Ambiente e territorio – Acque – Rapporti Stato/Regioni – Art. 1, c. 2, lett. b), legge Regione Abruzzo 03/11/2015, n. 36 – Disposizioni in materia di acque e di autorizzazione provvisoria degli scarichi relativi ad impianti di depurazione delle acque reflue urbane –  Previsione della definizione di potenza efficiente – Q.I.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117 secondo comma, lettera e), Costituzione – Illegittimità costituzionale
 
Ambiente e territorio – Acque – Rapporti Stato/Regioni – Art. 11, c. 6, lett. b), legge Regione Abruzzo 19/01/2016, n. 5 – Determinazione in base alla “potenza efficiente” di ciascun impianto, come ufficialmente definita dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas e dal Gestore dei servizi elettrici – Q.I.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione dell’art. 117 secondo comma, lettera e), Costituzione – illegittimità costituzionale
 
Ambiente e territorio – Acque – Rapporti Stato/Regioni – Art. 1, c. 1, lett. a), legge Regione Abruzzo 13/04/2016, n. 11 – Canoni di concessione per le derivazioni di acqua pubblica ad uso idroelettrico – Previsione del costo unitario del canone per l’uso idroelettrico per ogni Kw di potenza nominale media – Q.I.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e) Costituzione – illegittimità costituzionale parziale
 
Ambiente e territorio – Acque – Rapporti Stato/Regioni – Art. 1, c. 1, lett. b) e c) legge Regione Abruzzo 13/04/2016, n. 11 – Previsione della determinazione del costo unitario del canone in base alla “potenza efficiente” di ciascun impianto, come ufficialmente definita dall’AEEG e dal GES – Q.I.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e) Costituzione – illegittimità costituzionale
 
Ambiente e territorio – Acque – Rapporti Stato/Regioni – Art. 1, c. 1, lett. d), legge della Regione Abruzzo 13/04/2016, n. Produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia – Determinazione in base alla “potenza efficiente” di ciascun impianto, come ufficialmente definita dall’AEEG e dal GES – Q.I.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e) Costituzione – illegittimità costituzionale conseguenziale

SENTENZA N. 59
ANNO 2017
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, lettera b), della legge della Regione Abruzzo 3 novembre 2015, n. 36 (Disposizioni in materia di acque e di autorizzazione provvisoria degli scarichi relativi ad impianti di depurazione delle acque reflue urbane in attuazione dell’art. 124, comma 6, del decreto legislativo n. 152/2006 e modifica alla L.R. n. 5/2015), dell’art. 11, comma 6, lettera b), della legge della Regione Abruzzo 19 gennaio 2016, n. 5, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del Bilancio pluriennale 2016-2018 della Regione Abruzzo (Legge di Stabilità Regionale 2016)», e dell’art. 1, comma 1, lettere a), b) e c), della legge della Regione Abruzzo 13 aprile 2016, n. 11 (Modifiche alle leggi regionali 25/2011, 5/2015, 38/1996 e 9/2011), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi, il primo notificato il 4-5 gennaio 2016, il secondo spedito per la notifica il 22 marzo 2016 ed il terzo notificato l’8-9 giugno 2016, depositati in cancelleria il 13 gennaio, il 24 marzo ed il 10 giugno 2016 e, rispettivamente, iscritti ai nn. 2, 21 e 29 del registro ricorsi 2016
Visti gli atti di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell’udienza pubblica del 10 gennaio 2017 il Giudice relatore Franco Modugno;
uditi gli avvocati dello Stato Massimo Salvatorelli e Leonello Mariani per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Stefania Valeri per la Regione Abruzzo.

Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 4-5 gennaio 2016 e depositato il successivo 13 gennaio (reg. ric. n. 2 del 2016), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in via principale, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, lettera b), della legge della Regione Abruzzo 3 novembre 2015, n. 36 (Disposizioni in materia di acque e di autorizzazione provvisoria degli scarichi relativi ad impianti di depurazione delle acque reflue urbane in attuazione dell’art. 124, comma 6, del decreto legislativo n. 152/2006 e modifica alla L.R. n. 5/2015), per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, nella parte in cui riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la «tutela della concorrenza».
1.1.– L’Avvocatura generale dello Stato – dopo aver preliminarmente rammentato che, in materia di concessioni di derivazioni di acque, l’art. 35 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici), prevede che le utenze di acqua pubblica siano sottoposte al pagamento di un canone annuo, regolato sulla media della forza motrice nominale disponibile nell’anno – rileva che la disposizione regionale censurata interviene sull’art. 12 della legge della Regione Abruzzo 3 agosto 2011, n. 25 (Disposizioni in materia di acque con istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione in favore del territorio montano per le azioni di tutela delle falde e in materia di proventi relativi alle utenze di acque pubbliche). Tale ultima disposizione era già stata modificata dal legislatore regionale con l’art. 16 della legge 10 gennaio 2012, n. 1, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo (Legge Finanziaria Regionale 2012)», il quale aveva stabilito un nuovo importo del costo unitario del canone, associato però alla potenza efficiente, come identificata dai rapporti annuali del Gestore dei servizi energetici (GSE), di ciascun impianto idroelettrico e non più alla potenza nominale.
Detto art. 16 era stato impugnato dallo Stato, che lo aveva ritenuto lesivo delle sue competenze esclusive in materia di tutela dell’ambiente e tutela della concorrenza, nonché per contrasto con i principî fondamentali in materia di produzione, trasporto e distribuzione dell’energia di cui alla legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia). La Corte costituzionale, tuttavia – dopo aver trasferito la questione, in ragione del contenuto sostanzialmente analogo, sull’art. 3 della legge della Regione Abruzzo 17 luglio 2012, n. 34, denominata «Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3 agosto 2011, n. 25 recante: “Disposizioni in materia di acque con istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione in favore del territorio montano per le azioni di tutela delle falde e in materia di proventi relativi alle utenze di acque pubbliche”, integrazione alla legge regionale 17 aprile 2003, n. 7 recante: “Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2003 e pluriennale 2003-2005 della Regione Abruzzo (legge finanziaria regionale 2003)”, modifiche alla legge regionale 12 aprile 2011, n. 9 recante “Norme in materia di Servizio Idrico Integrato della Regione Abruzzo” e modifica all’art. 63 della L.R. n. 1/2012 recante: Legge finanziaria regionale 2012» – con la sentenza n. 85 del 2014 aveva dichiarato il ricorso in parte infondato, perché la disposizione allora censurata non era afferente alla materia dell’ambiente, e in parte inammissibile, perché non era stato specificato come il riferimento alla potenza efficiente potesse esplicare influenza sui costi.
La disposizione oggi impugnata – prosegue la difesa statale – sostituisce il comma 1-bis dell’art. 12 della legge regionale n. 25 del 2011 e fornisce espressamente una definizione di potenza efficiente, da intendersi quale «massima potenza elettrica, con riferimento alla potenza attiva, comunque realizzabile dall’impianto durante un intervallo di tempo di funzionamento pari a 4 ore, supponendo le parti dell’impianto in funzione in piena efficienza e nelle condizioni ottimali di portata e di salto».
L’Avvocatura generale dello Stato ritiene tale disciplina «gravemente violativa dei principi di concorrenza, la cui tutela è rimessa alla normazione statale secondo la previsione dell’art. 117, comma 2, lettera e) Cost.». La difesa dello Stato osserva che la giurisprudenza costituzionale, con le sentenze n. 64 e n. 28 del 2014, ha riconosciuto che, in relazione al settore dell’attività di generazione idroelettrica, il legislatore statale ha «affrontato l’esigenza di tutelare la concorrenza garantendo l’uniformità della disciplina sull’intero territorio nazionale», prevedendo espressamente, in particolare, che con decreto del Ministro per lo sviluppo economico, sentita la Conferenza Stato-Regioni, siano stabiliti i criteri generali per la determinazione, da parte delle Regioni, di valori massimi delle concessioni ad uso idroelettrico (art. 37, comma 7, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, recante «Misure urgenti per la crescita del Paese», convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 134). La circostanza che detto decreto ministeriale non sia stato ancora adottato non farebbe venire meno la competenza statale esclusiva in materia di «tutela della concorrenza».
Alla luce di tale quadro normativo, il ricorrente lamenta che la disciplina regionale censurata avrebbe «l’effetto di alterare le condizioni concorrenziali sul territorio nazionale, discriminando gli operatori idroelettrici insediati in Abruzzo», così violando l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. Tutte le Regioni, infatti, adottano canoni parametrati alla potenza nominale media di concessione, con valori oscillanti tra i 13 e i 37 euro per Kw, mentre la disposizione regionale impugnata, nel definire la potenza efficiente come quella «teoricamente producibile durante quattro ore di ipotetico funzionamento, in condizioni ottimali di portata e di salto, sfruttando la massima efficienza possibile dell’impianto», prevede una diversa grandezza di riferimento la quale, essendo sovrastimata, può discostarsi di molto dal valore della potenza nominale. Conseguentemente, l’importo dei canoni potrebbe risultare triplicato, sino a raggiungere un ammontare pari a un terzo dell’attuale prezzo di vendita dell’energia elettrica.
2.– Con memoria depositata l’11 febbraio 2016 si è costituita in giudizio la Regione Abruzzo, chiedendo che sia dichiarata cessata la materia del contendere o, in subordine, l’infondatezza del ricorso.
2.1.– La difesa della resistente ripercorre, innanzitutto, l’evoluzione della legislazione regionale in materia di canoni idroelettrici, per poi rilevare come, successivamente alla proposizione del ricorso, sia stata approvata la legge della Regione Abruzzo 19 gennaio 2016, n. 5, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del Bilancio pluriennale 2016-2018 della Regione Abruzzo (Legge di stabilità Regionale 2016)», il cui art. 11, comma 6, è intervenuto sull’art. 12 della legge regionale n. 25 del 2011. In particolare, il legislatore regionale ha disposto la sostituzione del comma 1-bis del suddetto art. 12, come precedentemente modificato dalla disposizione censurata, sostanzialmente ripristinando – secondo la difesa della Regione – la previsione antecedente alla normativa impugnata che, per la definizione di potenza efficiente, rinviava alla definizione ufficiale utilizzata dal GSE e dall’Autorità per l’energia elettrica ed il gas (AEEG).
Osserva la Regione Abruzzo che su tale previsione antecedente la Corte costituzionale era stata già chiamata a pronunciarsi su ricorso dello Stato, dichiarato in parte infondato e in parte inammissibile con la sentenza n. 85 del 2014: in detta occasione, si affermò, per un verso, che «l’unico principio fondamentale della materia è quello dell’onerosità della concessione e della proporzionalità del canone alla entità dello sfruttamento della risorsa pubblica e all’utilità economica che il concessionario ne ricava»; per un altro, che il Presidente del Consiglio dei ministri non aveva dimostrato quale influenza sui costi avesse il riferimento alla potenza efficiente. Nella richiamata pronuncia, inoltre, non si fece alcun riferimento all’art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012, che neppure oggi – a parere della resistente – potrebbe considerarsi «parametro legislativo influente ai fini della connotazione di un conflitto, in difetto della emanazione del relativo D.M. di attuazione».
In ragione della novella legislativa, che ripropone una disposizione già previamente impugnata e non dichiarata illegittima, così «uniformandosi, sul piano precettivo, alla lettura costituzionalmente orientata» fornita dalla Corte costituzionale, la difesa regionale chiede, pertanto, che sia dichiarata cessata la materia del contendere.
2.2.– In via subordinata, la Regione Abruzzo ritiene il ricorso infondato.
Osserva, infatti, che il Presidente del Consiglio dei ministri non si sarebbe discostato da quanto già argomentato in sede di impugnazione della legge regionale n. 1 del 2012, limitandosi ad ipotizzare una presunta triplicazione del canone «in maniera del tutto teorica», di modo che anche in questo caso – come in quello deciso dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 85 del 2014 – non sarebbe stato specificato «in che modo il riferimento alla potenza efficiente influisca sui costi e quale sia il “verso economico” di tale effetto».
La Regione Abruzzo rileva, poi, che l’art. 35 del r.d. n. 1775 del 1933 sancisce il principio generale di onerosità della concessione di derivazione di acque pubbliche determinato sulla base dell’entità dello sfruttamento della risorsa, che rappresenta – secondo quanto chiarito dalle sezioni unite della Corte di cassazione (sentenza 30 giugno 2009, n. 15234) – l’unico principio fondamentale della materia, assieme alla proporzionalità del canone all’effettiva entità dello sfruttamento e all’utilità che il concessionario ne ricava. Al contrario, secondo quanto avrebbe affermato anche la Corte costituzionale nella sentenza n. 85 del 2014, non può considerarsi principio fondamentale la determinazione del canone in base a un importo fisso per ogni cavallo nominale di forza motrice.
In applicazione dei principî ora ricordati, la Regione Abruzzo avrebbe «inteso discostarsi dal criterio della potenza nominale concessa investendo la potenza efficiente lorda come parametro oggettivo», in attuazione della competenza legislativa di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia». La legittimità di tale scelta deriverebbe dall’impossibilità di considerare principio fondamentale una previsione – quella dell’art. 35 del r.d. n. 1775 del 1933 – che costituisce una mera misurazione della tariffa (viene richiamata la sentenza n. 64 del 2014), mentre, a fronte della scarsità della risorsa idrica, sarebbe ragionevole l’aumento del canone attuato con la disposizione censurata, la quale consente che a un aumento del quantitativo di risorsa sottratta corrisponda un aumento del canone in misura progressiva.
Quanto, poi, al comma 7 dell’art. 37 del d.l. n. 83 del 2012, la Regione Abruzzo ritiene che esso debba leggersi in combinato disposto coi commi 4, 5 e 6 del medesimo articolo: prospettiva nella quale i criteri generali di determinazione dei canoni idrici che devono essere fissati con decreto ministeriale dovrebbero ritenersi diretti ad assicurare una omogenea disciplina sul territorio nazionale «solo nei casi di scadenza, rinuncia, revoca e decadenza delle concessioni di grande derivazione». Conseguentemente, la disposizione impugnata non potrebbe ritenersi in contrasto con l’evocata disposizione statale, dal momento che essa «si rivolge esclusivamente agli attuali concessionari, ovvero a coloro che attualmente utilizzano l’acqua per uso idroelettrico e non si trovano nelle condizioni previste dall’art. 37 richiamato». Inoltre, la difesa regionale rileva che la Regione Abruzzo è, con riferimento alla determinazione dei canoni, in linea con le altre Regioni italiane, le quali peraltro applicano canoni anche molto diversi tra loro, così che, a condividere le argomentazioni del Presidente del Consiglio dei ministri, dovrebbe concludersi che «l’intero sistema attuale di regolazione dei canoni finirebbe per risultare “anticoncorrenziale”».
La Regione Abruzzo esclude, altresì, che la disposizione censurata possa considerarsi invasiva di competenze esclusive statali. La potestà regionale di determinazione dei canoni, infatti, troverebbe fondamento negli artt. 86 e 89 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), come peraltro sarebbe stato ripetutamente confermato tanto dalla giurisprudenza della Corte di cassazione e del Tribunale Superiore delle Acque pubbliche, quanto da decisioni della Corte costituzionale (si richiama, oltre alla sentenza n. 85 del 2014, la sentenza n. 1 del 2008).
La resistente, inoltre, reputa inconferente il richiamo effettuato dal Presidente del Consiglio dei ministri alla sentenza n. 28 del 2014 della Corte costituzionale. Ad avviso della Regione Abruzzo, in detta sentenza la Corte avrebbe bensì ricondotto alla materia «tutela della concorrenza» i commi 4, 5, 6, 7 e 8 dell’art. 37 del d.l. n. 83 del 2012, ma solo perché dette disposizioni «mirano ad agevolare l’accesso degli operatori economici al mercato dell’energia secondo condizioni uniformi sul territorio nazionale». Nondimeno, con la disposizione impugnata il legislatore regionale avrebbe voluto esclusivamente «regolare i canoni legati alle derivazioni in atto da molti anni e non certo i criteri e le gare per le concessioni di grandi derivazioni idroelettriche, che sono riservate – senza possibilità di contestazioni di sorta – allo Stato», come è noto sin dalla adozione del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), e come si evince altresì dalla sentenza n. 339 del 2011 della Corte costituzionale. Pertanto, poiché la censurata disposizione regionale riguarda concessioni già in essere, per queste ultime non potrebbe presentarsi alcun problema di accesso al mercato e, conseguentemente, il richiamo del ricorrente all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. dovrebbe reputarsi privo di fondamento.
Parimente inconferente, infine, sarebbe il richiamo da parte del Presidente del Consiglio dei ministri alla sentenza n. 64 del 2014 della Corte costituzionale. La Regione Abruzzo, infatti, con la disposizione impugnata non avrebbe definito alcun criterio generale per la determinazione dei valori massimi dei canoni. Secondo la resistente, peraltro, la disposizione impugnata sarebbe conforme alla direttiva 23 ottobre 2000, n. 2000/60/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque), la quale impone il principio del recupero dei costi ambiente, recepito dall’art. 154 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), nonché dal decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 24 febbraio 2015, n. 39 (Regolamento recante i criteri per la definizione del costo ambientale e del costo della risorsa per i vari settori d’impiego dell’acqua).
3.– Con un successivo ricorso, spedito per la notifica il 22 marzo 2016 e depositato il successivo 24 marzo (reg. ric. n. 21 del 2016), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in via principale, questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 6, lettera b), della legge della Regione Abruzzo n. 5 del 2016 – sostitutivo del già menzionato art. 12, comma 1-bis, della legge regionale n. 25 del 2011, nel testo risultante dalla sostituzione operata con l’art. 1, comma 2, lettera b), della legge regionale n. 36 del 2015, impugnato con il ricorso n. 2 del 2016 – ancora per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., nella parte in cui riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la «tutela della concorrenza».
