Il principio di proporzionalità  della pena desumibile dagli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. esige, in via generale, che al minor grado di rimproverabilità  soggettiva corrisponda una pena inferiore rispetto a quella che sarebbe applicabile a parità  di disvalore oggettivo del fatto, in modo da assicurare altresì¬ che la pena appaia una risposta – oltre che non sproporzionata – il più possibile “individualizzata”, e dunque calibrata sulla situazione del singolo condannato, in attuazione del mandato costituzionale di “personalità ” della responsabilità  penale di cui all’art. 27, primo comma, Cost.
La disciplina censurata di cui all’art. 69, quarto comma, del codice penale, vieta in modo assoluto al giudice di ritenere prevalente la circostanza attenuante del vizio parziale di mente in presenza dello specifico indicatore di maggiore colpevolezza (e maggiore pericolosità ) del reo rappresentato dalla recidiva reiterata; laddove tale maggiore colpevolezza si fonda, a sua volta, sull’assunto secondo cui normalmente merita un maggiore rimprovero chi non rinuncia alla commissione di nuovi reati, pur essendo già stato destinatario di un ammonimento individualizzato sul proprio dovere di rispettare la legge penale, indirizzatogli con le precedenti condanne.
Nonostante il carattere facoltativo dell’aggravante, un tale inderogabile divieto di prevalenza non può essere ritenuto compatibile con l’esigenza, di rango costituzionale, di determinazione di una pena proporzionata e calibrata sull’effettiva personalità  del reo, esigenza che deve essere considerata espressiva di precisi «equilibri costituzionalmente imposti sulla strutturazione della responsabilità  penale». Tale divieto, infatti, non consente al giudice di stabilire, nei confronti del semi-infermo di mente, una pena inferiore a quella che dovrebbe essere inflitta per un reato di pari gravità  oggettiva, ma commesso da una persona che abbia agito in condizioni di normalità  psichica, e pertanto pienamente capace – al momento del fatto – di rispondere all’ammonimento lanciato dall’ordinamento, rinunciando alla commissione del reato. E ciò anche laddove il giudice (come nel caso di specie) ritenga che le patologie o i disturbi riscontrati nel reo abbiano inciso a tal punto sulla sua personalità , da rendergli assai pìù difficile la decisione di astenersi dalla commissione di nuovi reati, nonostante l’ammonimento lanciatogli con le precedenti condanne.
Va, pertanto, dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 69, quarto comma, del codice penale, nella parte in cui prevede il divieto di prevalenza della circostanza attenuante di cui all’art. 89 cod. pen. sulla circostanza aggravante della recidiva di cui all’art. 99, quarto comma, cod. pen., per violazione degli artt. 3 e 27, primo e terzo comma, Cost. .

SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, del codice penale, promosso dal Tribunale ordinario di Reggio Calabria, nel procedimento penale a carico di V. M. e V. V., con ordinanza del 29 gennaio 2019, iscritta al n. 121 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito il Giudice relatore Francesco Viganò nella camera di consiglio del 6 aprile 2020, svolta ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 24 marzo 2020, punto 1), lettera a);
deliberato nella camera di consiglio del 7 aprile 2020.

Ritenuto in fatto
1.– Con ordinanza del 29 gennaio 2019, il Tribunale ordinario di Reggio Calabria ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 27, primo e terzo comma, e 32 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, del codice penale, nella parte in cui prevede il divieto di prevalenza della circostanza attenuante del vizio parziale di mente di cui all’art. 89 cod. pen. sulla circostanza aggravante della recidiva di cui all’art. 99, quarto comma, cod. pen.
1.1.– Il giudice rimettente premette di essere chiamato a giudicare, in sede di giudizio abbreviato, della responsabilità penale di V. M. e V. V., imputati del reato di furto pluriaggravato di cui agli artt. 624, 625, numeri 2) e 7), e 61, numero 5), cod. pen., commesso in concorso tra loro.
A entrambi gli imputati è stata contestata la recidiva reiterata, specifica e infraquinquennale, in relazione a plurimi precedenti per reati contro il patrimonio, alcuni dei quali commessi anche in epoca relativamente recente.
D’altra parte, dalla perizia psichiatrica disposta dal giudice è emersa per entrambi gli imputati un’infermità mentale tale da scemare grandemente la capacità di intendere e di volere senza, tuttavia, escluderla, essendo state riscontrate «alterazioni psicopatologiche che soddisfano i criteri diagnostici per il Disturbo della Personalità», nonché le «stimmate psicologiche di un Disturbo da Abuso di Sostanze (oppiacei), oggidì in parziale remissione».
Quanto in particolare a V. M., la relazione peritale ha evidenziato «un importante sbilanciamento depressivo dell’asse affettivo e la presenza […] di tratti personologici marcatamente disarmonici», nonché «severe disarmonie dell’organizzazione fondamentale della personalità» che «fanno assumere una connotazione disforica alla sofferenza affettiva e, assai probabilmente, facilitano l’emergere di condotte regressive finalizzate all’ottenimento di immediata gratificazione e prive di adeguata valutazione del rischio che esse comportano»; il tutto in un «quadro di Depressione Persistente».
Quanto a V. V., il perito ha rimarcato un quadro di «disturbo della personalità con tratti misti del primo e del secondo raggruppamento (particolarmente rilevanti i tratti schizotipico, narcisistico, istrionico, antisociale)», unitamente a «povertà dell’empatia» e «insistita convinzione di essere meritevole di particolare considerazione».
Interrogato in udienza sulla rilevanza delle patologie riscontrate rispetto all’eziologia delle condotte contestate, il perito ha aggiunto che tali patologie, pur non apparendo tanto destrutturanti da giustificare un giudizio medico-legale di totale abolizione della capacità di intendere e di volere, incidono «specialmente [su] quelle parti del funzionamento mentale che vengono definite funzioni esecutive, quindi capacità di programmazione, valutazione, valutazione inferenziale, criteri di appropriatezza e di opportunità, pesatura del rischio anche rispetto all’utile personale».
Il rimettente riferisce, infine, che in due occasioni V. V. era stato prosciolto da precedenti imputazioni per vizio totale di mente, mentre in altra circostanza – malgrado la contestazione della recidiva reiterata – il giudice aveva ritenuto prevalente l’attenuante del vizio parziale di mente, applicando la relativa diminuzione di pena. Nei confronti di V. M., poi, era stata riconosciuta in almeno una occasione l’attenuante del vizio parziale di mente, ritenuta equivalente alla contestata recidiva reiterata.
1.2.– Su richiesta del pubblico ministero, alla quale si è associata la difesa degli imputati, il giudice a quo ha sollevato le questioni di legittimità costituzionale sopra formulate, aventi a oggetto in sostanza il divieto – desumibile dall’art. 69, quarto comma, cod. pen. – di prevalenza dell’attenuante del vizio parziale di mente sull’aggravante della recidiva reiterata.
1.3.– Quanto alla rilevanza delle questioni, il rimettente ritiene di non potere, allo stato degli atti, escludere tout court nei confronti di V. M. e V. V. la recidiva reiterata, specifica ed infraquinquennale, così come ad essi contestata.
Entrambi gli imputati hanno infatti plurimi precedenti per reati contro il patrimonio (rapina, furto tentato e consumato, ricettazione, danneggiamento), alcuni dei quali intervenuti anche in epoca relativamente recente e, in ogni caso, nel quinquennio precedente alla commissione del fatto per il quale si procede. Nei confronti di entrambi, d’altronde, in più occasioni è già stata riconosciuta la recidiva (reiterata), ed applicato il relativo aumento di pena.
Osserva il rimettente che «sussist[o]no senz’altro, nel caso di specie, gli indici rivelatori di una relazione qualificata tra i descritti precedenti ed il nuovo illecito, per il quale si procede (il furto in concorso di due pluviali in rame), trattandosi di reati della stessa indole, omogenei dal punto di vista del bene giuridico offeso, posti in essere nel tempo, senza che possa ravvisarsi una qualche soluzione di continuità nella perpetrazione di condotte antigiuridiche da parte di entrambi gli imputati».
Il giudice a quo ritiene pertanto, in accordo con l’orientamento espresso in materia dalla giurisprudenza costituzionale (è citata la sentenza n. 192 del 2007) e di legittimità (sono citate le sentenze della Corte di cassazione, sezioni unite penali, 27 maggio-5 ottobre 2010, n. 35738, e 24 febbraio-24 maggio 2011, n. 20798), che nel caso di specie la reiterazione dell’illecito, «al di là del mero ed indifferenziato riscontro formale dell’esistenza di precedenti penali», sia effettivo sintomo tanto di una maggiore colpevolezza, quanto di una più elevata capacità a delinquere dei due imputati.
Ed invero, accanto ad una più accentuata pericolosità sociale, i numerosi precedenti specifici, posti in essere con analoghe modalità, lascerebbero emergere una «peculiare insensibilità degli imputati nei confronti delle condanne precedentemente riportate e dell’implicito monito a non violare più la legge, in esse contenuto, comportando un maggiore addebito anche in termini di rimproverabilità soggettiva».
D’altra parte, le patologie mentali riscontrate in sede di perizia sembrerebbero aver avuto un sicuro rilievo nella genesi delle condotte delittuose poste in essere dai due imputati.
Ad avviso del rimettente, tuttavia, la ridotta capacità di intendere e di volere degli imputati al momento del fatto non potrebbe valere ad escludere tout court l’applicabilità della recidiva reiterata nei loro confronti. Una tale soluzione presupporrebbe infatti l’impossibilità di «muovere nei loro riguardi un addebito di maggiore rimproverabilità soggettiva», e dunque l’affermazione che le patologie riscontrate negli imputati abbiano avuto «un valore tanto determinante nella genesi del reato da escludere che, nel caso di specie, gli stessi potessero essere sufficientemente sensibilizzati e motivati dai moniti provenienti dalle condanne riportate in precedenza». Il che, secondo il giudice a quo, non potrebbe essere sostenuto nel caso di specie.
Tanto più che – osserva il rimettente – la soluzione di un’automatica non applicazione della recidiva nei confronti di imputati affetti da patologie mentali che ne riducano la capacità di intendere e di volere finirebbe per sovrapporre indebitamente due piani diversi nella struttura stessa del reato. L’attenuante del vizio parziale di mente atterrebbe infatti «al piano dell’imputabilità, che della colpevolezza […] è un presupposto, senza confondersi con essa», concernendo più precisamente la possibilità del soggetto di essere motivato, «almeno in parte e secondo criteri di normalità psico-fisica», dalle norme di divieto. Di talché, «[a]nche laddove si riconosca un ruolo decisivo nell’eziologia del reato alla condizione di seminfermità mentale […], ben diverso può essere, nel caso concreto, l’addebito in termini di colpevolezza nei confronti di un soggetto parzialmente incapace (e quindi, parzialmente capace) che abbia nel passato, anche recente, commesso plurimi reati della stessa specie di quello per cui si procede, rispetto a quello inerente un soggetto, parimenti seminfermo, a carico del quale non vi siano precedenti o vi siano precedenti non altrettanto significativi». La stessa giurisprudenza di legittimità avallerebbe, del resto, tale impostazione, escludendo ogni incompatibilità in linea di principio tra vizio parziale di mente e recidiva (è citata Corte di cassazione, sezione seconda penale, sentenza 9 giugno-28 settembre 2010, n. 35006).
La compatibilità in linea di principio tra vizio parziale di mente e recidiva, peraltro, non escluderebbe di per sé la possibilità di ritenere quest’ultima subvalente nel caso concreto, laddove un tale esito non fosse precluso dalla disposizione censurata.
Dal che la rilevanza delle questioni prospettate.
1.4.– Quanto alla non manifesta infondatezza di tali questioni, rileva il rimettente che l’applicazione dell’automatismo di cui all’art. 69, quarto comma, cod. pen. condurrebbe ad individuare la pena, al più, entro la cornice edittale prevista dall’art. 624 cod. pen., restando esclusa la possibilità di adeguarla all’effettiva gravità del fatto e alle particolari condizioni personali degli imputati, attraverso il riconoscimento (precluso dalla norma censurata) della prevalenza dell’attenuante del vizio parziale di mente rispetto alla recidiva reiterata.
Il giudice a quo sottolinea, invero, che la giurisprudenza di questa Corte riconosce la legittimità costituzionale di deroghe al regime ordinario del bilanciamento tra circostanze; ma evidenzia che – secondo la medesima giurisprudenza – tali deroghe non devono trasmodare «nella manifesta irragionevolezza o nell’arbitrio» (è citata la sentenza n. 68 del 2012), né possono «giungere a determinare un’alterazione degli equilibri costituzionalmente imposti nella strutturazione della responsabilità penale» (è citata la sentenza n. 251 del 2012).
Il rimettente richiama, quindi, le ormai numerose pronunce di questa Corte che hanno dichiarato la parziale illegittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, cod. pen. in relazione a specifiche circostanze attenuanti, evidenziando come tali pronunce si siano sinora sempre riferite ad attenuanti a effetto speciale e di natura oggettiva, espressive di «un forte scarto nell’offensività della condotta delittuosa» ovvero, nel caso dell’attenuante di cui all’art. 73, comma 7, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), connesse al ravvedimento post delictum del reo. A parte quest’ultimo caso, tutte le restanti pronunce hanno valorizzato il principio di offensività e la connessa prospettiva di un “diritto penale del fatto”, la quale escluderebbe che aspetti relativi alla maggiore colpevolezza o pericolosità dell’agente «possano assumere, nel processo di individualizzazione della pena, una rilevanza tale da renderli comparativamente prevalenti rispetto al fatto oggettivo» (è citata, ancora, la sentenza n. 251 del 2012).
Cionondimeno, il divieto di prevalenza della circostanza – a effetto comune, e di natura soggettiva – del vizio parziale di mente appare al giudice a quo anch’esso di dubbia compatibilità con i principi di ragionevolezza, personalità della responsabilità penale e proporzionalità della pena, di cui agli artt. 3 e 27, primo e terzo comma, Cost.
L’effetto comune dell’attenuante che viene qui in rilievo non sarebbe, anzitutto, preclusivo dell’esame delle questioni, posto che l’irragionevolezza di un «vaglio individualizzante della responsabilità del singolo individuo», adeguatamente riflesso dalla misura della pena, resterebbe tale – ove sussistente – indipendentemente dalla «più o meno ampia distanza quoad poenam, rispetto al tipo base», che il riconoscimento dell’attenuante comporta.
Osserva, d’altra parte, il rimettente che le «circostanze inerenti la persona del colpevole», tra le quali si iscrive il vizio parziale di mente, hanno sempre goduto di un particolare status nell’impianto del codice penale, che – nella sua versione originaria, anteriore alla novella del decreto-legge 11 aprile 1974, n. 99 (Provvedimenti urgenti sulla giustizia penale) – le sottraeva in radice al bilanciamento con le circostanze aggravanti.
L’impossibilità, oggi, di graduare il trattamento sanzionatorio rispetto ai disturbi della personalità dell’agente si tradurrebbe, allora, in una violazione dei principi di ragionevolezza e individualizzazione della pena, nonché nel mancato rispetto della finalità rieducativa della pena, che implica la necessaria proporzionalità della pena rispetto alla «concreta gravità del fatto, nonché alla personalità e colpevolezza dell’autore, tale da poter costituire il punto di partenza di un legittimo – ed auspicabilmente proficuo – percorso rieducativo».
Infine, la disposizione censurata violerebbe altresì l’art. 32 Cost., dal momento che il soggetto semi-imputabile per vizio di mente dovrebbe ricevere dall’ordinamento una «risposta alla commissione di un fatto reato che sia non solo funzionale alla rieducazione ma, anche e soprattutto, improntata alla tutela della [sua] salute».
2.– È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate inammissibili e, comunque, infondate.
2.1.– Esse sarebbero, anzitutto, irrilevanti per insufficiente descrizione della fattispecie oggetto del giudizio.
Come osservato da questa Corte nella sentenza n. 120 del 2017 e nella successiva ordinanza n. 145 del 2018, l’applicazione della recidiva presuppone che il giudice verifichi in concreto se la reiterazione dell’illecito sia sintomo effettivo di riprovevolezza della condotta e di pericolosità del suo autore. Una simile verifica, però, non sarebbe stata compiutamente svolta dal giudice a quo, il quale non avrebbe adeguatamente motivato se gli imputati avessero avuto «piena capacità di recepire il messaggio specialpreventivo» derivante dalle precedenti condanne pronunciate nei loro confronti.
2.2.– Nel merito, le questioni sarebbero infondate.
L’Avvocatura generale dello Stato rammenta in proposito che la giurisprudenza costituzionale ha «più volte censurato l’art. 69 c. 4 c.p. in esame, senza negarne però radicalmente la compatibilità costituzionale, ma sempre verificando, caso per caso, se la presunzione assoluta sottesa al divieto di prevalenza fosse giustificata in rapporto alle specifiche attenuanti volta a volta in esame; lasciando così impregiudicata la possibilità astratta che la condizione personale di recidiva reiterata, nell’economia complessiva di ciascun concreto episodio di reato, abbia un peso tale da giustificare l’eliminazione iuris et de iure degli effetti diminuenti delle particolari circostanze attenuanti con cui essa viene a concorrere».
Nel caso in esame, il divieto di prevalenza troverebbe giustificazione anche in considerazione della modesta incidenza dell’attenuante in questione sul trattamento sanzionatorio complessivo, non potendo comunque tale divieto essere considerato manifestamente irragionevole o arbitrario.
La disposizione censurata, inoltre, non contrasterebbe con il principio di personalità della responsabilità penale né con la finalità rieducativa della pena, che non si opporrebbero di per sé a inasprimenti del trattamento sanzionatorio connessi alla recidiva dell’imputato. Il legislatore avrebbe qui «inteso sanzionare il fenomeno della recidiva reiterata […] in quanto il fatto stesso della persistenza nelle condotte antisociali, quali che esse siano, dimostra che la funzione rieducativa non ha potuto efficacemente esplicarsi nei confronti del soggetto, e quindi è necessario assicurare la possibilità (quantomeno escludendo la prevalenza di determinate attenuanti) che, attraverso l’applicazione della pena, tale funzione trovi una nuova occasione di svolgimento».
Si tratterebbe, in conclusione, di una scelta discrezionale del legislatore, immune dalle censure formulate dal giudice rimettente.
Dovrebbe infine escludersi ogni profilo di contrasto con l’art. 32 Cost., dal momento che «[l]’impossibilità di far prevalere la seminfermità mentale sulla recidiva reiterata […] incide soltanto quoad poenam» e non «sul diritto alla salute dell’imputato che ben può essere tutelato mediante la sottoposizione alla misura di sicurezza del ricovero nella casa di cura o di custodia».

