Pres. Giordano, Est. Dongiovanni
Irte. s.r.l. ed altri (Avv. B. Santamaria) c/ Comune di Brugherio (Avv. G. Barbini e M. G. Cleva) e Rover. s.r.l. (n.c.)

sull’ammissibilità del ricorso collettivo volto a richiedere il rinnovo di una procedura concorsuale e sui requisiti per il beneficio della cauzione in misura ridotta ai sensi dell’art. 8 L. 109/94

1. Contratti della P.A. – Pubblico Incanto – Interesse all’impugnazione delle fasi selettive – Rinnovazione procedura concorsuale – Ricorso collettivo – Ammissibilità – Sussiste – Condizioni

2. Contratti della P.A. – Pubblico incanto – Cauzione ridotta – Art. 8, comma 11 quater, L. 109/94 – Dichiarazione della presenza di elementi significativi e tra loro correlati del sistema di qualità – Sufficienza – Sussiste – Condizioni

1. Relativamente ad una gara mediante pubblico incanto, allorché l’impugnazione investe le modalità di svolgimento delle fasi selettive – in termini tali che, se accolta, ne consegua la rinnovazione della procedura concorsuale –, deve ritenersi ammissibile il ricorso collettivo proposto da una pluralità di concorrenti che, sulla base dei medesimi motivi, intendano raggiungere il medesimo comune risultato.

2. Ai fini del beneficio che consente di prestare la cauzione provvisoria nella misura ridotta del 50%, l’art. 8, comma 11 quater, della legge n. 109/94 pone sullo stesso piano la certificazione di sistema di qualità conforme alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000 e la dichiarazione della presenza di elementi significativi e tra loro correlati di tale sistema; pertanto, in assenza di clausole nel bando che espressamente limitino la dimostrazione del requisito attraverso la sola produzione del certificato, risulta sufficiente il possesso dell’equiparata dichiarazione, con conseguente illegittimità del provvedimento di esclusione dalla gara.

— *** —

Con nota dell’Avv. Sergio D’Arienzo

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L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione III – Sentenza – 25/11/2004 n.6072 proviene da Giustamm.

Pres. CASTIGLIONE MORELLI, Est. DE SANCTIS
Osvaldo Gozzer (Avv.ti G. Massari e G. Berni) , Carlo Taglialegne ( Avv. L. A. Miori), Giancarlo Hager (Avv.ti P. La Guardia e G. Massari e E. Vitale), Franco Maria Travan (Avv.ti G. Berni e G. Bordoni)

sull’interruzione della prescrizione ai fini dell’instaurazione del giudizio di responsabilità amministrativa contabile

1. Responsabilità amministrativa – Prescrizione – Art. 2943 e 2944 – Interruzione della prescrizione – Disciplina

2. Processo in generale – Prescrizione – Art. 2943 e 2944 – Atti stragiudiziali – Interruzione della prescrizione – Efficacia – Disciplina

3. Processo in generale – Prescrizione – Art. 2943 e 2944 – Atti giudiziali – Interruzione della prescrizione – Efficacia – Disciplina

4. Processo in generale – Prescrizione – Art. 2943 e 2944 – Estinzione del processo – Art. 2945 comma 3 – Effetto interruttivo della domanda giudiziale sulla prescrizione – Efficacia – Disciplina

1. I mezzi che la legge appresta al titolare del diritto per interrompere la prescrizione sono indicati dal codice civile (cfr. artt. 2943 e 2944) in modo tassativo (e di essi non è ammissibile l’applicazione analogica), poiché il fondamento di ordine pubblico, su cui poggia l’istituto della prescrizione, non consente la libertà di scelta dei mezzi idonei ad interromperne il decorso. Nel giudizio contabile la disciplina dell’istituto della prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativa è quella generale recata dai menzionati artt. 2943 e 2944 c.c.. Questi ultimi fissano il criterio della corrispondenza tra la causa e l’effetto, che si traduce nel canone della durata dell’effetto interruttivo per tutto il periodo di tempo durante il quale opera la causa di interruzione.

2. Gli tti stragiudiziali (costituzione in mora e riconoscimento del debito) che si esauriscono in un’unica operazione ed in un solo momento di tempo, hanno un’efficacia meramente istantanea, nel senso che, col compimento degli atti stessi, si verifica l’effetto interruttivo, ma subito dopo ricomincia a decorrere il nuovo termine prescrizionale, nel caso in cui il titolare del diritto sia di nuovo inattivo nell’esercizio di esso.

3. Gli atti giudiziali e cioè introduttivi di un giudizio e destinati a protrarsi nel tempo hanno, in ragione del disposto di cui all’art. 2945 comma 2 c.c., – oltre all’efficacia interruttiva istantanea, essendo indici della vitalità del diritto che si vuol far valere – anche un’efficacia permanente, per cui la prescrizione non corre fino al momento in cui passa in giudicato, in senso sostanziale, la sentenza definitoria del processo, dato che la volontà interruttiva dell’attore è sempre attuale sino a che egli coltivi il giudizio.

4. Ex art. 2945 comma 3 , se il processo si estingue, l’effetto interruttivo, prodotto dalla domanda giudiziale, non si perpetua, realizzandosi solo l’efficacia istantanea e che il nuovo periodo di prescrizione comincia dalla data di detta domanda. Disposizione questa che si fonda sull’evidente ratio che l’estinzione del giudizio – determinata dalla rinuncia agli atti dello stesso (art. 306 c.p.c.) ovvero dall’inattività delle parti (art. 307 c.p.c.) – consegue all’inerzia del titolare del diritto, il quale in tal modo non lo esercita e, come noto, proprio su siffatta inerzia riposa il fondamento del decorso della prescrizione estintiva.

sull’interruzione della prescrizione ai fini dell’instaurazione del giudizio di responsabilità amministrativa contabile

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI A SEZIONI RIUNITE

in sede giurisdizionale composta dai seguenti magistrati: Dott. Francesco CASTIGLIONE MORELLI –Presidente; Dott. Gabriele DE SANCTIS Consigliere relatore; Dott. Nicola MASTROPASQUA Consigliere; Dott. Camillo LONGONI Consigliere; Dott. Luciana SAVAGNONE Consigliere; Dott. Silvano DI SALVO Consigliere; Dott. Fulvio M. LONGAVITA Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi iscritti ai nn. 196-197-198-199/SR/QM del registro di segreteria, promossi con ordinanze della Sezione terza giurisdizionale centrale di appello per questione di massima correlata ai giudizi instaurati con gli appelli:

1) n. 19094 III C/A, proposto da
Osvaldo GOZZER, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giancarlo MASSARI e Gaetano BERNI ed elettivamente domiciliati presso l’avv. Elio Vitale di Roma e n. 18966 III C/A proposto dal Procuratore Generale, entrambi avverso la sentenza n. 82/03 depositata il 23 settembre 2003 dalla Sezione giurisdizionale per la Regione Trentino Alto Adige, sede di Bolzano, nonché sull’istanza iscritta al n. 19095 III C/A di annullamento, revoca o declaratoria di inefficacia del disposto sequestro conservativo (con ordinanza n. 077/2004 in data 1 luglio 2004 è stata deferita la questione di massima a queste Sezioni Riunite, rubricata al n. 196/SR/QM):

2) n. 19103 III C/A, proposto da
Carlo TAGLIALEGNE, rappresentato e difeso dall’avv. Luciano Andrea MIORI, avverso la sentenza n. 71/03 depositata il 16 settembre 2003, emessa dalla suddetta Sezione giurisdizionale (con ordinanza n. 078/2004 in data 1 luglio 2004 è stata deferita alle SS.RR. la questione di massima, rubricata al n. 197/SR/QM);

3) n. 19104 III C/A, promosso da
Giancarlo HAGER, rappresentato e difeso dagli avv.ti Paola LA GUARDIA, Giancarlo MASSARI ed Elio VITALE ed elettivamente domiciliato presso quest’ultimo di Roma, avverso la sentenza n. 73/03 depositata il 16 settembre 2003 sempre dalla suddetta Sezione giurisdizionale (con ordinanza n. 79/2004 in data 1 luglio 2004 è stata deferita alle SS.RR. la questione di massima, rubricata al n. 198/SR/QM);

4) n. 19113 III C/A. promosso da
Franco Maria TRAVAN, rappresentato e difeso dagli avv.ti Gaetano BERNI e Gabriele BORDONI ed elettivamente domiciliato presso l’avv. Elio Vitale di Roma, avverso la sentenza n. 72/03 depositata il 16 settembre 2003 sempre dalla suddetta Sezione giurisdizionale (con ordinanza n. 80/2004 in data 1 luglio 2004 stata deferita alle SS.RR. la questione di massima, rubricata al n. 199/SR/QM);
Visti gli atti e i documenti di causa;
Uditi nella pubblica udienza del 20 ottobre 2004, con l’assistenza del segretario coll. canc. Rag. Pietro Montibello, il relatore Cons. Gabriele De Sanctis, gli avv.ti Massari, Berni e Miori, nonchè il rappresentante del P.M. nella persona del V.P.G. dott. Giovanni SAVIANO
Ritenuto in

FATTO

Il presente giudizio è stato deferito all’esame di queste Sezioni riunite a mezzo delle seguenti ordinanze emesse dalla Sezione terza giurisdizionale centrale di appello.

