Presidente Amirante, Redattore Frigo

sull’illegittimità costituzionale della norma sulle c.d. “ronde” nella parte in cui estende la possibilità di segnalazione anche alle “situazioni di disagio sociale”

Sicurezza pubblica – Art. 3, comma 40, della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica) – Volontariato – Possibilità per i sindaci di avvalersi della collaborazione di associazioni tra cittadini non armati – Segnalazioni alle Forze di polizia dello Stato o locali di eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale – Lamentata esorbitanza dalla materia della sicurezza pubblica ed incidenza sulla disciplina regionale – Q. l c. sollevata dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria – Asserita violazione degli artt. 117, secondo, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione – Illegittimità costituzionale parziale;

Sicurezza pubblica – Art. 3, commi 41, 42 e 43, della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica) – Volontariato – Possibilità per i sindaci di avvalersi della collaborazione di associazioni tra cittadini non armati – Segnalare alle Forze di polizia dello Stato o locali di eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale – Iscrizione delle associazioni in un apposito elenco – Determinazione con decreto del Ministro dell’interno di ambiti operativi, modalità e requisiti – Lamentata esorbitanza dalla materia della sicurezza pubblica ed incidenza sulla disciplina regionale – Q. l c. sollevata dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria – Asserita violazione degli artt. 117, secondo, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione – Non fondatezza.

È costituzionalmente illegittimo l’art. 3, comma 40, della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), limitatamente alle parole «ovvero situazioni di disagio sociale»;

non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 41, 42 e 43, della medesima legge 15 luglio 2009, n. 94, promosse dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, in riferimento agli artt. 117, secondo, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 40, 41, 42 e 43 della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), promossi dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, notificati il 22 settembre 2009, depositati in cancelleria il 25, il 29 ed il 30 settembre 2009 e rispettivamente iscritti ai nn. 64, 66 e 67 del registro ricorsi 2009.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 28 aprile 2010 il Giudice relatore Giuseppe Frigo;

uditi gli avvocati Lucia Bora per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per le Regioni Emilia-Romagna e Umbria e l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – Con ricorso notificato il 22 settembre 2009, la Regione Toscana ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 40, 41, 42 e 43, della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), per violazione dell’art. 117, commi secondo, lettera h), quarto e sesto, della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione.

La ricorrente premette che le norme impugnate regolano la collaborazione di associazioni di privati cittadini alla tutela della sicurezza urbana e alla prevenzione di situazioni di disagio sociale.

In particolare, il comma 40 del citato art. 3 prevede che «i sindaci, previa intesa con il prefetto, possono avvalersi della collaborazione di cittadini non armati al fine di segnalare alle Forze di polizia dello Stato o locali eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale».

Il comma 41 stabilisce che le predette associazioni «sono iscritte in apposito elenco tenuto a cura del prefetto, previa verifica da parte dello stesso, sentito il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, dei requisiti necessari previsti dal decreto di cui al comma 43», e demanda allo stesso prefetto di provvedere «al loro periodico monitoraggio, informando dei risultati il comitato».

Il comma 42 precisa ulteriormente che «tra le associazioni iscritte nell’elenco di cui al comma 41 i sindaci si avvalgono, in via prioritaria, di quelle costituite tra gli appartenenti, in congedo, alle Forze dell’ordine, alle Forze armate e agli altri Corpi dello Stato», aggiungendo che «le associazioni diverse da queste ultime sono iscritte negli elenchi solo se non siano destinatarie, a nessun titolo, di risorse economiche a carico della finanza pubblica».

Da ultimo, il comma 43 attribuisce ad un decreto del Ministro dell’interno, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, il compito di determinare gli ambiti operativi delle disposizioni di cui ai commi 40 e 41, nonché i requisiti per l’iscrizione e le modalità di tenuta degli elenchi.

Ad avviso della ricorrente, le disposizioni ora ricordate risulterebbero invasive delle competenze legislative regionali.

Alla luce di una consolidata giurisprudenza costituzionale, che si pone in linea di continuità con un orientamento formatosi già prima della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, la materia della «sicurezza», demandata alla legislazione esclusiva statale dall’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., deve essere, difatti, intesa in senso restrittivo. Tenuto conto della connessione testuale con l’«ordine pubblico» e dell’esplicita esclusione dal suo ambito della «polizia amministrativa locale», nonché dell’esigenza di evitare una smisurata dilatazione dell’area di intervento statale, il concetto di «sicurezza» va ritenuto comprensivo, in specie, dei soli interventi finalizzati alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso, quest’ultimo, quale complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui cui si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale.

Quanto, invece, alla «polizia amministrativa locale» – materia rientrante nella potestà legislativa residuale delle Regioni, ai sensi della disposizione combinata del secondo comma, lettera h), e del quarto comma dell’art. 117 Cost. – essa abbraccia l’insieme delle misure dirette ad evitare danni o pregiudizi ai soggetti giuridici e alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie nelle quali vengono esercitate le competenze delle Regioni e degli enti locali.

La Regione Toscana ha esercitato la propria competenza legislativa in materia con la legge regionale 3 aprile 2006, n. 12 (Norme in materia di polizia comunale e provinciale), il cui art. 7 prevede specificamente che associazioni di volontariato possano partecipare allo svolgimento di compiti di «polizia amministrativa locale». Più in particolare, è previsto che i comuni e le province possano stipulare convenzioni con le associazioni iscritte nel registro di cui all’art. 4 della legge regionale 26 aprile 1993, n. 28 (Norme relative ai rapporti delle organizzazioni di volontariato con la Regione, gli Enti locali e gli altri Enti pubblici – Istituzione del registro regionale delle organizzazioni del volontariato), e successive modificazioni, «per realizzare collaborazioni tra queste ultime e le strutture di polizia locale rivolte a favorire l’educazione alla convivenza, al senso civico e al rispetto della legalità».

Le norme statali di cui ai commi 40, 41 e 42 dell’art. 3 della legge n. 94 del 2009 inciderebbero sulla disciplina regionale ora ricordata, vanificando il ruolo e i compiti delle associazioni di volontariato da essa previste.

Le espressioni di cui il comma 40 si avvale – «sicurezza urbana» e «disagio sociale» – sarebbero infatti idonee, nella loro ampiezza e genericità, a svuotare di contenuto le competenze della Regione.

In base alla ricordata giurisprudenza costituzionale, la «sicurezza urbana» potrebbe essere, in effetti, ricondotta alla competenza statale solo se circoscritta agli interventi finalizzati – nell’ambito delle città – alla prevenzione dei reati e al mantenimento dell’ordine pubblico. Tanto è vero che, in sede di decisione su un ricorso per conflitto di attribuzioni, la Corte costituzionale ha ritenuto che la definizione di «sicurezza urbana» offerta dall’art. 1 del decreto del Ministro dell’interno 5 agosto 2008, in attuazione dell’art. 6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92 (Misure urgenti in materia di sicurezza), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 125, sia conforme, bensì, al dettato costituzionale, ma solo in quanto il citato decreto ministeriale fa espresso riferimento, come fondamento dello stesso, al secondo comma, lettera h), dell’art. 117 Cost. (sentenza n. 196 del 2009). Nell’impugnato art. 3, comma 40, della legge n. 94 del 2009 mancherebbe, di contro, ogni specificazione dei limiti del concetto di «sicurezza urbana», il quale si presterebbe, di conseguenza, a ricomprendere anche gli interventi volti a migliorare le condizioni di vivibilità dei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale: interventi da ricondurre, per contro, nell’ambito della competenza regionale, in quanto espressione della polizia amministrativa locale.

A similare conclusione dovrebbe pervenirsi anche con riguardo alla concorrente locuzione «disagio sociale». Tale espressione apparirebbe, infatti, evocativa della generalità delle situazioni, protratte nel tempo, nelle quali un soggetto «non è in grado di utilizzare le proprie risorse e le opportunità offerte dalla società», e quindi «si isola o suscita rigetto da parte della società stessa». Si tratterebbe, dunque, di una nozione di ampia portata, potendo le predette situazioni derivare da molteplici cause, singole o combinate fra loro (ristrettezze economiche, difficoltà familiari, disoccupazione, malattie, invalidità, solitudine, età, carenze culturali, tossicodipendenza e così via dicendo). Sarebbe evidente, in ogni caso, come gli interventi finalizzati a porre rimedio a tali situazioni disagiate risultino riconducibili alla sfera delle «politiche sociali»: materia che ricade anch’essa nella competenza legislativa residuale delle Regioni.

Analogo contrasto con il riparto costituzionale delle competenze legislative sarebbe riscontrabile in rapporto ai successivi commi 41 e 42, giacché, in materia di polizia amministrativa locale e di politiche sociali, la fissazione delle regole per la tenuta degli elenchi e delle condizioni per l’iscrizione in essi delle associazioni di volontari non potrebbe che spettare alle Regioni: e, infatti, la ricorrente Regione Toscana vi ha provveduto con il citato art. 7 della legge reg. n. 12 del 2006, che rinvia alla legge reg. n. 28 del 1993.

Né, d’altra parte, sarebbe possibile una interpretazione conforme a Costituzione delle norme censurate. Non si potrebbe, in particolare, ritenere che il ricorso alle associazioni di volontari sia da esse previsto nei limiti di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., perché ciò significherebbe affidare a privati cittadini una funzione necessariamente pubblica, quale quella della prevenzione dei reati e del mantenimento dell’ordine pubblico.

Le disposizioni di cui ai commi 40, 41 e 42 risulterebbero illegittime anche sotto il profilo della violazione del principio di leale collaborazione. Nessuna di tali disposizioni prevede, infatti, un coinvolgimento delle Regioni, neppure nella forma “debole” del parere della Conferenza Stato-Regioni: e ciò quantunque esse incidano su ambiti complessi, nei quali spesso le competenze statali e quelle regionali si intersecano. L’esigenza di detto coinvolgimento – inequivocamente desumibile dall’art. 118, terzo comma, Cost., che demanda alla legge statale la disciplina di forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. – risulterebbe, nella specie, ancor più accentuata, giacché la coesistenza di distinte associazioni di volontariato sul medesimo territorio, regolate da norme che propongono differenti modelli organizzativi, comporterebbe un elevato grado di incertezza, non solo normativa, ma anche applicativa.

Quanto, infine, al comma 43, esso si porrebbe in contrasto con l’art. 117, sesto comma, Cost., in quanto attribuirebbe una potestà regolamentare allo Stato in materie di competenza legislativa regionale.

2. – Con ricorsi di analogo tenore, notificati entrambi il 22 settembre 2009, la Regione Emilia-Romagna e la Regione Umbria hanno promosso questioni di legittimità costituzionale:

a) in via principale, dei commi 40, 41, 42 e 43 dell’art. 3 della legge n. 94 del 2009, per violazione dell’artt. 117, secondo, quarto e sesto comma, Cost.;

b) in via subordinata, dei commi 40, 41 e 43 del citato art. 3, per violazione dell’art. 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.

Le Regioni ricorrenti premettono di essersi anch’esse dotate, nell’esercizio della propria potestà legislativa esclusiva in materia di polizia amministrativa locale, di leggi organiche di disciplina di tale servizio: rispettivamente, la legge della Regione Emilia-Romagna 4 dicembre 2003, n. 24 (Disciplina della polizia amministrativa locale e promozione di un sistema integrato di sicurezza), come modificata dalla legge regionale 28 settembre 2007, n. 21 (Partecipazione della Regione Emilia-Romagna alla costituzione della fondazione «Scuola interregionale di Polizia locale». Modifiche alla legge regionale 4 dicembre 2003, n. 24), e la legge della Regione Umbria 30 aprile 1990, n. 34 (Norme in materia di polizia municipale e locale), parzialmente sostituita, da ultimo, dalla legge regionale 25 gennaio 2005, n. 1 (Disciplina in materia di polizia locale).

L’art. 8 della legge regionale emiliana prevede specificamente l’«utilizzazione del volontariato», quale «presenza attiva sul territorio, aggiuntiva e non sostitutiva rispetto a quella ordinamentale della polizia locale, con il fine di promuovere l’educazione alla convivenza e il rispetto della legalità, la mediazione dei conflitti e il dialogo tra le persone, l’integrazione e l’inclusione sociale». Si tratta di attività svolte non da associazioni, ma da singoli volontari, in qualche misura inseriti nell’organizzazione della polizia locale; mentre è previsto, al comma 3 dello stesso articolo, che le associazioni di volontariato possano stipulare convenzioni con i comuni e le province «con sole finalità di supporto organizzativo ai soci che svolgano le attività» di cui al medesimo comma. La citata norma regionale determina, altresì, analiticamente i requisiti dei volontari, prevede che la loro collaborazione si limiti ad una «qualificata attività di segnalazione» e dispone, fissandone i criteri, l’istituzione da parte dei Comuni di un registro nominativo dei volontari.

Con le norme impugnate, il legislatore statale sarebbe venuto ad interferire nell’indicata materia di competenza regionale.

Al riguardo – dopo avere ampiamente richiamato la giurisprudenza di questa Corte in ordine ai criteri identificativi delle materie «ordine pubblico e sicurezza» e «polizia amministrativa locale» – le Regioni ricorrenti osservano come il comma 40 dell’art. 3 della legge n. 94 del 2009, nel delineare l’attività delle associazioni di volontari da esso disciplinate, non menzioni neppure la materia «ordine pubblico e sicurezza», ma faccia diretto riferimento agli «eventi che possano recare danno alla sicurezza urbana» e alle «situazioni di disagio sociale».

Il concetto di «sicurezza urbana» troverebbe una definizione – a livello di disciplina statale – unicamente nel d.m. 5 agosto 2008, a mente del quale per «sicurezza urbana» deve intendersi «un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità dei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale». Si tratterebbe, dunque, di una nozione non limitata alla sola attività di prevenzione e repressione dei reati e, di conseguenza, non riconducibile allo stretto ambito della materia «ordine pubblico e sicurezza», di competenza statale. A maggior ragione tale conclusione si imporrebbe in rapporto al generico riferimento alle «situazioni di disagio sociale»: nozione, questa, non definita a livello statale, ed alla quale si richiama, invece, la citata legge reg. Emilia-Romagna n. 24 del 2003, che pone tra gli scopi degli interventi la prevenzione, il contrasto e la riduzione «delle cause del disagio e dell’emarginazione sociale, con particolare riferimento alla legge regionale 12 marzo 2003, n. 2 (Norme per la promozione della cittadinanza sociale e per la realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali)» (art. 2, comma 3).

Ne deriverebbe che la norma censurata, nella parte in cui prevede l’intesa del prefetto in relazione alle decisioni comunali di avvalersi della collaborazione dei volontari, violerebbe la competenza regionale in materia di polizia amministrativa locale.

L’illegittimità costituzionale del comma 40 si riverbererebbe sul comma 41, nella parte in cui prescrive che le associazioni siano iscritte in un elenco tenuto e gestito dalle prefetture. Né il carattere esclusivamente statale di tale gestione verrebbe meno a fronte del richiesto parere del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, di cui all’art. 20 della legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza), trattandosi di organo anch’esso statale, senza alcuna partecipazione delle Regioni.

Altrettanto dovrebbe dirsi con riguardo al successivo comma 42, che stabilisce criteri di preferenza nella scelta delle associazioni iscritte e vieta l’iscrizione nell’elenco di associazioni che fruiscano di risorse a carico della finanza pubblica: essendosi al cospetto di scelte che, nell’ambito dei servizi di polizia amministrativa locale, spettano al legislatore regionale e non a quello statale.

Da ultimo, il comma 43 – nell’affidare ad un decreto del Ministro dell’interno il completamento della disciplina posta dai commi precedenti (compito concretamente assolto dal d.m. 8 agosto 2009, di cui le ricorrenti deducono di aver deliberato l’impugnazione per conflitto di attribuzioni) – violerebbe, oltre al quarto, anche il sesto comma dell’art. 117 Cost., prevedendo una competenza regolamentare statale in materia di competenza legislativa regionale.

In via subordinata, ove si ritenesse che le norme censurate siano espressione di una esigenza di disciplina unitaria in un ambito in cui le competenze statali e regionali si intersecano, i commi 40, 41 e 43 dell’art. 3 della legge statale andrebbero ritenuti comunque costituzionalmente illegittimi per la mancata previsione di adeguati meccanismi di coordinamento: più in particolare, per non aver previsto che all’intesa richiesta ai fini dell’utilizzazione delle associazioni partecipi anche la Regione; che questa abbia un ruolo nella procedura di iscrizione e nel monitoraggio delle associazioni stesse; che la disciplina di completamento sia dettata, anziché con atto unilaterale del Ministro dell’interno, dallo stesso Ministro d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni o, preferibilmente – stante la presenza di interessi provinciali e comunali – con la Conferenza unificata.

L’esigenza di introdurre meccanismi di coinvolgimento delle Regioni deriverebbe non soltanto dal generale principio di leale collaborazione, ma anche dallo specifico dovere, sancito a carico dello Stato dall’art. 118, terzo comma, Cost., di disciplinare «forme di coordinamento tra Stato e Regioni» nelle materie di cui alla lettera h) del secondo comma dell’art. 117 Cost.

3. – Si è costituito, in tutti i giudizi, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto dei ricorsi.

Ad avviso della difesa dello Stato, le norme impugnate si collocherebbero nell’ambito della materia «ordine pubblico e sicurezza», quale definita dalla giurisprudenza costituzionale; ciò, anche alla luce del criterio della prevalenza, del quale la Corte ha già fatto specifica applicazione in situazioni di astratto concorso con la competenza in materia di «polizia amministrativa locale» (sentenza n. 222 del 2006): criterio che assicurerebbe «una notevole capacità penetrativa alla potestà legislativa statale, con un raggio d’azione […] trasversale e potenzialmente espansivo su altre materie anche di competenza regionale».

In questa prospettiva, rientrerebbe nella competenza statale anche l’attività degli osservatori volontari, i quali, ai sensi del comma 40 dell’art. 3 della legge n. 94 del 2009, segnalano situazioni di pericolo per la sicurezza urbana o di disagio sociale.

Quanto, infatti, al concetto di «sicurezza urbana», la definizione offerta dal d.m. 5 agosto 2008 – specificamente richiamato, nelle premesse, dal d.m. 8 agosto 2009, emanato in attuazione della legge n. 94 del 2009 – ha già superato il vaglio della Corte costituzionale (sentenza n. 196 del 2009). Ma neanche il riferimento alle «situazioni di disagio sociale» implicherebbe una invasione delle competenze regionali, e in particolare di quella attinente ai «servizi sociali». Tale materia comprende, infatti, «tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi […] o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita» (sentenza n. 50 del 2008). Di contro, gli osservatori volontari previsti dalla legge n. 94 del 2009 si limitano a segnalare situazioni critiche, senza erogare servizi.

