Pres. C.L. Monticelli; Est. G. Rovelli
Farmacia Campesi di Mario Cirullo e C S.a.s. (avv.ti F. Cavallaro, C. Duchi, A. L. Collu) c/ Comune di Sassari, Regione Sardegna Assessorato Regionale Igiene Sanità ed Assistenza Sociale; Regione Sardegna (avv.ti T. Ledda, S. Sau) e nei confronti di Farmacia Angelo Talu e C Cnc

sulla portata della nuova disciplina (L. 24 marzo 2012 n. 27) in tema di determinazione del numero e della localizzazione delle farmacie

1. Farmacie – Determinazione del numero e della localizzazione delle farmacie – Art. 11, L. 24.3.2012 n. 27 – Questione di legittimità costituzionale – Manifesta infondatezza

2. Farmacie – Determinazione del numero e della localizzazione delle farmacie – Art. 11, L. 24.3.2012 n. 27 – Poteri del Comune – Competenza – Spetta alla Giunta comunale

3. Farmacie – Determinazione del numero e della localizzazione delle farmacie – Art. 11, L. 24.3.2012 n. 27 – Poteri del Comune – Criterio territoriale riferito a porzioni del territorio comunale denominate “zone” – Rilevanza – Sussiste -Fattispecie

4. Farmacie – Determinazione del numero e della localizzazione delle farmacie – Art. 11, L. 24.3.2012 n. 27 – Istituzione di nuove farmacie – Criteri

1. E’ manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, co. 2, L. 24.3.2012 n. 27, sia con riferimento all’art. 117 Cost., in quanto asseritamente invasiva delle competenze legislative regionali, sia con riferimento all’art. 97 Cost., per asserito contrasto con il principio di trasparenza dell’azione amministrativa

2. Ai fini dell’istituzione di nuove farmacie, ai sensi dell’art. 11, L. 24.3.2012 n. 27, è competente la Giunta comunale, non già il Consiglio

3. Pur nel mutato quadro normativo introdotto dalla L. 24.3.2012 n. 27, anche le farmacie preesistenti conservano il rapporto con le “sedi”, ossia “zone”, originariamente loro assegnate; un tanto perché la normativa sopravvenuta lascia immutato l’impianto generale della disciplina, a partire dal “numero chiuso” delle farmacie, la qual cosa logicamente implica che la distribuzione degli esercizi sul territorio sia pianificata autoritativamente (il Collegio ha ritenuto perciò legittimo il provvedimento comunale recante rideterminazione del numero e della localizzazione delle sedi farmaceutiche, dando atto che il Comune, mediante l’indicazione delle zone dove le nuove farmacie dovevano essere collocate (nel testo della delibera e nella planimetria), aveva assolto all’obbligo di legge che prescrive che ad ogni farmacia corrisponda una zona)

4. Ai fini dell’istituzione di nuove farmacie e dell’aggiornamento della relativa pianta organica, ai sensi dell’art. 11, D.L. n. 1/2012, convertito in L. n. 27/2012, il Comune non ha margine di discrezionalità quanto alla determinazione del numero delle nuove farmacie, occorrendo all’uopo una semplice operazione matematica, che è quella di dividere il numero complessivo dei residenti nel Comune per il coefficiente 3300, calcolando una farmacia per ogni quoziente intero più eventualmente una ove il resto sia superiore alla metà.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 714 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Farmacia Campesi di Mario Cirullo e C S.a.s., rappresentata e difesa dagli avv. Francesco Cavallaro, Claudio Duchi, Anna Lisa Collu, con domicilio eletto presso quest’ultimo avvocato in Cagliari, via Satta n. 5;

contro

Comune di Sassari, Regione Sardegna Assessorato Regionale Igiene Sanità ed Assistenza Sociale; Regione Sardegna, rappresentata e difesa dagli avv. Tiziana Ledda, Sonia Sau, con domicilio eletto presso Ledda Tiziana Ufficio Legale Regione Sarda in Cagliari, viale Trento n. 69;

nei confronti di

Farmacia Angelo Talu e C Cnc;

per l’annullamento

della deliberazione della Giunta comunale di Sassari n. 116 del 18.4.2012 avente ad oggetto “potenziamento del servizio di distribuzione farmaceutica, accesso alla titolarità delle farmacie. Istituzione n. 7 nuove farmacie. Art. 11 L. 24.3.2012 n. 27” con particolare riferimento alla istituzione della farmacia 38 nel quartiere “ Li Punti – Baldinica”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Sardegna;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2013 il dott. Gianluca Rovelli e uditi l’avvocato Cavallaro per la ricorrente e l’avvocato Sau per la Regione autonoma della Sardegna;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente ha impugnato con ricorso straordinario al capo dello Stato il provvedimento indicato in epigrafe. Con atto di opposizione notificato il 27.9.2012 il Comune di Sassari ha chiesto la decisione del ricorso in sede giurisdizionale.

