Pubblicato il 24/04/2020
N. 00654/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00300/2020 REG.RIC.
 

SENTENZA
exart. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 300 del 2020, proposto da 
Giuseppe Germinara, rappresentato e difeso dall’avvocato Claudia Parise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cosenza, via De Rada n. 58/B; 
contro
Comune di Crotone, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alfredo Gualtieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Catanzaro, via Vittorio Veneto n. 48; 
per l’annullamento
1. della Deliberazione del Commissario Prefettizio del Comune di Crotone, nelle funzioni di Giunta Comunale exart. 48 d.lgs. 267/2000, n. 17 del 19.12.2019, avente ad oggetto “Annullamento parziale della deliberazione di Giunta Comunale n. 101 del 12 aprile 2017“, limitatamente alla parte in cui dispone di “&programmare per il triennio 2017/2019 il ricorso&per il reperimento a tempo determinato di un dirigente settore tecnico ai sensi dell’art. 110, comma 2, del D.Lgs. n. 267/00“;
2. della Determinazione dirigenziale n. 163 del 3.2.2020 del Comune di Crotone, Settore 6-Servizi Sociali, risorse umane, cultura, avente ad oggetto: “Annullamento ex art. 21 nonies L. 241/90 s.m.i. della determina dirigenziale n. 1536 del 07.07.2017 “Approvazione bando di selezione comparativa pubblica per l’assunzione di n. 1 DIRIGENTE con incarico di Capo Settore Tecnico – Urbanistica – ai sensi dell’art. 110 comma 2 del D.lgs. 267/2000 e dell’art. 24 del Regolamento Generale Organizzazione dei settori servizi e uffici del Comune” in esecuzione della DG n. 17 del 19/12/2019 del Commissario prefettizio nelle funzioni di Giunta Comunale“;
3. della Determinazione Dirigenziale n. 194 del 10.2.2020 del Comune di Crotone, Settore 6-Servizi Sociali, risorse umane, cultura, avente ad oggetto: “Risoluzione contratto stipulato in data 6/11/2017 tra il Comune di Crotone e l’Ing. Giuseppe Germinara a seguito dell’annullamento della procedura di reclutamento che ne costituisce il presupposto ex art. 14 comma 3 del CCNL per il personale di qualifica dirigenziale comparto Regioni ed Enti Locali del 10/04/1996 – art. 1 Contratto individuale“, mediante la quale l’Ente ha risolto il contratto di lavoro stipulato con l’odierno ricorrente;
4. del Decreto Commissariale n. 7 del 6.2.2020;
 
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Crotone;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2020 la dott.ssa Martina Arrivi;
 
 
1. Premesso che:
– Giuseppe Germinara ha impugnato i provvedimenti di annullamento, in autotutela, degli atti (di programmazione del fabbisogno e di indizione di procedura selettiva) che hanno condotto alla propria assunzione quale dirigente del settore tecnico presso il Comune di Crotone nonchè l’atto di risoluzione del relativo contratto di lavoro, deducendo svariati motivi di violazione di legge ed eccesso di potere;
– si è costituito il Comune di Crotone, eccependo l’inammissibilità  del ricorso per difetto di giurisdizione e per omessa notifica ai controinteressati e deducendo l’infondatezza nel merito delle doglianze;
– con decreto n. 181 del 31.3.2020, emesso in applicazione dell’art. 84, primo comma, d.l. 18/2020, è stata rigettata l’istanza cautelare proposta dal ricorrente;
– alla data del 23.4.2020, fissata per la trattazione collegiale della domanda cautelare, la causa viene trattenuta in decisione e definita con sentenza in forma semplificata, ricorrendo i presupposti dell’art. 60 cod. proc. amm.;
2. Rilevato, in rito, che il ricorrente ha domandato un rinvio della trattazione a una data successiva “al termine della fase emergenziale allo scopo di potere discutere oralmente la controversia su un punto decisivo quale quello della giurisdizione“;
3. Preso atto del recente orientamento del Consiglio di Stato, secondo cui “l’art. 84, comma 5, del decreto legge n. 18 del 2020, va interpretato nel senso che: ciascuna delle parti ha facoltà  di chiedere il differimento dell’udienza a data successiva al termine della fase emergenziale allo scopo di potere discutere oralmente la controversia, quando il Collegio ritenga che dal differimento richiesto da una parte non sia compromesso il diritto della controparte ad una ragionevole durata del processo e quando la causa non sia di tale semplicità  da non richiedere alcuna discussione potendosi pur sempre, nel rito cartolare, con la necessaria prudenza, far prevalere esigenze manifeste di economia processuale (e ciò in particolare nella fase cautelare, mentre la pretermissione della discussione nel giudizio di merito va valutata anche alla luce di potenziali effetti irreversibili sul diritto di difesa che andrebbero per quanto possibile evitati, stante la necessaria temporaneità  e proporzionalità  delle misure processuali semplificate legate alla situazione pandemica “acuta”)” (Cons. Stato, Sez. VI, 21.4.2020, ord. n. 2538);
4. Osservato, perà², che alla facoltà  di chiedere un rinvio non corrisponde un obbligo di concederlo da parte del Collegio giudicante, che è viceversa chiamato a valutare l’accoglibilità  dell’istanza con riferimento alla specificità  del caso e della questione oggetto dell’eventuale discussione;
5. Considerato che, nel caso di specie, l’istanza di rinvio è finalizzata a stimolare una discussione orale su una questione prettamente giuridica, cioè sulla giurisdizione, che può essere esaustivamente affrontata in una memoria scritta, senza che dall’oralità  possano derivare utilità  aggiuntive, non diversamente da quanto avviene nel caso in cui una questione risolutiva del giudizio viene rilevata in sede decisionale con assegnazione di termini per allegazioni difensive exart. 73, comma 3, cod. proc. amm.;
6. Ritenuto, per tali ragioni, di non poter accogliere l’istanza;
7. Osservato che:
– l’art. 63, comma 1, d.lgs. 165/2001 devolve al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro del pubblico impiego privatizzato, incluse quelle concernenti la “revoca di incarichi dirigenziali“, “ancorchè vengano in questione atti amministrativi presupposti“, che – ove rilevanti ai fini della decisione e illegittimi – devono essere disapplicati;
– questo T.A.R. ha pìù volte statuito che “nel lavoro pubblico privatizzato gli atti di gestione del rapporto di lavoro sono adottati con i poteri e le capacità  del datore di lavoro privato e devono essere valutati secondo gli stessi parametri, sicchè l’atto con cui la P.A. revochi un’assunzione con contratto a tempo indeterminato sul presupposto dell’annullamento della procedura concorsuale, equivale alla condotta del contraente che non osservi il contratto stipulato ritenendolo inefficace perchè affetto da nullità , trattandosi di un comportamento con cui si fa valere l’assenza di un vincolo contrattuale, e non potendo darsi esercizio del potere di autotutela in capo all’Amministrazione datrice di lavoro (cfr. Cass. civ., Sez. lavoro, 01/10/2015, n. 19626). Pìù nello specifico, è stato chiarito che sussiste la giurisdizione del Giudice ordinario in relazione alla controversia avente ad oggetto la impugnazione di atti di annullamento d’ufficio relativi a procedure concorsuali e di stabilizzazione, intervenuti dopo l’esaurimento delle procedure stesse e dopo la conclusione dei contratti di lavoro a tempo indeterminato. In ipotesi siffatte, invero, la domanda dei ricorrenti è rivolta alla conservazione degli effetti dei detti contratti già in essere, mentre le questioni prospettate in merito ai vizi di illegittimità  degli atti di annullamento d’ufficio possono essere conosciute dal giudice ordinario nell’esercizio dei poteri di disapplicazione. Dovendo aversi riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi, ne consegue che ove si agisca a tutela di posizioni di diritto soggettivo e si assuma il diritto alla prosecuzione del rapporto di lavoro già instaurato (con il contratto di lavoro intervenuto a seguito dell’esaurimento di procedure di selezione concorsuale e/o di stabilizzazione), la giurisdizione spetta esclusivamente al giudice ordinario (cfr. Cass. civ., Sez. Unite, 04/02/2014, n. 2396). Ne consegue che rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario tutti gli atti della serie negoziale successivi alla stipulazione del contratto, compresi quelli volti a disporne l’annullamento unilaterale o la caducazione automatica in conseguenza dell’illegittimità , accertata in sede giudiziale, della procedura concorsuale. Il superamento di un concorso pubblico, infatti, indipendentemente dalla nomina e, a fortiori, dopo la conclusione del contratto di lavoro, consolida nel patrimonio dell’interessato una situazione giuridica individuale di diritto soggettivo, ragione per cui ogni atto successivo posto in essere dalla p.a. datrice di lavoro, incidendo proprio su posizioni di diritto soggettivo, sfugge alla giurisdizione amministrativa in favore di quella ordinaria (cfr. Cass. civ., Sez. Unite, 14/07/2015, n. 14690)” (T.A.R. Catanzaro, Sez. II, 20.5.2019, n. 1016; TAR Catanzaro, Sez. II, 14.10.2016 n. 1972);
8. Considerato che:
– la domanda del ricorrente è indubitabilmente finalizzata alla conservazione della propria posizione contrattuale e, sottendendo una posizione giuridica di diritto soggettivo, spetta alla cognizione del giudice ordinario exart. 63, comma 1, d.lgs. 165/2001;
– ove in tale sede venga riscontrata invalidità  dei presupposti atti di annullamento ufficioso del piano del fabbisogno e dell’indizione della procedura selettiva, gli stessi saranno disapplicati;
9. Ritenuto, pertanto, che:
– il ricorso sia inammissibile per difetto di giurisdizione di questo T.A.R. in favore del giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà  essere riproposto nel termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, a norma dell’art. 11 cod. proc. amm.;
– le spese possano essere compensate, attesa la natura processuale della decisione;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 18/2020 e dal decreto del Presidente del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria 25/2020, con l’intervento dei magistrati:
 
 
Nicola Durante, Presidente
Arturo Levato, Referendario
Martina Arrivi, Referendario, Estensore

 

1. Nel processo amministrativo (art. 40 e ss. c.p.a.) la proposizione del ricorso collettivo rappresenta una deroga al principio generale secondo il quale ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con separata azione. Di conseguenza al fine di riconoscere l’ammissibilità  del ricorso collettivo occorre oltre al requisito negativo dell’assenza di conflitti di interesse, che vi sia identità  di situazioni sostanziali e processuali, cioè che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per i medesimi motivi, sì¬ da poter ragionevolmente considerare una pluralità  di ricorrenti come una unica parte processuale, seppur soggettivamente complessa.
 
 
2 .La proposizione contestuale di un’impugnativa da parte di pìù soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro pìù atti tra loro connessi, è soggetta al rispetto di precisi requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo: i primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità  di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di una parte dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con quella degli altri; i secondi consistono, invece, nell’identità  delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi .
 
 

Pubblicato il 24/04/2020

 

 

1. Il provvedimento con il quale si dispone la revisione della patente deve essere puntualmente motivato, in modo che siano indicate le ragioni oggettive e concrete che hanno fatto sorgere il dubbio sul possesso dei requisiti psico-fisici alla guida.
 
 
 
2. Va affermata l’illegittimità  del provvedimento di revisione della patente che si limiti a richiamare note emesse dall’Autorità  di pubblica sicurezza, senza indicazioni in merito alla sussistenza dei presupposti di legge per la revisione della patente .

Pubblicato il 24/04/2020
N. 00366/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00227/2020 REG.RIC.
 

SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 227 del 2020, proposto da 
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Zornitta e Francesco Maria Curato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo in Venezia, Santa Croce – P.Le Roma 468/B; 
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – -OMISSIS- in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63; 
per l’annullamento
del provvedimento prot. n. -OMISSIS-, ed avente ad oggetto la revisione della patente di guida n. -OMISSIS-.
 
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2020 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
 
FATTO e DIRITTO
1. Il ricorrente impugna il provvedimento con il quale è stata disposta la revisione della patente di guida di cui egli è titolare, al fine di accertarne il possesso dei necessari requisiti psico-fisici.
Tale determinazione, preceduta dalla rituale comunicazione di avvio del procedimento, veniva assunta “sulla scorta della segnalazione e della richiesta della -OMISSIS-“, con cui il ricorrente sarebbe stato qualificato come assuntore di sostanze stupefacenti, circostanza che sarebbe emersa nel contesto di un procedimento penale, ancora pendente, nella fase delle indagini preliminari, presso la -OMISSIS-.
2. Il ricorrente, deducendo la propria estraneità  ai fatti, ha presentato denuncia querela contro ignoti per le ipotesi di reato di sostituzione di persona (art. 494 c.p.) precisando di non fare uso, nè di aver mai fatto uso, di stupefacenti, di non aver mai conosciuto o frequentato uno degli indagati, nè di aver ma effettuato alcuna ricarica sulla carta poste-paydi tale soggetto.
3. Solo in seguito, raggiunta da una richiesta di accesso agli atti formulata dal ricorrente e da una contestuale istanza di annullamento in autotutela, l’Amministrazione resistente, con nota n. -OMISSIS-, aveva cura di richiedere al -OMISSIS-di fornire “eventuali elementi oggettivi, quali attestazioni che gli interessati siano stati colti con sostanze stupefacenti e/o quali attestazioni che gli interessati siano stati colti con sostanze stupefacenti e/o sotto l’effetto di esse, oppure sotto l’effetto di esse, oppure verbali in cui gli stessi abbiano dichiarato di farne uso [&] al fine di evitare l’annullamento di provvedimenti di revisione ex art 128 CdS, in virt๠del principio in base al quale è dal riscontro di fatti determinali, circostanziati e significativi a determinare una condizione di incertezza, che deve emergere un quadro indiziario preciso, concordante e oggettivamente atto a far sorgere un ragionevole dubbio sulla perdurante capacità  psico-fisica alla guida".
Il Comando dei Carabinieri rappresentava, tuttavia, "l’impossibilità  di comunicare/trasmettere gli elementi richiesti, in quanto trattasi di atti giudiziari e non atti amministrativi, concernenti i procedimenti penali": nessun’altra informazione veniva quindi acquisita.
4. A fondamento del ricorso, sono ora proposti due motivi, che possono essere esaminati congiuntamente, con i quali il ricorrente lamenta sotto pìù profili il difetto di presupposto, di istruttoria e di motivazione, nonchè la violazione dell’art. 128 del D. Lgs. n. 285 del 1992 (Codice della Strada), contestando che non sono stati specificati fatti idonei a determinare un ragionevole dubbio sulla perdurante capacità  psico-fisica alla guida dei veicoli, e che di fatto l’Amministrazione non ha reso conoscibili le ragioni poste alla base della disposta revisione della patente e che, in ogni caso tali ragioni non possano essere desunte per relationem, considerato che non è stata neppure allegata la nota redatta dai Carabinieri di -OMISSIS-.
L’Amministrazione, costituitasi in giudizio, ha dedotto nel merito, contrastando entrambi i motivi.
5. In data 3 e 4 aprile, rispettivamente il ricorrente e l’Amministrazione resistente hanno depositato in giudizio un’istanza congiunta di trattazione della domanda cautelare ai sensi dell’art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18 e dell’art. 2 del decreto del Presidente del Tar Veneto n. 26 del 21 marzo 2020. Con l’ultima delle disposizioni citate è stato precisato che l’istanza congiunta, in mancanza dell’allegazione di ragioni processuali ostative, comporta l’adesione all’eventuale decisione del ricorso con sentenza resa in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a..
Ritiene il Collegio che, alla luce della manifesta fondatezza del ricorso e della mancata allegazione di ragioni ostative, sussistano i presupposti per definire il giudizio nella presente sede cautelare, con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a..
6. L’impugnazione deve essere invero accolta in relazione ad entrambi i profili di censura, da esaminarsi congiuntamente, consideratane la chiara connessione.
Il provvedimento di revisione della patente è stato adottato a norma dell’art. 128, comma 1 del Codice della Strada, il quale attribuisce all’Amministrazione il potere discrezionale di dare avvio al procedimento di revisione della patente nel caso in cui sorgano fondati dubbi concernenti l’idoneità  psico-fisica (ovvero tecnica) del soggetto abilitato alla guida dei veicoli.
Nella fattispecie non è stata tuttavia fornita la dimostrazione delle circostanze fattuali idonee a suffragare i dubbi sulla perdurante attitudine del ricorrente alla guida e a dare dunque luogo al procedimento di revisione.
Secondo l’indirizzo assunto da questa Sezione in altra analoga vicenda (T.A.R. Veneto, Sez. I, n. 482 del 2018), cui il Collegio intende dare continuità , il provvedimento con il quale si dispone la revisione della patente deve essere puntualmente motivato, in modo che siano “indicate le ragioni oggettive e concrete che hanno fatto sorgere il dubbio sul possesso dei requisiti psico-fisici alla guida“.
Nel caso in trattazione, il procedimento è stato avviato esclusivamente sulla base di una segnalazione redatta dai Carabinieri di -OMISSIS-, nella quale il ricorrente sarebbe stato indicato come consumatore abituale di sostanze stupefacenti: non state evidenziate le circostanze che avrebbero sostenuto tale conclusione e non si è neppure dato corso ad una autonoma valutazione, capace di corroborare i dubbi sollevati in merito all’idoneità  psico-fisica alla guida dell’interessato.
Nè tali elementi possono ora essere desunti dalla documentazione prodotta dalla difesa erariale e dalla relazione depositata il 18 febbraio 2020, in adempimento alla richiesta istruttoria formulata da questo Tribunale, nel cui contesto l’Amministrazione si è in definitiva limitata a giustificare il deficit motivazionale che si ravvisa a carico del provvedimento, invocando, quale impropria esimente, le carenze organizzative che affliggerebbero l’ufficio (chiamato a gestire con un solo funzionario ben 170 pratiche di revisione della patente di guida originate dalla segnalazione inoltrata dai Carabinieri) o piuttosto appellandosi alla c.d. fede privilegiata che assisterebbe il rapporto del Comando dei Carabinieri di -OMISSIS- (che potrebbe coprire, come noto, il solo accertamento dei fatti appresi direttamente dai verbalizzanti, ma non anche le deduzioni e le istanze di questi, specie se non assistite dall’allegazione di circostanze concrete poste a disposizione dell’interessato), o infine suggerendo che l’accertamento dell’idoneità  fisica del soggetto andrebbe pur sempre rimesso alla competente commissione medica ai sensi art. 119 del Codice della Strada (argomento che non incide, peraltro, sull’assolvimento dei presupposti motivazionali che devono autonomamente assistere l’adozione del provvedimento di revisione della patente).
L’assenza di una motivazione appropriata non si pone pertanto come mero vizio dell’atto o del procedimento, ma si manifesta innanzitutto come ancor pìù grave frustrazione del diritto di difesa, costituzionalmente garantito (artt. 24, 103 e 113 Cost.): la mancanza della motivazione preclude, specie se vista da questa angolazione, lo svolgimento del sindacato giurisdizionale; essa infatti ostacola, celando le ragioni ultime, sottese al provvedimento, la pienezza e l’effettività  della tutela che deve invece essere assicurata a favore di chiunque e nei confronti di tutti gli atti della Pubblica Amministrazione (“& è sempre ammessa la tutela giurisdizionale &” art. 103, 1° c. Cost.), senza preclusioni di sorta, limiti o eccezioni, soggettive quanto oggettive, in ossequio al principio generale, tradizionalmente desumibile dal secondo comma dell’art. 103 della Carta Costituzionale (“tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti“).
Non a caso, la giurisprudenza ha così¬ ripetutamente affermato l’illegittimità  del provvedimento di revisione della patente che si limiti a richiamare note emesse dall’Autorità  di pubblica sicurezza, senza indicazioni in merito alla sussistenza dei presupposti di legge per la revisione della patente (cfr. T.A.R. Marche, n. 473 del 2015 e Cons. Stato, Sez. VI, n. 2760 del 2008).
Ma nel caso di specie, come già rilevato da questa Sezione in un caso del tutto sovrapponibile a quello esaminato, “non solo il provvedimento di revisione non contiene alcuna autonoma valutazione circa la sussistenza di circostanze idonee a mettere in dubbio la persistenza dell’idoneità  alla guida del sig. [&], ma la stessa segnalazione [&] è comunque di per sè priva di elementi oggettivi che consentano una ricostruzione chiara e certa di quanto contestato al ricorrente, tale da giustificare l’adozione del provvedimento di revisione.
La segnalazione [&], infatti, non contiene alcuna indicazione concreta in merito al consumo abituale di sostanze stupefacenti da parte del sig. [&]: non sono indicati luoghi, date e situazioni specifiche nelle quali tale comportamento sarebbe stato oggettivamente riscontrato e manca ogni indicazione circa i soggetti che hanno reso le dichiarazioni sul consumo di sostanze stupefacenti” (vd. ancora T.A.R. Veneto, Sez. I, n. 482 del 2018).
Ne discende, per quanto precede, l’accoglimento del ricorso con il conseguente annullamento degli atti impugnati, restando tuttavia intatto il potere dell’Amministrazione di rideterminarsi tenendo conto dei principi e degli oneri motivazionali sin qui precisati.
7. In ragione della peculiarità  della controversia in esame le spese di lite possono essere integralmente compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.
Così¬ deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2020 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Maddalena Filippi, Presidente
Stefano Mielli, Consigliere, Estensore
Nicola Bardino, Referendario