1) ORDINANZA n. 77 in data 1 luglio 2004
Con la sentenza n. 82 del 23 settembre 2003 pronunciata dalla Sezione giurisdizionale per la Regione Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, il Geom. GOZZER Osvaldo, funzionario della Provincia Autonoma di Bolzano, è stato ritenuto responsabile del danno cagionato all’Amministrazione nella sua qualità di Direttore dell’Ufficio manutenzione e di direttore dei lavori fatti eseguire da detto Ufficio e condannato al pagamento delle seguenti somme: €. 15.055,50 per avere stipulato prezzi non congrui; €. 191.446, 71 per tangenti ricevute ed €. 95.723,35 per danni all’immagine; il tutto oltre interessi e spese di giudizio, liquidate in €. 684,47.
Avverso la sentenza proponeva appello il Procuratore Generale con atto del 4 novembre 2003, notificato il 14 novembre 2003 per i seguenti motivi: a) riduzione ingiustificata della voce di danno riferita ai prezzi non congrui; b) motivazione contraddittoria sulla quantificazione del danno da tangente, fondata non già sul riscontro della sentenza penale con le deposizioni dei responsabili delle ditte erogatrici delle dazioni illecite, bensì sulle ammissioni confessorie parziali rese dal Gozzer; e) omessa pronuncia in ordine al danno riferito alle dazioni illecite concesse dalla ditta Eltro e dalle ditte Borsato e Rasun, nonché in ordine alla riduzione apportata alla dazione della Ditta De Villa; d) inesatta quantificazione del danno relativo alla dazione della ditta: l’accoglimento dei suddetti motivi comporterebbe una maggiore quantificazione del danno pari ad €. 170.230 e, quindi, una liquidazione del danno patrimoniale diretto in complessivi €. 376.733, 20 rispetto a quello riconosciuto di €. 206.502,21; e) omessa pronuncia sulla richiesta di rivalutazione.
Il Gozzer si costituiva mediante atto depositato il 18 maggio 2004 con il quale: a) ribadiva la correttezza della riduzione operata in primo grado; b) evidenziava l’inaccettabile valore probatorio attribuito alle dichiarazioni rese dal Gozzer in qualità di detenuto e di conseguenza le incertezze probatorie in ordine all’effettivo ammontare delle dazioni giustamente recepite dal primo giudice; e) ribadiva le incertezze in ordine all’esistenza ed all’ammontare degli importi contestati; d) evidenziava le contraddizioni in cui è incorso il Tagliaferro in ordine ai lavori eseguiti dalla ditta Scorpion nel negozio di proprietà di sua moglie.
Il Gozzer, inoltre, proponeva appello avverso la sentenza con atto del 20 novembre 2003, notificato il 26 novembre 2003 e depositato il 6 dicembre 2003, per i seguenti motivi: 1) difetto di giurisdizione, in quanto l’azione proposta attiene ad un illecito extra-contrattuale; 2) intervenuta prescrizione dell’azione, in quanto l’avvenuta costituzione, in data 3 giugno 1996, di parte civile della Provincia nel processo penale non avrebbe effetti permanenti ai fini dell’ interruzione del relativo termine; anche perché la stessa era stata dichiarata inammissibile all’udienza del 14 giugno 1996; 3) contraddittorietà e violazione di norme della motivazione in ordine alla valenza probatoria della sentenza di patteggiamento; 4) insussistenza della responsabilità per danno erariale e per danno all’immagine; 6) concorso di colpa dell’Amministrazione; 7) mancata applicazione del potere riduttivo; 8) mancata valutazione dei vantaggi conseguiti.
Il Procuratore Generale depositava le proprie conclusioni in data 5 marzo 2004, con le quali: a) chiedeva il rigetto dell’eccezione di difetto di giurisdizione; b) chiedeva il rigetto dell’eccezione di intervenuta prescrizione, stante l’inidoneità dell’atto di costituzione di parte civile ad interrompere il termine prescrizionale con effetto permanente per tutta la durata del processo penale, nel corso del quale essa sia stata proposta; e) ricordava, anche alla luce della giurisprudenza della Corte Costituzionale e della Cassazione, la natura della sentenza ex art. 444 c.p.p. e ribadiva che il giudice amministrativo – contabile può e deve valutarla non per dedurne valore di prova in sé, ma per trarne elementi di valutazione ai fini del proprio convincimento, in presenza degli altri elementi acquisiti in sede di istruttoria da parte della Procura della Corte dei conti; d) riteneva infondata la richiesta di valutazione dei vantaggi conseguiti dall’Amministrazione; e) contestava l’invocato concorso di colpa dell’Amministrazione; f) rilevava come nella specie manchino i presupposti per l’esercizio del potere riduttivo dell’addebito; g) non ravvisava alcuna esigenza di riscontrare le specifiche contestazioni sollevate riguardo alla contabilità dei singoli cantieri, stante l’analitica ricostruzione svolta sul punto dal primo giudice.
2) ORDINANZE NN. 78,79 e 80 in data 1 luglio 2004
Con sentenze nn. 71, 72 e 73 tutte del 16 settembre 2003, la Sezione giurisdizionale di Bolzano ebbe a condannare per fatti corruttivi emersi in un procedimento penale e verificatisi nell’arco temporale 1988/1993, i Sigg. Taglialegne Carlo, Travan Franco Maria e Hager Giancarlo a risarcire la Provincia di Bolzano (della quale i suddetti erano dipendenti) la rispettiva somma di euro 25.822,85; 180.759,92 e 36.151,98 a titolo di danno patrimoniale e una somma di pari importo a titolo di danno all’immagine.
Il giudice, in via preliminare, rigettò la proposta eccezione di prescrizione fondata sulla inidoneità della costituzione di parte civile nel processo penale – instaurato nei loro confronti e concluso con sentenza di patteggiamento (Tribunale di Bolzano sentenza n. 92 del 1997) – a produrre effetti interruttivi sull’iter prescrizionale, motivando la statuizione con l’affermazione che per consolidata giurisprudenza la costituzione di parte civile nel processo penale ha effetti permanenti. Ne conseguiva che, considerata la durata quinquennale della prescrizione, la detta costituzione, deliberata dalla Provincia di Bolzano il 29 dicembre 1995 (l’effettiva costituzione in giudizio è avvenuta il 3 luglio 1996), avrebbe consentito l’interruzione dell’iniziale decorrenza dei termini prescrizionali (il dies a quo è stato fissato con riferimento al mandato di arresto dell’ottobre 1993) per cui il nuovo termine (3 giugno 1997, data di irrevocabilità della sentenza di pattegiamento ) sarebbe stato nuovamente interrotto dall’invito a dedurre del 22 aprile 2002. Conseguentemente, secondo il giudice appellato, la citazione del 2 dicembre 2002 doveva considerarsi tempestiva.
Avverso le sentenze hanno proposto appello gli interessati, assistiti dai rispettivi legali come sopra indicati, i quali nei relativi atti scritti hanno insistito nell’affermazione che l’azione erariale, interposta nel 2002 nei confronti dei loro patrocinati, deve considerarsi intempestiva in quanto la costituzione di parte civile ha effetti istantanei e non permanenti, con la conseguenza che già dalla costituzione di parte civile dell’Amministrazione in data 3 luglio 1996 era iniziato a decorrere il termine prescrizionale, per cui con riferimento all’invito a dedurre del 22 aprile 2002 i cinque anni previsti dalla legge per esercitare l’azione erariale erano scaduti.
Pervenuti i giudizi all’udienza del 9 giugno 2004, con le ordinanze sopra menzionate, la Sezione terza giurisdizionale centrale ha rimesso a queste Sezioni riunite la soluzione delle seguenti questioni di massima
1) se la costituzione di parte civile nel processo penale che si conclude con la sentenza ex articolo 444 c.p.p. abbia efficacia anche nei confronti del PM contabile;.
2) se la costituzione di parte civile nel processo penale che si conclude con la sentenza ex art. 444 c.p.p. abbia effetti istantanei o permanenti ai fini del calcolo prescrizionale.
