BICA – PERRI

Danni derivanti da errata previsione degli oneri economici effettivi della convenzione con la Croce rossa Italiana per la gestione del servizio di soccorso in emergenza  118 in Latina.

Sanità pubblica – Responsabilità amministrativa – servizio di pronto soccorso – convenzione con la Croce Rossa Italiana – errata previsione degli oneri – sussistente 

Mala gestio nella Sanità anche per organizzare un servizio di emergenza 118, attraverso la stipulazione di un’apposita convenzione con la Croce Rossa Italiana.
I Giudici hanno accertato che le somme impegnate ed erogate annualmente sulla base della convenzione sono state di gran lunga inferiori ai costi realmente sostenuti dal Comitato provinciale CRI di Latina, il quale, per garantire tutti i servizi di pubblica necessità, ha dovuto chiedere al Comitato centrale CRI numerose anticipazioni di cassa. La differenza tra le risorse assegnate in convenzione e le somme di denaro realmente spese dall’ente CRI di Latina costituisce danno erariale.
Ulteriore posta dannosa contestata ha avuto riguardo al mancato versamento dei contributi previdenziali e assistenziali per il personale assunto sulla base di quanto disposto in convenzione.
Secondo il Collegio, era più che naturale che con la sottoscrizione di quel tipo di convenzione non si sarebbe potuto rispettare quel principio di pareggio tra ricavi e costi che era contenuto espressamente in convenzione, come era altrettanto impossibile, visto i vincoli di budget regionali, che la sua richiesta di essere disponibile alla revisione dei corrispettivi poteva tradursi in un concreto accordo di riequilibrio della convenzione. Ne è la prova la nota prot. 3772 del 16 novembre 2007 del Comitato provinciale di Latina che, nell’evidenziare i ripetuti ritardati pagamenti a fronte delle prestazioni rese, il che dimostra persino che sulle insufficienti risorse stanziate l’ARES non è riuscito neppure ad assicurare la regolarità di tutti i pagamenti, la contestuale richiesta di adeguare i corrispettivi convenzionali è stata completamente ignorata e disattesa.
Inoltre, costituisce danno erariale l’aver imposto per convenzione l’assunzione di un numero così elevato di dipendenti, tutti assunti per chiamata nominativa e provenienti dalle precedenti strutture private che avevano svolto un servizio molto diverso da quello che si andava ad offrire, in spregio sia della specifica normativa per il reclutamento del personale in strutture pubbliche sia violando specifiche norme di legge dettate appositamente dal legislatore proprio per le assunzioni disposte dalla Croce Rossa.
Ci si riferisce, in quest’ultimo caso, alle disposizioni citate nell’atto di citazione che ammettono la possibilità per l’ente CRI di prorogare i contratti di lavoro a tempo determinato stipulati con il personale in servizio proprio per l’espletamento delle attività alla medesima demandate nei limiti, però, delle risorse a disposizione come, peraltro, indicate nel testo della convenzione.
L’assunzione automatica per convenzione di un così elevato numero di personale, a prescindere dalla specifica violazione delle regole di reclutamento, avrebbe quantomeno imposto la previsione convenzionale di un congruo stanziamento di risorse proprio per far fronte alla remunerazione obbligatoria degli addetti.
La individuazione di un tetto massimo di risorse disponibili, stabilite convenzionalmente per anno molto al di sotto dei reali costi dell’operazione e dei servizi che si volevano assicurare, costituisce comportamento superficiale e non curante dell’effettiva spesa che in tal modo si andava ad addossare all’Ente CRI con inevitabile ripercussione sul bilancio dello Stato.

composta dai seguenti giudici:
dott.ssa Teresa BICA                                                                                     Presidente
dott.ssa Pina Maria Adriana LA CAVA                                                      Consigliere
dott. Stefano PERRI                                                                             Consigliere rel.
ha pronunciato la seguente

nel giudizio di responsabilità iscritto al n 74223 del registro di segreteria, promosso ad istanza del Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio nei confronti di:
LONGHI Tommaso, elettivamente domiciliato in Roma, piazza della Libertà n. 13 presso lo studio dell’Avvocato Castelli Avolio Giuseppe che lo rappresenta e lo assiste in giudizio, giusta delega in calce alla memoria di costituzione;
MONTI Carlo, elettivamente domiciliato in Roma, via Tuscolana n. 1072 presso lo studio dell’Avvocato Sarra Marco Valerio che lo rappresenta e lo assiste in giudizio, giusta delega a margine della memoria difensiva;
De SALAZAR Vitaliano, elettivamente domiciliato in Roma via Giuseppe Mercalli n. 13 presso lo studio dell’Avvocato Cancrini Arturo che, unitamente agli avvocati De Martino Vincenza e Nunziata Massimo lo rappresentano e lo assistono in giudizio, giusta delega a margine dell’atto di costituzione;
D’INNOCENZO Marinella, elettivamente domiciliata in Roma Largo Messico n. 7 presso lo studio dell’Avvocato Federico Tedeschini che lo rappresenta e lo assise in giudizio unitamente all’Avvocato Emilio Ricci, giusta delega a margine della memoria di costituzione;
Visto l’atto introduttivo del giudizio e tutti gli altri documenti di causa;
Uditi alla pubblica udienza del 3 dicembre 2015, con l’assistenza del segretario dott. ssa Daniela Martinelli, il Consigliere relatore dott. Stefano Perri, il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore generale dott. Massimiliano Minerva, gli avvocati Emanuela Quici su delega dell’Avvocato Castelli Avolio per Longhi, Tedeschini per D’Innocenzo, Cancrini per De Salazar e Sarra per Monti:

Con atto di citazione depositato in data 23 giugno 2015, la Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale per il Lazio ha convenuto in giudizio i signori in epigrafe riportati, per sentirli condannare al pagamento in favore della Croce Rossa Italiana della complessiva somma di Euro 8.662.448,48 oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio, così ripartita tra i quattro convenuti:
LONGHI €. 2.777.912,13;
MONTI €. 1.553.312,11;
DE SALAZAR €. 2.777.912,13;
D’INNOCENZO €. 1.553.312,11.
Riferisce il requirente di aver ricevuto dal Comitato centrale della Croce Rossa Italiana una segnalazione di danno erariale (nota n. 51198 del 24 luglio 2009), consistente nella cattiva gestione di denaro pubblico in relazione allo svolgimento del servizio di soccorso in emergenza nel territorio della città di Latina e provincia, affidata alla medesima Croce Rossa Italiana (di seguito CRI) in via diretta nell’ambito della convenzione Ares 118.
In particolare, è stato comunicato che il Dirigente generale pro-tempore CRI dott. Tommaso Longhi sottoscriveva, in data 15 marzo 2006, una convenzione con l’Azienda Regionale Emergenza Sanitaria (di seguito ARES), rappresentata dal dirigente generale pro-tempore dott. Vitaliano De Salazar, per lo svolgimento nel territorio suindicato, del servizio di pubblico soccorso in emergenza affidato, senza gara pubblica, direttamente e per tre anni al Comitato provinciale CRI di Latina, il quale avrebbe dovuto sopportarne i costi tramite le risorse provenienti da detta convenzione.
L’importo di dette risorse era fissato dai convenuti Longhi e De Salazar nella misura annua di €. 4.268.000,00 con impegno per l’ente appaltatore di garantire il pareggio tra entrate e costi dei servizi offerti in convenzione. In essa si prevedeva, inoltre, il prolungamento dei rapporti di lavoro a tempo determinato del personale, nominativamente individuato, proveniente dalle società private che fino ad allora avevano svolto il servizio.
Dagli atti acquisiti al fascicolo d’ufficio, è risultato che le somme impegnate ed erogate annualmente sulla base della convenzione sono state di gran lunga inferiori ai costi realmente sostenuti dal Comitato provinciale CRI di Latina, il quale, per garantire tutti i servizi di pubblica necessità, ha dovuto chiedere al Comitato centrale CRI numerose anticipazioni di cassa. La differenza tra le risorse assegnate in convenzione e le somme di denaro realmente spese dall’ente CRI di Latina costituirebbero, secondo l’assunto attoreo, danno erariale, quantificato, in sede di invito a dedurre, nella somma di €. 9.849.903,44, somma contestata pro quota ai quattro convenuti, ognuno per la parte avuta nella vicenda in relazione al periodo di svolgimento dell’incarico.