3.1.– Dopo aver ricostruito il quadro normativo statale e regionale in cui detta disposizione si inserisce, il ricorrente osserva che essa – rinviando per la definizione di potenza efficiente alla definizione ufficiale utilizzata dal GSE e dall’AEEG – solo apparentemente è caratterizzata da profili di novità, trattandosi, in realtà, di previsione avente portata normativa equivalente a quella impugnata con il precedente ricorso n. 2 del 2016. L’Avvocatura generale dello Stato precisa, in particolare, che il parametro della potenza efficiente con rinvio alla definizione del GSE era già previsto dall’art. 16 della legge regionale n. 1 del 2012, il quale era stato oggetto di ricorso dinanzi alla Corte costituzionale, dichiarato inammissibile perché non era stato dimostrato «come il riferimento alla potenza efficiente [influisse] sui costi e quale [fosse] il “verso economico” di tale effetto» (sentenza n. 85 del 2014).
Il Presidente del Consiglio dei ministri, pertanto, in primo luogo ripropone i medesimi argomenti già utilizzati per contestare la legittimità costituzionale della disposizione regionale impugnata con il ricorso n. 2 del 2016, che dimostrerebbero come, anche in questo caso, la disposizione regionale si ponga in contrasto con i principî in materia di tutela della concorrenza posti dall’art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012 e, conseguentemente, violi l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
In secondo luogo, pone in evidenza come la disposizione impugnata preveda la stessa definizione di potenza efficiente che GSE e AEEG adottano dal 2014, ai sensi della delibera AEEGSI 179/2014/R/EFR, con il che apparirebbe evidente come il censurato art. 11, comma 6, lettera b), riproponga una definizione del tutto equivalente a quella contenuta nella legge regionale n. 36 del 2015 e, perciò, sia inidoneo a determinare la cessazione della materia del contendere nel giudizio instaurato avverso di essa, richiamandosi a tal proposito quanto stabilito dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (si evocano le sentenze n. 249 del 2014 e n. 272 del 2009).
4.– Con memoria depositata il 29 aprile 2016 si è costituita, anche nel giudizio instaurato con il ricorso n. 21 del 2016, la Regione Abruzzo, chiedendo che sia dichiarata cessata la materia del contendere o, in subordine, l’infondatezza del ricorso.
4.1.– Ricostruita, innanzitutto, l’evoluzione della legislazione regionale in materia di canoni idroelettrici, la difesa regionale rileva che la disposizione oggetto di censura è stata espressamente abrogata ad opera dell’art. 1, comma 3, della legge della Regione Abruzzo 13 aprile 2016, n. 11 (Modifiche alle leggi regionali 25/2011, 5/2015, 38/1996 e 9/2011), il cui art. 1, comma 1, lettera b), ha inoltre sostituito il comma 1-bis dell’art. 12 della citata legge regionale n. 25 del 2011, nel testo risultante dalla sostituzione operata con la suddetta disposizione impugnata.
La Regione Abruzzo afferma che quest’ultima è stata in vigore dal 1° gennaio 2016 sino al 14 aprile 2016 e non ha avuto applicazione: per un verso, il breve arco temporale di vigenza non avrebbe, di fatto, consentito ai titolari delle concessioni idroelettriche di effettuare il pagamento dei canoni sulla base di quanto previsto da detta disposizione; per un altro, tale adempimento non sarebbe stato sollecitato dalla struttura regionale competente, la quale ha ritenuto di attendere la definizione della questione di legittimità costituzionale pendente.
La difesa regionale – per il caso in cui la Corte costituzionale ritenesse l’abrogazione e la mancata applicazione non sufficienti a determinare la cessata materia del contendere – procede, poi, a illustrare quelle che ritiene siano le innovazioni sostanziali apportate con la nuova disposizione regionale e la loro portata satisfattiva rispetto alle doglianze prospettate nel ricorso statale.
La nuova formulazione dell’art. 12, comma 1-bis, della legge regionale n. 25 del 2011 rinvia, per la definizione di potenza efficiente, alla «definizione ufficiale utilizzata per la potenza efficiente netta dall’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas e il Sistema Idrico (AEEGSI)». Secondo la Regione Abruzzo, la circostanza che quest’ultima faccia riferimento alla potenza efficiente netta – pari alla potenza risultante dalla differenza tra la potenza efficiente lorda dell’impianto e quella assorbita dai suoi servizi ausiliari e dalle perdite nei trasformatori della centrale – parametra la determinazione dei canoni idroelettrici a una potenza reale, «tale da non incidere negativamente sulla capacità delle imprese Abruzzesi di operare in pari condizioni sul mercato unico dell’energia elettrica». Non vi sarebbe, pertanto, alcun contrasto con il parametro costituzionale evocato dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Tanto premesso, la resistente osserva, altresì, che con la disposizione censurata il legislatore regionale ha inteso uniformarsi alle più recenti esigenze di tutela e salvaguardia del bene acqua, «individuando un criterio diverso dalla potenza nominale introdotto dal R.D. 1775/1933 e certamente più attuale». D’altro canto, quella della potenza efficiente è definizione tecnica utilizzata già per altri aspetti legali ed economici e, pertanto, il suo uso al fine di determinare il reale potenziale di produttività idroelettrica di un impianto sarebbe in linea con il quadro generale di riferimento.
4.2.– In via subordinata, la Regione Abruzzo ritiene il ricorso infondato.
A tal proposito la difesa regionale – dopo aver sottolineato come le argomentazioni del Presidente del Consiglio dei ministri non siano, di nuovo, sufficienti a chiarire in qual modo il riferimento alla potenza efficiente influisca sui costi e quale sia il “verso economico” di tale effetto e come, quindi, non appaia suffragata da adeguati riscontri l’opinata violazione dei principî in materia di tutela della concorrenza di cui all’art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012 – ripropone i medesimi argomenti già utilizzati per replicare alle censure di costituzionalità mosse alla disposizione regionale impugnata con il ricorso n. 2 del 2016.
5.– Con un ulteriore e successivo ricorso, notificato l’8-9 giugno 2016 e depositato il successivo 10 giugno (reg. ric. n. 29 del 2016), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in via principale, questione di legittimità costituzionale, tra gli altri, dell’art. 1, comma 1, lettere a), b) e c), della legge della Regione Abruzzo n. 11 del 2016 – sostitutivo dei commi 1, 1-bis e 1-ter del più volte menzionato art. 12 della legge regionale n. 25 del 2011, nel testo risultante dalla sostituzione operata con l’art. 11, comma 6, della legge della Regione Abruzzo n. 5 del 2016, parzialmente impugnato con il ricorso n. 21 del 2016 – novamente per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., nella parte in cui riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la «tutela della concorrenza».
5.1.– Ricostruito il quadro normativo statale in tema di determinazione dei canoni, il ricorrente osserva che le disposizioni impugnate provvedono a fissare il costo unitario per l’uso idroelettrico, per le utenze con potenza nominale superiore a 220 Kw, in euro 35,00 per ogni Kw di potenza efficiente; a rinviare, per la definizione di potenza efficiente, a quella ufficiale utilizzata per la potenza efficiente netta dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas e il sistema idrico (AEEGSI); a stabilire che il canone annuo, calcolato applicando il valore per ogni Kw di potenza nominale, sia versato a titolo di acconto ogni anno entro il 28 febbraio; a prevedere che il Servizio regionale, una volta certificata la potenza efficiente da organismo terzo, quantifichi l’importo complessivo a conguaglio; a disporre, infine, che nulla è dovuto nel caso in cui detto conguaglio risulti inferiore a quanto versato anticipatamente a titolo di acconto e che, in caso di mancata comunicazione della potenza efficiente, il canone dovuto è triplicato rispetto al canone dovuto calcolato sulla potenza nominale media di concessione.
Tali disposizioni riprodurrebbero sostanzialmente, secondo l’Avvocatura generale dello Stato, le disposizioni oggetto dei ricorsi n. 2 e n. 21 del 2016 «e [presenterebbero] quindi i medesimi profili di illegittimità costituzionale». La differenza tra di esse sarebbe, in effetti, solo apparente, perché non solo non è mutata la definizione di potenza efficiente, ma «lo scostamento di valori riveniente dal riferimento alla potenza efficiente netta contenuto nella norma che si impugna è, rispetto a quello risultante dalle precedenti definizioni e previsioni normative, assolutamente marginale». In ragione di ciò, il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che l’abrogazione dell’art. 11, comma 6, della legge regionale n. 5 del 2016 da parte dell’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 11 del 2016 e la contestuale riproduzione del suo contenuto nelle disposizioni oggetto di questo nuovo ricorso si risolva «nel tentativo del legislatore regionale abruzzese di eludere la definizione dei giudizi di legittimità costituzionale» già instaurati, il che, secondo la giurisprudenza costituzionale, dovrebbe portare al trasferimento della questione sulle norme riproduttive di quelle già impugnate (vengono novamente richiamate le sentenze n. 249 del 2014 e n. 272 del 2009).
Sulla falsariga degli argomenti utilizzati nei due precedenti ricorsi, il Presidente del Consiglio dei ministri rileva che se, come stabilito dalla giurisprudenza costituzionale, «l’unico principio fondamentale della materia è quello della onerosità della concessione e della proporzionalità del canone alla entità dello sfruttamento della risorsa pubblica e all’utilità economica che il concessionario ne ricava», il parametro della potenza efficiente non è però proporzionato né all’entità dello sfruttamento né all’utilità economica. Applicando il parametro della potenza efficiente, infatti, il canone concessorio sarebbe sino a tre volte maggiore rispetto a quello calcolato applicando il parametro della potenza nominale media: il che inciderebbe sulla capacità delle imprese di operare in condizioni di parità sul mercato unico dell’energia elettrica.
Si osserva, in particolare, che, dovendo i produttori idroelettrici abruzzesi pagare un canone più elevato, essi non sarebbero in grado di competere con gli operatori stabiliti in altre regioni italiane, i quali, dovendo invece corrispondere canoni più bassi, sarebbero «in condizione di produrre a costi più contenuti e, quindi, di offrire sul mercato dell’energia elettrica prezzi proporzionalmente inferiori a quelli degli impianti abruzzesi». Le disposizioni censurate, pertanto, contrastando con i principî in materia di tutela della concorrenza posti dall’art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012, violerebbero l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
6.– Con memoria depositata il 19 luglio 2016 si è costituita, anche nel giudizio instaurato con il ricorso n. 29 del 2016, la Regione Abruzzo, chiedendo che ne sia dichiarata l’infondatezza.
6.1.– Ripercorsa ampiamente l’evoluzione della legislazione regionale in tema di canoni idroelettrici, la difesa regionale insiste, innanzitutto, nel sostenere che l’art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012 si limiterebbe a disciplinare le procedure di gara per l’affidamento delle nuove concessioni nel settore idroelettrico, di modo che, applicandosi il parametro della potenza efficiente di cui alla disposizione impugnata per la quantificazione dei canoni dovuti dagli attuali concessionari, non vi sarebbe contrasto tra la normativa regionale e quella statale.
La Regione Abruzzo rileva, poi, che, alla luce del novellato Titolo V della Costituzione, la disciplina afferente alle derivazioni di acqua pubblica andrebbe ricondotta alla potestà legislativa concorrente in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», nell’ambito della quale, in ragione di quanto sarebbe stato affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 85 del 2014, «il parametro della “potenza nominale” non costituisce un caposaldo inamovibile e insuperabile per il legislatore regionale, il quale, infatti, può legittimamente intervenire nella determinazione dei canoni idroelettrici, con l’unico limite del rispetto del principio di onerosità e proporzionalità della concessione».
La difesa regionale, inoltre, ribadisce novamente come le argomentazioni utilizzate dal Presidente del Consiglio dei ministri, non discostandosi da quelle proposte nelle precedenti impugnative, non siano in grado di dimostrare i lamentati effetti sperequativi sul sistema concorrenziale correlati alla determinazione del canone in base alla potenza efficiente. Il ricorrente, in particolare, si sarebbe limitato a una mera illustrazione della differenza tra potenza efficiente netta e potenza efficiente lorda, non supportata però da una dimostrazione tecnico-scientifica sulla paventata maggiore incidenza dei costi. Al contrario, il rinvio alla potenza efficiente netta operato dalla disposizione impugnata farebbe sì che il valore di riferimento sia «sicuramente inferiore» rispetto a quello della potenza efficiente lorda, tanto che il legislatore regionale ha dovuto disciplinare l’ipotesi in cui il dato della potenza efficiente, così calcolato, sia inferiore a quello della potenza nominale.
La Regione Abruzzo osserva, altresì, che, in assenza del decreto ministeriale previsto dall’art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012, le Regioni non possono non determinare i canoni avendo quali soli parametri, secondo quanto affermato nella sentenza n. 85 del 2014 della Corte costituzionale, i principî dell’onerosità della concessione e della proporzionalità del canone all’entità dello sfruttamento e all’utilità economica che se ne ricava; principî cui il legislatore regionale avrebbe ispirato la propria azione, «potenziando l’applicazione del criterio della proporzionalità, attraverso una più realistica e ragionevole parametrazione del canone alla effettiva entità dello sfruttamento della risorsa pubblica e all’utilità economica che il concessionario ne ricava».
Dopo aver riproposto le osservazioni e gli argomenti già svolti nelle precedenti memorie di costituzione, la Regione Abruzzo assume che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, la disposizione impugnata avrebbe una portata innovativa sostanziale rispetto alle precedenti disposizioni regionali in materia, in particolare perché la potenza efficiente netta rappresenterebbe una potenza reale, che può essere anche inferiore alla potenza nominale.
Infine, la resistente ritiene che con la disposizione censurata si sarebbe finito «per perseguire una finalità pro-concorrenziale», creando una situazione di riequilibrio del mercato laddove, per un verso, il Ministero competente non ha ancora adottato il decreto ministeriale di cui all’art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012 e, per un altro, mediante il medesimo decreto-legge, che ha modificato l’art. 12 del d.lgs. n. 79 del 1999, sono state prorogate le concessioni in essere sino al 31 dicembre 2017. Tale circostanza, assieme a quella che il concessionario uscente continua a gestire l’impianto fino al subentro dell’aggiudicatario della gara «alle stesse condizioni stabilite dalle normative e dal disciplinare di concessione vigenti» (art. 12, comma 8-bis, del d.lgs. n. 79 del 1999), renderebbe evidente come, almeno fino al 31 dicembre 2017, non sussistano in Italia i presupposti per un mercato competitivo.