La ricorrente si è quindi costituita in giudizio con atto depositato in data 15 ottobre 2012.

La società ricorrente è titolare della sede farmaceutica n. 17 del Comune di Sassari che coincide con la frazione Li Punti.

A seguito dell’entrata in vigore della legge 24.3.2012 n. 27, il Comune di Sassari ha provveduto con la deliberazione della Giunta n. 116 del 18.4.2012 alla rideterminazione del numero e della localizzazione delle sedi farmaceutiche.

Le censure contenute nel ricorso straordinario, poi trasposto in sede giurisdizionale, possono essere di seguito sintetizzate:

1) illegittimità costituzionale dell’art. 11 della L. 27/2012 per contrasto con l’art. 117 della Costituzione;

2) illegittimità costituzionale dell’art. 11 della L. 27/2012 per contrasto con i principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione stante il conflitto di interessi tra il Comune come ente esponenziale e il Comune come titolare di farmacie;

3) falsa applicazione dell’art. 11 della L. 27/2012 e violazione dei principi generali della legislazione in materia per mancata determinazione dei confini delle sedi;

4) incompetenza della giunta comunale;

5) violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della L. 475/1968 nel testo modificato dall’art. 11 comma 1 della L. 24.3.2012 n. 27, nonché del medesimo art. 11 comma 2.

Il 25 gennaio 2013 la ricorrente depositava ricorso per motivi aggiunti deducendo una ulteriore censura avverso gli atti impugnati con il ricorso introduttivo.

Il 20 febbraio 2013 la ricorrente depositava atto di motivi aggiunti per l’impugnazione del bando di concorso straordinario per titoli approvato con determinazione dirigenziale dell’Assessorato regionale igiene e sanità n. 46 del 25.1.2013 pubblicato sul BURAS del 5.2.2013 per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche disponibili, limitatamente a quelle del Comune di Sassari con particolare riferimento alla istituzione della farmacia n. 38 nel quartiere “Li Punti – Baldinca”.

Il 17 aprile 2013 la ricorrente depositava memoria difensiva.

Il 24 aprile 2013 si costituiva la Regione autonoma della Sardegna contestando puntualmente le argomentazioni della ricorrente e chiedendo il rigetto del ricorso.

Il 26 aprile 2013 la difesa della ricorrente depositava memoria di replica.

Alla udienza pubblica del 22 maggio 2013 il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

DIRITTO

Viene all’attenzione del Collegio il ricorso proposto dalla Farmacia Campesi di Mario Cirullo e C S.a.s. avverso il provvedimento con il quale il Comune di Sassari ha istituito sette nuove farmacie in attuazione della L. 24 marzo 2012 n. 27.

Le censure proposte dalla ricorrente muovono in due direzioni:

a) questioni di legittimità costituzionale;

b) censure dirette contro la delibera della Giunta comunale n. 116 del 18.4.2012 non dipendenti dalle questioni di costituzionalità.

Brevemente ricostruendo i dubbi sulla legittimità costituzionale della L. 27/2012 che la ricorrente sottopone all’attenzione di questo Giudice si può dire che:

a) la disposizione della quale è stata fatta applicazione cioè il comma 2 dell’art. 11 della L. 24.3.2012 n. 27 non sembra, a dire della ricorrente, compatibile con l’art. 117 della Costituzione in quanto invasiva delle competenze legislative regionali. La materia “tutela della salute” rientra infatti tra quelle di legislazione concorrente nelle quali “spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali riservata alla legislazione dello Stato”;

b) la novella normativa, nell’affidare al Comune la individuazione e localizzazione di una nuova sede farmaceutica fa diventare l’atto comunale un atto programmatorio che si pone in termini di incompatibilità se mai il Comune sia anche titolare di sedi farmaceutiche ed abbia assunto direttamente o indirettamente la relativa gestione; si porrebbe, pertanto, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11 della L. 27/2012 per contrasto con il principio di trasparenza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 della Costituzione.

La questioni di legittimità costituzionale prospettate dalla ricorrente sono manifestamente infondate.

Questioni analoghe sono già state esaminate da questa Sezione con sentenza n. 333 del 18.4.2013 con la quale si è statuito quanto di seguito riportato:

“Vanno effettuate alcune doverose puntualizzazioni preliminari.