Ulteriore posta dannosa contestata sempre pro quota ai convenuti ha avuto riguardo al mancato versamento dei contributi previdenziali e assistenziali per il personale assunto sulla base di quanto disposto in convenzione, omissione quantificata in €. 2.212.578,50. Al pari è emerso che non sono state operate alla fonte le ritenute fiscali sulle remunerazioni corrisposte a detto personale per un importo di €. 2.494.999,44. In considerazione dell’omissione di versamento di tali somme, sono maturati interessi e sanzioni per un importo di €. 1.072.890,17 che, unitamente alle somme dovute per sorte capitale, costituiscono la seconda posta dannosa contestata pro quota agli odierni convenuti.
La Procura ha sostenuto nell’atto di citazione la responsabilità dei quattro soggetti destinatari, in prima battuta, di invito a dedurre per un danno complessivo di oltre quindici milioni di euro, danno che, successivamente, a seguito di recupero effettuato, si è ridotto alla misura prima indicata di €. 8.662.448,48.
La prima posta dannosa contestata trae origine dalla stipula della convenzione ed, in particolare, dalla fissazione del corrispettivo pattuito per lo svolgimento del servizio pubblico di soccorso in emergenza. Nonostante il Comitato provinciale CRI di Latina avesse evidenziato, fin dalla prima nota del 23 gennaio 2005, sia nei confronti della Direzione generale CRI sia nei confronti dell’Azienda ARES, l’impossibilità di far fronte a tutti i servizi con risorse non inferiori ad almeno cinque milioni di euro annui, i vertici CRI e ARES, nelle persone dei dirigenti generali Longhi e De Salazar stipularono la convenzione per un importo annuo di €. 4.268.000, quindi molto inferiore a quello richiesto e ritenuto congruo. Ciò ha determinato la necessità da parte dell’ente appaltatore dei servizi di dover ricorrere, nel triennio di durata della convenzione, a numerose anticipazioni presso il Comitato centrale CRI, iniziando, fin dal primo anno di vigenza della convenzione, a registrare un inevitabile disavanzo finanziario che si è ripetuto negli anni successivi fino al 2009 quando, in occasione della scadenza della convenzione, i vertici protempore dei due enti CRI e ARES, rispettivamente dott. Monti e dott.ssa D’Innocenzo, hanno di fatto prorogato la vigenza della convenzione e prolungato arbitrariamente la durata di tutti i contratti di lavoro, nonostante fossero a conoscenza della situazione di inadeguatezza dell’introito pattuito che rimaneva, però, per i successivi anni, del tutto invariato.
L’insufficiente introito convenzionale, oggetto di continue segnalazioni da parte del Comitato provinciale CRI di Latina, ha determinato rilevanti oneri a carico del bilancio della Croce Rossa Italiana, ente destinatario di specifica normativa nella quale si prevede da sempre il principio dell’autosostenibilità finanziaria di queste convenzioni e comunque la regola secondo cui si procede alla copertura dei servizi senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato (art. 2,co 266, legge n.244 del 2007), mentre le spese per anticipazioni disposte dalla CRI hanno avuto, invece, diretta ripercussione sul bilancio statale.
Peraltro, è risultato che nel testo della convenzione erano previsti meccanismi di revisione dei corrispettivi (art.2.3) che non sono stati mai azionati, nonostante le continue sollecitazioni in merito del Comitato provinciale CRI che, in quegli anni, si è trovato a dover gestire un servizio del tutto nuovo rispetto al precedente e con una consistente ed aumentata provvista di risorse umane e strumentali (da quaranta unità stipendiate coadiuvate da volontari a sessantadue unità tutte stipendiate e aumento delle postazioni di soccorso con relativa ambulanza a disposizione da nove a tredici ) alle quali non avrebbe potuto far fronte con le somme stanziate in convenzione.
Nonostante le numerose e dettagliate segnalazioni dell’ente che avrebbe dovuto svolgere il servizio ai vertici di CRI e di ARES, questi non si sono minimamente preoccupati del disavanzo che avrebbero determinato con la loro condotta, cagionando un danno pari alla differenza tra l’effettiva spesa sostenuta e le risorse derivanti dalla convenzione, danno da ultimo rideterminato a seguito di compensazioni avvenute, nella somma complessiva per il periodo 2006-2011 di €. 2.881.980,37.
Componente essenziale della voce di danno suindicata è costituita dagli oneri derivanti dall’assunzione, imposta obbligatoriamente per convenzione, di ben sessantadue dipendenti con contratto a tempo determinato da parte dell’ente provinciale CRI di Latina che, quindi, si è trovato nella necessità di far fronte ad un costo elevatissimo di personale.
Tale voce di danno è stata ulteriormente incrementata dalla proroga della convenzione con conseguente prolungamento dei contratti già in essere, avvenuta nel 2009 da parte dei nuovi dirigenti posti ai vertici di CRI e ARES, rispettivamente dott. Monti e dott.ssa D’Innocenzo, che hanno continuato a restare insensibili alle richieste di revisione dei corrispettivi che l’ente appaltatore aveva inviato con varie missive, senza contare che il prolungamento dei contratti con il personale avrebbe consolidato una situazione di  evidente illegittimità, trattandosi di assunzioni disposte in spregio della normativa sul reclutamento del personale (art. 36 co.2, del decreto legislativo n. 165/2001), al quale risulta essere stato erroneamente applicato un inquadramento contrattuale previsto per la sanità privata diverso da quello applicabile al personale dell’ente pubblico CRI.
Ulteriore danno derivante dall’approvazione della convenzione e, quindi, anche dalla sua proroga, è consistito nell’omissione contributiva e fiscale di somme correlate all’assunzione dei sessantadue dipendenti, tutti con contratto determinato. Lo squilibrio economico tra risorse stanziate in convenzione ed effettiva spesa sostenuta per i servizi offerti, si è reso ulteriormente evidente quando il Comitato provinciale CRI di Latina si è trovato nella materiale impossibilità di effettuare i versamenti contributivi all’Inps correlati alle prestazioni lavorative dei sessantadue dipendenti assunti con contratto a tempo determinato, come pure nel momento in cui ha dovuto omettere il versamento delle ritenute alla fonte correlate alle remunerazioni dei dipendenti medesimi.
Nell’atto di citazione, l’attore ha dato ampia dimostrazione di aver superato le deduzioni opposte dai convenuti: in particolare è stato dimostrato documentalmente che tutti erano a conoscenza delle criticità rilevanti derivanti dall’approvazione di una convenzione non corretta dal punto di vista dell’onere economico da sostenere, anche tenuto conto della diversità ed ampiezza dei servizi che si volevano offrire all’utenza rispetto al passato e che più volte erano stati sollecitati ad effettuare una revisione dei corrispettivi pattuiti, richiesta rimasta senza risposta.
L’attore ha sostenuto che le aumentate risorse di personale, a prescindere dalla legittimità della procedura di assunzione, oggetto di specifica segnalazione all’Autorità garante della concorrenza e del mercato che ne aveva auspicato l’immediata revisione alla scadenza della convenzione, avrebbero determinato la lievitazione eccessiva della spesa da sostenere che, infatti, fin dal primo anno di durata della convenzione, si sarebbe manifestata come assolutamente rilevante e antieconomica, tanto da giustificare la richiesta di immediata revisione e/o risoluzione della convenzione.
L’incapacità da parte dell’ente fornitore dei servizi di poter far fronte al versamento degli oneri contributivi e fiscali costituirebbe la prova più lampante di questa assoluta antieconomicità della convenzione: basti pensare che, fin dal 2007, la CRI aveva ricevuto delle cartelle esattoriali relative proprio al mancato versamento dei contributi Inps per il personale assunto nell’ambito della convenzione ARES 118 di Latina e di ciò nessuno dei dirigenti protempore ne avrebbe evidenziato, pur essendone al corrente, la problematica, giungendo perfino ad approvare a costi invariati la proroga della stessa. Proroga, peraltro, assolutamente vietata per le stesse ragioni per le quali si era proceduti in modo illegittimo mediante convenzione alla scelta senza gara del contraente cui affidare il servizio pubblico, senza voler considerare che l’articolo 28 della legge n. 69/2009 ammette la proroga dei contratti della CRI soltanto se senza oneri a carico del bilancio dello stato.
Proroga che l’attore ha ritenuto, pure, non opportuna in presenza di un disavanzo finanziario che certo non si poteva colmare con una previsione di costi assolutamente identica alla precedente; proroga dei contratti di lavoro anch’essa nulla in quanto posta in atto al di fuori delle norme di reclutamento del personale pubblico e, comunque, non idonea a superare quelle omissioni contributive e fiscali che potevano solo determinare un aumento della situazione deficitaria ma non certo risolverla.