Ha argomentato la Sezione terza remittente che, seppure è consolidato orientamento che la costituzione di parte civile nel processo penale ha effetto costitutivo permanente, tuttavia una sentenza di quella stessa Sezione (n. 383 in data 11 giugno 2003) – condivisa dal Collegio remittente – ha manifestato contrario avviso rispetto a tale orientamento, avendo affermato che una cosa è l’interruzione dell’iter prescrizionale (con effetti istantanei) ed altra è la sospensione che ne comporta solo la temporanea non vigenza) e che non era accettabile la tesi del Procuratore regionale che, in un caso analogo a quello in esame, aveva in sostanza ipotizzato sia l’interruzione del termine (dato dalla costituzione della parte civile) sia la sua sospensione in applicazione dell’art. 2945 secondo comma c.c. (“la prescrizione non corre fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio”).
Il giudice, inoltre, ha ritenuto inapplicabile il detto art. 2945 secondo comma (e quindi il suo effetto sospensivo) con riferimento alla posizione del Pubblico ministero contabile, da differenziarsi, per il diverso suo ruolo, da quella dell’Amministrazione costituitasi parte civile nel processo penale per esercitare una propria azione civile risarcitoria.
Il giudice di appello remittente ha aggiunto che, da un lato, la conferma del precedente indirizzo pone il problema di una surrettizia reviviscenza della cd. “pregiudiziale penale”, posto che, indubbiamente, consentire, nei confronti del PM contabile, la sospensione del termine per tutto il periodo di durata del processo, assume di fatto, se non in linea di stretto diritto, il significato della necessaria attesa delle conclusioni del processo penale per l’avvio di un nuovo intero termine prescrizionale, utile per l’attivazione del giudizio amministrativo contabile.
D’altro canto, il medesimo giudice di appello si è dichiarato contrario alla tesi, secondo cui all’interruzione del termine prodotta dalla costituzione di parte civile dell’Amministrazione nel processo penale conseguirebbe anche la sospensione del termine in attesa delle conclusioni del processo stesso, (artt. 2943 e 2945 secondo comma c.c.). Infatti quest’ultima disposizione, se vale per l’Amministrazione danneggiata e nel contesto di quel procedimento penale nel quale essa si è costituita (perché con la partecipazione a quel processo la stessa Amministrazione non soltanto ha manifestato in modo inequivocabile la sua volontà di far valere il diritto, ma anche e soprattutto, coltivato attivamente il procedimento in cui la difesa poteva essere dispiegata) non può estendersi, puramente e semplicemente ad un distinto ed autonomo procedimento giurisdizionale ed ad un distinto soggetto dell’ordinamento e cioè al Procuratore generale della Corte dei conti e successivamente al Procuratore regionale.
Tanto premesso, la Sezione terza, pur esprimendo dubbi sulla sicura deferibilità alle Sezioni riunite di un contrasto giurisprudenziale “interno” (in quanto insorto nell’ambito della stessa Sezione), ritiene tuttavia sussistente, nella specie, una questione di massima di rilevante spessore, meritevole come tale di deferimento e di esame, anche per il carattere di generalità che essa può rivestire.
Con memoria depositata il 24 settembre 2004, il Procuratore Generale – premessa la richiesta di riunione in rito dei diversi giudizi di massima, perché di identico contenuto – in punto di rilevanza dei quesiti formulati con la questione di massima in esame, ha osservato che il fatto che la costituzione di parte civile nel processo penale da parte della Pubblica Amministrazione danneggiata da un proprio dipendente, interrompe, quanto meno, in modo istantaneo la prescrizione del diritto al risarcimento del danno e della correlativa azione di responsabilità amministrativa promossa dal P.M. presso la Corte dei Conti, contro lo stesso dipendente, è un punto di diritto su cui si fonda la sentenza n. 383 del 2003 della Sezione terza centrale. Ne consegue, secondo il P.G., che il primo quesito (“se la costituzione di parte civile nel processo penale che si conclude con la sentenza ex articolo 444 c.p.p. abbia efficacia anche nei confronti del P.M. contabile”) è irrilevante, ai fini della soluzione delle controversie a quibus, poiché, persino nella pronuncia n. 383/2003, richiamata per dimostrare il contrasto giurisprudenziale nella materia in argomento, è stata riconosciuta l’idoneità della costituzione di parte civile ad opera della P.A. ad interrompere il decorso della prescrizione dell’azione erariale, ancorché nella forma istantanea.
Soggiunge il P.G. che in ordine al primo quesito della descritta questione di massima non sussiste alcun contrasto giurisprudenziale, neppure all’interno della Sezione terza e che la soluzione del medesimo quesito non rileva per dirimere le controversie a quibus, poiché nelle fattispecie in esame (come nella sentenza n. 383/2003) si attribuisce, anche dai patrocinanti dei convenuti, una efficacia interruttiva istantanea della prescrizione alla costituzione di parte civile.
Pertanto il surriferito quesito deve ritenersi inammissibile.
Ma anche il secondo quesito, secondo il P.G., sarebbe inammissibile, anzitutto perché non esiste sul punto un effettivo contrasto giurisprudenziale (rilevante solo se presente tra più Sezioni) che consenta il deferimento della questione di massima alle SS.RR., atteso che circa l’effetto interruttivo permanente della prescrizione – fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza definitiva del giudizio – prodotto dalla domanda giudiziale proposta dal titolare del diritto, concorda tutta la giurisprudenza delle Sezioni riunite e delle tre Sezioni centrali di appello, mentre unica sentenza dissenziente è la n. 383 in data 11 giugno 2003 della III Sezione
Rileva, inoltre il Requirente che l’art. 2945 c.c. evidenzia due tipi di interruzione, il primo con efficacia permanente (comma 2) e il secondo con efficacia istantanea derivante dall’estinzione del diritto (comma 3): nelle fattispecie a quibus si argomenta di azioni civili nel processo penale, azioni che non risultano estinte, bensì concluse ex art. 444 c.p.c., e quindi l’effetto interruttivo della prescrizione non può che essere permanente. Invece la sentenza n. 383/2003 – fondandosi su un equivoco, insorto probabilmente dall’attribuzione di un’accezione erronea al termine sospensione usato dal P.M. di udienza in quel giudizio – ha sostenuto che la costituzione di parte civile nel processo penale dell’Amministrazione danneggiata interrompe la prescrizione dell’azione erariale promossa dal P.M. contabile, tuttavia dalla data della costituzione inizia un nuovo iter del corso della prescrizione della stessa azione erariale.
In via subordinata, il P.G., con esclusivo riguardo al secondo quesito, nel confutare l’assoluta separatezza tra le due azioni (civile nel processo penale e giuscontabile) sostenuta nella menzionata sentenza 383/2003, ha ribadito l’orientamento costante e consolidato della giurisprudenza, che statuisce l’efficacia permanente dell’interruzione della prescrizione dell’azione per responsabilità erariale ad opera della costituzione di parte civile della P.A. nel processo penale. In realtà non di netta separatezza tra i due giudizi si tratterebbe, bensì di connessione tra fattispecie penali e giuscontabili, esistendo specifiche norme di collegamento tra i due giudizi allorché i fatti storico-materiali relativi all’uno o all’altro (come nelle fattispecie in esame) siano gli stessi. Insomma, nell’assetto normativo del nuovo codice penale al principio della pregiudizialità penale si è preferito quello della preclusione, ossia procedibilità od improcedibilità dell’azione di responsabilità amministrativa in presenza di un giudicato penale.