Considerato in diritto
1.– Con tre distinti ricorsi, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in via principale, questioni di legittimità costituzionale di diverse disposizioni contenute in tre distinte leggi regionali abruzzesi, le quali – intervenendo tutte, in vario modo, sull’art. 12 della legge della Regione Abruzzo 3 agosto 2011, n. 25 (Disposizioni in materia di acque con istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione in favore del territorio montano per le azioni di tutela delle falde e in materia di proventi relativi alle utenze di acque pubbliche) – prescrivono che, ai fini della determinazione del canone idroelettrico per le utenze con potenza nominale superiore a 220 kw, si faccia riferimento alla potenza efficiente.
Il ricorrente ritiene che con le disposizioni censurate la Regione Abruzzo abbia invaso la competenza esclusiva statale in materia di «tutela della concorrenza» di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione.
1.1.– Con l’art. 1, comma 2, lettera b), della legge della Regione Abruzzo 3 novembre 2015, n. 36 (Disposizioni in materia di acque e di autorizzazione provvisoria degli scarichi relativi ad impianti di depurazione delle acque reflue urbane in attuazione dell’art. 124, comma 6, del decreto legislativo n. 152/2006 e modifica alla L.R. n. 5/2015) – impugnato con il primo ricorso (reg. ric. n. 2 del 2016) – il legislatore regionale ha definito autonomamente la nozione di potenza efficiente.
Con l’art. 11, comma 6, lettera b), della legge della Regione Abruzzo 19 gennaio 2016, n. 5, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del Bilancio pluriennale 2016-2018 della Regione Abruzzo (Legge di Stabilità Regionale 2016)» – adottato a seguito del primo ricorso e impugnato con il secondo (reg. ric. n. 21 del 2016) – il legislatore regionale ha rinviato, per la nozione di potenza efficiente, a quella ufficiale utilizzata dal Gestore dei servizi energetici (GSE) e dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas (AEEG).
Con l’art. 1, comma 1, lettere a), b) e c), della legge della Regione Abruzzo 13 aprile 2016, n. 11 (Modifiche alle leggi regionali 25/2011, 5/2015, 38/1996 e 9/2011) – adottato a seguito del secondo ricorso e impugnato con il terzo (reg. ric. n. 29 del 2016) – il legislatore abruzzese ha, infine, rideterminato il costo unitario del canone, ancorandolo alla potenza efficiente, e, per la definizione di quest’ultima, ha rinviato alla nozione di potenza efficiente netta adoperata dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas e il sistema idrico (AEEGSI). Ha, inoltre, disciplinato le modalità per la riscossione del canone idroelettrico.
1.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta, come detto, che tutte le censurate disposizioni siano invasive della competenza esclusiva statale in materia di «tutela della concorrenza» di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. Esse, infatti, si porrebbero in contrasto con quanto previsto dall’art. 37, comma 7, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 134, il quale ha disposto che «[a]l fine di assicurare un’omogenea disciplina sul territorio nazionale delle attività di generazione idroelettrica e parità di trattamento tra gli operatori economici, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono stabiliti i criteri generali per la determinazione, secondo principi di economicità e ragionevolezza, da parte delle regioni, di valori massimi dei canoni delle concessioni ad uso idroelettrico». Con tale disposizione, come avrebbe riconosciuto questa Corte con le sentenze n. 64 e n. 28 del 2014, il legislatore statale sarebbe intervenuto al fine di tutelare la concorrenza nel settore, garantendo l’uniformità della disciplina sull’intero territorio nazionale.
In tutte le altre Regioni, rileva il ricorrente, i canoni sono parametrati alla potenza nominale media, conformemente a quanto previsto dalla normativa statale di riferimento, con valori oscillanti tra i 13 e i 37 euro per Kw. Il diverso parametro della potenza efficiente, adottato dalle disposizioni regionali impugnate, determinerebbe un sensibile aumento dei canoni concessori, fino a triplicarli, alterando le condizioni concorrenziali a detrimento degli operatori insediati in Abruzzo.
La potenza efficiente è, infatti, quella teoricamente producibile durante quattro ore di funzionamento in condizioni ottimali di portata e di salto, sfruttando la massima efficienza possibile dell’impianto. Si tratterebbe, quindi, di una potenza sovrastimata, che può risultare di molto superiore alla potenza nominale media.
2.– In considerazione della sostanziale identità dei motivi di censura e della connessione esistente tra i ricorsi, i tre giudizi, come sopra delimitati, devono essere riuniti e decisi con un’unica sentenza.
Resta riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni promosse con il ricorso n. 29 del 2016.
3.– Preliminarmente, va disattesa la richiesta, formulata dalla Regione Abruzzo, di dichiarare cessata la materia del contendere in relazione ai giudizi introdotti con i ricorsi n. 2 e n. 21 del 2016, in ragione dell’abrogazione delle disposizioni regionali impugnate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
3.1.– Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, perché possa dichiararsi la cessazione della materia del contendere è necessario il concorso di due requisiti: lo ius superveniens deve avere carattere satisfattivo delle pretese avanzate con l’atto introduttivo del giudizio e le disposizioni oggetto d’impugnazione non devono avere avuto medio tempore applicazione (da ultimo, sentenze n. 8 del 2017, n. 257, n. 253, n. 242 e n. 199 del 2016).
Nel caso di specie, è palese come non sussista già il primo dei suddetti requisiti. L’abrogazione delle disposizioni censurate, difatti, è stata contestualmente accompagnata dall’approvazione di disposizioni, non a caso parimente impugnate dal Presidente del Consiglio dei ministri con i ricorsi n. 21 e n. 29 del 2016, dal contenuto sostanzialmente identico: anch’esse ancorano la determinazione del canone idroelettrico, per le utenze con potenza nominale superiore a 220 Kw, al parametro della potenza efficiente (quand’anche netta, come stabilito dalle disposizioni regionali censurate con il terzo ricorso statale, e non lorda, come invece previsto dalle disposizioni oggetto delle prime due impugnative). Né rileva, in proposito, la circostanza che la novella legislativa successiva al ricorso n. 2 del 2016, del resto impugnata con il ricorso n. 21 del 2016, avrebbe riprodotto una disposizione già previamente impugnata e non dichiarata illegittima, tanto più che la correlata decisione di questa Corte al riguardo – la sentenza n. 85 del 2014 – è una pronuncia d’inammissibilità.
4.– Venendo all’esame del merito delle questioni, va premesso che, in materia di derivazioni di acqua a scopo idroelettrico e, in particolare, in tema di determinazione dei canoni di concessione, la normativa di riferimento affonda le sue radici nel regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici).
L’art. 6 di detto testo unico, tanto nella formulazione originaria quanto in quella oggi vigente a seguito della sostituzione operata dall’art. 1 del decreto legislativo 12 luglio 1993, n. 275 (Riordino in materia di concessione di acque pubbliche), stabilisce che le utenze di acqua pubblica hanno per oggetto grandi e piccole derivazioni e precisa, per quanto qui rileva, che sono grandi derivazioni quelle che per produzione di forza motrice eccedono la potenza nominale media annua di kilowatt 3000. L’art. 35 del medesimo regio decreto stabilisce che le utenze di acqua pubblica sono sottoposte al pagamento di un canone annuo, ancorato a ogni kilowatt di potenza nominale.
L’art. 18 della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche), ha stabilito che i canoni relativi alle utenze di acqua pubblica costituiscono il corrispettivo per gli usi delle acque prelevate e ne ha fissato l’importo in relazione alle diverse utilizzazioni. Per quel che concerne le concessioni di derivazione ad uso idroelettrico, ha determinato il canone, per ogni kilowatt di potenza nominale concessa o riconosciuta, in lire 20.467.
Con il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), è stata conferita alle Regioni competenti per territorio l’intera gestione del demanio idrico (art. 86), specificando che detta gestione comprende, tra le altre, le funzioni amministrative relative alla determinazione dei canoni di concessione e all’introito dei relativi proventi (art. 88).
Nel conferire tali funzioni, il citato decreto legislativo ha peraltro fatto temporaneamente salva la competenza dello Stato in materia di grandi derivazioni, prevedendo che, fino all’entrata in vigore delle norme di recepimento della direttiva 19 dicembre 1996, n. 96/92/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), le concessioni sono rilasciate dallo Stato d’intesa con la Regione interessata ovvero, in caso di mancata intesa nel termine di sessanta giorni, dal Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato (art. 29, comma 3). Successivamente, con il decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), è stata data attuazione a tale direttiva e si è pertanto realizzata la condizione cui la sopracitata disposizione subordinava il trasferimento delle competenze alle Regioni.
L’art. 12, comma 11, dello stesso d.lgs. n. 79 del 1999 prevedeva, inoltre, che con altro decreto legislativo sarebbero state stabilite le modalità per la fissazione dei canoni demaniali di concessione.
In seguito, con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione è stata attribuita alle Regioni ordinarie, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, la competenza legislativa concorrente in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia».
Con l’art. 154, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), si è disposto, poi, che «[a]l fine di assicurare un’omogenea disciplina sul territorio nazionale, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sono stabiliti i criteri generali per la determinazione, da parte delle regioni, dei canoni di concessione per l’utenza di acqua pubblica». Con lo stesso decreto legislativo si è proceduto, nell’art. 175, all’abrogazione della citata legge n. 36 del 1994, il cui art. 18 determinava il canone idroelettrico.
Infine, è intervenuto il già menzionato art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012, il quale demanda a un decreto ministeriale, adottato previa intesa in sede di Conferenza permanente, di stabilire i criteri generali per la determinazione, da parte delle Regioni, dei valori massimi dei canoni delle concessioni ad uso idroelettrico.
