Pres. de Lise, Est. Politi
M. Sala, A. Arrigoni, N. Cecconato, R. Zullo (Avv.ti A. Lirosi, G. Alfarano, M. Marcantonio) c/ Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero per le Politiche giovanili e le attività sportive, Ministero per i Beni e le attività culturali, Ministero dell’economia e delle finanze (Avv. dello Stato), Istituto per il credito sportivo (Avv. M. Sanino), e altri.

sulla tutela giurisdizionale a fronte delle c.d. leggi provvedimento e sulla irriconducibilità, tra le ipotesi di spoil system, della previsione di immediata decadenza dalla carica di componenti degli organismi sociali dell’Istituto di Credito Sportivo, disposta dal co. 1297, art. 1, Legge Finanziaria 2007

1. Fonti – Leggi-provvedimento – Sindacabilità in s.g. – Spetta alla Corte Costituzionale – Valutazione del giudice a quo – Rilevanza della questione – È in re ipsa.

2. Enti pubblici e privati – Istituto di credito sportivo – Modificazione degli organismi sociali – Immediata caducazione dei componenti in carica – q.l.c. – Manifesta infondatezza.

3. Enti pubblici e privati – Istituto di credito sportivo – Modificazione degli organismi sociali – Immediata caducazione dei componenti in carica – Spoil system – Inconfigurabilità – Ragioni.

1. La c.d. legge provvedimento, ancorchè approvativa di un atto amministrativo, è sindacabile, previa intermediazione del giudice rimettente, solo dal suo giudice naturale, vale a dire la Corte Costituzionale, considerato che il sistema di tutela giurisdizionale segue la natura giuridica dell’atto contestato. Peraltro, ai fini dell’attivazione del sindacato del giudice delle leggi, ferma la preliminare valutazione del giudice a quo in ordine alla non manifesta infondatezza delle censure di illegittimità, diversamente, la rilevanza della questione finisce per dimostrarsi in re ipsa, pena, altrimenti, un “vuoto” di tutela, direttamente confliggente con i postulati costituzionali di cui agli artt. 24 e 113.

2. È manifestamente infondata la q.l.c. del co. 1297, art. 1, L. 296/06 (Legge Finanziaria 2007) -c.m. dall’art. 11sexies del d.l. 8/07, conv. con L. 41/07-, prospettata in relazione agli artt. 3, 24, 18, 97 e 98 Cost, nella parte in cui tale disposizione ha operato la rimodulazione degli organismi sociali dell’Istituto di credito sportivo, disponendo l’immediato scioglimento di quelli in carica ed il conseguente insediamento di nuovi componenti -intermediato, quest’ultimo, dalla nomina ministeriale-. In particolare, la norma in questione non appare in contrasto né con gli artt. 3 e 24 Cost, posto che, anche a fronte di una determinazione avente sostanza provvedimentale, ancorché veicolata da un atto legislativo, sono percorribili margini di tutela per le posizioni giuridiche soggettive che si assumano pregiudicate, né con l‘art. 97 Cost., trovando detta disposizione fondamento in una chiara esigenza di contenimento della spesa pubblica e tenuto conto altresì che l’immediata vigenza delle disposizioni riguardanti lo scioglimento degli organismi sociali in carica e l’insediamento dei nuovi, rivela carattere apprezzabilmente funzionale al soddisfacimento delle esigenze di continuità dell’azione amministrativa.
3. Il co. 1297, art. 1, L. 296/2006, nel rimodulare la composizione degli organismi sociali dell’Istituto di credito sportivo, disponendone l’immediato scioglimento ed il conseguente insediamento di nuovi componenti –intermediato, quest’ultimo, dalla nomina ministeriale-, non ha introdotto, ancorchè surrettiziamente, un’ipotesi di spoil system. Ed invero, il complesso delle disposizioni di cui al citato co. 1297, non si sono proposte di pervenire alla mera sostituzione dei componenti dell’Istituto in parola, ma hanno operato una riconfigurazione della sua struttura sociale, modificandone sensibilmente, per esigenze di contenimento della spesa pubblica, l’assetto ordinamentale.

sulla tutela giurisdizionale a fronte delle c.d. leggi provvedimento e sulla irriconducibilità, tra le ipotesi di spoil system, della previsione di immediata decadenza dalla carica di componenti degli organismi sociali dell’Istituto di Credito Sportivo, disposta dal co. 1297, art. 1, Legge Finanziaria 2007

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 6275 Reg. Ric.
Anno 2007

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
Sezione I

ha pronunciato la seguente

Sentenza

sul ricorso n. 6275 del 2007, proposto da
Sala Marcello, Arrigoni Alberto, Cecconato Nicola, Zullo Roberto, rappresentati e difesi dagli avv.ti Antonio Lirosi, Gaetano Alfarano e Marcello Marcantonio, per il presente giudizio elettivamente domiciliati in Roma, alla via delle Quattro Fontane n. 20, presso lo studio Gianni, Origoni, Grippo & Partners

contro

– la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri p.t.;

– il Ministero per le Politiche giovanili e le attività sportive, in persona del Ministro p.t.;

– il Ministero per i Beni e le attività culturali, in persona del Ministro p.t.;

– il Ministero dell’economia e delle finanze, in persona del Ministro p.t.;

rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono elettivamente domiciliati, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12

e nei confronti di

– dell’Istituto per il credito sportivo, in persona del Presidente del Consiglio di Amministrazione p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Mario Sanino, presso il cui studio è elettivamente domiciliato, in Roma, viale Parioli n. 180;

– del Consiglio di Amministrazione dell’Istituto per il credito sportivo, in persona del Presidente p.t.;

– del Collegio dei sindaci dell’Istituto per il credito sportivo, in persona del Presidente p.t.;

– del dott. Giovanni Sernicola, componente del Consiglio di Amministrazione dell’Istituto per il credito sportivo designato dal Ministero dell’economia e delle finanze;

– del dott. Emanuele Carabotta, quale Presidente del Collegio dei sindaci dell’Istituto per il credito sportivo, designato dal Ministero dell’economia e delle finanze;

per l’annullamento
– del decreto interministeriale del 3 maggio 2007, a firma del Ministro per le Politiche giovanili e le attività sportive, del Ministro per i Beni e le attività culturali e del Ministro dell’economia e delle finanze, recante la nomina del Presidente, dei componenti del Consiglio di Amministrazione e del Collegio dei sindaci dell’Istituto per il credito sportivo, sulla base dell’art. 11-sexies del d.l. 8 febbraio 2007 n. 8, convertito con legge 4 aprile 2007 n. 41;

– nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale.

e per la condanna
delle Amministrazioni intimate al risarcimento di tutti i danni, subiti e subendi, dai ricorrenti a causa dello scioglimento anticipato (melius, revoca) dai rispettivi incarichi disposto senza giusta causa, in forma specifica mediante reintegrazione nella medesima posizione rivestita (rispettivamente, di consigliere o di sindaco) e/o, in mancanza, per equivalente ai sensi dell’art. 7 della legge 1034/1971 e dell’art. 35 del D.Lgs. 80/1998, come modificati dalla legge 205/2000.

Visto il ricorso con la relativa documentazione;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate e della predetta parte controinteressata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 16 aprile 2008 il dr. Roberto POLITI; uditi altresì i procuratori delle parti come da verbale d’udienza.
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:

Fatto

Premessa la natura di ente di diritto pubblico con personalità giuridica e gestione autonoma dell’Istituto per il credito sportivo, precisa parte ricorrente come l’attività da tale organismo espletata ha natura prettamente creditizia, essendo preordinata alla raccolta di risparmio fra il pubblico ed all’esercizio del credito in favore di enti pubblici locali per la costruzione, l’ampliamento ed il miglioramento di impianti sportivi o strumentali all’attività sportiva.
Lo statuto sociale, approvato con decreto del Ministero per i beni culturali di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze ha confermato la natura di ente pubblico economico dell’Istituto, soggetto alla vigilanza dei due anzidetti dicasteri.
Soggiunge parte ricorrente che con d.l. 18 maggio 2006 n. 181 (convertito in legge 17 luglio 2006 n. 233) le attribuzioni in materia di sport facenti precedentemente capo al Ministro per i beni e le attività culturali sono state attribuite al Presidente del Consiglio dei Ministri e da quest’ultimo successivamente delegate al Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive.
Il comma 1297 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006 n. 296 ha poi ridisciplinato la composizione e la nomina degli organi dell’Istituto, riducendo da 10 a 9 e da 7 a 4 il numero dei componenti, rispettivamente, del Consiglio di Amministrazione e del Collegio dei sindaci; ed attribuendo la relativa nomina (non più al Presidente dell’Istituto, ma) al Presidente del Consiglio dei Ministri, d’intesa con i Ministri per i beni e le attività culturali e dell’economia e delle finanze.
Tale norma ha, inoltre, disposto lo scioglimento immediato degli organi dell’Istituto ed assegnato un termine di 45 giorni per l’adeguamento dello Statuto.
Con decreto interministeriale del 3 maggio 2007 venivano designati i nuovi componenti degli organismi sociali, previa revoca dei membri del CdA e del Collegio dei sindaci precedentemente in carica.
Avverso gli atti impugnati vengono proposte le seguenti censure:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 1297, della legge 27 dicembre 2006 n. 296, come modificato dall’art. 11-sexies del d.l. 8 febbraio 2007, convertito in legge 4 aprile 2007 n. 41. Incompetenza.
Nell’osservare come l’epigrafata disposizione individui, quale autorità competente ai fini della nomina dei componenti dell’Istituto, il Presidente del Consiglio dei Ministri, assume parte ricorrente l’incompetenza del Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive, che ha sottoscritto l’avversato decreto interministeriale del 3 maggio 2007.
Né, in contrario avviso, rileverebbe la delega dal primo attivato nei confronti del Ministro ora citato, atteso che tale atto riguarderebbe esclusivamente l’esercizio delle funzioni di vigilanza e di indirizzo sull’Istituto.
2) Incompetenza. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 1297, della legge 27 dicembre 2006 n. 296, come modificato dall’art. 11-sexies del d.l. 8 febbraio 2007, convertito in legge 4 aprile 2007 n. 41, dell’art. 1, comma 19, lett. a), del d.l. 18 maggio 2006 n. 181, convertito in legge 17 luglio 2006 n. 233, dell’art. 2, lett. e), del D.P.C.M. 15 giugno 2006, dell’art. 11, comma 2, del D.P.R. 20 ottobre 2000 n. 453, dell’art. 2 del D.Lgs. 20 ottobre 1998 n. 368, dell’art. 157, comma 3, del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 112 e degli artt. 52, comma 1 e 53 del D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 300.
Ferma la configurazione delle funzioni statali nei confronti dell’Istituto per il credito sportivo in termini di vigilanza e di indirizzo, assume parte ricorrente che il potere di designazione di un componente del CdA (estraneo alla funzione di vigilanza ed al Presidente del Consiglio conferito ex art. 1, comma 1297, della legge 296/2006) sarebbe stato illegittimamente (e, comunque, in assenza di formale atto delegatorio) esercitato dal Ministro per le Politiche giovanili e le attività sportive.
3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 7 e 11 del D.P.R. 20 ottobre 2000 n. 453 e degli artt. 13, 17 e 25 dello Statuto dell’Istituto per il credito sportivo approvato con decreto interministeriale 4 agosto 2005. eccesso di potere per errore sui presupposti, violazione del giusto procedimento, contraddittorietà, illogicità e sviamento di potere.
La nomina dei nuovi componenti degli organi dell’Istituto – conseguente alla modificata disciplina introdotta dal citato comma 1297 dell’art. 1 della legge 296/2006 – sarebbe intervenuta anteriormente alla modificazione dello Statuto: per l’effetto assumendosi che i relativi atti siano inficiati in quanto avrebbero dovuto essere necessariamente preceduti dalla riformulazione dello strumento statutario.
4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della legge 15 luglio 2002 n. 145 e degli artt. 2383 e 2400 c.c. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, errore sui presupposti e sviamnento di potere.
Assume parte ricorrente che l’avversata determinazione, nel disporre la decadenza dalla carica dei componenti del CdA e del Collegio dei Sindaci dell’Istituto, abbia posto in essere una surrettizia applicazione della disciplina dello spoil system di cui alla legge 145/2002: la quale non potrebbe trovare attuazione, nei limiti indicati dalla disposizione di legge da ultimo citata, alla fattispecie in esame in difetto dei relativi presupposti.
5) Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241.
Gli atti impugnati sarebbero, inoltre, illegittimi in quanto non è stata fornita ai soggetti interessati la prescritta comunicazione dell’avvio del preordinato procedimento.
6) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere per travisamento, illogicità, contraddittorietà, irrazionalità, errore sui presupposti, carenza assoluta di istruttoria, sviamento di potere.
Viene ulteriormente lamentata l’assenza di alcun apparato motivazionale a giustificazione del potere esercitato con l’adozione del gravato decreto; in proposito osservandosi come l’obbligo prescritto dall’art. 3 della legge 241/1990 trovi applicazione anche in presenza di atti di alta amministrazione.
Né, altrimenti, trova spiegazione il perseguimento delle finalità di contenimento delle spese in ragione della disposta revoca dei componenti degli organi dell’Istituto.
7) Illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1297, della legge 27 dicembre 2006 n. 296 per violazione degli artt. 3, 18, 24 e 97 della Costituzione.
Nell’osservare come le finalità perseguite dal Legislatore con l’adozione della censurata disposizione risiedano nell’intento di contenere i costi di funzionamento, di conseguire risparmi di spesa e di adeguare la composizione degli organi dell’Istituto alle modifiche contenute nell’art. 1, comma 19, lett. a) del d.l. 181/2006 (convertito in legge 233/2006), assume parte ricorrente che la norma anzidetta si ponga in violazione degli epigrafati parametri costituzionali; al riguardo osservando che:
– gli emolumenti e le spese relativi al funzionamento degli organi dell’Istituto non gravano sul bilancio dello Stato;

– l’anticipata cessazione del mandato precedentemente conferito ai componenti degli organi stessi – peraltro disposta in difetto dell’attivazione di alcun contraddittorio procedimentale – si pone in contrasto con il principio della continuità e della correttezza dell’azione amministrativa.

Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
Sollecita ulteriormente parte ricorrente – ai sensi dell’art. 7, lett. c), della l. 21 luglio 2000 n. 205 (che ha sostituito l’art. 35 del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80) – il riconoscimento del pregiudizio asseritamente sofferto a seguito dell’esecuzione dell’atto impugnato:
– in forma specifica (mediante reintegrazione dei ricorrenti nelle cariche rivestite in seno agli organismi dell’Istituto per il credito sportivo);

– ovvero per equivalente, mediante accertamento del danno e condanna alla liquidazione della somma a tale titolo spettante.

Le Amministrazioni intimate, costituitesi in giudizio, hanno eccepito l’infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell’impugnativa.
Analoghe conclusioni sono state rassegnate dall’Istituto per il credito sportivo, parimenti costituitosi in giudizio.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 16 aprile 2008.

Diritto

1. Giova procedere ad una preliminare ricognizione del quadro normativo di riferimento.
Viene in considerazione, al riguardo, il comma 1297 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006 n. 296 (legge finanziaria per il 2007), il quale (come modificato dall’art. 11-sexies del d.l. 8 febbraio 2007 n. 8, convertito in legge 4 aprile 2007 n. 41) ha stabilito che “al fine di contenere i costi di funzionamento, di conseguire risparmi di spesa e di adeguare la composizione degli organi dell’Istituto per il credito sportivo alle disposizioni contenute nell’articolo 1, comma 19, lettera a), del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, il consiglio di amministrazione dell’Istituto è composto da un membro designato dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro delegato, da un membro designato dal Ministro dell’economia e delle finanze e da un membro designato dal Ministro per i beni e le attività culturali, tra i quali è scelto il presidente, nonché da un membro designato in rappresentanza delle regioni e delle autonomie locali, da un membro designato dalla Cassa depositi e prestiti spa, da un membro designato dalla giunta nazionale del Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) e da tre membri designati dai restanti soggetti partecipanti al capitale dell’Istituto. Il comitato esecutivo dell’Istituto è soppresso e le relative competenze sono attribuite al consiglio di amministrazione. Il collegio dei sindaci dell’Istituto è composto da un numero di membri effettivi non superiore a tre e da un membro supplente. Il presidente, il consiglio di amministrazione e il collegio dei sindaci dell’Istituto per il credito sportivo sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri d’intesa con il Ministro per i beni e le attività culturali e di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze. Alla data di entrata in vigore della presente legge gli organi dell’Istituto per il credito sportivo sono sciolti. Entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge lo statuto dell’Istituto deve essere adeguato alle disposizioni di cui al presente comma. I compensi e le spese sostenute per gli organi dell’Istituto sono ridotti del 30 per cento a decorrere dal 1° gennaio 2007”.
L’art. 1, comma 19, lett. a) del d.l. 18 maggio 2006 n. 181 (come sopra richiamato; e convertito con modificazioni in legge 17 luglio 2006 n. 233) ha attribuito al Presidente del Consiglio dei Ministri le funzioni di competenza statale attribuite al Ministero per i beni e le attività culturali dagli articoli 52, comma 1, e 53 del D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 300, in materia di sport ed ha altresì previsto, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, la modificazione dello statuto dell’Istituto per il credito sportivo al fine di prevedere la vigilanza da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro per i beni e le attività culturali”.
Va poi osservato che, fra le attribuzioni (già) rimesse al Ministro per i beni e le attività culturali in materia di sport (come sopra trasferite in capo al Presidente del Consiglio dei Ministri), l’art. 53 del D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 300 ha espressamente previsto l’esercizio dell’attività di vigilanza sul CONI e sull’Istituto del credito sportivo.
Si rammenta, poi, che con D.P.C.M. 4 maggio 2007 (art. 1) sono stati trasferiti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’art. 1, commi 19, lettera a) e 22, lettera a), del decreto n. 181, le funzioni ed i compiti in materia di sport di cui agli articoli 52, comma 1, e 53 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, attribuiti al Ministero per i beni e le attività culturali; ulteriormente prevedendosi che, nelle more dell’istituzione di un’apposita struttura ai sensi dell’art. 7, commi 2 e 3, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, le funzioni ed i compiti di cui al comma 1, sono attribuiti alla struttura di missione “Dipartimento per le politiche giovanili e le attività sportive” istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 4 agosto 2006.
Va poi rilevato che con D.P.C.M. 15 giugno 2006 (art. 2) il Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive è stato delegato a esercitare le funzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri in materia di:
a) proposta, coordinamento ed attuazione delle iniziative normative, amministrative e culturali relative allo sport;

b) cura dei rapporti con enti ed istituzioni intergovernative che hanno competenza in materia di sport, in particolare con l’Unione europea, il Consiglio d’Europa, l’UNESCO e la WADA (Agenzia mondiale antidoping);

c) cura dei rapporti con gli organismi sportivi e con gli altri soggetti operanti nel settore dello sport;

d) prevenzione del doping e della violenza nello sport per quanto di competenza;

e) esercizio della vigilanza sul Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) e, unitamente al Ministro per i beni e le attività culturali in relazione alle rispettive competenze, della vigilanza e dell’indirizzo sull’Istituto per il credito sportivo.

