i tre spazi urbani)”, e con la piazza Guglielmo Marconi come “…fulcro di una interessantissima raggiera di viali radiali, costituita nel ‘600 sul modello della Roma sistina…che rivenne l’ossatura dell’espansione ottocentesca…”, anche sulla scorta dei pareri del Comitato tecnico scientifico per i beni archeologici del Ministero e del Comitato tecnico scientifico per i beni architettonici e paesaggistici dello stesso Ministero, ha ritenuto che il progetto sia meritevole d’approvazione, e quindi compatibile con i valori storico-culturali-paesistici, come adeguato ai rilievi svolti (ossia con il posizionamento delle rampe d’accesso al parcheggio interrato “…lontane dal torrione angioino in modo da non interferire con la visuale del torrione e con il nodo che raccorderà le due piazze…”, con il ridimensionamento e la minimizzazione degli elementi moderni di arredo urbano e il recupero della pavimentazione tradizionale in basole, con il recupero del tema espositivo della raggiera rispetto alle modificazioni tardo ottocentesche e dei primi del novecento della forma di piazza Marconi, con le ripiantumazioni delle alberature) e con le ulteriori prescrizioni ivi contenute (che, dato atto dell’assenza di rinvenimenti archeologici nell’area delle rampe d’accesso, nondimeno raccomandano che lo scavo inizi proprio in quest’ultima, alla presenza di personale della Soprintendenza archeologica).
Essa costituisce dunque l’approdo provvedimentale, alla luce degli affinamenti progettuali, del procedimento e l’unico atto nel quale sia effettivamente, compiutamente e definitivamente espressa la valutazione di compatibilità.
Né può cogliersi nella nota n. 2294 di prot. del 15 marzo 2007 alcuna intima contraddittorietà tra assenso espresso al progetto come adeguato ai rilievi tecnici svolti con la precedente nota e la “riserva” di esaminare successivi aspetti di dettaglio (ripristino e posizionamento delle alberature, modalità di traslazione e ricollocazione sulla piazza del pavimento archeologico, valutazione dell’impatto “visuale”, anche mediante produzione di campioni, dei dettagli di pavimentazione, panchine, uscite, ascensori, ricollocazione del monumento), come del pari il richiamo all’immanente vigilanza della Soprintendenza archeologica quanto alle operazioni di scavo, tesa all’ovvia salvezza dell’immanente esercizio dei pertinenti poteri di salvaguardia.
2.2) Nessun rilievo inficiante la valutazione di compatibilità può poi annettersi all’errore materiale relativo al riferimento delle operazioni di scavo a piazza Marconi anziché a piazza Moro, quando non sia contestabile che, al di là del lapsus calami i rilievi della nota direttoriale gravata si riferivano proprio alla seconda sotto la cui superficie è destinato a trovare allocazione il parcheggio interrato, laddove la prima è interessata dalle rampe di accesso e uscita.
3.) In conclusione il ricorso in epigrafe deve essere rigettato siccome infondato.
4.) In relazione alla relativa novità delle questioni affrontate sussistono giusti motivi per dichiarare compensate per intero tra le parti costituite le spese ed onorari del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Sede di Bari – Sezione III, rigetta il ricorso in epigrafe n. 1208 del 2007.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 14/11/2007 e 10/1/2008 con l’intervento dei Magistrati:
Antonio Pasca, Presidente
Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore
Roberto Maria Bucchi, Referendario

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione III – Sentenza – 25/2/2008 n.324 proviene da Giustamm.

Pres. Perrelli – Est. Chinè
Gestim S.r.l. Unipersonale e altri (Avv.ti G. Di Meglio e C. Morrone) c/ Comune di Roma (Avv. Com.)

sull’immediata impugnabilità delle norme regolamentari che determinano il canone di occupazione nelle concessioni di suolo pubblico

1. Autorizzazioni e concessioni – Concessione di suolo pubblico – Canone di occupazione – Determinazione – Regolamento – Immediata impugnazione – Ammissibilità.