4.1.– Alla luce dell’evoluzione del quadro normativo di riferimento, questa Corte, chiamata a pronunciarsi circa il riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di canoni idroelettrici, ha affermato che la determinazione e la quantificazione della misura di detti canoni devono essere ricondotte alla competenza legislativa concorrente in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. (sentenze n. 158 del 2016, n. 85 e n. 64 del 2014). È invece ascrivibile alla «tutela della concorrenza», di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., la disciplina di cui all’art. 37, comma 7, del decreto-legge n. 83 del 2012, ovvero la definizione, con decreto ministeriale, dei «criteri generali» che condizionano la determinazione, da parte delle Regioni, dei valori massimi dei canoni (sentenze n. 158 del 2016 e n. 28 del 2014).
Si è altresì precisato che, in attesa del decreto ministeriale, oggi come allora ancora non adottato, la competenza regionale alla determinazione della misura dei canoni idroelettrici non può ritenersi paralizzata, poiché in assenza del suddetto decreto la disposizione legislativa che ad esso rinvia «non è ancora pienamente operante ed efficace» (sentenza n. 158 del 2016). Le Regioni, salvo l’onere di adeguarsi a quanto verrà stabilito dallo Stato, hanno attualmente titolo, nell’ambito della propria competenza ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., a determinare i canoni idroelettrici nel rispetto del principio fondamentale «della onerosità della concessione e della proporzionalità del canone alla entità dello sfruttamento della risorsa pubblica e all’utilità economica che il concessionario ne ricava» (sentenza n. 158 del 2016; nello stesso senso, sentenza n. 64 del 2014), nonché dei principî di economicità e ragionevolezza, previsti espressamente dallo stesso art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012 e condizionanti l’esercizio della competenza regionale già prima della definizione con decreto ministeriale dei criteri generali (sentenza n. 158 del 2016).
4.2.– Le Regioni, in altri termini, sono competenti a determinare e a quantificare, nel rispetto dei sopra ricordati principî, la misura dei canoni idroelettrici, dovendosi ricondurre tale intervento alla materia di potestà concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia». È loro precluso, però, adottare «criteri generali» per detta determinazione, essendo tale attività ascrivibile alla competenza esclusiva statale in materia di «tutela della concorrenza»: nella perdurante attesa che sia adottato il ricordato decreto ministeriale, in tale ambito restano pur sempre fermi, ove stabiliti, i criteri previsti dalla normativa statale di riferimento.
5.– Ai fini della risoluzione delle odierne questioni, questa Corte è, allora, chiamata a valutare se le impugnate disposizioni regionali abruzzesi abbiano invaso la competenza esclusiva statale, in materia di «tutela della concorrenza», a dettare «criteri generali» o se, invece, si siano limitate a determinare e quantificare la misura dei canoni idroelettrici, nell’ambito della competenza regionale in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia».
La disciplina statale di cui al citato art. 37, comma 7, del decreto-legge n. 83 del 2012 – intervenuta successivamente all’atto introduttivo del giudizio conclusosi con la sentenza n. 85 del 2014 – è diretta, infatti, a porre criteri che, al fine di evitare effetti anticoncorrenziali, garantiscano omogeneità sull’intiero territorio nazionale nella determinazione dei canoni idroelettrici, siano essi dovuti dai concessionari futuri come dagli attuali, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa regionale.
6.– Le questioni sono fondate, poiché tutte le censurate disposizioni regionali sono invasive della competenza esclusiva statale in materia di «tutela della concorrenza».
6.1.– A differenza di quanto compiuto dalla Regione Piemonte con la legge scrutinata da questa Corte con la sentenza n. 158 del 2016, la Regione Abruzzo non si è limitata, in effetti, a quantificare il costo unitario del canone, competenza certo di sua spettanza e che incontra il limite del rispetto dei principî fondamentali in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia». Essa ha, invece, adottato un criterio per la determinazione della misura del canone idroelettrico – la potenza efficiente – diverso da quello, previsto dagli artt. 6 e 35 del r.d. n. 1775 del 1933, della potenza nominale media, il quale, ad oggi e finché non sia adottato il più volte rammentato decreto ministeriale, è inderogabile da parte delle Regioni.
Che questo sia il significato delle disposizioni impugnate emerge nitidamente dalla loro lettera: dette disposizioni, difatti, intervenendo a volta a volta sull’art. 12 della legge regionale n. 25 del 2011, affiancano alla quantificazione del costo unitario del canone la potenza efficiente quale grandezza di riferimento – il criterio, appunto – attraverso cui determinare la potenza prodotta dall’impianto idroelettrico e calcolare il canone complessivo dovuto dal concessionario. La circostanza è ammessa apertamente, del resto, dalla stessa resistente, la quale in tutte le tre memorie di costituzione afferma che, con la normativa impugnata, «ha inteso discostarsi dal criterio della potenza nominale concessa investendo la potenza efficiente lorda come parametro oggettivo».
6.2.– Sono, dunque, invasivi dell’ambito materiale di competenza esclusiva statale e, pertanto, vanno dichiarati costituzionalmente illegittimi l’art. 1, comma 2, lettera b), della legge della Regione Abruzzo n. 36 del 2015 (impugnato con il ricorso n. 2 del 2016) e l’art. 11, comma 6, lettera b), della legge della Regione Abruzzo n. 5 del 2016 (impugnato con il ricorso n. 21 del 2016). Entrambi, difatti, sono rivolti all’utilizzazione della potenza efficiente per il calcolo del canone complessivo dovuto dai concessionari: l’uno in quanto, sostituendo il comma 1-bis dell’art. 12 della legge regionale n. 25 del 2011, espressamente la definisce; l’altro in quanto, novamente sostituendo il citato comma 1-bis, per la sua definizione rinvia a quella adoperata dal GSE e dall’AEEG.
6.3.– Vanno, invece, prese partitamente in esame le lettere a), b) e c) dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Abruzzo n. 11 del 2016 (impugnato con il ricorso n. 29 del 2016).
6.3.1.– La lettera a), sostitutiva del comma 1 dell’art. 12 della legge regionale n. 25 del 2011, non è intieramente riconducibile alla competenza esclusiva statale.
Essa, infatti, è innanzitutto diretta a (ri)quantificare e (ri)determinare il canone idroelettrico per le utenze con potenza nominale superiore a 220 Kw, attività che, come si è detto, è ascrivibile alla potestà concorrente nella materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia» e, pertanto, spetta alle Regioni nel rispetto dei principi fondamentali posti dalla legislazione statale. Tuttavia, la disposizione de qua stabilisce che il costo unitario per l’uso idroelettrico è di € 35,00, oltre ai relativi aggiornamenti al tasso di inflazione programmata, «per ogni Kw di potenza efficiente», così discostandosi dalla normativa statale, la quale prevede invece che esso sia dovuto per ogni Kw di potenza nominale media. Detto altrimenti, nell’esercitare la propria competenza alla determinazione del costo unitario del canone idroelettrico, la Regione ha pro parte invaso la competenza esclusiva statale in materia di «tutela della concorrenza», adottando, ancora una volta, un parametro, per il calcolo del canone complessivo dovuto dai concessionari, diverso da quello della potenza nominale media.
L’art. 1, comma 1, lettera a), della legge della Regione Abruzzo n. 11 del 2016 va pertanto dichiarato illegittimo per la sola parte in cui, nello stabilire il costo unitario del canone per l’uso idroelettrico, prevede che esso sia dovuto «per ogni Kw di potenza efficiente» anziché «per ogni Kw di potenza nominale media». Come detto, fintanto che non intervenga il decreto ministeriale di cui all’art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012, è soltanto il criterio della «potenza nominale media», posto dagli artt. 6 e 35 del r.d. n. 1775 del 1933, quello cui le Regioni possono parametrare i canoni idroelettrici.
6.3.2.– Le lettere b) e c) – sostitutive, rispettivamente, dei commi 1-bis e 1-ter dell’art. 12 della legge regionale n. 25 del 2011 – intervengono in toto, invece, nella materia «tutela della concorrenza» e, pertanto, debbono essere integralmente dichiarate costituzionalmente illegittime.
Con la prima, infatti, il legislatore regionale rinvia, per la definizione di potenza efficiente, a quella di potenza efficiente netta utilizzata dall’AEEGSI, sostanzialmente riproducendo le disposizioni impugnate con i ricorsi n. 2 e n. 21 del 2016; con la seconda, pone norme correlate all’adozione del criterio della potenza efficiente, poiché provvede a disciplinare le modalità di riscossione del canone idroelettrico calcolato in base a detto criterio.
6.3.2.– La dichiarazione d’illegittimità costituzionale deve essere estesa in via conseguenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), alla lettera d) del medesimo art. 1, comma 1, la quale inserisce, dopo il comma 1-ter dell’art. 12 della legge regionale n. 25 del 2011, il comma 1-ter-1. Tale ultima disposizione stabilisce, per l’anno 2016, al 31 maggio 2016 il termine di cui al primo periodo dell’art. 12, comma 1-ter, della legge regionale n. 25 del 2011, come sostituito dalla citata lettera c), ed è, perciò, in stretta e inscindibile connessione con quest’ultima.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
riservata a separata pronuncia la decisione sulle altre questioni promosse con il ricorso n. 29 del 2016;
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, lettera b), della legge della Regione Abruzzo 3 novembre 2015, n. 36 (Disposizioni in materia di acque e di autorizzazione provvisoria degli scarichi relativi ad impianti di depurazione delle acque reflue urbane in attuazione dell’art. 124, comma 6, del decreto legislativo n. 152/2006 e modifica alla L.R. n. 5/2015);
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma 6, lettera b), della legge della Regione Abruzzo 19 gennaio 2016, n. 5, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del Bilancio pluriennale 2016-2018 della Regione Abruzzo (Legge di Stabilità Regionale 2016)»;
3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera a), della legge della Regione Abruzzo 13 aprile 2016, n. 11 (Modifiche alle leggi regionali 25/2011, 5/2015, 38/1996 e 9/2011), nella parte in cui, nello stabilire il costo unitario del canone per l’uso idroelettrico, prevede che esso sia dovuto «per ogni Kw di potenza efficiente» anziché «per ogni Kw di potenza nominale media»;
4) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettere b) e c), della legge della Regione Abruzzo n. 11 del 2016;
5) dichiara in via conseguenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera d), della legge della Regione Abruzzo n. 11 del 2016.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 marzo 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA

Ambiente e territorio – Rapporto Stato/Regioni – Art. 7, legge Regione Abruzzo 08/06/2015, n. 12 – Calamità pubbliche e protezione civile – Disciplina degli interventi edilizi in zone sismiche – Abrogazione del preventivo rilascio dell’autorizzazione sismica per le varianti, in corso d’opera, al progetto originario – Conseguente esclusione della necessità dell’autorizzazione per le varianti presentate prima dell’entrata in vigore della legge regionale abrogatrice – Q.I.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, terzo comma, Costituzione – illegittimità costituzionale parziale

SENTENZA N. 60
ANNO 2017
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5 e 7 della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, recante «Modifiche alla legge regionale 11 agosto 2011, n. 28 (Norme per la riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 31 luglio – 3 agosto 2015, depositato in cancelleria il 4 agosto 2015 ed iscritto al n. 80 del registro ricorsi 2015.
Udito nell’udienza pubblica del 21 febbraio 2017 il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera;
udito l’avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto
1.– Con il ricorso in epigrafe, notificato il 3 agosto 2015 e depositato il 4 agosto 2015, la Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 5 e 7 della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, recante «Modifiche alla legge regionale 11 agosto 2011, n. 28 (Norme per la riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche)», pubblicata nel BUR n. 51 del 9 giugno 2015.
2.– Nell’assunto della ricorrente, le disposizioni citate sarebbero in contrasto con l’art.117, terzo comma, della Costituzione, nelle materie di legislazione concorrente della «protezione civile» e del «governo del territorio», rispetto alle quali le Regioni devono attenersi ai principi fondamentali contenuti nella legislazione nazionale, nel caso individuati nei parametri interposti offerti dagli artt. 65, 93 e 94 del d.P.R. del 6 giugno 2001 n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)» (di seguito, TUE).
3.– Adduce, al fine, la Presidenza del Consiglio dei ministri che l’art. 5 della legge regionale impugnata, dispone, tra l’altro, l’abrogazione del quinto comma dell’art. 14 della legge regionale n. 28 del 2011, norma in forza della quale era previsto che: «Fino all’emanazione dei criteri di indirizzo di cui al comma 3 è necessario il preventivo rilascio dell’autorizzazione per tutte le varianti che il richiedente intende apportare, nel corso dei lavori, al progetto originario presentato all’Ufficio provinciale competente per territorio».
Da tale abrogazione, nell’assunto sotteso al ricorso, ne deriverebbe, come evidente conseguenza, quella in forza della quale, prima dell’entrata in vigore della legge regionale in esame, le varianti al progetto originario presentate in corso d’opera non risulterebbero più incluse tra gli interventi edilizi soggetti alla autorizzazione sismica prevista dall’art. 94 del TUE, dovendosi ritenere quest’ultima passaggio imprescindibile per tutti gli interventi da effettuare in zone sismiche diverse da quelle a bassa sismicità indicate nei decreti di cui all’art 83 dello stesso testo unico.
Da qui la lamentata illegittimità costituzionale del richiamato art. 5 della legge regionale impugnata per la addotta violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. in ragione dell’affermato contrasto con il principio fondamentale in materia di governo del territorio espresso dal citato art. 94, evocato quale parametro interposto.
4.– Sostiene, ancora, il Governo ricorrente, la illegittimità costituzionale dell’art. 7 della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, disposizione in forza della quale la Regione resistente ha introdotto l’art. 19-bis all’interno della legge regionale n. 28 del 2011.
4.1.– Nel ricorso si segnala che il secondo comma, lettera d), del citato art. 19-bis, introdotto con l’art. 7 della legge regionale impugnata, rinvia ad un regolamento regionale, adottato su proposta della Giunta regionale, la definizione delle «opere minori» e di «quelle prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumità», da ritenersi estranee sia al procedimento di autorizzazione preventiva previsto dagli artt. 7 e 8 della legge n. 28 del 2011 che da quello di preavviso, con contestuale deposito, disciplinato, per le opere ricomprese in zone definite di bassa sismicità, dagli artt. 9 e 10 della stessa legge regionale.
4.2.– Si adduce, ancora, che il terzo comma del nuovo art. 19-bis della legge regionale n. 28 del 2011, introdotto dalla disposizione impugnata, rimanda, a sua volta, «per gli aspetti di dettaglio non previsti dal regolamento», ad una deliberazione della Giunta regionale, da assumere sentito «il Tavolo Tecnico Scientifico di cui all’art 2, comma 5», sempre della legge regionale n. 28 del 2011, oggetto delle modifiche contestate.
4.3.– Ad avviso del Governo, né la categoria delle «opere minori», né quella delle opere «prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumità», cui fa riferimento la disposizione regionale, è conosciuta dalla normativa statale per l’edilizia in zone sismiche, contenuta nel già richiamato TUE e nel decreto del Ministro delle infrastrutture del 14 gennaio 2008 (Approvazione delle nuove norme tecniche per le costruzioni).
4.3.1.– Le norme regionali sopra richiamate sarebbero, dunque, in contrasto con i principi fondamentali nelle materie della «protezione civile» e del «governo del territorio» sanciti dagli artt. 65, 93 e 94, primo comma, del TUE, integralmente trasposti, nel loro tenore letterale, nel testo del ricorso.
4.3.2.– Il ricorrente, infine, nel sostenere l’illegittimità addotta, richiama il portato argomentativo proprio di alcuni precedenti di questa Corte dai quali emerge, in sintesi, l’orientamento in forza del quale la disciplina degli interventi edilizi in zona sismica deve essere ricondotta all’ambito del «governo del territorio», nonché alla «materia della protezione civile», per i profili concernenti la tutela dell’incolumità pubblica; e, ancora, che alla luce di questo definito ambito competenziale, le norme interposte all’uopo richiamate costituiscono principi fondamentali non derogabili dalla legislazione regionale nell’ottica della vigilanza assoluta che occorre garantire, senza distinzioni, sull’intero territorio nazionale, avuto riguardo alle costruzioni da effettuare in zone coperte dal rischio sismico.
Da qui la denunziata illegittimità costituzionale anche dell’impugnato art. 7, nelle parti sopra riferite, sempre in relazione all’art 117, terzo comma, Cost.
5.– La Regione Abruzzo, pur se ritualmente chiamata in giudizio, non si è costituita.
6.– Con memoria depositata il 31 gennaio 2017, la Presidenza del Consiglio dei ministri ha ribadito la natura di principio fondamentale da ascrivere al disposto di cui all’art. 94 del TUE; ciò avuto riguardo, in particolare, alla censura mossa nei confronti dell’art. 5 della legge impugnata.
Sempre con riferimento a tale censura da ultimo richiamata, il Governo ricorrente ha altresì specificato che sino alla abrogazione disposta con la norma impugnata, la disciplina regionale, in linea con il parametro interposto, richiedeva l’autorizzazione preventiva per tutte le varianti in corso d’opera; espunto dal quadro normativo il quinto comma dell’art. 14, in attesa del regolamento, sarebbe da ritenersi non necessaria l’autorizzazione per qualsivoglia tipo di variante, in aperto contrasto con il dato offerto dal principio fondamentale cristallizzato dal citato art. 94 del TUE.
Con riferimento, poi, alla censura prospettata in ordine all’art. 7 della legge regionale n. 12 del 2015, il Governo ricorrente ha segnalato che le disposizioni impugnate sono state abrogate, dopo la proposizione del ricorso, dall’art. 14, comma 6, lettere a) e b) della legge regionale 19 gennaio 2016, n. 5, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del Bilancio pluriennale 2016-2018 della Regione Abruzzo (Legge di Stabilità Regionale 2016)».
Alla luce di tale sopravvenienza, il Governo ha comunque ribadito le conclusioni articolate con il ricorso, delimitate, tuttavia, al periodo di vigenza delle norme impugnate ove fatte oggetto di effettiva applicazione.
 