Se, ai sensi del successivo art. 3, il Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive “assiste il Presidente del Consiglio dei Ministri ai fini dell’esercizio del potere di nomina alla presidenza di enti, istituti o aziende di carattere nazionale, di competenza dell’amministrazione statale ai sensi dell’art. 3, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400”, l’art. 4 ha a quest’ultimo attribuito la delega:
a) “a nominare esperti, a costituire organi di studio, commissioni e gruppi di lavoro, nonché a designare rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri in organismi analoghi operanti presso altre amministrazioni o istituzioni;

b) a provvedere ad intese e concerti di competenza della Presidenza del Consiglio dei Ministri, necessari per le iniziative, anche normative, di altre amministrazioni;

c) a curare il coordinamento tra le amministrazioni competenti per l’attuazione dei progetti nazionali e locali, nonché tra gli organismi nazionali operanti nelle materie oggetto della delega”.

2. La ricognizione del pertinente quadro normativo di riferimento, come sopra operata, consente in primo luogo al Collegio di disattendere l’eccezione di incompetenza dalla parte ricorrente sollevata con riferimento all’adozione, da parte del Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive, del decreto gravato.
Incontroverso – attesa l’univoca concludenza della riportata disciplina normativa – il trasferimento presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri delle attribuzioni in materia sportiva in precedenza facenti capo al Ministro per i beni e le attività culturali, va rilevato come non sia suscettibile di essere posta in discussione l’attivazione della delega – da parte del Presidente del Consiglio nei confronti del Ministro (senza portafoglio) per le politiche giovanili e le attività sportive – delle competenze del primo come sopra indicato assunte.
Se poi si osserva – al riguardo rinviandosi alle indicazioni normative riportate al precedente punto 1. – come nel novero delle funzioni (ora) esercitabili dal responsabile del Ministero da ultimo indicato espressamente rientrino:
– la vigilanza e l’indirizzo sull’Istituto per il credito sportivo (ICS)

– le nomine, la costituire di organi di studio, commissioni e gruppi di lavoro,

– la designazione di rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri in organismi operanti presso altre amministrazioni o istituzioni;

– il compito di provvedere ad intese e concerti di competenza della Presidenza del Consiglio dei Ministri nella materia de qua;

non è invero revocabile in dubbio che l’attribuzione ai fini dell’emanazione delle determinazioni previste dal comma 1297 dell’art. 1 della legge 296/2006 non potesse che far capo al Ministro predetto.

3. Se, alla stregua di quanto precedentemente osservato, l’avversato decreto si rivela indenne dalle censure di incompetenza, va parimenti escluso che rivelino condivisibile fondatezza le doglianze con le quali viene lamentato che l’adozione di tale atto non sarebbe stata preceduta ed assistita dall’osservanza delle previsioni dettate dalla legge 7 agosto 1990 n. 241, segnatamente per quanto riguarda:
– la comunicazione di avvio dell’iter procedimentale;

– le garanzie interne allo svolgimento del procedimento amministrativo;

– l’obbligo motivazionale riferibile alla conclusiva effusione provvedimentale.

La lettura del comma 1297 della legge 296/2006 consente di apprezzare il carattere interamente vincolato del provvedimento con il quale l’autorità governativa ha provveduto allo scioglimento degli organismi dell’ICS ed alla nomina dei nuovi componenti, all’interno della riconfigurazione dal legislatore al riguardo operata.
Va infatti rammentato che promanano direttamente dal dettato legislativo (per l’effetto dovendosi escludere che l’esercizio della potestà amministrativa abbia potuto, nella fattispecie, essere intermediato da valutazioni più o meno discrezionali):
– l’indicazione della nuova composizione del Consiglio di amministrazione dell’ICS;

– la soppressione del Comitato esecutivo (con attribuzione delle relative funzioni al CdA);

– l’individuazione dell’Autorità competente ai fini della nomina dei componenti del Consiglio e del Collegio dei sindaci dell’Istituto;

– lo scioglimento, alla data di entrata in vigore della legge, degli organi statutari in carica;

– l’adeguamento, nei quarantacinque giorni decorrenti dalla data da ultimo indicata, dello Statuto.

Se, come si è avuto modo di osservare, l’effetto risolutivo in ordine alle vigenti cariche statutarie è interamente predeterminato per legge, va conseguentemente escluso che l’eventuale attivazione delle (previste) modalità partecipative (pre ed endo procedimentali) potesse incidere sul contenuto della conclusiva determinazione, avente carattere necessariamente vincolato per espressa indicazione legislativa.
Né, altrimenti, è ragionevolmente predicabile che l’atto con il presente ricorso impugnato dovesse essere corredato da un supporto motivazionale diverso dall’indicazione della fonte di esercizio del potere, atteso che proprio nella (più volte richiamata) previsione introdotta dalla legge finanziaria per il 2007 si trova interamente (e vincolativamente per l’autorità amministrativa) indicata la direzione ed il contenuto dell’atto la cui adozione è intervenuta ad opera della competente autorità: al riguardo venendo in considerazione la previsione di cui all’art. 21-octies della legge 7 agosto 1990 n. 241, la cui applicabilità al caso di specie – soprattutto in ragione della divisata natura del potere nella fattispecie esercitabile – non appare, invero, suscettibile di essere posta in discussione.

4. Analogo giudizio di infondatezza non può esimersi il Collegio dal riservare alle censure con le quali parte ricorrente annette carattere di illegittimità delle disposizioni (contenute nell’atto avversato; e, con il divisato carattere di presupposta rilevanza, introdotte dal ripetuto comma 1297) con le quali si è provveduto allo scioglimento degli organismi dell’ICS ed alla rimodulazione della composizione degli stessi in presenza di un incompatibile assetto statutario: in proposito osservandosi come la modificazione strutturale del CdA e del Collegio sindacale avrebbe dovuto seguire – e non precedere – l’introduzione del nuovo Statuto dell’Istituto.

4.1 Un primo rilievo consente di escludere che, sotto il profilo in esame, le critiche al riguardo dedotte possano appuntarsi nei confronti del provvedimento ministeriale gravato.
Come in precedenza osservato, è infatti la stessa previsione legislativa ad aver diversamente scandito la modificazione degli organismi sociali e la sostituzione dello Statuto, atteso che il più volte citato comma 1297:
– se ha disposto lo scioglimento degli organi dell’Istituto per il credito sportivo “alla data di entrata in vigore della presente legge” (e, quindi, con immediato effetto);

– diversamente, ha indicato un termine di quarantacinque giorni (sulla cui natura meramente ordinatoria, in assenza di diversa indicazione normativa che possa indurre ad accreditarne una valenza perentoria) decorrente dalla medesima data ai fini dell’adeguamento dello statuto dell’Istituto “alle disposizioni di cui al presente comma”.

4.2 Se la consecuzione temporale – scioglimento degli organismi ICS; adeguamento statutario – trova, come sopra, diretta (e vincolata) configurazione nella previsione legislativa in rassegna, le censure dalla parte ricorrente in proposito dedotte inevitabilmente vengono a transitare sulla logicità intrinseca della norma di legge.
Si introduce all’esame della Sezione, per l’effetto, la problematica de(i limiti de)lla sindacabilità di una previsione legislativa, che, in quanto volta a disciplinare una concreta ed individuabile fattispecie, assume connotazione concretamente provvedimentale: con la conseguenza che una determinazione, in luogo di essere veicolata dall’adozione di un atto (provvedimento) amministrativo, si trova invece ad essere introdotta (come nella fattispecie all’esame) ad opera di un atto formalmente legislativo.
Viene per l’effetto a configurarsi un “concorso” della volontà legislativa con quella amministrativa nella definizione del contenuto dispositivo sostanziale definitivamente descritto nella legge: risolventesi, quanto al rapporto degli effetti prodotti dai due atti ed al relativo regime degli stessi, nella riconduzione degli effetti giuridici sostanziali (normalmente promananti dall’atto amministrativo) nella (presupposta) previsione di legge.
In questa fattispecie (alla quale è riconducibile la disposizione introdotta dal comma 1297 all’esame), a differenza di quanto accade per altre categorie di leggi-provvedimento che tengono luogo dell’atto amministrativo (concretamente inesistente), è la legge stessa a regolare una situazione sostanziale: e, rispetto alla volontà esternata dal Legislatore, l’intervento dell’autorità amministrativa si trova ad essere rigorosamente vincolato alla concreta produzione giuridica degli effetto che la stesso atto di normazione primaria ha postulato disciplinandone il configurarsi.
Come in precedenti occasioni rilevato dalla Sezione (cfr. ord.za 23 maggio 2007 n. 880), i limiti intrinseci alla sindacabilità delle c.d. “leggi-provvedimento” (ovvero di quegli atti formalmente legislativi che tengono, tuttavia, luogo di provvedimenti amministrativi, in quanto dispongono, in concreto, su casi e rapporti specifici) sono stati tracciati dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale; la quale ha riconosciuto, in linea di principio, l’ammissibilità della categoria di atti normativi in esame a fronte:
– dell’insussistenza di una riserva di amministrazione (posto che la Costituzione non garantisce ai pubblici poteri l’esclusività delle pertinenti attribuzioni gestorie)

– e dell’inconfigurabilità per il legislatore di limiti diversi da quelli – formali – dell’osservanza del procedimento di formazione delle leggi, atteso che la Costituzione omette di prescrivere il contenuto sostanziale ed i caratteri essenziali dei precetti legislativi (Corte Cost., 25 maggio 1957, nn. 59 e 60; 21 marzo 1989, n. 143; 16 febbraio 1993, n. 62; 24 febbraio 1995, n. 63; 21 luglio 1995, n. 347).

Se, conseguentemente, deve ritenersi compatibile con il nostro ordinamento la presenza di leggi (emanate in sostituzione di) provvedimenti, viene allora in considerazione la questione della configurazione del sistema delle garanzie di tutela giurisdizionale a fronte di tale categoria di atti normativi.
Ancora una volta, è necessario riferirsi all’elaborazione in materia evincibile dall’attività ermeneutica svolta dalla Corte Costituzionale, la quale ha avuto modo di affermare che i diritti di difesa del cittadino, in caso di approvazione con legge di un atto amministrativo lesivo dei suoi interessi, non vengono sacrificati, ma si trasferiscono, secondo il regime di controllo proprio del provvedimento normativo medio tempore intervenuto, dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale (Corte Cost. 16 febbraio 1993, n. 62).
Secondo questa impostazione, in sintesi, il sistema di tutela segue la natura giuridica dell’atto contestato, sicché la legge, ancorché avente contenuto di provvedimento amministrativo, può essere sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, esclusivamente dal suo giudice naturale (la Corte Costituzionale).
Tale ricostruzione concettuale dell’assetto di tutela delle posizioni incise dalla legge-provvedimento, oltre a connotarsi per la sua rigorosa aderenza al valore formale di quest’ultima ed al pertinente sistema di controlli definito dalla Costituzione, valorizza la pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge, ancor più incisivo di quello giurisdizionale sull’eccesso di potere; e finisce, quindi, per riconoscere al privato, seppur nella forma indiretta della rimessione della questione da parte del giudice amministrativo, una forma di protezione ed una occasione di difesa pari a (se non maggiore di) quella offerta dal sindacato giurisdizionale.
Se, per effetto della sistematica interpretativa della quale si è precedentemente dato conto, viene a realizzarsi – a fronte di leggi-provvedimento – una vicenda “traslativa” relativamente all’esercizio del sindacato giurisdizionale (che viene per l’effetto sottratto al giudice amministrativo per essere devoluto alla cognizione del giudice delle leggi), va tuttavia osservato come l’attribuzione a quest’ultimo del relativo giudizio non possa comunque prescindere dal previo vaglio di sottoponibilità che l’ordinamento rimette – in presenza della formulazione in via incidentale delle questioni di legittimità costituzionale di una norma di legge (formale o sostanziale non rileva) – al giudice a quo.
E, conseguentemente, affinché – anche con riferimento alla categoria di atti legislativi in discussione – la Corte possa essere legittimamente investita del giudizio alla medesima rimesso, è necessario che l’organo giurisdizionale (originariamente) adito esprima, con carattere di positivo apprezzamento, la valutazione al medesimo rimessa in ordine alla non manifesta infondatezza della questione.
Assume, invece, connotazione decisamente depotenziata la (preliminare) valutazione in ordine alla rilevanza della questione (pure in linea di principio contemplata, ai fini in discorso, dall’ordinamento), in quanto essa, in presenza di leggi-provvedimento altrimenti insindacabili dal giudice di legittimità, è affatto intrinseca nell’esclusiva attribuzione alla Corte Costituzionale dello scrutinio di legittimità della disposizione (formalmente) legislativa ma avente sostanza di atto amministrativo.
E ciò in quanto, se è vero che il sistema di tutela segue la natura giuridica dell’atto contestato (sicché la legge-provvedimento, ancorché approvativa di un atto amministrativo, può essere sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, solo dal suo giudice naturale, cioè la Corte costituzionale), allora – necessariamente – la rilevanza della questione finisce per dimostrarsi (laddove non si sia in presenza di tipologie autonomamente inficianti l’esercizio del potere amministrativo, pur interamente vincolato e predeterminato) in re ipsa, pena, altrimenti, un “vuoto” di tutela direttamente configgente con i postulati costituzionali di cui agli artt. 24 e 113.
4.3 Proprio lo scrutinio in ordine alla non manifesta infondatezza delle censure di illegittimità delle disposizioni introdotte dal comma 1297 dell’art. 1 della legge 296/2006 – come sopra avente, anche con riferimento alle previsioni contenute nelle leggi-provvedimento, carattere necessariamente prodromico rispetto all’attivazione del sindacato del giudice delle leggi – non consente di accedere alle prospettazioni di parte ricorrente.
E cio:
– non solo con riferimento alla problematica riguardante il mancato (previo) adeguamento statutario rispetto allo scioglimento (disposto con effetto immediato) degli organismi dell’ICS;

– ma anche con riguardo alla sostenuta contrarietà del complesso di previsioni di cui al comma 1297 rispetto ai principi fissati agli artt. 3, 18, 24, 97 e 98 della Costituzione.

4.3.1 Non è infatti irragionevole – sotto il primo degli esaminati profili – la rimodulazione della composizione del Consiglio di amministrazione e del collegio dei sindaci dell’Istituto per il credito sportivo; né essa si presta a censure che ne evidenzino l’incompatibilità ordinamentale.
Se è vero che il modificato assetto degli organismi sociali è incompatibile con l’impianto statutario vigente al momento dell’entrata in vigore della legge 296/2006, è parimenti incontroverso che:
– se il regolamento per il riordino dell’ICS risulta essere stato emanato con D.P.R. 53/2000 (per l’effetto dovendosi dare atto della necessaria derogabilità di tale corpo normativo per effetto di una norma non solo successiva, ma di rango sovraordinato);

– neppure la presenza di una fonte di auto-normazione statutaria (adottata con D.M. 4 agosto 2005) integra un vincolo per il successivo apprezzamento del Legislatore; men che meno potendosi ragionevolmente assumere che la voluntas legis, ove non risolventesi in disposizioni palesemente arbitrarie e/o irrazionali (nei limiti della sindacabilità come sopra consentita al giudice delle leggi a fronte di leggi-provvedimento), sia astretta, nel suo concreto svolgimento, dalla presenza di siffatta fattispecie di auto-regolazione societaria.

Se, conseguentemente, non sussistono fondamenti di compatibilità costituzionale volti a precludere il disposto scioglimento degli organismi ICS anteriormente alla modificazione statutaria, va d’altro canto dato atto della positiva concludenza delle argomentazioni al riguardo esplicitate dalla difesa dell’Istituto con memoria depositata in giudizio il 5 aprile 2008, per effetto delle quali:
– a fronte dell’immediato scioglimento degli organismi dell’ICS, disposto con effetto dalla data di entrata in vigore della legge

– lo svolgimento della funzione deliberativa – avente evidente carattere di straordinaria amministrazione – sarebbe stato comunque precluso in difetto del previo insediamento del nuovo Consiglio nella composizione rimodulata a seguito delle previsioni di cui al comma 1297;

per l’effetto escludendosi che l’adeguamento statutario, precluso al CdA in carica all’atto dello scioglimento, potesse precedere la determinazione “risolutiva” riguardante gli organi dell’istituto di credito.

4.3.2 Parimenti priva di fondatezza è la questione con la quale parte ricorrente ha denunciato l’illegittimità della norma in questione con riferimento ai parametri costituzionali in precedenza rammentati.
Non si dimostra violato il principio di eguaglianza, né quello di tutela del diritto di difesa (artt. 3 e 24), atteso che, anche a fronte di una determinazione avente sostanza provvedimentale, ancorché veicolata da atto legislativo, si è avuto modo di apprezzare la presenza di percorribili margini di tutela per le posizioni giuridiche soggettive che si assumano pregiudicate.
E se non viene, ulteriormente in considerazione alcuna violazione delle previsioni (art. 18) dettate a tutela degli organismi associativi (rivestendo l’ICS natura di ente pubblico economico), va analogamente esclusa l’effrazione dei postulati di corretto ed imparziale svolgimento della funzione amministrativa (art. 97), atteso che:
– se da un lato il fondamento della previsione legislativa all’esame è chiaramente individuato dalla prima parte del comma 1297 negli intenti di “contenere i costi di funzionamento, di conseguire risparmi di spesa e di adeguare la composizione degli organi dell’Istituto per il credito sportivo alle disposizioni contenute nell’articolo 1, comma 19, lettera a), del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233” (al riguardo osservandosi come l’intervento legislativo sottoposto a critica, che ha operato una sensibile riduzione, rispetto al previdente assetto, del numero dei componenti il Consiglio di Amministrazione ed il Collegio dei sindaci ed ha, altresì, soppresso il comitato esecutivo dell’Istituto, abbia propiziato un chiaro contenimento della spesa pubblica);

– va d’altro canto osservato come l’immediata vigenza delle disposizioni riguardanti lo scioglimento degli organismi sociali in carica ed il conseguente insediamento dei nuovi (intermediato, quest’ultimo, dalla prevista nomina ministeriale) riveli carattere apprezzabilmente funzionale al soddisfacimento delle esigenze di continuità dell’azione amministrativa (particolarmente sensibili ove si consideri che l’adeguamento statutario, pure normativamente contemplato dall’intervento legislativo all’esame, non avrebbe potuto essere realizzato se non da un organismo deliberativo nella pienezza delle proprie funzioni).