Quindi la costituzione di parte civile della P.A. nel processo penale assume rilievo nella diversa sede del processo contabile, vanificandolo, con il limite tuttavia dell’integrale risarcimento del danno erariale come determinato dal Procuratore regionale ed accertato dal giudice contabile, con conseguente preclusione o improcedibilità dell’azione contabile ed anche con la conseguenza che la consumazione dell’azione contabile a seguito dell’esercizio dell’azione civile in sede penale non rileva in termini di giurisdizione, bensì in termini di limiti di procedibilità (ossia di preclusione) dell’azione contabile, se il danno ivi rivendicato come risarcibile è stato interamente soddisfatto in sede penale nella misura individuata in sede giuscontabile.
Pertanto la P.A. ed il P.M. contabile non possono qualificarsi come soggetti colegittimati ad esercitare l’azione di risarcimento, ma ognuno dei due organi dell’ordinamento ha una propria legittimazione esclusiva innanzi a giudici titolari di distinti (ed escludenti) poteri giurisdizionali, pur potendo essere i fatti materiali, il danno e l’interesse perseguito (risarcimento) gli stessi, per cui il P.M. contabile giammai potrà diventare un sostituto processuale, restando egli titolare di un proprio ius postulandi discendente dall’ordinamento.
L’istituto della preclusione presuppone un processo penale ultimato, il cui accertamento, talora, è destinato a fare stato in quello che si celebra innanzi alla Corte dei conti, che ne può rimanere condizionato. Pertanto nelle ipotesi in cui il processo penale si definisca con il rito abbreviato e l’Amministrazione costituita parte civile non l’accetti (art. 441 c.p.p.) ovvero in tutti i casi in cui si abbia applicazione della pena su richiesta (art. 444 comma 2, 448 c.p.p.) e nei quali il giudice non decide sulla domanda per le restituzioni od il risarcimento dei danni, è ovvio che l’azione di responsabilità può essere proposta ed il relativo giudizio prosegue e può essere definito a prescindere dallo svolgimento di quello penale.
Può verificarsi, in ordine ai medesimi fatti giuridici dannosi, un’ipotesi di litispendenza tra i due giudizi: costituzione di parte civile in sede penale ed amministrativa per danni alla P.A. e ciò dovrebbe indurre a ritenere necessaria la sospensione, ai sensi dell’art. 75 comma 3 c.p.p., del processo civile fino alla conclusione del giudizio penale.
In tema di rapporto tra giudizio penale e giudizio contabile, l’ordinamento, pur avendo espunto la pregiudizialità penale, ha disposto gli strumenti per evitare la duplicità e la contraddittorietà di pronunce giurisdizionali, stabilendo agli artt. 651 e 652 c.p.p. l’estensione e i limiti di efficacia della sentenza penale nei processi civile e amministrativo di danno, soprattutto quando l’azione deve necessariamente proseguire nel giudizio contabile nell’ipotesi in cui non risultino soddisfatte le ragioni dell’erario; pertanto, nessun ostacolo dovrebbe porsi all’applicabilità dell’art. 75 comma 3 c.p.p.. Dunque, l’efficacia interruttiva permanente della prescrizione ad opera della costituzione di parte civile, secondo le modalità descritte, non comporta una surrettizia e paventata reviviscenza della pregiudizialità penale: nell’ordinamento si stabilisce, bensì, una complementarietà tra i due ordini giurisdizionali (penale e giuscontabile), in funzione della tutela dello stesso bene della vita.
Pertanto, pur se le due giurisdizioni (penale e contabile) sono autonome, sussiste tra esse un rapporto o un collegamento sul piano cronologico, logico e ontologico, con la conseguenza che ben può disporsi la sospensione ex art. 295 c.p.c. del giudizio contabile in ipotesi di contemporanea costituzione di parte civile della P.A. nel processo penale, pur in assenza di un’espressa norma che ciò autorizzi (anche se potrebbe richiamarsi l’art. 211 D.L.vo 28 luglio 1989 n. 271), allorché per una coincidenza tra gli elementi di fatto posti a fondamento dei due giudizi, non sia possibile al giudice contabile l’accertamento autonomo della violazione dell’obbligo di servizio.
D’altro canto, l’iniziativa del P.M. contabile può permanere o proseguire anche quando la tutela degli interessi erariali possa venire garantita dall’azione civile esercitata dalla P.A. in sede penale, poiché costituisce un vigile strumento qualora, per la tutela dell’erario, sia inevitabile la promozione di un’azione innanzi la Corte dei conti per responsabilità amministrativa, quando debba assicurare la liquidazione del danno accertato in ambito penale soltanto nell’an, ma non nel quantum o quando sia finalizzata a fornire a detta tutela garanzie ulteriori o successive.
Per quel che concerne, infine, il problema (e la correlativa soluzione) dell’efficacia interruttiva della prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativa ad opera della costituzione di parte civile nel processo penale, nell’ipotesi in cui il giudizio penale si concluda con una sentenza penale assunta ex art. 444 c.p.p., il P.G., rammentata la diversità di orientamenti giurisprudenziali che hanno rispettivamente riconosciuto e negato a detta sentenza la natura di decisione di condanna, ha rilevato che la controversia è stata superata con l’avvento della L. 27 marzo 2001 n. 97 (che, novellando l’art. 445 c.p.p., con il richiamo all’art. 653 cod. proc. pen., ha attribuito efficacia di giudicato non solo alla sentenza di assoluzione, ma anche a quella di condanna a pena patteggiata) e della L. 12 giugno 2003 n. 134 (che all’art. 2 comma 1 bis ha attribuito alla sentenza patteggiata il valore di pronuncia di condanna, pur se essa non fa stato nei giudizi civili e amministrativi).
Secondo il Requirente, l’applicazione della pena su richiesta delle parti ex art. 444 presuppone un accertamento implicito di responsabilità da parte dell’imputato, in quanto pur se non determina un accertamento invincibile di responsabilità (come invece accade col giudicato penale a seguito di dibattimento ex art. 651 c.p.p.), costituisce un indiscutibile elemento e valore di prova per il giudice di merito, elemento che può essere superato solo attraverso specifiche prove in senso contrario.
L’ammissione del patteggiamento e la pronuncia della sentenza che applica la pena concordata determina un’automatica esclusione della parte civile costituitasi, tanto che il giudice non è tenuto a pronunciarsi (art. 444 comma 2 c.p.p.) e quindi non può valutare la fondatezza della domanda di restituzione o di risarcimento dei danni, ma il danneggiato o la persona offesa dal reato hanno interesse a costituirsi parte civile a vari fini; quindi la costituzione di parte civile non determina alcuna vera decisione sulla domanda della parte, ma esclusivamente, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 443 del 1990 (oggi dell’art. 445, così come modificato dalla L. 16 dicembre 1999 n. 479) l’eventuale condanna dell’imputato al pagamento delle spese processuali e degli onorari, salvo che il giudice, per giustificati motivi, disponga la compensazione.