Pubblicato il 24/04/2020
N. 02626/2020REG.PROV.COLL.
N. 06756/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6756 del 2019, proposto da Immobiliare S. Silvestro S.a.s. di Martignon Domenico & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Antonini, Luigi Verzotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Antonini in Roma, via Michele Mercati 51;
contro
Comune di Stra, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberta Brusegan, Fabio Francario, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fabio Francario in Roma, piazza Paganica n. 13; Omissis non costituiti in giudizio;
nei confronti
Wind Telecomunicazioni S.p.A. non costituito in giudizio; Wind Tre S.p.A., rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Tommaso Gulli, 11;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 00013/2019, resa tra le parti, concernente La ricorrente ha chiesto: con il ricorso introduttivo l’annullamento della deliberazione di G.C. n. 126 del 18.07.2011, pubblicata il 21.07.2011, ad oggetto “contratto di locazione per stazione fissa radio base telefonia mobile-indirizzi”, con la quale il Comune di Stra ha autorizzato il mantenimento dell’impianto di stazione fissa radio base per la telefonia mobile localizzato presso il parcheggio area cimitero di San Pietro di Stra foglio 4 mapp. 63 fino al completamento della procedura di variante al piano della localizzazione degli impianti stabilita con deliberazione di G.C. n. 110/2011, nonchè di ogni altro provvedimento ad essa collegato, comunque connesso e conseguente; con il ricorso ex art. 30, V comma, c.p.a. la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività  amministrativa relativamente alla deliberazione della giunta comunale n. 126 del 18.07.2011.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Stra e di Wind Tre S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 84, comma 5, del d.l. n. 18/2020;
Relatore il Pres. Marco Lipari nell’udienza del giorno 23 aprile 2020, svoltasi in modalità  da remoto, e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5 del d.l. n. 18/2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
La trattazione dell’esame del presente appello deve essere rinviata ad una successiva udienza pubblica, in ragione della indisponibilità  del relatore originariamente designato.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), riservata ogni decisione sul rito, sul merito e sulle spese, rinvia la trattazione dell’appello, come in epigrafe proposto, all’udienza pubblica del 5 novembre 2020.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2020 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari, Presidente, Estensore
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Stefania Santoleri, Consigliere
Solveig Cogliani, Consigliere
Umberto Maiello, Consigliere

1.- Processo Costituzionale – scrutinio di legittimità  costituzionale – norme di interpretazione autentica – retroattiva – distinzione – rilievo.
 
2.- Edilizia ed Urbanistica – demolizione e ricostruzione – nozione – evoluzione legislativa.
 
3.- Edilizia ed Urbanistica – T.U. dell’edilizia – ratio e portata – principi fondamentali della materia – vi sono espressi.
 
4.- Edilizia ed urbanistica – abusi edilizi – sanatoria – c.d. condono “straordinario” – limiti.
 
5.- Costituzione Italiana – Legislazione regionale – Art. 2 della legge della Regione Puglia 17 dicembre 2018, n. 59, recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività  edilizia e per il miglioramento della qualità  del patrimonio edilizio residenziale)» – contrarietà  agli artt. 3 e 117 Cost. – sussiste.
 
6.- Costituzione Italiana – Legislazione Regionale – Art. 7 della legge della Regione Puglia 28 marzo 2019, n. 5, recante «Modifiche alla legge regionale 30 novembre 2000, n. 17 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi in materia di tutela ambientale) e istituzione del Sistema informativo dell’edilizia sismica della Puglia, nonchè modifiche alle leggi regionali 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività  edilizia e per il miglioramento della qualità  del patrimonio edilizio residenziale) e 17 dicembre 2018, n. 59 (Modifiche ed integrazionialla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14)» – contrarietà  ai principi fondamentali del T.U. Edilizia – art. 2 bis, comma 1-ter T.U. edilizia – sussiste.

1. Va ribadita la «sostanziale indifferenza, quanto allo scrutinio di legittimità  costituzionale, della distinzione tra norme di interpretazione autentica – retroattive, salva una diversa volontà  in tal senso esplicitata dal legislatore stesso – e norme innovative con efficacia retroattiva».
Al legislatore – anche regionale – non è preclusa la possibilità  di emanare norme retroattive sia innovative che di interpretazione autentica. La retroattività  deve, tuttavia, trovare adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente lesi dall’efficacia a ritroso della norma adottata.
Sussistono alcuni limiti generali all’efficacia retroattiva delle leggi, relativi al principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità  di trattamento; alla tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; alla coerenza e alla certezza dell’ordinamento giuridico; al rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario.
La qualifica di norma (meramente) interpretativa va ascritta solo a quelle disposizioni che hanno il fine obiettivo di chiarire il senso di norme preesistenti ovvero di escludere o di enucleare uno dei sensi fra quelli ritenuti ragionevolmente riconducibili alla norma interpretata, allo scopo di imporre a chi è tenuto ad applicare la disposizione considerata un determinato significato normativo. Il legislatore, del resto, può adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza di incertezze sull’applicazione di una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, così¬ rendendo vincolante un significato ascrivibile ad una norma anteriore.
La distinzione tra norme interpretative e disposizioni innovative rileva, ai fini dello scrutinio di legittimità  costituzionale, perchè la palese erroneità  di tale auto-qualificazione può costituire un indice, sia pure non dirimente, della irragionevolezza della disposizione impugnata.
 
2. In origine, l’art. 3, comma 1, lettera d), del t.u. edilizia disponeva che, in caso di demolizione, la ricostruzione per essere tale e non essere considerata una nuova “costruzione” – che avrebbe in tal caso richiesto un apposito permesso di costruire, e non una mera segnalazione certificata di inizio attività  (artt. 10 e 22 del t.u. edilizia) – doveva concludersi con la «fedele ricostruzione di un fabbricato identico», comportando dunque identità  di sagoma, volume, area di sedime e caratteristiche dei materiali.
Il successivo decreto legislativo 27 dicembre 2002, n. 301 (Modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di edilizia) ha modificato la definizione di “ricostruzione”, eliminando sia lo specifico riferimento alla identità  dell’area di sedime e alle caratteristiche dei materiali, sia il concetto di “fedele ricostruzione”.
In epoca successiva, nel 2011, con il comma 9 dell’art. 5 del d.l. n. 70 del 2011 (cosiddetto “decreto sviluppo”), il legislatore ha espressamente autorizzato le Regioni a introdurre normative che disciplinassero interventi di ristrutturazione ricostruttiva con ampliamenti volumetrici, concessi quale misura premiale per la razionalizzazione del patrimonio edilizio, eventualmente anche con «delocalizzazione delle relative volumetrie in area o aree diverse». In tal modo, il legislatore nazionale ha ammesso deroghe all’identità  di volumetria nell’ipotesi di ristrutturazioni realizzate con finalità  di riqualificazione edilizia.
Simile possibilità  è stata perಠesclusa, dallo stesso legislatore, per una particolare categoria di manufatti, e cioè per gli «edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità  assoluta..» (art. 5, comma 10, del medesimo decreto).
Nel 2013, il legislatore è nuovamente intervenuto sull’art. 3, comma 1, lettera d), del t.u. edilizia, con l’art. 30, comma 1, lettera a), del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), cosiddetto “decreto del fare”, convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, che ha qualificato come “interventi di ristrutturazione edilizia” quelli di demolizione e ricostruzione «con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica nonchè quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purchè sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell’edificio preesistente».
Il legislatore statale ha dunque progressivamente allargato l’ambito degli interventi di ristrutturazione, consentendo di derogare all’identità  di volumetria in caso di ricostruzioni volte alla riqualificazione edilizia e imponendo il rispetto della sagoma solo per immobili vincolati.
Questa tendenza si è arrestata, nel 2019, con l’art. 5, comma 1, lettera b), del d.l. n. 32 del 2019 (cosiddetto decreto “sblocca cantieri”), che ha inserito il comma 1-ter all’art. 2-bis del t.u. edilizia, così¬ imponendo, per la ristrutturazione ricostruttiva, il generalizzato limite volumetrico (a prescindere, dunque, dalla finalità  di riqualificazione edilizia) e il vincolo dell’area di sedime: in ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest’ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purchè sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo.
 
3. Nel testo unico dell’Edilizia trova sede la legislazione di cornice in materia di edilizia, a sua volta riconducibile al governo del territorio: molteplici sono le disposizioni del citato testo unico che vanno annoverate tra i principi fondamentali della suddetta materia.
In sintesi, le disposizioni del t.u. edilizia integrano «norme dalla diversa estensione, sorrette da rationes distinte e infungibili, ma caratterizzate dalla comune finalità  di offrire a beni non frazionabili una protezione unitaria sull’intero territorio nazionale.
Nello specifico, Il comma 1-ter dell’art. 2-bis del t.u. edilizia, nel disporre che in ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest’ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purchè sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo, detta evidentemente una regola unitaria, valevole sull’intero territorio nazionale, diretta da un lato a favorire la rigenerazione urbana e, dall’altro, a rispettare l’assetto urbanistico impedendo ulteriore consumo di suolo (come peraltro si trae dai lavori preparatori della legge di conversione dell’art. 5, comma 1, lettera b-bis, del d.l. n. 32 del 2019).
Lo stesso art. 2-bis del t.u. edilizia, nel cui ambito si trova il menzionato comma 1-ter, è stato considerato principio fondamentale per ciò che concerne la vincolatività  delle distanze legali stabilite dal d.m. n. 1444 del 1968, derogabili solo a condizione che le eccezioni siano «inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio» salvo quanto previsto dall’art. 5, comma 1, lettera b-bis), del d.l. n. 32 del 2019.
Gli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia esprimono il principio fondamentale della cosiddetta doppia conformità  edilizia, principio che richiede la coerenza del manufatto con la disciplina urbanistica sia quando è stato edificato, sia quando viene domandato l’accertamento di conformità .
 
4. In tema di condono edilizio “straordinario”, spettano alla legislazione statale, oltre ai profili penalistici (integralmente sottratti al legislatore regionale), le scelte di principio sul versante della sanatoria amministrativa, in particolare quelle relative all’an, al quando e al quantum. Esula, infatti, dalla potestà  legislativa concorrente delle Regioni il potere di “ampliare i limiti applicativi della sanatoria” oppure, ancora, di “allargare l’area del condono edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato. A maggior ragione, esula dalla potestà  legislativa regionale il potere di disporre autonomamente una sanatoria straordinaria per il solo territorio regionale 
 
5. La specificazione contenuta nella disposizione impugnata (art. 2 della legge della Regione Puglia 17 dicembre 2018, n. 59, recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività  edilizia e per il miglioramento della qualità  del patrimonio edilizio residenziale)» è insuscettibile di essere ricompresa nell’originario contenuto dell’art. 4, comma 1, della legge reg. Puglia n. 14 del 2009.
Non è discutibile la portata innovativa della disposizione impugnata, la quale integra una nuova deroga agli strumenti urbanistici, rendendo irragionevolmente legittime, in virt๠della sua portata retroattiva, condotte non considerate tali al momento della loro realizzazione (perchè non conformi agli strumenti urbanistici di riferimento)», ma che tali «divengono per effetto dell’intervento successivo del legislatore», così¬ realizzando una «surrettizia ipotesi di sanatoria.
L’irragionevolezza della disposizione censurata, con conseguente lesione dell’art. 3 Cost., si accompagna ad una contestuale violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione agli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia e all’art. 5, comma 10, del “decreto sviluppo”.
 
6. Va, altresì¬, dichiarata l’illegittimità  costituzionale, a partire dalla data del 19 aprile 2019, dell’art. 7 della legge della Regione Puglia 28 marzo 2019, n. 5, recante «Modifiche alla legge regionale 30 novembre 2000, n. 17 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi in materia di tutela ambientale) e istituzione del Sistema informativo dell’edilizia sismica della Puglia, nonchè modifiche alle leggi regionali 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività  edilizia e per il miglioramento della qualità  del patrimonio edilizio residenziale) e 17 dicembre 2018, n. 59 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14)» per incompatibilità  con il comma 1-ter dell’art. 2-bis del T.U. dell’edilizia.

composta dai signori: Presidente: Marta CARTABIA; Giudici : Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,

 

ha pronunciato la seguente

SENTENZA
nei giudizi di legittimità  costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione Puglia 17 dicembre 2018, n. 59, recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività  edilizia e per il miglioramento della qualità  del patrimonio edilizio residenziale)», e degli artt. 7 e 8 della legge della Regione Puglia 28 marzo 2019, n. 5, recante «Modifiche alla legge regionale 30 novembre 2000, n. 17 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi in materia di tutela ambientale) e istituzione del Sistema informativo dell’edilizia sismica della Puglia, nonchè modifiche alle leggi regionali 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività  edilizia e per il miglioramento della qualità  del patrimonio edilizio residenziale) e 17 dicembre 2018, n. 59 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14)», promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 15 febbraio e il 30 maggio 2019, depositati in cancelleria il 20 febbraio e il 3 giugno 2019, iscritti, rispettivamente, ai numeri 27 e 63 del registro ricorsi 2019 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 16 e 27, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visti gli atti di costituzione della Regione Puglia;
udito nell’udienza pubblica dell’11 febbraio 2020, il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l’avvocato dello Stato Gabriella D’Avanzo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Anna Bucci per la Regione Puglia;
deliberato nella camera di consiglio del 9 marzo 2020.
 