5. Se i dedotti profili di incostituzionalità della disposizione ex comma 1297 sopra esaminati non consentono, in ragione della rilevata infondatezza della relativa questione, di sottoporre la fattispecie normativa all’esame della Corte Costituzionale, va da ultimo osservato come anche la denunciata illegittimità della disposizione ex comma 1297 dell’art. 1 della legge 296/2006 per contrasto con l’art. 98 della Costituzione non meriti condivisione.
Il separato esame – rispetto alle altre eccezioni di incostituzionalità parimenti dedotte – del profilo all’esame è stato dal Collegio ritenuto opportuno in ragione della contiguità logica che la relativa problematica rivela rispetto ad un’ulteriore argomento di doglianza, sostanziato dalla contestata legittimità della previsione legislativa di che trattasi in quanto volta ad introdurre, ancorché surrettiziamente, una ipotesi di spoil system.
Vuole, in altri termini, sostenersi che lo scioglimento degli organismi sociali dell’ICS sarebbe stato veicolato da ragioni di carattere eminentemente politico (da ciò emergendo la presunta violazione del canone di imparzialità dell’Amministrazione postulata dall’art. 98 Cost.) e preordinato all’intento di assicurare che la composizione degli organismi dell’Istituto garantisse la presenza di soggetti “graditi” al nuovo Governo.
In primo luogo, va escluso che la vicenda in esame possa essere legittimamente assimilata alla ratio ispirativa delle disposizioni di cui alla legge 15 luglio 2002 n. 145.
L’art. 6, comma 1, della predetta legge, infatti, stabilisce che “le nomine degli organi di vertice e dei componenti dei consigli di amministrazione o degli organi equiparati degli enti pubblici, delle società controllate o partecipate dallo Stato, delle agenzie o di altri organismi comunque denominati, conferite dal Governo o dai Ministri nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura, computata con decorrenza dalla data della prima riunione delle Camere, o nel mese antecedente lo scioglimento anticipato di entrambe le Camere, possono essere confermate, revocate, modificate o rinnovate entro sei mesi dal voto sulla fiducia al Governo. Decorso tale termine gli incarichi per i quali non si sia provveduto si intendono confermati fino alla loro naturale scadenza. Le stesse disposizioni si applicano ai rappresentanti del Governo e dei Ministri in ogni organismo e a qualsiasi livello, nonché ai componenti di comitati, commissioni e organismi ministeriali e interministeriali, nominati dal Governo o dai Ministri”.
Escluso che la vicenda in esame, quanto ai requisiti di carattere temporale prescritti dal riportato art. 6 relativamente ai presupposti di applicabilità della disciplina da esso introdotta, consenta di ricondurre le prescrizioni dettate dal comma 1297 dell’art. 1 della legge 296/2006 nel novero delle fattispecie contemplate dalla legge 145/2002, va osservato come l’intera prospettazione di parte ricorrente riveli, sul punto, insanabili vizi sotto il profilo della ricostruzione logica della vicenda; e non meriti, conseguentemente, condivisione.
Il complesso delle disposizioni – in precedenza analiticamente commentate – introdotte dal ripetuto comma 1297 non si è, infatti, proposto di pervenire alla mera sostituzione dei componenti (o di parte dei componenti) dell’Istituto per il credito sportivo; ma ha, diversamente, operato un’articolata serie di interventi sull’assetto dell’ICS preordinati:
– alla rimodulazione della composizione degli organismi sociali (riducendo il numero dei componenti precedentemente previsto);

– alla soppressione del comitato esecutivo;

– alla individuazione, nella persona del Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive, del soggetto competente ai fini delle relative nomine;

– alla fissazione di un termine (ancorché non perentorio) per l’adeguamento dello Statuto.

Non si è quindi in presenza di un mero intervento di avvicendamento di singoli componenti dell’ICS, ovvero di sostituzione – ad assetto ordinamentale invariato – dei membri degli organismi sociali: quanto, piuttosto, di una riconfigurazione della struttura sociale che (veicolata ed ispirata da esigenze di contenimento della spesa) ha sensibilmente e profondamente modificato l’assetto ordinamentale dell’Istituto.
Se tale intento, legislativamente perseguito, consente con sicurezza di escludere che le ricadute della previsione normativa all’esame si siano rivolte, con carattere di esclusività (ovvero, anche solo di prevalenza) a soddisfare esigenze di avvicendamento di consiglieri o sindaci “non graditi” con nominativi maggiormente “apprezzati” dal nuovo Governo, va d’altro canto rilevato come, anche in punto di fatto, la tesi della surrettizia valenza di spoil system della disposizione ex comma 1297 non trovi elementi di conferma.
L’attuazione di tale previsione legislativa non ha, infatti, condotto (come sarebbe stato proprio di un intervento esclusivamente ispirato da una logica di spoil system) alla sostituzione dei soli componenti degli organismi sociali di nomina governativa; e ciò in quanto:
– nell’ambito del CdA è stato sostituito anche il componente designato da Dexia Crediop SpA;

– mentre nel Collegio sindacali sono stati avvicendati anche i membri designati da Intesa San Paolo e Monte Paschi.

Né, d’altro canto, avrebbero potuto trovare applicazione, relativamente alla vicenda all’esame, le previsioni dettate agli artt. 2383 e 2400 c.c. in tema di nomina e revoca degli amministratori e dei sindaci.
Pur nel dare atto del richiamo, statutariamente operato, alla disciplina regolante le società per azioni (ovviamente, nei limiti della compatibilità con la natura di ente pubblico rivestita da ICS), la stessa sistematica interpretativa che ha indotto il Collegio ad escludere la legittimità evocabilità di una fattispecie (ancorché surrettiziamente introdotta) di spoil system consente di ritenere inoperante la disciplina codicistica sopra richiamata, atteso che la vicenda in esame:
– non ha riguardato un mero intervento di “revoca” di consiglieri di amministrazione o sindaci,

– ma, piuttosto, è stata ispirata dall’intento di pervenire ad una complessiva ridelineazione dell’intero assetto sociale, veicolato dal necessario scioglimento degli organismi finalizzato a consentirne una nuova designazione ad opera dell’Autorità ministeriale indicata a tale fine come competente dal vigente quadro normativo.

6. Escluso dunque, alla stregua di quanto indicato al precedente punto 5., che anche le doglianze ivi esaminate rivelino apprezzabili profili di fondatezza, rileva conclusivamente il Collegio l’incondivisibilità dell’articolato complesso di censure svolte con il presente gravame.
L’impugnativa deve, conseguentemente, essere respinta; tuttavia rilevandosi, in ragione della novità e complessità della fattispecie sottoposta all’esame della Sezione, la presenza di giusti motivi per compensare integralmente fra le parti costituite le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I –respinge il ricorso indicato in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 16 aprile 2008, con l’intervento dei seguenti magistrati:
Pasquale DE LISE – Presidente
Roberto POLITI – Consigliere, relatore, estensore
Mario Alberto DI NEZZA – Primo Referendario

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Sentenza – 24/4/2008 n.3543 proviene da Giustamm.

Pres. TOSTI Est. MODICA DE MOHAC
Italica Virtus s.r.l. (Avv.ti G. Valeri e A. Stoppa) c./ Comune di Roma (Avv. R. Murra) e Regione Lazio (Avv. E. Caprio).

sull’insussistenza di un vincolo preordinato all’esproprio in mancanza della previsione di una specifica opera pubblica o di P.U. nello strumento urbanistico o pianificatorio di  mera “zonizzazione”

1. Edilizia ed urbanistica – Vincolo di inedificabilità preordinato all’esproprio – Condizioni – Ragioni.

2. Edilizia ed urbanistica – Vincolo di inedificabilità preordinato all’esproprio – Art. 9 T.U. Espropriazione – Durata – Limiti.

3. Edilizia ed urbanistica – Vincolo di inedificabilità preordinato all’esproprio – Trasferimento dello jus aedificandi alla P.A. – Mancanza di atti ablatori – Esclusione – Ragioni.

1. La mera inclusione di aree in un piano di zona relativo alla costruzione di alloggi a carattere economico e popolare non costituisce dato decisivo di preordino all’esproprio, posto che la finalità insite nella normativa in materia di alloggio in favore dei lavoratori e delle classi meno abbienti possono essere realizzate anche in forme di edilizia assistita o agevolata, senza trasferimento dei terreni ad amministrazioni o enti pubblici. Infatti, dal combinato disposto degli artt. 9 e 10 del T.U. in materia di espropriazione per pubblica utilità (D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327), emerge chiaramente che il vincolo “preordinato” all’espropriazione sorge sempre ed imprescindibilmente in funzione della realizzazione di una determinata opera pubblica o di pubblica utilità; il che significa che se lo strumento urbanistico o pianificatorio di riferimento non prevede alcun intervento specifico, limitandosi – invece – ad ipotizzare astrattamente (ed in funzione puramente programmatica) mere possibilità (e dunque eventualità), non può sorgere alcun vincolo in funzione espropriativa, costituendo questa pura e semplice operazione di “zonizzazione” (inserimento di determinate aree in zone con destinazione urbanistica omogenea).

2. Il vincolo di inedificabilità, preordinato all’esproprio, non ha durata illimitata nel tempo, in quanto l’art. 9 del TU sull’espropriazione (D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327) ha espressamente stabilito che “se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell’opera, il vincolo preordinato all’esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall’art. 9 del testo unico in materia edilizia approvato con D.P.R. 6.6.2001 n.380”, recependo peraltro un orientamento pacifico della giurisprudenza, secondo cui “dopo la scadenza del termine quinquennale di durata dei vincoli di inedificabilità previsti da un piano regolatore generale, alle aree rimaste prive di destinazione si applica la disciplina dettata dalla legge per i Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici generali (art.4, ultimo comma, della L. 28 gennaio 1977 n. 10)” (1).

3. Dalla circostanza che una determinata area ricorrente sia stata assoggetta ad un vincolo preordinato all’espropriazione per la realizzazione di interventi di edilizia economica e popolare non deriva affatto la conseguenza che lo jus aedificandi inerente al diritto di proprietà si sarebbe trasferito sull’Amministrazione, in mancanza di un qualsiasi provvedimento ablatorio (che fosse anche indirettamente diretto a tale scopo) e in mancanza di un qualsiasi provvedimento volto ad avviare il procedimento espropriativo (e di un atto idoneo ad evidenziare la pubblica utilità dell’opera alla quale si pretende di asservire l’area da acquisire): non si vede infatti la ragione per la quale il relativo jus aedificandi dovrebbe essere stato “scorporato” dal diritto di proprietà sul terreno e trasferito al (rectius: acquisito dal) Comune.
— *** —

(1) Cons. St. Ad. Plen., n. 7 del 1984; Cons. St., 3 marzo 2003 n. 1172; TAR Lazio, Sez. I, 17 aprile 2003 n. 3533.

sull’insussistenza di un vincolo preordinato all’esproprio in mancanza della previsione di una specifica opera pubblica o di P.U. nello strumento urbanistico o pianificatorio di mera “zonizzazione”

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
– SEZIONE II^ –

composto dai Signori: CONS. DOTT. LUIGI TOSTI, PRESIDENTE; CONS. AVV. CARLO MODICA DE MOHAC, RELATORE; CONS. DOTT. STEFANO TOSCHEI, COMPONENTE

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso n. reg. gen.49-2005, proposto dalla
società ITALICA VIRTUS S.R.L., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giovanni Valeri ed Alfredo Stoppa, presso lo studio dei quali, in Roma, Via Pasubio n.2, è elettivamente domiciliato;

contro

– il Comune di Roma in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Rodolfo Murra, unitamente al quale elegge domicilio presso gli uffici dell’Avvocatura Comunale, in Roma, Via del Tempio di Giove n.21;

– la Regione Lazio in persona del Presidente p.t. della Giunta Regionale, rappresentato e difeso dall’Avv. Elisa Caprio, unitamente alla quale elegge domicilio presso gli Uffici dell’Avvocatura regionale, in Roma, Via Marcantonio Colonna n.27;

per l’annullamento, previa sospensione
della delibera della Giunta Regionale Lazio n.856 del 10.9.2004, pubblicata in S.O. n.1 al B.U.R.L. n.30 del 30.10.2004, che ha approvato la Variante al P.R.G. del Comune di Roma (denominata “Piano delle Certezze”; nonché di ogni atto presupposto, conseguente o comunque connesso, fra i quali: a) la delibera di C.C. di Roma 29.5.1997 n.92, di adozione della Variante; b) la delibera di CC di Roma 9.11.2000 n.176, recante controdeduzioni alle osservazioni, nella parte in cui ha respinto l’osservazione della ricorrente; c) la delibera di C.C. di Roma, n.203 del 14.9.1995.

Visti gli atti depositati dal ricorrente;
visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni resistenti;
visti gli atti tutti della causa;
designato relatore il Consigliere Avv. Carlo Modica;
uditi, alla pubblica udienza del 20.2.2008, l’avv. M. Stoppa e l’avv. E. Caprio;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F A T T O

La società ricorrente è proprietaria in Roma (loc. Magliana) di un comprensorio di circa 16 Ha (identificato nel NCEU al fg.759, partt.1, 31, 32, 33, 46, 91, 92, 93, 94, 100, 103, 116, 118, 126, 128, 129, 131, 132, 134, 135, 137, ed al fg.771, partt. 290, 292, 302, 304), destinato dal vigente P.R.G. comunale a zona “E3 – Piani di zona ex L. n.167/1962”.
Il Comprensorio è parzialmente inserito nel perimetro provvisorio della Riserva naturale denominata “Tenuta dei Massimi”, istituita con L. reg. n.29 del 1997 (art.44).
Con delibera CC n.92 del 29.5.1997 (Variante al P.R.G., c.d. “Piano delle Certezze”), la destinazione di zona del Comprensorio è stata mutata in “N – Verde Pubblico”.
La citata delibera è stata impugnata dalla società con ricorso innanzi a questo TAR (RG 17100-1997).
Ad ogni buon conto, con nota di osservazioni del 31.10.1997 (acquisita con n. prot. 409/1997), la società ha anche chiesto l’applicazione dell’istituto della c.d. “compensazione edificatoria”, introdotto dalla citata Variante, manifestando a tal fine la disponibilità a cedere gratuitamente la propria area al Comune, previo trasferimento dell’indice di edificabilità della stessa su altra area (c.d. “trasferimento di cubatura edificabile”). A sostegno della richiesta, la società ha rappresentato, tra l’altro, che con l’ordine del giorno n.24 del 26.4.1997 il Consiglio Comunale di Roma, nell’ambito delle consultazioni con la Regione (previste dall’art.22 della L. n.394 del 1991), l’aveva ritenuta ammissibile.
Ciò nondimeno, con la successiva delibera di C.C. n.176 del 9.11.2000, l’Amministrazione comunale ha respinto la richiesta della società ricorrente ritenendo che essa contrasti con i principii informatori del Piano delle Certezze; ed affermando, in funzione motivazionale, che “la compensazione non ha interessato quelle aree cancellate aventi destinazione sia pure edificabile, ma pubbliche, quali le sottozone M1, M3 E3, in quanto essendo sottoposte a vincolo preordinato all’esproprio il diritto edificatorio appartiene all’Amministrazione pubblica”.
La destinazione a Zona “N – Verde Pubblico” per il terreno in questione è stata poi confermata dalla delibera della Giunta Regionale del Lazio n.856 del 10.9.2004 (con cui la Variante è stata approvata).
Nel chiedere l’annullamento dei citati provvedimenti di adozione ed approvazione della Variante denominata “Piano delle Certezze”, nella parte che la concerne, la società ricorrente lamenta:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e seguenti della L. n.1150 del 1942, dell’art.9 del D.P.R. n.327 del 2001, dell’art.35 della L. n.865 del 1971, ed eccesso di potere per carenza dei presupposti ed illogicità;
2) violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e seguenti della L. n.1150 del 1942 e del DM 1444 del 1968, nonché eccesso di potere per erroneità dei presupposti, contraddittorietà e difetto di motivazione.
Ritualmente costituitesi, sia la Regione Lazio che il Comune di Roma hanno eccepito l’infondatezza del gravame chiedendone il rigetto con vittoria di spese.
Infine, all’udienza del 20.2.2008, uditi i Difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione e quest’ultima definitivamente assunta nella camera di consiglio del 5.3.2008.

1. Il ricorso è in parte fondato; e va accolto nei limiti e nei sensi di seguito indicati.

1.1. Con il primo mezzo di gravame la società ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e seguenti della L. n.1150 del 1942, dell’art.9 del D.P.R. n.327 del 2001, dell’art.35 della L. n.865 del 1971, ed eccesso di potere per carenza dei presupposti ed illogicità, deducendo:

– che erroneamente l’Amministrazione comunale ha ritenuto che l’area per cui è causa fosse gravata da un “vincolo preordinato all’esproprio”, finalizzato alla realizzazione di un intervento di edilizia economica e popolare;

– che parimenti erroneamente l ‘Amministrazione ha ritenuto che detta area fosse totalmente priva di capacità edificatoria;

– e che pertanto l’impugnato provvedimento di diniego della invocata “compensazione edificatoria perequativa” è illegittimo in quanto fondato su presupposti (quelli sopra indicati) errati e, conseguentemente, su una inesatta valutazione.