Parimenti infondate risulterebbero le censure mosse al comma 41. Acclarato, infatti, che le associazioni di volontari operano solo in ambiti di competenza statale, apparirebbe pienamente giustificata la scelta di affidare al prefetto il controllo sulle associazioni stesse e di prevedere la consultazione del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica: organo, quest’ultimo, alle cui sedute possono essere chiamati a partecipare i responsabili degli enti locali interessati, attuando, così, il necessario coordinamento con le attività di competenza dei sindaci.

Analogamente, la preferenza accordata dal comma 42 alle associazioni costituite da appartenenti in congedo alle Forze dell’ordine risponderebbe alla ratio di privilegiare l’intervento di persone abituate ad individuare e gestire situazioni di pericolo «per l’incolumità delle persone, la sicurezza dei possessi e il disagio sociale», confermando che il legislatore ha ritenuto l’attività dei volontari finalizzata alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.

Infondate risulterebbero, infine, le censure relative al comma 43, giacché il riconoscimento della piena competenza dello Stato comporterebbe che il legislatore statale sia anche abilitato ad individuare i meccanismi per la predisposizione degli elenchi delle associazioni e il controllo sugli iscritti.

Né, d’altro canto, si potrebbero invocare forme di coordinamento ulteriori rispetto a quelle già assicurate dal coinvolgimento del comitato per l’ordine e la sicurezza pubblica. Anche a ritenere, infatti, che le attività svolte dagli osservatori siano «contigue» ad ambiti afferenti alla polizia amministrativa locale, la comune finalità delle disposizioni denunciate, consistente nel miglioramento delle condizioni di sicurezza dei cittadini, varrebbe comunque a ricondurle alla materia «ordine pubblico e sicurezza» sulla base del criterio della prevalenza, senza che sia richiesta l’applicazione del principio di leale collaborazione.

4. – Nell’imminenza dell’udienza pubblica, la Regione Toscana ha depositato memoria illustrativa, volta a confutare le argomentazioni della difesa dello Stato.

Secondo la ricorrente, non risulterebbe probante, ai fini di inquadrare l’attività delle associazioni di volontari nell’ambito della materia «ordine pubblico e sicurezza», il riferimento al d.m. 5 agosto 2008, a propria volta richiamato dal d.m. 8 agosto 2009, attuativo delle norme legislative censurate (decreto, quest’ultimo, che la Regione Toscana deduce di aver anch’essa impugnato con ricorso per conflitto di attribuzioni). In primo luogo, infatti, l’idoneità lesiva delle competenze regionali, insita nella genericità delle espressioni utilizzate dalle disposizioni legislative denunciate, non potrebbe essere eliminata rimettendo l’individuazione del significato di tali espressioni ad un decreto ministeriale, per giunta tramite rinvio operato da un ulteriore decreto. In secondo luogo, e comunque, andrebbe ribadito che il decreto ministeriale in questione ha superato il sindacato della Corte costituzionale solo perché, a differenza delle norme impugnate, faceva espresso riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.

Né potrebbe trovare applicazione, nella specie, il criterio della prevalenza. La Corte costituzionale ha, infatti, rimarcato come l’interpretazione restrittiva del concetto di «ordine pubblico e sicurezza» si imponga per non privare di significato le attribuzioni regionali in materia di «polizia amministrativa locale»: il che renderebbe illogico ipotizzare l’operatività del criterio della prevalenza, idoneo ad attrarre per altra via le predette competenze nella sfera statale. In ogni caso, non sussisterebbero neppure i requisiti individuati dalla giurisprudenza costituzionale per l’applicazione del criterio in questione, ossia il perseguimento di una medesima finalità. L’unica possibile finalità comune alle disposizioni censurate sarebbe, infatti, quella di garantire la «buona vivibilità» delle aree urbane: finalità che, per l’ampiezza delle attività e delle funzioni ad essa riconducibili, decamperebbe dall’alveo delle competenze statali.

In rapporto, poi, all’attività di segnalazione delle situazioni di «disagio sociale» verrebbe in rilievo, non tanto la competenza regionale in materia di «servizi sociali», ma quella più ampia in tema di «politiche sociali»: materia che abbraccia il complesso degli interventi volti non soltanto a rimuovere le situazioni di disagio, ma anche a prevenirle, e dunque anche l’attività preliminare di monitoraggio delle condizioni di vita della comunità. Con la legge regionale 24 febbraio 2005, n. 41 (Sistema integrato di interventi e servizi per la tutela dei diritti di cittadinanza sociale), la Regione Toscana ha già esercitato, peraltro, la propria competenza in materia, prevedendo l’adozione di apposite «politiche per le persone a rischio di esclusione sociale» (art. 58), consistenti «nell’insieme degli interventi e dei servizi volti a prevenire e ridurre tutte le forme di emarginazione, comprese le forme di povertà estrema».

Stante l’eterogeneità delle cause delle situazioni di disagio sociale, sarebbe inoltre impossibile ravvisare in dette situazioni elementi di rischio per l’ordine pubblico e la sicurezza.

Quanto, infine, all’asserita impossibilità di invocare forme di coordinamento ulteriori rispetto al previsto intervento del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, tale affermazione rifletterebbe l’erroneo presupposto che l’attività delle associazioni in questione sia integralmente riconducibile all’ordine pubblico e alla sicurezza: e ciò a prescindere dal rilievo che nel predetto comitato possono essere coinvolti solo i rappresentati degli enti locali, e non anche quelli della Regione interessata.

5. – Anche le Regioni Emilia-Romagna e Umbria hanno depositato memorie illustrative, di analogo tenore, insistendo per l’accoglimento dei ricorsi.

Le ricorrenti rilevano che – diversamente da quanto sostiene la difesa dello Stato – la giurisprudenza costituzionale non avrebbe mai esteso la competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. ai settori della sicurezza urbana in senso ampio, come definita dal d.m. 5 agosto 2008, e alle situazioni di disagio sociale. Con la sentenza n. 196 del 2009, la Corte ha potuto infatti respingere il ricorso proposto avverso detto decreto ministeriale solo dandone una interpretazione restrittiva e adeguatrice, e cioè stabilendo – sulla base di un insieme di argomenti esegetici – che esso «ha ad oggetto esclusivamente la tutela della sicurezza pubblica, intesa come attività di prevenzione e repressione dei reati».

Né potrebbe condividersi la tesi secondo la quale il comma 40 dell’art. 3, nonostante il riferimento alle «situazioni di disagio sociale», non intacca le competenze regionali in materia di servizi sociali, in quanto gli osservatori volontari sono chiamati non ad erogare servizi, ma a delle semplici segnalazioni. A prescindere, infatti, dal rilievo che, ragionando in questi termini, si dovrebbe ammettere che anche la Regione sia legittimata a creare proprie «ronde» con il compito di segnalare alla polizia statale fatti che mettono in pericolo l’ordine pubblico, risulterebbe evidente come l’organizzazione di un servizio specifico in un campo rientrante nella competenza delle Regioni leda comunque la competenza stessa. In realtà, dalle norme impugnate emergerebbe chiaramente che l’attività degli osservatori è stata considerata di competenza statale per ragioni di materia, e non già perché si tratta di attività di mera segnalazione, come attesta la circostanza che la segnalazione stessa non venga effettuata alle «istituzioni preposte», ma alla polizia statale e locale, senza alcun coinvolgimento degli organi competenti in materia di servizi sociali.

Quanto, poi, al comma 41, l’intervento del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza non assicurerebbe affatto un adeguato coordinamento tra competenze statali e regionali. Da un lato, infatti, tale intervento risulta limitato alla semplice formulazione di un parere circa il possesso, da parte delle associazioni, dei requisiti necessari ai fini dell’iscrizione nel registro; dall’altro, il coordinamento resterebbe comunque interno alle competenze statali (quelle del prefetto e quelle dei sindaci, quali ufficiali del Governo), senza garantire alcuna tutela alle competenze regionali.

Per quel che attiene, ancora, al comma 42, il riferimento al «disagio sociale» risulterebbe evidentemente «eterogeneo ed artificioso» rispetto alla scelta legislativa di preferire le associazioni costituite tra appartenenti in congedo «alle Forze dell’ordine, alle Forze armate e agli altri Corpi dello Stato».

Né, da ultimo, potrebbe farsi appello al criterio della prevalenza, giacché le norme impugnate non sarebbero affatto accomunate dalla finalità di migliorare la sicurezza dei cittadini. Ad escluderlo basterebbe già il suddetto riferimento alle «situazioni di disagio sociale»: ma lo stesso concetto di «sicurezza urbana» si estenderebbe ad interventi estranei all’ambito della materia di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.

1. – La Regione Toscana ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 40, 41, 42 e 43, della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica).

Ad avviso della ricorrente, il comma 40 del citato art. 3 – nel prevedere che «i sindaci, previa intesa con il prefetto, possono avvalersi della collaborazione di cittadini non armati al fine di segnalare alle Forze di polizia dello Stato o locali eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale» – detterebbe una disposizione esorbitante dall’ambito della materia «ordine pubblico e sicurezza», di competenza legislativa statale esclusiva ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione: materia da reputare circoscritta, per consolidata giurisprudenza costituzionale, alle sole misure inerenti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico.

Il generico concetto di «sicurezza urbana» si presterebbe, infatti, a ricomprendere interventi – quali quelli volti a migliorare le condizioni di vivibilità dei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale – che esulano dal predetto ambito, per ricadere nel campo della «polizia amministrativa locale», di competenza legislativa esclusiva regionale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera h), e quarto comma, Cost.; mentre la formula «disagio sociale» evocherebbe un’ampia gamma di situazioni di emarginazione, di varia matrice eziologica, che richiedono interventi inquadrabili nella materia delle «politiche sociali», anch’essa di competenza regionale esclusiva ai sensi del quarto comma dell’art. 117 Cost.

Gli evidenziati profili di incostituzionalità si riverbererebbero sulle disposizioni di cui ai commi successivi dello stesso art. 3: disposizioni che, per un verso, attribuiscono al prefetto il compito di tenere l’elenco in cui le associazioni di volontari debbono essere iscritte, di verificare la sussistenza dei requisiti per l’iscrizione, sentito il parere del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, e di monitorare periodicamente le associazioni stesse (comma 41); e, per altro verso, stabiliscono che i sindaci debbano avvalersi, prioritariamente, delle associazioni costituite tra gli appartenenti, in congedo, «alle Forze dell’ordine, alle Forze armate e agli altri Corpi dello Stato», ed escludono che associazioni diverse da queste ultime possano essere iscritte negli elenchi ove destinatarie, a qualunque titolo, «di risorse economiche a carico della finanza pubblica» (comma 42). In materia di polizia amministrativa locale e di politiche sociali, la fissazione delle regole in questione non potrebbe, infatti, che competere alle Regioni.

Le citate disposizioni di cui ai commi 40, 41 e 42 risulterebbero illegittime anche sotto il profilo della violazione del principio di leale collaborazione, giacché, pur incidendo su ambiti nei quali le competenze statali e regionali si intersecano, non prevedono alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni.

Da ultimo, il comma 43 – demandando ad un decreto del Ministro dell’interno il compito di determinare gli ambiti operativi delle disposizioni di cui ai commi 40 e 41, nonché i requisiti per l’iscrizione nell’elenco e le modalità di tenuta degli elenchi – si porrebbe in contrasto con il sesto comma dell’art. 117 Cost., attribuendo una potestà regolamentare allo Stato in materie di competenza legislativa regionale.

2. – Le disposizioni di cui all’art. 3, commi 40, 41, 42 e 43, della legge n. 94 del 2009 sono impugnate, con ricorsi di analogo tenore, anche dalle Regioni Emilia-Romagna e Umbria.

Ad avviso delle ricorrenti, il comma 40 dell’art. 3 violerebbe il secondo comma, lettera h), e il quarto comma dell’art. 117 Cost., nella parte in cui richiede l’intesa con il prefetto in rapporto alla decisione dei comuni di avvalersi della collaborazione di volontari a fini di tutela della sicurezza urbana e di prevenzione delle situazioni di disagio sociale. L’attività regolata decamperebbe, infatti, dai ristretti confini propri della materia «ordine pubblico e sicurezza», per ricadere nell’ambito della «polizia amministrativa locale», di competenza regionale.

Conseguentemente, risulterebbero inficiati da analogo vizio di costituzionalità anche i commi 41 e 42, che dettano regole in tema di iscrizione delle associazioni di volontari in elenchi tenuti dai prefetti, di scelta fra le associazioni iscritte e di divieto di iscrizione delle associazioni destinatarie di contributi pubblici: trattandosi di determinazioni che, nell’ambito dei servizi di polizia amministrativa locale, spettano al legislatore regionale e non a quello statale.

Da ultimo, il comma 43 – nel rimettere ad un decreto del Ministro dell’interno il completamento della disciplina posta dai commi precedenti – violerebbe, oltre al quarto, anche il sesto comma dell’art. 117 Cost., prevedendo una competenza regolamentare statale in materia di competenza legislativa regionale.

In via subordinata, e per l’eventualità in cui le norme censurate fossero ritenute espressive di una esigenza di disciplina unitaria in un ambito in cui le competenze statali e regionali si intersecano, le ricorrenti deducono l’incostituzionalità dei commi 40, 41 e 43 per violazione del principio di leale collaborazione e dello specifico dovere, sancito a carico dello Stato dall’art. 118, terzo comma, Cost., di disciplinare «forme di coordinamento tra Stato e Regioni» nelle materie di cui alla lettera h) del secondo comma dell’art. 117 Cost. Ciò, in conseguenza della mancata previsione di adeguati meccanismi di coinvolgimento delle Regioni nelle attività regolate.

3. – I ricorsi sollevano questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto le medesime norme e basate su censure in larga parte analoghe, onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con unica decisione.

4. – Giova rimarcare preliminarmente come la disciplina dettata nelle norme impugnate formi oggetto di scrutinio, nella presente sede, esclusivamente nella prospettiva della verifica della denunciata invasione delle competenze legislative regionali, avuto riguardo segnatamente alla spettanza del potere di stabilire le condizioni alle quali i Comuni possono avvalersi della collaborazione di associazioni di privati per il controllo del territorio. La decisione non investe, dunque, in alcun modo, il diritto di associazione dei cittadini ai fini dello svolgimento dell’attività di segnalazione descritta dalle disposizioni censurate: diritto che, ai sensi dell’art. 18, primo comma, Cost., resta affatto impregiudicato.

5. – Ciò puntualizzato, la questione di costituzionalità relativa al comma 40 dell’art. 3 della legge n. 94 del 2009 è fondata, nei limiti di seguito specificati.

5.1. – La facoltà di avvalersi di gruppi di osservatori privati volontari (cosiddette «ronde») per il controllo del territorio rappresenta un ulteriore strumento offerto ai sindaci, a fini di salvaguardia della sicurezza urbana, dai tre provvedimenti legislativi statali, recanti misure in materia di sicurezza pubblica, intervenuti, in rapida successione, a cavallo degli anni 2008-2009 (cosiddetti «pacchetti sicurezza»).

Esso si affianca, infatti, al potere dei sindaci di adottare, nella veste di ufficiali del Governo, provvedimenti, «anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano […] la sicurezza urbana»: potere loro conferito dal primo dei predetti provvedimenti legislativi (art. 6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, recante «Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica», convertito, con modificazioni dalla legge 24 luglio 2008, n. 125), tramite novellazione del comma 4 dell’art. 54 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).

Nell’occasione, il legislatore – con tecnica poi reiterata in rapporto all’intervento normativo che qui interessa – ha demandato ad un decreto del Ministro dell’interno la determinazione dell’ambito applicativo della ricordata disposizione, con particolare riguardo, tra l’altro, alla definizione del concetto di «sicurezza urbana» (art. 54, comma 4-bis, del d.lgs. n. 267 del 2000, come modificato). Tale compito è stato assolto dal d.m. 5 agosto 2008: decreto che questa Corte ha avuto modo di scrutinare a seguito di ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano, escludendo la denunciata lesione delle competenze provinciali (sentenza n. 196 del 2009).

Lo strumento in esame si aggiunge, per altro verso, alla possibilità, per i comuni, di utilizzare sistemi di videosorveglianza «per la tutela della sicurezza urbana», secondo quanto è stabilito dall’art. 6, comma 7, del decreto-legge 23 febbraio 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica e di contrasto alla violenza sessuale, nonché in tema di atti persecutori), convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2009, n. 38 (costituente il secondo dei provvedimenti legislativi in questione). La facoltà di avvalersi delle associazioni di volontari era, in effetti, originariamente prevista dallo stesso art. 6 del decreto-legge ora citato. Le relative disposizioni furono, tuttavia, soppresse in sede di conversione, per refluire indi nell’art. 3, commi 40, 41, 42 e 43, della legge n. 94 del 2009: norme oggi impugnate.

5.2. – Tanto premesso, il problema nodale posto dalle odierne questioni di costituzionalità attiene alla valenza delle formule «sicurezza urbana» e «situazioni di disagio sociale», che compaiono nel comma 40 dell’art. 3 della legge da ultimo citata a fini di identificazione dell’oggetto delle attività cui le associazioni di volontari sono chiamate («i sindaci, previa intesa con il prefetto, possono avvalersi della collaborazione di associazioni tra cittadini non armati al fine di segnalare alle Forze di polizia dello Stato o locali eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale»). In particolare, si tratta di stabilire se dette formule individuino o meno ambiti d’intervento inquadrabili nella materia «ordine pubblico e sicurezza», demandata alla legislazione esclusiva statale dall’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.: materia che – in contrapposizione alla «polizia amministrativa locale», da essa espressamente esclusa – deve essere intesa, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, in termini restrittivi, ossia come relativa alle sole misure inerenti alla prevenzione dei reati e alla tutela dei primari interessi pubblici sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza della comunità nazionale (ex plurimis, sentenze n. 129 del 2009; n. 237 e n. 222 del 2006; n. 383 e n. 95 del 2005; n. 428 del 2004).

L’interrogativo richiede una risposta differenziata in rapporto alle due locuzioni che vengono in rilievo.

5.3. – Quanto, infatti, al concetto di «sicurezza urbana», il dettato della norma impugnata non è in contrasto con la previsione costituzionale.

Come già ricordato, questa Corte ha avuto modo di pronunciarsi sul d.m. 5 agosto 2008, che ha definito il concetto in questione con riferimento al potere dei sindaci di adottare provvedimenti secondo la previsione dell’art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000. Ai sensi dell’art. 1 del citato decreto ministeriale, la nozione di «sicurezza urbana» identifica «un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale».