Considerato in diritto
1.– Con l’ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale ordinario di Reggio Calabria ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 27, primo e terzo comma, e 32 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, del codice penale, nella parte in cui prevede il divieto di prevalenza della circostanza attenuante del vizio parziale di mente di cui all’art. 89 cod. pen. sulla circostanza aggravante della recidiva di cui all’art. 99, quarto comma, cod. pen.
In sostanza, la disposizione censurata impedirebbe al giudice di determinare una pena proporzionata rispetto alla concreta gravità del reato, e pertanto adeguata al grado di responsabilità “personale” del suo autore, non consentendo di tenere adeguatamente conto – attraverso il riconoscimento della prevalenza dell’attenuante del vizio parziale di mente rispetto all’aggravante della recidiva reiterata – della minore possibilità di essere motivato dalle norme di divieto da parte di chi risulti affetto da patologie o disturbi della personalità che, seppur non escludendola del tutto, diminuiscano grandemente la sua capacità di intendere e di volere.
Secondo il giudice rimettente, la disposizione censurata violerebbe altresì l’art. 32 Cost., non consentendo al giudice di determinare una pena funzionale non solo alla rieducazione del condannato, ma anche alla tutela della sua salute.
2.– La disposizione censurata, nella versione attualmente in vigore, è – come è noto – il frutto di una duplice stratificazione normativa rispetto al testo originario del codice penale.
Nella versione del 1930, l’art. 69, quarto comma, cod. pen. sottraeva tout court alle regole sul bilanciamento enunciate nei commi precedenti le «circostanze inerenti alla persona del colpevole» e «qualsiasi altra circostanza per la quale la legge stabilisca una pena di specie diversa o determini la misura della pena in modo indipendente da quella ordinaria del reato». L’art. 70, secondo comma, cod. pen. disponeva poi – e tuttora dispone – che per «circostanze inerenti alla persona del colpevole» si intendono quelle riguardanti l’imputabilità e la recidiva. Il legislatore intendeva, in tal modo, assicurare che il giudice fosse in ogni caso tenuto ad applicare separatamente le diminuzioni (o gli aggravamenti) di pena correlati alla capacità di intendere e di volere, tra i quali la diminuzione di cui all’art. 89 cod. pen. in questa sede in discussione, così come gli aggravamenti di pena dipendenti dalla recidiva.
Il quarto comma dell’art. 69 cod. pen. fu modificato una prima volta a mezzo del decreto-legge 11 aprile 1974, n. 99 (Provvedimenti urgenti sulla giustizia penale), convertito, con modificazioni, nella legge 7 giugno 1974, n. 220, che estese il meccanismo del bilanciamento disciplinato nei commi precedenti a tutte le circostanze, comprese quelle inerenti alla persona del colpevole: conferendo così al giudice il potere di applicare, o non applicare, i relativi aumenti o diminuzioni di pena, in presenza di circostanze di segno contrario, ritenute equivalenti o prevalenti.
Infine, la legge 5 dicembre 2005, n. 251 (Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione) modificò nuovamente la disposizione, introducendo il divieto di prevalenza di qualsiasi circostanza attenuante, inclusa la diminuente del vizio parziale di mente, nell’ipotesi – tra l’altro – di recidiva reiterata; precludendo così in modo assoluto al giudice di applicare, in tal caso, la relativa diminuzione di pena.
Come meglio si dirà più innanzi (infra, 4.1.), il testo risultante dalla legge n. 251 del 2005 è stato già oggetto di numerose dichiarazioni di illegittimità costituzionale, che hanno restaurato il potere discrezionale del giudice di ritenere prevalenti, rispetto alla recidiva reiterata, varie circostanze attenuanti nominativamente individuate. Le odierne questioni di legittimità costituzionale mirano a ripristinare tale potere discrezionale anche con riferimento alla circostanza attenuante del vizio parziale di mente.
3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito l’inammissibilità delle questioni per insufficiente descrizione della fattispecie oggetto del giudizio, non avendo in particolare il rimettente chiarito se gli imputati avessero avuto «piena capacità di recepire il messaggio specialpreventivo» derivante dalle precedenti condanne, e dunque se fosse giustificata nei loro confronti l’applicazione della recidiva.
L’eccezione non è fondata.
È ben vero che l’applicazione della recidiva, come da tempo chiarito dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità, in tanto si giustifica in quanto il nuovo delitto, commesso da chi sia già stato condannato per precedenti delitti non colposi, sia in concreto espressivo non solo di una maggiore pericolosità criminale, ma anche di un maggior grado di colpevolezza, legato alla maggiore rimproverabilità della decisione di violare la legge penale nonostante l’ammonimento individuale scaturente dalle precedenti condanne (sentenza n. 192 del 2007 e poi, ex plurimis, sentenza n. 185 del 2015; Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 27 maggio-5 ottobre 2010, n. 35738, nonché, inter alia, sezione sesta penale, sentenza 28 giugno-5 agosto 2016, n. 34670); maggiore rimproverabilità che non può essere presunta in via generale sulla base del solo fatto delle precedenti condanne, dovendo – ad esempio – essere esclusa allorché il nuovo delitto sia stato commesso dopo un lungo lasso di tempo dal precedente, o allorché abbia caratteristiche affatto diverse.
Ed è ben vero, altresì, che questa Corte, con la sentenza n. 120 del 2017 e poi con l’ordinanza n. 145 del 2018, ha ritenuto irrilevanti questioni analoghe a quella ora all’esame, non avendo i giudici rimettenti, in quelle occasioni, chiarito le ragioni per le quali avevano ritenuto applicabile la recidiva, sotto il profilo specifico della maggiore colpevolezza rivelata dalla decisione di commettere il delitto, nonostante il contestuale riconoscimento della presenza nel reo di gravi patologie o disturbi della personalità, che necessariamente anch’essi incidevano – ma in direzione opposta rispetto alla ritenuta recidiva – sul grado della sua colpevolezza.
Tuttavia, in questo caso il giudice a quo motiva ampiamente sulle ragioni per le quali, a suo avviso, gli imputati non potevano non essere consapevoli dell’ammonimento rappresentato dalle numerose condanne pronunciate nei loro confronti, talune delle quali in epoca molto recente, per reati omogenei a quello per il quale sono ora rinviati a giudizio; ciò che dimostrerebbe la loro peculiare (e specialmente riprovevole) insensibilità nei confronti della legge penale, e assieme giustificherebbe l’applicazione nei loro confronti dell’aggravante di cui all’art. 99, quarto comma, cod. pen. L’applicazione della recidiva – sempre ad avviso del rimettente – non contrasterebbe peraltro con il contestuale riconoscimento in loro favore di un vizio parziale di mente tale da scemare grandemente in loro la capacità di intendere e di volere, e tale in particolare da ridurre la loro capacità di orientare la condotta secondo criteri di «appropriatezza e di opportunità», oltre che di «pesatura del rischio». Le due valutazioni si collocherebbero, in effetti, su piani differenti, non risultando comunque mutualmente escludentisi. Dopodiché il giudice potrebbe e dovrebbe comunque “pesare” entrambi questi dati ai fini della valutazione della gravità del reato, e della conseguente determinazione di un trattamento sanzionatorio effettivamente proporzionato e calibrato sulla personalità dei suoi autori. Operazione, quest’ultima, che sarebbe però irragionevolmente preclusa dal divieto di prevalenza dell’attenuante del vizio parziale di mente, contenuto nella disposizione censurata; con conseguente rilevanza delle questioni di legittimità formulate.
Così sinteticamente riassunta, la linea argomentativa del giudice a quo in punto di rilevanza appare a questa Corte senz’altro plausibile, al di là della condivisibilità o meno, sul piano teorico, della (notoriamente controversa) ricostruzione dell’imputabilità come mero presupposto del giudizio di colpevolezza, ovvero come elemento costitutivo di tale categoria dogmatica.
Ciò basta per ritenere ammissibili le questioni prospettate (ex multis, sentenza n. 250 del 2018).
4.– Nel merito, le questioni sollevate con riferimento agli artt. 3 e 27, primo e terzo comma, Cost., che devono qui essere esaminate congiuntamente, sono fondate.
4.1.– Questa Corte ha più volte affermato che deroghe al regime ordinario del bilanciamento tra circostanze, come disciplinato in via generale dall’art. 69 cod. pen., sono costituzionalmente ammissibili e rientrano nell’ambito delle scelte discrezionali del legislatore, risultando sindacabili soltanto ove «trasmodino nella manifesta irragionevolezza o nell’arbitrio» (sentenza n. 68 del 2012; in senso conforme, sentenza n. 88 del 2019), non potendo però giungere in alcun caso «a determinare un’alterazione degli equilibri costituzionalmente imposti sulla strutturazione della responsabilità penale» (sentenza n. 251 del 2012).
Sulla base di tali criteri, questa Corte ha già dichiarato in varie occasioni l’illegittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, cod. pen., nella parte in cui prevedeva il divieto di prevalenza di altrettante circostanze attenuanti particolarmente significative ai fini della determinazione della gravità concreta del reato. Nella maggior parte dei casi, come correttamente evidenzia il rimettente, si è trattato di circostanze espressive di un minor disvalore del fatto dal punto di vista della sua dimensione offensiva: così la «lieve entità» nel delitto di produzione e traffico illecito di stupefacenti (sentenza n. 251 del 2012), i casi di «particolare tenuità» nel delitto di ricettazione (sentenza n. 105 del 2014), i casi di «minore gravità» nel delitto di violenza sessuale (sentenza n. 106 del 2014), il «danno patrimoniale di speciale tenuità» nei delitti di bancarotta e ricorso abusivo al credito (sentenza n. 205 del 2017). Nella sola sentenza n. 74 del 2016, la dichiarazione di illegittimità ha invece colpito il divieto di prevalenza di una circostanza – l’essersi il reo adoperato per evitare che il delitto di produzione e traffico di stupefacenti sia portato a conseguenze ulteriori – che mira invece a premiare l’imputato per la propria condotta post delictum; circostanza che è stata comunque ritenuta «significativa, anche perché comporta il distacco dell’autore del reato dall’ambiente criminale nel quale la sua attività in materia di stupefacenti era inserita e trovava alimento, e lo espone non di rado a pericolose ritorsioni, determinando così una situazione di fatto tale da indurre in molti casi un cambiamento di vita».
4.2.– Le questioni ora sottoposte all’attenzione di questa Corte concernono una circostanza attenuante espressiva non già – sul piano oggettivo – di una minore offensività del fatto rispetto agli interessi protetti dalla norma penale, né di una finalità premiale rispetto a condotte post delictum, quanto piuttosto della ridotta rimproverabilità soggettiva dell’autore; ridotta rimproverabilità che deriva, qui, dal suo minore grado di discernimento circa il disvalore della propria condotta e dalla sua minore capacità di controllo dei propri impulsi, in ragione delle patologie o disturbi che lo affliggono (e che devono essere tali, per espressa indicazione legislativa, da «scemare grandemente» la sua capacità di intendere e di volere: art. 89 cod. pen.).
Ora, il principio di proporzionalità della pena rispetto alla gravità del reato, da tempo affermato da questa Corte sulla base di una lettura congiunta degli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. (a partire almeno dalla sentenza n. 343 del 1993; in senso conforme, ex multis, sentenze n. 40 del 2019, n. 233 del 2018, n. 236 del 2016), esige in via generale che la pena sia adeguatamente calibrata non solo al concreto contenuto di offensività del fatto di reato per gli interessi protetti, ma anche al disvalore soggettivo espresso dal fatto medesimo (sentenza n. 222 del 2018). E il quantum di disvalore soggettivo dipende in maniera determinante non solo dal contenuto della volontà criminosa (dolosa o colposa) e dal grado del dolo o della colpa, ma anche dalla eventuale presenza di fattori che hanno influito sul processo motivazionale dell’autore, rendendolo più o meno rimproverabile.
Tra tali fattori si colloca, in posizione eminente, proprio la presenza di patologie o disturbi significativi della personalità (così come definiti da Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 25 gennaio-8 marzo 2005, n. 9163), come quelli che la scienza medico-forense stima idonei a diminuire, pur senza escluderla totalmente, la capacità di intendere e di volere dell’autore del reato. In tali ipotesi, l’autore può sì essere punito per aver commesso un reato che avrebbe pur sempre potuto – secondo la valutazione dell’ordinamento – evitare, attraverso un maggiore sforzo della volontà; ma al tempo stesso merita una punizione meno severa rispetto a quella applicabile nei confronti di chi si sia determinato a compiere una condotta identica, in condizioni di normalità psichica.
Il principio di proporzionalità della pena desumibile dagli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. esige insomma, in via generale, che al minor grado di rimproverabilità soggettiva corrisponda una pena inferiore rispetto a quella che sarebbe applicabile a parità di disvalore oggettivo del fatto, «in modo da assicurare altresì che la pena appaia una risposta – oltre che non sproporzionata – il più possibile “individualizzata”, e dunque calibrata sulla situazione del singolo condannato, in attuazione del mandato costituzionale di “personalità” della responsabilità penale di cui all’art. 27, primo comma, Cost.» (sentenza n. 222 del 2018).
4.3.– La disciplina censurata in questa sede vieta in modo assoluto al giudice di ritenere prevalente la circostanza attenuante del vizio parziale di mente in presenza dello specifico indicatore di maggiore colpevolezza (e maggiore pericolosità) del reo rappresentato dalla recidiva reiterata; laddove tale maggiore colpevolezza si fonda, a sua volta, sull’assunto secondo cui normalmente merita un maggiore rimprovero chi non rinuncia alla commissione di nuovi reati, pur essendo già stato destinatario di un ammonimento individualizzato sul proprio dovere di rispettare la legge penale, indirizzatogli con le precedenti condanne.
Nonostante il carattere facoltativo dell’aggravante, un tale inderogabile divieto di prevalenza non può essere ritenuto compatibile con l’esigenza, di rango costituzionale, di determinazione di una pena proporzionata e calibrata sull’effettiva personalità del reo, esigenza che deve essere considerata espressiva – con le parole della sentenza n. 251 del 2012 – di precisi «equilibri costituzionalmente imposti sulla strutturazione della responsabilità penale». Tale divieto, infatti, non consente al giudice di stabilire, nei confronti del semi-infermo di mente, una pena inferiore a quella che dovrebbe essere inflitta per un reato di pari gravità oggettiva, ma commesso da una persona che abbia agito in condizioni di normalità psichica, e pertanto pienamente capace – al momento del fatto – di rispondere all’ammonimento lanciato dall’ordinamento, rinunciando alla commissione del reato. E ciò anche laddove il giudice – come nel caso del giudizio a quo – ritenga che le patologie o i disturbi riscontrati nel reo abbiano inciso a tal punto sulla sua personalità, da rendergli assai più difficile la decisione di astenersi dalla commissione di nuovi reati, nonostante l’ammonimento lanciatogli con le precedenti condanne.
Il divieto in esame d’altra parte comporta una indebita parificazione sotto il profilo sanzionatorio di fatti di disvalore essenzialmente diverso, in ragione del diverso grado di rimproverabilità soggettiva che li connota: con un risultato che la giurisprudenza di questa Corte ha da tempi ormai risalenti considerato di per sé contrario all’art. 3 Cost. (sentenza n. 26 del 1979), prima ancora che alla finalità rieducativa e all’esigenza di “personalizzazione” della pena.
Non osta a tale conclusione la natura di circostanza a effetto comune dell’attenuante di cui all’art. 89 cod. pen., che determina – ai sensi dell’art. 65 cod. pen. – la diminuzione fino a un terzo della pena che dovrebbe essere altrimenti inflitta. A prescindere dalla considerazione che l’entità concreta della diminuzione di pena dipende ovviamente dall’entità della pena base – ben potendo tale diminuzione tradursi, rispetto ai delitti più gravi, in vari anni di reclusione in meno –, va infatti ribadito che la circostanza attenuante in parola mira ad adeguare il quantum del trattamento sanzionatorio alla significativa riduzione della rimproverabilità soggettiva dell’agente, ed è pertanto riconducibile a un connotato di sistema di un diritto penale “costituzionalmente orientato”, così come ricostruito dalla giurisprudenza di questa Corte: giurisprudenza che – dalla sentenza n. 364 del 1988 in poi – individua nella rimproverabilità soggettiva un presupposto essenziale dell’an dell’imputazione del fatto al suo autore, e conseguentemente dell’applicazione della pena nei suoi confronti.
4.4.– La conclusione appena raggiunta non comporta il sacrificio delle esigenze di tutela della collettività contro l’accentuata pericolosità sociale espressa dal recidivo reiterato.
Se infatti è indubbio che il quantum della pena debba adeguatamente riflettere il grado di rimproverabilità soggettiva dell’agente, cionondimeno il diritto vigente consente, nei confronti di chi sia stato condannato a una pena diminuita in ragione della sua infermità psichica, l’applicazione di una misura di sicurezza, da individuarsi secondo i criteri oggi indicati dall’art. 3-ter, comma 4, del decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211 (Interventi urgenti per il contrasto della tensione detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri), convertito, con modificazioni, nella legge 17 febbraio 2012, n. 9. La misura di sicurezza, non avendo alcun connotato “punitivo”, non è subordinata alla rimproverabilità soggettiva del suo destinatario, bensì alla sua persistente pericolosità sociale, che deve peraltro, ai sensi dell’art. 679 del codice di procedura penale, essere oggetto di vaglio caso per caso da parte del magistrato di sorveglianza una volta che la pena sia stata scontata (sentenze n. 1102 del 1988 e n. 249 del 1983). D’altra parte, la misura di sicurezza dovrebbe auspicabilmente essere conformata in modo da assicurare, assieme, un efficace contenimento della pericolosità sociale del condannato e adeguati trattamenti delle patologie o disturbi di cui è affetto (secondo il medesimo principio espresso dalla sentenza n. 253 del 2003, in relazione al soggetto totalmente infermo di mente), nonché fattivo sostegno rispetto alla finalità del suo «riadattamento alla vita sociale» – obiettivo quest’ultimo che, come recentemente rammentato dalla sentenza n. 24 del 2020, il legislatore espressamente ascrive alla libertà vigilata (art. 228, quarto comma, cod. pen.), ma che riflette un principio certamente estensibile, nell’attuale quadro costituzionale, alla generalità delle misure di sicurezza.
Una razionale sinergia tra pene e misure di sicurezza – purtroppo solo in minima parte realizzata nella prassi – potrebbe così consentire un’adeguata prevenzione del rischio di commissione di nuovi reati da parte del condannato affetto da vizio parziale di mente, senza indebite forzature della fisionomia costituzionale della pena, intesa come reazione proporzionata dell’ordinamento a un fatto di reato (oggettivamente) offensivo e (soggettivamente) rimproverabile al suo autore.
5.– Resta assorbita la questione formulata in riferimento all’art. 32 Cost.

Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, del codice penale, nella parte in cui prevede il divieto di prevalenza della circostanza attenuante di cui all’art. 89 cod. pen. sulla circostanza aggravante della recidiva di cui all’art. 99, quarto comma, cod. pen.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 aprile 2020.
Il Direttore della Cancelleria

Pubblicato il 24/04/2020
N. 00373/2020 REG.PROV.CAU.
N. 00281/2020 REG.RIC. 
 

ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 281 del 2020, proposto da Gianluca R., rappresentato e difeso dall’avvocato Santi Delia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dello stesso in Palermo, via Ludovico Ariosto, 29;
 
contro
la Regione Siciliana – Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica – Dipartimento Regionale della Funzione Pubblica e del personale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria per legge in Palermo, via Valerio Villareale, 6;
 
per la riforma
dell’ordinanza cautelare del TAR per la Sicilia – sezione terza – n. 102/2020, resa tra le parti,
concernente concorso pubblico per la copertura di sei posti di funzionario direttivo – categoria professionale D – Settore Informazione – Ufficio stampa e documentazione della Regione Siciliana – mancata ammissione alla prova scritta;
 
Visto l’art. 62 cod. proc. amm. ;
Visto il ricorso in appello, con i relativi allegati;
Vista la impugnata ordinanza cautelare del TAR di reiezione della domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente in primo grado;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Siciliana – Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica – Dipartimento Regionale della Funzione Pubblica e del personale;
Visto l’art. 84 del d. l. n. 18 del 2020;
Visto il decreto presidenziale n. 175 del 24.3.2020, di richiesta di adempimenti istruttori;
Visti tutti gli atti della causa, compresa la memoria dell’appellante del 17.4.2020;
Relatore il cons. Marco Buricelli nella camera di consiglio del 23 aprile 2020, svoltasi in video conferenza e senza discussione orale ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del d.l. n. 18 del 2020;
 
rammentato preliminarmente che l’appellante risulta essere stato ammesso alla prova scritta con decreto del presidente della III sezione del TAR n. 3 del 7.1.2020 e che è in attesa dal 17 gennaio 2020 dell’esito, stando a quanto afferma la difesa dell’appellante medesimo, senza alcuna contestazione specifica da parte dell’Amministrazione;
rilevato sempre in via preliminare che la richiesta istruttoria avanzata con il decreto presidenziale n. 175 del 24.3.2020 non è stata eseguita;
considerato a un primo esame che il quesito n. 59, sulla legge anteriore alla l. n. 150/2000, così¬ come formulato, appare manifestamente illogico e da annullare; e che merita di essere approfondito nella sede di merito anche il profilo di censura che riguarda il quesito n. 4, avuto riguardo alla intervenuta abrogazione della l. n. 1034/1971 in seguito alla entrata in vigore del Codice del processo amministrativo, e alla possibilità  che tale situazione sia capace di creare incertezza e disorientamento nei partecipanti alla selezione;
che l’annullamento o la neutralizzazione della domanda n. 59 avrebbe potuto comportare il raggiungimento del punteggio di 21/30 (il candidato non risulta ammesso alla seconda prova scritta per soli 0,33 centesimi di punto): dal che consegue il riconoscimento, sempre allo stato e a un primo esame, di un sufficiente fumus boni juris a sostegno della pretesa fatta valere in giudizio;
che il danno sussiste e appare grave e irreparabile sì¬ che, in accoglimento della istanza cautelare, dato atto della già disposta ammissione dell’appellante, in via interinale e con riserva, alla seconda prova scritta, l’esito della quale l’appellante medesimo sta attendendo dal 17.1.2020, occorre disporre che la Commissione esaminatrice renda noto entro 30 giorni il risultato della prova in questione e, ove ne ricorrano i presupposti, prosegua oltre nella procedura;
che le spese del doppio grado del procedimento cautelare possono essere compensate, sussistendo giusti motivi;
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, accoglie l’appello cautelare (Ricorso numero: 281/2020) e, per l’effetto, in riforma dell’ordinanza impugnata, e in accoglimento della istanza di misure cautelari presentata in primo grado, dispone che la Commissione esaminatrice renda noto il risultato della prova medesima e, ove ne ricorrano i presupposti, prosegua oltre nella procedura come da motivazione.
Dispone inoltre che a cura della segreteria la presente ordinanza sia trasmessa al TAR per la sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm. .
Provvede sulle spese del doppio grado del procedimento cautelare come segue: le compensa.
La presente ordinanza sarà  eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà  a darne comunicazione alle parti.
Così¬ deciso in Palermo nella camera di consiglio del 23 aprile 2020, svoltasi da remoto in video conferenza, con l’intervento dei magistrati:
Rosanna De Nictolis, Presidente
Nicola Gaviano, Consigliere
Marco Buricelli, Consigliere, Estensore
Giuseppe Verde, Consigliere
Maria Immordino, Consigliere

Rilevato che: L’Azienda sanitaria Locale (ASL) Napoli 2 Nord, convenuta in giudizio dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) della Campania da Nestore Consorzio di Cooperative Sociali Società  Cooperativa Sociale ONLUS (di seguito Consorzio) – il quale ha chiesto al giudice amministrativo, previa l’adozione di misure cautelari, pronunciarsi l’annullamento dei seguenti atti: 1. nota del 27.2.20019 dell’ASL Napoli 2 Nord avente ad oggetto: "servizio di gestione inerente la R.S.A. Villa Mercede sita nel comune di Serrara Fontana – Ischia – richiesta note di credito"; 
2. Nota del 7.2.2019 dell’ASL Napoli 2 Nord avente ad oggetto: "servizio di gestione inerente la R.S.A. Villa Mercede sita nel comune di Serrara Fontana – Ischia; 
3. Nota dell’11.3.2019 dell’ASL Napoli 2 Nord avente ad oggetto: "servizio di gestione inerente la R.S.A. Villa Mercede sita nel comune di Serrara Fontana – Ischia. Provvedimenti", nonchè di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e conseguenziale – ha proposto, in pendenza del giudizio dinanzi al TAR, regolamento preventivo di giurisdizione notificato alla controparte il 16 maggio 2019, chiedendo dichiararsi la giurisdizione dell’autorità  giudiziaria ordinaria, osservando che gli atti impugnati attengono alla fase esecutiva del rapporto conseguito all’appalto del servizio, vertendo dunque la controversia su questioni di natura meramente patrimoniale, che non investono modalità  di esercizio dei pubblici poteri. 
Il Consorzio non ha svolto difese. 
Il Procuratore Generale ha concluso per l’accoglimento del ricorso. L’ASL Napoli 2 Nord ha altresì¬ depositato memoria. 
Considerato che: 
1. Nel giudizio di merito il Consorzio ha dedotto l’illegittima unilaterale modifica, da parte dell’ASL Napoli 2 Nord, delle originarie condizioni contrattuali stabilite in forza dell’affidamento al Consorzio, quale aggiudicatario del relativo appalto, del servizio di gestione della RSA (Residenza Sanitaria Assistenziale) e del servizio semiresidenziale del CDA (Centro Diurno Anziani), entrambi ubicati nel Comune di Serrara Fontana. 
1.1. Ciò avrebbe comportato, secondo il Consorzio, in regime di "proroga tecnica" del precedente appalto, non solo «una decurtazione economica retroattiva delle prestazioni rese […] sulla base dell’effettiva occupazione dei posti letto» – ciò che aveva provocato non solo la mancata corresponsione in favore del Consorzio, per il periodo dal dicembre 2017 al gennaio 2019, della somma di Euro 711.365,20 – ma anche l’interruzione del servizio CDA dal primo aprile 2019, la qualcosa aveva indotto il Consorzio a comunicare l’imminente licenziamento di una dozzina di dipendenti. 
1.2. Gli atti plurimi menzionati avrebbero violato, secondo parte ricorrente nel giudizio di merito, la lex specialis del bando di gara, del principio d’immutabilità  e del divieto di rinegoziazione. 
2. La domanda di cui al regolamento preventivo di giurisdizione proposta dall’ASL Napoli 2 Nord è fondata. 
2.1. Gli atti dei quali il Consorzio ha chiesto l’annullamento dinanzi al giudice amministrativo attengono certamente alla fase esecutiva del rapporto avente fonte nell’aggiudicazione della gara d’appalto, rapporto anzi addirittura in regime di proroga tecnica nelle more dell’espletamento di una nuova procedura di gara. 
Si tratta, pertanto, di fase nella quale non viene in rilievo, come chiarito da queste Sezioni Unite in fattispecie similari, (cfr., tra le altre, Cass. SU ord. 21 maggio 2019, n. 13660; Cass. SU ord. 5 ottobre 2018, n. 24411), l’esercizio di poteri autoritativi da parte dell’ente pubblico, per cui si esula dai limiti della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di cui all’art. 133, comma 1, lett. e), del d. Igs. 2 luglio 2010, n. 104 (Codice del Processo Amministrativo), risultando le modifiche richieste dall’Amministrazione riconducibili a specifiche condizioni di legge (art. 106, comma 1, lett. b, n. 2, del d. Igs. 18 aprile 2016, n. 50). 
3. Deve essere, pertanto, dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario e le parti vanno rimesse dinanzi al Tribunale competente per territorio, il quale provvederà  altresì¬ sulle spese del presente giudizio. 
P.Q.M.
Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti dinanzi al tribunale competente per territorio, anche per le spese. Omissis 

1. La Tessera Professionale Europea è un documento elettronico che alcuni professionisti dell’Unione (e tra questi i fisioterapisti) possono attivare per conseguire il riconoscimento della propria qualifica ed esercitare la professione in un altro Stato membro, stabilmente oppure in via temporanea e occasionale. La relativa procedura, che in precedenza seguiva soltanto la via “cartacea”, dal 2016 può essere attivata, a scelta del professionista, anche in modalità  telematica attraverso la piattaforma informativa IMI (Sistema di Informazione del Mercato Interno), predisposta e vigilata dalla Commissione europea. L’iter procedurale è disciplinato dal D.Lgs. 9 novembre 2007 n. 206.
 
2. Tutte le disposizioni nazionali, volte ad introdurre subprocedimenti di verifica, tali da rallentare ovvero ostacolare il rilascio della tessera professionale europea, devono essere strettamente e rigorosamente interpretate nel senso dell’applicazione di una ristretta temporaneità  ed eccezionalità  di ogni ritardo, diversamente dovendosi porre la questione della compatibilità  con i principi stringenti della direttiva UE 2013/55, la quale poggia sul pilastro europeo del riconoscimento dei titoli e della conseguente libera circolazione dei professionisti.

Pubblicato il 24/04/2020
N. 02623/2020REG.PROV.COLL.
N. 05688/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5688 del 2019, proposto da Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domicilia ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
contro
L. S., rappresentato e difeso dall’avvocato Bruno Santamaria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone n. 44;
per la riforma
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 02737/2019, resa tra le parti, concernente l’istanza, avanzata dall’odierno appellato, per il rilascio della Tessera Professionale Europea (European Professional Card – EPC).