L’attore ha concluso con una richiesta di condanna al risarcimento dei danni pro quota attribuita a ciascuno dei quattro convenuti in presenza di una conclamata e gravemente colposa violazione degli obblighi di servizio connessi allo svolgimento dell’incarico dirigenziale, condotta che avrebbe dovuto essere ispirata ad una valutazione più meditata e approfondita circa la sostenibilità giuridica ed economica dell’iniziativa.
Con il patrocinio degli Avvocati Tedeschini e Ricci si è costituita la convenuta D’Innocenzo la quale, dopo aver sinteticamente ricostruito i fatti di causa, ha eccepito preliminarmente la prescrizione dell’azione di responsabilità per decorso del termine quinquennale come previsto dall’articolo 1, comma 2, della legge 14 gennaio 1994 n. 20.
Ed invero la conoscenza del fatto dannoso da parte della Procura regionale sarebbe avvenuta con la trasmissione in data 17 dicembre 2008 da parte del Comitato centrale della Croce Rossa della relazione ispettiva svolta presso il Comitato provinciale di Latina e successivamente con nota in data 24 luglio 2009 era stata delineata con sufficiente precisione e concretezza la fattispecie di responsabilità erariale connessa all’omesso versamento di contributi previdenziali e di ritenute fiscali, per cui l’invito a dedurre notificato alla medesima in data 3 gennaio 2015 sarebbe intervenuto dopo il decorso del termine quinquennale per l’esercizio della responsabilità amministrativa.
Peraltro, il termine quinquennale sarebbe decorso anche avuto riguardo alla data del 24 novembre 2009 di sottoscrizione della proroga della convenzione da parte della convenuta, provvedimento ritenuto illegittimo e foriero di danno erariale.
Nel merito, ha rappresentato che l’azienda regionale ARES 118 si è sempre avvalsa per assicurare il raggiungimento del suo fine istituzionale dei servizi offerti dalla CRI attraverso la stipula di apposite convenzioni che avrebbero dovuto rispettare però i vincoli di bilancio imposti dalla Regione Lazio. E così quando nel settembre 2008, la CRI comitato centrale ebbe a comunicare ad ARES la volontà di risolvere la convenzione esistente per il territorio di Latina a causa dei forti ritardi nei pagamenti e per l’inadeguatezza dei fondi previsti per assicurare tutti i servizi pattuiti, la convenuta ne informò immediatamente la Regione Lazio e si adoperò in ogni modo per proseguire il rapporto convenzionale, coinvolgendo tutte la autorità statali e regionali allo scopo preciso di continuare ad offrire alla collettività un servizio pubblico essenziale e ciò sino a quando, con l’intervento del prefetto e del Vice direttore generale della regione Lazio, si decise di prorogare le convenzioni in essere per ulteriori diciotto mesi, accogliendo le proposte di revisione prezzi formulate dalla CRI che prevedevano un aumento mensile globale di €. 16.000,00 e il pagamento delle fatture a 60 giorni. Mancherebbe, quindi, nella specie la condotta dannosa connotata da colpa grave in quanto la convenuta avrebbe fatto tutto il possibile per evitare il blocco totale del servizio di pubblica necessità che doveva essere comunque assicurato. Nessun danno risulterebbe aver prodotto alla propria Amministrazione astretta da vincoli di risorse limitate provenienti dal bilancio regionale che non avrebbe consentito alcun superamento, mentre nessuna responsabilità per la condotta lesiva assunta da CRI potrebbe essere alla medesima imputata in quanto la medesima non aveva alcun rapporto di servizio con CRI.
Ha contestato l’ammontare della quota di danno alla medesima attribuita in quanto non si sarebbe tenuto conto dell’utilitas comunque conseguita, né si comprende come sia stato ripartito il danno e soprattutto come sia stato imputato l’avvenuto recupero delle somme. Ha chiesto un ampio uso del potere riduttivo.
Con memoria del 13 novembre 2015, si è costituito il convenuto De Salazar che ha evidenziato l’assoluta infondatezza della citazione e, in particolare, ha rappresentato come l’utilizzo del mezzo convenzionale ha esposto entrambi i sottoscrittori a specifica responsabilità con la propria Amministrazione e, a tal fine, nessun rilievo della Regione Lazio nella quale risulta incardinata l’Azienda ARES risulta essere stato fatto sul testo della convenzione e quindi sul suo operato.
In via preliminare, ha eccepito la prescrizione dell’azione di responsabilità, stante la data di notifica dell’invito a dedurre del 3 gennaio 2015 e le date nelle quali sono avvenuti il pagamento delle somme di denaro derivanti dalla convenzione che ha avuto decorrenza dal 1 giugno 2006 e scadenza nel 2009, per cui tutta la differenza pagata in più fino al 2009 corrisponderebbe alla deminutio e quindi al danno contestato. Lo stesso dicasi per le retribuzioni erogate ai dipendenti che sono avvenute mensilmente e per le somme richieste dall’agente della riscossione per tributi non pagati o per ritenute non versate nelle cartelle esattoriali datate 2007.
Con riguardo al danno contestato, il convenuto ha evidenziato che, in data 14 dicembre 2007, il medesimo ha lasciato l’incarico come direttore generale dell’ARES 118 per assumere quello di direttore generale dell’Azienda ospedaliera Sant’Andrea, per cui il medesimo non potrebbe essere chiamato a rispondere di un danno prodotto per l’intera durata della convenzione dal 2006 al 2011. Inoltre, il convenuto ha tenuto a precisare che la mancata copertura della convenzione è dipesa dai rapporti esistenti tra Comitato centrale CRI e Comitato provinciale di Latina in quanto il medesimo, con nota del 27 febbraio 2006 aveva dichiarato di essere pronto a sostenere interamente gli eventuali costi aggiuntivi che sarebbero emersi durante lo svolgersi del rapporto, ma a tale missiva non vi è stata mai risposta. Ed ancora la convenzione conteneva diverse clausole che avrebbero consentito al Comitato provinciale di Latina di adeguare i corrispettivi pattuiti all’effettivo costo del servizio, ma nessuno degli organi di CRI si è mai avvalso delle stesse, con impossibilità da parte del convenuto di soddisfare queste esigenze, per cui nessun danno derivante da mancata copertura finanziaria potrebbe essere al medesimo causalmente ricondotto. Apparirebbe, quindi, evidente che la mancata copertura della convenzione è direttamente imputabile ai vertici CRI che non hanno rispettato i propri vincoli di bilancio.
In ordine, poi, alle altre poste dannose, non vi sarebbe alcun danno da attribuire al convenuto, stante il fatto che gli oneri contributivi e previdenziali come pure le ritenute fiscali sono obblighi previsti dalla legge a fronte di prestazioni rese, per cui nessuna deminutio si sarebbe realizzata e, in ogni caso, gli interessi e le sanzioni correlate agli omessi versamenti sarebbero interamente da attribuire al Comitato CRI che non ha adempiuto agli obblighi di legge.
Nessuna colpa grave può essere al medesimo attribuita, atteso i risultati positivi raggiunti con il servizio prestato e in relazione al breve periodo di incarico ricoperto e alla disponibilità manifestata all’adeguamento dei corrispettivi. Con riguardo alle numerose missive intercorse con i vertici di CRI centrale e provinciale, il convenuto ha tenuto ad evidenziare che alcune di queste non erano dirette al medesimo e che le altre contenevano precise affermazioni circa il contrasto esistente all’interno della CRI su cui l’ARES non avrebbe potuto intervenire, per cui ha formulato, in via subordinata, richiesta di diversa attribuzione percentuale del danno o comunque di riduzione dell’addebito in considerazione dell’utilità comunque conseguita dall’ente di appartenenza.