Nell’occasione, questa Corte ha ritenuto che – nonostante l’apparente ampiezza della definizione ora riprodotta – il decreto ministeriale in questione abbia comunque ad oggetto esclusivamente la tutela della sicurezza pubblica, intesa come attività di prevenzione e repressione dei reati. In tale direzione, si sono valorizzati sia la titolazione del d.l. n. 92 del 2008 (che si riferisce appunto alla «sicurezza pubblica»); sia il richiamo, contenuto nelle premesse del decreto, come fondamento giuridico dello stesso, all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., oggetto dell’interpretazione restrittiva dianzi ricordata ad opera della giurisprudenza costituzionale; sia, ancora, la circostanza che, sempre nelle premesse, il decreto escluda espressamente dal proprio ambito di riferimento la polizia amministrativa locale. Di qui, dunque, la conclusione che i poteri esercitabili dai sindaci, ai sensi dei commi 1 e 4 dell’art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, non possono che essere quelli finalizzati alla attività di prevenzione e repressione dei reati, e non i poteri concernenti lo svolgimento delle funzioni di polizia amministrativa nelle materie di competenza delle Regioni e delle Province autonome (sentenza n. 196 del 2009).

Alla stessa conclusione si deve pervenire con riguardo al concetto di «sicurezza urbana» che figura nella norma legislativa statale oggi impugnata, risultando anche più numerosi e stringenti gli argomenti in tale senso.

A fianco della titolazione della legge n. 94 del 2009, che, anche in questo caso, richiama la «sicurezza pubblica», viene in particolare rilievo l’evidenziato collegamento sistematico tra il comma 40 dell’art. 3 di detta legge – che affida al sindaco la decisione di avvalersi della collaborazione delle associazioni di volontari – e il citato art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000: collegamento reso, peraltro, più evidente dalla disposizione del comma 5 di tale articolo, che già prefigurava il coinvolgimento di «soggetti privati» in rapporto ai provvedimenti sindacali a tutela della sicurezza urbana che interessassero più comuni.

Di qui, dunque, la logica conseguenza che il concetto di «sicurezza urbana» debba avere l’identica valenza nei due casi: cioè quella che, in rapporto ai provvedimenti previsti dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, la citata sentenza n. 196 del 2009 ha già ritenuto non esorbitante dalla previsione dell’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. Quanto precede trova, del resto, conferma nel d.m. 8 agosto 2009, che, in attuazione del comma 43 della legge n. 94 del 2009, individua gli ambiti operativi dell’attività delle associazioni in questione. Tale decreto richiama, infatti, nel preambolo espressamente tanto l’art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, quanto il d.m. 5 agosto 2008, e fa ulteriore, specifico rinvio al secondo nell’art. 1, comma 2, proprio al fine di estendere all’attività delle associazioni di volontari la nozione di «sicurezza urbana» da esso offerta.

Sotto diverso profilo, poi, l’intera disciplina dettata dalle norme impugnate si presenta coerente con una lettura del concetto di «sicurezza urbana» evocativa della sola attività di prevenzione e repressione dei reati. Significative, in tale direzione, appaiono segnatamente le circostanze che la decisione del sindaco di avvalersi delle associazioni di volontari richieda una intesa con il prefetto; che le associazioni debbano essere iscritte in un registro tenuto a cura dello stesso prefetto, previo parere, in sede di verifica dei requisiti, del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica; che il sindaco debba preferire le associazioni costituite da personale in congedo delle Forze dell’ordine, delle Forze armate o di altri Corpi dello Stato, ossia da soggetti già impegnati istituzionalmente, o talvolta utilizzati in funzione integrativa nell’esercizio di attività di prevenzione e repressione dei reati; che, infine, le segnalazioni degli osservatori siano indirizzate in via esclusiva alle Forze di polizia, statali o locali.

Né può condividersi, per questo verso, l’obiezione della Regione Toscana, stando alla quale si dovrebbe escludere che il ricorso alle associazioni di volontari, previsto dalle norme impugnate, resti circoscritto nell’ambito della competenza legislativa statale di cui alla lett. h) dell’art. 117, secondo comma, Cost., perché ciò significherebbe affidare a privati cittadini una funzione necessariamente pubblica, quale appunto quella della prevenzione dei reati e del mantenimento dell’ordine pubblico. Tale obiezione non tiene conto, a tacer d’altro, del fatto che le associazioni di volontari svolgono una attività di mera osservazione e segnalazione e che qualsiasi privato cittadino può denunciare i reati, perseguibili di ufficio, di cui venga a conoscenza (art. 333 del codice di procedura penale) e addirittura procedere all’arresto in flagranza nei casi previsti dall’art. 380 cod. proc. pen., sempre quando si tratti di reati perseguibili d’ufficio (art. 383 cod. proc. pen.); mentre lo stesso art. 24 della legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza), nel descrivere i compiti istituzionali della Polizia di Stato, prevede che essa eserciti le proprie funzioni al servizio delle istituzioni democratiche e dei cittadini, «sollecitandone la collaborazione».

5.4. – La conclusione è diversa per quanto attiene al riferimento alternativo alle «situazioni di disagio sociale»: una espressione in rapporto alla quale non risulta, di contro, praticabile una lettura conforme al dettato costituzionale.

La valenza semantica propria della locuzione «disagio sociale» – già di per sé assai più distante, rispetto a quella di «sicurezza urbana», dall’ambito di materia previsto dall’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. – si coniuga, difatti, all’impiego della disgiuntiva «ovvero» («eventi che possano recare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale»), che rende palese l’intento del legislatore di evocare situazioni diverse ed ulteriori rispetto a quelle sottese dalla locuzione precedente.

Il rilievo letterale, anche alla luce del generale canone ermeneutico del “legislatore non ridondante”, impedisce di interpretare la formula in questione in senso fortemente limitativo, tale da ridurne l’inquadramento nell’ambito dell’attività di prevenzione dei reati: ossia di ritenerla riferita a quelle sole «situazioni di disagio sociale» che, traducendosi in fattori criminogeni, determinino un concreto pericolo di commissione di fatti penalmente rilevanti. In questa accezione, essa risulterebbe, infatti, già interamente inclusa nel preliminare richiamo agli eventi pericolosi per la sicurezza urbana, come attesta puntualmente il più volte citato d.m. 5 agosto 2008, che – al fine di specificare i poteri sindacali a tutela della sicurezza urbana – richiede ai sindaci di intervenire «per prevenire e contrastare», proprio e anzitutto, «le situazioni urbane di degrado o di isolamento che favoriscono l’insorgere di fenomeni criminosi, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, l’accattonaggio con l’impiego di minori e disabili e i fenomeni di violenza legati anche all’abuso di alcool» (art. 2, lettera a).

Nella sua genericità, la formula «disagio sociale» si presta, dunque, ad abbracciare una vasta platea di ipotesi di emarginazione o di difficoltà di inserimento dell’individuo nel tessuto sociale, derivanti dalle più varie cause (condizioni economiche, di salute, età, rapporti familiari e altre): situazioni, che reclamano interventi ispirati a finalità di politica sociale, riconducibili segnatamente alla materia dei «servizi sociali». Per reiterata affermazione di questa Corte, tale materia – appartenente alla competenza legislativa regionale residuale (tra le ultime, sentenze n. 121 e n. 10 del 2010) – individua, infatti, il complesso delle attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario (ex plurimis, sentenze n. 168 e n. 124 del 2009; n. 50 del 2008; n. 287 del 2004).

Non può, al riguardo, condividersi la tesi della difesa dello Stato, secondo cui le disposizioni impugnate non inciderebbero su tale competenza regionale, in quanto gli osservatori volontari previsti dalla legge n. 94 del 2009 si limitano a segnalare «situazioni critiche», senza erogare servizi. Il monitoraggio delle «situazioni critiche» rappresenta, infatti, la necessaria premessa conoscitiva degli interventi intesi alla rimozione e al superamento del «disagio sociale»: onde la determinazione delle condizioni e delle modalità con le quali i Comuni possono avvalersi, per tale attività di monitoraggio, dell’ausilio di privati volontari rientra anch’essa nelle competenze del legislatore regionale.

Neppure può essere utilmente invocato, al fine di ricondurre l’intera disciplina in esame nell’alveo della competenza statale – come pure sostiene l’Avvocatura dello Stato – il criterio della prevalenza. L’applicazione di questo strumento per comporre le interferenze tra competenze concorrenti implica, infatti, da un lato, una disciplina che, collocandosi alla confluenza di un insieme di materie, sia espressione di un’esigenza di regolamentazione unitaria, e, dall’altro, che una tra le materie interessate possa dirsi dominante, in quanto nel complesso normativo sia rintracciabile un nucleo essenziale appartenente ad un solo ambito materiale, ovvero le diverse disposizioni perseguano una medesima finalità (sentenza n. 222 del 2006).

Nell’ipotesi in esame, per contro, il riferimento alle «situazioni di disagio sociale» si presenta come un elemento spurio ed eccentrico rispetto alla ratio ispiratrice delle norme impugnate, quale dianzi delineata, finendo per rendere incongrua la stessa disciplina da esse dettata. Gli interventi del prefetto e del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, la preferenza accordata alle associazioni fra appartenenti in congedo alle Forze dell’ordine, la circostanza che le segnalazioni dei volontari siano dirette alle sole Forze di polizia (e non, invece, agli organi preposti ai servizi sociali) – previsioni tutte pienamente coerenti in una prospettiva di tutela della «sicurezza urbana», intesa come attività di prevenzione e repressione dei reati in ambito cittadino – perdono tale carattere quando venga in rilievo il diverso obiettivo di porre rimedio a condizioni di disagio ed emarginazione sociale.

6. – Il comma 40 dell’art. 3 della legge n. 94 del 2009 deve essere dichiarato, pertanto, costituzionalmente illegittimo, per contrasto con l’art. 117, quarto comma, Cost., limitatamente alle parole «ovvero situazioni di disagio sociale».

È da escludere, per contro, che – una volta circoscritta l’attività delle associazioni di volontari alla segnalazione dei soli eventi pericolosi per la sicurezza urbana, intesa nei sensi dianzi indicati – il legislatore statale sia tenuto comunque a prevedere forme di coordinamento di tale attività con la disciplina della polizia amministrativa locale, secondo quanto sostenuto dalle Regioni Emilia-Romagna e Umbria. L’art. 118, terzo comma, Cost. prevede una riserva di legge statale ai fini della disciplina di forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’art. 117 (immigrazione, ordine pubblico e sicurezza), ma non implica che qualunque legge dello Stato che contenga disposizioni riferibili a tali materie debba sempre e comunque provvedere in tal senso.

7. – Le restanti questioni, concernenti i commi 41, 42 e 43 della legge n. 94 del 2009, non sono fondate.

La lesione del riparto costituzionale delle competenze deriva, infatti, esclusivamente dalla eccessiva ampiezza della previsione del comma 40. La declaratoria di illegittimità costituzionale parziale di essa, riconducendo l’attività delle associazioni di volontari, di cui il sindaco può avvalersi, nel perimetro della materia «ordine pubblico e sicurezza», di competenza esclusiva statale, rende la disciplina complementare recata dai commi successivi non incompatibile con i parametri costituzionali evocati, senza necessità di ulteriori interventi.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 40, della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), limitatamente alle parole «ovvero situazioni di disagio sociale»;

2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 41, 42 e 43, della medesima legge 15 luglio 2009, n. 94, promosse dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, in riferimento agli artt. 117, secondo, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Giuseppe FRIGO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 giugno 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 24/6/2010 n.226 proviene da Giustamm.

Presidente Amirante, Redattore Tesauro

sull’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera r) della legge esecutiva del mandato d’arresto europeo nella parte in cui non prevede che anche lo straniero residente in Italia possa ivi scontare la pena al pari del cittadino italiano

Estradizione – Mandato d’arresto europeo – Art. 18, comma 1, lettera r), della legge 22 aprile 2005, n. 69 (Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri) – Consegna esecutiva per l’estero – Ipotesi di rifiuto della consegna del cittadino italiano – Mancata previsione del rifiuto della consegna del residente non cittadino – Q. l c. sollevata dalla Corte di cassazione – Asserita violazione degli artt. 3, 27, terzo comma e 117, primo comma, Cost. – Illegittimità costituzionale parziale.

È costituzionalmente illegittimo l’art. 18, comma 1, lettera r), della legge 22 aprile 2005, n. 69 (Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri), nella parte in cui non prevede il rifiuto di consegna anche del cittadino di un altro Paese membro dell’Unione europea, che legittimamente ed effettivamente abbia residenza o dimora nel territorio italiano, ai fini dell’esecuzione della pena detentiva in Italia conformemente al diritto interno

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 18, comma 1, lettera r), e 19, comma 1, lettera c), della legge 22 aprile 2005, n. 69 (Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri), promossi dalla Corte di cassazione con ordinanze del 27 agosto, del 4 settembre, del 28 ottobre e dell’11 novembre 2009, rispettivamente iscritte ai nn. 298 e 305 del registro ordinanze 2009 ed ai nn. 10 e 45 del registro ordinanze 2010 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 50 e 52, prima serie speciale, dell’anno 2009 e nn. 5 e 9, prima serie speciale, dell’anno 2010.

Visti l’atto di costituzione di M.K.P. nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica dell’11 maggio 2010 e nella camera di consiglio del 12 maggio 2010 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;

uditi l’avvocato Antonio Fiorella per M.K.P. e l’avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.– La Corte di cassazione, con ordinanza del 27 agosto 2009 (r.o. n. 298 del 2009), ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 27, terzo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera r), della legge 22 aprile 2005, n. 69 (Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri), nella parte in cui stabilisce che, «se il mandato d’arresto europeo è stato emesso ai fini della esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà personale», la corte di appello può disporre che tale pena o misura di sicurezza sia eseguita in Italia conformemente al diritto interno, soltanto «qualora la persona ricercata sia cittadino italiano».

1.1.– Il giudice a quo espone che il Tribunale circondariale di Rzeszow (Polonia), in data 6 luglio 2006, ha emesso nei confronti del cittadino polacco M.K.P. un mandato di arresto europeo, in esecuzione della sentenza definitiva, del 19 novembre 2003, di condanna alla pena di anni 3 e mesi 6 di reclusione, pronunciata dalla Corte distrettuale di Debica (Polonia), per concorso in due rapine, commesse nei giorni 11 gennaio 2003 e 15 gennaio 2003, mediante violenza alle persone, uso di armi da fuoco e di fiamma ossidrica, sottraendo denaro ed altro in due negozi di Debica (Polonia), reati previsti e puniti dagli artt. 280, 157, ed 11 del codice penale polacco.

Il condannato deve ancora espiare la pena di anni 3, mesi 1 e giorni 22 di reclusione e dagli atti acquisiti nel giudizio, secondo l’ordinanza di rimessione, risulta che egli ha effettiva residenza in Italia ed ha qui stabilito la sede principale anche dei suoi interessi affettivi.

La Corte d’appello di Roma, con sentenza in data 18 giugno 2009, aveva disposto la consegna del predetto alla competente autorità della Polonia, che ne aveva fatto richiesta, ai fini dell’esecuzione della pena detentiva, affermando che l’art. 18, comma 1, lettera r), della legge n. 69 del 2005 – stabilendo che, «se il mandato d’arresto europeo è stato emesso ai fini della esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà personale», può essere disposto che queste siano eseguite in Italia, conformemente al diritto interno, soltanto «qualora la persona ricercata sia cittadino italiano» – escluderebbe che tale facoltà possa concernere lo straniero residente in Italia, come ritenuto anche dalla Corte di cassazione.

Avverso detta sentenza ha proposto ricorso per cassazione M.K.P., eccependo che erroneamente non sarebbe stato applicato l’art. 19, comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005, pur ricorrendone i presupposti, e censurando il difetto di motivazione in ordine all’effettività e continuità della sua residenza in Italia. Il ricorrente ha, inoltre, richiamato le conclusioni rese il 24 marzo 2009 dall’Avvocato generale della Corte di giustizia delle Comunità europee, nella causa C–123/08, promossa dal Rechtbank di Amsterdam, avente ad oggetto l’interpretazione della Decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002, n. 2002/584/GAI, «Decisione quadro del Consiglio relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri» (in seguito denominata decisione quadro), formulate nel senso che, «in conformità dell’art. 4, punto 6, della decisione quadro», un cittadino di un altro Stato membro che dimori o risieda nello Stato membro di esecuzione, ai sensi di questa disposizione, è assimilato a un cittadino di tale Stato nel senso che deve poter beneficiare di «una decisione di non esecuzione della consegna e della possibilità di scontare la pena nel detto Stato», ed ha quindi chiesto la sospensione del giudizio sino all’esito della decisione da parte di detta Corte.

1.2.– La Corte di cassazione osserva che il citato art. 18, comma 1, lettera r), nel prevedere che il destinatario del mandato d’arresto possa espiare la pena nel nostro Stato, qualora sia cittadino italiano, riproduce l’art. 4, punto 6, della decisione quadro e richiama una serie di sentenze della stessa Corte, le quali hanno escluso l’applicabilità di tale norma, in via interpretativa, allo straniero residente in Italia, osservando che detta decisione quadro attribuisce agli Stati membri dell’Unione europea la mera facoltà di estendere a quest’ultima una tale previsione, qualora sia stata prevista per i propri cittadini.

Secondo il rimettente, la censura con la quale il ricorrente ha dedotto l’applicabilità nella specie dell’art. 19, comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005 è infondata. Tale norma prevede, infatti, che, «se la persona oggetto del mandato d’arresto europeo ai fini di un’azione penale è cittadino o residente dello Stato italiano, la consegna è subordinata alla condizione che la persona, dopo essere stata ascoltata, sia rinviata nello Stato membro di esecuzione per scontarvi la pena o la misura di sicurezza privative della libertà personale eventualmente pronunciate nei suoi confronti nello Stato membro di emissione». Dunque, la disposizione stabilisce, univocamente, che «soltanto “la persona giudicanda” (cittadino o residente dello Stato), e per la quale è appunto in corso l’azione penale», può invocare la «consegna subordinata», con conseguente impossibilità di applicarla, mediante un’interpretazione costituzionalmente orientata o per analogia, al diverso caso del mandato d’arresto emesso ai fini della esecuzione di una pena detentiva irrogata con sentenza di condanna irrevocabile.

1.3.– Posta questa premessa, il giudice a quo dubita, in riferimento agli artt. 3, 27, terzo comma, e 117, primo comma, Cost., della legittimità costituzionale del citato art. 18, comma 1, lettera r), nella parte in cui non prevede che anche lo straniero residente in Italia possa ivi scontare la pena.

In punto di rilevanza, osserva che il ricorrente, «a quanto risulta, ha fornito la prova necessaria, e nei termini richiesti dalla giurisprudenza di questa Corte, del suo concreto radicamento sul territorio e della sua abitudine alla dimora» (così, testualmente) in Italia.