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di L. S.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 84, comma 1, del d.l. n. 18 del 17 marzo 2020;
Relatore nell’udienza, tenuta in videoconferenza ai sensi dell’art. 84, co. 6, d.l. n. 18/2020, del giorno 16 aprile 2020 il Cons. Giovanni Pescatore;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. Il sig. S. L. ha svolto il percorso di laurea in fisioterapia della Università  di Ostrava e si è abilitato a svolgere tale professione nella Repubblica Ceca.
Ha quindi presentato al Ministero della Salute italiano richiesta per ottenere la Tessera Professionale Europea (European Professional Card – EPC), secondo il procedimento introdotto dalla direttiva 2013/55/CE.
2. La Tessera Professionale Europea è un documento elettronico che alcuni professionisti dell’Unione (e tra questi i fisioterapisti) possono attivare per conseguire il riconoscimento della propria qualifica ed esercitare la professione in un altro Stato membro, stabilmente oppure in via temporanea e occasionale.
La relativa procedura, che in precedenza seguiva soltanto la via “cartacea”, dal 2016 può essere attivata, a scelta del professionista, anche in modalità  telematica attraverso la piattaforma informativa IMI (Sistema di Informazione del Mercato Interno), predisposta e vigilata dalla Commissione europea.
L’iter procedurale è disciplinato dal D.Lgs. 9 novembre 2007 n. 206.
3. Nel caso di specie, la richiesta è stata presentata online, tramite il sistema IMI, in data 18/4/2018 ed il successivo 31/5/2018 è stata accettata dal paese ospitante (Italia). In data il 5/11/2018 è stato disposto il rigetto della domanda, motivato con il richiamo al verbale della Conferenza dei servizi del 26/9/2018.
4. Ne è seguita l’impugnazione esperita in primo grado, con la quale il ricorrente ha invocato, in via principale, la declaratoria dell’avvenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza; ed, in via subordinata, l’annullamento dell’atto reiettivo.
4.1. Con riguardo alla domanda principale, il ricorrente ha sostenuto che nell’ambito della procedura telematica online per l’ottenimento della EPC, decorsi due mesi dall’accettazione della domanda da parte dello Stato ospitante (l’Italia), qualora non venga disposta una proroga secondo le rigorose condizioni prescritte dalla norma, sulla stessa si forma il provvedimento tacito di rilascio.
Nel caso in esame, il diniego ha superato il limite dei due mesi e lo stesso non presenta i requisiti necessari per poter essere riqualificato come provvedimento di autotutela, ai sensi degli artt. 21 quinquies e nonies della legge n. 241/1990.
4.2. In funzione della domanda caducatoria svolta in via subordinata, il ricorrente ha dedotto ulteriori censure intese a contestare svariate incongruenze nell’iter procedimentale attivato a seguito della richiesta inoltrata sulla piattaforma informativa IMI.
5. Il giudice di primo grado – in linea con suoi precedenti in tema (n. 1460/2018 e 2553/2019) – ha accolto la domanda svolta in via principale, osservando che:
– l’art. 5 quinquies par. 3 del D.lgs. 9 novembre 2007 n. 206 prevede, “..in funzione di una sequenza procedimentale certa, un termine puntuale entro il quale lo Stato ospitante può rilasciare il titolo ovvero condizionare il rilascio a misure compensative; questo termine non viene nè sospeso nè interrotto per effetto della richiesta motivata che l’Autorità  dello Stato ospitante faccia a quello d’origine in ordine a ulteriori informazioni ovvero all’acquisizione di un documento in forma certificata, potendo subire un’estensione di due settimane soltanto ai sensi del successivo paragrafo 5, secondo periodo;
– l’intero sistema di termini resta in tal modo delineato secondo una progressione stringente alla quale è funzionale la natura perentoria degli stessi, ordinati verso una disposizione di chiusura che configura, in caso di infruttuoso decorso, la formazione ex lege del titolo richiesto secondo il modulo del silenzio – assenso“;
– nel caso di specie, “dalla documentazione prodotta agli atti del giudizio risulta che il ricorrente abbia presentato istanza ai sensi del citato art. 5 quinquies del D.lgs. 206/2007 in data 18/4/2018, accettata dal sistema informatico sopra descritto il successivo 31/5/2018;
– .. dal 31/5/2018, data dell’indicata accettazione della domanda da parte del sistema telematico, è iniziato il decorso del termine di cui al citato 5 quinquies par. 5 del D.lgs. 9 novembre 2007 n. 206;
– il ridetto termine non risulta essere stato prorogato nelle forme puntualmente indicate dalla stessa norma;
– il provvedimento di diniego del riconoscimento del titolo poteva, dunque, efficacemente intervenire non oltre due mesi (o sessanta giorni) a far data dall’indicato dies a quo e, dunque, entro il 31/7/2018;
– inutilmente decorso l’indicato termine, sull’istanza proposta dal ricorrente deve, pertanto, ritenersi formato il silenzio assenso;
– il provvedimento di diniego tardivamente opposto dall’Amministrazione in quanto emanato il 5/11/2018, non avendo evidentemente la forma nè la sostanza di un annullamento d’ufficio, deve ritenersi per ciò illegittimo..“.
6. L’opposta tesi perorata nel presente grado di giudizio dal Ministero appellante è volta a dimostrare che l’incompletezza della documentazione presentata dal sig. Portolari ha impedito il decorso del termine funzionale alla formazione del silenzio-assenso.
7. L’appellato si è costituito replicando alle deduzioni avversarie e riproponendo a mezzo di appello incidentale i motivi assorbiti in primo grado.
8. Respinta l’istanza cautelare (con ordinanza n. 4354/20199), la causa è stata discussa e posta in decisione all’udienza del 16 aprile 2020, tenuta in videoconferenza ai sensi dell’art. 84, co. 6, d.l. n. 18/2020;
DIRITTO
1. Il Ministero della Salute sostiene che:
– la richiesta di riconoscimento del titolo può conoscere un azzeramento della sua tempistica in tutti quei casi in cui la stessa venga rinviata indietro all’Autorità  straniera per “incompletezza della documentazione”;
– solo dal momento in cui lo Stato di origine convalida ed accetta i documenti trasmessigli dall’interessato (mediante caricamento sulla piattaforma informatica) inizierebbe a decorrere il termine di due mesi per l’Autorità  nazionale (ovvero quella italiana) entro il quale poter riconoscere o meno la qualifica professionale e provvedere, se del caso, all’automatico rilascio della EPC;
– nella fattispecie all’esame è successo che, a seguito della segnalazione di documentazione mancante, il sig. S. ha caricato i documenti sulla piattaforma in data 31 luglio 2018; i suddetti documenti sono stati validati ed accettati dall’Autorità  estera il 13 settembre 2018 e da questa data ha cominciato a decorrere il termine di due mesi, pienamente rispettato, in quanto il provvedimento di rifiuto/diniego è stato inserito sulla piattaforma europea della EPC in data 5 novembre.
2. La tesi argomentata dal Ministero appellante non può essere condivisa.
2.1. Va innanzitutto chiarito che il profilo della (asserita) mancata formazione del silenzio-assenso in ragione della disposta richiesta di integrazione documentale, su cui si fonda l’appello, è rimasto estraneo al giudizio di primo grado, nel quale il Ministero della Salute ha sostenuto, come si legge nella sentenza impugnata, l’esistenza di una diversa causa ostativa (la mancata emissione della tessera da parte del sistema informatico e l’inidoneità  del titolo accademico allegato).
Conseguentemente, anche le difese di parte appellata in merito al rilievo ostativo della mancata adozione della proroga sono state sviluppate ed argomentate per la prima volta nel corso del presente giudizio.
2.2. Nel merito, deve confermarsi quanto già delibato in fase cautelare circa il fatto che l’art. 5 quinquies del d.lgs. n. 206/2007, referente normativo attuativo della direttiva 2005/36/CE, poi modificata dalla Direttiva 2013/55/CE, nel disciplinare la fattispecie di silenzio assenso non prevede, per esigenze istruttorie ovvero di acquisizione della documentazione mancante, il descritto azzeramento dei relativi termini di perfezionamento.
Al contrario, la disposizione ammette espressamente che il termine prescritto continui a decorrere pur in presenza della richiesta di integrazione documenti, salva la possibilità , a determinate condizioni, di una proroga di quindici giorni, che può essere ripetuta una sola volta.
2.3. Pìù precisamente, il comma 3 dell’art. 5 quinquies dispone che “In caso di dubbi debitamente giustificati, l’autorità  competente di cui all’articolo 5 può chiedere allo Stato membro d’origine ulteriori informazioni o l’inclusione, entro due settimane dalla richiesta, della copia certificata di un documento; in tal caso, fatto salvo quanto previsto al comma 5, il termine di due mesi continua a decorrere“.
Dunque, la richiesta istruttoria non sospende nè interrompe i termini, fatto salvo quanto previsto al comma 5.
2.4. A sua volta, il comma 5 prevede che “l’autorità  competente può estendere di due settimane il termine di cui ai commi 2 e 3 per il rilascio della tessera professionale europea, motivando la richiesta di proroga e informandone il richiedente“.
Questa richiesta di proroga è delineata come unica alternativa al meccanismo del silenzio – assenso, del quale si occupa il primo periodo dello stesso art. 5, nei seguenti termini: “Se l’autorità  competente non adotta una decisione entro il termine stabilito ai commi 2 e 3 o al richiedente non è data la possibilità  di sostenere una prova attitudinale conformemente all’articolo 11, comma 4, la tessera professionale europea si considera rilasciata ed è inviata automaticamente, mediante il sistema IMI, al richiedente stesso“.
Appare chiaro al Collegio che tutte le disposizioni nazionali, volte ad introdurre subprocedimenti di verifica, tali da rallentare ovvero ostacolare il rilascio della tessera professionale europea, devono essere strettamente e rigorosamente interpretate nel senso dell’applicazione di una ristretta temporaneità  ed eccezionalità  di ogni ritardo, diversamente dovendosi porre la questione della compatibilità  con i principi stringenti della direttiva UE 2013/55, la quale poggia sul pilastro europeo del riconoscimento dei titoli e della conseguente libera circolazione dei professionisti.
3. E’poi evidente che, poichè nel caso di specie l’autorità  nazionale non si è avvalsa della proroga di cui all’art. 5 quinquies commi 3 e 5, la tesi perorata dalla difesa appellante non può trovare seguito, in quanto disancorata dal quadro normativo che puntualmente disciplina la materia e dallo stringente sistema di termini ivi previsto.
3.1. Pìù nello specifico, l’amministrazione – introducendo un apparato di deduzioni ed una illustrazione dei fatti del tutto inedita rispetto a quella proposta nel primo grado di giudizio (si veda la memoria del 22 febbraio 2019 depositata nel primo grado di giudizio) – fa riferimento ad una richiesta di integrazione documentale che sarebbe intervenuta a seguito dell’accettazione della domanda (31 maggio 2018). Nulla si specifica, tuttavia, circa la data e le modalità  attraverso le quali detta richiesta istruttoria sarebbe stata inoltrata e, comunque, risulta indimostrato che a questa richiesta sia stata associata una proroga del termine, disposta ai sensi del comma 5 dell’art. 5 quinquies cit.: nessuna traccia di questa proroga si ricava dall’estratto della procedura telematica EPC svoltasi sulla piattaforma IMI, relativa al procedimento amministrativo di cui si discute, allegato sub all.8 al ricorso di primo grado.
3.2. Eppure, la procedura di cui all’art. 5 quinques è “blindata” nelle modalità  di svolgimento e nella tempistica, sicchè – come riconosciuto da questa stessa sezione in alcuni suoi precedenti in tema (Cons. Stato, sez. III, nn. 7848/2019 e 7871/2019) – il decorso del termine dei 60 giorni può essere sospeso solo in presenza di motivate ragioni, che devono essere ampiamente esplicitate, documentate e comunicate all’interessato. La ricostruzione proposta dall’amministrazione qui appellante appare quindi evanescente nei suoi riferimenti deduttivi e nei riscontri in fatto, oltre che radicalmente disallineata dallo schema normativo di riferimento.
3.3. A questo riguardo occorre ribadire quanto già affermato da questa sezione circa il fatto che la sussistenza di un elemento della fattispecie che si assume impeditivo della formazione tacita del titolo deve essere riscontrata “nella sua piena conformità  al dettato normativo, dal momento che nel bilanciamento fra le contrapposte esigenze (quella ad un sollecito rilascio del titolo, e quella ad un’adeguata ponderazione degli interessi pubblici potenzialmente antagonisti) il punto di equilibrio individuato dal legislatore assume valore sostanziale. La disposizione richiamata non a caso pone come requisiti legittimanti la proroga, insieme alla comunicazione all’interessato, anche la sua motivazione: la tutela degli interessi superindividuali, e la connessa legittimazione a sospendere il termine per la formazione tacita del titolo, sono dalla norma riconosciuti in capo all’amministrazione a condizione non dell’esercizio di un potere di natura meramente formale, ma della garanzia sostanziale della comunicazione all’interessato dell’esistenza e della esplicazione di un – eccezionale – fattore di prolungamento del termine di rilascio tacito del titolo” (Cons. Stato, sez. III, nn. 7848/2019 e 7871/2019).
4. L’appello va quindi respinto, il che non pregiudica la possibilità  per l’amministrazione, sempre che ne ricorrano i presupposti, di attivarsi nelle diverse forme dell’annullamento in autotutela.
5. Va invece dichiarato improcedibile l’appello incidentale, in quanto inteso a riproporre motivi assorbiti in primo grado e di supporto alla domanda svolta in via subordinata a quella accolta dal Tar.
6. Le spese di lite seguono la soccombenza a vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto:
– respinge l’appello principale;
– dichiara improcedibile l’appello incidentale;
– condanna il Ministero della Salute al pagamento, in favore dell’appellato, delle spese del presente grado di giudizio, che liquida nella somma complessiva di € 2.000,00 (duemila), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2020 con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente
Giulio Veltri, Consigliere
Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore
Giulia Ferrari, Consigliere
Ezio Fedullo, Consigliere
 