La Grande Sezione della Corte di Giustizia Ue (Corte di Giustizia 19 maggio 2009, n. C-531/06) ha sancito che la normativa italiana riguardante la titolarità delle farmacie non è da considerarsi in contrasto con il principio comunitario di libertà di stabilimento e di circolazione dei capitali. La stessa sentenza ha affermato che i Comuni possono costituire società di capitali per la gestione delle farmacie, in quanto detta opzione non può essere considerata in contrasto con il perseguimento del fine della tutela della salute pubblica.

La Corte ha anche affermato che è di competenza degli Stati membri l’organizzazione dei propri servizi sociali e sanitari, tra i quali devono essere comprese le farmacie.

La sentenza costituisce un chiaro riconoscimento della valenza sanitaria e pubblica del servizio farmaceutico che, ancorché chiamato a confrontarsi con logiche di mercato, rimane un sistema ancorato al principio di sanità pubblica, secondo l’accezione comunitaria del termine, ossia non riconducibile a logiche puramente commerciali .

Premesse queste considerazioni di carattere generale va ricordato che l’art. 118, 2° comma, Cost., testualmente, recita:”I Comuni, le Province e le città Metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”. La legge dello Stato dubitata di infrazione costituzionale da parte della ricorrente conferisce ai Comuni, con disposizione pienamente conforme al dettato costituzionale, le funzioni in materia di localizzazione delle farmacie, di cui qui si controverte, ed è vano tentare di far sopravvivere la cessata ripartizione di competenze, volendo far rivivere una competenza della Regione in materia di pianta organica delle farmacie ormai incompatibile con la normativa statale sopravvenuta e con la competenza esclusiva dello Stato in materia di concorrenza e liberalizzazioni.

Occorre anche ricordare che la pianificazione delle farmacie, ad opera della prima pianta e delle successive revisioni, è sempre stata considerata in senso quantitativo, cioè del contingentamento attraverso la determinazione del numero di operatori il cui ingresso e la cui permanenza nel settore dell’attività farmaceutica va conseguito e promosso dall’autorità amministrativa. Nello stesso tempo essa è sempre stata intesa come pianificazione territoriale, nel senso di distribuzione dei vari operatori in diverse zone, entro ognuna delle quali soltanto può essere permesso lo svolgimento dell’attività.

L’attività di pianificazione, esercitata conformemente alla legge (che regola la materia) non determina alcuna incompatibilità con la titolarità di sedi farmaceutiche poiché i poteri del Comune sono circoscritti entro limiti ben precisi dalla legge stessa.

Il decreto cosiddetto «cresci Italia» (d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito nella l. 24 marzo 2012, n. 27) ha previsto, tra le altre cose, l’abbassamento a 3.300 abitanti della popolazione necessaria per l’apertura di una farmacia (art. 11 comma 1, lett. a) e l’introduzione di un criterio derogatorio di quello demografico per l’istituzione di farmacie in prossimità di stazioni ferroviarie e marittime, aeroporti civili e di importanti aree di servizio autostradali, nonché all’interno dei centri commerciali di maggiori dimensioni (comma 1, lett. b).

Il nuovo assetto normativo non fa che assicurare in maniera effettiva il rispetto della capillarità del servizio farmaceutico, fine tanto perseguito dal legislatore da far prevedere espressamente nel novellato art. 2 della legge n. 475 del 1968 che la distribuzione sul territorio deve essere talmente ramificata da assicurare l’accessibilità del servizio medesimo “anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”.

In definitiva, il provvedimento cosiddetto “cresci Italia” non ha scardinato il sistema di contingentamento delle farmacie, e, ai Comuni, è stato affidato il compito, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, di identificare le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate.

In tutto questo, lungi dal configurarsi dubbi di costituzionalità della legge, si può con tranquillità affermare che la nuova disciplina, introdotta dall’art. 11 del D.L. 24 gennaio 2012 n. 1, convertito nella L. 24 marzo 2012 n. 27, costituisce l’attuazione, in materia, dei principi enunciati, e validi per tutte le materie da detta legge disciplinate, dall’art. 1 dello stesso D.L.. Quest’ultima norma, infatti, si propone di realizzare il principio costituzionale di libertà di iniziativa economica e il principio, derivante dal trattato dell’Unione Europea, di concorrenza, abolendo tutti i limiti, le restrizioni, i controlli all’esercizio di attività economiche e all’ingresso di nuovi operatori, che non siano ragionevoli, adeguati e proporzionati, interpretando anche questi ultimi in maniera tassativa; a questo vasto disegno di liberalizzazione debbono adeguarsi i Comuni, le Province e le Regioni, quali soggetti attuatori ( T.a.r. Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 3 settembre 2012, n. 338 ).