A suo avviso, la nozione di «residente» va «determinata in modo che sia funzionale all’assimilazione dello straniero residente al cittadino, operata dall’art. 4, punto 6, della citata decisione–quadro», quindi «assume rilievo l’esistenza, nella specie non contestata, di un “radicamento reale e non estemporaneo” dello straniero in Italia», qualora questi abbia dimostrato che qui ha «istituito, con continuità temporale e sufficiente stabilità territoriale, la sede principale e non occasionale, anche se non esclusiva, dei propri interessi affettivi, professionali od economici», in virtù di una scelta indicativa di una volontà di stabile permanenza nel territorio italiano, per un apprezzabile periodo di tempo. Dunque, il ricorrente «avrebbe titolo a vedere accolta la sua domanda», nel caso in cui la questione sia ritenuta fondata.

1.3.1.– In ordine alla non manifesta infondatezza della questione, il rimettente richiama le sentenze della Corte di cassazione, secondo le quali la norma censurata concerne esclusivamente il cittadino italiano, affermando che neppure in via interpretativa essa è applicabile allo straniero che dimori o risieda in Italia. La decisione quadro attribuirebbe, infatti, una mera facoltà agli Stati membri dell’Unione europea di estendere le guarentigie eventualmente riconosciute ai propri cittadini anche agli stranieri residenti sul loro territorio, in virtù di una scelta di politica criminale riservata alla discrezionalità dei legislatori nazionali, neppure censurabile per l’eventuale sua irragionevolezza. Su tale facoltà non avrebbe inciso la sentenza della Corte di giustizia del 17 luglio 2008, n. 66, Kozlowsky, che ha soltanto offerto l’interpretazione della nozione di residenza richiamata nell’art. 4, punto 6, di detta decisione quadro.

La chiara ed univoca lettera del citato art. 18, comma 1, lettera r), e la sua comparazione con l’art. 19, comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005 non permetterebbero una interpretazione diversa e meno restrittiva di quella offerta nella sentenza impugnata. Anche la Corte di giustizia ha, infatti, affermato che i giudici nazionali devono interpretare le norme nazionali alla luce della lettera e dello scopo della decisione quadro, entro i limiti consentiti dalla lettera delle medesime (sentenza 16 giugno 2005, n. 105/03, Pupino).

Il rimettente sintetizza, quindi, gli argomenti svolti dall’Avvocato generale presso la Corte di giustizia, per sostenere che l’art. 4, punto 6, della decisione quadro attribuirebbe al legislatore nazionale la facoltà di prevedere che l’autorità giudiziaria possa rifiutare la consegna per un mandato di arresto europeo, avente ad oggetto l’esecuzione di una pena, emanato in danno di un cittadino di tale Stato, ovvero che vi risieda, ma non consentirebbe di differenziare la situazione del primo rispetto a quella del secondo. La possibilità di prevedere che la pena possa essere espiata nello Stato al quale è richiesta non configurerebbe, infatti, un privilegio per il cittadino del medesimo, la cui estensione al mero residente possa essere meramente eventuale, poiché essa è strumentale allo scopo di garantire la «risocializzazione del condannato», mediante la conservazione dei suoi legami familiari e sociali, così da permetterne un corretto reinserimento al termine dell’esecuzione della pena, in virtù di una funzione che non tollera distinzioni tra cittadino e residente.

Identiche ragioni, a suo avviso, sarebbero alla base dell’art. 5, punto 3, della citata decisione quadro (concernente il mandato d’arresto processuale), il quale, al fine che qui interessa, parifica la posizione del cittadino a quella del residente, escludendo che il legislatore nazionale possa differenziarle. Pertanto, non sarebbe giustificata la disciplina stabilita nella norma censurata, che opera una tale differenza, e ciò anche in quanto l’art. 19, comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005, concernente il mandato d’arresto europeo «processuale», parifica invece il secondo al primo.

Il rimettente sostiene che il «principio di individualizzazione del regime di (futura) esecuzione» della pena non tollera una distinzione tra cittadino italiano e straniero residente nel territorio dello Stato, poiché esso è preordinato ad «accrescere le opportunità di inserimento del condannato nel tessuto relazionale, sociale, affettivo, ma anche economico ed abitativo, più funzionale allo sviluppo delle potenzialità socializzanti e rieducative della pena, inflitta (oppure infliggenda) dallo Stato di emissione, ma della cui positiva operatività vengono a trarre diretto ed immediato beneficio sia lo Stato di esecuzione, in quanto Stato della cittadinanza o della residenza del consegnando, sia gli altri Stati dell’Unione europea», come sottolineato dall’Avvocato generale della Corte di giustizia nelle conclusioni sopra richiamate.

Lo scopo degli artt. 4, punto 6, e 5, punto 3, della citata decisione quadro è coerente con il principio della finalità rieducativa della pena, stabilito dall’art. 27, terzo comma, Cost., con la conseguenza che la disciplina stabilita dalla norma censurata violerebbe anche detto parametro.

Sotto un ulteriore profilo, poiché nel caso in esame si tratta di un cittadino di uno Stato membro dell’Unione europea, l’art. 18, comma 1, lettera r), della legge n. 69 del 2005 si porrebbe in contrasto con il principio di non discriminazione stabilito dall’art. 12 del Trattato del 15 marzo 1957 (Trattato che istituisce la Comunità europea), nella versione in vigore dal 1° febbraio 2003 al 30 novembre 2009, in virtù del quale chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro è cittadino dell’Unione (art. 17, n. 1) ed ha diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal Trattato CE e dalle disposizioni adottate in applicazione dello stesso (art. 18, n. 1).

Pertanto, la norma censurata violerebbe l’art. 117, primo comma, Cost., poiché non risulterebbero osservati i «vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario» e l’art. 27, terzo comma, Cost.

1.3.2.– In linea subordinata, e per il caso in cui le censure riferite ai suindicati parametri costituzionali siano giudicate infondate, il giudice a quo prospetta che l’art. 18, comma 1, lettera r), della legge n. 69 del 2005, violerebbe l’art. 3 Cost.

A suo avviso la diversità della disciplina rispettivamente stabilita da detta norma e dall’art. 19, comma 1, lettera c), della stessa legge sarebbe, infatti, priva di ragionevole giustificazione; anzi, nel caso disciplinato dalla prima disposizione l’esecuzione della pena in Italia consente al condannato il mantenimento, per quanto possibile, delle sue relazioni familiari e sociali, mentre in quello oggetto della seconda il destinatario del mandato d’arresto deve essere consegnato allo Stato a cui appartiene l’autorità che lo ha emesso e la restituzione all’Italia, per scontare la pena, è destinata ad avvenire quando tali rapporti hanno subito un affievolimento. Dunque, nella fattispecie disciplinata dal citato art. 19, comma 1, lettera c), l’esecuzione della condanna nello Stato di emissione sarebbe meno dannosa che nel caso oggetto della norma censurata.

2.– Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito M. K. P., ricorrente nel processo principale, chiedendo che la questione sia accolta.

A conforto della rilevanza, la parte deduce che nel giudizio a quo è stato accertato che egli risiede «effettivamente e stabilmente in Italia con il proprio nucleo familiare», quindi la dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma censurata gli permetterebbe di espiare la pena in Italia, con conseguente rilevanza delle censure.

M.K.P. fa, quindi, proprie le argomentazioni svolte nell’ordinanza di rimessione che, sostanzialmente, riproduce per sostenere che l’art. 18, comma 1, lettera r), della legge n. 69 del 2005 violerebbe l’art. 27, terzo comma, Cost., il quale, secondo la giurisprudenza di questa Corte, che richiama, vieterebbe che siano previste modalità di esecuzione della pena le quali «azzerino sostanzialmente i rapporti, le situazioni e i contesti personali e che comunque ne ostacolino irragionevolmente la prosecuzione, compatibilmente con l’esecuzione della pena e nel costante rispetto del principio di proporzione». Questo risultato sarebbe, invece, realizzato dalla norma censurata che comporterebbe anche l’impossibilità per lo straniero, pur residente in Italia, una volta consegnato all’autorità dello Stato di emissione del mandato di arresto, di «accedere alle misure alternative previste dalla legge penitenziaria dello Stato italiano», alle quali «il legislatore collega effetti sospensivi ed estintivi della pena» e «che potrebbero consentirgli di conservare – sempre nel limite di compatibilità con i fini della pena – i legami che lo avvincono al territorio ove stabilmente risiede».

Il citato art. 18, comma 1, lettera r), non ragionevolmente impedirebbe allo straniero un «effettivo recupero», reso possibile anche dalla «vicinanza del condannato al suo tessuto esistenziale», «criterio espressamente menzionato dall’ordinamento penitenziario nella disciplina delle assegnazione e dei trasferimenti ai diversi istituti di pena» (artt. 12 e 42 della legge 26 luglio 1975, n. 354), impedendogli di fruire dei benefici previsti dall’ordinamento penitenziario italiano, che gli permetterebbero di avere rapporti di lavoro utili al sostentamento della propria famiglia, evitando che la pena, in violazione del principio di proporzione, abbia un contenuto afflittivo eccedente quello strettamente necessario.

Secondo la parte, «l’effetto di sradicamento» prodotto da detta norma recherebbe vulnus anche al diritto inviolabile all’unità della famiglia stabilito dagli artt. 2, 29 e 30 Cost., ed al diritto al rispetto dell’unità familiare sancito dall’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (Cedu), ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848.

A suo avviso la norma censurata, in violazione dell’art. 3 Cost., non ragionevolmente prevedrebbe una diversità di disciplina tra il mandato di arresto avente ad oggetto una pena e quello cosiddetto processuale, potendo anzi ritenersi giustificato, contrariamente a quanto stabilito, che in relazione al secondo lo straniero non possa espiare la pena in Italia.

Il citato art. 18, comma 1, lettera r), sarebbe, inoltre, in contrasto con la garanzia della libertà di circolazione e di soggiorno spettante ai cittadini dei Paesi dell’Unione europea, in violazione degli artt. 12, 18 e 49 del Trattato CE, disposizioni che «si collocano propriamente nell’istituto della cittadinanza dell’Unione», che ha assunto maggiore rilevanza con il Trattato di Lisbona, data la sua collocazione nell’art. 9, in apertura del Titolo II, recante «Disposizioni relative ai diritti democratici», risultando ora il diritto alla libera circolazione solennemente richiamato nel preambolo del Trattato sull’Unione europea ed esplicitato nell’art. 3, comma 2, e dettagliatamente regolato dagli artt. 26, comma 2, e 45 e seguenti del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

Il ricorrente, a conforto della denunciata violazione delle norme comunitarie, richiama quindi la sentenza della Corte di giustizia del 6 ottobre 2009, n. 123, secondo la quale «gli Stati membri non possono, nell’ambito dell’attuazione di una decisione quadro, recare pregiudizio al diritto comunitario, in particolare alle disposizioni del Trattato CE relative alla libertà riconosciuta a qualsiasi cittadino dell’Unione di circolare e di soggiornare liberamente sul territorio degli Stati membri» e la discrezionalità attribuita agli Stati membri nel disciplinare i limiti della consegna del destinatario del mandato di arresto non può essere esercitata in modo irragionevole e discriminatorio e deve essere ispirata alla finalità di «aumentare le opportunità di reinserimento sociale della persona ricercata alla scadenza della pena cui quest’ultima è stata condannata».

La norma censurata violerebbe la libertà di circolazione e soggiorno stabilita dalle norme comunitarie ed il divieto di discriminazioni fondato sulla nazionalità. La violazione del diritto di soggiornare nel territorio dello Stato appare ancora più chiara, qualora lo straniero risieda da lungo tempo in Italia, tenuto conto del disposto dell’art. 9, comma 1, lettera d), della legge 5 febbraio 1992, n. 91 (Nuove norme sulla cittadinanza), il quale prevede che può essere concessa la cittadinanza italiana «al cittadino di uno Stato membro delle Comunità europee se risiede legalmente da almeno quattro anni nel territorio della Repubblica».

Il diritto del cittadino di uno Stato membro dell’Unione europea di stabilirsi in altro Stato membro della medesima e di soggiornarvi senza limite di tempo è disciplinato anche dalla direttiva 29 aprile 2004, n. 2004/38/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE), la quale stabilisce che «la cittadinanza dell’Unione conferisce a ciascun cittadino dell’Unione il diritto primario e individuale di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri» e che «la cittadinanza dell’Unione dovrebbe costituire lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri quando essi esercitano il loro diritto di libera circolazione e di soggiorno» (secondo e terzo “considerando”). Il ventesimo “considerando” dispone, quindi, che «ogni cittadino dell’Unione e i suoi familiari il cui soggiorno in uno Stato membro è conforme alla presente direttiva dovrebbero godere in tale Stato membro della parità di trattamento rispetto ai cittadini nazionali nel campo d’applicazione del trattato, fatte salve le specifiche disposizioni previste espressamente dal trattato e dal diritto derivato», principio al quale si conformano gli artt. 24 e 27 della direttiva, i quali, rispettivamente, stabiliscono il principio della parità di trattamento e prevedono che il diritto di circolazione può subire limitazioni soltanto per ragioni di ordine pubblico, sicurezza pubblica e sanità, che sono espressamente identificate.

Siffatta direttiva è stata attuata dal decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri), che ha disciplinato le limitazioni al diritto di ingresso e soggiorno nell’art. 20, stabilendo una disciplina che conferma il principio in virtù del quale l’esistenza di condanne penali non giustifica di per sé l’adozione di un provvedimento, come invece prevedrebbe la norma censurata.

Infine, secondo la parte, neppure può ritenersi che il citato art. 18, comma 1, lettera r), abbia la finalità di dare piena attuazione alla collaborazione tra gli Stati membri, realizzata anche mediante il riconoscimento delle sentenze emesse in ciascuno di essi, dato che questo, nell’attuale stato della legislazione, trova un limite nel caso in cui la pronuncia concerna un cittadino italiano, mentre la norma censurata escluderebbe che tale limite venga in rilievo in riferimento allo straniero residente in Italia.

3.– Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

A suo avviso, il rimettente non avrebbe esplicitato le ragioni che possano far ritenere omologhe, al fine che qui interessa, la situazione del cittadino italiano e dello straniero che risiede in Italia e la questione sollevata «poggia contraddittoriamente sulla negazione del potere discrezionale» del legislatore nazionale di differenziare dette situazioni.

La difesa dello Stato riproduce il quinto, il settimo e l’ottavo “considerando” della decisione quadro n. 2002/584/GAI, sostenendo che obiettivo di tale atto è di abolire, tra gli Stati membri, la procedura di estradizione, sostituendola con un sistema di consegna tra autorità giudiziarie, che appare quindi, fondato sul principio del reciproco riconoscimento delle decisioni in materia penale, che è alla base della cooperazione giudiziaria tra detti Stati.

L’interveniente trascrive l’art. 1 della citata decisione quadro, nonché gli artt. 2 e 3, concernenti le condizioni che rendono ammissibile l’esecuzione del mandato d’arresto europeo; osserva che l’art. 4, punto 6, dispone che, «se il mandato d’arresto europeo è stato rilasciato ai fini dell’esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà, qualora la persona ricercata dimori nello Stato membro di esecuzione, ne sia cittadino o vi risieda, se tale Stato si impegni a eseguire esso stesso tale pena o misura di sicurezza conformemente al suo diritto interno», mentre l’art. 5, punto 3, prevede che, «se la persona oggetto del mandato d’arresto europeo ai fini di un’azione penale è cittadino o residente dello Stato membro di esecuzione, la consegna può essere subordinata alla condizione che la persona, dopo essere stata ascoltata, sia rinviata nello Stato membro di esecuzione per scontarvi la pena o la misura di sicurezza privative della libertà eventualmente pronunciate nei suoi confronti nello Stato membro emittente»; sintetizza la disciplina stabilita dagli artt. 11, 15 e 17 in tema di diritti della persona destinataria del mandato d’arresto europeo e di modalità della consegna e della esecuzione.

Posta questa premessa, la difesa erariale deduce che la sentenza della Corte di giustizia del 17 luglio 2008, causa C–66/08, Kozlowski, ha affermato che l’art. 4, punto 6, della citata decisione quadro va interpretato nel senso che una persona ricercata abbia fissato la residenza effettiva nello Stato membro dove deve essere eseguito il mandato d’arresto, ovvero abbia nello stesso la propria dimora, allorchè ci si trovi in presenza di un soggiorno stabile di una certa durata, che permetta di acquisire con tale Stato quei legami di particolare intensità che si instaurano in caso di residenza, dovendo le nozioni di «residenza» e «dimora» essere identiche per tutti gli Stati dell’Unione europea.

La sentenza confermerebbe che la decisione quadro non equipara il cittadino al dimorante e al residente e che il parametro di riferimento per non dare corso al mandato di arresto sarebbe costituito dal livello di integrazione del destinatario del mandato di arresto con lo Stato dove esso deve essere eseguito.

L’interveniente riproduce, quindi, ampi brani della sentenza della Corte di giustizia del 6 ottobre 2009, C–123/08, Wolzenburg, secondo la quale l’art. 4, punto 6, della citata decisione quadro attribuirebbe al legislatore nazionale la facoltà di disciplinare diversamente la situazione del cittadino e quella dello straniero residente nel territorio dello Stato. Siffatta facoltà ha costituito oggetto degli artt. 18 e 19 della legge n. 69 del 2005, che la difesa erariale si limita a trascrivere, affermando che tali disposizioni «costituiscono presupposto per la valutazione delle scelte operate in merito alla consegna del destinatario di un mandato d’arresto europeo», senza svolgere ulteriori considerazioni.

Relativamente alle censure riferite agli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost., l’interveniente osserva che l’art. 4, punto 6, della decisione quadro disciplina il caso in cui può essere rifiutata la consegna del destinatario del mandato d’arresto, stabilendo una disciplina ispirata alla finalità di favorire il reinserimento sociale del condannato, tenendo conto dei legami che egli ha in un determinato Stato. Tuttavia, a suo avviso, questa finalità, secondo la Corte di giustizia, non esclude che il legislatore nazionale possa limitare le situazioni riconducibili al citato art. 4, punto 6, sicché i vizi denunciati dalla Corte di cassazione consisterebbero in «una censura all’esercizio del potere di recepimento». Le situazioni del cittadino e dello straniero residente nello Stato sarebbero diverse e la circostanza che il condannato si è allontanato dallo Stato di cui è cittadino ed in cui dovrebbe scontare la pena sarebbe «significativa della sua personalità sociale»; la sua consegna «al giudice naturale» consentirebbe a questi di «valutare la condotta del reo e di comminargli la pena che, in base all’ordinamento penale naturale, ne consenta il recupero sociale attraverso la presa di coscienza dei valori violati». La decisione di consegnare il destinatario del mandato d’arresto sarebbe «conseguenza di una valutazione complessiva, operata in base a canoni prestabiliti, del “fatto reato” e della sua “valutazione” da parte dell’ordinamento richiedente». Inoltre, il ravvedimento del condannato dovrebbe essere «rapportato non ad una società astratta, ma alla società di appartenenza», che è appunto quella nazionale.