2. Giustizia amministrativa – Regolamento – Immediata impugnazione – Ammissibilità – Condizioni.

1. In materia di concessioni di suolo pubblico, è ammissibile l’impugnazione immediata di norme regolamentari riferite all’approvazione di nuove tariffe e di nuovi coefficienti moltiplicatori necessari per determinare il canone di occupazione dato che in tali casi non può disconoscersi l’attualità dell’interesse al gravame dei titolari delle concessioni.
2. Le norme regolamentari possono essere immediatamente impugnate in sede giurisdizionale soltanto se munite di immediata capacità lesiva della sfera giuridica di terzi, ovvero quando la lesione si consuma a prescindere dall’emanazione di un atto attuativo da parte dell’amministrazione (1). Tale capacità lesiva deve essere accertata in concreto, tenuto conto del contenuto della norma regolamentare e della natura nonché dell’entità delle conseguenze prodotte sotto la sua vigenza.

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(1) Cfr. C.d.S., Sez. V, 17 marzo 2003, n. 1379.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Alla presenza dei Signori:
Michele PERRELLI – Presidente
Antonio VINCIGUERRA – Componente
Giuseppe CHINE’ – Componente est.
ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 9034/2005, proposto da

Gestim S.r.l. Unipersonale, Ristorante “tre Scalini” gestione R.U.A. S.r.l., Ristorante e Pizzeria “4 Fiumi” gestione T. Navona S.r.l., Aramis S.r.l., Bar Navona Soc. Nifa S.n.c. di Scibona Antonio & C., Ristorante Pizzeria Bar Sadac S.r.l., Consorzio Risto Point, Caffè Barocco – Deca S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Gianfranco Di Meglio e Corrado Morrone, elettivamente domiciliati, in Roma, viale XXI Aprile n. 11, presso lo studio del secondo difensore, nonché da Mirmar 2004 S.r.l., Cardesi S.r.l., Caffè Vaticano – Fe.Ma. S.r.l., Snack Bar di Facondo Franco, Parta Rei Caffè di De Angelis Ada, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Gianfranco Di Meglio, elettivamente domiciliati in Roma, via Innocenzo XI n. 8, presso lo studio del predetto difensore;

il Comune di Roma, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Luigi Onofri e Angelo Delfini, elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21, presso la sede dell’Avvocatura comunale;

della deliberazione del Consiglio comunale di Roma n. 119 del 30.05.2005, avente ad oggetto “Integrazioni e modifiche al Regolamento istitutivo del canone per l’occupazione degli spazi e delle aree pubbliche comunali (COSAP), approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 339/98 e modificato con le deliberazioni consiliari n. 35/99, n. 27/2002 e n. 26/2003, denominato anche “Regolamento in materia di Occupazione Suolo Pubblico (OSP) e del canone (COSAP), comprensivo delle relative norme attuative del P.G.T.U.” e ripubblicazione integrale dello stesso”, nonché degli atti presupposti, connessi e consequenziali, in particolare dell’allegato D relativo alle nuove tariffe e coefficienti moltiplicatori in vigore dal 1°.01.2006.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la memoria di costituzione dell’Amministrazione intimata, con i relativi allegati;
Visti tutti gli atti di causa;
Designato relatore alla camera di consiglio del 21 gennaio 2008 il dott. Giusepe Chiné;
Uditi altresì i difensori delle parti come da verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso in trattazione, le ricorrenti imprese, svolgenti attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande nel centro storico di Roma e tutte concessionarie di occupazioni di suolo pubblico (O.S.P.) a carattere permanente esterne ai locali sede delle rispettive attività commerciali, hanno impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Roma n. 119 del 30.05.2005, avente ad oggetto “Integrazioni e modifiche al Regolamento istitutivo del canone per l’occupazione degli spazi e delle aree pubbliche comunali (COSAP), approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 339/98 e modificato con le deliberazioni consiliari n. 35/99, n. 27/2002 e n. 26/2003, denominato anche “Regolamento in materia di Occupazione Suolo Pubblico (OSP) e del canone (COSAP), comprensivo delle relative norme attuative del P.G.T.U.” e ripubblicazione integrale dello stesso”, nonché gli atti presupposti, connessi e consequenziali, in particolare l’allegato “D” relativo alle nuove tariffe e coefficienti moltiplicatori in vigore dal 1°.01.2006.