Non è superfluo ricordare che il rapporto tra farmacie e numero di cittadini attiene ex art. 117 lett. m) della Costituzione alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali.

I primi due motivi di ricorso sono pertanto infondati poiché manifestamente infondate sono le prospettate questioni di costituzionalità”.

Va peraltro detto che di recente, con perspicue argomentazioni che questo Collegio condivide appieno, il T.a.r. Lazio ha dichiarato infondate questioni di costituzionalità sollevate con riferimento alla L. 27/2012 (T.a.r. Lazio, Roma, Sez. II, 8 luglio 2013, n. 6697).

E su analoghe questioni si è espresso il Consiglio di Stato con sentenza della Sez. III, 31 maggio 2013 n. 2990 che ha dichiarato manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 11, commi 1, 2, 9 e 10, del d.l. 24 gennaio 2012 n. 1, eccepite per violazione dei principi di solidarietà sociale (art. 2 Cost.), di uguaglianza sostanziale (art. 3 Cost.), di tutela della salute quale diritto fondamentale alla qualità e dignità della vita (art. 32 Cost.), di funzionalità dell’attività economica all’utilità sociale (art. 41 Cost.), di trasparenza, razionalità, appropriatezza, imparzialità, sussidiarietà, proporzionalità, legittimo affidamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.) precisando che non è neppure configurabile un’incompetenza dei Comuni in tale materia, tenuto anche conto che l’art. 118 Cost. attribuisce proprio ai Comuni le funzioni amministrative primarie, fatto salvo il caso “che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”.

Tanto basta per respingere i primi due motivi di ricorso dichiarando manifestamente infondate le questioni di costituzionalità proposte dalla ricorrente.

Si può quindi passare all’esame delle censure ulteriori rispetto alle questioni di costituzionalità.

Il terzo motivo di ricorso è infondato.

Vanno svolte le seguenti considerazioni.

Il Consiglio di Stato, dopo l’entrata in vigore della L. 27/2012, con diverse pronunce e con pregevoli argomentazioni, ha effettuato una compiuta analisi delle disposizioni in essa contenute. Due, in particolare, sono le sentenze ad avviso di questo Giudice, estremamente significative.

Con la prima (Cons. Stato, sez. III, 3 aprile 2013, n. 1858) si è affermato che le nuove disposizioni non cambiano realmente il quadro relativo al dimensionamento del servizio farmaceutico nell’ambito del territorio comunale, e, in particolare, al numero e alla ubicazione delle sedi farmaceutiche.

E’ vero, infatti, che sono state soppresse le disposizioni che prevedevano la formazione e la revisione periodica delle piante organiche comunali, a cura di un’autorità sovracomunale (da ultimo, la Regione o la Provincia, a seconda delle norme regionali).

Tuttavia rimane invariato l’impianto generale della disciplina, a partire dal “numero chiuso” delle farmacie, pur se i criteri per la determinazione di tale numero sono alquanto modificati.

Peraltro, il “numero chiuso” implica logicamente che la distribuzione degli esercizi sul territorio sia pianificata autoritativamente. E in effetti, il nuovo testo dell’art. 2 della legge n. 475/1968, come modificato dal d.l. n. 1/2012, dispone: «Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate».

Non si parla più di “sedi” ma di “zone”; ma questo mutamento non è rilevante, perché la giurisprudenza aveva già da tempo avvertito che quando la normativa previgente usava il termine “sede” si doveva intendere “zona”, perché questo era il significato che si desumeva dal contesto. Peraltro usa il termine “zona” anche l’art. 1, comma settimo (originariamente comma quarto) della legge n. 475/1968, del seguente tenore: «Ogni nuovo esercizio di farmacia deve essere situato (…) in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona». A sua volta il regolamento approvato con d.P.R. n. 1275/1971, art. 13, secondo comma, dispone: «Il locale indicato per il trasferimento della farmacia deve essere situato (…) in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona».

E’ vero che la nuova formulazione dell’art. 2 sembra riferirsi esplicitamente solo all’assegnazione delle “zone” alle farmacie di nuova istituzione, tacendo delle altre; ma stanti il contesto e la finalità dichiarata dalla legge, è ovvio che anche le farmacie preesistenti conservano il rapporto con le “sedi”, ossia “zone”, originariamente loro assegnate; e questo appunto dispone esplicitamente l’art. 13 del regolamento, che del resto esprime una implicazione naturale del sistema.