L’articolata doglianza merita accoglimento.
Il Comune di Roma ha negato alla ricorrente la invocata “compensazione edificatoria” affermando:
a) che le zone per le quali essa è stata richiesta risultavano già (s’intende: al momento dell’approvazione della Variante denominata “Piano delle certezze”) “sottoposte a vincolo preordinato all’esproprio”; e ciò in quanto esse erano destinate ad un intervento di edilizia economica e popolare;

b) e che pertanto il diritto edificatorio (jus aedificandi) apparteneva ormai (rectius: era ormai stato trasferito ex lege) alla stessa Amministrazione (che ben poteva disporne, limitandolo senza con ciò determinare alcun pregiudizio a carico dei privati proprietari del suolo).

Ma entrambe le osservazioni del Comune – tanto la premessa (secondo cui le zone erano state sottoposte a vincolo preordinato all’esproprio), quanto la conclusiva conseguenza (che lo jus edificandi era ormai vanificato) – non possono essere condivise.

1.1.1. Quanto alla prima, per i seguenti due ordini di ragioni.

1.1.1.1. L’Amministrazione comunale non ha fornito alcuna prova documentale a sostegno dell’affermazione – rimasta puramente assertiva – secondo cui l’area in questione era assoggetta, al momento della Variante, ad un vincolo preordinato all’espropriazione.
Come è noto infatti la mera inclusione di aree in un piano di zona non costituisce dato decisivo di preordino all’esproprio, posto che la finalità insite nella normativa in materia di alloggio in favore dei lavoratori e delle classi meno abbienti possono essere realizzate anche in forme di edilizia assistita o agevolata, senza trasferimento dei terreni ad amministrazioni o enti pubblici.
Né è stata in grado di smentire la circostanza – allegata dalla ricorrente come argomento volto a corroborare la opposta tesi – che nel II° PEEP del Comune di Roma (approvato dalla Giunta Regionale del Lazio con delibera n.7387 del 1987) la predetta area non risulta inclusa fra quelle da destinare alla costruzione di alloggi a carattere economico e popolare.
Sicchè l’argomentazione della Difesa del Comune secondo cui “il fondo della ricorrente, da anni assoggettato interamente a vincolo espropriativo (perché destinato ad ospitare un intervento di edilizia popolare), non s’è visto incidere in maniera peggiorativa dalla Variante del 1997 e dal nuovo PRG, che lo hanno solo inserito all’interno del Sistema ambientale” (Cfr. pag 2 della memoria del 4.6.2007), appare – nel contesto processuale sopra descritto – apodittica e poco conducente.
Ed invero la circostanza che il fondo della ricorrente sia stato illo tempore – “da anni”, come candidamente affermato nel passo sopra riportato – “destinato ad ospitare un intervento di edilizia popolare” non è sufficiente a dimostrare (ed in effetti non prova affatto) che esso fosse effettivamente gravato da un formale “vincolo preordinato all’esproprio”; né, comunque, che tale preteso vincolo gravasse ancora sull’area al momento dell’approvazione della Variante.
Dal comb. disp. degli artt. 9 e 10 del T.U. in materia di espropriazione per pubblica utilità (DPR 8.6.2001 n.327), emerge chiaramente che il vincolo “preordinato” all’espropriazione sorge sempre ed imprescindibilmente in funzione della realizzazione di una determinata opera pubblica o di pubblica utilità; il che significa che se lo strumento urbanistico o pianificatorio di riferimento non prevede alcun intervento specifico (anche se minimale, come consentito dall’art. 1 della citata legge), limitandosi – invece – ad ipotizzare astrattamente (ed in funzione puramente programmatica) mere possibilità (e dunque eventualità), non può sorgere alcun vincolo in funzione espropriativa.
La pura e semplice operazione di “zonizzazione” (consistente nell’inserimento di determinate aree in zone con destinazione urbanistica omogenea) non può – in altri termini – di per sé far sorgere alcun vincolo preordinato all’espropriazione: essa, infatti, è diretta esclusivamente ad indicare la tipologia di interventi edificatori consentiti (e dunque assentibili) nella zona (e, conseguentemente, ad introdurre il divieto di realizzare determinati tipi di interventi edilizi e l’obbligo di conformare l’attività edilizia per la quale si chiede la concessione alle specifica disciplina).
Nel settore degli interventi di edilizia economica e popolare, ciò è confermato dall’art.4 della L. 18.4.1962 n.167 (recante disposizioni per favorire l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare); norma che prevede che il c.d. “Piano delle zone da destinare alla costruzione di alloggi a carattere economico o popolare, nonché alle opere e servizi complementari, urbani e sociali, ivi comprese le aree a verde pubblico”, debba contenere una serie di elementi progettuali e di indicazioni specifiche da cui si desumano con precisione la tipologia e l’ubicazione dell’insediamento abitativo e delle pertinenze, nonché delle altre opere pubbliche e di interesse pubblico che l’Amministrazione intende realizzare. Ed è evidente che tale operazione progettuale serve proprio a distinguere l’astratta azione programmatica di zonizzazione, dalla più concreta ed efficace attività pianificatoria volta all’assunzione di scelte determinate di politica territoriale che implicano l’adozione di provvedimenti ablatori su beni specifici.
Appare dunque evidente che tra la semplice indicazione cartografica delle aree destinate (rectius: destinabili) all’edilizia economica e popolare – operazione che, lo si ribadisce, integra una fattispecie di semplice “zonizzazione” – e l’attività pianificatoria descritta e prevista dalla norma in ultimo citata, corre una differenza sostanziale: soltanto quest’ultima è assistita da quello standard di progettualità che l’art.10 del TU sull’espropriazione richiede perché possa risultare effettivamente “apposto”, su un oggetto specifico concretamente individuato in ragione di un interesse pubblico sufficientemente evidenziato, un vincolo preordinato all’espropriazione.
Le superiori osservazioni si conformano, del resto, ad un consolidato orientamento della giurisprudenza, la quale – al riguardo – afferma:
– che “per vincolo preordinato all’esproprio può intendersi solamente quello che sia immediatamente e direttamente finalizzato all’espropriazione del bene” (Cass. I^, 21.3.2000 n.3307);

– che vincoli preordinati all’esproprio sono solamente quelli che “discendono dalle specifiche prescrizioni (cfr. art.2 della L. n.1187 del 1968) riguardanti singoli immobili interessati alla realizzazione di opere pubbliche previste nel piano a da particolari disposizioni di legge (ovvero precisate in appositi provvedimenti amministrativi) da effettuare nell’interesse della collettività, che, nell’ambito della programmazione e pianificazione urbanistica, intervengono in un momento logicamente successivo a quello della zonizzazione del territorio, perché corrispondente ad ulteriori vicende collegate all’emersione di nuovi e specifici interessi pubblici, variamente accertati con appositi provvedimenti amministrativi” (Cass. I^, 26.2.2004 n.3838);

– nonchè, ciò che qui maggiormente interessa per l’attinenza con la questione dedotta in giudizio, che la mera zonizzazione “pur comportando l’imposizione di prescrizioni relativa alla tipologia ed alla volumetria dei singoli edifici, non implica il sorgere di alcun vincolo preordinato all’espropriazione, neppure in relazione alle aree destinate ad edilizia residenziale pubblica, per le quali tale effetto si determina solamente con l’approvazione del P.E.E.P. ovvero, nei Comuni che non dispongono di tale strumento urbanistico, con l’approvazione della localizzazione del programma costruttivo nell’ambito delle zone residenziali del piano regolatore o del programma di fabbricazione” (Cass., I^, 21.3.2000 n.3307; conformi: Cass., 28.11.1996 n.10575; Id., 27.6.1997 n.5758).

Sicchè, tornando alla fattispecie concreta e concludendo sul punto, va affermato che – contrariamente a quanto la Difesa del Comune mostra di credere – la generica previsione di destinare l’area per cui è causa “ad ospitare un intervento di edilizia popolare” (previsione contenuta nel PRG prima della Variante), non può essere considerata equivalente a quello specifico provvedimento di “apposizione su un bene del vincolo preordinato all’espropriazione”, costitutivo di effetti concretamente ablativi, al quale si riferisce il citato art. 10 del TU sull’espropriazione.

1.1.1.2. Ma v’è anche un’altra ragione per la quale il ragionamento dell’Amministrazione (rectius: la “premessa” sulla quale essa ha basato il ragionamento che ha condotto al rigetto dell’istanza della ricorrente), non regge.
Quand’anche si ritenesse che l’area della ricorrente fosse stata assoggettata a vincolo di inedificabilità, preordinato all’esproprio, in conseguenza della semplice zonizzazione operata dal PRG – ciò che comunque è da escludere, per quanto precedentemente osservato – non potrebbe non rilevarsi che alla data di adozione della Variante per cui è causa, detto vincolo sarebbe già risultato abbondantemente scaduto.
L’art. 9 del TU sull’espropriazione (DPR 8.6.2001 n.327) ha ormai espressamente stabilito, recependo un orientamento pacifico della giurisprudenza, che “se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell’opera, il vincolo preordinato all’esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall’art.9 del testo unico in materia edilizia approvato con D.P.R. 6.6.2001 n.380”.
Ma anche prima dell’entrata in vigore di tale norma, la giurisprudenza aveva già chiarito, sulla scorta dei principii generali, che “dopo la scadenza del termine quinquennale di durata dei vincoli di inedificabilità previsti da un piano regolatore generale, alle aree rimaste prive di destinazione si applica la disciplina dettata dalla legge per i Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici generali (art.4, ultimo comma, della L. 28.1.1977 n.10)” (CS AD.PL. n.7/1984; inoltre: CS, 3.3.2003 n.1172; TAR Lazio, I^, 17.4.2003 n.3533).
E poiché la precedente delibera di approvazione dello strumento risale all’ormai lontano 1979 (trattasi, nella specie, della delibera n.679 del 1979 della Giunta Regionale del Lazio, di approvazione della c.d. Variante Generale al PRG) e, nella parte che qui interessa, è rimasta inattuata (posto che da allora non è stato adottato alcun provvedimento volto a darvi concreta esecuzione, né comunque approvato il Piano prescritto dall’art.1 della L. n.167 de 1962), deve trarsi la conclusione che la destinazione a zona E3 non è più efficace – essendo automaticamente decaduta, per il decorso del quinquennio, la disposizione di piano che la aveva programmaticamente indicata – fin dal 1984; anno dal quale, in conformità al principio giurisprudenziale testè illustrato, l’indice di edificabilità della zona si è nuovamente attestato su quello minimale (0,03 mc x mq) posto, in via generale, dall’art.4, ultimo comma, della L.n.10 del 1977 per le situazioni non altrimenti regolate.
Il che significa che alla data di approvazione della c.d. “variante delle certezze” nell’area di proprietà della ricorrente, estesa circa sedici ettari, era possibile – contrariamente a quanto sostenuto dal Comune – realizzare interventi edificatori per quasi seimila metri cubi.

1.1.2. Neanche la seconda argomentazione su cui il Comune ha basato l’impugnato diniego – secondo cui alla data di adozione della c.d. “Variante delle certezze” il diritto edificatorio apparteneva ormai (rectius: era ormai stato trasferito ex lege) alla stessa Amministrazione (che ben poteva disporne, limitandolo senza con ciò determinare alcun pregiudizio a carico dei privati proprietari del suolo) – può essere condivisa.

E ciò, ancora una volta, per un duplice ordine di ragioni.

1.1.2.1. Innanzitutto in quanto tale osservazione costituisce la conseguenza di una premessa – quella secondo cui l’area sarebbe stata soggetta ad un vincolo di inedificabilità preordinato all’espropriazione – che, per quanto rilevato nel Capo 1.1.1, si è dimostrata inesatta. E poiché ad una premessa errata non può che conseguire un’errata conclusione, l’intera argomentazione dell’Amministrazione appare insanabilmente viziata.

1.1.2.2. La seconda ragione per la quale l’argomentazione del Comune non regge, è che dalla premessa secondo cui l’area della ricorrente sarebbe stata assoggetta ad un vincolo preordinato all’espropriazione per la realizzazione di interventi di edilizia economica e popolare – comunque errata, lo si ribadisce, per tutto quanto osservato nel Capo 1.1.1 – non deriva affatto la conseguenza che lo jus aedificandi inerente al diritto di proprietà si sarebbe trasferito sull’Amministrazione (la quale lo avrebbe acquisito già da tempo anteriore alla data di approvazione della c.d. “variante delle certezze).
E’ vero, invece, esattamente il contrario.
La previsione della realizzazione di un intervento di edilizia economica e popolare sull’area in questione, ne attesta inequivocabilmente la sua vocazione edificatoria.
E non si vede la ragione per la quale il relativo jus aedificandi dovrebbe essere stato “scorporato” dal diritto di proprietà sul terreno e trasferito al (rectius: acquisito dal) Comune, in mancanza di un qualsiasi provvedimento ablatorio (che fosse anche indirettamente diretto a tale scopo); e, per di più, in mancanza di un qualsiasi provvedimento volto ad avviare il procedimento espropriativo (e di un atto idoneo ad evidenziare la pubblica utilità dell’opera alla quale si pretende di asservire l’area da acquisire).

1.1.3. Sicchè, in definitiva, non resta che affermare:

– che non è esatto che al momento dell’approvazione della c.d. “Variante delle certezze” – delibera paradossalmente così denominata – l’area della ricorrente fosse gravata da un vincolo preordinato all’espropriazione;

– che non è esatto che lo jus aedificandi inerente al diritto di proprietà dell’area in questione era stato, a quel momento, già “scorporato” da essa ed acquisito dal Comune;

– che, conseguentemente, non è esatto che il mutamento di destinazione dell’area in questione, trasformata da area a vocazione edificatoria a “verde pubblico” (con indice di edificabilità pari a zero), non abbia cagionato un pregiudizio economico attuale e concreto alla ricorrente;

– e che, pertanto, illegittimamente l’Amministrazione comunale ha negato alla ricorrente l’invocata “compensazione edificatoria”, avendo fondato tale diniego su presupposti di fatto e di diritto obiettivamente errati.

Ciò che andava verificato in sede di valutazione della domanda di “compensazione edificatoria”, era se l’adozione della Variante in questione avesse, o meno, cagionato una modifica della destinazione dell’area tale da produrre una riduzione dell’indice di edificabilità già esistente – e concretamente applicabile – in base al precedente strumento urbanistico (o alle norme applicabili per effetto dello stesso).
E poiché nella fattispecie dedotta in giudizio ciò è avvenuto, perché la ricorrente si è vista ridurre (praticamente a zero) l’indice di edificabilità precedentemente praticabile (e dunque si è vista ledere una posizione già acquisita), non v’era motivo per negarle la invocata compensazione edilizia (e cioè per negarle di trasferire la potenzialità edificatoria inerente la sua area su un’altra area, o porzione di area, di sua proprietà).

1.2. Appare evidente, però – e solamente entro tali limiti la pretesa della ricorrente è accoglibile – che l’indice di edificabilità e la potenzialità edificatoria “trasferibili” su un’altra area, sono solamente quelli “minimali” stabiliti, in via residuale, dall’art.9 del TU sull’edilizia (per i terreni non soggetti a specifica regolamentazione urbanistico-edilizia).

Come già rilevato, infatti, alla data di approvazione della Variante delle certezze, la previsione di zona secondo cui l’area sarebbe stata destinata alla realizzazione di interventi di edilizia economica ed abitativa (con conseguente aumento della potenzialità edificatoria e del relativo valore economico) era già decaduta, con la conseguenza che la vocazione edificatoria dell’area era tornata ad essere quella “minima” stabilita dalla norma testè citata.
2. In considerazione delle suesposte osservazioni il ricorso va accolto in parte, nei sensi e nei limiti indicati in motivazione, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati, nelle parti in cui hanno negato alla ricorrente la invocata “compensazione edificatoria”; e salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione dovrà adottare conformandosi agli enunciati principii di diritto.

Si ravvisano giuste ragioni per condannare la parte soccombente al pagamento delle spese processuali, che si liquidano in complessive €.5.000, oltre I.V.A. e C.P.A.;

P. Q. M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. II^ , accoglie in parte il ricorso in epigrafe nei sensi e nei limiti indicati in motivazione, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati, nelle parti in cui hanno negato alla ricorrente la invocata “compensazione edificatoria”; e salvi gli ulteriori provvedimenti da adottare in conformità agli enunciati principii di diritto.
Condanna la parte soccombente al pagamento delle spese processuali, nella misura indicata in motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nelle Camere di Consiglio del 20.2.2008 e del 5.3.2008

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II – Sentenza – 24/4/2008 n.3535 proviene da Giustamm.

Pres. TOSTI Est. CONTI
M. S. (Avv. M. Capuano) c./ Questura di Roma (Avv. Stato)

sulla sussistenza e sui limiti del principio dell’onere della prova ex art. 2697 cod. civ. nel processo amministrativo

Processo amministrativo – Principio di prova – Applicabilità – Condizioni.

Anche nel processo amministrativo vale il principio dell’onere della prova di cui all’art. 2697 cod. civ., secondo il quale spetta al ricorrente fornire la dimostrazione dei fatti posti a fondamento della propria domanda. Lo stesso principio risulta mitigato nel menzionato processo unicamente nell’ipotesi in cui il ricorrente non abbia la piena disponibilità delle prove, essendo queste nell’esclusivo possesso dell’amministrazione, essendo sufficiente, in tal caso, che il ricorrente fornisca un principio di prova (1).

— *** —

(1) TAR Lazio, Sez. II quater, Sent. 27 giugno 2007 n. 5818.

sulla sussistenza e sui limiti del principio dell’onere della prova ex art. 2697 cod. civ. nel processo amministrativo

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
Sezione II quater

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 6078/2006, proposto da

SABET Mohamed Sobhy Abdel Hamid, nato ad Alessandria d’Egitto (Egitto) il 17.8.1967, rappresentato e difeso dall’avv. Massimo Capuano ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma (Ostia Lido), Via Quinto Aurelio Simmaco, n. 7;

contro

la QUESTURA di Roma, con costituzione in giudizio del MINISTERO dell’INTERNO, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è legalmente domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;

per l’annullamento
del decreto del Questore di Roma del 16.3.2006, notificato il 6.4.2006, con il quale è stata rifiutata la richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno per attesa occupazione; nonché di ogni altro atto precedente e successivo.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore all’udienza pubblica del 26 marzo 2008 il consigliere Renzo CONTI;
Udito ai preliminari, l’avv. A. Pietroforte, delegato dall’avv. M. Capuano per il ricorrente;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso in trattazione, notificato il 31 maggio 2006 e depositato il successivo 22 giugno, il ricorrente impugna il decreto indicato in epigrafe, deducendo al riguardo i seguenti motivi, così dal medesimo paragrafati:
1) eccesso di potere per erronea applicazione del D.Lgs. 25.7.1998, n. 286;
2) nullità e/o irregolarità del provvedimento per erronea indicazione della normativa applicata;
3) eccesso di potere per mancanza di motivazione, per travisamento dei fatti, per disparità di trattamento;
4) vizio del procedimento per mancata comparazione tra l’interesse privato e l’interesse pubblico; opportunità di merito.
Si è costituito per resistere il Ministero dell’Interno.
La causa è stata quindi chiamata e posta in decisione all’udienza pubblica del 26 marzo 2008.