Avverso detto atto hanno denunciato una pluralità di censure, e segnatamente: 1) Eccesso di potere per contraddittorietà, perplessità e difetto di motivazione dell’art. 4, comma 3, lett. c), in relazione all’art. 3 ter ed all’art. 4, comma 3, lett. b); 2) Eccesso di potere per difetto di presupposto e di motivazione; violazione di legge per errata efalsa applicazione della delibera consiliare n. 104/2003 e dell’allegato B alla delibera impugnata, per quanto attiene all’obbligatorietà dei pareri preventivi di cui all’art. 4 della delibera nell’ipotesi di integrazione della concessione di OSP con elementi di arredo previsti ed approvati in via generale dalle delibere stesse; 3) Eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di motivazione delle concessioni di OSP all’interno di isole pedonali e nelle aree sottoposte a traffico limitato di cui all’art. 4 quater, comma 4, lett. 1) e i limiti oggettivi al rilascio delle concessioni stesse ricadenti sopra i marciapiedi nell’ambito delle stesse zone di cui all’art. 4 quinques; 4) Eccesso di potere per contraddittorietà e perplessità e difetto di presupposto dell’art. 7, comma 1, lett. a) e b) rispetto al comma 2 dello stesso articolo; 5) Eccesso di potere per difetto di presupposto, travisamento di fatto, difetto di istruttoria, manifesta ingiustizia e carenza di motivazione dell’art. 8, comma 1, lett. a) e c) e del comma 2, primo capoverso, circa la discrezionalità attribuita al Dirigente in violazione dei poteri conferitigli dalla legge, ex art. 107 d. lgv. n. 267/2000; violazione di legge; 6) Eccesso di potere per contraddittorietà e contrasto dell’art. 9 con l’art. 4 bis, comma 4; difetto di motivazione, disparità di trattamento; violazione di legge per manifesta ingiustizia; 7) Eccesso di potere per difetto di presupposto e di motivazione, contraddittorietà circa la decorrenza del canone di occupazione ex art. 15, comma 2; violazione di legge; 8) Eccesso di potere per abuso, contraddittorietà e motivazione insufficiente dell’art. 17 e dell’art. 24 della delibera impugnata.
Si è costituito in giudizio il Comune di Roma, instando per l’inammissibilità e l’infondatezza nel merito del proposto gravame.
Con memoria depositata il 7.06.2007, per taluni dei ricorrenti si è costituito altro difensore, in aggiunta a quello già indicato nel ricorso introduttivo.
Con sentenza interlocutoria n. 9493 del 15.09.2007, adottata all’udienza del 18.06.2007, la Sezione ha ordinato incombenti istruttori. L’amministrazione resistente ha eseguito gli incombenti con nota prot. 408275 del 18.11.2007.
All’udienza del 21 gennaio 2008, uditi i difensori delle parti come da relativo verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.1 Assume valenza necessariamente pregiudiziale lo scrutinio dell’eccezione di inammissibilità formulata negli scritti difensivi dell’Aministrazione resistente.
Ad avviso dell’Amministrazione le singole doglianze formulate dai ricorrenti avverso la delibera consiliare n. 119/2005 sarebbero inammissibili per carenza di interesse, in quanto rivolte nei riguardi di un atto generale e di contenuto programmatico, le cui disposizioni sono prive di immediata capacità lesiva.
1.2 L’eccezione deve essere accolta, nei termini e con i limiti di seguito precisati.
1.3 Con la delibera n. 119 del 30.05.2005, il Consiglio comunale di Roma ha approvato una serie di modifiche ed integrazioni al Regolamento istitutivo del canone per l’occupazione degli spazi e delle aree pubbliche comunali (COSAP), originariamente approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 339/98, e successivamente modificato con le deliberazioni consiliari n. 35/99, n. 27/2002 e n. 26/2003.