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 15 febbraio 2019 e depositato il successivo 20 febbraio, iscritto al n. 27 del reg. ric. 2019, ha promosso questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione Puglia 17 dicembre 2018, n. 59, recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività  edilizia e per il miglioramento della qualità  del patrimonio edilizio residenziale)», per violazione degli artt. 3, 97, 117, terzo comma, della Costituzione, anche in relazione agli artt. 36 e 37 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)» (d’ora in avanti anche: t.u. edilizia), e all’art. 5, comma 10, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, recante «Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia» (da ora in poi anche: “decreto sviluppo”), convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106.
1.1.- L’impugnato art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018, rubricato «Norma interpretativa del comma 1 dell’articolo 4 della l.r. 14/2009», prevede che «il comma 1 dell’articolo 4 della l.r. 14/2009 deve essere interpretato nel senso che l’intervento edilizio di ricostruzione da effettuare a seguito della demolizione di uno o pìù edifici a destinazione residenziale o non residenziale, può essere realizzato anche con una diversa sistemazione plano-volumetrica, ovvero con diverse dislocazioni del volume massimo consentito all’interno dell’area di pertinenza, alle condizioni di cui all’articolo 5, comma 3, della medesima l.r. 14/2009 e qualora insista in zona dotata delle urbanizzazioni primarie previste dalle vigenti disposizioni normative, statali e regionali».
2.- Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la menzionata disposizione, lungi dall’individuare una mera interpretazione dell’art. 4, comma 1, della legge della Regione Puglia 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività  edilizia e per il miglioramento della qualità  del patrimonio edilizio residenziale), presenterebbe «aspetti del tutto innovativi rispetto a quella che intende interpretare». La previgente disposizione regionale ha consentito «interventi di demolizione e ricostruzione di edifici residenziali e non residenziali o misti con realizzazione di un aumento di volumetria sino al 35 per cento di quella legittimamente esistente alla data di entrata in vigore della presente legge da destinare, per la complessiva volumetria risultante a seguito dell’intervento, ai medesimi usi preesistenti legittimi o legittimati, ovvero residenziale, e/o a usi strettamente connessi con le residenze, ovvero ad altri usi consentiti dallo strumento urbanistico». A seguito della novella legislativa, disposta dall’art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018, simili interventi possono essere realizzati «anche con una diversa sistemazione plano-volumetrica, ovvero con diverse dislocazioni del volume massimo consentito all’interno dell’area di pertinenza».
2.1.- Tale disposizione non avrebbe assegnato alla norma oggetto di interpretazione autentica un significato in quest’ultima già contenuto, desumibile da una delle possibili letture del testo originario, nè avrebbe chiarito una oggettiva incertezza del quadro normativo in ragione di un dibattito giurisprudenziale irrisolto; la norma censurata avrebbe piuttosto legittimato «deroghe volumetriche ad interventi di ristrutturazione su edifici, oltre i limiti consentiti dalla originaria disciplina regionale del 2009».
2.2.- La disciplina impugnata violerebbe, dunque, l’art. 3 Cost. e il principio di ragionevolezza, il quale ridonderebbe nel divieto di introdurre ingiustificate disparità  di trattamento, pregiudicando la tutela dell’affidamento, la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico (viene citata la sentenza n. 271 del 2011); nel caso di specie, l’irragionevolezza si dovrebbe desumere anche dalla constatazione che la norma censurata introduce innovazioni «destinate, per lo pìù, ad ampliare facoltà  in deroga ai relativi strumenti urbanistici, peraltro non necessariamente in termini di logica continuità  con il quadro generale di riferimento sul quale le stesse sono destinate ad incidere» (così¬ la sentenza n. 73 del 2017, citata dalla difesa statale).
2.3.- Secondo la difesa dello Stato, la norma regionale impugnata avrebbe un «indubbio carattere innovativo, con efficacia retroattiva», consentendo la «regolarizzazione ex post di opere che, al momento della loro realizzazione, erano in contrasto con gli strumenti urbanistici di riferimento, dando corpo [&] ad una surrettizia ipotesi di sanatoria straordinaria che esula dalle competenze regionali».
A risultare pregiudicate, inoltre, sarebbero le posizioni soggettive di potenziali controinteressati «che facevano affidamento sulla stabilità  dell’assetto normativo vigente all’epoca delle rispettive condotte», come peraltro riconosciuto dalla stessa giurisprudenza costituzionale (sono citate le sentenze di questa Corte n. 209 del 2010 e n. 73 del 2017).
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene altresì¬ che vi sarebbe la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., posto che, alla luce della disciplina impugnata, le amministrazioni comunali non sarebbero in grado di individuare «ciò che è stato realizzato [&] nei periodi intercorrenti» tra la prima e la seconda normativa, oggi censurata.
4.- Infine, l’Avvocatura dello Stato ritiene violato l’art. 117, terzo comma, Cost., e la competenza concorrente in materia di «governo del territorio». In particolare, vi sarebbe un evidente contrasto tra la norma impugnata e gli artt. 36 e 37, comma 4, del t.u. edilizia, che esprimono un principio fondamentale nella materia citata, richiedendo la cosiddetta doppia conformità , e cioè la conformità  dell’intervento agli strumenti urbanistici sia al momento della realizzazione dell’opera sia al momento della presentazione della domanda.
La portata retroattiva della disposizione regionale impugnata finirebbe infatti per sanare ex post vizi sostanziali di interventi che, al momento della loro realizzazione, non erano conformi alle prescrizioni urbanistiche all’epoca vigenti. La sanatoria per il mancato rispetto della doppia conformità , continua la difesa dello Stato, è ammissibile solo per vizi formali, per interventi realizzati in assenza di permesso di costruire o in difformità  da esso, ovvero in assenza o difformità  dalla denuncia di inizio attività  (DIA) o dalla segnalazione certificata di inizio attività  (SCIA).
4.1.- Inoltre, la norma oggetto di impugnazione si porrebbe in contrasto con l’art. 5, comma 10, del “decreto sviluppo”, che esclude interventi edilizi in deroga riferiti «ad edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità  assoluta, con esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria».
5.- Il 13 marzo 2019 si è costituita in giudizio la Regione Puglia, ritenendo il ricorso inammissibile e, in subordine, infondato.
5.1.- Ad avviso della Regione resistente, le censure sarebbero inammissibili perchè prive di «qualunque motivazione specifica»: non emergerebbero adeguatamente i profili di contrasto con i parametri costituzionali ed interposti evocati. La «carenza di collegamento» tra le argomentazioni svolte e il parametro non consentirebbe di verificare la compatibilità  costituzionale delle disposizioni impugnate. Tale assunto varrebbe soprattutto per l’evocata violazione dell’art. 5, comma 10, del “decreto sviluppo”, in relazione al quale non sarebbe «neppur minimamente accennato» il tenore dell’asserita violazione costituzionale. In relazione a questo specifico aspetto, la questione sarebbe comunque infondata «per inconferenza dei parametri interposti» (viene citata la sentenza di questa Corte n. 298 del 2013).
5.2.- Quanto al merito delle censure prospettate, la disposizione impugnata contribuirebbe a dare «piena e completa attuazione» all’intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata il 1° aprile 2009, «finalizzata al rilancio dell’economia mediante il sostegno all’attività  edilizia e al miglioramento della qualità  architettonica, energetica e ambientale del patrimonio edilizio esistente, in coerenza con le norme di tutela del patrimonio ambientale, culturale e paesaggistico della Regione nonchè di difesa del suolo, prevenzione del rischio sismico e accessibilità  degli edifici» (legge reg. Puglia n. 14 del 2009). La norma censurata disciplinerebbe gli interventi di demolizione e ricostruzione «con premio volumetrico sino al 35%», di cui all’art. 4 della legge reg. Puglia n. 14 del 2009, relativi «alla ristrutturazione edilizia o alla nuova costruzione», da eseguire in deroga alla pianificazione urbanistica locale.
La disposizione non avrebbe dunque carattere innovativo, attenendo a interventi edilizi di nuova costruzione «realizzati con diversa configurazione plano-volumetrica o con diverse dislocazioni ma pur sempre all’interno dell’area di pertinenza». Sarebbero comunque rispettati i limiti stabiliti dall’art. 4, commi 3 e 3-bis, della legge reg. Puglia n. 14 del 2009. In base alla prima disposizione, «[g]li interventi di ricostruzione devono essere realizzati nel rispetto delle altezze massime e delle distanze minime previste dagli strumenti urbanistici. È consentito il mantenimento dei distacchi, degli arretramenti e degli allineamenti dei manufatti preesistenti limitatamente alla sagoma preesistente. In mancanza di specifica previsione in detti strumenti, e nel caso di ricostruzione di edifici all’interno della sagoma planimetrica dell’esistente, le volumetrie complessive ricostruite sono consentite nel rispetto delle altezze massime della strumentazione urbanistica comunale vigente e delle distanze minime previste dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità  edilizia, di altezza, di distanza fra fabbricati e rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività  collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici a della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765)»; in virt๠della seconda prescrizione, invece, «per gli interventi di ricostruzione di cui al comma 3, da realizzare su aree per le quali lo strumento urbanistico prescrive una altezza massima inferiore a quelle ammesse per le aree confinanti aventi diversa destinazione urbanistica è consentito utilizzare il maggiore valore delle altezze massime tra quelle previste per le aree contermini a quella di pertinenza dell’edificio da demolire e ricostruire».
In tal senso, la norma censurata sarebbe «il normale ed ovvio effetto» di un consentito aumento fino al 35 per cento della volumetria preesistente, non potendo comportare deroghe o varianti agli strumenti urbanistici al di fuori dei limiti imposti dalla legge reg. Puglia n. 14 del 2009. La stessa disposizione impugnata richiamerebbe il necessario rispetto dell’art. 5, comma 3, della legge reg. Puglia n. 14 del 2009.
5.3.- Alla luce di tali premesse, la Regione resistente insiste sulla natura meramente interpretativa della disposizione censurata, chiamata a cristallizzare un significato in essa già contenuto, «riconoscibile come una delle sue varianti di senso» (vengono richiamate, ex plurimis, le sentenze n. 73 del 2017 e n. 170 del 2008). La norma censurata si riferisce, infatti, ad interventi che, «al momento della loro realizzazione, dovevano obbligatoriamente essere legittimi e giammai in contrasto con lo strumento urbanistico comunale, se non nei limiti in cui ciò fosse già espressamente consentito dalla l.r. n.14/2009».
Risulterebbe così¬ «scongiurato il rischio, paventato dal Presidente del Consiglio dei ministri, che la disposizione incriminata comporti la regolarizzazione ex post di interventi eseguiti illegittimamente o abusivamente, per essere in contrasto con la normazione urbanistica vigente».
Non vi sarebbe quindi alcuna violazione del parametro interposto statale e anzi il richiamo al criterio della cosiddetta «doppia conformità  urbanistica» di cui agli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia «sarebbe totalmente inconferente, erroneo ed infondato».
5.4.- Anche laddove fosse attribuita alla norma impugnata portata innovativa, la sua retroattività  non violerebbe il principio di ragionevolezza, posto che le innovazioni non amplierebbero le facoltà  in deroga agli strumenti urbanistici. In tal senso, il Governo non si sarebbe attenuto a una interpretazione costituzionalmente conforme della disposizione, impugnando sulla base di un presupposto interpretativo erroneo.
5.5.- Priva di pregio, inoltre, sarebbe l’asserita lesione dell’art. 97 Cost: la doglianza relativa alle paventate «difficoltà  applicative», conseguenza del succedersi di varie modifiche della norma interpretata (modifiche mai impugnate), sarebbe estranea al thema decidendum, trattandosi di questione «che attiene alla fase applicativa della legge regionale». La difesa statale avrebbe omesso «strumentalmente di considerare che sarà  l’attività  interpretativa svolta dagli operatori del diritto in senso lato, dalle amministrazioni ed, in ultima analisi, dagli organi giurisdizionali, cui compete la funzione di definitiva qualificazione giuridica delle fattispecie, degli atti e dei rapporti, ad affrontare e risolvere la variegata casistica a verificarsi, e che [&] accompagna sempre l’applicazione di ogni fonte normativa di qualunque grado».
5.6.- Infine, la Regione resistente ricorda che in data 28 marzo 2019, il Consiglio regionale ha approvato la legge della Regione Puglia 28 marzo 2019, n. 5, recante «Modifiche alla legge regionale 30 novembre 2000, n. 17 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi in materia di tutela ambientale) e istituzione del Sistema informativo dell’edilizia sismica della Puglia, nonchè modifiche alle leggi regionali 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività  edilizia e per il miglioramento della qualità  del patrimonio edilizio residenziale) e 17 dicembre 2018, n. 59 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14)», che ha abrogato la norma interpretativa impugnata, inserendo il comma 5-ter all’art. 4 della legge reg. Puglia n. 14 del 2009, in forza del quale «gli interventi edilizi di [&] ricostruzione da effettuare a seguito della demolizione di uno o pìù edifici a destinazione residenziale o non residenziale, possono essere realizzati anche con una diversa sistemazione plano-volumetrica, ovvero con diverse dislocazioni del volume massimo consentito all’interno dell’area di pertinenza, alle condizioni di cui all’articolo 5, comma 3, della presente legge e qualora insistano in zona dotata delle urbanizzazioni primarie previste dalle vigenti disposizioni normative, statali e regionali».
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 30 maggio 2019 e depositato il successivo 3 giugno, iscritto al n. 63 del reg. ric. 2019, ha promosso questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 7 e 8 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, per violazione degli artt. 3, 97, 117, terzo comma, Cost., anche in relazione agli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia, all’art. 5, comma 10, del “decreto sviluppo”, e all’art. 5, comma 1, lettera b), del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici», convertito, con modificazioni, nella legge 14 giugno 2019, n. 55.
6.1.- L’art. 8 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019 ha disposto l’abrogazione dell’art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018, impugnato con ricorso n. 27 del 2019, mentre l’art. 7 ha inserito un comma 5-ter nel corpo dell’art. 4 della legge reg. Puglia n. 14 del 2009. Tale disposizione prevede che «[a]ll’articolo 4 della legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività  edilizia e per il miglioramento della qualità  del patrimonio edilizio residenziale), dopo il comma 5-bis è aggiunto il seguente:
“5-ter. Gli interventi edilizi di ricostruzione previsti dal comma 1, da effettuare a seguito della demolizione di uno o pìù edifici a destinazione residenziale o non residenziale, possono essere realizzati anche con una diversa sistemazione plano-volumetrica, ovvero con diverse dislocazioni del volume massimo consentito all’interno dell’area di pertinenza, alle condizioni di cui all’articolo 5, comma 3, e qualora insistano in zona dotate delle urbanizzazioni primarie previste dalle vigenti disposizioni normative, statali e regionali.”».
Il ricorrente evidenzia che il legislatore regionale avrebbe sì¬ abrogato, per mezzo dell’art. 8 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, la norma di interpretazione autentica introdotta dalla menzionata legge reg. Puglia n. 59 del 2018, ma, per mezzo dell’art. 7 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, avrebbe inserito stabilmente una norma dall’analogo contenuto nella disciplina regionale relativa al cosiddetto “piano casa”, di cui alla legge reg. Puglia n. 14 del 2009.
6.2.- L’abrogazione realizzata dall’art. 8 sarebbe dunque sostanzialmente priva di pratici effetti, non ricorrendo, nel caso di specie, gli estremi per una dichiarazione della cessazione della materia del contendere. Ricordato come, per costante giurisprudenza costituzionale, la cessazione della materia del contendere possa essere pronunciata solo in caso di mancata applicazione medio tempore della disciplina abrogata, e comunque laddove lo ius supervieniens abbia portata satisfattiva delle pretese del ricorrente, la difesa dello Stato ritiene che sia insussistente la prima delle condizioni appena citate, posto che il legislatore regionale, tramite l’art. 7 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, avrebbe fatto salvi gli effetti della norma impugnata con il ricorso n. 27 del 2019. In questa prospettiva, il combinato disposto degli artt. 7 e 8 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, lungi dal soddisfare l’interesse del ricorrente, avrebbe reiterato le violazioni della Costituzione imputate alla disposizione precedentemente impugnata.
6.3.- La legge reg. Puglia n. 14 del 2009, nella versione precedente alle modifiche apportate dalla disposizione oggetto dell’odierna impugnazione, e come interpretata dall’art. 2 della legge Reg. Puglia n. 59 del 2018, avrebbe dettato norme di carattere straordinario, con le quali sono stati consentiti interventi edilizi anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti. In particolare, il previgente art. 4, comma 1, della legge regionale appena menzionata, risultava così¬ formulato: «[a]l fine di migliorare la qualità  del patrimonio edilizio esistente, sono ammessi interventi di demolizione e ricostruzione di edifici residenziali e non residenziali o misti con realizzazione di un aumento di volumetria sino al 35 per cento di quella legittimamente esistente alla data di entrata in vigore della presente legge da destinare, per la complessiva volumetria risultante a seguito dell’intervento, ai medesimi usi preesistenti legittimi o legittimati, ovvero residenziale, e/o a usi strettamente connessi con le residenze, ovvero ad altri usi consentiti dallo strumento urbanistico. A seguito degli interventi previsti dal presente articolo, gli edifici non residenziali non possono essere destinati a uso residenziale qualora ricadano all’interno delle zone territoriali omogenee E) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministero dei lavori pubblici 1444/1968».
Con la modifica apportata dall’art. 7 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, il legislatore regionale avrebbe sostanzialmente ampliato la portata oggettiva della disposizione, «legittimando deroghe volumetriche ad interventi di ristrutturazione su edifici, oltre i limiti consentiti d[a]ll’originaria disciplina regionale del 2009».
6.4.- L’art. 7 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, reitererebbe, inoltre, la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., già denunciata nel precedente ricorso con riferimento all’art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018, poichè le amministrazioni comunali non riuscirebbero a verificare caso per caso e distinguere ciò che è stato realizzato nei periodi intercorrenti tra le modifiche medesime.
6.5.- Infine, ad avviso della difesa statale gli artt. 7 e 8 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019 si porrebbero in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost.
Le disposizioni censurate non solo violerebbero i già menzionati artt. 36, 37 del t.u. edilizia (e la “doppia conformità ” ivi prevista) e l’art. 5 del “decreto sviluppo”, ma violerebbero altresì¬ l’art. 5, comma 1, lettera b) del decreto-legge n. 32 del 2019, come convertito. Tale disposizione ha inserito, infatti, un art. 2-bis al t.u. edilizia, il quale ora dispone che «[i]n ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest’ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purchè sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo».
7.- Il 28 giugno 2019 si è costituita in giudizio la Regione Puglia, ritenendo il ricorso inammissibile e, in subordine, infondato.
Secondo la Regione resistente, non sarebbero stati specificati i termini della asserita violazione costituzionale, nè sarebbero indicate le ragioni del vulnus di costituzionalità . A titolo esemplificativo, la difesa regionale richiama quanto asserito dal Presidente del Consiglio dei ministri con riferimento all’art. 5, comma 10, del “decreto sviluppo”, in relazione al quale non sarebbe «neppur minimamente» accennato il verso dell’asserito contrasto.
7.1.- Le questioni di legittimità  costituzionale sarebbero comunque infondate, avendo le disposizioni impugnate efficacia ex nunc, destinate perciò ad operare pro futuro e ad applicarsi agli interventi realizzati successivamente alla sua entrata in vigore. Con tale normativa, il legislatore regionale avrebbe rimosso «una potenziale incertezza giuridica» derivante dalla pendenza del precedente ricorso governativo, che avrebbe «messo in grave difficoltà  gli uffici comunali nell’istruttoria delle pratiche edilizie». Sarebbe così¬ stato eliminato il carattere interpretativo della precedente norma di cui all’art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018. L’abrogazione compiuta dall’art. 8 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019 e la norma contenuta nell’art. 7 della medesima legge regionale avrebbero escluso ogni possibile effetto retroattivo. In particolare, il tenore letterale di tale ultima disposizione avrebbe chiarito come questa si riferisca ad attività  future ancora da eseguirsi, elidendo qualsiasi rapporto di continuità  tra le due previsioni cosicchè le «eventuali situazioni ed interventi realizzati medio tempore non potranno che trovare la loro definizione ad esito del giudizio di costituzionalità  relativo alla norma interpretativa oggi abrogata».
7.2.- La Regione resistente contesta poi l’assunto della difesa statale secondo cui l’art. 7 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019 legittimerebbe deroghe volumetriche, in quanto «le possibilità  di ampliamento delle volumetrie [&] esistenti sono rimaste limitate alla misura del 35%, [&] già prevista nella versione originaria della l.r. n.14/2009», posto che la disposizione impugnata consentirebbe «solo una diversa sistemazione plano-volumetrica di tali incrementi».
Non diversamente da quanto argomentato in risposta alle argomentazioni del Presidente del Consiglio dei ministri, contenute nel reg. ric. n. 27 del 2019, la legislazione sul cosiddetto “piano casa”, «come posta dal legislatore statale, [&] [e] attuata da quello regionale», comporterebbe «ex se ed ab origine [&] la possibilità  di prevedere e consentire interventi in deroga e in variante agli strumenti urbanistici vigenti». La Regione Puglia ribadisce che gli interventi di demolizione e ricostruzione con premio volumetrico sino al 35 per cento, disciplinati dall’art. 4 della legge reg. Puglia n. 14 del 2009, «pur non trovando riflesso nella previsione di una categoria ad hoc di interventi edilizi, fra quelle contemplate dall’art. 3 d.P.R. n. 380/2001», si configurerebbero «come una modalità  di esecuzione ascrivibile pìù alla nuova costruzione prevista dall’art. 3, comma l, lettera e), del d.P.R. n. 380/2001, che alla ristrutturazione edilizia»: non sarebbero dunque evocabili i limiti alla ristrutturazione edilizia richiamati dal legislatore statale, posto che si tratterebbe di una tipologia diversa di interventi.
7.3.- La difesa regionale ritiene, inoltre, che non vi sia alcun contrasto tra le disposizioni impugnate e l’art. 5, comma 1, lettera b), del decreto-legge n. 32 del 2019, come convertito, il quale ha aggiunto l’art. 2-bis al t.u. edilizia. Tale disposizione, introdotta successivamente all’approvazione della legge regionale, «ha l’evidente finalità  di far salve, in caso di interventi di demolizione e ricostruzione, le distanze legittimamente preesistenti che, in alcuni casi, potrebbero risultare inferiori ed in contrasto con le distanze legali prescritte dal d.m. n. 1444/1968 o dalla strumentazione urbanistica vigente; sicchè in tali ipotesi il ridetto comma l-ter dell’art. 2-bis del d.P.R. n. 380/2001 consente di mantenere le distanze preesistenti, ma prescrive che il volume, l’area di sedime e l’altezza massima del nuovo edificio coincidano con quelli dell’edificio demolito».
Tali prescrizioni statali sarebbero anzi, ad avviso della Regione, «radicalmente incompatibili con la premialità  applicabile agli interventi prevista dalla normazione sul cosiddetto “piano casa”, e specificamente dall’art. 4 della l.r. n. 14/2009, che consiste proprio nell’aumento del 35% della volumetria legittimamente preesistente»; dovrebbe dunque concludersi «che la citata disposizione statale è norma di carattere generale destinata a regolamentare l’attività  edilizia ordinaria, sia pure nell’ambito delle deroghe e della finalità  di cui all’art. 2-bis d.P.R. n. 380/200l». Le disposizioni del cosiddetto “piano casa” avrebbero invece «carattere speciale ed eccezionale, oltre che derogatorio», tanto da non potere essere «interpretate sulla scorta del parametro di riferimento dell’invocato comma l-ter dell’art. 2-bis del t.u. edilizia».
A conforto della legittimità  della scelta normativa compiuta, la Regione resistente cita la legge n. 55 del 2019, di conversione del d.l. n. 32 del 2019, che avrebbe introdotto una nuova disposizione «recante interpretazione autentica dell’art. 9 del d.m. n. 1444/1968, secondo cui i limiti di distanza ivi previsti si applicano esclusivamente ai fabbricati situati nelle zone C (“b-bis. Le disposizioni di cui all’articolo 9, commi secondo e terzo, del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, si interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alle zone di cui al primo comma, numero 3, dello stesso articolo 9”)». Tale interpretazione autentica sarebbe finalizzata a facilitare gli interventi di rigenerazione urbana nelle zone omogenee diverse da quelle di tipologia C, rendendo ammissibile la ricostruzione edilizia con un differente assetto plano-volumetrico rispetto all’edificato preesistente.
7.4.- Infine, anche a volere attribuire al plesso normativo impugnato (artt. 7 e 8 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, nonchè art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018) una efficacia retroattiva, la difesa regionale ritiene comunque che il significato di tale normativa sia comunque riconducibile alla formulazione originaria della legge reg. Puglia n. 14 del 2009, limitandosi a precisare quanto già insito nel concetto di interventi edilizi di nuova costruzione e non innovando il contenuto precettivo della precedente legge. Vengono così¬ ribadite le argomentazioni già spese con riferimento alla disposizione oggetto della precedente impugnazione governativa (di cui al richiamato reg. ric. n. 27 del 2019), quanto alla necessità  di una interpretazione conforme del plesso normativo censurato e alla mancata coerenza con il thema decidendum delle paventate «difformità  applicative» ad opera delle amministrazioni locali.
8.- Nelle more dell’udienza, il 21 gennaio 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato due memorie illustrative, la prima relativa all’impugnazione dell’art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018, la seconda concernente il ricorso relativo agli artt. 7 e 8 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019.
8.1.- La difesa dello Stato ribadisce quanto sostenuto negli atti introduttivi, ed argomenta per la non fondatezza delle eccezioni di inammissibilità  opposte dalla Regione resistente con riferimento all’evocazione dei parametri interposti. Ad avviso del ricorrente, infatti, la difesa regionale sarebbe occorsa in una «inversione del ragionamento», sicchè, una volta «ristabiliti i passaggi argomentativi delle contestazioni della legittimità  della norma», dovrebbe evidenziarsi «la corretta individuazione delle disposizioni di legge primaria» individuate quale parametro.
 