La seconda pronuncia che appare opportuno richiamare, che afferma, e quindi consolida, come giurisprudenza pacifica i principi sopra espressi è quella, sempre della III sezione, 31 maggio 2013, n. 2990.

Così stando le cose, ne consegue che il Supremo consesso ha assunto una posizione parzialmente differente rispetto a quella espressa dalla Circolare del Ministero della salute n. 2148 del 21.3.2012 che ha avuto modo di chiarire che “Per quanto riguarda la localizzazione, spetta ora al comune, sentiti l’azienda sanitaria locale e l’Ordine provinciale dei farmacisti competenti per territorio, “identificare” le zone nelle quali collocare le nuove farmacie. Questa attività è svincolata dalla necessità di definire esattamente un territorio di astratta pertinenza di ciascun nuovo esercizio e non incontra limiti nella perimetrazione delle sedi già aperte, dovendo soltanto assicurare “un’equa distribuzione sul territorio” degli esercizi e tener conto dell’esigenza di “garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”. L’individuazione delle “zone” può quindi avvenire anche in forma assai semplificata (ad esempio, indicando una determinata via e le strade adiacenti)”.

Il Comune di Sassari nella delibera 116 del 2012 dà espressamente atto di avere seguito le indicazioni contenute nella circolare n. 2148/2012. Ma questo non vizia la delibera stessa posto che da un’attenta analisi del suo testo e dell’allegato è chiaramente comprensibile la localizzazione delle sedi. La planimetria indica dove la sede n. 38 (oggetto di contestazione da parte della ricorrente) è collocata e la delibera indica con precisione il quartiere Li Punti – Baldinca.

Ciò rilevato, e pur tenendo conto della giurisprudenza del Supremo consesso, non può non osservarsi che la ratio della L. 27/2012 è quella di garantire la massima accessibilità al servizio farmaceutico da parte dei cittadini e che con la indicazione delle zone dove le nuove farmacie devono essere collocate (nel testo della delibera e nella planimetria) il Comune ha assolto all’obbligo di legge che prescrive che ad ogni farmacia corrisponda una zona.

In ordine al quarto motivo di ricorso è agevole rilevarne l’infondatezza tenuto conto che il principio generale è quello secondo cui la Giunta ha, rispetto al Consiglio comunale, competenza residuale per gli atti di amministrazione non riservati al Consiglio e che non rientrino nelle competenze degli altri organi, e non esiste alcuna norma espressa che attribuisca al secondo dei due organi la competenza in materia (cfr. T.a.r. Campania, Napoli Sez V, 30 maggio 2013, n. 2821).

Va peraltro precisato che il Consiglio di Stato si è di recente espresso sul punto affermando che per l’istituzione di nuove farmacie ai sensi dell’art. 11 del decreto legge n. 1/2012, è competente la Giunta comunale, non già il Consiglio, essendo ragionevole richiamare la giurisprudenza formatasi sotto la disciplina previgente, e in particolare sotto la legge n. 475/1968 (Cons. Stato, Sez. III, 19 settembre 2013, n. 4667).

Il quinto motivo di ricorso è infondato.

La delibera impugnata dà espressamente atto dell’operazione effettuata anche sulla base della nota dell’assessorato regionale dell’igiene e sanità con cui si invitava il Comune all’istituzione di sette nuove farmacie sulla base dei dati Istat della popolazione residente alla data del 31.10.2012.

Sul punto, ancora una volta preziose sono le statuizioni del Consiglio di Stato che chiariscono alcuni aspetti della L. 27/2012. Il Supremo consesso ha affermato di recente che “ai fini dell’istituzione di nuove farmacie e dell’aggiornamento della relativa pianta organica, ai sensi dell’art. 11 del decreto legge n. 1/2012, convertito in legge n. 27/2012, il Comune non ha margine di discrezionalità quanto alla determinazione del numero delle nuove farmacie, occorrendo all’uopo una semplice operazione matematica, che è quella di dividere il numero complessivo dei residenti nel Comune per il coefficiente 3300, calcolando una farmacia per ogni quoziente intero più eventualmente una ove il resto sia superiore alla metà. Si può ammettere che in tal caso l’utilizzazione del resto sia facoltativa e non vincolata, ma pur se si tratti di una facoltà e non di un obbligo, la formulazione della norma fa intendere che non vi è alcuna restrizione al riguardo; non si richiede cioè l’accertamento di particolari condizioni o esigenze, anzi, visti il contesto e la ratio della riforma, è chiaro che il favore del legislatore è verso la massima espansione degli esercizi farmaceutici e, quindi, non si può ritenere necessaria alcuna specifica motivazione del Comune per giustificare tale scelta (Cons. Stato, Sez. III, 19 settembre 2013, n. 4667).