Allorquando, come nelle fattispecie delineate nelle ordinanze di deferimento della questione di massima in esame, vi è stata una cognizione imperfetta nel giudizio penale con applicazione, cioè, della pena su richiesta delle parti ex art. 444, comma 2 c.p.p., il P.G. ritiene che anche per queste ipotesi, fino alla perfezione del patteggiamento mediante la sentenza del giudice penale si ha interruzione a carattere permanente della prescrizione. Non essendovi ancora pronuncia sull’azione civile esercitata in sede penale, dalla P.A. danneggiata, l’azione protesa al risarcimento del danno prosegue in sede giuscontabile con l’iniziativa da promuoversi dal Procuratore regionale. L’amministrazione danneggiata, che partecipa come parte civile nel giudizio penale, subisce il patteggiamento accolto dal giudice penale, diviene consapevole dello stesso solo con la pubblicazione della sentenza penale. Infatti al momento in cui è stata emessa la sentenza di patteggiamento la pretesa risarcitoria della P.A. era viva ed operante, soprattutto se si considera che la sentenza stessa ha condannato i convenuti, ora appellanti al pagamento delle spese processuali sostenute dalla parte civile, per cui l’interruzione della prescrizione del diritto al risarcimento del danno non può non durare, almeno, fino alla pubblicazione della sentenza che definisce il patteggiamento (a meno che non vi sia il ricorso per Cassazione della parte civile),
Conclusivamente il Procuratore Generale chiede che queste Sezioni riunite:
– dichiarino irrilevante e, quindi, inammissibile il primo quesito formulato con la questione di massima deferita;
– dichiarino, in via principale, l’inammissibilità del quesito sub 2) della deferita questione di massima;
– in via subordinata, statuiscano che la costituzione di parte civile nel processo penale, pur nella ipotesi di sentenza adottata ex art. 444, abbia efficacia interruttiva permanente della prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativa, secondo
Con memoria depositata in data 8 ottobre 2004, il Sig. Taglialegne Carlo, a mezzo del suo procuratore avv. Luciano Andrea Miori, ha posto in rilievo che il risarcimento del danno erariale è materia indisponibile e distinta dal risarcimento dei danni civili, così come ontologicamente diverse, distinte e autonome sono le due azioni. Ne consegue che solo il P.M. contabile può agire in giudizio per chiedere l’accertamento della responsabilità amministrativo-contabile e non anche un privato o la Pubblica amministrazione in prima persona, così come costoro non possono disporre del relativo diritto e, dunque solo il P.M. contabile può con atto proprio del suo ufficio validamente interrompere la prescrizione, mentre esso non può a tal fine giovarsi della costituzione di parte civile nel procedimento penale da parte dell’Amministrazione.
E comunque, continua il Taglialegne, la suddetta costituzione di parte civile avrebbe effetti interruttivi di tipo istantaneo e non permanente. Qualora il giudizio penale si concluda con sentenza di patteggiamento ex art. 444 c.p.p. (e quindi non di merito), si dovrebbe applicare, per analogia, il comma 3 dell’art. 2945 c.c., che prevede l’effetto interruttivo istantaneo della domanda giudiziale nel caso di estinzione del relativo processo.
Conclusivamente, il Taglialegne chiede la pronuncia: 1) dell’inefficacia assoluta della costituzione di parte civile nel processo penale nei confronti del PM contabile, 2) in via subordinata, dell’efficacia interruttiva meramente istantanea nell’ipotesi che detta costituzione avvenga in procedimento penale conclusosi poi con sentenza ex art. 444 c.p.p..
Con memorie depositate il 12 ottobre 2004, i Sigg. Gozzer Osvaldo (tramite gli avv.ti Giancarlo Massari e Gaetano Berni), Hager Giancarlo (tramite l’avv. Giancarlo Massari) e Travan Franco Maria (tramite l’avv. Gaetano Berni), hanno preliminarmente osservato che sul problema della durata del termine di prescrizione dell’azione di responsabilità (che nella fattispecie è stata promossa dopo oltre dieci anni dal momento in cui si sarebbe consumato il comportamento illecito del soggetto) andrebbe adottata una soluzione compatibile con l’art. 111 Cost. (che prevede la “ragionevole durata del giudizio”) e con la giurisprudenza comunitaria (secondo la quale i rapporti del cittadino con la P.A. debbono essere improntati, fra l’altro, a criteri di proporzionalità ed adeguatezza della procedura posta in essere dalla stessa P.A. ed al rispetto della certezza del diritto).
I soggetti su nominati hanno poi affermato che la tesi del giudice regionale esposta nella decisione gravata di appello (secondo cui la costituzione di parte civile dell’Amministrazione avrebbe effetto interruttivo permanente della prescrizione anche nei confronti della Procura regionale della Corte dei conti) farebbe rivivere, di fatto, la c.d. pregiudiziale penale, reviviscenza che non avrebbe senso, dato che il processo nella fattispecie si è concluso con una decisione ex art. 444 c.p.p., non avente efficacia di giudicato nel processo amministrativo.
Inoltre, avendo la Procura della Corte dei conti un potere acquisitivo ampio ed adeguato rispetto alla finalità da perseguire ed essendo palesemente configurabile una totale disomogeneità fra la prova penale, intesa come strumento legale di conoscenza, e quella amministrativa o civile, non vi sarebbe ragione per cui il giudizio erariale non possa essere promosso, senza la preventiva conclusione di quello penale, laddove l’illecito assuma anche rilevanza penale.
Si sottolinea, poi, che l’atto interruttivo deve contenere alcuni essenziali requisiti, deve essere in rapporto di identità, quanto a petitum e causa petendi, rispetto alla pretesa fatta valere in giudizio ed infine deve provenire dal titolare del diritto (cioè dall’Amministrazione – Provincia di Bolzano – e non dal Procuratore regionale) o da un suo rappresentante ex lege, requisiti che non ricorrono nel caso in esame, con la conseguenza che sarebbe venuto a mancare un tempestivo atto di interruzione della prescrizione e sarebbe intervenuta l’estinzione dell’azione di responsabilità.
Infine si ribadisce che l’atto interruttivo non potrebbe che avere, se mai, efficacia istantanea, posto che l’effetto permanente è ricollegabile a processi conclusi con sentenza avente efficacia di giudicato e non con la procedura prevista dal citato art. 444 c.p.p..
Conclusivamente, si insiste nell’accoglimento delle dedotte eccezioni.
Da ultimo, in limine litis, il P.G. ha depositato in data 19 ottobre 2004, memoria nella quale – premesso che il Procuratore regionale presso la Sezione Trentino Alto Adige solo alcuni anni dopo l’adozione della sentenza penale ex art. 444 c.p.p. ha chiesto il sequestro conservativo in favore dell’Amministrazione ed ha depositato l’atto di citazione in giudizio – ha affermato essere irrilevanti per la soluzione delle deferite questioni di massima sia tutte le argomentazioni formulate dalla Sezione Terza nelle sue ordinanze di remissione (col perseverante richiamo alla sentenza n. 383/2003 della stessa Sezione) sia le deduzioni svolte dalla Procura Generale sulla sospensione (vuoi quale istituto di diritto sostanziale nel procedimento della prescrizione vuoi come istituto processuale), in risposta alla tesi della Sezione.
Pertanto, ai fini della soluzione della questione in esame opererebbe solo l’istituto di diritto sostanziale dell’interruzione della prescrizione, ai sensi e per gli effetti del combinato disposto di cui agli artt. 2943 e 2945 c.c..
All’odierna pubblica udienza, sono intervenuti l’avv. Massari (che si è rimesso alle argomentazioni dell’avv. Berni), lo stesso avv. Berni e l’avv. Miori, i quali ultimi, con diffusa ed articolata esposizione, hanno ribadito le considerazioni e conclusioni rispettivamente rassegnate per iscritto.
Anche il P.G. ha sinteticamente riaffermato la propria posizione, come sopra esposta.
Considerato in