Considerato in diritto
1.– Il Governo ha impugnato gli artt. 5 e 7 della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, recante «Modifiche alla legge regionale 11 agosto 2011 n. 28 (Norme per la riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche)».
Nell’assunto sotteso al ricorso, le disposizioni citate sarebbero in contrasto con l’art.117, terzo comma, della Costituzione, nelle materie di legislazione concorrente della «protezione civile» e del «governo del territorio». In particolare, le disposizioni impugnate sarebbero in contrasto con l’art. 94 del decreto del Presidente della Repubblica del 6 giugno 2001 n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)» (di seguito, TUE); limitatamente al solo art. 7 della legge impugnata, i parametri interposti evocati a sostegno delle relative censure sono anche quelli offerti dagli artt. 65 e 93 dello stesso TUE.
2.– Le norme oggetto di censura incidono sulla legge regionale n. 28 del 2011, finalizzata (art. 1) alla «tutela della pubblica incolumità» e al «miglioramento delle azioni volte alla prevenzione ed alla riduzione del rischio sismico nel rispetto dei principi fondamentali contenuti nella legislazione statale» e in particolare del TUE. Più precisamente, con le norme impugnate se ne abrogano alcuni contenuti, segnatamente in ragione di quanto previsto dall’art. 5 della legge regionale n. 12 del 2015; se ne introducono di nuovi, in forza dell’art. 7 della stessa legge.
3.– Tanto premesso, avuto riguardo al tenore dell’art. 5 della legge regionale impugnata, nella parte in cui dispone l’abrogazione del comma 5 dell’art. 14 della legge regionale n. 28 del 2011, la Presidenza del Consiglio dei ministri sostiene che da tale abrogazione deriverebbe l’esenzione delle varianti in corso d’opera dalle verifiche preventive imposte, sull’intero territorio nazionale, dall’art. 94 del TUE in relazione agli interventi edilizi da realizzare in località sismiche purché non caratterizzate da un basso rischio sismico. Ciò in quanto la norma abrogata prevedeva che, sino alla data di definizione dei criteri previsti dallo stesso art. 14, comma 3, doveva ritenersi necessario «il preventivo rilascio dell’autorizzazione per tutte le varianti che il richiedente intende apportare, nel corso dei lavori, al progetto originario presentato all’Ufficio provinciale competente per territorio».
Di qui l’illegittimità costituzionale rivendicata con riferimento alla prima delle norme censurate con il ricorso.
4.– La censura deve ritenersi inammissibile perché dal complessivo quadro di riferimento normativo, integralmente trascurato nel ricorso, emerge non solo che la norma abrogata non era efficace al momento della proposizione del ricorso ma, soprattutto, che da siffatta abrogazione non consegue la situazione prospettata dal Governo a sostegno della denunziata illegittimità costituzionale.
4.1.– Giova chiarire, al riguardo, che tra gli interventi edilizi presi in considerazione dalla legge regionale n. 28 del 2011, quello che occupa immediatamente la censura in oggetto attiene alle varianti in corso d’opera, rispetto alle quali assumono un rilievo decisivo, oltre all’art. 14, oggetto dell’abrogazione contrastata, anche e soprattutto gli artt. 6, 7 e 9 della legge citata.
Più precisamente, la relativa disciplina regionale, nell’individuare gli interventi edilizi sottoposti a verifica preventiva (ex art. 7) o, in alternativa, al solo deposito del progetto presso l’ufficio territorialmente competente, con obbligo di mera comunicazione dell’avvio dei lavori (ex art. 9), a seconda della zona (ad alta, media oppure bassa sismicità) coperta dall’azione edilizia, fa cenno alle sole varianti definite «sostanziali» (così l’art. 6, comma 1, cui fanno esplicito richiamo, il primo comma dell’art. 7 nonché il primo comma dell’art. 9 nel delineare la correlata attività di vigilanza).
La legge in disamina non contiene, tuttavia, una immediata definizione del contenuto delle varianti «sostanziali». Nel suo portato originale rimandava (ai sensi del combinato disposto di cui ai commi terzo e quarto, lettera d, dell’art. 14) a successivi criteri definitori che avrebbe dovuto dettare, all’uopo, una deliberazione della Giunta regionale. In esito alle modifiche apportate dall’art. 1, primo comma, della legge regionale 29 dicembre 2014 n. 49, recante «Modifiche alla L. R. 11 agosto 2011, n. 28 (Norme per la riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche) ed alla L. R. 19 agosto 2009, n. 16 (Intervento regionale a sostegno del settore edilizio)», la deliberazione della Giunta regionale è stata, poi, sostituita dalla previsione di un regolamento attuativo, avente il medesimo oggetto, quantomeno avuto riguardo al tema delle varianti.
4.2.– È a dirsi, peraltro, che l’art. 5 della legge regionale n. 12 del 2015, oltre al citato comma 5 dell’art. 14 della legge regionale n. 28 del 2011, ha altresì abrogato anche i commi dal 3 al 4-bis del medesimo articolo (inerenti l’accennato regolamento attuativo). Al contempo, il contenuto di tali ultime disposizioni è stato trasferito, con alcune modifiche, nel testo dell’art. 19-bis della legge regionale n. 28 del 2011 in forza di quanto previsto dall’art. 7 sempre della legge regionale oggetto di impugnazione.
Dopo la proposizione del ricorso che occupa, il regolamento attuativo è stato emanato con decreto del Presidente della Giunta regionale del 5 agosto 2015, n. 3 (Regolamento attuativo della legge regionale 11 agosto 2011, n. 28, recante norme per la riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche), ed è entrato in vigore il 20 agosto 2015. All’art. 12, detto regolamento, reca, per quel che qui interessa, la distinzione di contenuto tra varianti «sostanziali», «rilevanti» e «non sostanziali», utile, per quanto già detto, ai fini del combinato disposto di cui agli artt. 6, primo comma, 7, primo comma, e 9, primo comma, della legge regionale n. 28 del 2011, nell’ottica della individuazione degli interventi per i quali deve ritenersi necessaria la preventiva autorizzazione di cui all’art. 7 citato. Con il successivo decreto del Presidente della Giunta regionale 30 dicembre 2016, n. 3 (Regolamento attuativo della legge regionale 11 agosto 2011, n. 28, recante norme per la riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche), è stato abrogato il precedente regolamento (art. 20) e sono state ribadite le definizioni inerenti i contenuti delle varianti secondo le tre tipologie tracciate dal regolamento abrogato (art. 13).
4.3.– Infine, sempre preliminarmente, va rimarcato che la stessa legge regionale n. 49 del 2014 – oltre a prevedere la forma del regolamento attuativo per la definizione dei criteri citati dal comma 3 dell’allora vigente art. 14 – all’art. 3, comma 1, ha anche (ulteriormente) differito i termini di applicabilità delle disposizioni contenute nei titoli III e IV della legge regionale n. 28 del 2011; titoli che ricomprendono sia le disposizioni censurate con il presente ricorso, sia quelle che ne costituiscono l’implicito supporto (in particolare gli artt. da 6 a 10).
In particolare, subito dopo l’entrata in vigore della legge regionale n. 28 del 2011, il legislatore regionale ebbe a differirne l’applicabilità, sostanzialmente congelandone gli effetti, avuto riguardo ai due titoli sopra segnalati, con una serie di interventi normativi reiterati nel tempo.
Tanto è avvenuto, limitando la disamina al dato normativo vigente alla data di proposizione del ricorso, grazie a quanto previsto dalla legge regionale 13 dicembre 2011 n. 43, recante «Modifiche alla legge regionale 11 agosto 2011, n. 28 (Norme per la riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche) ed altre disposizioni regionali», poi modificata, in parte qua, da successivi interventi legislativi, l’ultimo dei quali, in epoca antecedente alla legge regionale n. 49 del 2014, apportato con la legge regionale 26 settembre 2014 n. 36, recante «Modifiche alla L.R. 13 gennaio 2014, n. 7 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2014 e pluriennale 2014-2016 della Regione Abruzzo. Legge finanziaria regionale 2014) e alla legge regionale 25 ottobre 1996, n. 96 (Norme per l’assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e per la determinazione dei relativi canoni di locazione)». In forza di tale ultimo intervento normativo è stata sospesa la applicabilità delle citate disposizioni sino al 31 dicembre del 2014.
In tale cornice normativa di riferimento è intervenuta, come anticipato, la legge regionale n. 49 del 2014, il cui art. 3 ha legato la durata del congelamento della efficacia delle dette disposizioni alla data di entrata in vigore del citato regolamento attuativo, previsto dallo stesso intervento legislativo; condizione che, alla data di proposizione del ricorso, non si era ancora verificata.
5.– Tale complessivo quadro normativo di riferimento, vigente all’epoca di proposizione del ricorso, oltre a disvelare la fragilità della censura ne rende al contempo evidente la carenza argomentativa.
5.1.- Dalla lettura dell’atto emerge, con immediatezza, che il ricorso non può ritenersi diretto a contrastare la scelta normativa, operata a monte dalla Regione resistente, relativa alla espunzione delle varianti in corso d’opera, diverse da quelle sostanziali, dalla verifica preventiva imposta dall’art. 7 della legge regionale n. 28 del 2011, quale che sia l’intensità del rischio sismico che caratterizza la relativa zona coperta dall’intervento edilizio. Una tale contestazione avrebbe dovuto avere ad oggetto l’art. 6 della legge regionale n. 28 del 2011, letto in combinato disposto con l’art. 7 della stessa legge: disposizioni, queste, che, non risultano neppure sostanzialmente evocate dal portato del ricorso in parte qua e che, dunque, devono ritenersi estranee alla impugnazione in disamina.
5.2.– Piuttosto, l’aver limitato l’impugnazione alla sola intervenuta abrogazione del comma 5 dell’originario art. 14 della citata legge regionale, destinato a regolare la sola fase transitoria in attesa della individuazione delle varianti soggette a verifica preventiva, lascia coerentemente pensare ad una contestazione esclusivamente rivolta a denunziare la situazione, contingente, provocata dalla evidenziata abrogazione e dalla mancata adozione, all’epoca dell’intervento normativo impugnato, del regolamento chiamato a tracciare i contenuti delle dette varianti. Ciò, del resto, in linea con la precisazione in tal senso espressa con la memoria depositata prima della udienza.
5.3.– In definitiva, l’assunto del Governo ricorrente muove, sul piano logico, dalla limitata riferibilità alle sole varianti sostanziali della verifica imposta dall’art. 7 della legge regionale n. 28 del 2011 e mira a denunziare l’asserito vuoto normativo provocato dalla abrogazione del comma 5 dell’art. 14 della medesima legge in presenza del quale, sino alla adozione del regolamento attuativo, ogni intervento in variante andava sottoposto ad autorizzazione preventiva.
5.4.– Ricondotta in questi termini la doglianza sottesa al ricorso, emerge con evidenza che una puntuale e completa visione del dato normativo in oggetto avrebbe messo in chiaro l’inconferenza della censura prospettata.
Il ricorso difetta di ogni minima argomentazione in ordine alle ragioni in forza delle quali, per effetto della norma abrogativa oggetto di censura, si sarebbe realizzato l’assunto della esenzione integrale delle varianti, senza distinzione di sorta, dai controlli preventivi imposti, sul territorio nazionale, dalla norma correttamente evocata quale parametro interposto. Ed è proprio il mancato confronto con la stratificazione normativa sopra accennata che non ha consentito al Governo ricorrente di considerare che la disciplina dettata dalla legge regionale n. 28 del 2011, malgrado l’abrogazione oggetto di contestazione, non poteva né avrebbe mai dato luogo alla situazione prospettata con la censura, da ritenersi per contro rilevante, nell’ottica della paventata incostituzionalità, ove riscontrata.
In particolare, alla luce di quanto sopra segnalato, nel periodo compreso tra l’entrata in vigore della legge in questione e quello del primo congelamento dei relativi effetti, all’uopo disposto dal legislatore regionale, la situazione di riferimento doveva ritenersi puntualmente regolata dalla norma abrogata. Avuto riguardo al lasso di tempo successivo e sino alla previsione del regolamento attuativo, la norma oggetto di abrogazione era di fatto inoperante: ogni rilievo sul regime delle verifiche relative alle varianti inerenti interventi edilizi in zone caratterizzate da una sismicità media o alta andava in coerenza veicolato in direzione della disciplina regionale applicabile ratione temporis, in conseguenza della temporanea inefficacia delle previsioni della legge regionale in oggetto, disciplina assolutamente estranea al percorso argomentativo ed al petitum del ricorso in esame. Infine, all’esito della previsione del regolamento attuativo quale strumento chiamato a definire il discrimine tra varianti sostanziali e non e, soprattutto, una volta legata la vigenza della relativa disciplina alla stessa emanazione del detto regolamento, la disposizione abrogata doveva ritenersi ormai deprivata di rilievo: la disciplina transitoria dettata dal comma 5 dell’art.14 non solo non era efficace al momento dell’impugnazione ma soprattutto mai lo sarebbe stata perché l’entrata a regime del nucleo essenziale della legge regionale n. 28 del 2011, compreso il tema afferente le verifiche sugli interventi edilizi, presupponeva imprescindibilmente l’emanazione del regolamento e dunque la definizione delle varianti sostanziali (le uniche soggette all’autorizzazione preventiva) con conseguente superamento della situazione di incertezza che aveva costituito la ragion d’essere della cautela sottesa alla norma abrogata.
5.5.– Il complessivo quadro normativo di riferimento, integralmente pretermesso dal ricorrente, mette in evidenza l’inconsistenza argomentativa della prospettazione, lontana, dunque, da quella soglia minima di chiarezza e completezza cui la giurisprudenza di questa Corte subordina l’ammissibilità delle impugnative in via principale (ex plurimis, le sentenze n. 251 e n. 60 del 2015, nonché la sentenza n. 88 del 2014).
5.6.– Né, del resto, può ovviarsi a tale decisiva carenza argomentativa utilizzando al fine la memoria depositata prima della udienza.