Il primo ricorso per motivi aggiunti è anch’esso infondato.

E’ agevole rilevare che la questione posta dalla ricorrente si basa su un dato (il censimento 2011) successivo alla delibera impugnata e di cui non è possibile tenere conto, dato, peraltro, divenuto ufficiale solo con la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale del 18 dicembre 2012 del d.P.R. 6.11.2012. L’istanza istruttoria formulata dalla ricorrente va anch’essa respinta poiché fondata su dati (quelli del censimento 2011) la cui ufficialità, come appena detto, segue in termini cronologici l’atto impugnato e che non sono quindi idonei a rimettere in discussione le scelte effettuate in sede di revisione della pianta organica.

Il secondo ricorso per motivi aggiunti è infondato poiché la censura in esso contenuta è tesa all’annullamento del bando regionale per l’assegnazione delle nuove sette farmacie. Il bando sarebbe viziato per l’invalidità che deriverebbe dall’accoglimento delle censure contenute nel ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti. Essendo stati rigettati i primi il secondo ricorso per motivi aggiunti segue la stessa sorte.

Il ricorso è, in definitiva, infondato e deve essere rigettato.

Le spese, stante la novità e la complessità delle questioni trattate, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Caro Lucrezio Monticelli, Presidente

Grazia Flaim, Consigliere

Gianluca Rovelli, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/10/2013

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione I – Sentenza – 25/10/2013 n.671 proviene da Giustamm.

Pres. C.L. Monticelli; Est. G. Rovelli
Associazione Artigiani Commercianti Liberi Sardegna, Associazione Giuristi Indipendenti, Benedetto Soru, Carletto Ledda, Giuseppe Carboni, Luigi Toro, Maria Rosaria Randaccio (avv. F. Scifo) c/ Regione Sardegna (avv.ti R. Murroni, P. Angius); Autorità Portuale di Cagliari (Avv. Distr. St.); Comune di Cagliari (avv. F. Frau)

sulle condizioni per il ricorso al procedimento ex art. 3, D. Lgs. 20 dicembre 2009, n. 198

Giustizia amministrativa – Ricorso – Azione collettiva – Art. 3, D. Lgs. 20 dicembre 2009 n. 198 – Genericità dell’azione – Ammissibilità – Non sussiste – Fattispecie

E’ inammissibile l’azione promossa ex art. 3, D. Lgs. 20 dicembre 2009, n. 198 che, sia in ordine alla corretta rappresentazione della legittimazione dei ricorrenti, sia in ordine all’esatta individuazione della concreta lesione subita ad opera delle amministrazioni convenute, si palesi generica, risolvendosi in una generica richiesta di provvedimenti, non meglio specificati, con conseguente difficoltà per il giudice amministrativo adito di comprendere quali ordini dovrebbe impartire alle amministrazioni interessate al fine di porre rimedio alla situazione dannosa denunciata (nella specie, il Collegio ha ritenuto inammissibile l’azione collettiva proposta dalle associazioni ricorrenti tendente ad ottenere l’ordine alle amministrazioni convenute di delimitare e perimetrare materialmente la zona franca di Cagliari)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 91 del 2013, proposto da:
Associazione Artigiani Commercianti Liberi Sardegna, Associazione Giuristi Indipendenti, Benedetto Soru, Carletto Ledda, Giuseppe Carboni, Luigi Toro, Maria Rosaria Randaccio, rappresentati e difesi dall’avv. Francesco Scifo, con domicilio eletto presso Francesco Scifo in Cagliari, via della Pineta n. 109;

contro

Regione Sardegna, rappresentata e difesa dagli avv. Roberto Murroni, Patrizia Angius, con domicilio eletto presso Ufficio Legale Regione sarda in Cagliari, viale Trento n. 69; Autorità Portuale di Cagliari, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura dello Stato, domiciliata in Cagliari, via Dante n. 23; Comune di Cagliari, rappresentato e difeso dall’avv. Francesca Frau, con domicilio eletto presso Ufficio Legale Comune Cagliari in Cagliari, via Roma n. 145;

per l’accertamento ex art. 3 comma 1 d.lgs. 198/2009

dell’inefficienza dell’Amministrazione e per:

l’ordine all’Amministrazione di delimitare e perimetrare materialmente la zona franca;