DIRITTO

Il ricorso è volto ad ottenere l’annullamento del provvedimento della Questura di Roma del 16.3.2006, notificato il 6.4.2006, con il quale è stata respinta l’istanza del ricorrente del 1.7.2005 volta ad ottenere il rinnovo del premesso di soggiorno per attesa occupazione rilasciato il 12.10.2004 e scaduto il 12.4.2005.
Il provvedimento risulta adottato, sui presupposti che: a) l’odierno ricorrente risulta già titolare del permesso di soggiorno per attesa occupazione ed ha, quindi, già usufruito del pregresso periodo di attesa occupazione dal 12.10.2004 al 12.4.2005 al fine di trovare un impiego lavorativo come previsto dall’art. 22, comma 11, del D.Lgs. n. 286/1998; b) non ha allegato un contratto di soggiorno, ma unicamente una dichiarazione di un datore di lavoro che si impegna ad assumerlo e non risulta avere diritto ad un permesso di soggiorno ad altro titolo.
Sulla base di tali presupposti è stato ritenuto che il ricorrente non avesse i requisiti richiesti e previsti dalla legge per ottenere il rinnovo, in applicazione dell’art. 37 del D.P.R. n. 334/2004, il cui contenuto è analiticamente richiamato nell’atto gravato.
Con il primo motivo si deduce che il permesso di soggiorno ben avrebbe potuto essere rilasciato stante la mancanza di condanne penali ed il suo inserimento nella realtà sociale dello Stato italiano.
La censura è inconferente, in quanto, come emerge da quanto sopra richiamato, l’impugnato diniego non è stato adottato per profili attinenti alla pericolosità sociale, ma unicamente per assenza dei presupposti per il rinnovo di un permesso di soggiorno già rilasciato per attesa occupazione.
Con il secondo motivo si deduce l’erronea applicazione dell’art. 37 del D.P.R. n. 334/2004 richiamato dall’Amministrazione, sull’assunto che detta disposizione riguarderebbe casi particolari di ingresso per lavoro quali i dirigenti ed il personale in possesso di conoscenze particolari, nell’ambito dei quali non rientra la posizione del ricorrente.
La censura e palesemente infondata in quanto, contrariamente a quanto erroneamente ritenuto dal ricorrente, la norma applicata dall’Amministrazione non è l’art. 37 del D.P.R. 18.10.2004, n. 334, ma l’art. 37 del D.P.R. 31.8.1999, n. 394, nel testo sostituito dall’art. 33 del citato D.P.R. n. 334/2004.
In altri termini nel richiamare sinteticamente l’art. 37 del D.P.R. n. 334/2004, l’Amministrazione chiaramente intendeva riferirsi all’art. 37 dell’originario regolamento di cui all’art. 394/1999, nel testo sostituito appunto dal menzionato nuovo regolamento dettato con D.P.R. n. 334/2004.
Né possono sussistere dubbi sulla circostanza di cui sopra, atteso che l’Amministrazione ha comunque richiamato il contenuto del predetto art. 37.
Detto articolo, intitolato “Iscrizione nelle liste o nell’elenco anagrafico finalizzata al collocamento del lavoratore licenziato, dimesso o invalido”, al comma 5, come correttamente richiamato dall’amministrazione, prevede che “Quando a norma delle disposizioni del testo unico e del presente articolo, il lavoratore straniero ha diritto a rimanere nel territorio dello stato oltre il termine fissato dal permesso di soggiorno, la questura rinnova il permesso medesimo, previa documentata domanda dell’interessato, fino a sei mesi dalla data di iscrizione nelle liste di collocamento di cui al comma 1 ovvero di registrazione nell’elenco di cui al comma 2. Il rinnovo del permesso è subordinato all’accertamento, anche in via telematica, dell’inserimento dello straniero nelle liste di cui al comma 1 o della registrazione nell’elenco di cui al comma 2. Si osservano le disposizioni dell’art. 36 bis” (le quali prevedono che per l’instaurazione di un nuovo rapporto di lavoro deve essere sottoscritto un nuovo contratto di soggiorno).
Al successivo sesto comma si prevede poi che “Allo scadere del permesso di soggiorno, di cui al comma 5, lo straniero deve lasciare il territorio dello Stato, salvo risulti titolare di un nuovo contratto di soggiorno per lavoro ovvero abbia diritto al permesso di soggiorno ad altro titolo, secondo la normativa vigente”.
Alla stregua delle predette disposizioni il permesso di soggiorno per attesa occupazione di cui al citato art. 37, comma 5, del D.P.R. n. 394/1999, nel testo sostituito dall’art. 33 del D.P.R. n. 334/2004, non è rinnovabile, ma entro la sua scadenza massima di sei mesi può sfociare o nella concessione di un nuovo permesso di soggiorno per lavoro subordinato in osservanza delle disposizioni dell’art. 36 bis dello stesso D.P.R.n. 394/1999 (inserito dall’art. 32 del D.P.R. n. 334/2004), ovvero nell’obbligo per lo straniero di lasciare il territorio nazionale (cfr. Cons. St., VI, 22.5.2007, n. 2594).
Il menzionato art. 37, inoltre, è pienamente conforme alla previsione di cui all’art. 22, comma 11, del D.Lgs. 25.7.1998, n. 286, parimenti richiamato dall’Amministrazione, secondo il quale “La perdita del posto di lavoro non costituisce motivo di revoca del permesso di soggiorno…Il lavoratore straniero in possesso del permesso di soggiorno per lavoro subordinato che perde il posto di lavoro, anche per dimissioni, può essere iscritto nelle liste di collocamento per il periodo di residua validità del permesso di soggiorno, e comunque,…per un periodo non inferiore a sei mesi”, inteso questo come termine massimo.
Con il citato art. 22, il legislatore ha inteso assicurare al lavoratore straniero che ha perso il proprio lavoro, in primo luogo, la possibilità di permanere nel territorio nazionale per il periodo di validità del permesso di soggiorno, in attuazione della previsione di cui al primo periodo della richiamata disposizione, secondo la quale la sopravvenuta disoccupazione non comporta la revoca del titolo rilasciato, ed in secondo luogo, nell’ipotesi in cui il periodo di residua validità del permesso di soggiorno sia inferiore a sei mesi, la possibilità di beneficiare comunque di un congruo lasso di tempo, individuato dal legislatore nel termine massimo di sei mesi, per la ricerca di una nuova occupazione.
Alla stregua della richiamata disciplina l’Amministrazione, preso atto che il ricorrente aveva già usufruito del permesso di soggiorno per attesa occupazione per il termine massimo di sei mesi e che non aveva prodotto un contratto di soggiorno per lavoro subordinato ha respinto la richiesta di rinnovo del medesimo.
Con il terzo motivo il ricorrente contesta l’inesistenza di un contratto di soggiorno, sostenendo di essere impiegato presso l’Associazione culturale “La Taverna del Sole” con mansioni di addetto alle pulizie e deduce altresì il vizio di difetto di motivazione.
Il motivo è infondato con riferimento ad entrambi i profili.
Quanto all’asserita esistenza di un contratto di lavoro, la censura è infondata, in quanto, tale assunto non risulta in alcun modo dimostrato, essendosi il ricorrente limitato a depositare, una dichiarazione del titolare dell’Associazione Culturale “Good Fellah” volta ad evidenziare una mera intenzione di assunzione, nonché la certificazione attestante la sua iscrizione nelle liste del collocamento.
Come si è già espresso la sezione (v. sentenza 27.6.2007, n. 5818), dal cui orientamento non sussistono ragioni per discostarsi, infatti, anche nel processo amministrativo vale il principio dell’onere della prova di cui all’art. 2697 cod. civ., secondo il quale spetta al ricorrente fornire la dimostrazione dei fatti posti a fondamento della propria domanda. Lo stesso principio risulta mitigato nel menzionato processo unicamente nell’ipotesi in cui il ricorrente non abbia la disponibilità delle prove, essendo queste nell’esclusivo possesso dell’amministrazione. In tal caso, infatti, è sufficiente che il ricorrente fornisca un principio di prova.
Nella specie, invece, la prova della esistenza dell’asserito contratto di lavoro era nella piena disponibilità della parte ricorrente, che aveva, pertanto, l’onere di provare il proprio assunto.
Quanto alla infondatezza della censura di difetto di motivazione, è sufficiente evidenziare che i presupposti di fatto e di diritto sopra richiamati costituiscono adeguata e chiara motivazione delle ragioni per le quali l’Amministrazione si è determinata negativamente.
Ugualmente infondato è il quarto motivo, con il quale si lamenta che la Questura di Roma non avrebbe provveduto alla comparazione dell’interesse privato con quello pubblico.
Ciò nella considerazione che, come in precedenza evidenziato, le ragioni del diniego non attengono a valutazioni discrezionali dell’amministrazioni, quali potrebbero essere quelle relative alla pericolosità sociale.
Al contrario, l’Amministrazione è pervenuta all’adozione dell’impugnato diniego sulla base di puntuali disposizioni che precludevano in maniera vincolata il rilascio del permesso di soggiorno, rispetto alle quali non era richiesta alcuna comparazione dell’interesse privato con quello pubblico, essendo stata questa già effettuata dal legislatore.
In conclusione e per quanto sopra argomentato il ricorso risulta infondato in ordine a tutte le censure dedotte e va, conseguentemente, respinto.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio, ivi compresi diritti ed onorari.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez. II quater, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 6078/2006 indicato in epigrafe, lo respinge.
Spese, diritti e onorari, compensati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, il 26 marzo 2008, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei magistrati:
Lucia TOSTI – Presidente

Renzo CONTI – Consigliere, estensore

Stefania SANTOLERI #NOME?

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II quater – Sentenza – 24/4/2008 n.3541 proviene da Giustamm.

F. Mariuzzo – Presidente, L. Stevanato – Estensore
D. M. (avv.ti L. Gadenz e L. Eccher) c/ l’UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI TRENTO – SCUOLA DI STUDI INTERNAZIONALI (Avv. Dist. St.)

la domanda di risarcimento del danno per equivalente proposta in via autonoma non tollera la pregiudiziale amministrativa

1. Processo amministrativo – Domanda di risarcimento – Principio della necessaria pregiudizialità – Osservanza – Necessità – In caso di domanda di risarcimento del danno per equivalente – Non sussiste.

2. Processo amministrativo – Domanda di risarcimento – Elemento oggettivo del nesso di causalità – Accertamento – Causalità materiale – Principi applicabili – Principio della condicio sine qua non temperato con la teoria della causalità adeguata.

1. L’azione risarcitoria, per equivalente, deve ritenersi autonoma rispetto alla domanda di annullamento, con la conseguenza che non vi è alcun onere di tempestiva impugnazione del provvedimento lesivo, potendo l’interessato avvalersi ad libitum della sola tutela per equivalente. (1)

2. Ai fini dell’accertamento del nesso di causalità, occorre compiere una duplice verifica, consistente: a) nell’accertare il collegamento materiale tra condotta ed evento a norma delle disposizioni contenute negli artt. 40 e 41 c.p.; b) nel verificare la sussistenza del collegamento giuridico tra il fatto illecito (valutato unitariamente come condotta ed evento) e l’entità del danno, applicando gli artt. 1223 e 1227, comma 2, c.c., richiamati espressamente dall’art. 2056, comma 1 c.c. (2). Alla prima fase (causalità materiale), si applica il principio della “condicio sine qua non”, introdotto nell’art. 41 c.p., temperato con la teoria della “causalità adeguata. (3)

____________________________________________
(1) Si sono dichiarate favorevoli alla pregiudizialità amministrativa, richiamate in motivazione, CONSIGLIO DI STATO – ADUNANZA PLENARIA – Sentenza 22 ottobre 2007, n. 12; Id., 26 marzo 2003, n. 4; SEZIONE QUINTA – Sentenza 12 luglio 2007, n. 3922; T.A.R. PIEMONTE – SEZIONE I -Sentenza 13 novembre 2006, n. 4130; T.A.R. LAZIO – ROMA – SEZIONE II – Sentenza 21 luglio 2005, n. 5811; T.A.R. VENETO – SEZIONE II – Sentenza 5 novembre 2004, n. 3872; in senso contrario alla pregiudizialità, in motivazione, le Ordinanze delle SS.UU. CORTE DI CASSAZIONE – 13 giugno 2006, n. 13659 e n. 13660, 28 giugno 2006, n. 14842, 16 novembre 2007 n. 23741 e 7 gennaio 2008 n. 35, CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – Sentenza 31 maggio 2007, n. 2822, in questa rivista, con nota di richiami e commento di PELLEGRINO G., Pregiudiziale: il GA non abbia paura. La V Sezione apre alle “SSUU”; T.A.R. PUGLIA – BARI -SEZIONE I – Sentenza 24 ottobre 2006, n. 3786.
La sentenza opera un’attenta disamina degli argomenti posti a sostegno dell’una e dell’altra tesi e propende per l’abbandono della pregiudizialità laddove si verte di una domanda di risarcimento del danno per equivalente proposta autonomamente. Il Collegio ribadisce, invece, la sua adesione alla tesi della pregiudizialità ove si verte di domanda di risarcimento del danno in forma specifica. In dottrina, ha ampiamente argomentato una tesi analoga a quella oggi recepita dal T.R.G.A. Trento, TRAVI A., Pregiudizialità amministrativa e confronto fra le giurisdizioni, in Foro italiano, 2008, III, 3 e ss..
(2) Cfr., in motivazione, cfr., ad es.: CORTE DI CASSAZIONE – SEZIONE LAVORO – Sentenza 8 giugno 2007, n. 13400; Id., SEZIONE TERZA – Sentenza 10 maggio 2000, n. 5962; Id., SEZIONE LAVORO – Sentenza 23 febbraio 2000, n. 2037.
(3) Sul tema del nesso di causalità adeguata, da ultimo, v. T.A.R. FRIULI VENEZIA GIULIA – TRIESTE – Sentenza 13 dicembre 2007 n. 764, in questa rivista, con nota di richiami. (A. Faccon)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
DEL TRENTINO-ALTO ADIGE – SEDE DI TRENTO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 101 del 2007 proposto da

D. M., rappresentato e difeso dall’avv. Luca Gadenz ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Lorenzo Eccher in Trento, Via S. Francesco d’Assisi, n. 10;

contro

l’UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI TRENTO – SCUOLA DI STUDI INTERNAZIONALI, in persona del Ministro pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento nei cui uffici in Largo Porta Nuova, n. 9 è domiciliata;

per la condanna
al risarcimento del danno ingiusto, causato al ricorrente dagli atti del Direttore della Scuola di Studi Internazionali dell’Università degli Studi di Trento, rispettivamente del 27.5.2002 e dell’11.9.2003, con cui gli è stato negato il riconoscimento dei crediti formativi per gli esami superati presso l’Università di Venezia e gli è stato precluso, conseguentemente, il titolo finale del Master in Studi internazionali.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;
Vista la propria ordinanza istruttoria 26.7.2007, n. 29 ed il relativo adempimento;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 27.3.2008 – relatore il consigliere Lorenzo Stevanato – i difensori delle parti come specificato nel verbale d’udienza.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