A parte il dato della inutilizzabilità delle relative deduzioni se destinate, come nel caso, a riposare su un ricorso radicalmente privo di argomentazioni a sostegno della censura (ex plurimis, da ultimo, la sentenza n. 202 del 2016), è a dirsi che anche la detta memoria difetta, integralmente, del necessario confronto sistematico con il quadro normativo di riferimento da ritenersi imprescindibile per una corretta individuazione dei termini della questione, altrimenti rimessi al solo sforzo interpretativo della Corte.
Di qui l’anticipata conclusione della inammissibilità della censura.
6.– Il Governo ha anche impugnato l’art. 7 della legge regionale n. 12 del 2015, disposizione con la quale, apportando alcune modifiche e procedendo ad alcune abrogazioni, la Regione resistente ha trasferito parte del contenuto dell’originario art. 14 della legge regionale n. 28 del 2011 all’interno del disposto dell’art. 19-bis della stessa legge, appositamente introdotto dalla novella oggetto di scrutinio.
In particolare, si contesta il comma 2, lettera d), del nuovo art. 19-bis, in forza del quale il più volte citato regolamento attuativo avrebbe anche il compito di definire il contenuto delle “opere minori” nonché di “quelle prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumità”, da ritenersi esentate sia dal procedimento di autorizzazione preventiva previsto dagli artt. 7 e 8 della legge regionale n. 28 del 2011, sia da quello di preavviso, con contestuale deposito, disciplinato, per le opere ricomprese in zone definite di bassa sismicità, dagli artt. 9 e 10 della stessa legge.
Si contrasta, altresì, il comma 3 del nuovo art. 19-bis, con il quale si rimanda «per gli aspetti di dettaglio non previsti dal regolamento», ad una deliberazione della Giunta regionale, da assumere sentito «il Tavolo Tecnico Scientifico di cui all’art 2, comma 5», sempre della legge regionale n. 28 del 2011, oggetto delle modifiche contestate.
6.1.– Con riferimento a tali disposizioni si rileva che né la categoria delle «opere minori», né quella delle opere «prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumità», cui si riferisce la disposizione regionale, sono conosciute dalla normativa statale per l’edilizia in zone sismiche, contenuta nel già richiamato TUE. Le norme regionali sopra richiamate sarebbero, dunque, in contrasto con i principi fondamentali nelle materie della «protezione civile» e del «governo del territorio» sanciti in particolare dall’art. 94, comma 1, nonché dagli artt. 93 e 65, del citato testo unico.
6.2.– Il Governo, con la memoria depositata prima della udienza, ha infine evidenziato che le citate disposizioni inerenti l’art. 7 della legge regionale n. 12 del 2015, impugnate con il ricorso in esame, sono state abrogate dall’art. 14, comma 6, lettere a) e b) della legge regionale 19 gennaio 2016 n. 5, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del Bilancio pluriennale 2016-2018 della Regione Abruzzo (Legge di Stabilità Regionale 2016)».
Tale abrogazione, successiva alla proposizione del ricorso, per quanto si chiarirà di seguito, non porta a ritenere cessata la relativa materia del contendere.
7.– È fondata la prima delle censure rivolte in direzione dell’art. 7 della legge impugnata, laddove assegna al regolamento il compito di definire «le opere minori» e quelle «prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumità».
7.1.– Secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, le disposizioni di leggi regionali che intervengono sulla disciplina degli interventi edilizi in zone sismiche devono essere ricondotte all’ambito materiale del «governo del territorio», nonché a quello relativo alla «protezione civile», per i profili concernenti la tutela dell’incolumità pubblica (in termini la sentenza n. 167 del 2014).
In coerenza, si è ritenuto che, nella materia in disamina, assumono la valenza di principio fondamentale le disposizioni contenute nel TUE che prevedono determinati adempimenti procedurali, a condizione che questi ultimi rispondano ad esigenze unitarie, particolarmente pregnanti di fronte al rischio sismico (in termini la sentenza n. 282 del 2016, la sentenza n. 300 del 2013 e quella n. 182 del 2006).
7.2.– Tra queste disposizioni, assume rilievo fondamentale il disposto di cui all’art. 94 del TUE – parametro principalmente evidenziato dalla censura in oggetto – in forza del quale, nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, «non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione», così da costituire espressione evidente, alla pari degli altri parametri interposti indicati dal ricorrente, dell’intento unificatore che informa la legislazione statale, palesemente orientata «[…] ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l’ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell’incolumità pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali» (così la citata sentenza n. 182 del 2006).
7.3.– Seguendo detta impostazione questa Corte ha già avuto modo di dichiarare costituzionalmente illegittime analoghe disposizioni emanate da altre Regioni, caratterizzate dal sottrarre ad ogni forma di vigilanza e controllo alcuni interventi edilizi realizzati in zone sismiche, non tipizzati dalla legislazione statale di riferimento (così la già citata sentenza n. 300 del 2013 e quella distinta dal n. 64 del 2013).
Di qui la illegittimità costituzionale dell’art. 7 oggetto di impugnazione, nella parte in cui ha introdotto il secondo comma, lettera d), all’interno del disposto di cui all’art. 19-bis della legge regionale n. 28 del 2011.
8.– Sorte diversa tocca alla ulteriore censura che il Governo ha riservato all’art. 7 della legge impugnata, laddove rinvia ad una delibera della Giunta regionale la definizione degli «aspetti di dettaglio non previsti dal regolamento».
8.1.– Giova premettere che siffatta censura involge una disposizione che l’art. 19-bis si trascina, immutata, dal tenore originario dell’art. 14 sempre della legge regionale n. 28 del 2011: il comma 3 dell’art. 19-bis, introdotto dalla disposizione impugnata, coincide, infatti, integralmente con il testo del comma 4-bis dell’art. 14, così come aggiunto allo stesso dall’art. 1, comma 4, della legge regionale n. 49 del 2014, poi abrogato dall’art. 5 della legge impugnata (perché trasposto, come anticipato, all’interno dell’art. 19-bis ).
Tanto, tuttavia, non ne ostacola l’impugnabilità, per l’inapplicabilità dell’istituto dell’acquiescenza ai giudizi di impugnazione in via principale atteso che la norma impugnata ha comunque l’effetto di reiterare la lesione da cui deriva l’interesse a ricorrere dello Stato (in termini la sentenza n. 231 del 2016).
8.2.– Piuttosto, la censura si caratterizza per l’assoluta genericità che ne connota il portato, mancando ogni indicazione argomentativa utile a sostenere le ragioni del lamentato contrasto tra la disposizione regionale impugnata e i parametri evocati.
Dal che l’inammissibilità per la carenza di adeguata motivazione in conformità con la giurisprudenza della Corte in precedenza riportata.
9.– Le due disposizioni inerenti l’art. 7 della legge regionale n. 12 del 2015, impugnate con il ricorso in esame, come già evidenziato, sono state abrogate dall’art. 14, comma 6, lettere a) e b) della legge regionale n. 5 del 2016.
Tanto non muta, tuttavia, i termini di definizione delle rispettive questioni.
9.1.– Il richiamato ius superveniens assume rilievo unicamente con riferimento alla censura mossa nei confronti del citato art. 7 nella parte in cui ha introdotto la lettera d) del comma 2 dell’art. 19-bis della legge regionale n. 28 del 2011, assegnando al regolamento il compito di definire «le opere minori» e quelle «prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumità»; ciò in ragione della già rilevata inammissibilità della residua questione rivolta in direzione del detto art. 7.
9.2.– Tanto precisato, va ricordato che secondo quanto costantemente affermato da questa Corte (tra le più recenti, sentenze n. 199 e n. 185 del 2016), affinché possa essere dichiarata cessata la materia del contendere in caso di giudizio principale, è necessaria la sopravvenuta abrogazione della norma impugnata o, quantomeno, la modificazione della stessa in termini tali da neutralizzare radicalmente la pretesa avanzata con il ricorso; occorre, inoltre, che le norma abrogata o modificata non abbia avuto applicazione medio tempore.
9.3.– Se l’intervenuta abrogazione rende evidente la presenza del primo requisito funzionale al venir meno delle ragioni del contendere, quanto al secondo requisito va rimarcato che il regolamento attuativo più volte richiamato, emanato dopo il ricorso, contiene una esplicita elencazione sia delle opere che possono ritenersi «minori» sia di quelle definite di «trascurabile importanza ai fini della pubblica incolumità» in linea con quanto previsto dalla norma censurata, poi abrogata: la relativa appendice di riferimento, infatti, pur se nel titolo sembra limitarsi solo alle seconde, prevede una tabella esplicativa nella quale risultano elencate anche le opere cosiddette «minori».
9.4.– Si è già evidenziato che l’operatività delle norme dettate dalla legge regionale n. 28 del 2011, avuto riguardo anche all’autorizzazione di cui all’art. 7 o al deposito di cui all’art. 9, in altre parole, alle incombenze essenziali attraverso le quali si dipana l’attività di vigilanza connessa agli interventi edilizi in zone sismiche, è stata via via differita nel tempo.
Limitando il discorso agli interventi normativi immediatamente prossimi e a quelli successivi alla proposizione al ricorso, tale congelamento, in ragione di quanto disposto dalla legge regionale n. 49 del 2014, è stato (ulteriormente) realizzato subordinando l’efficacia delle disposizioni in questione all’emanazione del regolamento attuativo previsto, oggi, dal citato art. 19-bis.
Successivamente alla adozione del regolamento, la sospensione della vigenza delle norme in oggetto è stata realizzata attraverso la legge regionale 22 settembre del 2015 n. 23, recante «Provvedimenti relativi alla destinazione del complesso immobiliare “Autoporto di Castellalto”, modifiche alla legge regionale 29 novembre 2002, n. 28 (Norme ed indirizzi sull’intermodalità regionale) e disposizioni urgenti per assicurare il controllo e la vigilanza sugli interventi nelle zone sismiche», il cui art. 4, comma 1, ne ha spostato in avanti la data di efficacia dal momento dell’entrata in vigore del regolamento attuativo (20 agosto 2015) a tutto il 31 dicembre 2015; ancora, per il tramite della legge regionale n. 5 del 19 gennaio 2016, il cui art. 14, quinto comma, lettera b), ha posticipato il detto termine a tutto il 15 febbraio 2016; infine, con la legge 4 marzo 2016, n. 8 (Modifiche alla legge regionale n. 6/2016, alla legge regionale n. 17/2001, alla legge regionale n. 23/2011, alla legge regionale n. 28/2011, alla legge regionale n. 23/2015, alla legge regionale n. 42/2015, alla legge regionale n. 18/1983, alla legge regionale n. 36/2015 e interpretazione autentica dell’articolo 14, comma 1, della legge regionale n. 40/2010), la durata di tale differimento di efficacia è stata prevista sino al 15 marzo del 2016 in ragione di quanto dettato dall’art. 5, comma 3 , lettera b).
9.5.– Tale inefficacia della normativa di riferimento, evidentemente decisiva nell’ottica della possibile incidenza assunta dalla intervenuta abrogazione della disposizione introdotta dalla norma impugnata, non sembra tuttavia caratterizzata da una linea di continuità immune da soluzioni.
Vero è che tutti i citati interventi legislativi hanno individuato il dies a quo della sospensione nel momento della entrata in vigore del regolamento, essendo, invece, ovviamente differente solo il termine finale di siffatta sospensione, di volta in volta diversamente dettato. È a dirsi, tuttavia, che il primo di tali interventi legislativi, quello previsto dall’art. 4 della legge regionale n. 23 del 2015, è entrato in vigore nel settembre del 2015 quando già era vigente, a far data dal 20 agosto dello stesso anno, l’originario regolamento attuativo previsto dall’art. 19-bis della legge regionale n. 28 del 2011, poi sostituito da quello attualmente vigente: pur se per uno iato temporale molto modesto, la stessa legge regionale n. 28 del 2011, nelle parti qui in disamina, era dunque già in vigore.
Nulla esclude, pertanto, che in tale arco temporale, facendo leva sulla temporanea vigenza delle norme di riferimento, siano stati posti in essere interventi edilizi che, ricompresi tra quelli descritti in seno alla citata appendice, siano rimasti estranei ad ogni verifica da parte delle autorità competenti, dando sostanza alla lesione prospettata con la censura in oggetto.
Tanto impone, nel caso, la forza demolitoria della declaratoria di incostituzionalità.
Per Questi Motivi
 

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 7 della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, recante «Modifiche alla legge regionale 11 agosto 2011 n. 28 (Norme per la riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche)» nella parte in cui ha introdotto nella legge della Regione Abruzzo 11 agosto 2011, n. 28 (Norme per la riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche) all’art. 19-bis, la lettera d) del comma 2;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Abruzzo n. 12 del 2015;
3) dichiara inammissibile la questione di illegittimità costituzionale dell’art 7 della legge della Regione Abruzzo n. 12 del 2015, nella parte in cui ha introdotto nella legge della Regione Abruzzo n. 28 del 2011, all’art. 19-bis, il comma 3.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 2017.
 
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente

Va rimessa all’Adunanza Plenaria la seguente questione : se l’ordinanza di demolizione di immobile abusivo (nella specie, trasferito mortis causa) debba essere congruamente motivato sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata quando il provvedimento sanzionatorio intervenga a una distanza temporale straordinariamente lunga dalla commissione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi del provvedimento sanzionatorio.
 

Pubblicato il 24/03/2017

REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA DI RIMESSIONE ALL’ADUNANZA PLENARIA

P.Q.M.