DIRITTO

1. – Ai fini della decisione con unica sentenza va disposta, in via preliminare, la riunione in rito dei giudizi per questione di massima, deferiti con le ordinanze in epigrafe, per evidenti ragioni di economia processuale e di connessione oggettiva ai sensi dell’art. 274 c.p.c..

2. – Le dedotte questioni di massima prospettano i quesiti se la costituzione di parte civile dell’Amministrazione nel processo penale abbia efficacia anche nei confronti del P.M. contabile nel processo di responsabilità amministrativa e se gli effetti di tale costituzione, ai fini del calcolo prescrizionale, abbiano carattere istantaneo o permanente, tenuto conto in ambedue i suddetti casi della circostanza che il processo penale, nelle fattispecie de quibus, si è concluso con sentenza emessa ai sensi dell’art. 444 c.p.p. a seguito del “patteggiamento” della pena.
In ordine a siffatti quesiti, il Collegio ravvisa la sussistenza di diversi profili di inammissibilità degli stessi.

3. – Rilevasi, anzitutto, che il giudice remittente, pur precisando in tal modo la formulazione dei quesiti, nelle argomentazioni svolte per illustrare la problematicità delle questioni, ha trascurato completamente di considerare la natura e gli effetti della sentenza intervenuta nelle fattispecie e cioè quella applicativa della pena su richiesta delle parti. Infatti la Sezione terza giurisdizionale centrale di appello, sia nelle ordinanze di remissione delle questioni, sia nella sentenza n. 383 del 2003 della Sezione stessa in esse richiamata, ha del tutto omesso di esplicitare considerazioni e motivazioni illustrative della problematicità recata dall’intervento di detta sentenza “patteggiata”, (la quale, ovviamente, è diversa da quella, ordinaria, che, passando in giudicato, definisce il giudizio, ai sensi dell’art. 2945 comma 2 c.c. ed è diversa dalla pronuncia di estinzione del processo, di cui al comma 3 dello stesso art. 2945).
Queste Sezioni riunite rammentano che i mezzi che la legge appresta al titolare del diritto per interrompere la prescrizione sono indicati dal codice civile (cfr. artt. 2943 e 2944) in modo tassativo (e di essi non è ammissibile l’applicazione analogica), poiché il fondamento di ordine pubblico, su cui poggia l’istituto della prescrizione, non consente la libertà di scelta dei mezzi idonei ad interromperne il decorso.
Tali sono gli atti giudiziari e cioè introduttivi di un giudizio (notificazione dell’atto con cui si inizia un giudizio e domanda proposta nel corso di un giudizio, quale la costituzione di parte civile nel processo penale) e gli atti stragiudiziali, provenienti o dal creditore, come la costituzione in mora, o dal debitore, come il riconoscimento del debito.
Nel giudizio contabile la disciplina dell’istituto della prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativa è quella generale recata dai menzionati artt. 2943 e 2944 c.c..
Questi ultimi fissano il criterio della corrispondenza tra la causa e l’effetto, che si traduce nel canone della durata dell’effetto interruttivo per tutto il periodo di tempo durante il quale opera la causa di interruzione.
Ne consegue che i rammentati atti stragiudiziali (costituzione in mora e riconoscimento del debito) che si esauriscono in un’unica operazione ed in un solo momento di tempo, hanno un’efficacia meramente istantanea, nel senso che, col compimento degli atti stessi, si verifica l’effetto interruttivo, ma subito dopo ricomincia a decorrere il nuovo termine prescrizionale, nel caso in cui il titolare del diritto sia di nuovo inattivo nell’esercizio di esso.
D’altro canto, gli atti giudiziali e cioè introduttivi di un giudizio e destinati a protrarsi nel tempo hanno, in ragione del disposto di cui all’art. 2945 comma 2 c.c., – oltre all’efficacia interruttiva istantanea, essendo indici della vitalità del diritto che si vuol far valere – anche un’efficacia permanente, per cui la prescrizione non corre fino al momento in cui passa in giudicato, in senso sostanziale, la sentenza definitoria del processo, dato che la volontà interruttiva dell’attore è sempre attuale sino a che egli coltivi il giudizio.
Lo stesso art. 2945 al comma 3 stabilisce, poi, che, se il processo si estingue, l’effetto interruttivo, prodotto dalla domanda giudiziale, non si perpetua, realizzandosi solo l’efficacia istantanea e che il nuovo periodo di prescrizione comincia dalla data di detta domanda. Disposizione questa che si fonda sull’evidente ratio che l’estinzione del giudizio – determinata dalla rinuncia agli atti dello stesso (art. 306 c.p.c.) ovvero dall’inattività delle parti (art. 307 c.p.c.) – consegue all’inerzia del titolare del diritto, il quale in tal modo non lo esercita e, come noto, proprio su siffatta inerzia riposa il fondamento del decorso della prescrizione estintiva.
Inoltre, nell’ipotesi ora contemplata di estinzione del processo, l’estinzione stessa è dichiarata dal giudice con ordinanza e, qualora sia interposto reclamo, il Collegio provvede o con sentenza (se respinge il reclamo) ovvero con ordinanza non impugnabile (se l’accoglie), vedasi l’art. 308 c.p.c..
A fronte di siffatta precisa previsione normativa, il giudice remittente nulla ha rappresentato ed argomentato in ordine alla particolarità della fattispecie, omettendo del tutto di individuare ed illustrare la natura e gli effetti della sentenza “patteggiata”, (pronuncia che non acquisisce autorità di giudicato, ma è equiparata ad una sentenza di condanna: cfr. art. 445 comma 1 bis c.p.p., nel testo recato dall’art. 2 della L. 12 giugno 2003 n. 134) al fine di “calare” la fattispecie stessa nell’ambito della suddetta previsione e di esporre le soluzioni prospettabili.
Rammentasi, al riguardo, che non è ammissibile adire le Sezioni riunite di questa Corte per motivi di ordine consultivo o di mero indirizzo preventivo ed è, d’altro canto, consentito deferire alle stesse la soluzione di quesiti non già astratti, bensì concreti e rilevanti per la cognizione della controversia pendente ed è consentito, altresì, chiedere la risoluzione di un punto di diritto, in ordine al quale vengano evidenziati contrasti che concernano differenziate e dibattute posizioni assunte al riguardo dalla giurisprudenza, ovvero – nel caso di questioni di rilevante spessore giuridico, di generale applicazione, o di difficoltà interpretative di particolare rilievo – vengano prospettati motivati elementi argomentativi e profili di problematicità.
Le Sezioni riunite hanno, infatti, precisato che costituisce onere del giudice remittente di dare contezza, oltre che della ricorrenza dei presupposti dell’instaurando giudizio (cfr. SS.RR. 19 giugno 1998 n. 13/98/QM e 20 luglio 1998 n. 16/98/QM) anche di dare “adeguata motivazione ed esplicitazione di quanto attiene al contrasto giurisprudenziale e delle sentenze che lo hanno evidenziato” (cfr. SS.RR. 16 luglio 1999 n. 21/99/QM e 2 marzo 2000 n. 3/2000/QM).
Ora, nei quesiti qui deferiti non può non essere valutata, ai fini dell’ammissibilità degli stessi, l’evidente difformità tra formulazione e motivazione.

4. – Per quel che concerne, in particolare, il primo dei quesiti formulati (efficacia della costituzione di parte civile nei confronti del P.M. contabile), rilevasi che esso pone un interrogativo al quale il giudice remittente ha già dato risposta positiva.
Infatti, sia nelle ordinanze di remissione (ove si pone in dubbio l’efficacia “sospensiva” ma non anche “interruttiva” del termine prescrizionale) sia nella sentenza n. 383 del 2003 (cfr. pagg. 23 e 24) della Sezione terza centrale, richiamata espressamente dal remittente, viene chiaramente riconosciuto che la costituzione di parte civile determina l’interruzione del decorso prescrizionale anche nei confronti della Procura della Corte dei Conti (oltrechè, naturalmente dell’Amministrazione danneggiata).
Per quanto riguarda, inoltre, l’accertamento del presupposto del contrasto giurisprudenziale, sempre sul primo quesito, il Collegio prende atto dell’affermazione dello stesso giudice remittente circa la non sicura configurabilità di esso.

5. – Altro profilo di inammissibilità delle questioni di massima è dato dalla mancanza di ogni notizia da parte del giudice remittente circa la sorte che nelle fattispecie ha avuto il giudizio civile, dopo la pronuncia di patteggiamento emessa dal giudice penale.
E’ nota la diversità di disciplina e di sistemazione dei due rapporti processuali: quello penale, diretto a verificare la sussistenza del diritto soggettivo statuale di punire; quello civile (che si innesta nel primo) concernente l’obbligazione risarcitoria di natura extra-contrattuale derivante dal fatto-reato e, appunto, in cui viene fatto valere il diritto soggettivo del danneggiato dal reato al risarcimento. Il rapporto processuale civile è eventuale ed autonomo, è tenuto in vita dall’impulso della parte privata ed è sempre sotto il dominio di essa, indipendentemente dalla sorte del processo penale.
Il giudice penale emette la sentenza di “patteggiamento” ex art. 444 c.p.p. dopo aver effettuato, tra l’altro, il controllo sulla qualificazione giuridica del reato (e cioè sulla corretta qualificazione dell’imputazione) e sull’inesistenza delle cause di non punibilità ex art. 129 c.p.p. e si limita a definire gli aspetti penali della controversia, ma non può, detto giudice, pronunciarsi sulle richieste avanzate, in sede di costituzione di parte civile, dalla persona danneggiata dal reato, la quale potrà poi autonomamente proseguire l’azione civile nella sede appropriata.
Ora, nella prospettazione dei quesiti di cui trattasi, in cui si chiede se la costituzione di parte civile abbia effetti anche nei confronti del P.M. contabile e se tali effetti siano istantanei o permanenti ai fini della prescrizione, assume rilevanza previamente evidenziare e dimostrare – ma ciò non è stato fatto – quale sorte abbia avuto l’azione civile e cioè se essa sia stata mantenuta in vita ovvero sia cessata.
L’assenza di siffatta circostanza impedisce a questo giudice di conoscere se la costituzione di parte civile abbia efficacia interruttiva ai fini della prescrizione, secondo quanto richiesto dalla Sezione remittente.
Dalle considerazioni sopra esposte, discende il giudizio di inammissibilità delle dedotte questioni.

P.Q.M.

la Corte dei Conti, a Sezioni riunite in sede giurisdizionale, pronunciando ai sensi dell’art. 1 comma 7 D.L. 15 novembre 1993 n. 453 convertito dalla L. 14 gennaio 1994 n. 19, previa riunione in rito delle questione di massima in epigrafe deferite dalla Sezione terza giurisdizionale centrale di appello, le DICHIARA INAMMISSIBILI.
Nulla per le spese.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 20 ottobre 2004.

Depositata in Segreteria il 25 novembre 2004

L'articolo Corte dei Conti – Sezioni riunite – Sentenza – 25/11/2004 n.8 proviene da Giustamm.