La provvista della predetta potestà regolamentare la si rinviene nell’art. 63, comma 1, del d. lgv. 15 dicembre 1997, n. 446, secondo cui i comuni e le province possono, con regolamento adottato a norma dell’art. 52 del medesimo decreto, prevedere che l’occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile, comprese le aree destinate a mercati anche attrezzati, sia assoggettata, in sostituzione della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa.
Il comma 2 del predetto articolo aggiunge che il regolamento è informato, tra l’altro, ai seguenti criteri: “a) previsione delle procedure per il rilascio, il rinnovo e la revoca degli atti di concessione; b) classificazione in categorie di importanza delle strade, aree e spazi pubblici; c) indicazione analitica della tariffa determinata sulla base della classificazione di cui alla lett. b), dell’entità dell’occupazione, espressa in metri quadrati o lineari, del valore economico della disponibilità dell’area nonché del sacrificio imposto alla collettività, con previsione di coefficienti moltiplicatori per specifiche attività esercitate dai titolari delle concessioni anche in relazione alle modalità dell’occupazione; d) indicazione delle modalità e termini di pagamento del canone”.
In attuazione della suindicata previsione di rango primario, con la deliberazione n. 339/1998 il Consiglio comunale di Roma ha approvato il regolamento istitutivo del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP), successivamente modificato con le delibere consiliari nn. 35/1999, 27/2002, 26/2003 e, da ultimo, con la delibera oggetto del presente gravame.
Ne discende la evidente natura regolamentare delle disposizioni contenute nella delibera n. 119/2005, avverso le quali i ricorrenti muovono le proprie doglianze.
1.4 Tanto rilevato, osserva il Collegio che per giurisprudenza costante (cfr. C.d.S., sez. V, 17 marzo 2003, n. 1379; T.A.R. Calabria, sez. II, 12 aprile 2005, n. 615), dalla quale non vi è motivo nella specie di discostarsi, le norme regolamentari possono essere immediatamente impugnate in sede giurisdizionale soltanto se munite di immediata capacità lesiva della sfera giuridica di terzi, ovvero quando la lesione si consuma a prescindere dall’emanazione di un atto attuativo da parte dell’amministrazione. Tale circostanza deve essere accertata in concreto, tenuto conto del contenuto della norma regolamentare e della natura nonché dell’entità delle conseguenze prodotte sotto la sua vigenza (cfr. T.A.R. Marche 20 gennaio 2003, n. 7).
Il principio tiene conto della natura normalmente generale ed astratta delle previsioni regolamentari, le quali, sebbene vigenti, manifestano capacità lesiva per gli interessi degli ipotetici destinatari soltanto allorquando ricevano attuazione da parte della competente amministrazione e si traducano in specifici provvedimenti amministrativi. In tale evenienza, una volta concretizzatasi la lesione della posizione giuridica soggettiva tutelata, il suo titolare potrà impugnare congiuntamente provvedimento attuativo e norma regolamentare, chiedendone l’annullamento.
In sintesi, per gli atti regolamentari la possibilità della immediata impugnazione è un’eccezione, mentre la regola è quella dell’impugnazione congiunta.
1.5 Le singole doglianze mosse dai ricorrenti nei riguardi della delibera impugnata, devono, pertanto, essere esaminate alla luce del principio che precede, e ciò al fine di accertarne la reale ammissibilità.
Si palesa certamente inammissibile la prima doglianza, avente ad oggetto l’art. 4, comma 3, lett. c) dell’atto regolamentare impugnato, la quale configura disposizione dedicata alla fase istruttoria della domanda di rilascio della concessione di occupazione di suolo pubblico. E’, difatti, evidente che una simile norma può assumere capacità lesiva soltanto dopo l’attivazione dell’iter istruttorio ed ove l’Amministrazione, facendone applicazione, adotti misure concretamente pregiudizievoli per gli interessi dell’aspirante concessionario.
Del pari inammissibile, per analoghe ragioni, si configura la seconda doglianza riferita all’art. 4 bis del regolamento gravato, il quale impone l’acquisizione, ai fini del rilascio di concessioni di occupazione di suolo pubblico ricadenti nel territorio della Città storica, del parere obbligatorio dell’Ufficio per la Città storica e della Sovrintendenza ai beni culturali del Comune di Roma. Anche tale ultima norma è dedicata al procedimento di rilascio dell’atto concessorio e, pertanto, incapace di produrre effetti lesivi al di fuori e prima dell’attivazione di uno specifico iter procedimentale finalizzato al rilascio della concessione di occupazione del suolo pubblico.