La somma erogabile ai sensi del comma 4 dell’art. 3, l. reg. Umbria n. 23 del 1996 ha natura di indennizzo e non di risarcimento e quindi non copre l’intero danno asseritamente subito.
In particolare, la l. reg. Umbria n. 23 del 1996 (così¬ come la precedente l. reg. Umbria 13 agosto 1984, n. 39) ha chiaramente escluso che la posizione del danneggiato dall’invasione di cinghiali, una volta riconosciuta dall’Amministrazione l’esistenza di un danno risarcibile, sia una posizione idonea, nonostante l’uso da parte del legislatore regionale del termine "risarcimento", ad assumere alla posizioni giuridica soggettiva di “diritto” al risarcimento nella sua interezza, anzichè solo nel limite delle risorse destinate al fondo. In altri termini, l’indennizzo nella percentuale massima del 70% è raggiungibile soltanto se vi è la copertura di bilancio, in quanto le Province provvedono all’attribuzione degli indennizzi stanziati all’inizio di ciascun esercizio finanziario sulla base dei finanziamenti assegnati dalla Regione, e li ripartiscono tra i danneggiati.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7445 del 2019, proposto dalla Regione Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Manuali e Anna Rita Gobbo e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
la signora Francesca S., rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe La Spina, con domicilio eletto presso lo studio Elisabetta Nardone in Roma, piazza Cola di Rienzo, 92;
nei confronti
della Provincia di Perugia, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio,
per la riforma
della sentenza del Tar Umbria n. 58 del 6 febbraio 2019, che ha accolto il ricorso proposto dalla signora Francesca S. per il ristoro di danni alle colture agricole provocati dalla fauna selvatica.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della signora Francesca S.;
Vista la memoria depositata dalla signora Francesca S. in data 13 marzo 2020;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 16 aprile 2020, svoltasi da remoto in videoconferenza ex art. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020, il Cons. Giulia Ferrari;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
1. Con appello notificato in data 4 settembre 2019 e depositato il successivo 10 settembre la Regione Umbria ha impugnato la sentenza del Tar Umbria n. 58 del 6 febbraio 2019, che ha accolto il ricorso proposto, per il ristoro di danni alle colture agricole provocati dalla fauna selvatica, dalla signora Francesca S. nella qualità  di affittuaria di alcuni terreni situati a Preci, frazione Corone, destinati alla produzione agricola di varie colture (girasole grano tenero mais foraggio) danneggiate dai numerosi cinghiali presenti in zona nel periodo tra il 1998 e il 2001.
I danni subiti dalla signora S., come accertati dai tecnici dell’Amministrazione ai sensi della l. reg. n. 23 del 1996, ammontavano a £ 27.538.600, pari ad € 14.222,50, così¬ specificati: a) per il 1988: € 1.836,99; b) per il 1999: € 2.779,97; c) per il 2000: € 3.610,86; d) per il 2001: € 5.943,99. La Provincia di Perugia, con mandati di pagamento del 29 luglio 1999, del 2 ottobre 2000, del 14 settembre 2001 e del 13 settembre 2002, aveva liquidato in favore dell’attrice solo una parte di tali danni, e precisamente: a) per l’anno 1998: € 610,61 (£ 1.112.300); b) per l’anno 1999 € 830 (£ 1.607.100); c) per l’anno 2000 € 1.062,20 (£ 2.056.700); d) per l’anno 2001: (€ 1.190,22). Poichè il contributo erogato, per € 6.356,87, copriva solo in parte i danni subiti dall’attrice, nella misura
di poco superiore al 30%, la signora S. aveva chiesto la restante somma di € 10.565,63 dai competenti Enti.
Proposto il giudizio dinanzi al Tribunale di Perugia, questo, con sentenza n. 490 del 15 maggio 2008 ha condannato la Regione Umbria al pagamento della somma di € 10.565,63, come richiesto dall’attrice, oltre interessi e rivalutazione monetaria dal giorno della domanda al saldo effettivo.
La Corte d’Appello di Perugia, dinanzi alla quale la Regione Umbria aveva proposto appello, con sentenza n. 635 del 21 dicembre 2011 ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.
Avverso detta decisione proponeva ricorso per Cassazione la signora S.. La Corte Suprema di Cassazione, con sentenza n. 24466 del 30 ottobre 2013 ha respinto il ricorso, così¬ determinando la definitività  della sentenza della Corte d’appello di Perugia che ha sancito la carenza di giurisdizione del Giudice ordinario.
2. Il giudizio è stato quindi riassunto dalla signora S. innanzi al Tar Umbria, con atto notificato alle Amministrazioni resistenti il 15 gennaio 2014.
3. Avverso la sentenza del Tar Umbria n. 58 del 6 febbraio 2019, che aveva accolto il ricorso riconoscendo il diritto della signora S. ad avere e trattenere la somma riconosciuta dai tecnici dell’Amministrazione, ha proposto appello la Regione Umbria.
L’appellante ha dedotto:
a) Violazione dei principi generali in tema di azioni nel processo amministrativo; Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 31 e 34, comma 3, c.p.a..
La Provincia di Perugia, nel costituirsi in giudizio dinanzi al Tar Umbria, aveva eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità  del ricorso proposto dalla signora S., perchè proponeva una azione di accertamento riferita ad una posizione di interesse legittimo.
Il Tar non ha in alcun modo esaminato la suddetta eccezione, mentre avrebbe dovuto accoglierla e, conseguentemente, dichiarare il ricorso inammissibile.
La signora S. avrebbe infatti dovuto impugnare i provvedimenti di liquidazione dei danni, chiedendone l’annullamento.
b) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 59, comma 2, l. n. 69 del 2009 e dell’art. 11, comma 4, c.p.a. – Motivazione erronea, illogica e contradditoria.
La Provincia, nel proprio controricorso dinanzi al Tar, aveva altresì¬ evidenziato l’irricevibilità  del ricorso, considerato che, al momento della notifica dell’originario atto di citazione dinanzi al Tribunale di Perugia (10 aprile 2003) erano ampiamente decorsi i termini per l’impugnazione dei provvedimenti inerenti la ripartizione l’erogazione dei fondi relativi agli anni 1998, 1999, 2000 e 2001.
c) Violazione e/o falsa applicazione: degli artt. 10, comma 8, lett. f), 14, comma 14, e 26, comma 1, l. n. 157 del 1992; 37 e 40, l. reg. Umbria n. 14 del 2004; 3, comma 4, 6, 8 e 10, l. reg. Umbria n. 23 del 1996; Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2043 e 2052 cod. civ. – Motivazione illogica e contradditoria.
Nel merito della domanda, il Tar Umbria ha completamente ignorato il disposto delle leggi – di livello nazionale e regionale – contenenti la disciplina del ristoro dei danni alle coltivazioni agricole provocati dalla fauna selvatica ed ha quantificato la somma dovuta alla signora S. per il titolo dedotto in giudizio in un importo pari al danno accertato dai tecnici incaricati del relativo rilievo (70% del danno reale), aderendo completamente al contenuto della sentenza del Tribunale di Perugia n. 490 del 2008, senza considerare, tra l’altro, che la percentuale del 70% corrisponde all’importo massimo indennizzabile, mentre l’importo da corrispondere volta per volta è quello determinato annualmente dalle Amministrazioni.
4. Si è costituita in giudizio la signora Francesca S., che ha sostenuto l’infondatezza dell’appello.
5. La Provincia di Perugia non si è costituita in giudizio.
6. Alla udienza del 16 aprile 2020, tenuta in videoconferenza ex art. 84, co. 6, d.l. 18 del 2020, la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. Al fine del decidere occorre principiare dalla sentenza della Corte Suprema di Cassazione n. 24466 del 30 ottobre 2013, che ha rigettato il ricorso proposto dalla signora S., così¬ determinando la definitività  della sentenza della Corte d’appello di Perugia, che aveva sancito la carenza di giurisdizione del Giudice ordinario. Tale giurisdizione era stata, invece, riconosciuta dal Tribunale di Perugia che, con sentenza n. 490 del 15 maggio 2008, aveva condannato la Regione Umbria al pagamento della somma di € 10.565,63, come richiesto dalla signora S., oltre interessi e rivalutazione monetaria dal giorno della domanda al saldo effettivo, somma effettivamente poi liquidata.
Ha premesso la Corte di cassazione che la legge quadro 11 febbraio 1992, n. 157, alla quale le leggi regionali si sono conformate, da un lato si riferisce ai "danni non altrimenti risarcibili", dall’altro non prevede il ristoro integrale di essi, ma "contributi per il risarcimento", ancorchè in base a criteri oggettivi predeterminati, nei limiti – variabili – dell’entità  dei fondi, onde non gravare la P.A. di oneri indeterminati ed imprevedibili nel loro ammontare a causa di eventi non ascrivibili a suoi comportamenti illegittimi, ma ricollegantisi alla tutela di interessi superiori – protezione della fauna selvatica omeoterma ed interesse collettivo alla protezione dell’habitat naturale – affidati alle sue cure, ed in ragione dei quali è giustificato il sacrificio del danneggiato di non avere diritto all’integralità  del risarcimento (S.U. 1050 del 2000).
Nella Regione Umbria è stata data attuazione ai principi contenuti nella legge – quadro con la l. reg. 20 agosto 1996, n. 23.
Detta legge ha previsto (art. 3, comma 4) il limite massimo del 70% entro il quale liquidare il danno. Ha chiarito la sentenza n. 24466 del 2013 che la percentuale di risarcimento in concreto erogabile è incerta perchè dipende dai fondi regionali stanziati e dall’ammontare totale dei danni accertati in ragione dei quali vanno proporzionalmente ripartiti – nella specie 30,41% per l’anno 1998, 29,96% per l’anno 1999, 29,5% per l’anno 2000, 20,07%, come emerge dalle determinazioni provinciali innanzi citate – e perciò, mentre la posizione soggettiva del privato che pretende il rispetto della procedura di accertamento dei danni subiti e della proporzione tra entità  del danno accertato e stanziamento erogato è di diritto soggettivo, perchè disciplinato da norme di relazione contenute nella legge, l’interesse del medesimo ad ottenere l’integrale risarcimento del danno come accertato dalla Provincia è legittimo, perchè la norma che dispone il sacrificio economico costituisce un vincolo alla proprietà  e all’impresa per la tutela di interessi pubblici e dipende dall’ammontare dei fondi assegnati dalla Regione alla Provincia (che nella specie, come innanzi detto, per ciascun anno di riferimento è stato di molto inferiore al limite massimo risarcibile).