Con memoria del 13 novembre 2015, si è costituito il convenuto Longhi che ha respinto ogni addebito sul presupposto di non aver partecipato alle iniziative preparatorie della convenzione che si sono svolte tra il Comitato provinciale di Latina e l’ARES 118 e comunque di aver sottoscritto in data 15 marzo 2006 una convenzione che conteneva precise clausole di definizione dei costi e delle relative retribuzioni a consuntivo trimestrale. Ha negato ogni rilevanza alla nota n. 753 del 3 aprile 2006 contenente la tabella di dettaglio dei costi presunti della convenzione redatta dal responsabile del Comitato provinciale di Latina che, oltre ad essere stata inviata diciotto giorni dopo la stipula della convenzione, fu giudicata assolutamente inattendibile perché conteneva una fantasiosa previsione di spesa e non rapportata alle reali esigenze della struttura territoriale. Inoltre nella convenzione, come sopra detto, erano previste apposite clausole di revisione dei corrispettivi a consuntivo trimestrale, come pure si prevedevano la stipula di apposite appendici, rimedi che, pur essendo nella sua sfera di disponibilità, non sono stati mai adottati in quanto il 27 maggio 2006, quattro giorni prima dell’avvio della convenzione, il medesimo veniva rimosso dall’incarico, per cui non potrebbe essergli imputata alcuna colpa per non aver posto in essere i meccanismi revisionali previsti in convenzione. Ha tenuto a precisare di aver dato, con nota del 17 marzo 2006, indicazioni al Comitato provinciale di Latina di avvalersi del supporto amministrativo dei dipartimenti centrali proprio al fine di gestire la convenzione ma di aver poi rinvenuto una nota del 30 maggio 2006 con la quale, su indicazione del nuovo direttore generale subentrato al medesimo, dott. Acciaioli, il Presidente del Comitato provinciale di Latina costituiva una struttura di coordinamento CRI 118 affidandone la direzione allo stesso Direttore provinciale Cri di Latina dott. Tajani al quale devono poi ricollegarsi ulteriori assunzioni di personale non previste dalla convenzione.  La difesa ha, comunque, evidenziato che nei primi mesi di attività si è registrato un sostanziale pareggio tra le risorse assegnate e i costi sostenuti, mentre solo successivamente il divario economico si sarebbe ampliato per la cattiva gestione della convenzione non imputabile al convenuto cessato dall’incarico molto tempo prima.
In ordine, poi, alle assunzioni di personale, la difesa ha argomentato che nella nota del 17 marzo 2006 il Longhi esprimeva soltanto la possibilità di assumere personale attualmente in servizio ma che soltanto successivamente alla sua rimozione dall’incarico le nomine furono disposte dal nuovo direttore CRI dott. Acciaioli.
Infine, con memoria del 13 novembre 2015, si è costituito il convenuto Monti che ha ripercorso tutti i momenti nei quali, dopo la risoluzione della convenzione del 2006 avvenuta in data 26 settembre 2008, le parti alla presenza degli organi regionali e del Prefetto di Roma e al fine di evitare l’interruzione di pubblico servizio, hanno di fatto prorogato la convenzione, prevedendo di volta in volta dei piccoli aumenti del corrispettivo pattuito fin quando, nel novembre 2009, verificando le effettive necessità della CRI per assicurare il pareggio di bilancio tra ricavi e costi, il Monti sottoscriveva con la D’Innocenzo la proroga della convenzione del 2006 per diciotto mesi con l’ultima integrazione di corrispettivo atta a riportare in equilibrio economico la medesima. La difesa ha, quindi, contestato le risultanze del disavanzo finanziario indicato negli anni 2009-2011 in citazione, come pure le cifre del presunto recupero del disavanzo rapportato agli anni in considerazione, tenuto conto che la convenzione è stata ritenuta dall’attore sempre in perdita.  In ogni caso, ha eccepito l’assenza nel prospetto dei vari aumenti di corrispettivi di volta in volta indicati nelle proroghe disposte che determinerebbe addirittura un risultato utile positivo e non negativo dannoso.
Con riguardo al danno derivante dall’omissione di versamento degli oneri contributivi e fiscali, la difesa ha escluso il coinvolgimento degli organi centrali CRI, essendo rimesso il pagamento al comitato provinciale che comunque fu costretto ad assoggettarsi all’accordo sottoscritto nel gennaio 2010 tra CRI e regione Lazio che prevedeva il pagamento a 180 giorni con impossibilità di far fronte diversamente.
La difesa del convenuto ha chiesto il proscioglimento da ogni addebito e, in via subordinata, ha chiesto di tener conto della durata dell’incarico del dott Monti, cessato nell’agosto 2010, per cui nessun addebito può essergli mosso per il periodo restante di durata della proroga della convenzione.
Alla pubblica udienza il Rappresentante del Pubblico ministero si è richiamato alle argomentazioni e conclusioni di cui all’atto di citazione, evidenziando alcuni aspetti riferiti alla convenzione di affidamento del servizio e, in particolare, alla mancata autorizzazione alla sottoscrizione dell’accordo e alla possibile configurazione dello stesso come contratto privato standardizzato, nel quale una delle parti, l’Ares, avrebbe assunto il ruolo di contraente forte imponendo alcune clausole vessatorie, quali quelle sul compenso e sul personale da assumere obbligatoriamente che, ai sensi dell’articolo 1341, 2^ comma c.c., sarebbero affette da nullità per la loro mancata approvazione espressa per iscritto.
In ogni caso, ha precisato che le clausole in questione sarebbero, comunque, nulle in quanto non si può disporre in via automatica l’assunzione di personale privato in una pubblica Amministrazione, personale, peraltro, con competenze generiche, privo di professionalità medico infermieristico e/o amministrative richieste per la particolarità del servizio. Alla stessa stregua, la previsione della clausola di revisione prezzi poteva essere azionata in presenza di circostanze imprevedibili e successive al perfezionamento dell’accordo e non per colmare un vuoto economico dato dall’insufficiente stanziamento di fondi che intenzionalmente era stato creato e che avrebbe comportato la inevitabile formazione per l’ente CRI di un debito fuori bilancio.
La difesa del Longhi ha ribadito le considerazioni esposte in memoria, precisando che la preposizione all’Ufficio del convenuto è venuta meno prima dell’avvio della convenzione e che, pertanto, nessun addebito potrebbe allo stesso essere mosso in quanto le condotte doverose da porre in essere erano tipiche della fase esecutiva dell’accordo, mentre nessuna responsabilità sarebbe ascrivibile al Longhi che ha semplicemente diretto la fase prenegoziale, acquisendo la disponibilità del Comitato provinciale di Latina che era favorevole alla stipula della convenzione. Per il resto, ha ribadito le argomentazioni contenute nello scritto difensivo sia con riguardo alla valutazione della tabella costi allegata alla nota dell’aprile 2006, sia alla responsabilità dei successori del convenuto nell’aver stipulato i contratti di lavoro come pure nell’aver omesso di azionare le clausole di revisione contrattuale. Ha ricondotto l’esistenza del danno a specifiche condotte assunte dal Comitato provinciale CRI che avrebbe dovuto pagare gli oneri previdenziali che sono obblighi di legge per le quali erano state erogate le anticipazioni dal Comitato centrale CRI.
La difesa della convenuta D’Innocenzo, nel ribadire tutte le argomentazioni contenute nello scritto difensivo, ha contestato la ricostruzione operata dalla Procura in udienza della convenzione come contratto privato standardizzato e ha chiesto al Collegio di valutare la compensatio lucri cum damno derivante dall’intervenuta proroga della convenzione, provvedimento la cui adozione era stata da più parti sollecitata per assicurare l’emergenza sanitaria sul territorio provinciale di Latina.
L’avvocato Cancrini, per il convenuto De Salazar, ha ricondotto la convenzione di affidamento del servizio ad un accordo pubblico di cui all’articolo 15 della legge n. 241/90 e, in ogni caso, ha precisato che gli addebiti attengono alla fase esecutiva dell’accordo perseguibili in capo al responsabile del procedimento e non al dirigente sottoscrittore. Ha evidenziato l’esistenza dei meccanismi di revisione del compenso che avrebbero potuto essere legittimamente azionati da parte di CRI che, invece, nulla ha fatto, rendendo impossibile la conoscenza da parte di ARES dei vincoli di bilancio che la struttura provinciale aveva. Né il medesimo poteva farsi promotore di una revisione prezzi non richiesta e, comunque, al momento dell’esecuzione il De Salazar non era più in carica. Per il resto ha fatto rinvio alle memorie scritte concludendo in conformità.
La difesa del Monti ha insistito sulle richieste contenute in memoria, precisando ancora una volta che, grazie all’intervento del convenuto, la convenzione sarebbe tornata in pareggio finanziario tra entrate ed uscite, per cui nessun addebito derivante dalla proroga sottoscritta potrebbe dirsi fondato.
La Procura ha chiesto di poter replicare ad alcune affermazioni delle controparti contenute in memoria e confermate nell’udienza. In particolare, ha escluso che la responsabilità derivanti dagli addebiti contestati attenga alla fase esecutiva dell’accordo, non essendo il medesimo un accordo quadro ma un accordo immediatamente operativo con l’importo stabilito che compare nel bilancio dei due enti; la previsione di una clausola di revisione prezzi non avrebbe una sua rilevanza in quanto i costi di funzionamento si prevedono prima e non durante lo svolgersi del rapporto costi che, peraltro, erano stati preventivati in dettaglio nella nota dell’aprile 2006, per cui non potrebbe operare nella fattispecie alcun meccanismo revisionale da azionare previa iscrizione di riserve nei registri di contabilità, come accade in materia di appalto di lavori.