La “cittadinanza”, la “residenza” e la “dimora” identificherebbero l’ambito della discrezionalità riservata agli Stati membri che, in base ad esse, possono apprezzare se la condanna comprometta la politica criminale scelta; la ragione della mancata consegna «sta all’evidenza nell’interesse dell’Italia a che la rieducazione del condannato avvenga con riferimento alla società italiana anche se il valore sociale vulnerato non è condiviso dalla società italiana».

In definitiva, conclude l’Avvocatura, «la ragione per la quale non è concessa la consegna del cittadino italiano per espiare una condanna inflitta dal giudice naturale del “fatto reato” è chiaramente quella del disvalore sociale della condotta di un cittadino che si sottrae alla responsabilità contratta con la commissione di un reato nello Stato richiedente; mentre per il caso del “residente” il disvalore per la sua condotta nulla ha a che fare con la sua personalità e con le ragioni che lo hanno condotto ad esercitare il diritto di stabilimento in via strumentale», con conseguente infondatezza della questione.

4.– La Corte di cassazione, con tre ordinanze, del 4 settembre 2009 (r.o. n. 305 del 2009), del 28 ottobre 2009 (r.o. n. 10 del 2010) e dell’11 novembre 2009 (r.o. n. 45 del 2010), pronunciate in altrettanti giudizi, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 27, terzo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera r), della legge 22 aprile 2005, n. 69 (Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri), nella parte in cui stabilisce che, «se il mandato d’arresto europeo è stato emesso ai fini della esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà personale», la corte di appello può disporre che tale pena o misura di sicurezza sia eseguita in Italia conformemente al diritto interno, «qualora la persona ricercata sia cittadino italiano».

4.1.– La prima ordinanza (r.o. n. 305 del 2009) espone che M.C.N., cittadino rumeno, è stato arrestato in Italia l’11 giugno 2009, in quanto destinatario di un mandato arresto europeo emesso dal Tribunale di Strehaia (Romania) in data 12 marzo 2009, in esecuzione della sentenza pronunciata dal medesimo Tribunale in data 1° marzo 2005, divenuta irrevocabile il 6 ottobre, di condanna alla pena di anni tre di reclusione, per il reato di omicidio colposo previsto e punito dall’art. 178 del codice penale della Romania, commesso nel maggio 2004. Detta pronuncia ha anche disposto la revoca del beneficio della sospensione condizionale della pena concesso dal Tribunale di Drobetsa Turno, con sentenza del 14 ottobre 2002, di condanna per il reato di furto, previsto e punito dagli artt. 208 e 209 del codice penale di tale Stato.

La Corte d’Appello di Brescia, con sentenza del 7 agosto 2009, aveva disposto la consegna di M.C.N. al Tribunale di Strehaia, ai sensi della legge n. 69 del 2005, ritenendo inapplicabile l’art. 18, comma 1, lettera r), di tale legge.

Avverso detta pronuncia ha proposto ricorso per cassazione M.C.N., deducendone l’erroneità, in quanto non ha ritenuto applicabile quest’ultima norma, ed eccependo la mancanza e/o manifesta illogicità della motivazione e la violazione di legge, nella parte in cui ha escluso l’applicabilità dell’art. 19, comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005.

4.2.– La seconda ordinanza (r.o. n. 10 del 2010) osserva che P.S., cittadino polacco residente in Italia, è destinatario di un mandato d’arresto europeo emesso dal Tribunale di Katowice il 4 novembre 2008, in esecuzione della sentenza definitiva, pronunciata dallo stesso Tribunale il 18 dicembre 2003, di condanna alla pena di anni tre di reclusione, per il reato di rapina aggravata in danno di un minore, commesso il 2 gennaio 2003 in Jaworzno (Polonia).

La Corte d’appello di Ancona, con sentenza del 12 agosto 2009, aveva disposto la consegna di P.S. all’autorità richiedente, ai sensi della legge n. 69 del 2005, ritenendo inapplicabile l’art. 18, comma 1, lettera r), di tale legge.

P.S. ha proposto ricorso per cassazione avverso detta sentenza deducendo l’erronea applicazione delle norme sul mandato di arresto europeo e la violazione dell’art. 5 della decisione quadro n. 2002/584/GAI, in considerazione della disparità di trattamento realizzata tra cittadini dell’Unione e della sostanziale violazione del diritto dello straniero di scontare la pena definitiva nello Stato nel quale, per libera scelta ed in attuazione del principio di libera circolazione, ha stabilito il centro dei propri interessi.

4.3.– La terza ordinanza (r.o. n. 45 del 2010) deduce che A.S., cittadino romeno, è stato attinto da un mandato di arresto europeo del 27 marzo 2007, emesso in esecuzione della sentenza irrevocabile, pronunciata dal Tribunale di Husi il 24 giugno 2004, per il reato di guida in stato di ebbrezza, commesso in detta città il 6 agosto 2003; la Corte d’appello di Torino, con sentenza del 14 settembre 2009, ne aveva disposto la consegna all’autorità richiedente.

Avverso detta sentenza ha proposto ricorso per cassazione P.S., deducendo la violazione dell’art. 7 della legge n. 69 del 2005, in quanto, alla data del reato, la condotta ascrittagli era punita in Italia a titolo di contravvenzione, con pena più mite di quella inflitta dal tribunale romeno, eccependo che, comunque, «lo stesso fatto di reato oggi in Italia sarebbe “già ricaduto nell’indulto”»; in ogni caso la pena, se inflitta da un Tribunale italiano, sarebbe estinta per prescrizione e, comunque, la Corte d’appello avrebbe dovuto verificare se in Romania fosse intervenuta la prescrizione.

Il ricorrente, all’udienza camerale, ha chiesto di potere scontare la pena in Italia.

4.4.– Le ordinanze di rimessione, poste tali premesse, dubitano, in riferimento agli artt. 3, 27, terzo comma, e 117, primo comma, Cost., della legittimità costituzionale del citato art. 18, comma 1, lettera r), della legge n. 69 del 2005, nella parte in cui prevede che il destinatario del mandato d’arresto europeo «emesso ai fini della esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà personale» possa scontare la pena in Italia, esclusivamente qualora «sia cittadino italiano».

Secondo i giudici a quibus, la questione sarebbe rilevante, poiché i ricorrenti hanno fornito la prova necessaria del loro «concreto radicamento sul territorio» e della loro stabile ed abituale dimora in Italia, sicché avrebbero titolo a vedere accolta la domanda, qualora la norma censurata sia dichiarata costituzionalmente illegittima.

I rimettenti motivano, quindi, la non manifesta infondatezza in relazione ai parametri evocati riproducendo, quasi testualmente, le argomentazioni svolte nell’ordinanza di rimessione della Corte di cassazione del 27 agosto 2009, sopra sintetizzata, anche in ordine all’impossibilità di superare il dubbio di illegittimità mediante un’interpretazione costituzionalmente orientata.

5.– Nel giudizio introdotto dall’ordinanza r.o. n. 10 del 2010, la Corte di cassazione, con nota ricevuta da questa Corte il 28 dicembre 2009, ha trasmesso l’istanza del 15 dicembre 2009 inoltrata da P.S. alla Corte d’appello di Ancona, con la quale egli dichiara di non opporsi alla consegna all’autorità giudiziaria della Polonia, poiché in tale Stato vivono la figlia di 16 mesi, la convivente e tutta la sua famiglia e «dichiara di voler rinunciare da subito alla eventuale udienza dinanzi alla Corte costituzionale», avente ad oggetto la questione di legittimità sopra indicata.

La Corte di cassazione, con nota del 17 febbraio 2010, ha trasmesso dichiarazione di rinuncia all’impugnazione proposta da P.S. in data 28 gennaio 2010 e con la quale egli insiste, affinché sia autorizzata la sua consegna all’autorità giudiziaria della Polonia.

6.– In tutti i giudizi dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che, nei distinti atti, di contenuto sostanzialmente identico, ha chiesto che la questione sia dichiarata infondata, riproducendo a conforto gli argomenti svolti nell’atto di intervento relativo al giudizio introdotto dall’ordinanza n. 298 del 2009, sopra sintetizzato.

1.– Vengono all’esame della Corte quattro ordinanze di rimessione (r.o. n. 298 e 305 del 2009 e r.o. n. 10 e 45 del 2010) – la prima trattata all’udienza pubblica dell’ 11 maggio 2010 e le altre nella camera di consiglio del successivo 12 maggio – con le quali la Corte di cassazione ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera r), della legge 22 aprile 2005, n. 69 (Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri), nella parte in cui stabilisce che, «se il mandato d’arresto europeo è stato emesso ai fini della esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà personale», la corte di appello può rifiutare l’esecuzione del mandato d’arresto e disporre che la pena o la misura di sicurezza sia eseguita in Italia conformemente al diritto interno, soltanto «qualora la persona ricercata sia cittadino italiano».

1.1.– In virtù dell’identità delle questioni sollevate e degli argomenti utilizzati va disposta la riunione dei giudizi, ai fini di un’unica trattazione e di un’unica pronuncia.

2.– I rimettenti deducono, in primo luogo, la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in quanto la norma dell’Unione europea che integra il parametro costituzionale, l’art. 4, punto 6, della decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002, n. 2002/584/GAI, «Decisione quadro del Consiglio relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri» (in seguito denominata decisione quadro), attribuisce al legislatore nazionale la facoltà di prevedere che l’autorità giudiziaria rifiuti la consegna del condannato ai fini dell’esecuzione della pena detentiva nello Stato emittente quando si tratti di un cittadino dello Stato dell’esecuzione, ovvero ivi risieda o vi abbia dimora, ma non consentirebbe di limitare il rifiuto al solo cittadino, come viceversa ha disposto la norma censurata della legge italiana di attuazione della decisione quadro.

2.1.– Inoltre, e di conseguenza, la disposizione in esame, nel dare attuazione in modo non corretto alla disposizione corrispondente della decisione quadro, avrebbe violato anche il principio di non discriminazione in base alla nazionalità (art. 12 del Trattato CE, nella versione in vigore fino al 30 novembre 2009, poi art. 18 TFUE, Trattato sul funzionamento dell’Unione europea), in quanto ha negato in modo assoluto al cittadino di altro Stato membro dell’Unione la possibilità della detenzione in Italia, che ha invece consentito al cittadino italiano.

2.2.– In linea subordinata, i rimettenti ritengono che la possibilità di espiare la pena nello Stato del quale il destinatario del mandato di arresto europeo (in seguito, MAE) è cittadino o nel quale risiede o dimora è diretta a garantire la «risocializzazione del condannato», mediante la conservazione dei suoi legami familiari e sociali, allo scopo di facilitarne il corretto reinserimento al termine dell’esecuzione della pena, funzione, questa, che costituisce attuazione della finalità rieducativa della pena sancita dall’art. 27, terzo comma, Cost. Ne conseguirebbe la violazione anche di questo parametro costituzionale, che al riguardo non consentirebbe una discriminazione tra cittadino italiano e cittadino di altro Stato membro dell’Unione.

2.3.– In linea subordinata, e per il caso che le censure riferite ai suindicati parametri costituzionali non fossero giudicate fondate, i rimettenti deducono che la citata disposizione contrasterebbe altresì con l’art. 3 Cost., poiché sarebbe priva di ragionevole giustificazione la diversità di disciplina stabilita dalla medesima rispetto all’art. 19, comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005. Quest’ultima norma riguarda l’ipotesi di MAE finalizzato allo svolgimento del processo penale e pone sullo stesso piano il cittadino e il residente nel subordinare la consegna a determinate condizioni.

2.4.– In punto di rilevanza, i giudici a quibus precisano che le persone per le quali sono stati emessi i MAE ai fini dell’esecuzione della pena risiedono legittimamente in Italia, in quanto hanno fornito la prova di un “concreto radicamento sul territorio” e di “abitudine alla dimora”; in breve, di un “radicamento reale e non estemporaneo” in Italia, avendo qui individuato la sede principale dei loro interessi. I rimettenti deducono, pertanto, che tali soggetti hanno titolo a che, se la sospetta incostituzionalità della norma impugnata venisse accertata, la consegna sia rifiutata e la pena detentiva espiata in Italia.

3.– Preliminarmente, in relazione al giudizio relativo all’ordinanza iscritta al r.o. n. 10 del 2010, va rilevato che la rinuncia al ricorso, trasmessa dalla Corte di cassazione, con nota del 17 febbraio 2010, non può esplicare effetti sul giudizio di legittimità costituzionale, in quanto questo, «una volta iniziato in seguito ad ordinanza di rinvio del giudice rimettente non è suscettibile di essere influenzato da successive vicende di fatto concernenti il rapporto dedotto nel processo che lo ha occasionato», come previsto dall’art. 18 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, nel testo approvato il 7 ottobre 2008 (in riferimento all’identica norma contenuta in precedenza nell’art. 22: sentenza n. 244 del 2005; ordinanze n. 270 del 2003 e n. 383 del 2002).

3.1.– Ancora in limine, deve rilevarsi che i parametri ed i profili di costituzionalità, evocati dalla parte privata costituita nel giudizio innanzi a questa Corte, introdotto dall’ordinanza r.o. n. 298 del 2009, e diversi da quelli evocati dal giudice rimettente, non possono formare oggetto della decisione. Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, l’oggetto del giudizio di costituzionalità in via incidentale è, infatti, limitato alle norme ed ai parametri indicati, pur se implicitamente, nelle ordinanze di rimessione, non potendo essere presi in considerazione, oltre i limiti in queste fissati, ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti dalle parti, sia che siano stati eccepiti ma non fatti propri dal giudice a quo, sia che siano diretti ad ampliare o modificare successivamente il contenuto delle stesse ordinanze (sentenze n. 50 del 2010; n. 236 e n. 56 del 2009; n. 130 del 2008).

4. – Nel merito la questione relativa alla violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., è fondata.

5.– La censura principale svolta nelle quattro ordinanze denuncia un contrasto, insanabile in via interpretativa, tra una norma interna e la disposizione di un atto dell’Unione europea alla quale la prima ha dato attuazione.

L’atto dell’Unione che viene in rilievo è la decisione quadro n. 584 del 2002, relativa al MAE. Con tale atto gli Stati membri hanno sostituito, nei loro rapporti reciproci, la procedura di estradizione prevista da più convenzioni internazionali con un sistema semplificato, diretto, per quanto qui interessa, alla consegna da uno Stato membro (di esecuzione) ad un altro (di emissione) di soggetti da sottoporre a giudizio penale ovvero già condannati e che devono espiare una pena detentiva: la seconda ipotesi è quella di specie. Il quinto “considerando” della decisione quadro spiega che la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia impone la soppressione dell’estradizione tra Stati membri e la sua sostituzione con un sistema di consegna tra autorità giudiziarie. Il decimo “considerando” indica che la decisione quadro si fonda su un «elevato grado di fiducia tra gli Stati membri», sul presupposto della omogeneità di sistemi giuridici e sulla garanzia equivalente dei diritti fondamentali.

L’introduzione del nuovo sistema semplificato di consegna delle persone condannate o imputate consente, in breve, di eliminare la complessità e i potenziali ritardi inerenti alla disciplina dell’estradizione. Questa Corte ha in proposito rilevato che «Il mandato d’arresto europeo poggia sul principio dell’immediato e reciproco riconoscimento del provvedimento giurisdizionale. Tale istituto, infatti, a differenza dell’estradizione non postula alcun rapporto intergovernativo, ma si fonda sui rapporti diretti tra le varie autorità giurisdizionali dei Paesi membri, con l’introduzione di un nuovo sistema semplificato di consegna delle persone condannate o sospettate» (sentenza n. 143 del 2008).

Il sistema del MAE, in definitiva, dà luogo ad un rapporto semplificato e diretto fra autorità giudiziarie, volto a consentire la circolazione delle decisioni giudiziarie aventi ad oggetto un mandato, in funzione di un processo penale ovvero dell’esecuzione di una pena detentiva. L’obiettivo è stato poi sancito anche nella successiva decisione quadro del Consiglio, 27 novembre 2008, n. 2008/909/GAI «relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sentenze penali che irrogano pene detentive o misure privative della libertà personale, ai fini della loro esecuzione nell’Unione europea». Tale decisione è entrata in vigore il 5 dicembre 2008, mentre il termine di trasposizione per gli Stati membri è il 5 dicembre 2011 (art. 29, par. 1).

La decisione quadro n. 584 del 2002 relativa al MAE è un atto posto in essere nel periodo nel quale, in forza dei Trattati di Maastricht e poi di Amsterdam, fu introdotto un ambito di competenze dell’Unione europea relative alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (c.d. terzo pilastro), esercitate con modalità (metodo intergovernativo) e strumenti normativi almeno formalmente diversi da quelli comunitari. In particolare, per il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri in questa materia, il Consiglio adottava, su iniziativa di uno o più Stati membri o della Commissione, una decisione quadro. L’atto vincolava gli Stati membri «quanto al risultato da ottenere, salva restando la competenza delle autorità nazionali quanto alla forma e ai mezzi» (art. 34 TUE), con una formula che ripeteva quella da sempre utilizzata per le direttive. Sul versante dell’Unione, la decisione quadro richiedeva l’unanimità del Consiglio, quindi degli Stati membri; sul versante interno, richiedeva, in quanto espressamente sprovvista della diretta applicabilità ed efficacia, gli adempimenti dovuti per la sua puntuale attuazione.

La Corte di giustizia delle Comunità europee (ora Corte di giustizia dell’Unione europea) ha chiarito gli effetti della decisione quadro. In particolare, il giudice del Lussemburgo ha affermato, in primo luogo, l’obbligo di interpretazione conforme del diritto interno alla lettera ed allo scopo della decisione quadro, muovendo dal riconoscimento del carattere vincolante dell’atto quanto al risultato, analogo a quello della direttiva, così realizzandone una parziale parificazione (sentenza 16 giugno 2005, C–105/03, Pupino). In successive occasioni, lo stesso giudice, ha confermato la validità della decisione quadro sul MAE (sentenza 3 maggio 2007, C–303/05, Advocaten voor de Wereld), ed ha fornito, su rinvio pregiudiziale di giudici nazionali, la sua interpretazione della norma sul rifiuto di consegna e sulle nozioni di residenza e dimora, affermando che i soggetti esclusi dal beneficio del rifiuto della consegna ai fini dell’esecuzione della pena sono legittimati a far valere la lesione derivante dal contrasto di norme nazionali con le norme della decisione quadro (sentenze 6 ottobre 2009, C–123/08, Wolzenburg; 17 luglio 2008, C–66/08, Kozlowsky).