A ciò deve, peraltro, essere aggiunto che sono gli stessi ricorrenti a confermare la superiore conclusione, giacché formulano la doglianza in termini meramente ipotetici: “deve eccepirsi l’illegittimità dell’art. 4 bis de quo ove lo si voglia applicare anche alle integrazioni delle concessioni di OSP vigenti con elementi strutturali e complementari di arredo. . . quantunque le concessioni stesse no siano rilasciate ex novo e, comunque, non comportino variazione di superficie ma solo la sostituzione o appunto l’integrazione di elementi complementari di arredo”. In sintesi, l’impugnazione delle disposizione regolamentare non solo è svincolata da quella del suo atto attuativo, nella specie inesistente, ma è espressamente ed esclusivamente riferita ad una eventuale interpretazione che di quest’ultima adotti in futuro l’Amministrazione.
Analoghi argomenti evidenziano l’inammissibilità della terza e quarta doglianza, la prima riferita al combinato disposto degli artt. 4 quater e 4 quinques, la seconda all’art. 7, comma 1, lett. a) e b), e comma 2. Con la prima doglianza i ricorrenti lamentano i criteri, ritenuti eccessivamente ed irragionevolmente restrittivi, adottati per il rilascio di concessioni di occupazione di suolo pubblico all’interno delle aree pedonali ed a traffico limitato; con la seconda, censurano la disposizione che impone, nell’ipotesi di automatico trasferimento di una concessione di occupazione, che il subentrante debba attivare un nuovo procedimento per il rilascio di altro titolo concessorio.
Entrambe le doglianze, rivolgendosi a disposizioni regolamentari dirette a disciplinare requisiti per il rilascio delle concessioni di occupazione di suolo pubblico e fasi del relativo iter procedimentale, non possono assumere immediata capacità lesiva, al di fuori, ed a prescindere, da una specifica domanda, da un correlativo procedimento e da una concreta manifestazione di volontà dell’Amministrazione concedente.
Ad analoga conclusione dell’inammissibilità deve pervenirsi con riferimento alla quinta e sesta doglianza. Con esse i ricorrenti hanno rispettivamente censurato l’art. 8, comma 1, lett. a) e c) dell’atto regolamentare, recante disciplina di talune ipotesi di decadenza della concessione di occupazione di suolo pubblico, nonché il successivo art. 9, comma 1, recante disciplina della modifica, sospensione e revoca della concessione per “sopravvenute ragioni di pubblico interesse”.
Ancora una volta, entrambe le doglianze attingono disposizioni di rango secondario che, per tradursi in una effettiva lesione degli interessi dei concessionari ricorrenti, necessitano di specifici provvedimenti attuativi dell’Amministrazione concedente, nella specie, per quanto si evince dagli atti atti prodotti dalle parti in giudizio, insussistenti.
Sulla stessa lunghezza d’onda deve essere rilevata l’inammissibilità della settima doglianza, riferita alla norma regolamentare dell’art. 15, comma 2, che dispone la decorrenza dell’obbligo di pagamento del canone concessorio, non dal momento del rilascio della concessione di occupazione, bensì “dal primo giorno del mese nel corso del quale è comunicato al richiedente il completamento dell’istruttoria della domanda di concessione”. Anche detta disposizione non può assumere carattere di immediata lesività a prescindere dall’attivazione di uno specifico iter istruttorio e prima della sua conclusione e della conseguente formale comunicazione da parte dell’Amministrazione concedente.