Con riguardo alla disposta proroga della convenzione, ha escluso la sussistenza di un pareggio finanziario tra entrate ed uscite nel novembre 2009, pareggio raggiunto soltanto nel 2011; per quanto concerne, poi, la colpa grave dei vertici che hanno sottoscritto la proroga, la stessa risiederebbe proprio nell’aver intenzionalmente confermato la durata di contratti di lavoro radicalmente nulli e, al tempo stesso, di aver continuato ad addossare pesanti oneri contributivi e fiscali derivanti da detti rapporti di lavoro, nonostante fosse conclamata l’esistenza di debiti di tale provenienza contenuti nelle cartelle esattoriali pervenute fin dal 2007 che certo non potevano sanarsi con la sottoscrizione di una proroga a costi sostanzialmente invariati.
Con riguardo, infine, all’eccepita prescrizione, la stessa sarebbe da respingere, atteso che l’evento dannoso si è concretizzato e reso conoscibile con la relazione dell’organo di controllo del 2013 e, comunque, con l’avvio dei recuperi delle disposte anticipazioni di cassa e con la presentazione nel gennaio 2010 dell’istanza di rateizzazione del debito derivante dalle omissioni contributive e fiscali.
Le difese hanno svolto brevissime repliche, confermando quanto già dedotto nei precedenti interventi.

Il collegio è chiamato a pronunciarsi sulla responsabilità amministrativa dei soggetti convenuti che hanno rispettivamente ricoperto l’incarico di direttore generale del Comitato centrale della Croce Rossa Italiana (Longhi e Monti) e di direttore generale dell’azienda regionale ARES (De Salazar e D’Innocenzo) nel periodo temporale che va dal 2006 al 2011 durante il quale si sarebbero concretizzati i fatti dannosi loro contestati.
Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione di prescrizione dell’azione di responsabilità sollevata dai convenuti De Salazar e D’Innocenzo, i quali hanno ritenuto decorso il termine quinquennale previsto dalle norme per il suo esercizio, stante la notifica dell’invito a dedurre, primo atto interruttivo della prescrizione, avvenuta in data 3 gennaio 2015 rispetto sia alla notitia damni risalente al dicembre 2008 o, al più, al luglio 2009, o alla data dei disposti pagamenti susseguenti alla stipula della convenzione sottoscritta in data 17 marzo 2006.
L’eccezione è infondata e deve essere respinta.
I riferimenti operati alla relazione ispettiva del dicembre 2008, come pure alla nota del luglio 2009, non sono pertinenti ai fini del decorso del termine di prescrizione in quanto rappresentano soltanto l’avvio delle indagini conseguenti all’enorme esposizione debitoria rinvenuta in capo al Comitato provinciale CRI di Latina, con particolare riguardo agli omessi versamenti delle contribuzioni previdenziali e fiscali che, in prima battuta, avevano fatto supporre una possibile responsabilità erariale del direttore del Comitato provinciale di Latina dott. Taliani.
Le indagini che sono state svolte successivamente hanno consentito di verificare una più ampia situazione dannosa e soprattutto hanno evidenziato i soggetti cui imputare precise e concrete responsabilità gestorie, il tutto confluito nella relazione integrativa del 8 aprile 2011, data in cui l’attore è venuto pienamente a conoscenza della fattispecie dannosa (cfr. allegati 7 e 8 alla citata nota) per cui nessuna prescrizione può dirsi maturata. Lo stesso dicasi per la posta dannosa conseguente alle omissioni contributive e fiscali che ha avuto piena contezza al momento di presentazione dell’istanza di rateizzazione del debito presso l’Agente della riscossione.
Nel merito, occorre premettere che la valutazione operata da questo Collegio non può avere per oggetto né la natura dell’atto convenzionale sottoscritto né la legittimità dello stesso come della sua proroga, atti come adesso vedremo pienamente consentiti nel rispetto di certe condizioni previste da apposita normativa, ma soltanto la sua sostenibilità finanziaria che non ha tenuto conto di una serie di previsioni normative che si passa ora ad esaminare.
Come è noto, il regolamento disciplinante i servizi della Croce Rossa, dettato con D.P.R. n. 613/80 cui ha fatto seguito il DPCM n. 97/2005, ha previsto, tra i compiti assegnati alla medesima in tempo di pace proprio quello relativo all’organizzazione dei servizi di pronto soccorso, da attuarsi mediante convenzioni: l’articolo 5 del citato decreto individua nello strumento convenzionale la modalità per consentire a favore dello Stato, della regione e di altri enti pubblici la disciplina e la gestione di detto servizio.
La convenzione rappresenta, quindi, lo strumento utilizzabile dalle parti per regolamentare anche con riguardo alle risorse economiche da stanziare il servizio pubblico affidato.
La fattispecie dannosa trae origine dalla volontà degli enti convenuti, Croce Rossa Italiana e Azienda Regionale Emergenza Sanitaria di creare nell’ambito territoriale di Latina e provincia una struttura di soccorso in emergenza che, fino al 2006, era stata assicurata in modo alquanto deficitario da un’associazione di imprese private.
L’ipotesi di fattibilità economica dell’operazione era contenuta nella nota prot. n. 132 del 23 gennaio 2006, diretta alla Direzione generale dell’ARES, nella quale il Comitato provinciale CRI di Latina esprimeva il parere favorevole alla realizzazione del progetto, sia pur condizionato ad alcuni requisiti: innanzitutto si prevedeva un organico massimo di quaranta unità di personale da affiancare con soggetti volontari, tipici equipaggiamenti della CRI, si prevedeva un numero massimo di ambulanze pari a tredici rispetto alle nove preesistenti, ed, infine, si stimava in €. 5.000.000,00 il compenso a copertura del servizio, specificando che le singole fatture emesse avrebbero dovuto essere saldate entro il termine massimo di 30 gg.
La proposta formulata si concretizzo, però, in una bozza di convenzione, nella quale si prevedeva, tra l’altro, un corrispettivo a copertura del servizio diverso e già portato in consistente diminuzione e, soprattutto, un numero di dipendenti da assumere da parte del Comitato provinciale CRI di gran lunga superiore alle quaranta unità e pari a quello che attualmente risultava in servizio presso l’azienda privata che gestiva il 118, per il quale si proponeva un’assunzione diretta a tempo determinato nei ruoli della CRI,  al di fuori delle ordinarie procedure concorsuali di reclutamento.
A tale bozza di accordo ha fatto seguito la nota di risposta del Comitato provinciale CRI prot. n. 444 del 23 febbraio 2006, in cui si ribadiva la disponibilità alla stipula della convenzione, ma si esprimevano forti perplessità sia sulla diminuzione del compenso operato (da €. 5.000.000,00 a €. 4.268.000,00), sia sul numero di personale da assumere (da 40 a 62 unità), peraltro in violazione di specifiche norme di legge che prevedevano il reclutamento del personale degli enti pubblici.
Senza tenere nella debita considerazione le giuste osservazioni del responsabile del Comitato provinciale CRI, i convenuti Longhi e De Salazar, nelle rispettive qualità di direttore generale CRI e di ARES sottoscrivevano, in data 17 marzo 2006, la convenzione contenente le previsioni economiche oggetto di rilievo e critica e, soprattutto, l’impegno a prolungare tutti i rapporti di lavoro già in essere con le precedenti associazioni private per un numero di sessantadue unità di cui all’allegato elenco nominativo.
Alle note precedenti alla sottoscrizione della convenzione, ve ne sono state altre sempre a firma del responsabile della struttura territoriale della CRI di Latina, (vedi le note n. 662 del 21 marzo 2006 e n. 753 del 3 aprile 2006 dirette alla struttura centrale di CRI) nelle quali si evidenziava ancora e da subito l’eccessiva onerosità delle prestazioni richieste nella convenzione e la particolare ampiezza delle prestazioni che si volevano assicurare, basti pensare che tutte le unità di personale da assumere erano in massima parte (circa 52) autisti e mancavano in ruolo medici ed infermieri professionali, il che avrebbe comportato nell’immediato futuro un ulteriore aumento di personale da assumere e da retribuire, per cui da un lato si rendeva necessario provvedere subito agli adeguamenti dei corrispettivi convenzionali senza attendere il consuntivo trimestrale in considerazione del prossimo avvio della convenzione fissata per il 1 giugno 2006 e dall’altro si rappresentavano le difficoltà sia giuridiche che economiche sottese ad un’assunzione per chiamata diretta di tutto il personale privato indicato in una struttura pubblica come la CRI.