Con il Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre del 2009 e precedentemente oggetto della legge italiana di adattamento 2 agosto 2008, n. 130 (Ratifica ed esecuzione del Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull’Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea e alcuni atti connessi, con atto finale, protocolli e dichiarazioni, firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007), la cooperazione giudiziaria in materia penale non è più oggetto di un ambito di competenze esercitate con metodo intergovernativo, ma è disciplinata dal capo 4, titolo V, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (art. 82 e seguenti), quindi oggetto di competenze esercitate con l’ordinario e diverso metodo comunitario; l’atto con il quale si interviene sulla disciplina della materia è la direttiva, adottata secondo la procedura legislativa ordinaria (art. 82 TFUE).

6.– Alla decisione quadro sul MAE è stata data attuazione nel nostro ordinamento con la legge 22 aprile 2005, n. 69.

L’articolo 18 prevede una serie di motivi che rendono obbligatorio il rifiuto della consegna; il comma 1, lettera r), è la disposizione che ha inteso dare specifica attuazione all’art. 4, punto 6, della decisione quadro. Oggetto della presente questione di legittimità costituzionale è la limitazione del rifiuto al solo cittadino italiano.

7.– I giudici rimettenti hanno evocato il parametro dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, facendo applicazione, peraltro, dei principi della giurisprudenza costituzionale in ordine al complessivo rapporto tra l’ordinamento giuridico italiano e il diritto dell’Unione europea affermati e ribaditi in forza dell’art. 11 Cost. Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la questione di legittimità costituzionale va «scrutinata avendo riguardo anche ai parametri costituzionali non formalmente evocati […], qualora tale atto faccia ad essi chiaro riferimento, sia pure implicito […], mediante il richiamo dei principi da questi enunciati» (ex multis sentenze n. 170 del 2008, n. 26 del 2003, n. 69 del 1999, n. 99 del 1997).

Questa Corte, fin dalle prime occasioni nelle quali è stata chiamata a definire il rapporto tra ordinamento nazionale e diritto comunitario, ne ha individuato il “sicuro fondamento” nell’art. 11 Cost. (in particolare, sentenze n. 232 del 1975 e n. 183 del 1973; ma già in precedenza, le sentenze n. 98 del 1965 e n. 14 del 1964). È in forza di tale parametro, collocato non senza significato e conseguenze tra i principi fondamentali della Carta, che si è demandato alle Comunità europee, oggi Unione europea, di esercitare in luogo degli Stati membri competenze normative in determinate materie, nei limiti del principio di attribuzione. È sempre in forza dell’art. 11 Cost. che questa Corte ha riconosciuto il potere-dovere del giudice comune, e prima ancora dell’amministrazione, di dare immediata applicazione alle norme comunitarie provviste di effetto diretto in luogo di norme nazionali che siano con esse in contrasto insanabile in via interpretativa; ovvero di sollevare questione di legittimità costituzionale per violazione di quel parametro costituzionale quando il contrasto fosse con norme comunitarie prive di effetto diretto (sentenze n. 284 del 2007 e n. 170 del 1984). È, infine, in forza delle limitazioni di sovranità consentite dall’art. 11 Cost. che questa Corte ha riconosciuto la portata e le diverse implicazioni della prevalenza del diritto comunitario anche rispetto a norme costituzionali (sentenza n. 126 del 1996), individuandone il solo limite nel contrasto con i principi fondamentali dell’assetto costituzionale dello Stato ovvero dei diritti inalienabili della persona (sentenza n. 170 del 1984).

Quanto all’art. 117, primo comma, Cost., nella formulazione novellata dalla riforma del titolo quinto, seconda parte della Costituzione, questa Corte ne ha precisato la portata, affermando che tale disposizione ha colmato la lacuna della mancata copertura costituzionale per le norme internazionali convenzionali, ivi compresa la Convenzione di Roma dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), escluse dalla previsione dell’art. 10, primo comma, Cost. (sentenze n. 348 e 349 del 2007). L’art. 117, primo comma, Cost. ha dunque confermato espressamente, in parte, ciò che era stato già collegato all’art. 11 Cost., e cioè l’obbligo del legislatore, statale e regionale, di rispettare i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario. Il limite all’esercizio della funzione legislativa imposto dall’art. 117, primo comma, Cost., è tuttavia solo uno degli elementi rilevanti del rapporto tra diritto interno e diritto dell’Unione europea, rapporto che, complessivamente considerato e come disegnato da questa Corte nel corso degli ultimi decenni, trova ancora “sicuro fondamento” nell’art. 11 Cost. Restano, infatti, ben fermi, anche successivamente alla riforma, oltre al vincolo in capo al legislatore e alla relativa responsabilità internazionale dello Stato, tutte le conseguenze che derivano dalle limitazioni di sovranità che solo l’art. 11 Cost. consente, sul piano sostanziale e sul piano processuale, per l’amministrazione e i giudici. In particolare, quanto ad eventuali contrasti con la Costituzione, resta ferma la garanzia che, diversamente dalle norme internazionali convenzionali (compresa la CEDU: sentenze n. 348 e n. 349 del 2007), l’esercizio dei poteri normativi delegati all’Unione europea trova un limite esclusivamente nei principi fondamentali dell’assetto costituzionale e nella maggior tutela dei diritti inalienabili della persona (sentenze n. 102 del 2008, n. 284 del 2007, n.169 del 2006).

7.1.– Nel caso in esame, i rimettenti hanno correttamente valutato, in primo luogo, l’esistenza del contrasto tra la norma impugnata e la decisione quadro, esplicitando le ragioni che precludono l’interpretazione conforme. La motivazione sul punto è plausibile, in quanto numerose decisioni della stessa Corte di cassazione configurano un “diritto vivente” in ordine all’applicabilità nella specie ed alla portata dell’art. 18, comma 1, lettera r), in particolare alla non riferibilità di questa norma allo straniero dimorante o residente in Italia. Peraltro, tale interpretazione risulta suffragata sia dalla lettera della disposizione, che dai lavori preparatori, espressivi dell’intento specifico di escludere per il MAE in executivis il rifiuto di consegna dei cittadini di altri Paesi dell’UE, esclusione oggetto di uno specifico emendamento.

Ne consegue, anzitutto, che il contrasto tra la normativa di recepimento e la decisione quadro, insanabile in via interpretativa, non poteva trovare rimedio nella disapplicazione della norma nazionale da parte del giudice comune, trattandosi di norma dell’Unione europea priva di efficacia diretta, ma doveva essere sottoposto alla verifica di costituzionalità di questa Corte. In secondo luogo, gli atti nazionali che danno attuazione ad una decisione quadro con base giuridica nel TUE, ed in particolare nell’ex terzo pilastro relativo alla cooperazione giudiziaria in materia penale, non sono sottratti alla verifica di legittimità rispetto alle conferenti norme del Trattato CE, ora Trattato FUE, che integrano a loro volta i parametri costituzionali – artt. 11 e 117, primo comma, Cost. – che a quelle norme fanno rinvio.

Nella specie rileva, infatti, oltre alla decisione quadro sul MAE, l’art. 12 del TCE, oggi art. 18 del TFUE, che vieta ogni discriminazione in base alla nazionalità nel campo di applicazione del Trattato. Anche sotto tale profilo è corretto il ricorso al giudice delle leggi, dal momento che il contrasto della norma con il principio di non discriminazione di cui all’art. 12 del Trattato CE, non è sempre di per sé sufficiente a consentire la “non applicazione” della confliggente norma interna da parte del giudice comune. Invero, il divieto in esame, come si evince anche dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, pur essendo in linea di principio di diretta applicazione ed efficacia, non è dotato di una portata assoluta tale da far ritenere sempre e comunque incompatibile la norma nazionale che formalmente vi contrasti. Al legislatore dello Stato membro, infatti, è consentito di prevedere una limitazione alla parità di trattamento tra il proprio cittadino e il cittadino di altro Stato membro, a condizione che sia proporzionata e adeguata, come, ad esempio, in una fattispecie quale quella che ci occupa, la previsione di un ragionevole limite temporale al requisito della residenza del cittadino di uno Stato membro diverso da quello di esecuzione (Corte di giustizia, sentenza Wolzenburg). Non solo, ma a precludere al giudice comune la disapplicazione della norma interna in ipotesi incompatibile, vale anche la circostanza che nella specie si verte in materia penale e che un provvedimento straniero che dispone la privazione della libertà personale a fini di esecuzione della pena nello Stato italiano non potrebbe essere eseguito in forza di una norma dell’Unione alla quale non corrisponda una valida norma interna di attuazione (sentenza n. 28 del 2010, punto 5).

L’ipotesi di illegittimità della norma nazionale per non corretta attuazione della decisione quadro è riconducibile, pertanto, ai casi nei quali, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non sussiste il potere del giudice comune di «non applicare» la prima, bensì il potere–dovere di sollevare questione di legittimità costituzionale, per violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., integrati dalla norma conferente dell’Unione, laddove, come nella specie, sia impossibile escludere il detto contrasto con gli ordinari strumenti ermeneutici consentiti dall’ordinamento.

8.– La questione di costituzionalità va dunque scrutinata alla luce dei principi sopra richiamati e della giurisprudenza della Corte di giustizia in ordine all’interpretazione della decisione quadro. Al riguardo, infatti, rileva che le sentenze della Corte di giustizia vincolano il giudice nazionale all’interpretazione da essa fornita, sia in sede di rinvio pregiudiziale, che in sede di procedura d’infrazione (sentenze n. 168 del 1991, n. 389 del 1989 e n. 113 del 1985).

Ora, la Corte di giustizia ha affrontato il tema specifico del rifiuto di consegna oggetto dell’art. 4, punto 6, della decisione quadro nelle già qui ricordate sentenze Wolzenburg, di cui le ordinanze di rimessione della Corte di cassazione hanno esaminato le conclusioni dell’avvocato generale, e Kozlowski. La prima sottolinea che il motivo di rifiuto stabilito all’art. 4, punto 6, della decisione quadro, al pari dell’art. 5, punto 3, della stessa, mira a permettere di accordare una particolare importanza alla possibilità di accrescere le opportunità di reinserimento sociale della persona ricercata una volta scontata la pena cui essa è stata condannata (punti 62 e 67); e con questo preciso intento lo Stato membro è legittimato a limitare il rifiuto alle «persone che abbiano dimostrato un sicuro grado di inserimento nella società di detto Stato membro» (punto 67). D’altra parte, è questo uno degli obiettivi principali («favorire il reinserimento sociale della persona condannata») del sistema di cooperazione giudiziaria in materia penale, fondato sul reciproco riconoscimento enunciato dal Consiglio europeo di Tampere nel 1999, com’è ribadito anche all’art. 3 della decisione quadro n. 909 del 2008, sopra ricordata.

Se questa è la ratio della norma della decisione quadro così come interpretata dalla Corte di giustizia, è agevole dedurre che il criterio per individuare il contesto sociale, familiare, lavorativo e altro, nel quale si rivela più facile e naturale la risocializzazione del condannato, durante e dopo la detenzione, non è tanto e solo la cittadinanza, ma la residenza stabile, il luogo principale degli interessi, dei legami familiari, della formazione dei figli e di quant’altro sia idoneo a rivelare la sussistenza di quel «radicamento reale e non estemporaneo dello straniero in Italia» che costituisce la premessa in fatto delle ordinanze di rimessione. Utilizzando il criterio esclusivo della cittadinanza, escludendo qualsiasi verifica in ordine alla sussistenza di un legame effettivo e stabile con lo Stato membro dell’esecuzione, la norma impugnata tradisce, in definitiva, non solo la lettera, ma anche e soprattutto la ratio della norma dell’Unione europea alla quale avrebbe dovuto dare corretta attuazione.

Gli Stati membri certamente avevano la facoltà di prevedere o di non prevedere il rifiuto di consegna (di «potere discrezionale certo» si legge al riguardo nella sentenza Wolzenburg della Corte di giustizia), non rientrando l’ipotesi di cui all’art. 4, punto 6, qui rilevante tra le ipotesi di rifiuto obbligatorio prefigurate dalla decisione quadro. Tuttavia, una volta operata la scelta di prevedere il rifiuto, andava rispettato il divieto di discriminazione in base alla nazionalità sancito dall’art. 12 del TCE (art. 18 del TFUE a partire dall’entrata in vigore del Trattato di riforma di Lisbona), peraltro pienamente osservato dal citato art. 4, punto 6, della decisione quadro, che espressamente recita: «se il mandato d’arresto europeo è stato rilasciato ai fini dell’esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà, qualora la persona ricercata dimori nello Stato membro di esecuzione, ne sia cittadino o vi risieda, se tale Stato si impegni a eseguire esso stesso tale pena o misura di sicurezza conformemente al suo diritto interno» [corsivi aggiunti]. Il divieto di discriminazione in base alla nazionalità consente sì di differenziare la situazione del cittadino di uno Stato membro dell’Unione rispetto a quella del cittadino di un altro Stato membro, ma la differenza di trattamento deve avere una giustificazione legittima e ragionevole, sottoposta ad un rigoroso test di proporzionalità rispetto all’obiettivo perseguito. La previsione, in particolare, di una residenza per la durata di 5 anni per il non cittadino è stata ritenuta dalla Corte di giustizia non andare oltre quanto è necessario per conseguire l’obiettivo volto a garantire il reinserimento nello Stato membro di esecuzione (sentenza Wolzenburg, punto 73). A differenza, tuttavia, della legge olandese di recepimento della decisione quadro sul MAE, oggetto del caso appena ricordato, la disposizione qui censurata non opera una limitazione alla parità di trattamento del cittadino di un altro Stato membro dell’Unione rispetto al cittadino italiano con riguardo, ad esempio, alla durata della residenza aut similia, ma esclude radicalmente l’ipotesi che il cittadino di altro Stato membro possa beneficiare del rifiuto di consegna e dunque dell’esecuzione della pena in Italia. Ciò si traduce in una discriminazione soggettiva, del cittadino di altro Paese dell’Unione in quanto straniero, che, in difetto di una ragionevole giustificazione, non è proporzionata.

Va in proposito precisato, poi, che le nozioni di residenza e di dimora utilizzate dalla decisione quadro, nonché per altra ipotesi dalla legge italiana di recepimento, sono nozioni comunitarie, che richiedono una interpretazione autonoma ed uniforme, a ragione della esigenza e della finalità di applicazione uniforme che è alla base della decisione quadro. Ebbene, la Corte di giustizia non ha mancato, nella ricordata sentenza Kozlowski, di fornire la sua interpretazione al giudice nazionale; e gli ha fornito indicazioni utili anche su un piano più generale. In particolare, ha identificato la nozione di “residenza” con una residenza effettiva nello Stato dell’esecuzione; e la nozione di “dimora” con un soggiorno stabile di una certa durata in quello Stato, che consenta di acquisire con tale Stato legami d’intensità pari «a quelli che si instaurano in caso di residenza» (punto 46). Ad esempio, e per quanto qui rileva, il giudice comunitario ha sottolineato l’esigenza che il giudice nazionale proceda ad una valutazione complessiva degli elementi oggettivi che caratterizzano la situazione del ricercato, come la durata, la natura e le modalità del suo soggiorno, nonché i legami familiari ed economici che ha stabilito nello Stato dell’esecuzione (punti 48 e 54). Ed ha sottolineato, nell’ipotesi che lo straniero risieda o abbia dimora nello Stato dell’esecuzione, l’esigenza che il giudice valuti anche l’esistenza di un interesse legittimo del condannato a che la pena sia scontata in quello Stato (punto 44). La Corte di giustizia ha, infine, precisato quali circostanze, pur non essendo di per sé decisive, possono essere valutate al giusto ai fini della decisione sulla consegna, ad esempio una dimora non ininterrotta ovvero il mancato rispetto delle norme in materia di ingresso e soggiorno nello Stato dell’esecuzione (punto 50).

9. – Alla stregua dei rilievi svolti, va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera r), della legge di attuazione della decisione quadro sul MAE, limitatamente alla parte in cui non prevede il rifiuto di consegna anche del cittadino di un altro Paese membro dell’UE, che legittimamente ed effettivamente risieda o abbia dimora nel territorio italiano, ai fini dell’esecuzione della pena detentiva in Italia conformemente al diritto interno.

All’autorità giudiziaria competente spetta, pertanto, accertare la sussistenza del presupposto della residenza o della dimora, legittime ed effettive, all’esito di una valutazione complessiva degli elementi caratterizzanti la situazione della persona, quali, tra gli altri, la durata, la natura e le modalità della sua presenza in territorio italiano, nonché i legami familiari ed economici che intrattiene nel e con il nostro Paese, in armonia con l’interpretazione fornita dalla Corte di giustizia dell’Unione europea. Resta riservata, poi, al legislatore la valutazione dell’opportunità di precisare le condizioni di applicabilità al non cittadino del rifiuto di consegna ai fini dell’esecuzione della pena in Italia, in conformità alle conferenti norme dell’Unione europea, così come interpretate dalla Corte di giustizia.

La pronuncia di illegittimità costituzionale con riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., determina l’assorbimento delle questioni poste con riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera r), della legge 22 aprile 2005, n. 69 (Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri), nella parte in cui non prevede il rifiuto di consegna anche del cittadino di un altro Paese membro dell’Unione europea, che legittimamente ed effettivamente abbia residenza o dimora nel territorio italiano, ai fini dell’esecuzione della pena detentiva in Italia conformemente al diritto interno.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Giuseppe TESAURO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 giugno 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 24/6/2010 n.227 proviene da Giustamm.

Corrado Allegretta – Presidente, Giuseppina Adamo – Estensore.
Aldo Tarricone Sicurezza s.r.l. (avv.ti A. Loiodice, T. Di Gioia e I. Loiodice)
c. Acquedotto Pugliese s.p.a. (avv. G. Nardelli), Istituto Vigilanza il
Faro s.r.l. (avv. V. Agresti), Istituto Vigilanza Metro Giorno e Notte
s.r.l. (avv. N. De Marco), A.T.I. Ivri s.p.a. – Metronotte Pugliese
s.r.l. (avv. N. De Marco), Metronotte Pugliese s.r.l. (n.c.).

in tema di collegamento sostanziale tra imprese

1. Contratti della pubblica amministrazione – Svolgimento della gara – Più offerte recanti un identico ribasso – Sorteggio – Ripetizione – Condizioni.

2. Contratti della pubblica amministrazione – Offerte di gara – Collegamento sostanziale tra imprese – Fattispecie concrete – Varietà – Regola da tener presente – Individuazione.

3. Contratti della pubblica amministrazione – Offerte di gara – Collegamento sostanziale tra imprese – Sussistenza – Condizioni.