Del pari inammissibili sono le ulteriori doglianze, formulate con l’ottavo ordine di motivi, riferite all’art. 24, commi 2 e 7, del regolamento impugnato. Con esse i ricorrenti denunciano il vizio di incompetenza con riguardo a disposizioni normative che attribuiscono alla Giunta comunale competenze, rispettivamente in materia di ridefinizione “dell’ambito di applicazione della zona speciale” nonché “di specifici parametri territoriali”, e di determinazione delle disposizioni tecnico-amministrative volte ad assicurare “la compatibilità delle occupazioni di suolo pubblico con i valori primari di luoghi ed edifici soggetti alla tutela ambientale, archeologica, monumentale, paesaggistico-territoriale, e storico-artistica”. Risulta, invero, evidente che quivi i ricorrenti reagiscono ad una lesione meramente potenziale, la quale potrebbe assumere attualità soltanto all’esito dell’esercizio da parte della Giuta comunale delle specifiche facoltà previste dal regolamento.
L’eccezione di inammissibilità si palesa, infine, fondata con riferimento ad altra specifica doglianza, formulata dai ricorrenti con il medesimo ordine di motivi, riferita all’art. 24, comma 11, dell’atto impugnato, secondo cui “La Commissione prevista al comma 2 del punto A) del dispositivo della deliberazione del Consiglio comunale n. 104/2003 continuerà a svolgere la propria attività fino al completamento dei lavori in essere alla data dell’entrata in vigore del presente regolamento”. I ricorrenti, nel tentativo di focalizzare il proprio interesse all’impugnazione, precisano che La carenza di interesse all’impugnazione si palesa evidente, avendo i ricorrenti espressamente inteso cautelarsi per l’eventuale, futuro, utilizzo, in loro danno, dei risultati dell’attività della commissione.
1.6 L’eccezione di inammissibilità deve, viceversa, essere respinta, per quanto concerne l’ulteriore doglianza, formulata con l’ottavo ordine di motivi, riferita all’approvazione delle nuove tariffe e dei nuovi coefficienti moltiplicatori di cui alle tabelle C e D allegate alla deliberazione impugnata.
Tali tariffe e coefficienti moltiplicatori, necessari per determinare il canone di occupazione ai sensi dell’art. 17 del regolamento, sono in vigore, rispettivamente, sino al 31.12.2005 (tabella C) e dal 1°.01.2006 (tabella D).
Tanto rilevato, non può disconoscersi l’attualità dell’interesse al gravame di titolari di concessioni di occupazione di suolo pubblico con riferimento a norme regolamentari che, rideterminando al rialzo l’importo del canone di concessione, con effetto immediato a partire dall’entrata in vigore del regolamento ovvero da una data di poco successiva, impongono un onere economico maggiore rispetto a quello previgente. Su tale lunghezza d’onda si è peraltro collocata la giurisprudenza amministrativa, che ha ammesso l’immediata ed autonoma impugnabilità in sede giurisdizionale dei regolamenti relativi alla determinazione della tassa di smaltimento dei riufi solidi urbani, in quanto muniti di immediata capacità lesiva degli interessi dei residenti nel territorio comunale (C.d.S., sez. V, 17 marzo 2003, n. 1379).
2.1 L’accertata ammissibilità della doglianza che precede, ne permette lo scrutinio nel merito.
Secondo i ricorrenti, l’Amministrazione sarebbe incorsa nei vizi di carenza di motivazione ed eccesso di potere sotto più profili, in quanto avrebbe imposto una rideterminazione al rialzo dell’importo del canone di concessione, in assenza di adeguate giustificazioni tecnico-giuridiche, nonché disciplinandone l’applicazione retroattiva, a partire dal 1°.01.1999.