Tutte queste note sono restate completamente inascoltate dal vertice centrale CRI Longhi che, come esposto nella memoria difensiva, ha ritenuto quel dettagliato prospetto di costi, allegato alla nota del 3 aprile 2006, di gran lunga superiore al budget assegnato in convenzione, come “una lista della spesa” assolutamente inaffidabile e non conforme alle reali necessità del servizio.
Allo stesso modo il vertice ARES De Salazar, pur nella dichiarata volontà di essere pronto ad adeguare i corrispettivi previsti convenzionalmente non appena fosse stata rivolta un’adeguata richiesta del vertice CRI, affermazione ribadita in udienza dalla difesa, in pratica non avrebbe potuto corrispondere alcunchè, visto che la convenzione del marzo 2006, sottoposta alla verifica regionale, era stata approvata per quell’importo inferiore proprio in considerazione dei limiti di budget regionale, come espressamente indicato in convenzione e come risulta, peraltro, da tutti i tentativi successivi documentati dalla D’Innocenzo che, all’indomani della risoluzione della convenzione avvenuta nel luglio 2008, è riuscita soltanto a prevedere continue proroghe di breve durata della convenzione fino a quando non è addivenuta alla sottoscrizione della proroga di diciotto mesi con un aumento dell’importo che certo non ha portato a quel pareggio di bilancio tra ricavi e costi che costituiva una specifica previsione convenzionale, in aderenza ad altrettanto specifici obblighi di legge.
Come desumibile, quindi, dagli atti ora esaminati, la volontà convenzionale espressa è stata quella di creare una struttura particolarmente estesa ed articolata sia in fatto di addetti ai servizi- si parla di ben sessantadue unità da applicare provenienti dalle precedenti strutture- sia in fatto di postazioni di soccorso da garantire – anche in questo caso si parte da un numero di ben tredici postazioni tutte fornite di ambulanza con conseguente aumento del numero da nove a tredici del parco veicoli rispetto al passato.
A fronte di un servizio da istituire di tal natura e dimensioni, vi era stata, da parte dell’appaltatore del servizio, una specifica e dettagliata relazione sulle modalità di realizzazione dell’offerta anche e soprattutto in ordine alle risorse da stanziare in convenzione, importo non suscettibile di aumento durante la vigenza dell’arco triennale di durata della convenzione se non entro limiti alquanto ristretti previsti da una clausola convenzionale di rimodulazione dei corrispettivi dei servizi.
Ebbene, è risultato dagli atti che i due dirigenti Longhi e De Salazar, perfettamente a conoscenza di questi propositi convenzionali e della specificazione tecnica ed economica dell’offerta contenuta nelle missive del Comitato provinciale CRI, non hanno tenuto in alcuna considerazione il contenuto di tali richieste e, pur in presenza di servizi così rilevanti da svolgere, hanno fissato un corrispettivo convenzionale annuale di gran lunga inferiore ai costi preventivati, importo non suscettibile di revisione in sede di rendicontazione trimestrale con l’attivazione della specifica clausola convenzionale prevista, visto l’enorme divario economico esistente tra quanto pattuito e quanto previsto a spendersi non colmabile con un meccanismo di tipo revisionale.
Il risultato, visibile fin dal primo anno di durata della convenzione, è stato quello di un consistente e rilevante divario economico realizzato che si è tradotto in forte disavanzo finanziario per il Comitato provinciale CRI, costretto, per far fronte a tutte le spese, in maggior parte di carattere obbligatorio, a ricorrere a numerose anticipazioni di cassa presso il Comitato centrale CRI, la prima di €. 300.000,00 proprio per consentire già il primo mese di avvio della convenzione.
Si evidenzia, ancora, che proprio nel mese di giugno 2006 furono spedite dal Comitato provinciale di Latina numerose note al Comitato centrale nelle quali si ribadiva l’impossibilità di far fronte a tutti i servizi indicati in convenzione nonostante l’assunzione di sessantadue elementi, a riprova del fatto che la struttura, che era stata configurata nell’accordo, era di gran lunga sovradimensionata e che le anticipazioni ricevute non riuscivano a coprire le retribuzioni dei dipendenti neanche per tutti i mesi con inevitabili situazioni di protesta del personale dipendente.
E’ stato calcolato che, in tutto l’arco temporale di esame del presente giudizio, per ovviare allo sbilanciamento economico della convenzione il Comitato abbia dovuto erogare alla sua articolazione territoriale oltre dieci milioni di euro per garantire il pagamento di spese obbligatorie.
Le pattuizioni convenzionali hanno, pertanto, dimostrato subito l’erroneità delle previsioni espresse dai vertici delle due Aziende, con inevitabile lievitazione delle spese che la Procura ha ritenuto, nel suo risultato differenziale rispetto allo stanziamento indicato in convenzione, come danno erariale.
Il Collegio ritiene che nelle due condotte dei vertici firmatari della convenzione si configura quella colpa grave, necessaria e sufficiente a costituire l’addebito erariale, intesa come inescusabile negligenza e superficialità nell’utilizzo delle risorse pubbliche che avrebbero dovuto essere stanziate in misura congrua e rapportata ai servizi che si volevano e si potevano assicurare nel territorio provinciale, senza determinare oneri aggiuntivi così incidenti sul bilancio dell’ente e, quindi, dello Stato.
La difesa del Longhi ha evidenziato che il direttore generale in data 24 maggio 2006, prima dell’avvio della convenzione, è stato rimosso dall’incarico ricoperto e quindi la sua condotta va esente da responsabilità in quanto il medesimo non avrebbe potuto azionare i meccanismi correttivi della convenzione, come pure che i contratti di lavoro con le unità di personale sono stati sottoscritti dal vertice subentrante.
A tale argomentazioni può facilmente replicarsi nel senso che, al momento della sottoscrizione della convenzione, il convenuto era in grado di conoscere esattamente le criticità dell’offerta economica che andava ad approvare, e anche dopo la data del 17 marzo 2006 e fino alla data di scadenza della preposizione all’Ufficio, la struttura periferica aveva segnalato l’insufficienza delle risorse stanziate e la grave preoccupazione di non avere la copertura adeguata per le remunerazioni del personale per il quale era stato previsto di confermare l’assunzione. Il divario economico tra ciò che si richiedeva e ciò che era stato pattuito era di gran lunga superiore a quello che si sarebbe potuto chiedere con un meccanismo revisionale a fronte di precisi e specifici limiti di budget di cui poteva disporre l’ARES, tant’è vero che il Longhi non ebbe neppure a provare una rinegoziazione degli importi, per cui, a maggior ragione, nessun addebito può essere mosso nei confronti dei successori del Longhi che si sono trovati costretti a gestire una convenzione eccessivamente onerosa senza poter rideterminare il corrispettivo pattuito e senza poter negare la conferma di quei contratti di lavoro con i sessantadue dipendenti che era stato specificamente contenuto nel testo della convenzione.
Altrettanto dicasi per il vertice dell’ARES De Salazar che, nella memoria difensiva, ha cercato di dimostrare l’assenza di danno arrecato alla propria Amministrazione dalla sua condotta illuminata, anzi l’utilitas conseguita potrebbe giungere addirittura a compensare il danno sofferto dalla CRI.
Tali argomentazioni sono assolutamente infondate in quanto da una situazione dannosa per l’Erario, quale quella di aver dovuto sostenere un così pesante onere economico, non possono emergere situazioni di vantaggio patrimoniale per altri enti cui tener conto, come pure dalla omissione degli obblighi contributivi e fiscali non possono desumersi valutazioni di comportamenti comunque dovuti e quindi non dannosi, quando le assunzioni disposte in spregio della specifica normativa sul reclutamento dovevano essere evitate o comunque dimensionate alle possibili esigenze del servizio di soccorso in emergenza che si poteva assicurare con le risorse a disposizione. Né potrebbe configurarsi una utilitas conseguita dallo svolgimento del servizio in emergenza come delineato in convenzione in quanto, come si è già precisato, la struttura si è trovata a dover gestire un numero elevato di personale con professionalità generica, il che da subito ha evidenziato la scarsa utilità dello stesso e la necessità di dover ricorrere a personale ulteriore dotato di competenze specifiche per il servizio che doveva essere svolto con maggiore aggravio dei costi complessivi da sostenere e, quindi, senza alcuna riduzione del danno come quantificato dall’attore.
Anche per il De Salazar vi era, prima della sottoscrizione della convenzione, la conoscenza diretta che un servizio di soccorso in emergenza così potenziato sia in termini di risorse umane che strumentali non avrebbe potuto essere assicurato con lo stesso importo in precedenza stanziato per l’associazione privata che aveva svolto fino a quel momento il servizio in condizioni del tutto occasionali e precarie.