1. Nelle ipotesi nelle quali, in sede di aggiudicazione di un appalto, sia stata riscontrata la presenza di più offerte recanti un identico ribasso e si sia proceduto a sorteggio delle offerte, tale sorteggio non va ripetuto qualora, dopo il suo espletamento, sia stato accertato che una delle ditte non aveva titolo a parteciparvi.

2. In tema di gara per l’aggiudicazione di un appalto pubblico, le fattispecie concrete riconducibili alla figura del collegamento sostanziale tra imprese possono essere le più varie e, quindi, l’unica regola da tenere presente è quella che impone di prendere in considerazione soltanto elementi oggettivi di riconoscibilità del collegamento sostanziale.

3. In tema di collegamento sostanziale tra imprese, l’alterazione della par condicio dei concorrenti e la violazione dei principi di concorrenza e di segretezza dell’offerta possono ritenersi provate solo qualora ricorrano elementi di fatto dai quali possano trarsi indizi gravi, precisi e concordanti, che inducano a ritenere verosimile, secondo l’id quod plerumque accidit, che si sia verificato un inquinamento della gara e quindi una violazione del principio di segretezza dell’offerta; ciò si può ragionevolmente ritenere se le offerte provengano da un medesimo centro decisionale o, comunque, provengano da due o più imprese collegate e sussistano elementi tali da far ritenere che si tratti di offerte previamente conosciute, anche se non concordate dalle partecipanti.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1545 del 2006, proposto da

Aldo Tarricone Sicurezza S.r.l. – Istituto di Vigilanza, rappresentato e difeso dagli avv.ti Aldo Loiodice, Tommaso Di Gioia e Isabella Loiodice, con domicilio eletto in Bari, via Nicolai, 29;

l’Acquedotto Pugliese S.p.a., rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Nardelli, con domicilio eletto in Bari, viale Quinto Ennio, 33;

Istituto Vigilanza il Faro S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Vito Agresti, con domicilio eletto presso l’avv. A. Florio in Bari, via Dalmazia, 161;
Istituto Vigilanza Metro Giorno e Notte S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Nicolò De Marco, con domicilio eletto in Bari, via Abate Gimma, 189;
A.T.I. Ivri S.p.a. – Metronotte Pugliese S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Nicolò De Marco, con domicilio eletto in Bari, via Abate Gimma, 189;
Metronotte Pugliese S.r.l.;

del non conosciuto provvedimento dell’Acquedotto Pugliese S.p.a prot. n. 111 del 22.6.2006, con cui è stata disposta l’aggiudicazione definitiva nella “Procedura ristretta per l’appalto servizio di vigilanza e di custodia del patrimonio degli Uffici di questa Società in Bari e Modugno” a favore dell’Istituto di Vigilanza Faro S.r.l.;

della nota della Direzione Approvvigionamenti e Contratti prot. n. 4738/GPP/ei del 29.6.2006 di comunicazione dell’avvenuta aggiudicazione definitiva a favore della società Faro S.r.l.;

del verbale del 6.6.2006 della Commissione giudicatrice delle offerte e, in particolare:

– nella parte in cui ha proceduto alla verifica delle dichiarazioni sostitutive di certificazione, ai sensi del D.P.R n. 445/2000, rilasciate dalle società partecipanti alla gara a mezzo di ulteriori dichiarazioni sostitutive fornite dalle medesime societ
– nella parte in cui ha ritenuto, comunque, non sussistenti situazioni di collegamento formale e sostanziale, ai sensi dell’art. 2359 c.c., tra le società Faro S.r.l., Metro Notte e Giorno S.r.l., A.T.I. I.V.R.I. S.p.a, né esistenti “consiglieri di ammini
– di ogni altro atto di gara e di tutti gli atti citati e gli atti di cui alla presente epigrafe.

Visto il ricorso con i relativi allegati e i successivi motivi aggiunti;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Acquedotto Pugliese S.p.a., dell’Istituto Vigilanza il Faro S.r.l., dell’Istituto Vigilanza Metro Giorno e Notte S.r.l. e dell’A.T.I. Ivri S.p.a. – Metronotte Pugliese S.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 aprile 2010 il cons. Giuseppina Adamo e uditi per le parti i difensori, avv.ti Tommaso Di Gioia, Giovanni Nardelli e Nicolò de Marco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

A. L’Istituto di vigilanza Aldo Tarricone Sicurezza S.r.l. impugna il provvedimento dell’Acquedotto Pugliese S.p.a prot. n. 111 del 22 giugno 2006, con cui è stata disposta l’aggiudicazione definitiva, a seguito di procedura ristretta, dell’appalto del servizio di vigilanza e di custodia del patrimonio della società a favore della Faro S.r.l. L’interessata società chiede altresì il risarcimento dei danni subiti.

Deduce i seguenti motivi:

1) illegittimità propria e derivata; violazione del combinato disposto degli articoli 43 e 71 del d.p.r. 445/2000; eccesso di potere; sviamento, erroneità dell’istruttoria; illogicità e irragionevolezza manifesta;

2) illegittimità propria e derivata; violazione del punto G), g2), della lettera d’invito; eccesso di potere; erroneità dell’istruttoria; illogicità e irragionevolezza manifesta;

3) illegittimità propria e derivata; violazione del punto E), e6), della lettera di invito; eccesso di potere; erroneità dell’istruttoria; illogicità e irragionevolezza manifesta.

Si sono costituiti l’Acquedotto Pugliese S.p.a., l’Istituto Vigilanza il Faro S.r.l., l’Istituto Vigilanza Metro Giorno e Notte S.r.l. e l’A.T.I. Ivri S.p.a. – Metronotte Pugliese S.r.l.

Con atto depositato il 14 dicembre 2006, la Aldo Tarricone Sicurezza S.r.l. ha prodotto i seguenti motivi aggiunti (formulati solo dopo aver ottenuto le visure camerali nonché una copia del verbale dell’assemblea dei soci della società “il Faro”):

1) illegittimità propria e derivata; violazione di legge; violazione dell’articolo 17, terzo comma, della legge 55/1990; violazione dell’articolo 75 del d.p.r. 445/2000 e successive modificazioni; violazione della lettera b1 della lettera di invito; eccesso di potere; sviamento, erroneità dell’istruttoria; illogicità e irragionevolezza manifesta;

2) illegittimità propria e derivata; violazione del punto G), g2), della lettera d’invito; eccesso di potere; erroneità dell’istruttoria; illogicità e irragionevolezza manifesta.

Con ordinanza 20 dicembre 2006 n. 880 è stata respinta l’istanza cautelare per queste ragioni: “Considerato che prima facie il ricorso non pare assistito da adeguato fumus, atteso che – qui sintetizzando e nell’ambito della sommaria delibazione propria dell’istanza cautelare – le ipotesi lamentate paiono rientrare più nella fattispecie prevista dal 3° comma dell’art. 2359 c.c. (collegamento) che nel primo e secondo comma (controllo);

Considerato poi che il contratto risulta già stipulato da cinque mesi, il che predispone non positivamente per la concessione della cautelare;

considerato poi, quanto ai motivi aggiunti, che gli stessi non paiono trovare fondamento in circostanze nuove”.

Sulle conclusioni delle parti, la causa è stata riservata per la decisione all’udienza del 28 aprile 2010.

B. Occorre premettere che la ricorrente, ammessa alla procedura per l’appalto del servizio di vigilanza e di custodia, indetta dall’Acquedotto Pugliese S.p.a., ha partecipato anche alla fase di aggiudicazione per sorteggio, sistema cui si è pervenuti perché le offerte economiche sono risultate tutte uguali.

Lamenta in questa sede la mancata esclusione di altri concorrenti, per non essere state debitamente accertate le situazioni di controllo e di collegamento tra le stesse.

In relazione a queste ipotesi nelle quali, in sede di aggiudicazione di un appalto, sia stata riscontrata, come nel caso in esame, la presenza di più offerte recanti un identico ribasso e si sia proceduto a sorteggio delle offerte, la giurisprudenza ha ritenuto che tale sorteggio non vada ripetuto qualora, dopo il suo espletamento, sia stato accertato che una delle ditte non aveva titolo a parteciparvi e che quindi i ricorsi debbano reputarsi inammissibili (C.G.A.S., sez. giurisd., 11 febbraio 2005 n. 56; Consiglio di Stato, sezione quinta, 4 giugno 2008 n. 2629; 11 maggio 2009 n. 2871; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 4 gennaio 2008, n. 57; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. III, 12 febbraio 2007, n. 518; 4 marzo 2009, n. 455,T.A.R. Veneto, sez. I, 14 maggio 2007, n. 1461). In particolare, mentre l’erronea esclusione di un offerente che avrebbe avuto titolo a parteciparvi vizia in ogni caso il sorteggio – che deve perciò essere ripetuto -, al contrario l’erronea ammissione di un offerente non legittimato non vizia la decisione della sorte su chi debba essere l’aggiudicatario, tale divenendo la ditta il cui nominativo sia il primo ad essere estratto dall’urna tra coloro che erano legittimati a partecipare al sorteggio. Diversamente ritenendo, il nuovo sorteggio, in realtà, finirebbe con il concedere una seconda chance a chi aveva già perso la prima, con ciò negando il principale contenuto normativo della norma citata, la quale statuisce che, ricorrendo le condizioni ivi previste decide la sorte: quando la sorte abbia già deciso, rimettere nuovamente all’alea l’esito significa semplicemente negare valore normativo al precetto, perché la sorte decide una volta sola, e, dando luogo essa ad un risultato assolutamente casuale, ogni nuovo esito si risolve necessariamente nella negazione del valore di quello precedente.

D’altronde, in ogni caso, anche a voler prescindere da tale profilo, nel merito l’intera argomentazione dell’istante non convince, in quanto la ricorrente avrebbe dovuto dimostrare in concreto una situazione in contrasto con il punto E, e6 della lettera d’invito, clausola in base alla quale i concorrenti erano tenuti a presentare una dichiarazione sostitutiva di certificazione, con la quale si dichiarava: “alla gara non partecipa alcuna impresa che si trovi in una delle situazioni di controllo di cui all’art. 2359 del codice civile, ovvero dell’art. 8, comma 5, del D.Lgs. n. 158/1995, quale controllata o controllante, rispetto all’impresa concorrente”.

In particolare, quindi, in questa sede doveva essere dimostrato che le società erano controllate o collegate, ovvero, per la prima ipotesi, che si trattasse di

1) “società in cui un’altra società dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell’assemblea ordinaria”;

2) “società in cui un’altra società dispone di voti sufficienti per esercitare un’influenza dominante nell’assemblea ordinaria”;

3) “società che sono sotto influenza dominante di un’altra società in virtù di particolari vincoli contrattuali con essa”.

Per la seconda ipotesi, invece, doveva emergere un collegamento che si verifica laddove su alcune società “un’altra società esercita un’influenza notevole. L’influenza si presume quando nell’assemblea ordinaria può essere esercitato almeno un quinto dei voti ovvero un decimo se la società ha azioni quotate in mercati regolamentati”, ovvero può comunque desumersi dagli indici descritti dall’articolo 8, comma quinto, del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 158 (“Si intende, per impresa collegata, qualsiasi impresa i cui conti annuali siano consolidati con quelli del soggetto aggiudicatore a norma degli articoli 25 e seguenti del decreto legislativo 9 aprile 1991, n. 127, ovvero, nel caso di enti non soggetti a tale decreto, qualsiasi impresa sulla quale il soggetto aggiudicatore eserciti, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante ai sensi dell’art. 2, comma 2, nonché qualsiasi impresa che eserciti un’influenza dominante sul soggetto aggiudicatore ovvero, come quest’ultimo, sia soggetta all’influenza dominante di un’altra impresa in forza di proprietà, partecipazione finanziaria o norme interne”).

In realtà, la ricorrente, attraverso l’esame delle visure camerali, ovvero delle risultanze del Registro delle imprese, dimostra sì l’esistenza di alcuni incroci proprietarii fra gli istituti; tuttavia, nessuno di questi elementi integra le fattispecie ritenute rilevanti dal bando e dalla normazione richiamata dagli atti inditivi.

Di conseguenza, non essendo emersa alcuna reale discrasia fra le dichiarazioni rilasciate dai responsabili degli istituti all’atto di partecipazione e le successive verifiche, in definitiva la società Aldo Tarriccone Sicurezza si duole del comportamento dell’Acquedotto pugliese, secondo la sua tesi, omissivo, che avrebbe invece dovuto svolgere una vera attività investigativa per verificare se i collegamenti tra gli altri istituti configurassero comunque un’influenza atta ad alterare la par condicio e a violare la segretezza delle offerte, principi cardine nelle gare d’appalto.

Al proposito la deducente richiama una serie di pronunce, ma non si avvede che le vicende sulle quali si sono pronunciati il Consiglio di Stato e i Tribunali amministrativi citati presentavano degli aspetti peculiari, che non si riscontrano nella fattispecie in esame. Esemplificatamente, in un caso, la concorrente “è stata esclusa da una procedura di gara per l’appalto di lavori pubblici perché ritenuta in situazione di collegamento sostanziale con altre società partecipanti alla gara, le cui offerte presentavano chiari indici della provenienza da un unico centro decisionale… In particolare, venivano riscontrati i seguenti indizi della provenienza delle offerte da un unico centro decisionale: caratteri simili ed analoga impaginatura dei tre plichi; presentazione contemporanea allo stesso ufficio postale, nella medesima ora e con numerazione progressiva; intrecci di parentela, di abitazioni personali degli amministratori e di sedi delle tre società; indicazione nell’offerta del medesimo numero di fax cui inviare le comunicazioni della gara; cauzioni provvisorie rilasciate dalla stessa società e anche in questo caso con numerazione progressiva del modello; compilazione a mano della stessa persona con la stessa grafia dei modelli forniti dall’amministrazione per le dichiarazioni di cui al punto f) del disciplinare di gara.”(Consiglio di Stato, sezione sesta, 13 giugno 2005 n. 30899); in un altro, il bando di gara esplicitamente vietata la partecipazione di un’impresa contemporaneamente come soggetto singolo e come appartenente a un consorzio stabile (Tar Campania, Napoli, sezione prima, 27 settembre 2004 n. 12599); ovvero, in un’altra ipotesi si è riscontrato che “le buste dei plichi hanno la stessa dimensione, colore e simile impostazione grafica;

– i predetti plichi risultano consegnati a mano dalla stessa persona all’Ufficio competente del Comune;

– dagli indirizzi riportati sulle buste contenenti le offerte risulta che le imprese, sebbene abbiano diversa sede legale, hanno gli uffici ubicati nello stesso luogo …;

– le attestazioni SOA sono state autenticate con le stesse modalità;

– le polizze fideiussorie sono state rilasciate dalla medesima agenzia della compagnia assicurativa, nello stesso giorno e recanti numeri progressivi contigui;

– le dichiarazioni sostitutive relative al casellario giudiziale sono state formulate su moduli predisposti dal Comune di Milano ma recanti le medesime cancellature;

– l’autocertificazione di ottemperanza alle prescrizioni della legge n. 68/99 è stata redatta utilizzando la stessa impostazione;

– il sig. .., rappresentante legale e socio della società ricorrente, è anche socio al 34% della …. (T.A.R. Lombardia, Milano, Sezione terza, 19 luglio 2005, n. 3400).

In definitiva occorre prendere atto che il collegamento è un fenomeno diffuso, realizzato al fine di utilizzare il potenziale economico di varie imprese. Tali situazioni di collegamento agevolano il prodursi di effetti distorsivi sulle gare pubbliche – anche se non arrivino ad integrare fattispecie di reato quale la turbata libertà degli incanti -, potendo determinare alterazioni della procedura ad evidenza pubblica sotto i profili della trasparenza e della correttezza. Epperò, il rapporto tra imprese non comporta, di per sé, necessariamente la nascita di un autonomo centro di interessi, poiché in astratto le società collegate mantengono pur sempre la propria personalità giuridica e la propria autonomia.

In ogni caso, le situazioni di collegamento tra imprese costituiscono sicuramente significativi indizi circa l’esistenza di un medesimo centro di interessi. Le ipotesi di collegamento tipizzate dall’articolo 2359 del codice civile hanno una valenza diretta e autonoma in questa sede. Gli altri casi di collegamento sostanziale tra imprese non sono disciplinati espressamente dalla legge, ragione per cui devono essere applicati quei criteri elaborati dalla giurisprudenza che ha individuato, caso per caso, gli elementi utili per poter concludere nel senso che le imprese siano riconducibili ad un medesimo centro di interessi.

Si deve però tener presente che le fattispecie concrete riconducibili alla figura del collegamento sostanziale possono essere le più varie e, quindi, l’unica regola da tenere presente è quella che impone di prendere in considerazione soltanto elementi oggettivi di riconoscibilità del collegamento sostanziale.

Pertanto, l’esistenza di forme di collegamento tra le concorrenti ad una medesima gara non costituisce prova certa della violazione delle regole poste a tutela della correttezza della procedura. Perfino in presenza di un gruppo societario deve affermarsi l’indipendenza e l’autonomia sul piano giuridico di ciascuna società, poiché ogni impresa mantiene la sua soggettività e l’esistenza del gruppo non implica il formarsi di una soggettività.

Resta fermo, quindi, che al fine di emettere un giudizio occorre procedere ad un esame approfondito del caso concreto, verificando le singole situazioni e gli elementi emersi nel corso del procedimento.

L’alterazione della par condicio dei concorrenti e la violazione dei principi di concorrenza e di segretezza dell’offerta possono ritenersi provate solo qualora ricorrano elementi di fatto dai quali possano trarsi indizi gravi, precisi e concordanti, che inducano a ritenere verosimile, secondo l’id quod plerumque accidit, che si sia verificato un inquinamento della gara e quindi una violazione del principio di segretezza dell’offerta. Ciò si può ragionevolmente ritenere se le offerte provengano da un medesimo centro decisionale o, comunque, provengano da due o più imprese collegate e sussistano elementi tali da far ritenere che si tratti di offerte previamente conosciute, anche se non concordate dalle partecipanti.

È evidente perciò che, nella vicenda esaminata, gli elementi evidenziati nella difesa della Tarricone non assurgono ad indizi gravi, precisi e concordanti dell’esistenza di un unico centro decisionale e della conseguente irregolarità della selezione.

Alla stregua di queste risultanze, anche la conclusione dalla commissione di gara in risposta all’atto di diffida dell’istante in data 31 maggio 2006, laddove ritiene che “le circostanze segnalate… non possono assurgere a componente di un preteso collegamento tra Istituti di Vigilanza concorrenti alla gara, in quanto, in conformità al disposto normativo di cui all’articolo 10 comma uno bis della legge n. 109/94, recepito nella lettera di invito (fattispecie di controllo societario) ed in attuazione all’ulteriore ipotesi di collegamento prevista dalla stessa lettera di invito (provenienza dell’offerta da un unico centro decisionale), non è dato rinvenire reciproca influenza tra le Imprese partecipanti alla gara, sopra indicate, idonea a violare il principio della par condicio e della segretezza delle offerte”, deve ritenersi quindi congrua, pertinente e logica.