Nella specie, in punto di fatto, a fronte delle domande avanzate dalla signora S. e di un accertamento complessivo per il periodo 1998-2001, pari ad € 14.222,50 la Provincia di Perugia ha liquidato un indennizzo pari ad € 3.656,87, corrispondente a circa il 25% di quanto richiesto.
La ricorrente – partendo dal presupposto che l’entità  dei danni era stata già accertata in sede di procedimento amministrativo nella misura del 70%, a cui ha fatto seguito la liquidazione dell’importo complessivo – ha fondato il proprio assunto dinanzi al Tribunale di Perugia e poi, in riassunzione, dinanzi al Tar Umbria, sul rilievo che nessuna ulteriore discrezionalità  sul punto residuasse a favore dell’Amministrazione.
Tale assunto non può perಠessere condiviso.
Ed invero, come si è detto, la somma erogabile ai sensi del comma 4 dell’art. 3, l. reg. Umbria n. 23 del 1996 ha natura di indennizzo e non di risarcimento e quindi non copre l’intero danno asseritamente subito.
Il giudice della giurisdizione, successivamente alla sentenza che ha pronunciato proprio sul ricorso della signora S., ha ribadito che la l. reg. Umbria n. 23 del 1996 (così¬ come la precedente l. reg. Umbria 13 agosto 1984, n. 39) ha chiaramente escluso che la posizione del danneggiato dall’invasione di cinghiali, una volta riconosciuta dall’Amministrazione l’esistenza di un danno risarcibile, sia una posizione idonea, nonostante l’uso da parte del legislatore regionale del termine "risarcimento", ad assumere alla posizioni giuridica soggettiva di “diritto” al risarcimento nella sua interezza, anzichè solo nel limite delle risorse destinate al fondo. In altri termini, l’indennizzo nella percentuale massima del 70% è raggiungibile soltanto se vi è la copertura di bilancio, in quanto le Province provvedono all’attribuzione degli indennizzi stanziati all’inizio di ciascun esercizio finanziario sulla base dei finanziamenti assegnati dalla Regione, e li ripartiscono tra i danneggiati.
La Corte di cassazione, con la sentenza n. 12686 del 19 giugno 2015 ha chiarito – con riferimento all’ipotesi prevista dall’art. 3, comma 1, l. reg. Umbria n. 23 del 1996 (“risarcimento” fino al 100% per i danni causati dai cinghiali nei parchi regionali, nelle zone di ripopolamento e cattura e in via prioritaria nelle oasi di protezione e nei centri pubblici di riproduzione di fauna selvatica o inselvatichita) ritenuta, ai fini che qui rilevano, del tutto assimilabile a quella del comma 4 dello stesso art. 3 – che “In tal modo la situazione delle amministrazioni che debbono provvedere all’utilizzo dei fondi per liquidare i ‘risarcimenti’ è situazione che nell’acquisizione dei fondi e, quindi, nella formazione della provvista, dipende dal modo in cui concretamente è avvenuto l’esercizio del potere amministrativo dell’organo esecutivo regionale. La stessa legge identifica necessariamente come i Comitati di cui all’art. 10 della legge, cui è demandata la liquidazione del danno, debbano provvedervi: essi vi debbono provvedere sulla base dei fondi di cui s’è detto. E, quindi, viene in evidenza l’essenzialità  della formazione di essi. La determinazione delle somme destinate ai fondi, in quanto dipendente dalle deliberazioni della Giunta regionale è allora certamente idonea ad incidere sulle posizioni soggettive dei soggetti che vantino danni rilevanti secondo la legge, sebbene tali danni siano stati accertati e sia avvenuta la quantificazione sulla base dei fondi, e lo è, una volta che l’evento di danno sia stato riconosciuto ed accertato. Ma, secondo le Sezioni Unite, rispetto a tale attività  di determinazione del fondo, le dette posizioni, già configurantisi come diritti soggettivi in relazione alla attività  amministrativa di accertamento della ricorrenza dell’evento di danno e di quantificazione del dovuto secondo quanto il fondo consente, si configurano come posizioni di interesse legittimo sebbene strumentali sempre alla prospettiva della consecuzione dell’equivalente risarcitorio. Ciò perchè essa, sotto il descritto profilo, dipende dall’attività  di determinazione del fondo da parte della Giunta e, quindi, solo gradatamente dalla successiva ripartizione di esso fra tutti i pretendenti. Le regole eventualmente stabilite a proposito dei criteri di ripartizione sono anch’esse espressione di potere amministrativo, che si presterà  ad essere sindacato, eventualmente quanto al criterio di ripartizione fra i concorrenti, se basato sulla mera proporzionalità  della ripartizione del fondo disponibile in un certo momento, oppure anche o solo su altri criteri, come l’ordine di verificazione dell’evento di danno e simili. Trattandosi, dal punto di vista del danneggiato di profili dell’attività  amministrativa che riguardano una sua situazione che è di diritto soggettivo, la tutela di tale situazione in relazione al cattivo esercizio del potere amministrativo, avrà  luogo, secondo quanto hanno stabilito le SS.U. dinanzi all’A.G.O. Ciò che, invece, le SS.UU. hanno qualificato come interesse legittimo è l’aspirazione del danneggiato a che i fondi siano dalla P.A., nella specie la Giunta, determinati in modo da consentire la copertura dell’intero danno.
Dunque, l’aspirazione a conseguire quest’ultimo nonostante tale consecuzione non sia possibile in base alla provvista rappresentata dal fondo e nonostante l’agire della p.a. nella ripartizione del fondo sia stato legittimo, non è espressione di un diritto soggettivo, ma di un interesse legittimo, che come tale può trovare soddisfazione e, dunque, realizzare l’interesse concreto all’integrale risarcimento, solo tramite il sindacato dell’azione della giunta regionale di determinazione del fondo e la conseguente tutela amministrativa che censurando detta azione possa portare ad arricchire il fondo in modo da consentire il risarcimento integrale.”.
2. Corollario obbligato di tale premessa è che la signora S. avrebbe dovuto dedurre l’illegittimità  del metodo di ripartizione utilizzato, assumendo che esso avrebbe determinato una iniqua distribuzione delle risorse disponibili.
Invece, con il ricorso proposto dinanzi al giudice ordinario ha dedotto che quanto le spettava era stato già accertato dalla P.A.; le era stata, infatti, attribuita la somma di € 14.222,50 all’esito dei procedimenti espletati nel 1998, 1999, 2000, 2001, su cui l’Amministrazione aveva versato un acconto, sì¬ che la sua domanda era per il saldo, rispetto al quale vantava un diritto avendo l’Amministrazione esaurito ogni potere discrezionale in merito.
Tale profilo di doglianza perà², per le ragioni sopra esplicitate, non può essere accolto atteso che la legge prevede una misura massima del 70% ma l’effettiva elargizione dipende dalla percentuale dei fondi erogati alla Regione Umbria e da come gli stessi sono ripartiti.
La signora S., infatti, dinanzi al Tribunale di Perugia si è limitata a chiedere l’accertamento del proprio diritto ad ottenere il risarcimento nella misura del 70%.
Nella comparsa di costituzione e risposta con appello incidentale dinanzi alla Corte di appello di Perugia – di fronte alla quale la Regione Umbria aveva appellato la sentenza del Tribunale di Perugia n. 490 del 15 maggio 2008 – la signora S. ha ribadito il proprio diritto ad ottenere il 70% del danno accertato. Ha infatti affermato che l’art. 3, comma 4, l. reg. n. 23 del 1996 va interpretato nel senso che “accertato il danno da parte della Regione & tale danno va poi risarcito nei limiti del 70% e non per l’intero &.. La disponibilità  o meno dei fondi finanziari è completamente irrilevante, perchè la legge non condiziona il risarcimento alla esistenza o meno di tali fondi, così¬ come non fa degradare il diritto soggettivo al risarcimento del danno ad interesse legittimo in funzione dell’esistenza o meno degli stessi fondi”.
Si tratta, dunque, di una impostazione difensiva non corretta atteso che, come chiarito anche dalla Corte di cassazione, il 70% è il limite massimo, fermo restando che il quantum dell’indennizzo liquidabile dipende dalle risorse disponibili e dalla loro distribuzione tra i danneggiati. Distribuzione la cui correttezza non è stata per nulla censurata proprio perchè si è principiato dal contrario assunto per cui sussiste un diritto ad ottenere il 70% del danno subito, una volta che se ne è stata accertata la spettanza.
3. L’appello è dunque fondato, essendo condivisibile quanto affermato dalla Regione Umbria secondo cui l’accertamento del danno non fa sorgere alcuna obbligazione risarcitoria ed ha la mera funzione di determinare i contributi da erogare in misura proporzionale.
La fondatezza dell’appello nei sensi sopra esposti assorbe ogni altra questione, in rito e nel merito.
La complessità  della vicenda contenziosa giustifica la compensazione delle spese e degli onorari del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza),
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie per l’effetto, in riforma della sentenza del Tar Umbria 6 febbraio 2019, n. 58, che annulla, respinge il ricorso proposto dinanzi al Tar Umbria.
Compensa tra le parti in causa le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2020, svoltasi da remoto in videoconferenza ex art. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente
Giulio Veltri, Consigliere
Giovanni Pescatore, Consigliere
Giulia Ferrari, Consigliere, Estensore
Ezio Fedullo, Consigliere
 