Era più che naturale che con la sottoscrizione di quel tipo di convenzione non si sarebbe potuto rispettare quel principio di pareggio tra ricavi e costi che era contenuto espressamente in convenzione, come era altrettanto impossibile, visto i vincoli di budget regionali, che la sua richiesta di essere disponibile alla revisione dei corrispettivi poteva tradursi in un concreto accordo di riequilibrio della convenzione. Ne è la prova la nota prot. 3772 del 16 novembre 2007 del Comitato provinciale di Latina che, nell’evidenziare i ripetuti ritardati pagamenti a fronte delle prestazioni rese, il che dimostra persino che sulle insufficienti risorse stanziate l’ARES non è riuscito neppure ad assicurare la regolarità di tutti i pagamenti, la contestuale richiesta di adeguare i corrispettivi convenzionali è stata completamente ignorata e disattesa.
Ulteriore addebito che è stato correttamente mosso ai comportamenti di Longhi e De Salazar è quello di aver imposto per convenzione l’assunzione di un numero così elevato di dipendenti, tutti assunti per chiamata nominativa e provenienti dalle precedenti strutture private che avevano svolto un servizio molto diverso da quello che si andava ad offrire, in spregio sia della specifica normativa per il reclutamento del personale in strutture pubbliche sia violando specifiche norme di legge dettate appositamente dal legislatore proprio per le assunzioni disposte dalla Croce Rossa.
Ci si riferisce, in quest’ultimo caso, alle disposizioni citate nell’atto di citazione che ammettono la possibilità per l’ente CRI di prorogare i contratti di lavoro a tempo determinato stipulati con il personale in servizio proprio per l’espletamento delle attività alla medesima demandate nei limiti, però, delle risorse a disposizione come, peraltro, indicate nel testo della convenzione.
L’assunzione automatica per convenzione di un così elevato numero di personale, a prescindere dalla specifica violazione delle regole di reclutamento, avrebbe quantomeno imposto la previsione convenzionale di un congruo stanziamento di risorse proprio per far fronte alla remunerazione obbligatoria degli addetti.
La individuazione di un tetto massimo di risorse disponibili, stabilite convenzionalmente per anno molto al di sotto dei reali costi dell’operazione e dei servizi che si volevano assicurare, costituisce comportamento superficiale e non curante dell’effettiva spesa che in tal modo si andava ad addossare all’Ente CRI con inevitabile ripercussione sul bilancio dello Stato.
Non si comprendono le ragioni di tale condotta, anche perché la mancanza di risorse unitamente alla necessità di assicurare il servizio di pronto soccorso in emergenza, avrebbe legittimato le parti a prevedere una più limitata struttura organizzata che avrebbe potuto avvalersi ad esempio di personale anche in servizio volontario, molto di frequente utilizzato per servizi del genere, realizzando, quindi, possibili economie di spesa e, soprattutto, rispettando il principio di pareggio di bilancio tra entrate ricevute e spese sostenute (cosiddetta autosostenibilità finanziaria delle convenzioni in discorso).
Né alcuna rilevanza può assumere la tesi difensiva del Longhi di aver offerto al Comitato provinciale di Latina il supporto della struttura amministrativa centrale per le disposte assunzioni: in data 7 aprile 2006 in un promemoria per il dirigente R.U.O. il responsabile del procedimento amministrativo esprimeva tutto il motivato dissenso sulla possibilità di effettuare le assunzioni da una struttura privata direttamente alle dipendenze dell’ente CRI provinciale in aperto contrasto con la normativa sul reclutamento del personale della Pubblica Amministrazione, ma anche in questo caso le segnalazioni sono rimaste inascoltate dai vertici dell’ente CRI centrale.
Ugualmente fondata la richiesta di addebito nei confronti dei convenuti Longhi e De Salazar in ordine alla seconda posta dannosa contestata, consistente nel mancato versamento contributivo e fiscale correlato alla stipula di questi contratti di lavoro a tempo determinato.
Anche, in questo caso la mancata considerazione dell’obbligo di versamento di conseguenziali oneri contributi e fiscali connessi all’espletamento della prestazione lavorativa dei sessantadue addetti che l’ente CRI provinciale era stato costretto ad assumere a fronte di un corrispettivo da erogare a quest’ultimo negli anni di durata della convenzione non adeguatamente coperto finanziariamente dalla stessa, configura condotta connotata da colpa grave: l’inescusabilità della stessa risiede, infatti, proprio nel carattere obbligatorio dei versamenti che, nell’ottica dei convenuti, doveva restare a carico della CRI oltre la misura dello stanziamento previsto in convenzione, determinando lo sforamento del vincolo di stanziamento con lievitazione incontrollata della spesa pubblica.
Medesimi addebiti sono stati contestati ai signori Monti e D’Innocenzo, rispettivamente dirigenti generali pro tempore di CRI e di ARES che, alla scadenza della prima convenzione di cui ora si è detto, non hanno esitato a sottoscrivere la proroga della stessa a costi sostanzialmente invariati.
In ordine ai costi sostenuti, l’esame della documentazione fornita anche dai convenuti ha consentito al Collegio di verificare che, all’indomani della risoluzione della convenzione del 2006 disposta con nota CRI n.54176 del 29 luglio 2008, l’importo mensile era rimasto quello originario pari a €. 355.666,67 mensili. L’ente CRI, oltre a lamentarsi dei continui e reiterati ritardi nel saldo delle fatture da parte di ARES che superavano abbondantemente il termine di 30 gg. previsto convenzionalmente, confermava la necessità di provvedere ad un congruo stanziamento mensile per la prosecuzione dell’attività e, in particolare, richiedeva rispetto all’importo originario, la somma ulteriore di €. 180.000,00 mensili.
A fronte di questa richiesta e dopo numerose trattative, l’ARES concordava un primo aumento di €. 98.482,00 mensile per cinque mesi fino al 31 dicembre 2008; successivamente un secondo aumento mensile di €. 30.000,00 prima per tre mesi e poi per altri due mesi fino al 31 maggio 2009 ed, infine, con quest’ultimo aumento si è arrivati fino al 30 novembre 2009 quando il nuovo direttore pro-tempore CRI dott. Monti e il vertice ARES dott.ssa D’Innocenzo prorogavano per ulteriori diciotto mesi la convenzione del 2006, prevedendo un aumento dell’importo originario di soli €. 192.000,00 annui, somma di gran lunga inferiore a quella richiesta e, pertanto, inidonea ad assicurare il pareggio di bilancio indicato in convenzione.
Non si comprende, quindi, come possa essere sostenuto dalla difesa del Monti che il medesimo ebbe a riportare in pareggio la convenzione se la proroga della medesima fu sostanzialmente disposta alle medesime condizioni con un aumento annuo rispetto all’originario importo di soli €. 192.000,00 da calcolarsi senza sommare gli aumenti in precedenza disposti non a regime, ma soltanto per i limitati periodi in cui si sono attuate le proroghe.
Nella nota del 8 aprile 2011 si legge infatti che ”…. a causa dell’assenza improvvisa dei vertici regionali (dimissioni del Presidente della Regione Lazio) e tenuto conto delle necessarie ragioni di ordine pubblico, si è addivenuti ad una proroga tecnica senza riuscire a stipulare la nuova convenzione…… e che solo nel 2011 gli attuali vertici della Amministrazione CRI sono riusciti a portare in equilibrio la convenzione.”
La colpa grave dei convenuti Monti e D’Innocenzo è individuabile ancora più palesemente nelle condotte dei medesimi i quali, pur pienamente consapevoli dell’enorme situazione debitoria già accumulata nei primi tre anni di vita della convenzione e nella consapevolezza di aver comunque ottenuto una modestissima integrazione economica, non hanno minimamente esitato a sottoscrivere la proroga della stessa, pur in presenza di forti criticità manifestate espressamente e anche di uno specifico rilievo formulato sulla procedura di selezione del personale assunto e da non prorogare effettuato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato che avevano opportunamente invitato i due enti convenuti a rivedere la procedura di reclutamento in occasione della scadenza della prima convenzione del 2006.
L’automatica proroga concessa della convenzione e di tutti i contratti di lavoro a tempo determinato ivi previsti non poteva che produrre ulteriore accumulo di debiti sul Comitato provinciale CRI che ha dovuto ricorrere nuovamente a ingenti anticipazioni di cassa a valere sul bilancio dell’ente oltre tutte le risorse previste in convenzione.
Nessun pareggio di bilancio risulterebbe raggiunto prima della proroga della convenzione come pure sostenuto dai convenuti ma smentito dalle risultanze contabili che segnalavano una forte esposizione debitoria.