disporre affinché sia autorizzata qualsiasi attività di natura industriale o commerciale di prestazioni di servizi come previsto dall’artt. 1 comma 2 del D.P.C.M. 7 giugno 2001;

ordinare agli assessori regionali competenti di predisporre e approvare i programmi annuali relativi al funzionamento e gestione della zona franca di Cagliari come previsto dall’art. 2 comma 3 del D.P.C.M. 7 giugno 2001;

ordinare alla Giunta e per essa al suo Presidente p.t. di vigilare sull’attuazione dell’art. 7 del suddetto decreto e dei relativi termini perentori in esso indicati e di porre in essere gli adempimenti previsti dall’art. 12 dello stesso articolo;

ordinare l’attuazione delle altre prescrizioni previste dall’art. 1 del d.lgs. 75 del 1998 e cioè di porre in essere tutte le attività necessarie all’attuazione di tutte le altre zone franche previste in Sardegna dalla suddetta normativa;

sollevare se del caso, questione pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE sull’interpretazione dell’art. 107 del TFUE in relazione agli artt. 12 dello Statuto autonomo della Regione Sardegna nonché l’art. 1 del d.lgs. 75/1998 e gli artt. 1 – 13 del DPCM del 7 giugno 2001.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Sardegna, dell’Autorità Portuale di Cagliari e del Comune di Cagliari;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2013 il dott. Gianluca Rovelli e uditi l’avvocato Scifo per i ricorrenti, l’avvocato dello Stato Bonomo per l’Autorità Portuale di Cagliari, gli avvocati Angius e Murroni per la Regione autonoma della Sardegna e l’avvocato Mura su delega dell’avvocato Frau per il Comune di Cagliari;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Espongono i ricorrenti che il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 7 giugno 2001 ha dettato le disposizioni per l’operatività della zona franca di Cagliari, autorizzando qualsiasi attività di natura industriale, commerciale o di prestazioni di servizi.

La zona franca risulta tuttora non operativa ed è necessario dare adempimento alle prescrizioni normative al fine di una spedita realizzazione della stessa e di una sua armonizzazione con le altre zone franche della Sardegna da costituire.

In data 18.9.2012 i ricorrenti notificavano una diffida alle Amministrazioni ai sensi della L. 198/2009 chiedendo che ciascuna di esse, per quanto di competenza, assumesse, entro il termine di novanta giorni dalla data di notificazione, ogni attività amministrativa diretta a garantire il rispetto della normativa e a rendere operativa la zona franca di Cagliari e tutte le altre zone franche previste in Sardegna dal d.lgs. 10 marzo 1998 n. 75.

Alla diffida non faceva seguito alcun riscontro.

Agiscono quindi in giudizio chiedendo, se del caso anche a mezzo di nomina di commissario ad acta (testualmente):

– ordinare di delimitare e perimetrare materialmente la zona franca;

– disporre affinché sia ivi autorizzata qualsiasi attività di natura industriale o commerciale o di prestazione di servizi come previsto dall’art. 1 comma 2;

– ordinare agli assessori regionali competenti di predisporre e approvare i programmi annuali relativi al funzionamento e gestione della zona franca di Cagliari come previsto dall’art. 2 comma 3 del DPCM 7 giugno 2001;

– ordinare alla Giunta e per essa al suo Presidente p.t. di vigilare sull’attuazione dell’art. 7 del suddetto decreto e dei relativi termini perentori in esso indicati e di porre in essere gli adempimenti previsti dall’art. 12 dello stesso articolo;

– ordinare l’attuazione delle altre prescrizioni previste dall’art. 1 del d.lgs. 75 del 1998 e cioè di porre in essere tutte le attività necessarie all’attuazione di tutte le altre zone franche previste in Sardegna dalla suddetta normativa;

– sollevare, se del caso, questione pregiudiziale d’urgenza, ai sensi dell’aex art. 234 e ora art. 267 TFUE sull’interpretazione dell’art. 107 del TFUE in relazione agli articoli 12 dello Statuto autonomo della Regione Sardegna, nonché l’art. 1 del d.lgs.
Si sono costituite la Regione autonoma della Sardegna, l’Autorità portuale di Cagliari e il Comune di Cagliari contestando puntualmente le argomentazioni dei ricorrenti e chiedendo il rigetto del ricorso.

Alla udienza pubblica del 5 giugno 2013 il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso è inammissibile.

E’ necessaria una breve premessa al fine di inquadrare l’azione proposta dai ricorrenti.

