Giovanni Mammone Primo Presidente; Roberta Crucitti Rel. PARTI: (B.F., B.L., B.S., rapp. dagli avvocati Alessandro Pallottino, Giovanni Arieta ed Anna Palmerini c. Ministero per i Beni, le Attività  Culturali ed il Turismo, in persona del Ministro pro tempore, rapp. dall’Avvocatura Generale dello Stato)

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, dinanzi alle quali siano impugnate decisioni di un giudice speciale per motivi attinenti alla giurisdizione, possono rilevare unicamente l’eventuale superamento dei limiti esterni della giurisdizione medesima, non essendo consentito loro di estendere il proprio sindacato anche al modo in cui tale giurisdizione è stata esercitata.

1.- Giurisdizione – eccesso di potere giurisdizionale del giudice amministrativo – perimetrazione.

2.- Giurisdizione – impugnazione innanzi alle Sezioni Unite di una decisione di un giudice speciale per motivi attinenti alla giurisdizione – limiti decisionali – identificazione.

1. L’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, si realizza quando il giudice amministrativo, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità  del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito, riservata alla pubblica Amministrazione, compia una diretta e concreta valutazione dell’opportunità  e della convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima la volontà  dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’Amministrazione e si estrinsechi in una pronuncia auto esecutiva, intendendosi per tale quella che abbia il contenuto sostanziale e l’esecutorietà  del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità  Amministrativa così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbe potuto dare ingresso soltanto a una giurisdizione di legittimità ,

2. Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, dinanzi alle quali siano impugnate decisioni di un giudice speciale per motivi attinenti alla giurisdizione, possono rilevare unicamente l’eventuale superamento dei limiti esterni della giurisdizione medesima, non essendo consentito loro di estendere il proprio sindacato anche al modo in cui tale giurisdizione è stata esercitata: ne consegue che, anche a seguito dell’inserimento della garanzia del giusto processo nella nuova formulazione dell’art. 111 Cost., l’accertamento in ordine ad errores in procedendo o ad errores in iudicando rientra nell’ambito del sindacato afferente i imiti interni della giurisdizione, trattandosi di violazioni endoprocessuali rilevabili in ogni tipo di giudizio e non inerenti all’essenza della giurisdizione o allo sconfinamento dai limiti di essa, ma solo al modo in cui è stata esercitata.

che:

F., L. e B.S., proprietari di alcune monete d’argento della Magna Grecia, facenti parte del deposito, comunemente noto come "tesoretto di Ognina", rinvenuto nell’anno 1923 in un terreno di proprietà  del loro dante causa, proposero ricorso avverso il provvedimento 7 marzo 2011 dell’Ufficio Esportazione oggetti d’arte di Roma (recante il rigetto dell’istanza di rilascio di attestato di libera circolazione delle monete con contestuale avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale e con immediata applicazione delle misure temporanee di tutela previste dal D.Lgs. n. 42 del 2004), i provvedimenti prot. n.ri (omissis) della Sopraintendenza per i beni archeologici della Lombardia (recanti comunicazione dell’avvio del procedimento d’ufficio per la dichiarazione dell’eccezionale interesse archeologico del "tesoretto" costituito dalle suddette monete), e il decreto 6 luglio 2012 prot. 9210 del Direttore generale per i beni culturali e paesaggistici della Lombardia con cui era stato dichiarato l’interesse culturale D.Lgs. n. 42 del 2004, ex art. 13 di quel gruppo di monete; il Tribunale amministrativo regionale del Lazio annullಠi provvedimenti, ritenendo fondata e assorbente la ragione che le monete erano nella libera disponibilità  dei ricorrenti, perchè lo Stato, con un accordo a suo tempo concluso, ritenuto di natura transattiva, aveva rinunciato in via definitiva a porre sulle monete qualsiasi limite o vincolo;

la decisione, appellata dal Ministero per i beni culturali e le attività  del turismo, in persona del Ministro in carica, è stata riformata, con sentenza n. 892/17 del 24/07/2017, dal Consiglio di Stato il quale, in parziale accoglimento dell’impugnazione, ha annullato gli atti impugnati, nella sola parte in cui impongono sui beni in oggetto il vincolo della prelazione di cui al D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 60 fermi restando gli effetti di tali atti per la restante parte e in particolare, quanto al diniego di autorizzazione all’esportazione;

il Giudice amministrativo premetteva, in fatto, che il titolo, in base al quale i ricorrenti avevano acquistato la proprietà  delle monete, era rappresentato dalla convenzione conclusa con l’atto 27 marzo 1957 in notaio M. di (OMISSIS) denominato "distacco di quota", avente a presupposto la sentenza della Corte di Appello di Catania, la quale aveva attribuito le monete metà  allo Stato e per un quarto ciascuno al ritrovatore e al proprietario del terreno;