Il ricorrente espone di essersi iscritto al Master in Studi internazionali, istituito nell’anno accademico 2001/2002 dall’Università degli studi di Trento – Scuola di Studi internazionali, in adesione al relativo bando del 14.12.2001, e di aver chiesto – come previsto dal bando stesso – il riconoscimento dei crediti formativi acquisiti e di alcuni esami superati presso l’Università di Venezia.
Tale riconoscimento, però, gli è stato negato con gli atti del Direttore della Scuola 27.5.2002 e dell’11.9.2003, che l’interessato non ha impugnato tempestivamente. Tali provvedimenti gli avrebbero asseritamente precluso il conseguimento del titolo finale del Master in Studi internazionali e gli avrebbero causato rilevanti danni di tipo economico – patrimoniale ed esistenziale – biologico.
Da ciò il presente ricorso, recante un’azione esclusivamente risarcitoria.
Emerge dunque, nella fattispecie, l’esercizio di un’attività autoritativa da parte dell’amministrazione universitaria, relativamente allo svolgimento ed all’esito del corso cui il ricorrente era stato ammesso. La pretesa risarcitoria, quindi, è stata avanzata con riguardo agli effetti dannosi di tale azione amministrativa, senza tuttavia che siano stati impugnati, a suo tempo, i provvedimenti incidenti sulla posizione del ricorrente, qualificabile (stante l’autoritatività di tale azione) come d’interesse legittimo.
Va quindi delibato, preliminarmente, se osti all’ammissibilità del ricorso la cosiddetta “pregiudiziale amministrativa”.
Com’è noto, con tale espressione si designa la vicenda processuale per cui l’azione di risarcimento del danno da attività provvedimentale illegittima sarebbe ammissibile solo a condizione che sia stato impugnato tempestivamente il provvedimento illegittimo e che sia stato, inoltre, coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento.
I giudici amministrativi si sono prevalentemente orientati, finora, nel senso che la tempestiva domanda di annullamento del provvedimento amministrativo, che si assuma lesivo per l’interessato, costituisca presupposto di ammissibilità della domanda risarcitoria. L’accertamento dell’illegittimità del provvedimento, con il suo successivo annullamento giurisdizionale, costituisce – secondo tale orientamento – presupposto necessario ai fini dell’accoglimento della domanda di risarcimento del danno ingiusto (cfr., ex multis: Cons. Stato, Ad. plen., 22 ottobre 2007, n. 12; id., 26 marzo 2003, n. 4; V, 12 luglio 2007, n. 3922, T.a.r. Piemonte, I, 13.11.2006, n. 4130; T.a.r Lazio, Roma, II, 21.7.2005, n. 5811, T.a.r. Veneto, II, 5.11.2004, n. 3872; contra, però: Cons. Stato, V, 31.5.2007, n. 2822; T.a.r. Puglia, Bari, I, 24.10.2006, n. 3786).
Questa tesi poggia sui seguenti argomenti, ritenuti ostativi all’ammissibilità dell’azione risarcitoria, se svincolata dalla previa azione impugnatoria:
1) il principio di certezza delle situazioni di diritto pubblico e la presunzione di legittimità dei provvedimenti, divenuti inoppugnabili per il decorso del termine decadenziale, nonché il complementare divieto di disapplicazione degli atti amministrativi da parte del giudice amministrativo;
2) l’impossibilità di svolgere una valutazione di “ingiustizia” del danno finché non venga annullato il provvedimento amministrativo, da cui il danno è derivato;
3) l’interpretazione dell’art. 7, comma 3, della Legge 6.12.1971, n. 1034, come modificato dall’art. 7 della L. 21.7.2000, n. 205. Questa disposizione, prevedendo che “Il tribunale amministrativo regionale, nell’ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali” sembra configurare le questioni risarcitorie, ove collegate a provvedimenti illegittimi, come “consequenziali” rispetto al loro annullamento, sicché il risarcimento configurerebbe il potenziale effetto dell’annullamento dell’atto e non sarebbe agli stessi fini sufficiente il solo accertamento incidentale della sua illegittimità. L’uso, nella norma, dell’aggettivo “eventuale” sarebbe dunque coerente con tale carattere consequenziale;
4) la pronuncia della Corte costituzionale 6.7.2004, n. 204, secondo cui il risarcimento del danno costituisce “uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione” sembrerebbe configurare il risarcimento del danno come uno strumento accessorio, di completamento della tutela, che si realizza mediante l’annullamento, e non come uno strumento autonomamente ed alternativamente azionabile.
Contro la “pregiudiziale amministrativa” sono stati addotti dalla Corte di Cassazione (cfr.: ordinanze SS.UU. 13 giugno 2006, n. 13659 e n. 13660; 28.6.2006, n. 14842; 16.11.2007 n. 23741; 7.1.2008 n. 35) i seguenti argomenti:
1) la pretesa risarcitoria è un diritto soggettivo. Se, quindi, si ammette tale qualificazione, il giudice della tutela risarcitoria dovrebbe essere, di regola, il giudice ordinario. Ma l’art. 7 della L. n. 205 del 2000 ha introdotto una deroga al riguardo, per esigenze di concentrazione della tutela, consentendo che il giudice amministrativo, sia nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, sia per quelle da definire in sede di legittimità, possa conoscere di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno e agli altri diritti patrimoniali consequenziali. Ora, la concentrazione è funzionale alle esigenze di pienezza ed effettività della tutela (con la ragionevolezza dei relativi tempi) che può essere garantita al cittadino nei confronti della pubblica Amministrazione, tutela che sarebbe pregiudicata se sottoposta al vincolo della previa azione impugnatoria.
2) l’atto amministrativo, nell’ambito della pretesa risarcitoria svincolata dall’azione impugnatoria, è conosciuto dal giudice amministrativo non in quanto tale, ma come elemento del fatto costitutivo dell’illecito, se genera un danno: non entra in gioco, quindi, l’istituto della disapplicazione;
3) il nesso inscindibile tra azione impugnatoria ed azione risarcitoria non è richiesto da alcuna norma di legge né dalla Costituzione;
4) l’accertamento incidentale dell’illegittimità dell’atto assume esclusiva rilevanza nel rapporto tra il soggetto interessato e la pubblica Amministrazione, senza il coinvolgimento di altre posizioni giuridiche soggettive e di rapporti diversi;
5) il Legislatore non ha inteso ridurre la tutela risarcitoria al solo completamento di quella demolitoria, ma ha ritenuto di affidarla al giudice amministrativo anche a prescindere dall’azione di annullamento, nell’intento di rendere il conseguimento di tale tutela più agevole per il cittadino.
Ciò premesso, il Collegio ritiene di poter meditatamente aderire alla tesi contraria alla “pregiudiziale amministrativa”, reputando condivisibili gli argomenti svolti al riguardo dalla Corte di Cassazione.
Non si deve dimenticare, anzitutto, che la tutela risarcitoria è stata affidata al giudice amministrativo dal Legislatore (e questo è anche il pensiero della Corte costituzionale, espresso nella sentenza n. 204 del 2004) per l’esigenza di concentrare davanti ad un unico giudice ogni forma di tutela nei confronti della pubblica amministrazione, quando si tratti di riparare, in tutti i modi possibili, le lesioni agli interessi legittimi.
Ciò posto, i diversi argomenti a favore della pregiudiziale non sembrano insuperabili essendo, a ben vedere, tutti riconducibili al principio del divieto di disapplicazione degli atti amministrativi da parte del giudice amministrativo.
Sennonché tale principio – a giudizio del Collegio – è irrilevante nella fattispecie. Il termine di decadenza previsto per la proposizione del ricorso, giustificato dall’esigenza di certezza delle situazioni giuridiche modellate dall’azione amministrativa, non rileva nella specie sotto alcun profilo, poiché l’istanza risarcitoria non incide su tali esigenze di certezza.
Le situazioni giuridiche che hanno formato oggetto di attività provvedimentale, infatti, non vengono investite dall’eventuale condanna al risarcimento del danno: i provvedimenti emessi restano, infatti, fermi, salvo che l’Amministrazione non ritenga, discrezionalmente, di esercitare l’autotutela, ricorrendo l’ulteriore presupposto dell’interesse pubblico concreto ed attuale, che si associ alla ritenuta, originaria illegittimità del provvedimento.
In altri termini, l’azione esclusivamente risarcitoria, anche se proposta quando il provvedimento lesivo sia stato ormai eseguito o, addirittura, le sue conseguenze giuridiche si siano da tempo consolidate, non produce effetti di sorta su tale attività provvedimentale.
Nemmeno rileva l’istituto dell’inoppugnabilità (che imporrebbe l’onere di impugnare comunque gli atti ritenuti lesivi ed illegittimi, impedendo l’alternativa della sola tutela del risarcimento), poiché una siffatta azione non rimette in discussione la vigenza e l’efficacia del provvedimento, ma esprime la sola opzione fatta dal soggetto leso nell’esercizio della propria autonomia privata.
A ben vedere la soluzione da adottare è esattamente contraria, perché la tutela risarcitoria presuppone l’accertamento degli effetti lesivi prodotti dal provvedimento, il che vuol dire che occorre affermarne l’efficacia, anziché procedere alla sua disapplicazione, se è vero che l’accertamento della responsabilità della pubblica Amministrazione, per illegittimo esercizio della funzione amministrativa, non implica di prescindere dagli effetti prodotti dall’atto generatore del danno, ma anzi li presuppone.
In altri termini deve affermarsi che gli effetti prodotti dal provvedimento non impugnato e divenuto ormai inoppugnabile saranno autonomamente valutati, al fine di accertare se abbiano realizzato la diversa fattispecie dell’illecito aquiliano, senza necessità di ricorrere alla disapplicazione.
Va tuttavia precisato che tale ricostruzione degli effetti dell’azione risarcitoria, se vale per le domande giudiziali di risarcimento per equivalente, non può essere utilizzata per quelle di risarcimento in forma specifica.
Invero, la domanda di risarcimento, per equivalente, del danno derivante da una lesione di interessi legittimi ha per oggetto un diritto soggettivo patrimoniale e non il soddisfacimento dell’interesse legittimo di cui era titolare l’istante. Trattandosi del completamento della tutela che il giudice amministrativo può offrire al cittadino, tale configurazione è coerente con il dettato costituzionale sul riparto della giurisdizione, come chiarito dalla Corte costituzionale nella richiamata sentenza n. 204 del 2004, secondo cui la cognizione sulle domande risarcitorie non costituisce una nuova materia attribuita al giudice amministrativo, bensì uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico (demolitorio e/o conformativo) da utilizzare per garantire la giustiziabilità delle pretese del cittadino.
Diversamente deve essere configurata la domanda quando il risarcimento sia chiesto in forma specifica.
In quest’ultimo caso, infatti, essa ha per oggetto il potenziale soddisfacimento di un interesse legittimo, essendo rivolta ad ottenere un “adempimento” specifico della pubblica Amministrazione, cioè l’emanazione di un provvedimento amministrativo imposto dalla legge o dal giudice amministrativo con la sentenza di accoglimento della pretesa al risarcimento “in forma specifica”.
Perciò, se si intende – come sembra corretto – che la reintegrazione in forma specifica consista nell’ordine, impartito dal giudice amministrativo all’amministrazione, affinché emani provvedimenti con un determinato contenuto, prefigurato direttamente dalla legge ovvero nella sentenza che in tal modo assegni al ricorrente, per via amministrativa, l’utilità alla quale egli aspira, è evidente che tale peculiare tutela incide direttamente sull’attività provvedimentale dell’Amministrazione .
Conseguentemente, l’azione risarcitoria in forma specifica, se venisse ammessa in via autonoma, senza la “pregiudiziale amministrativa”, si risolverebbe in un tentativo, palesemente elusivo, di recuperare il termine decadenziale, normativamente previsto per l’esperimento dell’azione di annullamento. Essa, quindi, non può essere ammessa senza il previo esercizio dell’azione di annullamento, poiché incide sulla certezza delle situazioni giuridiche, con riemersione del divieto di disapplicazione, dell’istituto dell’inoppugnabilità e di ogni altra preclusione prevista dalla legge, che impongono il vincolo della previa impugnazione del provvedimento assuntamente illegittimo.
Fatta questa distinzione, occorre infine accennare alle paventate conseguenze dell’abbandono del dogma della “pregiudiziale amministrativa”, e cioè al rischio che per tale via si intensifichi l’“assalto” alle esangui finanze pubbliche, optando proditoriamente i soggetti che assumano di essere stati danneggiati per il solo esperimento dell’azione di risarcimento per equivalente.
Per questo aspetto sarebbe sufficiente replicare, a parere del Collegio, che non è compito del giudice amministrativo frapporre argini di difesa a consimili azioni, essendo questo in posizione di istituzionale terzietà nei confronti delle parti, che debbono sempre fidare sulla sua imparzialità.
Il vero è, tuttavia, che l’affermazione che l’autonomia dell’azione risarcitoria produrrebbe un tale pregiudizio pare all’evidenza priva di fondamento, dovendosi al riguardo rilevare come sia sovente largamente preferibile per la pubblica Amministrazione la condanna al pagamento di una somma di denaro piuttosto che l’annullamento delle proprie statuizioni; e ciò soprattutto quando il pregiudizio indotto dalla caducazione in sede giurisdizionale dei provvedimenti impugnati sia, come non certo infrequentemente ricorre, superiore al danno da risarcire al singolo soggetto
In un contesto ordinamentale caratterizzato dal relativismo delle forme di tutela, nel progressivo abbandono dell’assolutismo delle concezioni tradizionali, l’esborso risarcitorio è stato, del resto, dal Legislatore ritenuto in talune nominate ipotesi preferibile all’annullamento dei provvedimenti in nome dell’interesse pubblico. Il riferimento va fatto, in particolare, alle seguenti norme di diritto positivo: 1) all’art. 246, comma 4, del D.lgs. 12.4.2006, n. 163, secondo cui l’annullamento dell’aggiudicazione in materia di progettazione, approvazione e realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi e delle relative attività di espropriazione, occupazione e asservimento non comporta la caducazione del contratto, se già stipulato, e l’unica tutela resta quella risarcitoria per equivalente; 2) all’art. 43, comma 3 del D.P.R. 8.6.2001, n. 327, che ha introdotto l’istituto dell’”autocondanna” (che può essere sollecitata dalla stessa Amministrazione resistente in giudizio) al risarcimento del danno per equivalente, con esclusione della restituzione del bene illecitamente detenuto.
Ma, più in generale, le stesse esigenze di certezza e di conservazione degli effetti irretrattabilmente prodotti dall’attività amministrativa, invocate dai sostenitori della “pregiudiziale amministrativa”, suggeriscono che una condanna al risarcimento del danno può essere costantemente preferibile, per la pubblica Amministrazione, rispetto all’annullamento di provvedimenti di primaria importanza, specie dovendosi tener conto, in punto di quantificazione del danno risarcibile, della scelta operata dall’interessato in ordine alla non attivazione dell’azione impugnatoria, ex art. 1227 c.c., con la conseguente possibile attenuazione del debito.
Il caso tipico è quello delle procedure ad evidenza pubblica per la scelta dei contraenti con la pubblica Amministrazione, quando, cioè, l’interesse pubblico alla sollecita esecuzione dell’appalto e quello del concorrente illegittimamente pretermesso, che si limiti a chiedere il solo risarcimento per equivalente, potrebbero coincidere, a tutto vantaggio della stazione appaltante, nella conservazione del provvedimento.
In conclusione, il Collegio reputa che l’azione risarcitoria, per equivalente, sia autonoma rispetto alla domanda di annullamento e che non vi sia alcun onere di tempestiva impugnazione del provvedimento lesivo, perché l’interessato può avvalersi ad libitum della sola tutela per equivalente.
Ciò premesso, superata la questione di ammissibilità dell’azione risarcitoria proposta in questa sede e venendo al merito del ricorso, la pretesa del ricorrente è tuttavia infondata.
Invero, con l’ordinanza istruttoria citata in epigrafe sono stati acquisiti: a) il calendario delle lezioni relative al Master in questione; b) il registro delle presenze alle lezioni; c) il registro dei voti attribuiti al ricorrente.
Da tali documenti e dall’ulteriore documentazione prodotta dall’Università, è emerso che l’interessato non ha sostenuto alcuna delle prove d’esame, salvo quella relativa al corso di Metodologia, per il quale ha riportato un esito negativo.
Ora, le prove d’esame finali erano prescritte dal bando per tutti i corsi. Inoltre, era stato precisato nella riunione del Comitato direttivo del 30.4.2002 (all. 5 prodotto dall’Università) che “Il titolo finale del Master viene conseguito con la votazione media dei voti degli esami” e che “è a discrezione del corpo docente concedere il titolo anche ad una persona che non ha superato due esami a condizione che non siano appartenenti alla stessa area disciplinare”.
Ciò posto, il mancato conseguimento del diploma è dunque riconducibile al comportamento dell’interessato, che non si è presentato agli esami finali, indipendentemente dal mancato riconoscimento di alcuni crediti formativi. Anche se questi gli fossero stati riconosciuti, essi non l’avrebbero esonerato dal presentarsi agli esami ed il conseguimento del diploma è stato in effetti precluso da tale autonoma circostanza, riferibile ad una scelta del ricorrente e non all’eventuale illegittimità dei dinieghi opposti dall’amministrazione universitaria.
Invero, per integrare la fondatezza di qualunque pretesa risarcitoria devono concorrere i seguenti quattro elementi: a) la sussistenza di un evento dannoso; b) il danno dev’essere qualificabile come danno ingiusto; c) deve concorrere il nesso di causalità, cioè l’evento dannoso dev’essere la conseguenza della condotta (positiva o omissiva) della pubblica Amministrazione.; d) l’elemento soggettivo, cioè l’evento dannoso dev’essere imputabile a dolo o colpa dell’Amministrazione agente.
Per quanto rileva nella fattispecie, qualunque sia il modello di responsabilità che si intenda utilizzare nel caso di risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi, è comunque necessaria, per integrare la responsabilità dell’amministrazione, l’esistenza di un nesso eziologico tra il provvedimento illegittimo e l’evento dannoso.
Per l’accertamento del nesso di causalità, la giurisprudenza civile (alla quale occorre attingere in questa materia) compie una duplice verifica, consistente: a) nell’accertare il collegamento materiale tra condotta ed evento a norma delle disposizioni contenute negli artt. 40 e 41 del codice penale; b) nel verificare la sussistenza del collegamento giuridico tra il fatto illecito (valutato unitariamente come condotta ed evento) e l’entità del danno, applicando gli artt. 1223 e 1227, comma 2, del codice civile, richiamati espressamente dall’art. 2056, comma 1 (cfr., ad es.: Cassazione civile, Sez. lavoro, 8 giugno 2007, n. 13400; id., Sez. III, 10 maggio 2000, n. 5962; id., Sez. lavoro, 23 febbraio 2000, n. 2037).
Queste due fasi sono distinte poiché l’individuazione del danno risarcibile (con le varie distinzioni tra danni prevedibili ed imprevedibili e tra quelli diretti e indiretti) interviene in un secondo momento, quando è già risolto il problema dell’imputazione dell’evento lesivo. Con riferimento alla seconda fase della verifica del nesso di causalità, il danno è valutato come conseguenza del fatto (condotta ed evento) e deve riscontrarsi la sua natura “immediata e diretta” (ex art. 1223 cod. civ.).
Circa la prima fase (causalità materiale), si applica il principio della “condicio sine qua non“, introdotto nell’art. 41 cod. pen., temperato nell’interpretazione giurisprudenziale con la teoria della “causalità adeguata“.
Il principio della “condicio sine qua non” (detto anche della “equivalenza delle cause“) qualifica come elemento causale ogni antecedente senza il quale l’evento non si sarebbe verificato. Ma la teoria della “causalità adeguata” opera una selezione tra i diversi antecedenti causali ed elimina le cause antecedenti dalla serie causale, in presenza di altri fatti sopravvenuti idonei da soli a determinare il verificarsi dell’evento.
Ciò premesso, utilizzando questi principi nella problematica del risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi ed applicandoli al presente giudizio, il Collegio osserva che gli atti di diniego del riconoscimento di crediti formativi e di alcuni esami svolti presso l’Università di Venezia non hanno costituito causa sufficiente ed esclusiva del danno lamentato dal ricorrente.
La causalità efficiente si era realizzata ed esaurita, invece, con la mancata presentazione del ricorrente agli esami finali, sicché la produzione dell’evento dannoso è esclusivamente riferibile a tale improvvida scelta dell’interessato.
Non vi è luogo, quindi, alla verifica dei restanti, anzidetti, elementi che devono concorrere ad integrare la pretesa risarcitoria.
Per le suesposte ragioni il ricorso va quindi respinto.
Concorrono, peraltro, giusti motivi (in considerazione dell’ammissione del ricorrente al gratuito patrocinio) per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino – Alto Adige, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso in premessa, lo respinge.
Spese compensate.