2.2 La doglianza si palesa infondata.
2.3 Prendendo le mosse dal denunciato presunto difetto di motivazione, il Collegio non può esimersi dall’evidenziare che, assumendo l’atto impugnato natura regolamentare, esso sfugge, per espressa previsione dell’art. 3, comma 2, della legge n. 241/1990, al generale obbligo di motivazione. Ma a prescindere da tale non secondario rilievo, nella premessa della delibera gravata vengono chiaramente indicate le ragioni della rideterminazione dei canoni, sia in considerazione dell’incremento dei prezzi verificatosi a partire dal 1999 (data di fissazione dell’originaria tariffa), sia in virtù dell’esigenza di “una più rilevante differenziazione tra le tariffe previste per la zona normale e quelle per la zona speciale, in considerazione della maggiore redditività delle occupazioni ricadenti nelle strade di particolare pregio ed importanza”. Tale ultimo profilo motivazionale sfugge a qualsiasi censura di illogicità ed irragionevolezza, essendo incontestabile che il valore economico, misurato con il suo livello di produttività, di una concessione di occupazione di un’area del centro storico di Roma non è affatto assimilabile a quella di analoga concessione riferita ad aree di quartieri periferici della capitale. Di qui la necessità, in ossequio a principi generali desumibili dall’art. 97 della Costituzione, e segnatamente a quelli di imparzialità e buon andamento, di raccordare l’entità del canone al valore effettivo della concessione di occupazione. Non deve, invero, ignorarsi che a fronte del rilascio di una concessione di occupazione di suolo pubblico sussiste un vantaggio per il concessionario ma un correlativo vulnus per la collettività amministrata, la quale non viene più ammessa a godere indiscriminatamente del bene publico in concessione. Tale vulnus deve, pertanto, trovare adeguata compensazione nell’entrata comunale a carico del concessionario e nei maggiori servizi pubblici finanziabili per il tramite di quest’ultima. Anche da tale ulterioriore punto di osservazione, il pregiudizio inferto alla collettività da una concessione di suolo pubblico nelle zone di maggior pregio storico – artistico della capitale (c.d. zona speciale), non può certo essere assimilato a quello conseguente all’occupazione di aree pubbliche periferiche (c.d. zona normale).
Peraltro, nel senso suindicato depone univocamente il dato normativo primario, giacché l’art. 63, comma 2, lett. c) del d. lgv. n. 556/1997 stabiisce che la tariffa, fissata con regolamento comunale, deve essere determinata tenendo conto dell’importanza delle aree e spazi pubblici occupati, dell’entità dell’occupazione, del sacrificio imposto alla collettività dal rilascio della concessione.
2.4 Del pari priva di pregio si palesa la censura di illegittimità per retroattività.
Osserva il Collegio che l’affermazione dei ricorrenti secondo cui in virtù dell’atto regolamentare impugnato i canoni sarebbero stati rideterminati, con effetto retroattivo, a partire dal 1°.01.1999 non trova alcun supporto positivo nella lettera della fonte regolamentare. Ed invero, le allegate tabelle C e D alla delibera consiliare gravata trovano applicazione, rispettivamente, a partire dal 1°.01.2005 e dal 1°.01.2006.
Focalizzando l’attenzione sulla tabella C, alla quale soltanto potrebbe astrattamente riferirsi la censura formulata dai ricorrenti (essendo la delibera impugnata del 30.05.2005), occorre evidenziare che con l’art. 53, comma 16, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, come modificato dalla legge n. 448/2001, si è stabilito che il termine per approvare i regolamenti delle entrate degli enti locali è determinato con riferimento alla data ultima fissata dalla legislazione statale per la deliberazione del bilancio di previsione, aggiungendosi che i predetti regolamenti “anche se approvati successivamente all’inizio dell’esercizio purché entro il termine di cui sopra, hanno effetto dal 1° gennaio dell’anno di riferimento”.
Il regolamento oggetto di gravame è stato approvato il 30.05.2005, pertanto entro la data del 31.05.2005 fissata dall’art. 1 del D.L. n. 44/2005 per la deliberazione del bilancio di previsione degli enti locali per l’anno 2005.
Di qui la piena conformità alla fonte primaria della decorrenza indicata dalla delibera consiliare gravata per le tariffe di cui alla tabella C, giacché ai sensi dell’art. 53, comma 16, della legge n. 388/2000 dette tariffe avrebbero dovuto applicarsi dal “1° gennaio dell’anno di riferimento”.
3. In sintesi, per gli argomenti che precedono il ricorso deve essere in parte dichiarato inammissibile, in parte respinto.
4.Per la novità delle questioni esaminate, sussistono, comunque, giusti motivi per compensare integralmente spese, diritti ed onorati di giudizio.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sez. II Ter, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, in parte lo dichiara inammissibile, in parte lo respinge, nei termini meglio precisati in motivazione.
Compensa integralmente spese, diritti ed onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 21 gennaio 2008.

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