Né può assumere rilevanza lo sforzo compiuto dalla convenuta D’Innocenzo che ha cercato, unitamente al Monti, di trovare un finanziamento regionale specifico che non è stato mai accordato, come pure i tentativi fatti per ottenere proroghe di breve durata della convenzione in essere senza darsi carico di riformulare di nuovo la convenzione non possono essere considerati esimenti di responsabilità.
In sostanza il Collegio, pur riconoscendo la necessità di continuare ad assicurare il servizio di pronto soccorso in emergenza in linea con l’invito del Prefetto di Roma a trovare una soluzione che assicurasse comunque lo svolgimento del servizio pubblico, non ritiene che la soluzione della proroga a costi invariati potesse essere l’unica soluzione possibile per assicurare la soddisfazione dell’interesse pubblico.
L’addebito di responsabilità nei confronti dei convenuti è sorretto dalla volontà gravemente colposa degli stessi di aver voluto a tutti i costi un servizio di soccorso in emergenza di gran lunga sovradimensionato e non proporzionato alle risorse economiche di cui si poteva disporre. Non si trattava, quindi, di interrompere un servizio di pubblica utilità ma solamente di creare e poi di confermare una struttura di uomini e mezzi che tenesse conto delle risorse economiche stanziate in convenzione, magari avvalendosi di personale volontario, onde evitare pesanti esposizioni debitorie che, come si è detto, sono apertamente in contrasto con la normativa sopraindicata e con il principio di autosostenibilità finanziaria di dette convenzioni.
Altrettanto dicasi per il personale assunto e confermato rispetto alle disponibilità economiche in campo e tenuto conto anche dei rilievi pervenuti dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato che avevano segnalato ai responsabili dei due enti la criticità delle intervenute assunzioni avvenute al di fuori delle normali procedure di reclutamento, auspicando un revisione dei deliberati in sede di rinnovo della convenzione.
Negli atti prodotti e esibiti dalla convenuta D’Innocenzo a dimostrazione del suo operato dalla medesima ritenuto legittimo non traspare mai nè la preoccupazione di evitare il disavanzo finanziario né di procedere ad una nuova rivalutazione dell’intera situazione con individuazione di nuove strategie gestionali in coerenza con i vincoli di bilancio.
Nelle note è possibile, al contrario, intravedere una caparbietà nella continuazione del servizio così come avviato, un’ostinazione a mantenere la situazione in atto pur essendo consapevole sia della inutilità di piccole integrazioni economiche sia dell’impossibilità dell’Azienda dalla medesima diretta di poter far fronte ai pagamenti in tempi congrui, individuando nella scarsità del budget regionale l’origine di ogni problematica senza domandarsi dell’esistenza di possibili soluzioni alternative in considerazione delle risorse a disposizione.
La condotta dannosa gravemente colpevole dei convenuti Monti e D’Innocenzo è quindi individuata proprio nella totale noncuranza di gestire un servizio in disavanzo finanziario come del resto affermato anche in memoria quando la convenuta D’Innocenzo ha stigmatizzato la sua condotta come favorevole alle ragioni dell’Azienda e insensibile alle gravi difficoltà economiche del Comitato provinciale della CRI di Latina che avrebbe dovuto svolgere il servizio in condizioni di deficit consolidato.
Allo stesso tempo, e a riprova della pervicace volontà dei due convenuti di continuare nella condotta dannosa già avviata, vi sono agli atti i riscontri documentali costituiti dalle cartelle esattoriali riferite ai versamenti erariali e contributivi omessi, con le quali fin dal 2007 si invitava il datore di lavoro a regolarizzare le predette omissioni. Di tutto ciò ne erano consapevoli il Monti per essere a capo della struttura destinataria delle medesime e per averne ufficializzato la questione nelle riunione del 29 maggio 2009, ma anche la convenuta D’Innocenzo che aveva agli atti del suo Ufficio la nota n. 3772 del 16 novembre 2007 nonché tutti i solleciti di pagamento delle fatture inviate dal Comitato provinciale CRI di Latina.
Ebbene a fronte di un debito così evidente e non contestabile in alcun modo perché connesso a precisi obblighi derivanti da disposizioni di legge imperative, la condotta dei convenuti non si è modificata per nulla, realizzando, pertanto, un danno di rilevante proporzione, al quale devono essere aggiunte le somme dovute a titolo di sanzioni ed interessi che deve essere risarcito pro quota dai convenuti in relazione al periodo di preposizione agli Uffici.
Sulla quantificazione del danno, la citazione è estremamente dettagliata in quanto ogni voce di danno viene attribuita ai quattro convenuti in relazione alla durata temporale della convenzione e della sua proroga e tenuto conto soltanto del momento in cui la sottoscrizione è stata effettuata, senza dare rilevanza ai periodi di effettiva preposizione agli Uffici, trattandosi di obblighi convenzionali il cui adempimento si protrae per l’intera durata dell’accordo e della materiale impossibilità di addivenire ad una modifica degli stessi, con reiezione di tutte le eccezioni formulate in merito dalla difesa dei convenuti.
In particolare, nelle note richiamate in citazione e acquisite al fascicolo di Ufficio è stato possibile ricostruire la prima posta dannosa come dato differenziale risultante tra le anticipazioni disposte depurate dalle somme derivanti dagli introiti della convenzione e i costi sostenuti ( in precedenza, in sede di invito erano state conteggiate le sole somme mensili derivanti dagli introiti della convenzione e non si era tenuto conto delle anticipazioni di cassa disposte): l’eccezione difensiva in ordine al fatto che le somme derivanti dalla convenzione, ritenute dall’attore insufficienti a coprire i servizi, non avrebbero potuto compensare le anticipazioni di cassa non tiene in debito conto che gli introiti da convenzione derivavano da ARES mentre le anticipazioni provenivano dal Comitato centrale CRI al quale sono state in parte restituite man mano che l’Azienda ARES effettuava i versamenti che, come già evidenziato, avvenivano in forte ritardo rispetto ai servizi che si erogavano quotidianamente. La posta di danno erariale suindicata è, quindi, il risultato di una somma algebrica che si è ripetuta in tutti gli anni di durata della convenzione ed è costituita dal maggior esborso che la CRI ha dovuto sostenere in relazione ai costi dei servizi, tenuto conto che gli introiti da convenzione, oltre ad essere insufficienti, venivano erogati sempre con notevole ritardo, ritardo che è divenuto ancor più consistente nel momento in cui la fatturazione dei servizi da parte di CRI è stata inviata direttamente per il pagamento alla Regione Lazio che avrebbe provveduto al pagamento entro 180 giorni dalla loro ricezione, stravolgendo in questo modo gli accordi convenzionali che prevedevano il pagamento a trenta giorni, termine peraltro mai rispettato dall’Azienda ARES.
Per i motivi su evidenziati non assumono rilevanza le richieste difensive di conoscere i tempi delle disposte compensazioni con gli introiti della convenzione ai fini di una diversa ripartizione del danno che va calcolato, come correttamente fatto dall’attore, nel suo importo complessivo e in relazione all’intero periodo di durata della convenzione.
La gravità della situazione finanziaria rappresentata è stata poi ulteriormente accentuata con riferimento alle spese obbligatorie da sostenere: fin dal 2007 erano pervenute le cartelle esattoriali in ordine ai mancati versamenti di oneri previdenziali e di ritenute fiscali riferiti a questo contingente di personale assunto fin dal 2006 con contratti stipulati in violazione di specifiche norme di legge e che, per quanto già detto sopra, non avrebbero potuto in alcun modo essere confermati, tant’è vero che poi nel settembre 2011 è intervenuta la dichiarazione di nullità di tutti i contratti e relative proroghe poste in essere.
Ne consegue la condanna di tutti i convenuti alla refusione della quota di danno attribuita in citazione, maggiorata di rivalutazione monetaria dalla data dell’evento alla data di deposito della presente decisione e di interessi legali dalla data di deposito della decisione all’effettivo soddisfo.
Le spese seguono la soccombenza.

La Sezione giurisdizionale per la regione Lazio definitivamente pronunciando

I signori Longhi Tommaso alla refusione della somma di €. 2.777.912,13;
De Salazar Vitaliano alla refusione della somma di €. 2.777.912,14;
Monti Carlo alla refusione della somma di €. 1.533.312,11;
D’Innocenzo Marinella alla refusione di €. 1.533.312,11,
tutte in favore della Croce Rossa Italiana, alle quali devono essere aggiunte la rivalutazione monetaria e gli interessi legali come indicato in motivazione.
Le spese di giudizio quantificate in € 2.102,30 (duemilacentodue/30) seguono la soccombenza.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del 3 dicembre 2015.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Lazio – Sentenza – 24/12/2015 n.515 proviene da Giustamm.