il Consiglio di Stato – rilevato, quindi, che la principale questione da risolvere atteneva all’interpretazione della "rinunzia" operata dallo Stato nella predetta convenzione all’art. 3 e ricostruito il regime previsto dall’ordinamento, nel periodo in cui si era svolta la vicenda, per i beni culturali, quali dovevano considerarsi le monete in questione – ha interpretato tale rinuncia come eccezione ad una regola che è nel senso della tutela massima, ovvero nel senso di escludere la sola misura alla quale si riferisce espressamente, la prelazione in caso di alienazione, e di tenere ferme tutte le misure residue apprestate dalla legge tra le quali la necessità , per l’esportazione del bene di chiedere e ottenere la relativa autorizzazione all’esportazione;

per la cassazione della sentenza hanno proposto ricorso gli eredi B. sulla base di tre motivi;

il Ministero per i Beni, le Attività  culturali ed il Turismo, in persona del Ministro in carica, resiste con controricorso;

gli altri intimati non hanno svolto attività  difensiva;

il ricorso per cassazione è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell’art. 380-bis.1 c.p.c.;

in prossimità  della camera di consiglio i ricorrenti hanno depositato memoria.

Considerato

che:

con il primo motivo si deduce eccesso di potere giurisdizionale, per avere il Consiglio di Stato svolto valutazioni sull’opportunità  degli atti amministrativi posti al suo esame;

in particolare, i ricorrenti lamentano che il Consiglio di Stato si sia sostituito all’Amministrazione attiva dell’epoca della Convenzione (la quale, con la revoca del vincolo e la rinuncia, a portata definitiva e generale contenuta nell’accordo transattivo, aveva esercitato l’azione amministrativa con ampia e non irragionevole discrezionalità ) e anche all’Amministrazione attuale;

la censura è inammissibile;

l’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, si realizza secondo la costante giurisprudenza di questa Corte regolatrice (Cass.,Sez.U. 22 dicembre 2003, n. 19664;  Cass., Sez. U., 21 dicembre 2005, n. 28263;  Cass., Sez. U., 28 aprile 2011, n. 9443;  Cass., Sez. U., 6 giugno 2018, n. 14648;  Cass., Sez. U., 11 luglio 2018, n. 18240), quando il giudice amministrativo, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità  del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito, riservata alla pubblica amministrazione, compia una diretta e concreta valutazione dell’opportunità  e della convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima la volontà  dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione e si estrinsechi in una pronuncia auto esecutiva, intendendosi per tale quella che abbia il contenuto sostanziale e l’esecutorietà  del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità  amministrativa così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbe potuto dare ingresso soltanto a una giurisdizione di legittimità ;

con la sentenza in esame il Consiglio di Stato, attraverso la ricostruzione del quadro normativo all’epoca vigente, ha affermato che il principio che vige, in materia, è nel senso di una tutela particolarmente intensa, in quanto i beni culturali che si trovano sul territorio dello Stato fanno parte del patrimonio della Nazione e non possono, in linea di principio, essere ceduti, trasferiti altrove o alterati; ha, poi, interpretato la convenzione del 27 marzo 1957 partendo dal presupposto che l’intero complesso di monete, era in origine di proprietà  dello Stato e, come tale, sottoposto al livello massimo di tutela, e, quindi, non alienabile nè esportabile;

in tale contesto, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la rinuncia, contenuta nella convenzione, deve essere interpretata in via letterale, come eccezione alla regola della massima tutela, ovvero nel senso di escludere solo quella alla quale si riferisce espressamente, cioè la prelazione in caso di alienazione, e di tenere ferme tutte le altre misure apprestate dalla legge, ivi compresa la necessità  di chiedere e ottenere l’autorizzazione nel caso di esportazione del bene;

ciù² premesso, appare evidente come debba escludersi il denunciato eccesso di potere giurisdizionale;

a parte la considerazione che il giudice amministrativo, ha mantenuto fermi, nella quasi integrità , i provvedimenti impugnati (cfr. Cass. Sez.U. n. 13927/2001; id. n. 7207/2019), deve rilevarsi come, al contrario di quanto denunciato, il Consiglio di Stato ha compiuto una ricostruzione dei provvedimenti intervenuti sulle monete, oggetto di causa, e ne ha interpretato il significato alla luce della normativa succedutasi nel tempo e delle convenzioni in essere tra le parti, svolgendo, in definitiva quel riscontro della legittimità  dei provvedimenti amministrativi che naturalmente gli compete;