Pubblicato il 24/04/2020
N. 00654/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00300/2020 REG.RIC.
 

SENTENZA
exart. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 300 del 2020, proposto da 
Giuseppe Germinara, rappresentato e difeso dall’avvocato Claudia Parise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cosenza, via De Rada n. 58/B; 
contro
Comune di Crotone, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alfredo Gualtieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Catanzaro, via Vittorio Veneto n. 48; 
per l’annullamento
1. della Deliberazione del Commissario Prefettizio del Comune di Crotone, nelle funzioni di Giunta Comunale exart. 48 d.lgs. 267/2000, n. 17 del 19.12.2019, avente ad oggetto “Annullamento parziale della deliberazione di Giunta Comunale n. 101 del 12 aprile 2017“, limitatamente alla parte in cui dispone di “&programmare per il triennio 2017/2019 il ricorso&per il reperimento a tempo determinato di un dirigente settore tecnico ai sensi dell’art. 110, comma 2, del D.Lgs. n. 267/00“;
2. della Determinazione dirigenziale n. 163 del 3.2.2020 del Comune di Crotone, Settore 6-Servizi Sociali, risorse umane, cultura, avente ad oggetto: “Annullamento ex art. 21 nonies L. 241/90 s.m.i. della determina dirigenziale n. 1536 del 07.07.2017 “Approvazione bando di selezione comparativa pubblica per l’assunzione di n. 1 DIRIGENTE con incarico di Capo Settore Tecnico – Urbanistica – ai sensi dell’art. 110 comma 2 del D.lgs. 267/2000 e dell’art. 24 del Regolamento Generale Organizzazione dei settori servizi e uffici del Comune” in esecuzione della DG n. 17 del 19/12/2019 del Commissario prefettizio nelle funzioni di Giunta Comunale“;
3. della Determinazione Dirigenziale n. 194 del 10.2.2020 del Comune di Crotone, Settore 6-Servizi Sociali, risorse umane, cultura, avente ad oggetto: “Risoluzione contratto stipulato in data 6/11/2017 tra il Comune di Crotone e l’Ing. Giuseppe Germinara a seguito dell’annullamento della procedura di reclutamento che ne costituisce il presupposto ex art. 14 comma 3 del CCNL per il personale di qualifica dirigenziale comparto Regioni ed Enti Locali del 10/04/1996 – art. 1 Contratto individuale“, mediante la quale l’Ente ha risolto il contratto di lavoro stipulato con l’odierno ricorrente;
4. del Decreto Commissariale n. 7 del 6.2.2020;
 
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Crotone;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2020 la dott.ssa Martina Arrivi;
 
 
1. Premesso che:
– Giuseppe Germinara ha impugnato i provvedimenti di annullamento, in autotutela, degli atti (di programmazione del fabbisogno e di indizione di procedura selettiva) che hanno condotto alla propria assunzione quale dirigente del settore tecnico presso il Comune di Crotone nonchè l’atto di risoluzione del relativo contratto di lavoro, deducendo svariati motivi di violazione di legge ed eccesso di potere;
– si è costituito il Comune di Crotone, eccependo l’inammissibilità  del ricorso per difetto di giurisdizione e per omessa notifica ai controinteressati e deducendo l’infondatezza nel merito delle doglianze;
– con decreto n. 181 del 31.3.2020, emesso in applicazione dell’art. 84, primo comma, d.l. 18/2020, è stata rigettata l’istanza cautelare proposta dal ricorrente;
– alla data del 23.4.2020, fissata per la trattazione collegiale della domanda cautelare, la causa viene trattenuta in decisione e definita con sentenza in forma semplificata, ricorrendo i presupposti dell’art. 60 cod. proc. amm.;
2. Rilevato, in rito, che il ricorrente ha domandato un rinvio della trattazione a una data successiva “al termine della fase emergenziale allo scopo di potere discutere oralmente la controversia su un punto decisivo quale quello della giurisdizione“;
3. Preso atto del recente orientamento del Consiglio di Stato, secondo cui “l’art. 84, comma 5, del decreto legge n. 18 del 2020, va interpretato nel senso che: ciascuna delle parti ha facoltà  di chiedere il differimento dell’udienza a data successiva al termine della fase emergenziale allo scopo di potere discutere oralmente la controversia, quando il Collegio ritenga che dal differimento richiesto da una parte non sia compromesso il diritto della controparte ad una ragionevole durata del processo e quando la causa non sia di tale semplicità  da non richiedere alcuna discussione potendosi pur sempre, nel rito cartolare, con la necessaria prudenza, far prevalere esigenze manifeste di economia processuale (e ciò in particolare nella fase cautelare, mentre la pretermissione della discussione nel giudizio di merito va valutata anche alla luce di potenziali effetti irreversibili sul diritto di difesa che andrebbero per quanto possibile evitati, stante la necessaria temporaneità  e proporzionalità  delle misure processuali semplificate legate alla situazione pandemica “acuta”)” (Cons. Stato, Sez. VI, 21.4.2020, ord. n. 2538);
4. Osservato, perà², che alla facoltà  di chiedere un rinvio non corrisponde un obbligo di concederlo da parte del Collegio giudicante, che è viceversa chiamato a valutare l’accoglibilità  dell’istanza con riferimento alla specificità  del caso e della questione oggetto dell’eventuale discussione;
5. Considerato che, nel caso di specie, l’istanza di rinvio è finalizzata a stimolare una discussione orale su una questione prettamente giuridica, cioè sulla giurisdizione, che può essere esaustivamente affrontata in una memoria scritta, senza che dall’oralità  possano derivare utilità  aggiuntive, non diversamente da quanto avviene nel caso in cui una questione risolutiva del giudizio viene rilevata in sede decisionale con assegnazione di termini per allegazioni difensive exart. 73, comma 3, cod. proc. amm.;
6. Ritenuto, per tali ragioni, di non poter accogliere l’istanza;
7. Osservato che:
– l’art. 63, comma 1, d.lgs. 165/2001 devolve al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro del pubblico impiego privatizzato, incluse quelle concernenti la “revoca di incarichi dirigenziali“, “ancorchè vengano in questione atti amministrativi presupposti“, che – ove rilevanti ai fini della decisione e illegittimi – devono essere disapplicati;
– questo T.A.R. ha pìù volte statuito che “nel lavoro pubblico privatizzato gli atti di gestione del rapporto di lavoro sono adottati con i poteri e le capacità  del datore di lavoro privato e devono essere valutati secondo gli stessi parametri, sicchè l’atto con cui la P.A. revochi un’assunzione con contratto a tempo indeterminato sul presupposto dell’annullamento della procedura concorsuale, equivale alla condotta del contraente che non osservi il contratto stipulato ritenendolo inefficace perchè affetto da nullità , trattandosi di un comportamento con cui si fa valere l’assenza di un vincolo contrattuale, e non potendo darsi esercizio del potere di autotutela in capo all’Amministrazione datrice di lavoro (cfr. Cass. civ., Sez. lavoro, 01/10/2015, n. 19626). Pìù nello specifico, è stato chiarito che sussiste la giurisdizione del Giudice ordinario in relazione alla controversia avente ad oggetto la impugnazione di atti di annullamento d’ufficio relativi a procedure concorsuali e di stabilizzazione, intervenuti dopo l’esaurimento delle procedure stesse e dopo la conclusione dei contratti di lavoro a tempo indeterminato. In ipotesi siffatte, invero, la domanda dei ricorrenti è rivolta alla conservazione degli effetti dei detti contratti già in essere, mentre le questioni prospettate in merito ai vizi di illegittimità  degli atti di annullamento d’ufficio possono essere conosciute dal giudice ordinario nell’esercizio dei poteri di disapplicazione. Dovendo aversi riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi, ne consegue che ove si agisca a tutela di posizioni di diritto soggettivo e si assuma il diritto alla prosecuzione del rapporto di lavoro già instaurato (con il contratto di lavoro intervenuto a seguito dell’esaurimento di procedure di selezione concorsuale e/o di stabilizzazione), la giurisdizione spetta esclusivamente al giudice ordinario (cfr. Cass. civ., Sez. Unite, 04/02/2014, n. 2396). Ne consegue che rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario tutti gli atti della serie negoziale successivi alla stipulazione del contratto, compresi quelli volti a disporne l’annullamento unilaterale o la caducazione automatica in conseguenza dell’illegittimità , accertata in sede giudiziale, della procedura concorsuale. Il superamento di un concorso pubblico, infatti, indipendentemente dalla nomina e, a fortiori, dopo la conclusione del contratto di lavoro, consolida nel patrimonio dell’interessato una situazione giuridica individuale di diritto soggettivo, ragione per cui ogni atto successivo posto in essere dalla p.a. datrice di lavoro, incidendo proprio su posizioni di diritto soggettivo, sfugge alla giurisdizione amministrativa in favore di quella ordinaria (cfr. Cass. civ., Sez. Unite, 14/07/2015, n. 14690)” (T.A.R. Catanzaro, Sez. II, 20.5.2019, n. 1016; TAR Catanzaro, Sez. II, 14.10.2016 n. 1972);
8. Considerato che:
– la domanda del ricorrente è indubitabilmente finalizzata alla conservazione della propria posizione contrattuale e, sottendendo una posizione giuridica di diritto soggettivo, spetta alla cognizione del giudice ordinario exart. 63, comma 1, d.lgs. 165/2001;
– ove in tale sede venga riscontrata invalidità  dei presupposti atti di annullamento ufficioso del piano del fabbisogno e dell’indizione della procedura selettiva, gli stessi saranno disapplicati;
9. Ritenuto, pertanto, che:
– il ricorso sia inammissibile per difetto di giurisdizione di questo T.A.R. in favore del giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà  essere riproposto nel termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, a norma dell’art. 11 cod. proc. amm.;
– le spese possano essere compensate, attesa la natura processuale della decisione;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 18/2020 e dal decreto del Presidente del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria 25/2020, con l’intervento dei magistrati:
 