E. Lazzeri Pres. – S. Romano Est.
R. e G. Drovandi (Avv.ti M. Berciagli ed A. Venturini) contro il Comune di Quarrata (Avv. M. Giovannelli)

giurisdizione del giudice amministrativo nella c.d. accessione invertita anche alla luce della sentenza C. Cost. 204/04; vanno considerate agricole tutte le aree che non siano espressamente qualificate dallo strumento urbanistico come edificabili

1. Espropriazione per pubblica utilità – Accessione invertita – Espressione di potere ablatorio – Configurabilità – Mero comportamento – Inconfigurabilità – Giurisdizione del giudice amministrativo – Sussiste

2. Responsabilità della P.A. – Risarcimento del danno da accessione invertita –Principio della pregiudizialità del giudizio di annullamento dell’atto amministrativo – Inapplicabilità

3. Espropriazione per pubblica utilità – Vocazione dell’area espropriata – Vanno considerate agricole tutte le aree che non siano espressamente qualificate dallo strumento urbanistico come edificabili

1. Quando vi è la dichiarazione di pubblica utilità, non annullata dal giudice amministrativo, l’apprensione del bene e la sua irreversibile trasformazione al fine di realizzare l’opera pubblica, è pur sempre espressione di un potere ablatorio, anche se esercitato scorrettamente, e non di un comportamento materiale non sorretto da alcun potere. Conseguentemente deve escludersi che, in una simile fattispecie, quello della p.a. possa configurarsi come mero comportamento, così come tratteggiato dalla Corte costituzionale al fine di disconoscerne la riconducibilità all’esercizio di poteri autoritativi e di affermarne la sindacabilità da parte del giudice ordinario, in qualità di giudice dei diritti lesi dai comportamenti dell’amministrazione

2. Laddove venga richiesto il risarcimento del danno derivante dal comportamento omissivo tenuto dalla pubblica amministrazione, ancorché direttamente collegabile al fine pubblico legalmente dichiarato, non essendo stato emesso l’atto finale di esproprio nel termine previsto, nonostante l’avvenuta acquisizione del bene irreversibilmente trasformato, non deve ritenersi operante il principio della pregiudizialità di annullamento dell’atto amminstrativo

3. Escluso un tertium genus tra aree agricole ed edificabili – vanno considerate agricole tutte le aree che non siano espressamente qualificate dallo strumento urbanistico come edificabili, ancorché suscettibili di utilizzazione diversa da quella strettamente agricola

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA – III SEZIONE

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 2305/2003 proposto da

DROVANDI ROBERTO e DROVANDI GIOVANNI, rappresentati e difesi dagli avv.ti Mario Berciagli e Alessandro Venturini del foro di Pistoia ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell’avv. Raffaele Iammarino in Firenze, via dei Servi n. 38;

contro

COMUNE DI QUARRATA, in persona del sindaco pro-tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv. Mauro Giovannelli nel cui studio è elettivamente domiciliato in Firenze, Lungarno Corsini n. 2;

PER L’ACCERTAMENTO

della irreversibile trasformazione del suolo e della conseguente perdita della proprietà della porzione di terreno interessata dalla costruzione di una nuova strada in prolungamento di via De Gasperi;

E PER LA CONDANNA

del comune di Quarrata al risarcimento del danno ingiusto subito dai ricorrenti a seguito della intervenuta accessione invertita;

Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata;
Viste la memoria depositata dalla difesa dell’amministrazione;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 22 ottobre 2004 – relatore il Consigliere dott. Saverio Romano – gli avv.ti D. Petri delegato da A. Venturini e G. Giovannelli delegato da M. Giovannelli;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con atto di citazione proposto avanti il Tribunale di Pistoia, i sigg. Drovandi chiedevano al giudice adito, previo espletamento di c.t.u., di determinare il danno, conseguente alla irreversibile trasformazione del suolo, per la perdita della proprietà della porzione di terreno, avente destinazione edificatoria, interessato dalla costruzione di una “strada in prolungamento di via De Gasperi – Ponte sul torrente Fermulla”.
Con sentenza n. 925/03, il Tribunale adito dichiarava il difetto di giurisdizione dell’autorità giurisdizionale ordinaria e la competenza del giudice amministrativo.
Con ricorso notificato il 3 dicembre e depositato il successivo 16 dicembre 2003, gli interessati hanno riassunto il giudizio avanti il Tribunale amministrativo regionale, riproponendo le domande di accertamento e di condanna già avanzate.
In particolare, i ricorrenti, proprietari di un terreno edificabile della superficie catastale di mq. 1740, assumono che:
– con deliberazione comunale n. 327 del 1995 è stato approvato il progetto di una nuova strada che interessava anche il predetto terreno;
– con decreto sindacale del 28.3.1995 si è disposto di procedere all’occupazione d’urgenza degli immobili interessati;
– la predetta occupazione si è verificata il giorno 28.4.1995;
– nel luglio 1995 il comune ha proceduto all’abbattimento di tutta la coltivazione di viti esistente;
– in data 27.12.1996 è stato notificato avviso di deposito degli atti del procedimento espropriativo;
– nonostante le richieste in tal senso, nessuna comunicazione in ordine all’entità dell’indennità di espropriazione è stata mai notificata ai proprietari;
– nell’anno 1996, iniziati i lavori di costruzione della nuova strada, è stata occupata un’ulteriore porzione di terreno di mq. 60, in aggiunta ai 580 mq. già occupati;
– il decreto di esproprio non è stato emesso, pur essendo trascorsi i cinque anni fissati per l’occupazione d’urgenza.
Pertanto, essendosi verificata l’irreversibile trasformazione del fondo con la costruzione della strada, sussisterebbe l’ipotesi di occupazione appropriativa, alla quale consegue il diritto al risarcimento del danno, sia per il periodo di occupazione, sia per l’abbattimento delle colture, sia per l’occupazione definitiva, sia per il danno connesso all’impossibilità di edificazione, sia per il degrado derivante alla residua proprietà dei ricorrenti.
Con il ricorso proposto, i ricorrenti chiedono che venga accertato il danno subito, previa c.t.u., e che il comune venga condannato al relativo risarcimento nella misura che sarà determinata, oltre ad interessi e rivalutazione monetaria.
Costituitasi in giudizio, l’amministrazione resistente, premesso che non è stato emesso decreto di esproprio, nell’ipotesi che sia ritenuta sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, ha chiesto l’ammissione di c.t.u. volta a quantificare il danno subito dai ricorrenti, in base ai criteri proposti.
All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1 – Va, preliminarmente, verificata la giurisdizione del giudice adito, anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 6 luglio 2004.
Nella fattispecie, come risulta in fatto, iniziato il procedimento di espropriazione del fondo del ricorrente, previa approvazione del progetto dell’opera pubblica, ed emesso decreto di occupazione d’urgenza, è seguita la materiale immissione in possesso da parte dell’amministrazione espropriante e la effettiva costruzione dell’opera durante il periodo di validità della dichiarazione di pubblica utilità e dell’occupazione d’urgenza, essendo stata l’opera realizzata entro cinque anni dalla deliberazione della Giunta municipale in data 21.3.1995, recante riapprovazione del progetto e dichiarazione di pubblica utilità nonché di urgenza ed indifferibilità dei lavori, nonché dal decreto sindacale di occupazione del 28.3.1995.
Rileva il Collegio:
– nella specie, trattasi di c.d. accessione invertita, in base alla nota giurisprudenza della Corte Suprema, essendo stata l’opera pubblica realizzata nel periodo di validità della dichiarazione di pubblica utilità e del decreto di occupazione d’urgenza,
– la fattispecie non può, pertanto, essere qualificata come occupazione usurpativa – che è connotata dalla mancanza originaria o dalla illegittimità, accertata in sede giurisdizionale o di autotutela, o dalla scadenza dei termini della dichiarazione di pu
– sulla accertata qualificazione della fattispecie, in termini di accessione invertita o occupazione acquisitiva, non incide in particolare la mancata emissione dell’atto finale di esproprio, di per sé idonea a qualificare diversamente la fattispecie (in- in costanza di titolo legittimante la materiale apprensione del bene e l’effetto acquisitivo conseguente alla realizzazione dell’opera pubblica, è da escludere che possa ipotizzarsi carenza di potere, non solo in astratto, ma anche in concreto da parte- quando vi è la dichiarazione di pubblica utilità, non annullata dal giudice amministrativo, l’apprensione del bene e la sua irreversibile trasformazione al fine di realizzare l’opera pubblica, è “pur sempre espressione di un potere ablatorio, anche se e
– conseguentemente, deve escludersi che, nella fattispecie, quello della p.a. possa configurarsi come mero comportamento, così come tratteggiato dalla Corte costituzionale al fine di disconoscerne la riconducibilità all’esercizio di poteri autoritativi e- ad opposte conclusioni si potrebbe pervenire ove la dichiarazione di pubblica utilità fosse stata ab inizio mancante o fosse stata annullata, in sede giurisdizionale o di autotutela, ovvero ancora fosse divenuta inefficace per decorso dei relativi termi
– come già rilevato dalla giurisprudenza, pure un comportamento tenuto dalla p.a. può assumere rilevanza giuridica come espressione di un potere amministrativo, purché esso sia ricollegabile ad un fine pubblico o ad un pubblico interesse legalmente dichia
– secondo la Corte costituzionale, solo i comportamenti mediante i quali la p.a. non esercita, neppure mediatamente, alcun pubblico potere devono ritenersi esclusi dalla giurisdizione del giudice amministrativo (sentenza n. 204 del 2004, citata);
– l’occupazione appropriativa, a differenza di quella usurpativa, comunque espressione di un legittimo potere ablatorio, ancorché mal esercitato, radica la giurisdizione del giudice amministrativo anche in applicazione della sentenza della Corte Costituzi
– secondo i suesposti principi deve essere interpretato l’art. 53 del d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327 (modificato con d. lgs. 27 dicembre 2002 n. 302), recante il t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità – peraltro ratione temporis inapplicabile
– secondo la stessa Corte costituzionale (sentenza n. 281 del 28 luglio 2004), la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 34 del d. lgs. n. 80 del 1998 comporta la necessità di interpretare il successivo art. 35, nel senso che il potere di