A ciò consegue il rigetto del ricorso, come originariamente proposto, anche per quanto riguarda la domanda risarcitoria, non essendo stato riscontrato alcun danno qualificabile come ingiusto da imputarsi all’azione dell’Acquedotto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 3 gennaio 2007, essi devono essere dichiarati irricevibili perché tardivi. In effetti, non solo vengono impugnati i medesimi atti già contestati con l’atto introduttivo del giudizio notificato il 15-19 settembre 2006 e depositato il successivo 27 settembre, ma con tale successivo mezzo vengono dedotti motivi desunti da un nuovo esame (che la società istante dichiara – a pagina 6 – di aver effettuato in data 15 novembre 2006) dell’ordinaria documentazione raccolta nel Registro delle imprese e resa disponibile in via telematica dalle camere di commercio, cui la società ha ordinariamente accesso, tant’è che da consimili dati aveva tratto gli argomenti sviluppati nel ricorso originario, come dimostrano gli allegati alla diffida extragiudiziale, poi prodotti agli atti processuali in data 27 settembre 2006, in uno appunto con il ricorso.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, Sezione prima, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge; dichiara irricevibili i motivi aggiunti depositati il 14 dicembre 2006.

Condanna la Aldo Tarricone Sicurezza S.r.l. al pagamento delle spese ed onorari di giudizio che liquida equitativamente in complessivi euro 13.000,00, più C.P.I. e I.V.A., come per legge, nella misura di euro 4000,00 in favore dell’Acquedotto Pugliese S.p.a. e dell’Istituto Vigilanza il Faro S.r.l. e di 2.500,00 in favore dell’Istituto Vigilanza Metro Giorno e Notte S.r.l. e dell’A.T.I. Ivri S.p.a. – Metronotte Pugliese S.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente

Doris Durante, Consigliere

Giuseppina Adamo, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/06/2010

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione I – Sentenza – 24/6/2010 n.2628 proviene da Giustamm.

Pres. C. Allegretta – Est. D. Durante
Fastwind s.r.l. (Avv.ti G. Fidone, A. Linguiti e M. Mignozzi) c/
Comune di Castelnuovo Dauria (Avv. V. Giordano)

Ambiente e territorio – Energia – Impianto eolico – Pala singola di potenza 1 MW – Installazione – d.i.a. – Legittimità – Ragione.

La normativa regolamentare sui piani regolatori per l’installazione degli impianti eolici (PRIE) dettata dall’art. 3, comma 1, del Regolamento regionale della Puglia n. 16 del 2006, che prevede l’assoggettamento all’iter autorizzativo, si applica solo agli impianti eolici di potenza superiore a 60 KW se costituiti da più di un aereogeneratore e agli impianti costituiti da un solo aereogeneratore di potenza superiore a 1 MW. Pertanto, è legittima l’installazione di una pala eolica di micro generazione, con potenza inferiore a 1 MW, assentita con d.i.a.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1716 del 2008, proposto da:

Fastwind s.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Gianfrancesco Fidone, Alberto Linguiti e Matteo Mignozzi, con domicilio eletto presso Matteo Mignozzi in Bari, via Putignani 210;

contro

il Comune di Castelnuovo della Daunia, rappresentato e difeso dall’avv. Vincenzo Giordano, con domicilio eletto presso l’avv. Michele Ruberto in Bari, viale della Repubblica 135;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento a firma del dirigente del Comune di Castelnuovo della Daunia protocollo n. 3083 del 17 settembre 2008, con il quale è stato comunicato il rigetto della d.i.a. presentata dalla società ricorrente in data 9 settembre 2008 per l’installazione di un impianto minieolico su terreno sito nel Comune di Castelnuovo della Daunia, al foglio 26, particelle 23, 24, 25, 28 e 99, con diffida dalla installazione del suddetto impianto;

di ogni altro atto preparatorio, presupposto, contestuale, conseguente e comunque connesso, incluso il PRIE del Comune di Castelnuovo della Daunia adottato con delibera consiliare n. 10 del 2 maggio 2008 ed in particolare l’art.10.2.3, nella misura e nella parte in cui possa precludere la installazione di impianti mini eolici;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Castelnuovo della Daunia;

Viste le sentenze istruttorie n. 2049 dell’8 settembre 2009 e n. 273 dell’8 febbraio 2010;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere Doris Durante;

Uditi nell’udienza pubblica del giorno 24 marzo 2010 per le parti, i difensori, avvocati Matteo Mignozzi e Vincenzo Giordano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

La società Fastwind s.r.l. presentava in data 9 settembre 2008 denuncia di inizio attività ai sensi degli artt. 22 e 23 del d.p.r. 6 maggio 2001, n. 380 per l’installazione di un impianto minieolico composto da un unico aerogeneratore da realizzarsi nel territorio del Comune di Castelnuovo della Daunia, su terreno in catasto al foglio 26, particelle 23, 24, 25, 26 e 99.

Il Comune di Castelnuovo della Daunia, con provvedimento del 17 settembre 2008, comunicava il rigetto della d.i.a. diffidando la società dall’installazione dell’impianto, affermando che “la collocazione dell’aerogeneratore ricade in area di classificazione inidonea regolamentata dall’art. 10.2.3 del PRIE adottato da questo Ente con atto di C.C. n. 10 del 2.5.2008; – il progetto è redatto da tecnico non abilitato per tale tipo di opera”.

La società ricorrente contestava il presunto contrasto con il PRIE e l’assunta inidoneità del tecnico a sottoscrivere il progetto ed impugnava anche il PRIE, ove preclusivo dell’intervento, deducendo violazione di legge ed eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione e per travisamento dei fatti.

Si costituiva in giudizio il Comune di Castelnuovo della Daunia che controdeduceva alle censure, evidenziando che il punto 10.2.3 del PRIE adottato dal Comune stabilisce che “le opere non devono interessare lembi boschivi o coltivazioni arboree...” e che tali norme si applicano anche agli impianti minieolici; che dall’estratto PRIE si evincerebbe che l’aerogeneratore da installarsi è sito in ambito territoriale “non idoneo perché ricadente in zona caratterizzata da prevalente interesse ambientale sotto il profilo silvo – faunistico” e, quindi, in area “non eleggibile”.

Sotto altro profilo evidenziava che l’aerogeneratore ad installarsi non era per autoconsumo e che la società ricorrente aveva presentato singole denuncie di inizio attività per ben sette microimpianti da realizzarsi nella zona con il chiaro intento di aggirare l’obbligo di munirsi di autorizzazione unica.

Questo Tribunale con sentenza interlocutoria n. 2049 del 2009 disponeva incombenti istruttori a carico del Comune di Castelnuovo della Daunia, chiedendo, tra l’altro, la rappresentazione cartografica della zona interessata dall’impianto eolico in questione con relazione sulle caratteristiche della località interessata per le quali sarebbe stata classificata “area inidonea” dal PRIE adottato dal Comune di Castelnuovo della Daunia con delibera di consiglio comunale n. 10 del 2 maggio 2008.

In data 30 ottobre 2009, il Comune di Castelnuovo della Daunia depositava due cartografie con rappresentazione di tutti gli impianti di microgenerazione per i quali la società aveva presentato denuncia di inizio attività e faceva presente che la Regione Puglia, con delibera di giunta regionale n. 542 del 7 aprile 2009, aveva approvato il PRIE.

Con sentenza istruttoria n. 273 dell’8 febbraio 2010, questo Tribunale, reiterava l’ordine istruttorio, che non riteneva aver avuto integrale esecuzione.

Il Comune di Castelnuovo della Daunia depositava in data 11 marzo 2010, l’ulteriore documentazione.

Le parti scambiavano memorie difensive e, alla pubblica udienza del 24 marzo 2010, il ricorso veniva assegnato in decisione.

Il ricorso è fondato e va accolto.

La controversia riguarda l’installazione di una pala eolica di micro generazione, con potenza inferiore a 1 MW.

La fattispecie ricade ratione temporis sotto la disciplina dettata dalla l. reg. n. 1 del 19 febbraio 2008, trattandosi di d.i.a. presentata al Comune di Castelnuovo della Daunia il 9 settembre 2008, perfezionatasi per decorso del termine di 30 giorni, come si vedrà oltre, prima dell’entrata in vigore della legge regionale 21 ottobre 2008, n. 31 che ha ristretto le ipotesi in cui si applica la disciplina della denuncia di inizio attività.

E’ noto che la legge regionale n. 1 del 2008, all’art. 27 disponeva che per gli impianti di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile “con potenza elettrica nominale fino a 1 MW e da realizzare nella Regione Puglia…si applica la disciplina della denuncia di inizio attività (d.i.a.) di cui agli articoli 22 e 23 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001 n. 380…”.

In base all’art. 23 del d.p.r. n. 380 del 2001 (“il proprietario dell’immobile o chi abbia titolo a presentare la denuncia di inizio attività, almeno trenta giorni prima dell’effettivo inizio dei lavori, presenta allo sportello unico la denuncia, accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici…”. Il sesto comma stabilisce che “il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, ove entro il termine indicato al comma 1 sia riscontrata l’assenza di una o più delle condizioni stabilite, notifica all’interessato l’ordine motivato di non effettuare il previsto intervento…”).

Ciò posto, una prima questione da esaminare riguarda la legittimità o meno del provvedimento adottato dal Comune di Castelnuovo della Daunia con provvedimento del 17 settembre 2008, quindi nel termine di 30 giorni dalla denuncia di inizio attività presentata il 9 settembre 2008, con il quale è stata rigettata la d.i.a. e, quindi, preclusa la realizzazione dell’intervento al tempo realizzabile con lo strumento della denuncia di inizio attività.

Con il suddetto provvedimento del 17 settembre 2008, il Comune contestava alla società che “la collocazione dell’aerogeneratore ricade in area di classificazione inidonea regolamentata dall’art. 10.2.3 del PRIE adottato da questo Ente con atto di C.C. n. 10 del 2.5.2008; – il progetto è redatto da tecnico non abilitato per tale tipo di opera”.

Entrambi i motivi sono insussistenti.

Quanto alla pretesa assenza di abilitazione del tecnico incaricato del progetto, il rilievo è talmente generico che sembra un’affermazione apodittica, piuttosto che uno specifico rilievo.

Sta di fatto che il tecnico incaricato possiede i requisiti occorrenti e sufficienti all’espletamento dell’incarico, essendo un architetto regolarmente iscritto all’albo e operante nel settore.

Della sua iscrizione all’albo si era dato atto già nella stessa denuncia di inizio attività, il che convince che il rilievo è frutto di mera svista dell’amministrazione.

La difesa del Comune, invero, assume che il professionista abilitato a tali progetti dovrebbe essere un ingegnere e non già un architetto.

Trattasi, anche questa, di mera affermazione non supportata da alcun elemento che possa sostenerne la fondatezza ed in contrasto con le competenze attribuite dalla disciplina vigente al dottore in architettura.

Le norme di cui agli artt. 51, 52 e 54 del R.D. n. 2537 del 1925, richiamate dal difensore del Comune a riprova dell’incapacità del progettista, non si riferiscono, infatti, ad interventi quali quello in questione, che per la parte edile consiste in una semplice fondazione.

Invero, l’art. 52, impropriamente citato dalla difesa del Comune, afferma testualmente che “Formano oggetto tanto della professione di ingegnere quanto di quella di architetto le opere di edilizia civile, nonché i rilievi geometrici e le operazioni di estimo ad esse relative”.

Quanto alla circostanza che l’aerogeneratore ricade in area di classificazione “inidonea” regolamentata dall’art. 10.2.3 del PRIE del Comune di Castelnuovo della Daunia, va osservato quanto segue.

La normativa regolamentare sui piani regolatori per l’installazione degli impianti eolici (PRIE) dettata dall’art. 3, comma 1, del Regolamento regionale n. 16 del 2006, si applica solo agli impianti eolici di potenza superiore a 60 KW se costituiti da più di un aerogeneratore e agli impianti eolici costituiti da un solo aerogeneratore di potenza superiore a 1MW.

Quanto alle preclusioni fissate dal PRIE di Castelnuovo della Daunia, l’art. 10.2.3 delle norme tecniche di attuazione precisa che “Non si applicano le norme e prescrizioni del regolamento agli impianti eolici di potenza inferiore a 1MW e costituiti da un unico generatore…”

Aggiunge che “All’interno delle aree inidonee…sono considerate ammissibili le proposte di interventi di installazione di un solo aerogeneratore di potenza nominale massima di 1 MW. Per tale tipologia di interventi, tuttavia, vanno rispettate le norme minime di seguito specificate, fatto salvo che la loro realizzazione sarà comunque dipendente dall’esito dell’iter autorizzativo a cui comunque saranno assoggettati”.

Ciò posto, il provvedimento del Comune appare icu oculi illegittimo per carente motivazione, atteso che dal provvedimento non risulta perché l’area interessata dall’intervento sarebbe “inidonea” e quali prescrizioni minime siano state disattese.

Invero la difesa del Comune di Castelnuovo della Daunia, con integrazione difensiva, ha richiamato le prescrizioni di cui al punto 3 delle norme tecniche di attuazione (“le opere non devono interessare lembi boschivi o coltivazioni arboree..pendenze non superiori al 20%...”), insistendo sulla circostanza che dall’estratto PRIE si evincerebbe che l’aerogeneratore da installarsi è sito in ambito territoriale “non idoneo perché ricadente in zona caratterizzata da prevalente interesse ambientale sotto il profilo silvo – faunistico” e, quindi, addirittura in area “non eleggibile”.

La circostanza, tuttavia, non ha trovato conferma nelle risultanze istruttorie.

Nella relazione depositata da ultimo in giudizio a firma del Dirigente dell’Ufficio Tecnico si afferma che “l’area sita al F°26…, particella n. 23…è classificata come area inidonea perché rientrante nel vincolo “Buffer centro urbano zona PRG – 1000 mt.”.

Tale causa di inidoneità, tuttavia, ai sensi della stessa norma del PRIE non esclude la possibilità di realizzare l’intervento ma impone che l’amministrazione effettui una valutazione concreta degli interessi violati, né potrebbe essere diversamente, atteso che la disposizione dell’art. 10.2.3. del PRIE del Comune di Castelnuovo della Daunia è norma di rango inferiore al regolamento regionale n. 16 del 2006, sicché non può che essere interpretata coerentemente con le prescrizione del regolamento regionale che non introducono limitazioni di sorta per gli impianti di micro generazione con potenza inferiore a 1 MW, qual è quello in questione.

Ciò posto, in disparte ogni considerazione sul comportamento del Comune di Castelnuovo della Daunia che ha rappresentato in corso di causa i più vari motivi sulla pretesa “ineleggibilità” del sito interessato dall’intervento, quindi, sulla “inidoneità” del sito, non comprovate dalle risultanze istruttorie, non può non rilevarsi che la nuova circostanza, relativa alla distanza della pala dal centro urbano (circostanza allo stato non ben precisata quanto alla assunta violazione della distanza), non è, comunque, di per sé ostativa all’intervento.

Sta di fatto che l’area interessata dall’intervento è agricola e, ai sensi dell’art. 12 del d. lgv. n. 387 del 2003, gli impianti eolici possono essere in ogni caso ubicati nelle zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici.

La difesa del Comune evidenziava nei suoi scritti difensivi anche che l’intervento non essendo destinato all’autoconsumo non poteva essere oggetto di d.i.a. e che la società aveva presentato singole denuncie di inizio attività per ben sette microimpianti da realizzarsi nella zona con il chiaro intento di aggirare l’obbligo di munirsi di autorizzazione unica.

Tali circostanze oltre ad essere inammissibili perché costituiscono integrazione postuma del provvedimento, sono anche infondate.

Dalle risultanze dell’istruttoria effettuata è emerso che le denunce di inizio attività si riferivano a pale eoliche che per le distanze intercorrenti e per gli altri elementi, tra i quali anche la previsione di separati punti di connessione alla rete elettrica gestita dall’EnEL, non potevano assimilarsi ad un parco eolico.

Risulta, comunque, che la società ha di fatto rinunciato all’installazione di sei delle suddette pale eoliche, per cui allo stato rimane in piedi solo la denuncia di inizio attività per una pala eolica con potenza inferiore a 1MW posta a distanza superiore a 2 kilometri dalla pala eolica qui in questione.

Quanto alla destinazione dell’impianto ad autoconsumo, la suddetta qualificazione ai fini dell’assentibilità con d.i.a., è stata introdotta dalla l. reg. n. 31 del 2008 che non si applica, ratione temporis, all’impianto in esame, già perfezionatosi alla data di entrata in vigore della suddetta legge, attesa l’illegittimità del provvedimento di rigetto del Comune di Castelnuovo della Daunia.

A tal punto, per completezza, va osservato che la dichiarazione di incostituzionalità dell’3, commi 1 e 2 della legge regionale n. 31 del 2008, nella parte in cui prevedeva per alcuni impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, come l’eolica, la disciplina della d.i.a. anche per potenze superiori a quelle previste dalla tabella A allegata al d. lgv. n. 387 del 2003, intervenuta medio tempore per effetto della sentenza n. 119 del 26 marzo 2010 della Corte Costituzionale – il cui principio sostanziale potrebbe valere anche per le fattispecie disciplinate dall’art. 27 della precedente legge reg. n. 1 del 2008, poiché anche questa norma prevedeva la procedura della d.i.a. per potenze superiori a quelle previste dal d. lgv. n. 387 del 2003 – non può produrre alcun effetto sulla fattispecie in questione che, oltre ad essere disciplinata da legge non interessata direttamente dalla citata sentenza della Corte Costituzionale n. 119 del 26 marzo 2010, si era, comunque, già perfezionata alla data di pubblicazione della suddetta sentenza della Corte Costituzionale.

Per i motivi esposti, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, deve essere annullato l’ impugnato provvedimento a firma del dirigente del Comune di Castelnuovo della Daunia protocollo n. 3083 del 17 settembre 2008 e dichiarata improcedibile per sopravvenuto difetto d’interesse la subordinata impugnazione del piano regolatore per l’insediamento di impianti eolici (PRIE).

Le spese di giudizio vanno compensate tra le parti in causa, in considerazione della scarsa chiarezza della disciplina in materia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Bari, sezione prima, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’impugnato provvedimento a firma del dirigente del Comune di Castelnuovo della Daunia protocollo n. 3083 del 17 settembre 2008.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente

Doris Durante, Consigliere, Estensore

Giuseppina Adamo, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/06/2010

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