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione Puglia 17 dicembre 2018, n. 59, recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività  edilizia e per il miglioramento della qualità  del patrimonio edilizio residenziale)».
Il ricorrente ha impugnato la predetta disposizione per violazione degli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, anche in relazione agli artt. 36 e 37 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)» (da ora in poi anche: t.u. edilizia), e all’art. 5, comma 10, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, recante «Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia» (da ora in avanti anche: “decreto sviluppo”), convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106.
Tale disposizione introduce una norma definita di “interpretazione autentica”, con la quale il legislatore pugliese si propone l’obbiettivo di interpretare l’art. 4, comma 1, della menzionata legge reg. Puglia n. 14 del 2009.
Con autonomo e distinto ricorso, di qualche mese successivo al precedente, il Presidente del Consiglio dei ministri ha altresì¬ promosso questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 7 e 8 della legge della Regione Puglia 28 marzo 2019, n. 5, recante «Modifiche alla legge regionale 30 novembre 2000, n. 17 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi in materia di tutela ambientale) e istituzione del Sistema informativo dell’edilizia sismica della Puglia, nonchè modifiche alle leggi regionali 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività  edilizia e per il miglioramento della qualità  del patrimonio edilizio residenziale) e 17 dicembre 2018, n. 59 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14)».
Il ricorrente ha impugnato dette disposizioni per violazione degli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost., anche in relazione agli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia, all’art. 5, comma 10, del “decreto sviluppo”, e all’art. 5, comma 1, lettera b), del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici», convertito, con modificazioni, nella legge 14 giugno 2019, n. 55.
La nuova legge regionale procede alla abrogazione della predetta norma di interpretazione autentica (art. 8) e ne trasfonde il contenuto in una nuova disposizione, non pìù interpretativa (art. 7).
2.- I ricorsi propongono questioni simili nell’oggetto e nei parametri evocati. Possono essere quindi riuniti e trattati congiuntamente, al fine di essere decisi con una unica pronuncia.
3.- In via preliminare, questa Corte è chiamata a pronunciarsi sulla duplice eccezione di inammissibilità  sollevata dalla Regione Puglia con riferimento a entrambe le impugnazioni.
3.1.- Ad avviso della difesa regionale, infatti, le censure sarebbero inammissibili perchè entrambe prive di motivazione e di intrinseca coerenza, dato che gli argomenti spesi dalla Avvocatura generale dello Stato non si porrebbero in un rapporto di conseguenzialità  logica rispetto ai parametri evocati. La carenza argomentativa viene ulteriormente sostenuta con riferimento alla censura che evoca l’art. 5, comma 10, del “decreto sviluppo”, in relazione al quale non sarebbe «neppur minimamente accennato» il tenore dell’asserita violazione costituzionale.
3.2.- Le eccezioni di inammissibilità  non sono fondate. I termini delle questioni sono, infatti, sufficientemente chiari ed omogenei, risultando esaustivamente evidenziati i profili che, a parere della difesa statale, renderebbero illegittime le disposizioni impugnate.
4.- Con il primo ricorso (reg. ric. n. 27 del 2019), come dianzi anticipato, lo Stato ha impugnato l’art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018, recante una norma di interpretazione autentica dell’art. 4, comma 1, della legge reg. Puglia n. 14 del 2009.
Il legislatore regionale ha così¬ stabilito che detta disposizione debba intendersi «nel senso che l’intervento edilizio di ricostruzione da effettuare a seguito della demolizione di uno o pìù edifici a destinazione residenziale o non residenziale, può essere realizzato anche con una diversa sistemazione plano-volumetrica, ovvero con diverse dislocazioni del volume massimo consentito all’interno dell’area di pertinenza, alle condizioni di cui all’articolo 5, comma 3, della medesima l.r. 14/2009 e qualora insista in zona dotata delle urbanizzazioni primarie previste dalle vigenti disposizioni normative, statali e regionali».
4.1.- Sostiene la difesa dello Stato che questa norma violerebbe l’art. 3 Cost. perchè, lungi dall’individuare uno dei possibili significati desumibili dalla prescrizione interpretata, innoverebbe retroattivamente l’ordinamento regionale, così¬ consentendo deroghe volumetriche, nell’ambito della ristrutturazione edilizia, oltre i limiti assentiti dalla originaria disciplina regionale del 2009. La disposizione censurata realizzerebbe, quindi, una nuova deroga ex lege agli strumenti urbanistici, ledendo il principio di ragionevolezza, coerenza e certezza del diritto, nonchè il legittimo affidamento di terzi controinteressati agli ampliamenti volumetrici in deroga.
La previsione regionale lederebbe altresì¬ il buon andamento della pubblica amministrazione, di cui all’art. 97 Cost., posto che la sua efficacia retroattiva avrebbe l’effetto di «disorientare» le amministrazioni comunali, che non sarebbero in grado di individuare, al fine di un corretto esercizio delle proprie funzioni, gli ampliamenti realizzati nei periodi intercorrenti tra la prima e la seconda normativa.
Questa censura è strettamente collegata alla terza delle questioni, diretta a sostenere la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione agli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia. La retroattività  della disposizione, infatti, porterebbe alla sanatoria di abusi sostanziali, così¬ violando il principio fondamentale della “doppia conformità “, principio in virt๠del quale il manufatto edilizio deve risultare conforme sia alla disciplina urbanistica vigente quando è stato edificato, sia a quella vigente quando viene domandato l’accertamento di conformità .
4.2.- In via preliminare, va ricordato che la successiva legge reg. Puglia n. 5 del 2019, ha abrogato (art. 8) la disposizione impugnata, e introdotto un’altra dal medesimo tenore letterale di quella abrogata, ma con efficacia pro futuro (art. 7).
Tali articoli sono stati autonomamente impugnati dallo Stato con il successivo ricorso (reg. ric. n. 63 del 2019), anch’esso portato all’odierna attenzione di codesta Corte.
Questa autonoma impugnazione impedisce che, nel caso di specie, possa dichiararsi la cessazione della materia del contendere della questione relativa all’art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018. Per costante orientamento di questa Corte, la cessazione della materia del contendere è pronunciata qualora la modifica intervenuta in pendenza di giudizio abbia carattere satisfattivo delle pretese del ricorrente e la norma abrogata non abbia trovato medio tempore applicazione (ex plurimis, sentenze n. 287 e n. 180 del 2019). Il successivo ricorso del Governo avverso la norma abrogatrice e l’ulteriore disposizione aggiunta nel corpo dell’art. 4 della legge reg. n. 14 del 2009 (rappresentata dall’art. 7 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019) dimostrano la persistenza di un interesse a una pronuncia nel merito, come pure argomentato dallo stesso ricorrente nella successiva impugnazione.
Peraltro, il periodo di vigenza della norma retroattiva prima della sua abrogazione, per quanto limitato, non è tale da escludere in radice una sua qualche applicazione.
5.- Prima di entrare nel merito delle prospettate questioni di legittimità  costituzionale della norma di interpretazione autentica, deve essere ricordato, a titolo di premessa, che detta previsione si preoccupa di interpretare una disposizione, contenuta nella legge reg. Puglia n. 14 del 2009, relativa agli ampliamenti volumetrici consentiti in caso di demolizione e ricostruzione di edifici preesistenti (cosiddetta ristrutturazione ricostruttiva).
5.1.- La legge appena menzionata è stata adottata dalla Regione Puglia in attuazione del cosiddetto “piano casa”, misura straordinaria di rilancio del mercato edilizio predisposta nel 2008 dal legislatore statale, contenuta nell’art. 11 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività , la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133.
In particolare l’art. 11, comma 5, lettera b), prevedeva che detto piano potesse realizzarsi anche attraverso possibili «incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati alla dotazione di servizi, spazi pubblici e di miglioramento della qualità  urbana, nel rispetto delle aree necessarie per le superfici minime di spazi pubblici o riservati alle attività  collettive, a verde pubblico o a parcheggi di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444».
Nel 2009, per dare attuazione a tale norma fece seguito l’intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata, stipulata in data 1° aprile 2009, che ha consentito ai legislatori regionali, fra cui quello pugliese, aumenti volumetrici (pari al 20 per cento o al 35 per cento in caso di demolizione e ricostruzione) a fronte di un generale miglioramento della qualità  architettonica e/o energetica del patrimonio edilizio esistente.
5.2.- Per restare alla cosiddetta ristrutturazione ricostruttiva, che pìù da vicino interessa l’oggetto del presente giudizio, talune misure regionali adottate hanno realizzato una vera e propria disciplina derogatoria non perfettamente coerente rispetto al generale quadro normativo statale.
5.2.1.- A tale riguardo, deve essere ricordato come, in origine, l’art. 3, comma 1, lettera d), del t.u. edilizia disponesse che, in caso di demolizione, la ricostruzione per essere tale e non essere considerata una nuova “costruzione” – che avrebbe in tal caso richiesto un apposito permesso di costruire, e non una mera segnalazione certificata di inizio attività  (artt. 10 e 22 del t.u. edilizia) – doveva concludersi con la «fedele ricostruzione di un fabbricato identico», comportando dunque identità  di sagoma, volume, area di sedime e caratteristiche dei materiali.
Il successivo decreto legislativo 27 dicembre 2002, n. 301 (Modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di edilizia) ha modificato la definizione di “ricostruzione”, eliminando sia lo specifico riferimento alla identità  dell’area di sedime e alle caratteristiche dei materiali, sia il concetto di “fedele ricostruzione”.
5.2.2.- In epoca successiva, nel 2011, con il comma 9 dell’art. 5 del d.l. n. 70 del 2011 (cosiddetto “decreto sviluppo”), il legislatore ha espressamente autorizzato le Regioni a introdurre normative che disciplinassero interventi di ristrutturazione ricostruttiva con ampliamenti volumetrici, concessi quale misura premiale per la razionalizzazione del patrimonio edilizio, eventualmente anche con «delocalizzazione delle relative volumetrie in area o aree diverse». In tal modo, il legislatore nazionale ha ammesso deroghe all’identità  di volumetria nell’ipotesi di ristrutturazioni realizzate con finalità  di riqualificazione edilizia.
Simile possibilità  è stata perಠesclusa, dallo stesso legislatore, per una particolare categoria di manufatti, e cioè per gli «edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità  assoluta [&]» (art. 5, comma 10, del medesimo decreto).
5.2.3.- Nel 2013, il legislatore è nuovamente intervenuto sull’art. 3, comma 1, lettera d), del t.u. edilizia, con l’art. 30, comma 1, lettera a), del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), cosiddetto “decreto del fare”, convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, che ha qualificato come “interventi di ristrutturazione edilizia” quelli di demolizione e ricostruzione «con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica nonchè quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purchè sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 [Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137] e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell’edificio preesistente».
Il legislatore statale ha dunque progressivamente allargato l’ambito degli interventi di ristrutturazione, consentendo di derogare all’identità  di volumetria in caso di ricostruzioni volte alla riqualificazione edilizia e imponendo il rispetto della sagoma solo per immobili vincolati.
5.2.4.- Questa tendenza si è arrestata, nel 2019, con l’art. 5, comma 1, lettera b), del d.l. n. 32 del 2019 (cosiddetto decreto “sblocca cantieri”), che ha inserito il comma 1-ter all’art. 2-bis del t.u. edilizia, così¬ imponendo, per la ristrutturazione ricostruttiva, il generalizzato limite volumetrico (a prescindere, dunque, dalla finalità  di riqualificazione edilizia) e il vincolo dell’area di sedime: «[i]n ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest’ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purchè sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo».
Allo stato attuale, quindi, la ristrutturazione ricostruttiva, autorizzabile mediante segnalazione certificata di inizio attività  (SCIA), è ammissibile purchè siano rispettati i volumi, l’area di sedime del manufatto originario e, per gli immobili vincolati, la sagoma. Al momento dell’adozione del “piano casa” da parte delle Regioni, invece, la normativa statale richiedeva, per la ristrutturazione ricostruttiva, il solo rispetto della volumetria e della sagoma, non l’identità  di sedime, limiti da rispettare affinchè la ristrutturazione non si traducesse in una nuova costruzione, diversamente regolata dalla legislazione nazionale di settore.
6.- Alla luce di tali premesse, le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018 sono fondate per violazione degli artt. 3 e 117, terzo comma, Cost., in relazione agli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia e all’art. 5, comma 10, del decreto-legge n. 70 del 2011 (cosiddetto “decreto sviluppo”).
7.- L’art. 4, comma 1, della legge reg. Puglia n. 14 del 2009, oggetto della norma interpretativa, aveva previsto (e prevede) che, «[a]l fine di migliorare la qualità  del patrimonio edilizio esistente, sono ammessi interventi di demolizione e ricostruzione di edifici residenziali e non residenziali o misti con realizzazione di un aumento di volumetria sino al 35 per cento di quella legittimamente esistente alla data di entrata in vigore della presente legge da destinare, per la complessiva volumetria risultante a seguito dell’intervento, ai medesimi usi preesistenti legittimi o legittimati, ovvero residenziale, e/o a usi strettamente connessi con le residenze, ovvero ad altri usi consentiti dallo strumento urbanistico. A seguito degli interventi previsti dal presente articolo, gli edifici non residenziali non possono essere destinati a uso residenziale qualora ricadano all’interno delle zone territoriali omogenee E) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministero dei lavori pubblici 1444/1968». Il comma 3 del medesimo articolo si premura poi di specificare che «[g]li interventi di ricostruzione devono essere realizzati nel rispetto delle altezze massime e delle distanze minime previste dagli strumenti urbanistici. È consentito il mantenimento dei distacchi, degli arretramenti e degli allineamenti dei manufatti preesistenti limitatamente alla sagoma preesistente. In mancanza di specifica previsione in detti strumenti, e nel caso di ricostruzione di edifici all’interno della sagoma planimetrica dell’esistente, le volumetrie complessive ricostruite sono consentite nel rispetto delle altezze massime della strumentazione urbanistica comunale vigente e delle distanze minime previste dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 (&)».
In tal senso l’aumento volumetrico, in caso di ricostruzione e demolizione, era (ed è) condizionato dalla legge regionale al rispetto delle altezze e delle distanze previste dagli strumenti urbanistici o, in mancanza, dall’art. 9 del decreto Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità  edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività  collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della l. 6 agosto 1967, n. 765), o comunque all’osservanza della sagoma dell’edificio preesistente rispetto ai distacchi, agli allineamenti e agli arretramenti.