2 – Accertato che la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, prima di passare all’esame del merito della domanda risarcitoria, occorre precisare che nella fattispecie non opera il principio della pregiudizialità del giudizio di annullamento dell’atto amministrativo.
Infatti, laddove – come nel caso in esame – si deduce non l’illegittimità di un provvedimento amministrativo, bensì quella del comportamento omissivo della pubblica amministrazione, che non ha emesso l’atto finale di esproprio nel termine previsto, non valgono le ragioni poste a fondamento del principio sopra richiamato.
Invero, non sussiste l’impedimento (all’ammissibilità di un’azione risarcitoria autonoma) rappresentato dal rischio di elusione del termine perentorio di impugnazione dell’atto illegittimo, né quello rappresentato dalla perdurante efficacia di un atto amministrativo presuntivamente legittimo, non essendo stato impugnato (Ad. Plen., 26 marzo 2003 n. 4).
Né vale il principio in base al quale la mancata rimozione dell’atto amministrativo impedisce di qualificare come ingiusto il danno subito dal privato (Cass., 27 marzo 2003 n. 4538).
L’illegittimità fatta valere dai ricorrenti consiste, in altri termini, nel comportamento omissivo tenuto dalla pubblica amministrazione, ancorché direttamente collegabile al fine pubblico legalmente dichiarato, non essendo stato emesso l’atto finale di esproprio nel termine previsto, nonostante l’avvenuta acquisizione del bene irreversibilmente trasformato.

3 – Nel merito, i ricorrenti hanno chiesto il risarcimento sia per il periodo di occupazione, sia per l’abbattimento di piante in produzione, sia per l’occupazione definitiva, sia per l’asserita impossibilità di edificare, sia per il degrado derivante alla residua proprietà.
Quanto alla natura del terreno occupato, dalla documentazione in atti si evince che, al momento dell’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio (deliberazione di G.M. del 21.3.1995 di approvazione del progetto e dichiarativa della pubblica utilità dell’opera), la destinazione era di “area per la viabilità e la sosta”. Va, pertanto, esclusa la natura edificatoria del terreno de quo, invocata dai ricorrenti ma priva di supporto probatorio.
Al riguardo, deve seguirsi il principio in base al quale – escluso un tertium genus tra aree agricole ed edificabili – vanno considerate agricole tutte le aree che non siano espressamente qualificate dallo strumento urbanistico come edificabili, ancorché suscettibili di utilizzazione diversa da quella strettamente agricola (Cass., sez. I, 19 gennaio 1999 n. 465; Idem, 9 luglio 1999 n. 7200).
Nella specie, secondo quanto sostenuto dalla difesa dell’ente, l’art. 37 delle n.t.a. del p.r.g. esclude qualsivoglia potenzialità edificatoria dell’area di cui trattasi.
Il risarcimento del danno per la perdita definitiva del terreno, a seguito della sua acquisizione al patrimonio del comune, dovrà pertanto essere calcolato in relazione alla qualificazione del terreno come agricolo in base al suo valore di mercato (Cons. St., VI, 10 ottobre 2002 n. 5443; Cass., Sez. 1, 28 maggio 2004 n. 10280).
In ordine alla particolare qualità agricola del terreno oggetto di occupazione ed all’asserito taglio di n. 500 piante di viti, si rileva che la pretesa, quanto alla determinazione delle piante esistenti, appare sfornita di prova, risultando dagli atti di causa (cfr. stato di consistenza prodotto come doc. 3 dai ricorrenti) solo che trattasi di “terreno vitato”; restava pertanto da provare il numero di piante che insistevano sul terreno di che trattasi.
Parimenti infondata è la domanda di risarcimento del danno per il preteso deprezzamento della parte residua di terreno, anch’esso appartenente ai ricorrenti.
Sostiene la resistente amministrazione che la residua proprietà si sarebbe, viceversa, apprezzata potendo essa usufruire della nuova viabilità.
Nulla hanno obiettato i ricorrenti a sostegno della loro pretesa o a confutazione dell’eccezione avversaria.
Pertanto, ritenuto che, in applicazione dell’art. 35 d. lgs. 80/1998, come sostituito dalla legge n. 205/2000, il giudice può stabilire i criteri in base ai quali la pubblica amministrazione deve proporre a favore dell’avente titolo il pagamento di una somma entro un congruo termine, si dispone quanto segue:
a) l’amministrazione debitrice dovrà offrire ai ricorrenti il pagamento di una somma corrispondente al valore di mercato del bene della vita, illegittimamente sottratto alla disponibilità dell’avente diritto, alla data del verificarsi dell’illecito e cioè alla data di scadenza del termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità;
b) sulla somma liquidata, trattandosi di un debito di valore, va riconosciuta la rivalutazione monetaria secondo indici Istat, dalla data sopra indicata fino alla data di deposito della presente sentenza;
c) sulla somma rivalutata vanno riconosciuti gli interessi compensativi nella misura legale come per legge, decorrenti dalla data già indicata fino alla data di deposito della presente sentenza, i quali devono essere calcolati non dalla data dell’illecito sulla somma liquidata siccome rivalutata, ma anno per anno sul valore della somma via via rivalutata nell’arco di tempo considerato (Cass. Civ., I, 19 aprile 2002 n. 5278);
d) atteso che, dal momento della liquidazione giudiziale, il debito di valore si trasforma in debito di valuta, sulla somma complessivamente liquidata sono altresì dovuti gli interessi legali, aventi natura compensativa del mancato godimento delle somme liquidate, dalla data di deposito della presente sentenza fino al soddisfo.
Non può essere riconosciuto alcun risarcimento per il periodo di occupazione, trattandosi di occupazione legittima essendosi protratta in costanza di valida dichiarazione di pubblica utilità fino alla data del verificarsi dell’illecito e cioè fino alla data di scadenza del termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità. Per il periodo in questione, infatti, ai ricorrenti spetterà, se del caso, l’indennità di occupazione, la cui mancata o erronea liquidazione potrà essere censurata davanti all’autorità giurisdizionale ordinaria, competente in materia (art. 34, terzo comma, d. lgs. 80/98, come sostituito dalla legge n. 205/2000).

4 – Conclusivamente, per le ragioni sopra esposte, il ricorso è fondato e va accolto, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
Spese ed onorari di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidati nella misura di cui in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie in parte e, per l’effetto, dichiara il diritto dei ricorrenti al risarcimento del danno e rinvia al comune di Quarrata per la sua determinazione, entro il termine di giorni 60 (sessanta) dalla comunicazione della presente sentenza, o dalla sua notifica se anteriore, sulla base dei criteri di cui in motivazione.
Condanna il comune resistente al pagamento delle spese e degli onorari di giudizio, che liquida in Euro 2.000 (duemila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 22 ottobre 2004, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:

Dott. Eugenio LAZZERI – Presidente
Dott. Marcella COLOMBATI – Consigliere
Dott. Saverio ROMANO – Consigliere, rel. est.

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