 
Nicola Durante, Presidente
Arturo Levato, Referendario
Martina Arrivi, Referendario, Estensore

 

1. Nel processo amministrativo (art. 40 e ss. c.p.a.) la proposizione del ricorso collettivo rappresenta una deroga al principio generale secondo il quale ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con separata azione. Di conseguenza al fine di riconoscere l’ammissibilità  del ricorso collettivo occorre oltre al requisito negativo dell’assenza di conflitti di interesse, che vi sia identità  di situazioni sostanziali e processuali, cioè che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per i medesimi motivi, sì¬ da poter ragionevolmente considerare una pluralità  di ricorrenti come una unica parte processuale, seppur soggettivamente complessa.
 
 
2 .La proposizione contestuale di un’impugnativa da parte di pìù soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro pìù atti tra loro connessi, è soggetta al rispetto di precisi requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo: i primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità  di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di una parte dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con quella degli altri; i secondi consistono, invece, nell’identità  delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi .
 
 

Pubblicato il 24/04/2020

 

 

1. Il provvedimento con il quale si dispone la revisione della patente deve essere puntualmente motivato, in modo che siano indicate le ragioni oggettive e concrete che hanno fatto sorgere il dubbio sul possesso dei requisiti psico-fisici alla guida.
 
 
 
2. Va affermata l’illegittimità  del provvedimento di revisione della patente che si limiti a richiamare note emesse dall’Autorità  di pubblica sicurezza, senza indicazioni in merito alla sussistenza dei presupposti di legge per la revisione della patente .

Pubblicato il 24/04/2020
N. 00366/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00227/2020 REG.RIC.
 

SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 227 del 2020, proposto da 
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Zornitta e Francesco Maria Curato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo in Venezia, Santa Croce – P.Le Roma 468/B; 
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – -OMISSIS- in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63; 
per l’annullamento
del provvedimento prot. n. -OMISSIS-, ed avente ad oggetto la revisione della patente di guida n. -OMISSIS-.
 
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2020 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
 
FATTO e DIRITTO
1. Il ricorrente impugna il provvedimento con il quale è stata disposta la revisione della patente di guida di cui egli è titolare, al fine di accertarne il possesso dei necessari requisiti psico-fisici.
Tale determinazione, preceduta dalla rituale comunicazione di avvio del procedimento, veniva assunta “sulla scorta della segnalazione e della richiesta della -OMISSIS-“, con cui il ricorrente sarebbe stato qualificato come assuntore di sostanze stupefacenti, circostanza che sarebbe emersa nel contesto di un procedimento penale, ancora pendente, nella fase delle indagini preliminari, presso la -OMISSIS-.
2. Il ricorrente, deducendo la propria estraneità  ai fatti, ha presentato denuncia querela contro ignoti per le ipotesi di reato di sostituzione di persona (art. 494 c.p.) precisando di non fare uso, nè di aver mai fatto uso, di stupefacenti, di non aver mai conosciuto o frequentato uno degli indagati, nè di aver ma effettuato alcuna ricarica sulla carta poste-paydi tale soggetto.
3. Solo in seguito, raggiunta da una richiesta di accesso agli atti formulata dal ricorrente e da una contestuale istanza di annullamento in autotutela, l’Amministrazione resistente, con nota n. -OMISSIS-, aveva cura di richiedere al -OMISSIS-di fornire “eventuali elementi oggettivi, quali attestazioni che gli interessati siano stati colti con sostanze stupefacenti e/o quali attestazioni che gli interessati siano stati colti con sostanze stupefacenti e/o sotto l’effetto di esse, oppure sotto l’effetto di esse, oppure verbali in cui gli stessi abbiano dichiarato di farne uso [&] al fine di evitare l’annullamento di provvedimenti di revisione ex art 128 CdS, in virt๠del principio in base al quale è dal riscontro di fatti determinali, circostanziati e significativi a determinare una condizione di incertezza, che deve emergere un quadro indiziario preciso, concordante e oggettivamente atto a far sorgere un ragionevole dubbio sulla perdurante capacità  psico-fisica alla guida".
Il Comando dei Carabinieri rappresentava, tuttavia, "l’impossibilità  di comunicare/trasmettere gli elementi richiesti, in quanto trattasi di atti giudiziari e non atti amministrativi, concernenti i procedimenti penali": nessun’altra informazione veniva quindi acquisita.
4. A fondamento del ricorso, sono ora proposti due motivi, che possono essere esaminati congiuntamente, con i quali il ricorrente lamenta sotto pìù profili il difetto di presupposto, di istruttoria e di motivazione, nonchè la violazione dell’art. 128 del D. Lgs. n. 285 del 1992 (Codice della Strada), contestando che non sono stati specificati fatti idonei a determinare un ragionevole dubbio sulla perdurante capacità  psico-fisica alla guida dei veicoli, e che di fatto l’Amministrazione non ha reso conoscibili le ragioni poste alla base della disposta revisione della patente e che, in ogni caso tali ragioni non possano essere desunte per relationem, considerato che non è stata neppure allegata la nota redatta dai Carabinieri di -OMISSIS-.
L’Amministrazione, costituitasi in giudizio, ha dedotto nel merito, contrastando entrambi i motivi.
5. In data 3 e 4 aprile, rispettivamente il ricorrente e l’Amministrazione resistente hanno depositato in giudizio un’istanza congiunta di trattazione della domanda cautelare ai sensi dell’art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18 e dell’art. 2 del decreto del Presidente del Tar Veneto n. 26 del 21 marzo 2020. Con l’ultima delle disposizioni citate è stato precisato che l’istanza congiunta, in mancanza dell’allegazione di ragioni processuali ostative, comporta l’adesione all’eventuale decisione del ricorso con sentenza resa in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a..
Ritiene il Collegio che, alla luce della manifesta fondatezza del ricorso e della mancata allegazione di ragioni ostative, sussistano i presupposti per definire il giudizio nella presente sede cautelare, con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a..
6. L’impugnazione deve essere invero accolta in relazione ad entrambi i profili di censura, da esaminarsi congiuntamente, consideratane la chiara connessione.
Il provvedimento di revisione della patente è stato adottato a norma dell’art. 128, comma 1 del Codice della Strada, il quale attribuisce all’Amministrazione il potere discrezionale di dare avvio al procedimento di revisione della patente nel caso in cui sorgano fondati dubbi concernenti l’idoneità  psico-fisica (ovvero tecnica) del soggetto abilitato alla guida dei veicoli.
Nella fattispecie non è stata tuttavia fornita la dimostrazione delle circostanze fattuali idonee a suffragare i dubbi sulla perdurante attitudine del ricorrente alla guida e a dare dunque luogo al procedimento di revisione.
Secondo l’indirizzo assunto da questa Sezione in altra analoga vicenda (T.A.R. Veneto, Sez. I, n. 482 del 2018), cui il Collegio intende dare continuità , il provvedimento con il quale si dispone la revisione della patente deve essere puntualmente motivato, in modo che siano “indicate le ragioni oggettive e concrete che hanno fatto sorgere il dubbio sul possesso dei requisiti psico-fisici alla guida“.
Nel caso in trattazione, il procedimento è stato avviato esclusivamente sulla base di una segnalazione redatta dai Carabinieri di -OMISSIS-, nella quale il ricorrente sarebbe stato indicato come consumatore abituale di sostanze stupefacenti: non state evidenziate le circostanze che avrebbero sostenuto tale conclusione e non si è neppure dato corso ad una autonoma valutazione, capace di corroborare i dubbi sollevati in merito all’idoneità  psico-fisica alla guida dell’interessato.
Nè tali elementi possono ora essere desunti dalla documentazione prodotta dalla difesa erariale e dalla relazione depositata il 18 febbraio 2020, in adempimento alla richiesta istruttoria formulata da questo Tribunale, nel cui contesto l’Amministrazione si è in definitiva limitata a giustificare il deficit motivazionale che si ravvisa a carico del provvedimento, invocando, quale impropria esimente, le carenze organizzative che affliggerebbero l’ufficio (chiamato a gestire con un solo funzionario ben 170 pratiche di revisione della patente di guida originate dalla segnalazione inoltrata dai Carabinieri) o piuttosto appellandosi alla c.d. fede privilegiata che assisterebbe il rapporto del Comando dei Carabinieri di -OMISSIS- (che potrebbe coprire, come noto, il solo accertamento dei fatti appresi direttamente dai verbalizzanti, ma non anche le deduzioni e le istanze di questi, specie se non assistite dall’allegazione di circostanze concrete poste a disposizione dell’interessato), o infine suggerendo che l’accertamento dell’idoneità  fisica del soggetto andrebbe pur sempre rimesso alla competente commissione medica ai sensi art. 119 del Codice della Strada (argomento che non incide, peraltro, sull’assolvimento dei presupposti motivazionali che devono autonomamente assistere l’adozione del provvedimento di revisione della patente).
L’assenza di una motivazione appropriata non si pone pertanto come mero vizio dell’atto o del procedimento, ma si manifesta innanzitutto come ancor pìù grave frustrazione del diritto di difesa, costituzionalmente garantito (artt. 24, 103 e 113 Cost.): la mancanza della motivazione preclude, specie se vista da questa angolazione, lo svolgimento del sindacato giurisdizionale; essa infatti ostacola, celando le ragioni ultime, sottese al provvedimento, la pienezza e l’effettività  della tutela che deve invece essere assicurata a favore di chiunque e nei confronti di tutti gli atti della Pubblica Amministrazione (“& è sempre ammessa la tutela giurisdizionale &” art. 103, 1° c. Cost.), senza preclusioni di sorta, limiti o eccezioni, soggettive quanto oggettive, in ossequio al principio generale, tradizionalmente desumibile dal secondo comma dell’art. 103 della Carta Costituzionale (“tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti“).
Non a caso, la giurisprudenza ha così¬ ripetutamente affermato l’illegittimità  del provvedimento di revisione della patente che si limiti a richiamare note emesse dall’Autorità  di pubblica sicurezza, senza indicazioni in merito alla sussistenza dei presupposti di legge per la revisione della patente (cfr. T.A.R. Marche, n. 473 del 2015 e Cons. Stato, Sez. VI, n. 2760 del 2008).
Ma nel caso di specie, come già rilevato da questa Sezione in un caso del tutto sovrapponibile a quello esaminato, “non solo il provvedimento di revisione non contiene alcuna autonoma valutazione circa la sussistenza di circostanze idonee a mettere in dubbio la persistenza dell’idoneità  alla guida del sig. [&], ma la stessa segnalazione [&] è comunque di per sè priva di elementi oggettivi che consentano una ricostruzione chiara e certa di quanto contestato al ricorrente, tale da giustificare l’adozione del provvedimento di revisione.
La segnalazione [&], infatti, non contiene alcuna indicazione concreta in merito al consumo abituale di sostanze stupefacenti da parte del sig. [&]: non sono indicati luoghi, date e situazioni specifiche nelle quali tale comportamento sarebbe stato oggettivamente riscontrato e manca ogni indicazione circa i soggetti che hanno reso le dichiarazioni sul consumo di sostanze stupefacenti” (vd. ancora T.A.R. Veneto, Sez. I, n. 482 del 2018).
Ne discende, per quanto precede, l’accoglimento del ricorso con il conseguente annullamento degli atti impugnati, restando tuttavia intatto il potere dell’Amministrazione di rideterminarsi tenendo conto dei principi e degli oneri motivazionali sin qui precisati.
7. In ragione della peculiarità  della controversia in esame le spese di lite possono essere integralmente compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.
Così¬ deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2020 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Maddalena Filippi, Presidente
Stefano Mielli, Consigliere, Estensore
Nicola Bardino, Referendario