7.1.- In simile contesto, qualche anno dopo, il legislatore pugliese, con la citata legge reg. Puglia n. 59 del 2018, ha inserito l’impugnata norma di interpretazione autentica, la quale ha disposto che il sopra menzionato art. 4, comma 1, della legge reg. Puglia n. 14 del 2009 deve essere inteso nel senso che «l’intervento edilizio di ricostruzione da effettuare a seguito della demolizione di uno o pìù edifici a destinazione residenziale o non residenziale, può essere realizzato anche con una diversa sistemazione plano-volumetrica, ovvero con diverse dislocazioni del volume massimo consentito all’interno dell’area di pertinenza».
7.2.- La disposizione impugnata, come emerge dal confronto delle due prescrizioni, non ha una portata meramente interpretativa.
Questa Corte, con riferimento a una norma di altra Regione che interpretava la locuzione «edifici esistenti» nel senso di includervi «anche gli edifici residenziali in fase di realizzazione in forza di titolo abilitativo in corso di validità» (così¬ allargando, in via retroattiva, la platea dei manufatti beneficiari degli ampliamenti volumetrici previsti dal “piano casa”), ha ribadito la «sostanziale indifferenza, quanto allo scrutinio di legittimità  costituzionale, della distinzione tra norme di interpretazione autentica – retroattive, salva una diversa volontà  in tal senso esplicitata dal legislatore stesso – e norme innovative con efficacia retroattiva» (sentenza n. 73 del 2017; nonchè, da ultimo, sentenza n. 108 del 2019).
Al legislatore – anche regionale – «non è preclusa la possibilità  di emanare norme retroattive sia innovative che di interpretazione autentica. La retroattività  deve, tuttavia, trovare adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente lesi dall’efficacia a ritroso della norma adottata» (sentenza n. 73 del 2017).
7.2.1.- Questa Corte ha, peraltro, individuato alcuni limiti generali all’efficacia retroattiva delle leggi, relativi al «principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità  di trattamento; [al]la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; [al]la coerenza e [al]la certezza dell’ordinamento giuridico; [a]l rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario» (sentenza n. 73 del 2013; ex plurimis, da ultimo anche sentenze n. 174 e n. 108 del 2019).
Questa Corte ha peraltro precisato che la qualifica di norma (meramente) interpretativa va ascritta solo a quelle disposizioni «che hanno il fine obiettivo di chiarire il senso di norme preesistenti ovvero di escludere o di enucleare uno dei sensi fra quelli ritenuti ragionevolmente riconducibili alla norma interpretata, allo scopo di imporre a chi è tenuto ad applicare la disposizione considerata un determinato significato normativo. Il legislatore, del resto, può adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza di incertezze sull’applicazione di una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, così¬ rendendo vincolante un significato ascrivibile ad una norma anteriore» (sentenza n. 73 del 2017).
La distinzione tra norme interpretative e disposizioni innovative rileva, ai fini dello scrutinio di legittimità  costituzionale, perchè «la palese erroneità  di tale auto-qualificazione può costituire un indice, sia pure non dirimente, della irragionevolezza della disposizione impugnata» (sentenza n. 73 del 2017; ex plurimis, anche sentenze n. 103 del 2013 e n. 41 del 2011).
7.3.- Alla luce di questi criteri si deve concludere che la specificazione contenuta nella disposizione impugnata è insuscettibile di essere ricompresa nell’originario contenuto dell’art. 4, comma 1, della legge reg. Puglia n. 14 del 2009.
La norma regionale fa infatti riferimento a una «diversa sistemazione plano-volumetrica o a diverse dislocazioni del volume nell’area di pertinenza». Estende, quindi, in via retroattiva, l’oggetto della disposizione originaria: con riferimento alle “diverse dislocazioni”, la disposizione censurata consente nuove e distinte costruzioni rispetto all’immobile originario, collocate in luogo diverso dal precedente ancorchè nella medesima area di pertinenza.
È vero che, con l’art. 5, comma 9, del citato “decreto sviluppo”, il legislatore nazionale ha consentito interventi di demolizione e ricostruzione anche con «delocalizzazione delle relative volumetrie in area o aree diverse», ma tale fattispecie disciplina l’ipotesi affatto diversa del possibile trasferimento (cosiddetto decollo), nell’ambito delle scelte di pianificazione dell’ente locale, dei volumi da una determinata area del territorio ad altra zona che ammetta l’edificabilità . “Delocalizzazione”, peraltro, che rimane preclusa agli «edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità  assoluta» (art. 5, comma 10, del “decreto sviluppo”).
A tacere del fatto che la norma regionale fa retroagire al 2009 una possibilità  prevista dalla disciplina statale solo nel 2011, la disposizione introdotta dalla Regione Puglia ha una portata diversa e pìù ampia rispetto alla disciplina dello Stato, la quale non ammette la “dislocazione” dei volumi, cosi come previsto da quest’ultima disposizione.
7.4.- A conclusioni analoghe può giungersi per l’ambiguo riferimento alle «diverse sistemazioni plano-volumetriche».
La norma regionale autorizza retroattivamente modifiche alla sagoma dell’edificio, da intendersi come «conformazione planivolumetrica della costruzione fuori terra nel suo perimetro considerato in senso verticale ed orizzontale, ovvero il contorno che viene ad assumere l’edificio, ivi comprese le strutture perimetrali, nonchè gli aggetti e gli sporti superiori a 1,50 m.»: così¬ ai sensi dell’Allegato A, recante «Quadro delle definizioni uniformi» dello Schema di regolamento edilizio tipo, adottato a seguito di intesa in Conferenza unificata del 20 ottobre 2016.
Il t.u. edilizia ha sempre richiesto, come si è visto supra, per gli interventi di demolizione e ricostruzione, il rispetto della sagoma dell’edificio preesistente (art. 3, comma 1, lettera d). Il vincolo della sagoma è stato attenuato solo nel 2013, quando l’art. 30, comma 1, lettera a), del d.l. n. 69 del 2013 ne ha disposto il rispetto solo per gli immobili vincolati ai sensi del cod. beni culturali.
Ne deriva che il significato dell’originaria disposizione regionale non poteva consentire ab origine una diversa sistemazione plano-volumetrica e conseguenti modifiche alla sagoma dell’edificio oltre a quelle ammissibili ai sensi e nei limiti della disciplina statale: la norma di interpretazione autentica ha lo scopo, dunque, di legittimare retroattivamente opere di ristrutturazione disallineate rispetto alla preesistente sagoma del manufatto.
7.5.- Non è discutibile, dunque, la portata innovativa della disposizione impugnata, la quale integra, non diversamente da quanto affermato dalla difesa dello Stato, una nuova deroga agli strumenti urbanistici, rendendo irragionevolmente legittime, in virt๠della sua portata retroattiva, «condotte [&] non considerate tali al momento della loro realizzazione (perchè non conformi agli strumenti urbanistici di riferimento)», ma che tali «divengono per effetto dell’intervento successivo del legislatore», così¬ realizzando una «surrettizia ipotesi di sanatoria» (sentenza n. 73 del 2017).
7.6.- L’irragionevolezza della disposizione censurata, con conseguente lesione dell’art. 3 Cost., si accompagna ad una contestuale violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione agli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia e all’art. 5, comma 10, del “decreto sviluppo”. Gli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia esprimono, infatti, il principio fondamentale della cosiddetta doppia conformità  edilizia, principio che richiede la coerenza del manufatto con la disciplina urbanistica sia quando è stato edificato, sia quando viene domandato l’accertamento di conformità .
Come questa Corte ha avuto modo di chiarire in pìù occasioni in tema di condono edilizio “straordinario”, «[&] spettano alla legislazione statale, oltre ai profili penalistici (integralmente sottratti al legislatore regionale: sentenze n. 49 del 2006, n. 70 del 2005 e n. 196 del 2004), le scelte di principio sul versante della sanatoria amministrativa, in particolare quelle relative all’an, al quando e al quantum. Esula, infatti, dalla potestà  legislativa concorrente delle Regioni il potere di “ampliare i limiti applicativi della sanatoria” (sentenza n. 290 del 2009) oppure, ancora, di “allargare l’area del condono edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato” (sentenza n. 117 del 2015). A maggior ragione, esula dalla potestà  legislativa regionale il potere di disporre autonomamente una sanatoria straordinaria per il solo territorio regionale (sentenza n. 233 del 2015)» (sentenza n. 73 del 2017; nello stesso senso, da ultimo, sentenze n. 208 del 2019 e n. 68 del 2018).
7.7.- Le considerazioni appena compiute inducono a dichiarare assorbita la censura concernente la violazione dell’art. 97 Cost.
8.- Il Presidente del Consiglio ha poi impugnato, con autonomo ricorso, due disposizioni della legge reg. Puglia n. 5 del 2019: la prima (art. 8) ha abrogato la pìù volte menzionata norma di interpretazione autentica (art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018); la seconda (art. 7) ha inserito in pianta stabile, e con efficacia pro futuro, una prescrizione riproduttiva della abrogata norma regionale (asseritamente) interpretativa.
8.1.- Avverso tali norme la difesa statale ha reiterato, nella sostanza, le censure già proposte nei confronti della disposizione (asseritamente) interpretativa di cui all’art. 2 della citata legge regionale n. 59 del 2018.
Ad avviso della Avvocatura generale, l’inserimento in pianta stabile di una norma identica al contenuto precettivo dell’art. 2 della legge reg. n. 59 del 2018 avrebbe reso l’abrogazione di quest’ultima priva di qualsiasi effetto pratico, realizzando un continuum normativo che persisterebbe nelle violazioni degli artt. 3, 97, 117, comma terzo, Cost., quest’ultimo in relazione agli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia e all’art. 5, comma 10, del “decreto sviluppo”.
8.1.1.- Rispetto ai termini del precedente ricorso, vi è un profilo di novità , attinente all’asserita lesione dell’art. 2-bis, comma 1-ter, del t.u. edilizia (comma inserito, come si è visto, dall’art. 5, comma 1, lettera b, del d.l. n. 32 del 2019), il quale ora dispone che «[i]n ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest’ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purchè sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo», così¬ collocandosi fra i principi fondamentali della materia «governo del territorio».
9.- La questione di legittimità  costituzionale, concernente l’art. 7 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, promossa con riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost, in relazione all’art. 5, comma 1, lettera b), del d.l. n. 32 del 2019, è fondata.
9.1.- In primo luogo, deve sottolinearsi che la norma statale evocata come parametro interposto, entrata in vigore quattro giorni dopo la impugnata disposizione regionale, assurge, come anticipato, al rango di principio fondamentale della materia.
In tale direzione, un indice significativo è offerto, anzitutto, dalla particolare sede normativa (il t.u. edilizia) prescelta dal legislatore per l’inserimento della nuova norma (avvenuto, come già detto, per mezzo dell’art. 5, comma 1, lettera b, del d.l. n. 32 del 2019).
Per costante giurisprudenza costituzionale, a prescindere dall’auto-qualificazione, certamente non vincolante per l’interpretazione di questa Corte, contenuta nell’art. 1, comma 1, del t.u. edilizia, in detto testo unico trova sede la legislazione di cornice in materia di edilizia, a sua volta riconducibile al governo del territorio.
Molteplici sono le disposizioni del citato testo unico che questa Corte ha annoverato tra i principi fondamentali della suddetta materia (ex plurimis, sentenze n. 125 del 2017, n. 282 e n. 272 del 2016, e n. 259 del 2014).
Lo stesso art. 2-bis del t.u. edilizia, nel cui ambito si trova il menzionato comma 1-ter, è stato considerato principio fondamentale per ciò che concerne la vincolatività  delle distanze legali stabilite dal d.m. n. 1444 del 1968, derogabili solo a condizione che le eccezioni siano «inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio» (sentenza n. 86 del 2019), salvo quanto previsto dall’art. 5, comma 1, lettera b-bis), del d.l. n. 32 del 2019.
9.2.- Come questa Corte ha già avuto modo di sottolineare, le disposizioni del t.u. edilizia integrano «norme dalla diversa estensione, sorrette da rationes distinte e infungibili, ma caratterizzate dalla comune finalità  di offrire a beni non frazionabili una protezione unitaria sull’intero territorio nazionale» (sentenza n. 125 del 2017).
Il comma 1-ter dell’art. 2-bis del t.u. edilizia, nel disporre che «[i]n ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest’ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purchè sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo», detta evidentemente una regola unitaria, valevole sull’intero territorio nazionale, diretta da un lato a favorire la rigenerazione urbana e, dall’altro, a rispettare l’assetto urbanistico impedendo ulteriore consumo di suolo (come peraltro si trae dai lavori preparatori della legge di conversione dell’art. 5, comma 1, lettera b-bis, del d.l. n. 32 del 2019).
9.3.- Chiarita la portata del comma 1-ter, risulta evidente l’antinomia tra il suo tenore normativo e il disposto dell’art. 7 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019.
Il comma 1-ter dell’art. 2-bis del t.u. edilizia è infatti incompatibile con l’art. 7 della citata legge reg. Puglia n. 5 del 2019, che consente, in caso di demolizione e ricostruzione, un aumento volumetrico. Inoltre, il riferimento alla necessaria costruzione entro l’area di sedime – come definita dal sopra menzionato Allegato A dello Schema di regolamento edilizio tipo – impedisce le «diverse dislocazioni dei volumi» cui fa riferimento la norma regionale impugnata.
Non può sostenersi, come invece argomenta la difesa regionale, che l’intervenuta modifica normativa statale non incida sulla legislazione regionale attuativa del “piano casa”, considerata disciplina speciale rispetto alla normativa generale prevista dal legislatore nazionale. Il nuovo comma 1-ter dell’art. 2-bis del t.u. edilizia stabilisce che i limiti volumetrici e di sedime si applichino «[i]n ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione», così¬ esprimendo una ratio univoca, volta a superare tutte le disposizioni (anche regionali), in materia di SCIA, incompatibili con i nuovi vincoli.
L’intervenuta modifica del parametro interposto rappresentato dal nuovo principio fondamentale rende quindi costituzionalmente illegittima la norma impugnata, a partire dalla entrata in vigore della novella legislativa statale.
Inoltre, poichè la norma regionale impugnata è entrata in vigore il 16 aprile 2019 mentre la norma statale è entrata in vigore il 19 aprile 2019, la disposizione non può avere avuto applicazione per i pochi giorni precedenti, essendo stata vigente per un tempo incompatibile con il consolidarsi del titolo abilitativo (ai sensi dell’art. 19, comma 6-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241, recante «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi»).
Per tale ragione può considerarsi cessata la materia del contendere della questione relativa all’art. 7 impugnato, per l’arco temporale antecedente all’entrata in vigore del nuovo art. 2-bis, comma 1-ter, del t.u. edilizia.
9.4.- Sono assorbite le censure promosse per violazione degli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost., quest’ultimo in relazione agli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia e all’art. 5, comma 10, del d.l. n. 70 del 2011 (cosiddetto “decreto sviluppo”).
9.5.- Le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 8 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019 sono invece non fondate, data la natura meramente abrogativa della disposizione impugnata.
 