Così deciso in Trento, nella camera di consiglio del 27.3.2008, con l’intervento dei Magistrati:
dott. Francesco Mariuzzo – Presidente

dott. Lorenzo Stevanato – Consigliere estensore

dott. Fiorenzo Tomaselli – Consigliere

Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in Segreteria, il giorno 24 aprile 2008

Pres. P. Numerico; Est. A. Maggio
Consorzio Stabile Aedars s.c. a r.l., (avv.ti G. e G. Pellegrino e M. Massa) c/ il
Comune di Gonnesa (avv. O. Cui) e nei confronti della M.G.M. s.r.l. Costruzioni
Genrali (avv.ti P. Giuseppe, F. e M. Pilia) e dell’Impresa Gaudenzi Antonio
Giovanni (n.c.)

sull’obbligo di indicazione delle quote di partecipazione al R.T.I.

Contratti della P.A. – Gara – A.T.I. – Singole imprese – Quote di partecipazione – Indicazione – In sede di offerta – Obbligo – Sussiste – Silenzio della lex specialis – Irrilevanza – Surrogazione mediante ponderazione relativa delle classifiche di attestazione SOA possedute delle imprese raggruppate – Non è possibile.

In una gara d’appalto di lavori pubblici soggetta ratione temporis all’applicazione dell’art. 13, comma 1, L. 11 febbraio 1994 n. 109, le imprese che partecipano in associazione temporanea hanno l’onere, a pena di esclusione, sin dalla presentazione dell’offerta, di specificare le rispettive quote di partecipazione al fine di rendere possibile la puntuale verifica, da parte della stazione appaltante, del possesso dei requisiti di qualificazione richiesti; tale obbligo, che riguarda tutte le ATI, sia di tipo verticale che di tipo orizzontale, ovvero misto, siano esse già costituite o ancora da costituire, sussiste anche nel silenzio della disciplina di gara e non è surrogabile – a posteriori – mediante la ponderazione relativa delle classifiche di attestazione SOA possedute dalle imprese raggruppate. (1)

____________________________
(1) In motivazione, il Collegio opera un ampio richiamo a CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUARTA – Sentenza 8 febbraio 2008 n. 416, in questa rivista; v. anche, citate in motivazione, T.A.R. SARDEGNA – Sentenze 14 luglio 2006 n. 1461; 16 gennaio 2006 n. 12; 13 dicembre 2005 n. 2274; 19 agosto 2004 n. 1318; T.A.R. SICILIA – PALERMO – SEZIONE II – Sentenza 4 dicembre 2004 n. 2726; Id., SEZIONE III – Sentenza 19 luglio 2005 n. 1250; CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – Sentenza 12 ottobre 2004 n. 6586; C.G.A.R.S. – Sentenza 31 marzo 2006, n. 116 e 8 marzo 2005, n. 97. V. anche CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE SESTA – Sentenza 1 marzo 2007, n. 1001 e T.A.R. SICILIA – PALERMO – SEZIONE III – Sentenza 11 dicembre 2006, n. 3881. (A. Faccon)

sent. 773/2008
Ric. n. 638/2006

REPUBBLICA ITALIANA

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA

SEZIONE PRIMA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 638/06 proposto dal CONSORZIO STABILE AEDARS S.C. A R.L., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni e Ganluigi Pellegrino, ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Massimo Massa, in Cagliari, piazza del Carmine n°22;

contro

il COMUNE DI GONNESA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Ottaviano Cui, presso il cui studio in Cagliari via Asti n. 9 è elettivamente domiciliato;
e nei confronti
della M.G.M. S.R.L. COSTRUZIONI GENERALI in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo Giuseppe, Franco e Marco Pilia, presso lo studio dei quali, in Cagliari via Sonnino n.128 è elettivamente domiciliata;
dell’ Impresa Gaudenzi Antonio Giovanni, in persona del suo titolare, non costituita in giudizio;

per l’annullamento
della determinazione 23/5/2006 n°195 con cui il Responsabile del Servizio Ufficio Tecnico del Comune di Gonnesa ha escluso l’ATI capeggiata dal ricorrente dalla gara bandita per l’affidamento dei lavori di recupero e valorizzazione dell’itinerario turistico-culturale e archeologico costituito dal nuraghe e villaggio di Seruci;
di tutte le determinazioni assunte nella seduta di gara del 11/5/2006 e del relativo verbale;
della nota del Servizio Affari Giuridici dell’Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici 9/5/2006 n°20012/06/SEGR.;
dell’aggiudicazione definitiva, ove intervenuta;

e per l’accertamento
del diritto del ricorrente ad ottenere l’aggiudicazione dell’appalto;

nonché per la condanna
dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno in forma specifica o, se del caso, per equivalente;

VISTO il ricorso con i relativi allegati;

VISTO l’atto di costituzione in giudizio del comune di Gonnesa e della M.G.M. s.r.l.;
VISTI gli atti tutti della causa;
NOMINATO relatore per la pubblica udienza del 2 aprile 2008 il consigliere Alessandro Maggio;
UDITI gli avvocati M. Vignolo, in sostituzione dell’avv. G. Pellegrino per il ricorrente, O. Cui per il Comune e F. Pilia per la controinteressata delle parti come da separato verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con l’odierno ricorso il Consorzio Stabile Aedars s.c. a r.l. – che ha partecipato in ATI con la Rizzo Restauri s.r.l. alla gara bandita dal Comune di Gonnesa, per l’affidamento dei lavori di recupero e valorizzazione dell’itinerario turistico-culturale e archeologico costituito dal nuraghe e villaggio di Seruci – impugna l’atto di esclusione dell’ATI di cui faceva parte dalla procedura selettiva di cui sopra, nonché gli ulteriori atti meglio descritti in epigrafe. Chiede, inoltre, l’accertamento del proprio diritto ad ottenere l’aggiudicazione dell’appalto e la condanna dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno in forma specifica e, se del caso, per equivalente.
Questi i motivi di gravame.
1) L’avversata esclusione dalla gara risulta motivata in relazione al fatto che le due imprese raggruppate non avevano dichiarato le rispettive quote di partecipazione all’associazione temporanea.
Nel caso di specie, tuttavia, tale omissione non poteva costituire motivo di esclusione dalla procedura concorsuale.
Infatti, come riconosciuto dalla stesso Presidente del seggio di gara, l’ATI di cui faceva parte il ricorrente era di tipo orizzontale ed era possibile stabilire le quote di partecipazione di ciascuna impresa al raggruppamento, atteso che la mandante (la Rizzo Restauri) era in possesso della categoria OS25, I classifica € 258.228/00 che incrementata di 1/5 assomma consentiva alla medesima di eseguire sino al 35% dei lavori, mentre il Consorzio Stabile Aedars (mandatario) era in possesso della categoria OS25, II classifica € 516.457/00, che incrementata di 1/5 lo abilitava ad eseguire fino al 70 % dei lavori.
Alla luce di tali dati è anche evidente che il Consorzio ricorrente possedeva i requisiti di capacità economico – finanziaria e tecnico organizzativa in misura maggioritaria rispettando così il dettato dell’art. 95, comma 2, del D.P.R. n°554/1999.
2) Le norme di gara, peraltro, non richiedevano a carico delle ATI alcun onere di specificare le quote di partecipazione di ciascuna impresa raggruppata, né tale onere può farsi discendere direttamente dalla legge.
In ogni caso l’obbligo di indicare in sede di presentazione dell’offerta le quote di partecipazione al raggruppamento non può valere nei confronti delle ATI costituende.
Si sono costituiti in giudizio sia il Comune di Gonnesa che la M.G.M. s.r.l. Costruzioni Generali, che con separate memorie si sono opposti all’accoglimento del ricorso.
Passata in decisione la causa, la Sezione, con ordinanza 27/12/2006 n°95, ha sospeso il giudizio in attesa della pronuncia della Corte di Giustizia delle Comunità Europea sulla questione, rilevante nel presente giudizio, proposta dal Consiglio di Stato, Sezione Quinta, con ordinanza 14/11/2006 n°6677, concernente la compatibilità con l’ordinamento comunitario, dell’orientamento assunto dalla giurisprudenza nazionale che, in materia di appalti pubblici, riconosce, a ciascuna impresa raggruppata, la legittimazione ad impugnare, a titolo individuale, gli atti della procedura selettiva.
Alla pubblica udienza del 2/4/2008 la causa, su richiesta delle parti, è stata definitivamente posta in decisione.

DIRITTO

Pregiudizialmente occorre rilevare che la Corte di Giustizia delle Comunità Europee, con ordinanza 4/10/2007 in causa C- 492/06, risolvendo la questione sottopostale dal Consiglio di Stato con la citata ordinanza 14/11/2006 n°6677, ha ritenuto che non contrasti col diritto comunitario la normativa nazionale, che consente a ciascun membro di un’associazione temporanea priva di personalità giuridica, la quale abbia partecipato in quanto tale alla procedura di aggiudicazione di un pubblico appalto, di impugnare, a titolo individuale, gli atti della procedura stessa.
La Sezione non ravvisa, pertanto, ragioni per discostarsi da quella giurisprudenza, anche propria, che, in materia di contratti ad evidenza pubblica, riconosce, a ciascun membro di un raggruppamento temporaneo di imprese – tanto se questo sia già costituito al momento di presentazione dell’offerta, tanto se questo debba costituirsi all’esito dell’aggiudicazione – una propria ed autonoma legittimazione attiva (intesa come titolarità in astratto della situazione soggettiva di cui chiede tutela) in ordine all’impugnazione degli atti del procedimento di gara (cfr. T.A.R. Sardegna 23/3/2004 n°432; T.A.R. Lazio – Latina, 29/11/2007 n°1450; Cons. Stato, V Sez., 25/2/2003 n°1012, IV Sez., 23/1/2002 n°397; C. Si., 23/4/2001 n°192 e, da ultimo, T.A.R. Sardegna, I Sez., 6/2/2008 n°121).
Il Consorzio Stabile Aedars deve, dunque, ritenersi legittimato a proporre il presente ricorso.
Il gravame può, quindi, essere esaminato nel merito, affrontando congiuntamene le censure prospettate.
Il costituendo raggruppamento temporaneo fra il Consorzio Stabile Aedars, odierno ricorrente, e la Rizzo Restauri, è stato escluso dalla gara oggetto di controversia per non aver indicato, in sede di offerta, la quota di partecipazione al raggruppamento stesso di ciascuna delle singole imprese.
Sul punto il Collegio osserva – conformemente ad un’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale dal quale non ritiene di doversi discostare – che la necessità di tale indicazione, discende dall’art. 13, comma 1, della L. 11/2/1994 n° 109 (applicabile nella specie ratione temporis) ed è essenziale ai fini della verifica, in concreto, della congruità dei requisiti percentuali richiesti dall’art. 95 del D.P.R. 21/12/1999 n° 554 alle singole imprese associate.
Ed invero, dopo qualche iniziale incertezza, la giurisprudenza amministrativa si è ormai attestata nel senso di ritenere che le imprese che partecipano alle pubbliche gare d’appalto in associazione temporanea – sia se già costituita sia se da costituire – abbiano l’onere, a pena di esclusione, di specificare le rispettive quote di partecipazione al fine di rendere possibile la puntuale verifica, da parte della stazione appaltante, del possesso dei requisiti di qualificazione richiesti (T.A.R. Sardegna 14/7/2006 n°1461, 16/1/2006 n°12, 13/12/2005 n° 2274, 19/8/2004 n° 1318, T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II 4/12/2004 n° 2726, idem, Sez. III, 19/7/2005 n° 1250, nonché Cons. Stato, V Sez., 12/10/2004 n° 6586; C.Si., 31/3/2006, n° 116 e 8/3/2005, n° 97).
Da ultimo, con sentenza 8/2/2008 n°416, la VI Sezione del Consiglio di Stato, richiamandosi a precedenti pronunce, ha, esaustivamente, rilevato sulla problematica in questione che <ratione temporis vigente, “è consentita la presentazione di offerte da parte dei soggetti di cui all’articolo 10, comma 1, lettere d) ed e), anche se non ancora costituiti. In tal caso l’offerta deve essere sottoscritta da tutte le imprese che costituiranno i raggruppamenti o i consorzi e contenere l’impegno che, in caso di aggiudicazione della gara, le stesse imprese conferiranno mandato collettivo speciale con rappresentanza ad una di esse, da indicare in sede di offerta e qualificata come capogruppo, la quale stipulerà il contratto in nome e per conto proprio e delle mandanti”. Ai sensi dell’art. 93, comma 1, d.P.R. 554/1999, inoltre, sono ammessi a presentare offerta per gli appalti e le concessioni di lavori pubblici imprese riunite che abbiano conferito o si impegnino a conferire, mandato collettivo speciale con rappresentanza ad una di esse, detta capogruppo; nel caso di associazione temporanea le imprese devono eseguire i lavori nella percentuale corrispondente alla quota di partecipazione al raggruppamento” (art. 93, comma 4, d.P.R. 554/1999).
L’art. 95 d.P.R. 554/1999 a sua volta, recita: “1. L’impresa singola può partecipare alla gara qualora sia in possesso dei requisiti economico finanziari e tecnico organizzativi relativi alla categoria prevalente per l’importo totale dei lavori ovvero sia in possesso dei requisiti relativi alla categoria prevalente e alle categorie scorporabili per i singoli importi. I requisiti relativi alle lavorazioni scorporabili non posseduti dall’impresa devono da questa essere posseduti con riferimento alla categoria prevalente. 2. Per le associazioni temporanee di imprese e per i consorzi di cui all’articolo 10, comma 1, lettere d), e) ed e-bis), della Legge di tipo orizzontale, i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi richiesti nel bando di gara per le imprese singole devono essere posseduti dalla mandataria o da una impresa consorziata nelle misure minime del 40%; la restante percentuale è posseduta cumulativamente dalle mandanti o dalle altre imprese consorziate ciascuna nella misura minima del 10% di quanto richiesto all’intero raggruppamento. L’impresa mandataria in ogni caso possiede i requisiti in misura maggioritaria. 3. Per le associazioni temporanee di imprese e per i consorzi di cui all’articolo 10, comma 1, lettere d), e) ed e-bis), della Legge di tipo verticale, i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi sono posseduti dalla capogruppo nella categoria prevalente; nelle categorie scorporate ciascuna mandante possiede i requisiti previsti per l’importo dei lavori della categoria che intende assumere e nella misura indicata per l’impresa singola. I requisiti relativi alle lavorazioni scorporabili non assunte da imprese mandanti sono posseduti dalla impresa mandataria con riferimento alla categoria prevalente. 4. Se l’impresa singola o le imprese che intendano riunirsi in associazione temporanea hanno i requisiti di cui al presente articolo, possono associare altre imprese qualificate anche per categorie ed importi diversi da quelli richiesti nel bando, a condizione che i lavori eseguiti da queste ultime non superino il 20 per cento dell’importo complessivo dei lavori e che l’ammontare complessivo delle qualificazioni possedute da ciascuna sia almeno pari all’importo dei lavori che saranno ad essa affidati. 5. Il mandato conferito all’impresa capogruppo dalle altre imprese riunite deve risultare da scrittura privata autenticata. La relativa procura è conferita al legale rappresentante dell’impresa capogruppo. Il mandato è gratuito ed irrevocabile e la sua revoca per giusta causa non ha effetto nei confronti della stazione appaltante. 6. Al mandatario spetta la rappresentanza esclusiva, anche processuale, delle imprese mandanti nei confronti della stazione appaltante per tutte le operazioni e gli atti di qualsiasi natura dipendenti dall’appalto, anche dopo il collaudo dei lavori, fino alla estinzione di ogni rapporto. La stazione appaltante, tuttavia, può far valere direttamente le responsabilità facenti capo alle imprese mandanti. 7. Ai fini del presente regolamento, il rapporto di mandato non determina di per sé organizzazione o associazione delle imprese riunite, ognuna delle quali conserva la propria autonomia ai fini della gestione, degli adempimenti fiscali e degli oneri sociali”.
Le disposizioni in questione non recano una disposizione espressa circa il momento in cui la ATI partecipante è tenuta a dichiarare l’importo dei lavori del raggruppamento in relazione alle singole compartecipanti, e cioè se sin dall’ammissione alla gara o successivamente all’aggiudicazione.
Tuttavia, dalla lettura delle norme in parola, e soprattutto dalla loro parziale modifica nel tempo, può evincersi l’obbligo per le imprese del costituendo raggruppamento, orizzontale e verticale, di indicare l’importo dei lavori in relazione alle singole partecipanti anche in assenza di specifica previsione in seno alla lex specialis. Ragionando diversamente, infatti, non si comprenderebbe la ragione per cui la legge 415/1998 non ha modificato l’art. 13, comma 1, l. 109/94 pur ammettendo alla procedura le costituende associazioni temporanee. Infatti, se il legislatore, in fase di riscrittura dell’art. 13, non ha inteso emendare il comma 1 laddove subordina la partecipazione alla procedura concorsuale delle associazioni temporanee alla condizione che la mandataria e le altre imprese del raggruppamento siano già in possesso dei requisiti di qualificazione per la rispettiva quota percentuale, con ciò evidentemente ha riaffermato la necessità delle previa indicazione delle quote di partecipazione. Una volta caduto il divieto di ammettere i raggruppamenti ancora da costituire, infatti, la previsione contenuta all’art. 13, comma 1, l. 109/’94 è chiaro indice dell’intento del legislatore di conservare la preventiva verifica dei requisiti in relazione alle singole quote di partecipazione anche nel nuovo regime.
Il principio di buon andamento e di trasparenza impone, inoltre, che le imprese partecipanti ad un costituendo raggruppamento indichino le quote di lavori che ciascuna di loro eseguirà in modo da permettere subito la verifica dei requisiti in parola atteso che la normativa vigente «si impernia su un principio di corrispondenza sostanziale, già nella fase della offerta, tra quote di qualificazione e quote di partecipazione all’ATI (cfr. art. 13 comma 1 della legge n. 109/1994) e tra quote di partecipazione e quote di esecuzione (art. 93 comma 4 d.P.R. n. 554/1999)» (C.G.A. 13 giugno 2005 n. 358). Peraltro è proprio la normativa regolamentare a sottintendere tale “principio di corrispondenza sostanziale, già nella fase della offerta, tra quote di qualificazione e quote di partecipazione all’ATI (cfr. art. 13 comma 1 della legge) e tra quote di partecipazione e quote di esecuzione (art. 93 comma 4)” (C.G.A., dec. 8 marzo 2005 n. 97).
Si deve quindi convenire che dal combinato disposto degli artt. 8, 13, I e V comma, della legge n. 109/94 e 93, IV comma, del D.P.R. n. 554/99 si desume il principio di corrispondenza tra quote di qualificazione, quote di partecipazione all’A.T.I. e quote di esecuzione dei lavori, con la conseguenza che le quote di partecipazione al raggruppamento non possono essere evidenziate ex post, in sede di esecuzione del contratto, costituendo, quand’anche non esplicitato dalla lex specialis, un requisito di ammissione, la cui inosservanza determina l’esclusione dalla gara” (così, ancora, Cons. giust. amm. Sicilia, 31/3/2006, n. 116)>>.
Alla luce di quanto sopra, è di tutta evidenza che l’obbligo di specificare la quota di partecipazione delle singole imprese sin dalla presentazione dell’offerta, riguarda tutte le ATI, sia di tipo verticale che di tipo orizzontale, ovvero misto, siano esse già costituite o ancora da costituire.
Deduce il ricorrente che nel caso di specie l’omessa indicazione delle quote non avrebbe, comunque, potuto portare all’esclusione in quanto, secondo le stesse affermazioni del Presidente del seggio di gara (nota 13/472006 n°2463) sarebbe stato possibile “per deduzione logica” stabilire le quote di partecipazione di ciascuna impresa al raggruppamento, atteso che la mandante (la Rizzo Restauri) era in possesso della categoria OS25, I classifica € 258.228/00, che incrementata di 1/5 consentiva alla medesima di eseguire sino al 35% dei lavori, mentre il Consorzio Stabile Aedars (mandatario) era in possesso della categoria OS25, II classifica € 516.457/00, che incrementata di 1/5 lo abilitava ad eseguire fino al 70 % dei lavori.
La tesi non ha pregio, atteso che l’individuazione della quota di partecipazione delle singole imprese al raggruppamento, è scelta che compete alle imprese stesse e non può, evidentemente, essere estrapolata, in via presuntiva, da elementi estranei alla volontà di queste ultime, esternata nelle forme e modalità dovute.
Nessuna rilevanza può, poi, avere la circostanza, pure addotta dal ricorrente, che il bando non prevedesse, per le imprese riunite, alcun onere di specificare le rispettive quote di partecipazione al raggruppamento.
Difatti, come la giurisprudenza ha riconosciuto, il bando va integrato con le prescrizioni normative, primarie e secondarie, poste per la valida partecipazione alla gara, come lo sono quelle che regolano la fattispecie, più sopra richiamate (cfr.citato Cons. Stato, V Sez., n°6586/2004).
Nessuno dei dedotti motivi di gravame merita, dunque, accoglimento.
Il ricorso, sotto il profilo impugnatorio, va, pertanto, respinto.
Dalla reiezione della domanda impugnatoria consegue l’infondatezza di quella risarcitoria.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE PRIMA