l’attività  ermeneutica, sottesa alla decisione del Consiglio di Stato, rientra nei limiti interni della giurisdizione e dell’attività  di individuazione delle norme da applicare al caso concreto nonchè del loro significato – che è il proprium della giurisdizione stessa – e, pertanto, non integra eccesso di potere giurisdizionale (v. Cass. Sez. U. n. 30301 del 18/12/2017; n. 18240 del 11/07/2018; 2 con il secondo motivo di ricorso si deduce eccesso di potere giurisdizionale, da sconfinamento del limite esterno della giurisdizione amministrativa e violazione del giudicato civile, per avere il Consiglio di Stato inciso, direttamente, sugli effetti dell’atto negoziale del 27.3.1957 (con le relative rinunce poste a carico dell’Amministrazione), quale atto scaturito dalle sentenze della Corte d’Appello di Catania, del 1923, del 1932 e del 1941, attributivi, l’uno e le altre di una posizione di diritto soggettivo pieno in capo al privato;

2.1 le considerazioni svolte per l’inammissibilità  del primo motivo fondano l’inammissibilità  anche del secondo;

non può, invero, configurarsi l’eccesso di potere giurisdizionale, laddove, per come si è giù  detto, l’interpretazione della rinuncia contenuta nella transazione, e correlativamente il riconoscimento e l’individuazione del diritto soggettivo dei privati, sorto a seguito dei provvedimenti, anche giudiziari, che hanno riguardato le monete oggetto di contenzioso, rientra nell’attività  ermeneutica propria della giurisdizione;

3 con il terzo motivo, infine, si deduce l’eccesso di potere giurisdizionale per diniego di giustizia e di violazione del dovere d’esercizio della giurisdizione, in conformità  alle regole dell’art. 112 c.p.c., per avere il Consiglio di Stato introdotto un perimetro degli atti amministrativi (cioè di un vincolo a portata generale con la sola esclusione del diritto di prelazione) non solo sconosciuto all’Ordinamento, ma estraneo alla stessa materia del contendere, non essendosene trattato nei provvedimenti impugnati e nei successivi atti di causa, con conseguente violazione di ogni garanzia di difesa e di contraddittorio;

3.1 la censura è all’evidenza inammissibile alla luce dei principi consolidati di questa Corte a Sezioni Unite ribaditi, di recente, con sentenza n. 4231 del 21/02/2018;

le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, dinanzi alle quali siano impugnate decisioni di un giudice speciale per motivi attinenti alla giurisdizione, possono rilevare unicamente l’eventuale superamento dei limiti esterni della giurisdizione medesima, non essendo consentito loro di estendere il proprio sindacato anche al modo in cui tale giurisdizione è stata esercitata (Cass. 5/12/2016 n. 24740);

ne consegue che, anche a seguito dell’inserimento della garanzia del giusto processo nella nuova formulazione dell’art. 111 Cost. l’accertamento in ordine ad errores in procedendo o ad errores in iudicando rientra nell’ambito del sindacato afferente i imiti interni della giurisdizione, trattandosi di violazioni endoprocessuali rilevabili in ogni tipo di giudizio e non inerenti all’essenza della giurisdizione o allo sconfinamento dai limiti di essa, ma solo al modo in cui è stata esercitata (Cass. Sez. Un. ord. 16/02/2009 n. 3688);

nella specie, non ricorre un’ipotesi di rifiuto di giurisdizione ma eventualmente di errores in procedendo e/o in iudicando, come tale non sindacabile sotto il profilo dell’eccesso di potere giurisdizionale, non investendo tali errores la sussistenza ed i limiti esterni del potere giurisdizionale del giudice amministrativo ma solo la legittimità  del potere medesimo;

nè ricorre un radicale stravolgimento delle norme o l’applicazione di una norma creata dal giudice speciale per la fattispecie (Cass. Sez. Un. 5 settembre 2013 n. 20360;  id n. 964 del 17/01/2017);

4 conclusivamente, non trattandosi, nella specie, di questioni di superamento dei limiti esterni della giurisdizione, nè potendosi configurare un rifiuto di esercizio della funzione giurisdizionale da parte del Giudice amministrativo, il ricorso va dichiarato inammissibile;

5 le spese seguono la soccombenza e, liquidate come in dispositivo, vanno poste a carico dei ricorrenti in solido in favore del controricorrente;

6 non vi è pronuncia sulle spese per gli intimati che non hanno svolto attività  difensiva;

7 poichè il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è dichiarato inammissibile, sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso;

condanna i ricorrenti, in solido, al pagamento in favore del Ministero controricorrente delle spese liquidate, in complessivi Euro 5.200,00 oltre spese prenotate a debito;

ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà  atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 12 marzo 2019.

Depositato in Cancelleria il 24 maggio 2019.

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