Il d.lgs. 20 dicembre 2009, n. 198 all’art. 1 prevede, per quanto qui di rilievo, che, “al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio”, i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori possono agire in giudizio, innanzi al giudice amministrativo, nei confronti delle amministrazioni pubbliche, se derivi una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi, “dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento”.

Se ricorrono i sopra indicati presupposti, il ricorso può essere proposto “anche da associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati, appartenenti alla pluralità di utenti e consumatori di cui al comma 1” (comma 4).

Quanto al procedimento, il ricorrente notifica preventivamente una diffida all’amministrazione “ad effettuare, entro il termine di novanta giorni, gli interventi utili alla soddisfazione degli interessati”.

La diffida è notificata all’organo di vertice dell’amministrazione, che assume senza ritardo le iniziative ritenute opportune, individua il settore in cui si è verificata la violazione, l’omissione o il mancato adempimento di cui all’articolo 1, comma 1, del ripetuto d.lgs. 198/09 e cura che il dirigente competente provveda a rimuoverne le cause.

Il ricorso è proponibile, nell’intervallo di un anno, se, decorso il termine sopra indicato, l’amministrazione non ha provveduto, o ha provveduto in modo parziale, ad eliminare la situazione denunciata.

Il giudice, ex art. 4, accoglie la domanda se accerta la violazione, l’omissione o l’inadempimento, ordinando alla pubblica amministrazione “di porvi rimedio entro un congruo termine, nei limiti delle risorse strumentali, finanziarie ed umane già assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.

Ciò premesso, va rilevato quanto segue.

Anzitutto occorre ricordare che il presupposto di ammissibilità di un’azione collettiva pubblica passa attraverso la verifica della sussistenza di uno dei seguenti comportamenti tipizzati:

a) la violazione di termini o la mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato dalla legge o da un regolamento;

b) la violazione degli obblighi contenuti nelle Carte di servizi;

c) la violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti per i concessionari di servizi pubblici, delle autorità preposte alla regolazione e al controllo del settore e per le Pubbliche Amministrazioni, definiti dalle stesse in conformità alle disposizioni in materia di performance contenute nel d.lgs. 27 ottobre 2009 n. 150 (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 06 settembre 2013, n. 8154).

Occorre però precisare che la “class action” non sfugge ai comuni principi in materia di domanda giudiziale, e, dunque, alla regola che questa debba essere sufficientemente determinata nel suo “petitum”, in relazione al contenuto dell’azione ed alla sua finalità. La parte ricorrente, quindi, non può limitarsi genericamente a chiedere l’emanazione di “atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo”: giacché si deve trattare di atti “obbligatori”, chi li richiede deve evidentemente dimostrare, quale elemento costitutivo essenziale della sua domanda, che tali essi sono, e ne dovrà perciò definire il contenuto, indicando la fonte normativa di tale obbligo, in riferimento alla situazione di pregiudizio lamentata: o, comunque, tutto ciò dovrà essere “de plano” desumibile dal ricorso, per consentire al giudice di pronunciare l’accertamento richiesto e le statuizioni consequenziali. Peraltro, se con un solo ricorso sono individuate una pluralità di situazioni, in cui debba essere ripristinato il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio – e quindi, in pratica, in cui sono cumulate più domande – per ciascuna di esse dovrà essere identificabile l’atto generale da emettere (T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 03 settembre 2012, n. 7483).

Nel caso qui sottoposto all’esame del Collegio occorre osservare:

a) che l’azione promossa è del tutto generica quanto alla corretta rappresentazione della legittimazione degli stessi ricorrenti;

b) che la stessa azione è altrettanto generica con riguardo alla esatta individuazione della concreta lesione subita ad opera delle Amministrazioni, anch’esse tutte genericamente intimate (senza peraltro nulla dire in ordine al soggetto gestore individuato nella “Cagliari Free Zone” dal D.P.C.M. 7 giugno 2001).

Il risultato è un’azione che si risolve in una generica richiesta di provvedimenti, non meglio specificati (che gli stessi ricorrenti indicano “in via esemplificativa” con ciò ammettendo, essi stessi, l’indeterminatezza del petitum), con conseguente difficoltà per il giudice amministrativo adito di comprendere quali ordini dovrebbe impartire alle Amministrazioni interessate al fine di porre rimedio alla situazione dannosa denunciata.

Il ricorso è, in definitiva, inammissibile.

La novità delle questioni prospettate consente di ritenere sussistenti le gravi ragioni per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2013 con l’intervento dei magistrati:

Caro Lucrezio Monticelli, Presidente

Grazia Flaim, Consigliere

Gianluca Rovelli, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/10/2013

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