Rigetta il ricorso in epigrafe.
Condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore della l’amministrazione intimata e della controinteressata, liquidandole forfettariamente in complessivi € 5000/00 (cinquemila) pro parte, oltre I.V.A. e C.P.A., nella misura di legge.
Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 2/4/2008 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l’intervento dei signori:
Paolo Numerico, Presidente ;
Silvio Ignazio Silvestri, Consigliere;
Alessandro Maggio, Consigliere estensore;

Depositata in segreteria oggi: 24/04/2008

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione I – Sentenza – 24/4/2008 n.773 proviene da Giustamm.

Pres. R. Panunzio; Est. T. Aru
A. e C. A. (avv.ti P. Corda e G. Del Rio) c/ il Ministero per i Beni e le Attività
Culturali e la Soprintendenza per i Beni architettonici ed il paesaggio e per il
patrimonio storico, artistico ed etnoantropologico per le Province di Sassari
e Nuoro (Avv. Dist. St.)

inapplicabile l’istituto del preavviso di rigetto al procedimento volto all’annullamento del nulla osta paesaggistico

Ambiente e territorio – Nulla osta paesaggistico – Annullamento – Preavviso di rigetto – Art. 10 bis L. 7 agosto 1990 n. 241 – Inapplicabilità.

L’art. 10 bis L. 7 agosto 1990 n. 241 è inapplicabile al procedimento volto all’annullamento del nulla osta paesaggistico. (1)

____________________________
(1) Cfr., in motivazione, CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE SECONDA – Parere – 11 giugno 2007 n. 1227; T.A.R. CAMPANIA – SALERNO – Sentenza 16 marzo 2006 n. 346; 3 agosto 2006 n. 1125; T.A.R. PUGLIA – LECCE – Sentenza 7 giugno 2006 n. 3288, in questa rivista. (A. Faccon)

Sent. n. 793/2008
Ric. n. 549/2006

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SARDEGNA
SEZIONE SECONDA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 549/2006 proposto dai signori
A. e C. A., rappresentati e difesi la prima per mandato a margine dell’atto introduttivo del giudizio ed il secondo per procura speciale 7 giugno 2006, autenticata nella firma dal Notaio Raffaella Caputo di Milano, dall’ avv. Pietro Corda, con domicilio eletto in Cagliari presso lo studio dell’avv. Giuseppe Del Rio, in via Einstein n. 7,

contro

– il MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITÀ CULTURALI, in persona del Ministro in carica,
– la SOPRINTENDENZA PER I BENI ARCHITETTONICI ED IL PAESAGGIO E PER IL PATRIMONIO STORICO, ARTISTICO ED ETNOANTROPOLOGICO PER LE PROVINCE DI SASSARI E NUORO, in persona del Soprintendente in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettua
per l’ annullamento
del decreto del Sovrintendente n. 44 del 13 aprile 2006 di annullamento del provvedimento 16 febbraio 2006 n. 806 col quale il Comune di Santa Teresa di Gallura ha rilasciato ai germani Antona Angela, Anna Laura, Carlo e Pietro l’autorizzazione paesaggistica per la ricostruzione di un edificio nel centro storico, Viale Umberto – Via Magnon, angolo via Colombo, zona urbanistica “A”.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria dell’Avvocatura distrettuale dello Stato;
Designato relatore il Consigliere Tito Aru;
Udito alla pubblica udienza del 9 aprile 2008 l’avv. Pietro Corda per la ricorrente e l’avvocato dello Stato Lucia Salis per l’Amministrazione;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso in esame, notificato il 16 giugno 2006 e depositato il successivo giorno 22, i ricorrenti, comproprietari unitamente ai germani Anna Laura e Pietro dell’edificio ubicato a Santa Teresa di Gallura in zona “A”, prospiciente Viale Umberto e Via Magnon, angolo via Colombo, individuato come “Fabbricato n. 16” del “Comparto 71” nel Piano Particolareggiato del Centro Storico, espongono quanto segue.
Con istanza presentata in data 16 agosto 2002 chiedevano al Comune di Santa Teresa di Gallura, ai sensi dell’art. 151 del D.Lgvo 29 ottobre 1999 n. 490, il rilascio dell’autorizzazione necessaria a realizzare modifiche interne e prospettiche sul fabbricato di loro proprietà, ottenendone il rilascio con provvedimento n. 350 dell’11 febbraio 2003.
Superato il controllo della Soprintendenza, con atto del 6 settembre 2004 n. 3152, previo parere favorevole della Commissione edilizia, ottenevano anche il rilascio della concessione edilizia.
Nel corso dell’esecuzione dei lavori si rendevano conto che le strutture portanti dell’immobile erano gravemente lesionate e degradate, e che le stesse fondazioni dell’edificio erano in condizioni precarie.
Di qui la predisposizione di un nuovo progetto che, risolvendo le anzidette problematiche di stabilità dell’edificio, ne consentiva comunque il mantenimento della sua originaria fisionomia.
Con atto del 15 febbraio 2006 n. 806 il Comune di Santa Teresa di Gallura rilasciava la richiesta autorizzazione, confermando quanto espresso col precedente provvedimento n. 350/2003.
Sennonché, con decreto n. 44 del 13 aprile 2006, il Sovrintendente intimato annullava l’autorizzazione comunale per i motivi nello stesso indicati.
Di qui il ricorso in esame, con il quale i signori Antona hanno chiesto l’annullamento dell’atto impugnato, previa sospensiva e col favore delle spese, deducendo i seguenti motivi di gravame:
1) violazione dell’art. 10 bis della L. 241/1990, introdotto dalla legge 11 febbraio 2005 n. 15: per omessa comunicazione del preavviso di provvedimento negativo;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 159 del D.Lgs. 42/2004: per la mancata indicazione delle ragioni poste a fondamento dell’atto negativo di controllo;
3) violazione e falsa applicazione del DM 30 aprile 1966 – eccesso di potere per falsità dei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà, illogicità e difetto di motivazione;
4) violazione e falsa applicazione del DM 30 aprile 1966 – eccesso di potere per falsità dei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà, illogicità e difetto di motivazione sotto altri profili;
5) violazione dell’art. 159 del D.Lgs. 42/2004 – incompetenza;
6) eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e difetto di motivazione.
7) violazione e falsa applicazione dell’art. 159 del D.Lgs. 42/2004 – – eccesso di potere per falsità dei presupposti, contraddittorietà, illogicità e difetto di motivazione.
Per resistere al ricorso si è costituita l’Amministrazione intimata che ne ha chiesto il rigetto, con favore delle spese.
Alla Camera di consiglio del 28 giugno 2006 l’istanza di sospensione del provvedimento impugnato è stata accolta con ordinanza n. 243/2006, “in quanto l’intervento di ricostruzione non altera, né in altezza né in larghezza la “tipica impronta squadrata della città subalpina” ma anzi, secondo la relazione tecnica allegata alla variante del novembre 2005, prevede il ripristino sulle facciate principali di elementi decorativi andati distrutti durante gli interventi degli anni ‘60”.
Alla pubblica udienza del 9 aprile 2008, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

I ricorrenti hanno ottenuto in data 14 febbraio 2006, dal Comune di Santa Teresa di Gallura, l’autorizzazione paesaggistica per la ricostruzione di un edificio situato nel territorio comunale in zona urbanistica “A”, prospiciente Viale Umberto I e Via Magnon, angolo via Colombo.
Tale provvedimento costituisce una sostanziale conferma del precedente atto autorizzatorio n. 350 dell’11 febbraio 2003, rilasciato in favore dei medesimi ricorrenti per la realizzazione di modifiche interne e prospettiche dello stesso fabbricato.
Si legge infatti nella motivazione dell’anzidetta autorizzazione: “Si conferma il parere favorevole espresso precedentemente considerando anche le conformità richieste rispetto al progetto precedentemente concessionato”.
La Commissione edilizia (integrata con l’esperto di cui all’art. 4 della LR 28/1998) ha espresso, il 10.2.2006, parere favorevole al rilascio dell’autorizzazione paesistica per la realizzazione dei lavori.
Il Comune ha dunque ritenuto che la ricostruzione progettata fosse, in base agli accertamenti istruttori effettuati, paesaggisticamente ammissibile.
In particolare, risulta, dal provvedimento comunale, per relationem, la seguente motivazione:
“l’intervento proposto non modifica i valori architettonici e tipologici rispetto all’edificio esistente”.
Il Sovrintendente ha ritenuto, invece, che il provvedimento comunale fosse carente di motivazione dal punto di vista paesistico e che le opere autorizzate avrebbero precluso la conservazione di uno di quei beni immobili tradizionali che “…costituiscono quella parte di abitato di Santa Teresa che il DM 30 aprile 1966 tutela espressamente per la tipica òimpronta squadrata della città subalpina e costituisce un unico esempio in Sardegna…”, risultando dunque l’intervento non compatibile con le imprescindibili esigenze di tutela e conservazione dei valori paesistici riconosciuti dal DM di vincolo.

***

I) Con la prima censura si sostiene che il Sovrintendente avrebbe omesso di comunicare alla parte il “preavviso” di provvedimento negativo (in applicazione dell’art. 10 bis della L. 241/1990, introdotto dalla L. 15 del 11.2.2005).
Il Collegio, confermando il proprio orientamento recentemente espresso con sentenza Sez. II n. 1227 dell’11 giugno 2007, ritiene non applicabile la norma al procedimento intrapreso dalla Sovrintendenza.
Quest’ultimo, infatti, si sostanzia in una “analisi della legittimità” di un provvedimento emesso da altra autorità, da assumersi entro un termine perentorio di decadenza.
Trattandosi di un potere che viene esercitato, per disposizione legislativa, “fra autorità” la norma invocata non è applicabile in quanto la stessa contempla l’istanza di parte e si correla, necessariamente, ad un termine “ordinatorio” di agire per l’Amministrazione.
La sussistenza, nel caso di specie, di un termine “di decadenza” per l’adozione del provvedimento (60 giorni) rende incompatibile l’integrazione dell’incombenza in questo peculiare procedimento.
Inoltre, il preavviso in questione non sarebbe, in realtà, la “comunicazione dei motivi che ostano all’accoglimento della domanda” , ma diverrebbe la comunicazione delle motivazioni per le quali un’autorità ritiene che altra autorità abbia agito illegittimamente.
Non integrando un’ipotesi di amministrazione attiva, ma trattandosi di azione assimilabile ad attività di verifica e controllo, si ritiene non compatibile lo strumento e quindi non sussistente il relativo obbligo (cfr., sul punto, anche sent. semplificata TAR Campania –Salerno 16.3.2006 n. 346 e sent. dello stesso TAR 3.8.2006 n. 1125; TAR Puglia-Lecce 7.6.2006 n. 3288).
Del resto la tutela dell’interesse qualificato di cui è portatore il privato è sufficientemente garantita, sia dall’obbligo incombente sull’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione della comunicazione agli interessati dell’inoltro all’organo statale (art. 159, primo comma, secondo e terzo periodo), con conseguente facoltà degli stessi, tenuto conto dei termini di conclusione del procedimento di secondo grado, di intervenire ai sensi dell’art.9 della 241/90, sia dal richiamo al comma 6 bis del decreto 13 giugno 1994 n. 495 ( recante il regolamento sulla 241 in seno al ministero dei BBCCAA) contenuto nell’art. 159, comma 3, secondo periodo.
In particolare tale ultima norma impone alla Sovrintendenza, in caso di necessità di ottenere chiarimenti o di acquisire elementi integrativi di giudizio, ovvero di procedere ad accertamenti di natura tecnica, di darne immediata comunicazione anche…ai soggetti individuati o facilmente individuabili cui dal provvedimento possa derivare un pregiudizio( art.4 comma1 dello stesso DM).
Il privato non è dunque escluso dal procedimento di secondo grado, ma anzi la norma garantisce la sua partecipazione attiva proprio nel momento in cui l’amministrazione centrale dimostra di avere necessità di approfondimenti istruttori, per esprimere il proprio giudizio sul procedimento conclusosi con l’autorizzazione,evidenziandone le possibili carenze .
Non vi sono dunque spazi per un’applicazione anche a questa ipotesi del regime di contraddittorio rinforzato introdotto dalla riforma a fini deflattivi, anche in considerazione del fatto che oggetto dell’esame riservato alle Sovrintendenze è un provvedimento adottato a conclusione delle classiche fasi procedimentali di iniziativa, istruttoria e decisionale, durante le quali si dovrebbe essere già garantita l’informazione trasparente e completa e la partecipazione dell’interessato, o con l’apporto di integrazioni e notizie o addirittura con un’autonoma fase di preavviso di rigetto, conclusasi con un atto vantaggioso per lo stesso.
II. La valutazione compiuta dall’autorità statale è, invece, affetta dagli altri vizi dedotti in ricorso.
Il Collegio ritiene in particolare illegittima la valutazione della Sovrintendenza in quanto il presupposto sul quale si basa l’annullamento non trova riscontro nelle tavole progettuali.
Il Sovrintendente, infatti, ha compiuto la propria valutazione ritenendo che l’autorizzazione comunale non contenesse alcun riferimento specifico ai valori paesistici propri dell’ambito interessato dall’intervento, con particolare riguardo alla salvaguardia della “ tipica impronta squadrata della città subalpina” espressamente tutelata dal D.M. del 1966.
In realtà, come già evidenziato in sede cautelare, l’anzidetto valore preclusivo di un’alterazione delle sagome delle strutture degli edifici del centro storico non subisce alcun pregiudizio per effetto dell’intervento in questione risolvendosi questo, al contrario, sotto il profilo della “forma” dell’edificio interessato dai lavori, in una sostanziale riproduzione della sagoma originaria.
L’esigenza di procedere alla sua ricostruzione in luogo delle mere modifiche già assentite anche dalla stessa Soprintendenza è scaturita in corso di lavori dopo l’accertamento delle precarie condizioni di conservazione delle strutture portanti dell’edificio, ma non ha comportato alcuna modifica dei valori architettonici e tipologici dell’edificio in questione, non ravvisandosi nel vincolo asseritamene violato alcuna preclusione alla realizzazione delle aperture prospettiche che rappresentano le uniche alterazioni progettuali all’intervento già positivamente riscontrato.
L’intervento contestato, inoltre, è coerente con il Piano particolareggiato del Centro storico, il quale è uno strumento urbanistico autorizzato paesaggisticamente.
Il Collegio ritiene dunque che la valutazione compiuta dal Comune risulti, in relazione ai parametri di riferimento, completa e sufficientemente esternata, con adeguata analisi della situazione di fatto e dell’impatto paesaggistico dei lavori in questione che anzi, come evidenziato nella relazione tecnica, comportano il ripristino sulle facciate principali di elementi decorativi andati distrutti durante gli interventi degli anni ‘60.
Il Tribunale ritiene quindi di dover confermare il giudizio già espresso in modo sommario in sede cautelare, con conseguente accoglimento del ricorso.
L’intervento del Sovrintendente, che ha cassato il provvedimento comunale è quindi illegittimo e va annullato.
Sussistono peraltro, in relazione alla particolarità della fattispecie, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE SECONDA

accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 9 aprile 2008 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l’intervento dei Signori Magistrati:
– Rosa Panunzio, Presidente,
– Francesco Scano, Consigliere,
– Tito Aru, Consigliere, estensore.

Depositata in segreteria oggi 24/04/2008

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