 
Per Questi Motivi
 
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione Puglia 17 dicembre 2018, n. 59, recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività  edilizia e per il miglioramento della qualità  del patrimonio edilizio residenziale)»;
2) dichiara l’illegittimità  costituzionale, a partire dalla data del 19 aprile 2019, dell’art. 7 della legge della Regione Puglia 28 marzo 2019, n. 5, recante «Modifiche alla legge regionale 30 novembre 2000, n. 17 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi in materia di tutela ambientale) e istituzione del Sistema informativo dell’edilizia sismica della Puglia, nonchè modifiche alle leggi regionali 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività  edilizia e per il miglioramento della qualità  del patrimonio edilizio residenziale) e 17 dicembre 2018, n. 59 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14)»;
3) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità  costituzionale dell’art. 7 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, nell’arco temporale antecedente all’entrata in vigore dell’art. 5, comma 1, lettera b), del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici», convertito, con modificazioni, nella legge 14 giugno 2019, n. 55, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, con il ricorso iscritto al n. 63 del reg. ric. 2019;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 8 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost., anche in relazione agli artt. 36 e 37 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)», all’art. 5, comma 10, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, recante «Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia», convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106, e all’art. 5, comma 1, lettera b), del d.l. n. 32 del 2019, con il ricorso iscritto al n. 63 del reg. ric. 2019. 
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 marzo 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 aprile 2020.

Il principio di proporzionalità  della pena desumibile dagli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. esige, in via generale, che al minor grado di rimproverabilità  soggettiva corrisponda una pena inferiore rispetto a quella che sarebbe applicabile a parità  di disvalore oggettivo del fatto, in modo da assicurare altresì¬ che la pena appaia una risposta – oltre che non sproporzionata – il più possibile “individualizzata”, e dunque calibrata sulla situazione del singolo condannato, in attuazione del mandato costituzionale di “personalità ” della responsabilità  penale di cui all’art. 27, primo comma, Cost.
La disciplina censurata di cui all’art. 69, quarto comma, del codice penale, vieta in modo assoluto al giudice di ritenere prevalente la circostanza attenuante del vizio parziale di mente in presenza dello specifico indicatore di maggiore colpevolezza (e maggiore pericolosità ) del reo rappresentato dalla recidiva reiterata; laddove tale maggiore colpevolezza si fonda, a sua volta, sull’assunto secondo cui normalmente merita un maggiore rimprovero chi non rinuncia alla commissione di nuovi reati, pur essendo già stato destinatario di un ammonimento individualizzato sul proprio dovere di rispettare la legge penale, indirizzatogli con le precedenti condanne.
Nonostante il carattere facoltativo dell’aggravante, un tale inderogabile divieto di prevalenza non può essere ritenuto compatibile con l’esigenza, di rango costituzionale, di determinazione di una pena proporzionata e calibrata sull’effettiva personalità  del reo, esigenza che deve essere considerata espressiva di precisi «equilibri costituzionalmente imposti sulla strutturazione della responsabilità  penale». Tale divieto, infatti, non consente al giudice di stabilire, nei confronti del semi-infermo di mente, una pena inferiore a quella che dovrebbe essere inflitta per un reato di pari gravità  oggettiva, ma commesso da una persona che abbia agito in condizioni di normalità  psichica, e pertanto pienamente capace – al momento del fatto – di rispondere all’ammonimento lanciato dall’ordinamento, rinunciando alla commissione del reato. E ciò anche laddove il giudice (come nel caso di specie) ritenga che le patologie o i disturbi riscontrati nel reo abbiano inciso a tal punto sulla sua personalità , da rendergli assai pìù difficile la decisione di astenersi dalla commissione di nuovi reati, nonostante l’ammonimento lanciatogli con le precedenti condanne.
Va, pertanto, dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 69, quarto comma, del codice penale, nella parte in cui prevede il divieto di prevalenza della circostanza attenuante di cui all’art. 89 cod. pen. sulla circostanza aggravante della recidiva di cui all’art. 99, quarto comma, cod. pen., per violazione degli artt. 3 e 27, primo e terzo comma, Cost. .

SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, del codice penale, promosso dal Tribunale ordinario di Reggio Calabria, nel procedimento penale a carico di V. M. e V. V., con ordinanza del 29 gennaio 2019, iscritta al n. 121 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito il Giudice relatore Francesco Viganò nella camera di consiglio del 6 aprile 2020, svolta ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 24 marzo 2020, punto 1), lettera a);
deliberato nella camera di consiglio del 7 aprile 2020.

Ritenuto in fatto
1.– Con ordinanza del 29 gennaio 2019, il Tribunale ordinario di Reggio Calabria ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 27, primo e terzo comma, e 32 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, del codice penale, nella parte in cui prevede il divieto di prevalenza della circostanza attenuante del vizio parziale di mente di cui all’art. 89 cod. pen. sulla circostanza aggravante della recidiva di cui all’art. 99, quarto comma, cod. pen.
1.1.– Il giudice rimettente premette di essere chiamato a giudicare, in sede di giudizio abbreviato, della responsabilità penale di V. M. e V. V., imputati del reato di furto pluriaggravato di cui agli artt. 624, 625, numeri 2) e 7), e 61, numero 5), cod. pen., commesso in concorso tra loro.
A entrambi gli imputati è stata contestata la recidiva reiterata, specifica e infraquinquennale, in relazione a plurimi precedenti per reati contro il patrimonio, alcuni dei quali commessi anche in epoca relativamente recente.
D’altra parte, dalla perizia psichiatrica disposta dal giudice è emersa per entrambi gli imputati un’infermità mentale tale da scemare grandemente la capacità di intendere e di volere senza, tuttavia, escluderla, essendo state riscontrate «alterazioni psicopatologiche che soddisfano i criteri diagnostici per il Disturbo della Personalità», nonché le «stimmate psicologiche di un Disturbo da Abuso di Sostanze (oppiacei), oggidì in parziale remissione».
Quanto in particolare a V. M., la relazione peritale ha evidenziato «un importante sbilanciamento depressivo dell’asse affettivo e la presenza […] di tratti personologici marcatamente disarmonici», nonché «severe disarmonie dell’organizzazione fondamentale della personalità» che «fanno assumere una connotazione disforica alla sofferenza affettiva e, assai probabilmente, facilitano l’emergere di condotte regressive finalizzate all’ottenimento di immediata gratificazione e prive di adeguata valutazione del rischio che esse comportano»; il tutto in un «quadro di Depressione Persistente».
Quanto a V. V., il perito ha rimarcato un quadro di «disturbo della personalità con tratti misti del primo e del secondo raggruppamento (particolarmente rilevanti i tratti schizotipico, narcisistico, istrionico, antisociale)», unitamente a «povertà dell’empatia» e «insistita convinzione di essere meritevole di particolare considerazione».
Interrogato in udienza sulla rilevanza delle patologie riscontrate rispetto all’eziologia delle condotte contestate, il perito ha aggiunto che tali patologie, pur non apparendo tanto destrutturanti da giustificare un giudizio medico-legale di totale abolizione della capacità di intendere e di volere, incidono «specialmente [su] quelle parti del funzionamento mentale che vengono definite funzioni esecutive, quindi capacità di programmazione, valutazione, valutazione inferenziale, criteri di appropriatezza e di opportunità, pesatura del rischio anche rispetto all’utile personale».
Il rimettente riferisce, infine, che in due occasioni V. V. era stato prosciolto da precedenti imputazioni per vizio totale di mente, mentre in altra circostanza – malgrado la contestazione della recidiva reiterata – il giudice aveva ritenuto prevalente l’attenuante del vizio parziale di mente, applicando la relativa diminuzione di pena. Nei confronti di V. M., poi, era stata riconosciuta in almeno una occasione l’attenuante del vizio parziale di mente, ritenuta equivalente alla contestata recidiva reiterata.
1.2.– Su richiesta del pubblico ministero, alla quale si è associata la difesa degli imputati, il giudice a quo ha sollevato le questioni di legittimità costituzionale sopra formulate, aventi a oggetto in sostanza il divieto – desumibile dall’art. 69, quarto comma, cod. pen. – di prevalenza dell’attenuante del vizio parziale di mente sull’aggravante della recidiva reiterata.
1.3.– Quanto alla rilevanza delle questioni, il rimettente ritiene di non potere, allo stato degli atti, escludere tout court nei confronti di V. M. e V. V. la recidiva reiterata, specifica ed infraquinquennale, così come ad essi contestata.
Entrambi gli imputati hanno infatti plurimi precedenti per reati contro il patrimonio (rapina, furto tentato e consumato, ricettazione, danneggiamento), alcuni dei quali intervenuti anche in epoca relativamente recente e, in ogni caso, nel quinquennio precedente alla commissione del fatto per il quale si procede. Nei confronti di entrambi, d’altronde, in più occasioni è già stata riconosciuta la recidiva (reiterata), ed applicato il relativo aumento di pena.
Osserva il rimettente che «sussist[o]no senz’altro, nel caso di specie, gli indici rivelatori di una relazione qualificata tra i descritti precedenti ed il nuovo illecito, per il quale si procede (il furto in concorso di due pluviali in rame), trattandosi di reati della stessa indole, omogenei dal punto di vista del bene giuridico offeso, posti in essere nel tempo, senza che possa ravvisarsi una qualche soluzione di continuità nella perpetrazione di condotte antigiuridiche da parte di entrambi gli imputati».
Il giudice a quo ritiene pertanto, in accordo con l’orientamento espresso in materia dalla giurisprudenza costituzionale (è citata la sentenza n. 192 del 2007) e di legittimità (sono citate le sentenze della Corte di cassazione, sezioni unite penali, 27 maggio-5 ottobre 2010, n. 35738, e 24 febbraio-24 maggio 2011, n. 20798), che nel caso di specie la reiterazione dell’illecito, «al di là del mero ed indifferenziato riscontro formale dell’esistenza di precedenti penali», sia effettivo sintomo tanto di una maggiore colpevolezza, quanto di una più elevata capacità a delinquere dei due imputati.
Ed invero, accanto ad una più accentuata pericolosità sociale, i numerosi precedenti specifici, posti in essere con analoghe modalità, lascerebbero emergere una «peculiare insensibilità degli imputati nei confronti delle condanne precedentemente riportate e dell’implicito monito a non violare più la legge, in esse contenuto, comportando un maggiore addebito anche in termini di rimproverabilità soggettiva».
D’altra parte, le patologie mentali riscontrate in sede di perizia sembrerebbero aver avuto un sicuro rilievo nella genesi delle condotte delittuose poste in essere dai due imputati.
Ad avviso del rimettente, tuttavia, la ridotta capacità di intendere e di volere degli imputati al momento del fatto non potrebbe valere ad escludere tout court l’applicabilità della recidiva reiterata nei loro confronti. Una tale soluzione presupporrebbe infatti l’impossibilità di «muovere nei loro riguardi un addebito di maggiore rimproverabilità soggettiva», e dunque l’affermazione che le patologie riscontrate negli imputati abbiano avuto «un valore tanto determinante nella genesi del reato da escludere che, nel caso di specie, gli stessi potessero essere sufficientemente sensibilizzati e motivati dai moniti provenienti dalle condanne riportate in precedenza». Il che, secondo il giudice a quo, non potrebbe essere sostenuto nel caso di specie.
Tanto più che – osserva il rimettente – la soluzione di un’automatica non applicazione della recidiva nei confronti di imputati affetti da patologie mentali che ne riducano la capacità di intendere e di volere finirebbe per sovrapporre indebitamente due piani diversi nella struttura stessa del reato. L’attenuante del vizio parziale di mente atterrebbe infatti «al piano dell’imputabilità, che della colpevolezza […] è un presupposto, senza confondersi con essa», concernendo più precisamente la possibilità del soggetto di essere motivato, «almeno in parte e secondo criteri di normalità psico-fisica», dalle norme di divieto. Di talché, «[a]nche laddove si riconosca un ruolo decisivo nell’eziologia del reato alla condizione di seminfermità mentale […], ben diverso può essere, nel caso concreto, l’addebito in termini di colpevolezza nei confronti di un soggetto parzialmente incapace (e quindi, parzialmente capace) che abbia nel passato, anche recente, commesso plurimi reati della stessa specie di quello per cui si procede, rispetto a quello inerente un soggetto, parimenti seminfermo, a carico del quale non vi siano precedenti o vi siano precedenti non altrettanto significativi». La stessa giurisprudenza di legittimità avallerebbe, del resto, tale impostazione, escludendo ogni incompatibilità in linea di principio tra vizio parziale di mente e recidiva (è citata Corte di cassazione, sezione seconda penale, sentenza 9 giugno-28 settembre 2010, n. 35006).
La compatibilità in linea di principio tra vizio parziale di mente e recidiva, peraltro, non escluderebbe di per sé la possibilità di ritenere quest’ultima subvalente nel caso concreto, laddove un tale esito non fosse precluso dalla disposizione censurata.
Dal che la rilevanza delle questioni prospettate.
1.4.– Quanto alla non manifesta infondatezza di tali questioni, rileva il rimettente che l’applicazione dell’automatismo di cui all’art. 69, quarto comma, cod. pen. condurrebbe ad individuare la pena, al più, entro la cornice edittale prevista dall’art. 624 cod. pen., restando esclusa la possibilità di adeguarla all’effettiva gravità del fatto e alle particolari condizioni personali degli imputati, attraverso il riconoscimento (precluso dalla norma censurata) della prevalenza dell’attenuante del vizio parziale di mente rispetto alla recidiva reiterata.
Il giudice a quo sottolinea, invero, che la giurisprudenza di questa Corte riconosce la legittimità costituzionale di deroghe al regime ordinario del bilanciamento tra circostanze; ma evidenzia che – secondo la medesima giurisprudenza – tali deroghe non devono trasmodare «nella manifesta irragionevolezza o nell’arbitrio» (è citata la sentenza n. 68 del 2012), né possono «giungere a determinare un’alterazione degli equilibri costituzionalmente imposti nella strutturazione della responsabilità penale» (è citata la sentenza n. 251 del 2012).
Il rimettente richiama, quindi, le ormai numerose pronunce di questa Corte che hanno dichiarato la parziale illegittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, cod. pen. in relazione a specifiche circostanze attenuanti, evidenziando come tali pronunce si siano sinora sempre riferite ad attenuanti a effetto speciale e di natura oggettiva, espressive di «un forte scarto nell’offensività della condotta delittuosa» ovvero, nel caso dell’attenuante di cui all’art. 73, comma 7, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), connesse al ravvedimento post delictum del reo. A parte quest’ultimo caso, tutte le restanti pronunce hanno valorizzato il principio di offensività e la connessa prospettiva di un “diritto penale del fatto”, la quale escluderebbe che aspetti relativi alla maggiore colpevolezza o pericolosità dell’agente «possano assumere, nel processo di individualizzazione della pena, una rilevanza tale da renderli comparativamente prevalenti rispetto al fatto oggettivo» (è citata, ancora, la sentenza n. 251 del 2012).
Cionondimeno, il divieto di prevalenza della circostanza – a effetto comune, e di natura soggettiva – del vizio parziale di mente appare al giudice a quo anch’esso di dubbia compatibilità con i principi di ragionevolezza, personalità della responsabilità penale e proporzionalità della pena, di cui agli artt. 3 e 27, primo e terzo comma, Cost.
L’effetto comune dell’attenuante che viene qui in rilievo non sarebbe, anzitutto, preclusivo dell’esame delle questioni, posto che l’irragionevolezza di un «vaglio individualizzante della responsabilità del singolo individuo», adeguatamente riflesso dalla misura della pena, resterebbe tale – ove sussistente – indipendentemente dalla «più o meno ampia distanza quoad poenam, rispetto al tipo base», che il riconoscimento dell’attenuante comporta.
Osserva, d’altra parte, il rimettente che le «circostanze inerenti la persona del colpevole», tra le quali si iscrive il vizio parziale di mente, hanno sempre goduto di un particolare status nell’impianto del codice penale, che – nella sua versione originaria, anteriore alla novella del decreto-legge 11 aprile 1974, n. 99 (Provvedimenti urgenti sulla giustizia penale) – le sottraeva in radice al bilanciamento con le circostanze aggravanti.
L’impossibilità, oggi, di graduare il trattamento sanzionatorio rispetto ai disturbi della personalità dell’agente si tradurrebbe, allora, in una violazione dei principi di ragionevolezza e individualizzazione della pena, nonché nel mancato rispetto della finalità rieducativa della pena, che implica la necessaria proporzionalità della pena rispetto alla «concreta gravità del fatto, nonché alla personalità e colpevolezza dell’autore, tale da poter costituire il punto di partenza di un legittimo – ed auspicabilmente proficuo – percorso rieducativo».
Infine, la disposizione censurata violerebbe altresì l’art. 32 Cost., dal momento che il soggetto semi-imputabile per vizio di mente dovrebbe ricevere dall’ordinamento una «risposta alla commissione di un fatto reato che sia non solo funzionale alla rieducazione ma, anche e soprattutto, improntata alla tutela della [sua] salute».
2.– È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate inammissibili e, comunque, infondate.
2.1.– Esse sarebbero, anzitutto, irrilevanti per insufficiente descrizione della fattispecie oggetto del giudizio.
Come osservato da questa Corte nella sentenza n. 120 del 2017 e nella successiva ordinanza n. 145 del 2018, l’applicazione della recidiva presuppone che il giudice verifichi in concreto se la reiterazione dell’illecito sia sintomo effettivo di riprovevolezza della condotta e di pericolosità del suo autore. Una simile verifica, però, non sarebbe stata compiutamente svolta dal giudice a quo, il quale non avrebbe adeguatamente motivato se gli imputati avessero avuto «piena capacità di recepire il messaggio specialpreventivo» derivante dalle precedenti condanne pronunciate nei loro confronti.
2.2.– Nel merito, le questioni sarebbero infondate.
L’Avvocatura generale dello Stato rammenta in proposito che la giurisprudenza costituzionale ha «più volte censurato l’art. 69 c. 4 c.p. in esame, senza negarne però radicalmente la compatibilità costituzionale, ma sempre verificando, caso per caso, se la presunzione assoluta sottesa al divieto di prevalenza fosse giustificata in rapporto alle specifiche attenuanti volta a volta in esame; lasciando così impregiudicata la possibilità astratta che la condizione personale di recidiva reiterata, nell’economia complessiva di ciascun concreto episodio di reato, abbia un peso tale da giustificare l’eliminazione iuris et de iure degli effetti diminuenti delle particolari circostanze attenuanti con cui essa viene a concorrere».
Nel caso in esame, il divieto di prevalenza troverebbe giustificazione anche in considerazione della modesta incidenza dell’attenuante in questione sul trattamento sanzionatorio complessivo, non potendo comunque tale divieto essere considerato manifestamente irragionevole o arbitrario.
La disposizione censurata, inoltre, non contrasterebbe con il principio di personalità della responsabilità penale né con la finalità rieducativa della pena, che non si opporrebbero di per sé a inasprimenti del trattamento sanzionatorio connessi alla recidiva dell’imputato. Il legislatore avrebbe qui «inteso sanzionare il fenomeno della recidiva reiterata […] in quanto il fatto stesso della persistenza nelle condotte antisociali, quali che esse siano, dimostra che la funzione rieducativa non ha potuto efficacemente esplicarsi nei confronti del soggetto, e quindi è necessario assicurare la possibilità (quantomeno escludendo la prevalenza di determinate attenuanti) che, attraverso l’applicazione della pena, tale funzione trovi una nuova occasione di svolgimento».
Si tratterebbe, in conclusione, di una scelta discrezionale del legislatore, immune dalle censure formulate dal giudice rimettente.
Dovrebbe infine escludersi ogni profilo di contrasto con l’art. 32 Cost., dal momento che «[l]’impossibilità di far prevalere la seminfermità mentale sulla recidiva reiterata […] incide soltanto quoad poenam» e non «sul diritto alla salute dell’imputato che ben può essere tutelato mediante la sottoposizione alla misura di sicurezza del ricovero nella casa di cura o di custodia».

Considerato in diritto
1.– Con l’ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale ordinario di Reggio Calabria ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 27, primo e terzo comma, e 32 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, del codice penale, nella parte in cui prevede il divieto di prevalenza della circostanza attenuante del vizio parziale di mente di cui all’art. 89 cod. pen. sulla circostanza aggravante della recidiva di cui all’art. 99, quarto comma, cod. pen.
In sostanza, la disposizione censurata impedirebbe al giudice di determinare una pena proporzionata rispetto alla concreta gravità del reato, e pertanto adeguata al grado di responsabilità “personale” del suo autore, non consentendo di tenere adeguatamente conto – attraverso il riconoscimento della prevalenza dell’attenuante del vizio parziale di mente rispetto all’aggravante della recidiva reiterata – della minore possibilità di essere motivato dalle norme di divieto da parte di chi risulti affetto da patologie o disturbi della personalità che, seppur non escludendola del tutto, diminuiscano grandemente la sua capacità di intendere e di volere.
Secondo il giudice rimettente, la disposizione censurata violerebbe altresì l’art. 32 Cost., non consentendo al giudice di determinare una pena funzionale non solo alla rieducazione del condannato, ma anche alla tutela della sua salute.
2.– La disposizione censurata, nella versione attualmente in vigore, è – come è noto – il frutto di una duplice stratificazione normativa rispetto al testo originario del codice penale.
Nella versione del 1930, l’art. 69, quarto comma, cod. pen. sottraeva tout court alle regole sul bilanciamento enunciate nei commi precedenti le «circostanze inerenti alla persona del colpevole» e «qualsiasi altra circostanza per la quale la legge stabilisca una pena di specie diversa o determini la misura della pena in modo indipendente da quella ordinaria del reato». L’art. 70, secondo comma, cod. pen. disponeva poi – e tuttora dispone – che per «circostanze inerenti alla persona del colpevole» si intendono quelle riguardanti l’imputabilità e la recidiva. Il legislatore intendeva, in tal modo, assicurare che il giudice fosse in ogni caso tenuto ad applicare separatamente le diminuzioni (o gli aggravamenti) di pena correlati alla capacità di intendere e di volere, tra i quali la diminuzione di cui all’art. 89 cod. pen. in questa sede in discussione, così come gli aggravamenti di pena dipendenti dalla recidiva.
Il quarto comma dell’art. 69 cod. pen. fu modificato una prima volta a mezzo del decreto-legge 11 aprile 1974, n. 99 (Provvedimenti urgenti sulla giustizia penale), convertito, con modificazioni, nella legge 7 giugno 1974, n. 220, che estese il meccanismo del bilanciamento disciplinato nei commi precedenti a tutte le circostanze, comprese quelle inerenti alla persona del colpevole: conferendo così al giudice il potere di applicare, o non applicare, i relativi aumenti o diminuzioni di pena, in presenza di circostanze di segno contrario, ritenute equivalenti o prevalenti.
Infine, la legge 5 dicembre 2005, n. 251 (Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione) modificò nuovamente la disposizione, introducendo il divieto di prevalenza di qualsiasi circostanza attenuante, inclusa la diminuente del vizio parziale di mente, nell’ipotesi – tra l’altro – di recidiva reiterata; precludendo così in modo assoluto al giudice di applicare, in tal caso, la relativa diminuzione di pena.
Come meglio si dirà più innanzi (infra, 4.1.), il testo risultante dalla legge n. 251 del 2005 è stato già oggetto di numerose dichiarazioni di illegittimità costituzionale, che hanno restaurato il potere discrezionale del giudice di ritenere prevalenti, rispetto alla recidiva reiterata, varie circostanze attenuanti nominativamente individuate. Le odierne questioni di legittimità costituzionale mirano a ripristinare tale potere discrezionale anche con riferimento alla circostanza attenuante del vizio parziale di mente.
3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito l’inammissibilità delle questioni per insufficiente descrizione della fattispecie oggetto del giudizio, non avendo in particolare il rimettente chiarito se gli imputati avessero avuto «piena capacità di recepire il messaggio specialpreventivo» derivante dalle precedenti condanne, e dunque se fosse giustificata nei loro confronti l’applicazione della recidiva.
L’eccezione non è fondata.
È ben vero che l’applicazione della recidiva, come da tempo chiarito dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità, in tanto si giustifica in quanto il nuovo delitto, commesso da chi sia già stato condannato per precedenti delitti non colposi, sia in concreto espressivo non solo di una maggiore pericolosità criminale, ma anche di un maggior grado di colpevolezza, legato alla maggiore rimproverabilità della decisione di violare la legge penale nonostante l’ammonimento individuale scaturente dalle precedenti condanne (sentenza n. 192 del 2007 e poi, ex plurimis, sentenza n. 185 del 2015; Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 27 maggio-5 ottobre 2010, n. 35738, nonché, inter alia, sezione sesta penale, sentenza 28 giugno-5 agosto 2016, n. 34670); maggiore rimproverabilità che non può essere presunta in via generale sulla base del solo fatto delle precedenti condanne, dovendo – ad esempio – essere esclusa allorché il nuovo delitto sia stato commesso dopo un lungo lasso di tempo dal precedente, o allorché abbia caratteristiche affatto diverse.
Ed è ben vero, altresì, che questa Corte, con la sentenza n. 120 del 2017 e poi con l’ordinanza n. 145 del 2018, ha ritenuto irrilevanti questioni analoghe a quella ora all’esame, non avendo i giudici rimettenti, in quelle occasioni, chiarito le ragioni per le quali avevano ritenuto applicabile la recidiva, sotto il profilo specifico della maggiore colpevolezza rivelata dalla decisione di commettere il delitto, nonostante il contestuale riconoscimento della presenza nel reo di gravi patologie o disturbi della personalità, che necessariamente anch’essi incidevano – ma in direzione opposta rispetto alla ritenuta recidiva – sul grado della sua colpevolezza.
Tuttavia, in questo caso il giudice a quo motiva ampiamente sulle ragioni per le quali, a suo avviso, gli imputati non potevano non essere consapevoli dell’ammonimento rappresentato dalle numerose condanne pronunciate nei loro confronti, talune delle quali in epoca molto recente, per reati omogenei a quello per il quale sono ora rinviati a giudizio; ciò che dimostrerebbe la loro peculiare (e specialmente riprovevole) insensibilità nei confronti della legge penale, e assieme giustificherebbe l’applicazione nei loro confronti dell’aggravante di cui all’art. 99, quarto comma, cod. pen. L’applicazione della recidiva – sempre ad avviso del rimettente – non contrasterebbe peraltro con il contestuale riconoscimento in loro favore di un vizio parziale di mente tale da scemare grandemente in loro la capacità di intendere e di volere, e tale in particolare da ridurre la loro capacità di orientare la condotta secondo criteri di «appropriatezza e di opportunità», oltre che di «pesatura del rischio». Le due valutazioni si collocherebbero, in effetti, su piani differenti, non risultando comunque mutualmente escludentisi. Dopodiché il giudice potrebbe e dovrebbe comunque “pesare” entrambi questi dati ai fini della valutazione della gravità del reato, e della conseguente determinazione di un trattamento sanzionatorio effettivamente proporzionato e calibrato sulla personalità dei suoi autori. Operazione, quest’ultima, che sarebbe però irragionevolmente preclusa dal divieto di prevalenza dell’attenuante del vizio parziale di mente, contenuto nella disposizione censurata; con conseguente rilevanza delle questioni di legittimità formulate.
Così sinteticamente riassunta, la linea argomentativa del giudice a quo in punto di rilevanza appare a questa Corte senz’altro plausibile, al di là della condivisibilità o meno, sul piano teorico, della (notoriamente controversa) ricostruzione dell’imputabilità come mero presupposto del giudizio di colpevolezza, ovvero come elemento costitutivo di tale categoria dogmatica.
Ciò basta per ritenere ammissibili le questioni prospettate (ex multis, sentenza n. 250 del 2018).
4.– Nel merito, le questioni sollevate con riferimento agli artt. 3 e 27, primo e terzo comma, Cost., che devono qui essere esaminate congiuntamente, sono fondate.
4.1.– Questa Corte ha più volte affermato che deroghe al regime ordinario del bilanciamento tra circostanze, come disciplinato in via generale dall’art. 69 cod. pen., sono costituzionalmente ammissibili e rientrano nell’ambito delle scelte discrezionali del legislatore, risultando sindacabili soltanto ove «trasmodino nella manifesta irragionevolezza o nell’arbitrio» (sentenza n. 68 del 2012; in senso conforme, sentenza n. 88 del 2019), non potendo però giungere in alcun caso «a determinare un’alterazione degli equilibri costituzionalmente imposti sulla strutturazione della responsabilità penale» (sentenza n. 251 del 2012).
Sulla base di tali criteri, questa Corte ha già dichiarato in varie occasioni l’illegittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, cod. pen., nella parte in cui prevedeva il divieto di prevalenza di altrettante circostanze attenuanti particolarmente significative ai fini della determinazione della gravità concreta del reato. Nella maggior parte dei casi, come correttamente evidenzia il rimettente, si è trattato di circostanze espressive di un minor disvalore del fatto dal punto di vista della sua dimensione offensiva: così la «lieve entità» nel delitto di produzione e traffico illecito di stupefacenti (sentenza n. 251 del 2012), i casi di «particolare tenuità» nel delitto di ricettazione (sentenza n. 105 del 2014), i casi di «minore gravità» nel delitto di violenza sessuale (sentenza n. 106 del 2014), il «danno patrimoniale di speciale tenuità» nei delitti di bancarotta e ricorso abusivo al credito (sentenza n. 205 del 2017). Nella sola sentenza n. 74 del 2016, la dichiarazione di illegittimità ha invece colpito il divieto di prevalenza di una circostanza – l’essersi il reo adoperato per evitare che il delitto di produzione e traffico di stupefacenti sia portato a conseguenze ulteriori – che mira invece a premiare l’imputato per la propria condotta post delictum; circostanza che è stata comunque ritenuta «significativa, anche perché comporta il distacco dell’autore del reato dall’ambiente criminale nel quale la sua attività in materia di stupefacenti era inserita e trovava alimento, e lo espone non di rado a pericolose ritorsioni, determinando così una situazione di fatto tale da indurre in molti casi un cambiamento di vita».
4.2.– Le questioni ora sottoposte all’attenzione di questa Corte concernono una circostanza attenuante espressiva non già – sul piano oggettivo – di una minore offensività del fatto rispetto agli interessi protetti dalla norma penale, né di una finalità premiale rispetto a condotte post delictum, quanto piuttosto della ridotta rimproverabilità soggettiva dell’autore; ridotta rimproverabilità che deriva, qui, dal suo minore grado di discernimento circa il disvalore della propria condotta e dalla sua minore capacità di controllo dei propri impulsi, in ragione delle patologie o disturbi che lo affliggono (e che devono essere tali, per espressa indicazione legislativa, da «scemare grandemente» la sua capacità di intendere e di volere: art. 89 cod. pen.).
Ora, il principio di proporzionalità della pena rispetto alla gravità del reato, da tempo affermato da questa Corte sulla base di una lettura congiunta degli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. (a partire almeno dalla sentenza n. 343 del 1993; in senso conforme, ex multis, sentenze n. 40 del 2019, n. 233 del 2018, n. 236 del 2016), esige in via generale che la pena sia adeguatamente calibrata non solo al concreto contenuto di offensività del fatto di reato per gli interessi protetti, ma anche al disvalore soggettivo espresso dal fatto medesimo (sentenza n. 222 del 2018). E il quantum di disvalore soggettivo dipende in maniera determinante non solo dal contenuto della volontà criminosa (dolosa o colposa) e dal grado del dolo o della colpa, ma anche dalla eventuale presenza di fattori che hanno influito sul processo motivazionale dell’autore, rendendolo più o meno rimproverabile.
Tra tali fattori si colloca, in posizione eminente, proprio la presenza di patologie o disturbi significativi della personalità (così come definiti da Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 25 gennaio-8 marzo 2005, n. 9163), come quelli che la scienza medico-forense stima idonei a diminuire, pur senza escluderla totalmente, la capacità di intendere e di volere dell’autore del reato. In tali ipotesi, l’autore può sì essere punito per aver commesso un reato che avrebbe pur sempre potuto – secondo la valutazione dell’ordinamento – evitare, attraverso un maggiore sforzo della volontà; ma al tempo stesso merita una punizione meno severa rispetto a quella applicabile nei confronti di chi si sia determinato a compiere una condotta identica, in condizioni di normalità psichica.
Il principio di proporzionalità della pena desumibile dagli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. esige insomma, in via generale, che al minor grado di rimproverabilità soggettiva corrisponda una pena inferiore rispetto a quella che sarebbe applicabile a parità di disvalore oggettivo del fatto, «in modo da assicurare altresì che la pena appaia una risposta – oltre che non sproporzionata – il più possibile “individualizzata”, e dunque calibrata sulla situazione del singolo condannato, in attuazione del mandato costituzionale di “personalità” della responsabilità penale di cui all’art. 27, primo comma, Cost.» (sentenza n. 222 del 2018).
4.3.– La disciplina censurata in questa sede vieta in modo assoluto al giudice di ritenere prevalente la circostanza attenuante del vizio parziale di mente in presenza dello specifico indicatore di maggiore colpevolezza (e maggiore pericolosità) del reo rappresentato dalla recidiva reiterata; laddove tale maggiore colpevolezza si fonda, a sua volta, sull’assunto secondo cui normalmente merita un maggiore rimprovero chi non rinuncia alla commissione di nuovi reati, pur essendo già stato destinatario di un ammonimento individualizzato sul proprio dovere di rispettare la legge penale, indirizzatogli con le precedenti condanne.
Nonostante il carattere facoltativo dell’aggravante, un tale inderogabile divieto di prevalenza non può essere ritenuto compatibile con l’esigenza, di rango costituzionale, di determinazione di una pena proporzionata e calibrata sull’effettiva personalità del reo, esigenza che deve essere considerata espressiva – con le parole della sentenza n. 251 del 2012 – di precisi «equilibri costituzionalmente imposti sulla strutturazione della responsabilità penale». Tale divieto, infatti, non consente al giudice di stabilire, nei confronti del semi-infermo di mente, una pena inferiore a quella che dovrebbe essere inflitta per un reato di pari gravità oggettiva, ma commesso da una persona che abbia agito in condizioni di normalità psichica, e pertanto pienamente capace – al momento del fatto – di rispondere all’ammonimento lanciato dall’ordinamento, rinunciando alla commissione del reato. E ciò anche laddove il giudice – come nel caso del giudizio a quo – ritenga che le patologie o i disturbi riscontrati nel reo abbiano inciso a tal punto sulla sua personalità, da rendergli assai più difficile la decisione di astenersi dalla commissione di nuovi reati, nonostante l’ammonimento lanciatogli con le precedenti condanne.
Il divieto in esame d’altra parte comporta una indebita parificazione sotto il profilo sanzionatorio di fatti di disvalore essenzialmente diverso, in ragione del diverso grado di rimproverabilità soggettiva che li connota: con un risultato che la giurisprudenza di questa Corte ha da tempi ormai risalenti considerato di per sé contrario all’art. 3 Cost. (sentenza n. 26 del 1979), prima ancora che alla finalità rieducativa e all’esigenza di “personalizzazione” della pena.
Non osta a tale conclusione la natura di circostanza a effetto comune dell’attenuante di cui all’art. 89 cod. pen., che determina – ai sensi dell’art. 65 cod. pen. – la diminuzione fino a un terzo della pena che dovrebbe essere altrimenti inflitta. A prescindere dalla considerazione che l’entità concreta della diminuzione di pena dipende ovviamente dall’entità della pena base – ben potendo tale diminuzione tradursi, rispetto ai delitti più gravi, in vari anni di reclusione in meno –, va infatti ribadito che la circostanza attenuante in parola mira ad adeguare il quantum del trattamento sanzionatorio alla significativa riduzione della rimproverabilità soggettiva dell’agente, ed è pertanto riconducibile a un connotato di sistema di un diritto penale “costituzionalmente orientato”, così come ricostruito dalla giurisprudenza di questa Corte: giurisprudenza che – dalla sentenza n. 364 del 1988 in poi – individua nella rimproverabilità soggettiva un presupposto essenziale dell’an dell’imputazione del fatto al suo autore, e conseguentemente dell’applicazione della pena nei suoi confronti.
4.4.– La conclusione appena raggiunta non comporta il sacrificio delle esigenze di tutela della collettività contro l’accentuata pericolosità sociale espressa dal recidivo reiterato.
Se infatti è indubbio che il quantum della pena debba adeguatamente riflettere il grado di rimproverabilità soggettiva dell’agente, cionondimeno il diritto vigente consente, nei confronti di chi sia stato condannato a una pena diminuita in ragione della sua infermità psichica, l’applicazione di una misura di sicurezza, da individuarsi secondo i criteri oggi indicati dall’art. 3-ter, comma 4, del decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211 (Interventi urgenti per il contrasto della tensione detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri), convertito, con modificazioni, nella legge 17 febbraio 2012, n. 9. La misura di sicurezza, non avendo alcun connotato “punitivo”, non è subordinata alla rimproverabilità soggettiva del suo destinatario, bensì alla sua persistente pericolosità sociale, che deve peraltro, ai sensi dell’art. 679 del codice di procedura penale, essere oggetto di vaglio caso per caso da parte del magistrato di sorveglianza una volta che la pena sia stata scontata (sentenze n. 1102 del 1988 e n. 249 del 1983). D’altra parte, la misura di sicurezza dovrebbe auspicabilmente essere conformata in modo da assicurare, assieme, un efficace contenimento della pericolosità sociale del condannato e adeguati trattamenti delle patologie o disturbi di cui è affetto (secondo il medesimo principio espresso dalla sentenza n. 253 del 2003, in relazione al soggetto totalmente infermo di mente), nonché fattivo sostegno rispetto alla finalità del suo «riadattamento alla vita sociale» – obiettivo quest’ultimo che, come recentemente rammentato dalla sentenza n. 24 del 2020, il legislatore espressamente ascrive alla libertà vigilata (art. 228, quarto comma, cod. pen.), ma che riflette un principio certamente estensibile, nell’attuale quadro costituzionale, alla generalità delle misure di sicurezza.
Una razionale sinergia tra pene e misure di sicurezza – purtroppo solo in minima parte realizzata nella prassi – potrebbe così consentire un’adeguata prevenzione del rischio di commissione di nuovi reati da parte del condannato affetto da vizio parziale di mente, senza indebite forzature della fisionomia costituzionale della pena, intesa come reazione proporzionata dell’ordinamento a un fatto di reato (oggettivamente) offensivo e (soggettivamente) rimproverabile al suo autore.
5.– Resta assorbita la questione formulata in riferimento all’art. 32 Cost.

Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, del codice penale, nella parte in cui prevede il divieto di prevalenza della circostanza attenuante di cui all’art. 89 cod. pen. sulla circostanza aggravante della recidiva di cui all’art. 99, quarto comma, cod. pen.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 aprile 2020.
Il Direttore della Cancelleria

Pubblicato il 24/04/2020
N. 00373/2020 REG.PROV.CAU.
N. 00281/2020 REG.RIC. 
 

ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 281 del 2020, proposto da Gianluca R., rappresentato e difeso dall’avvocato Santi Delia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dello stesso in Palermo, via Ludovico Ariosto, 29;
 
contro
la Regione Siciliana – Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica – Dipartimento Regionale della Funzione Pubblica e del personale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria per legge in Palermo, via Valerio Villareale, 6;
 
per la riforma
dell’ordinanza cautelare del TAR per la Sicilia – sezione terza – n. 102/2020, resa tra le parti,
concernente concorso pubblico per la copertura di sei posti di funzionario direttivo – categoria professionale D – Settore Informazione – Ufficio stampa e documentazione della Regione Siciliana – mancata ammissione alla prova scritta;
 
Visto l’art. 62 cod. proc. amm. ;
Visto il ricorso in appello, con i relativi allegati;
Vista la impugnata ordinanza cautelare del TAR di reiezione della domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente in primo grado;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Siciliana – Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica – Dipartimento Regionale della Funzione Pubblica e del personale;
Visto l’art. 84 del d. l. n. 18 del 2020;
Visto il decreto presidenziale n. 175 del 24.3.2020, di richiesta di adempimenti istruttori;
Visti tutti gli atti della causa, compresa la memoria dell’appellante del 17.4.2020;
Relatore il cons. Marco Buricelli nella camera di consiglio del 23 aprile 2020, svoltasi in video conferenza e senza discussione orale ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del d.l. n. 18 del 2020;
 
rammentato preliminarmente che l’appellante risulta essere stato ammesso alla prova scritta con decreto del presidente della III sezione del TAR n. 3 del 7.1.2020 e che è in attesa dal 17 gennaio 2020 dell’esito, stando a quanto afferma la difesa dell’appellante medesimo, senza alcuna contestazione specifica da parte dell’Amministrazione;
rilevato sempre in via preliminare che la richiesta istruttoria avanzata con il decreto presidenziale n. 175 del 24.3.2020 non è stata eseguita;
considerato a un primo esame che il quesito n. 59, sulla legge anteriore alla l. n. 150/2000, così¬ come formulato, appare manifestamente illogico e da annullare; e che merita di essere approfondito nella sede di merito anche il profilo di censura che riguarda il quesito n. 4, avuto riguardo alla intervenuta abrogazione della l. n. 1034/1971 in seguito alla entrata in vigore del Codice del processo amministrativo, e alla possibilità  che tale situazione sia capace di creare incertezza e disorientamento nei partecipanti alla selezione;
che l’annullamento o la neutralizzazione della domanda n. 59 avrebbe potuto comportare il raggiungimento del punteggio di 21/30 (il candidato non risulta ammesso alla seconda prova scritta per soli 0,33 centesimi di punto): dal che consegue il riconoscimento, sempre allo stato e a un primo esame, di un sufficiente fumus boni juris a sostegno della pretesa fatta valere in giudizio;
che il danno sussiste e appare grave e irreparabile sì¬ che, in accoglimento della istanza cautelare, dato atto della già disposta ammissione dell’appellante, in via interinale e con riserva, alla seconda prova scritta, l’esito della quale l’appellante medesimo sta attendendo dal 17.1.2020, occorre disporre che la Commissione esaminatrice renda noto entro 30 giorni il risultato della prova in questione e, ove ne ricorrano i presupposti, prosegua oltre nella procedura;
che le spese del doppio grado del procedimento cautelare possono essere compensate, sussistendo giusti motivi;
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, accoglie l’appello cautelare (Ricorso numero: 281/2020) e, per l’effetto, in riforma dell’ordinanza impugnata, e in accoglimento della istanza di misure cautelari presentata in primo grado, dispone che la Commissione esaminatrice renda noto il risultato della prova medesima e, ove ne ricorrano i presupposti, prosegua oltre nella procedura come da motivazione.
Dispone inoltre che a cura della segreteria la presente ordinanza sia trasmessa al TAR per la sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm. .
Provvede sulle spese del doppio grado del procedimento cautelare come segue: le compensa.
La presente ordinanza sarà  eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà  a darne comunicazione alle parti.
Così¬ deciso in Palermo nella camera di consiglio del 23 aprile 2020, svoltasi da remoto in video conferenza, con l’intervento dei magistrati:
Rosanna De Nictolis, Presidente
Nicola Gaviano, Consigliere
Marco Buricelli, Consigliere, Estensore
Giuseppe Verde, Consigliere
Maria Immordino, Consigliere

Rilevato che: L’Azienda sanitaria Locale (ASL) Napoli 2 Nord, convenuta in giudizio dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) della Campania da Nestore Consorzio di Cooperative Sociali Società  Cooperativa Sociale ONLUS (di seguito Consorzio) – il quale ha chiesto al giudice amministrativo, previa l’adozione di misure cautelari, pronunciarsi l’annullamento dei seguenti atti: 1. nota del 27.2.20019 dell’ASL Napoli 2 Nord avente ad oggetto: "servizio di gestione inerente la R.S.A. Villa Mercede sita nel comune di Serrara Fontana – Ischia – richiesta note di credito"; 
2. Nota del 7.2.2019 dell’ASL Napoli 2 Nord avente ad oggetto: "servizio di gestione inerente la R.S.A. Villa Mercede sita nel comune di Serrara Fontana – Ischia; 
3. Nota dell’11.3.2019 dell’ASL Napoli 2 Nord avente ad oggetto: "servizio di gestione inerente la R.S.A. Villa Mercede sita nel comune di Serrara Fontana – Ischia. Provvedimenti", nonchè di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e conseguenziale – ha proposto, in pendenza del giudizio dinanzi al TAR, regolamento preventivo di giurisdizione notificato alla controparte il 16 maggio 2019, chiedendo dichiararsi la giurisdizione dell’autorità  giudiziaria ordinaria, osservando che gli atti impugnati attengono alla fase esecutiva del rapporto conseguito all’appalto del servizio, vertendo dunque la controversia su questioni di natura meramente patrimoniale, che non investono modalità  di esercizio dei pubblici poteri. 
Il Consorzio non ha svolto difese. 
Il Procuratore Generale ha concluso per l’accoglimento del ricorso. L’ASL Napoli 2 Nord ha altresì¬ depositato memoria. 
Considerato che: 
1. Nel giudizio di merito il Consorzio ha dedotto l’illegittima unilaterale modifica, da parte dell’ASL Napoli 2 Nord, delle originarie condizioni contrattuali stabilite in forza dell’affidamento al Consorzio, quale aggiudicatario del relativo appalto, del servizio di gestione della RSA (Residenza Sanitaria Assistenziale) e del servizio semiresidenziale del CDA (Centro Diurno Anziani), entrambi ubicati nel Comune di Serrara Fontana. 
1.1. Ciò avrebbe comportato, secondo il Consorzio, in regime di "proroga tecnica" del precedente appalto, non solo «una decurtazione economica retroattiva delle prestazioni rese […] sulla base dell’effettiva occupazione dei posti letto» – ciò che aveva provocato non solo la mancata corresponsione in favore del Consorzio, per il periodo dal dicembre 2017 al gennaio 2019, della somma di Euro 711.365,20 – ma anche l’interruzione del servizio CDA dal primo aprile 2019, la qualcosa aveva indotto il Consorzio a comunicare l’imminente licenziamento di una dozzina di dipendenti. 
1.2. Gli atti plurimi menzionati avrebbero violato, secondo parte ricorrente nel giudizio di merito, la lex specialis del bando di gara, del principio d’immutabilità  e del divieto di rinegoziazione. 
2. La domanda di cui al regolamento preventivo di giurisdizione proposta dall’ASL Napoli 2 Nord è fondata. 
2.1. Gli atti dei quali il Consorzio ha chiesto l’annullamento dinanzi al giudice amministrativo attengono certamente alla fase esecutiva del rapporto avente fonte nell’aggiudicazione della gara d’appalto, rapporto anzi addirittura in regime di proroga tecnica nelle more dell’espletamento di una nuova procedura di gara. 
Si tratta, pertanto, di fase nella quale non viene in rilievo, come chiarito da queste Sezioni Unite in fattispecie similari, (cfr., tra le altre, Cass. SU ord. 21 maggio 2019, n. 13660; Cass. SU ord. 5 ottobre 2018, n. 24411), l’esercizio di poteri autoritativi da parte dell’ente pubblico, per cui si esula dai limiti della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di cui all’art. 133, comma 1, lett. e), del d. Igs. 2 luglio 2010, n. 104 (Codice del Processo Amministrativo), risultando le modifiche richieste dall’Amministrazione riconducibili a specifiche condizioni di legge (art. 106, comma 1, lett. b, n. 2, del d. Igs. 18 aprile 2016, n. 50). 
3. Deve essere, pertanto, dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario e le parti vanno rimesse dinanzi al Tribunale competente per territorio, il quale provvederà  altresì¬ sulle spese del presente giudizio. 
P.Q.M.
Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti dinanzi al tribunale competente per territorio, anche per le spese. Omissis