Presidente Gallo, Redattore Morelli

Lavoro – Attività sindacale – Art. 19, primo comma, lettera b), della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell’attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento) – Costituzione delle rappresentanze sindacali aziendali – Limitazione alle sole associazioni sindacali firmatarie di un contratto collettivo applicato nell’unità produttiva – Q.l.c. sollevata dai Tribunali di Modena, Vercelli e Torino – Asserita violazione degli artt. 3 e 39 Cost. – Illegittimità costituzionale parziale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 19, primo comma, lettera b), della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell’attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), nella parte in cui non prevede che la rappresentanza sindacale aziendale possa essere costituita anche nell’ambito di associazioni sindacali che, pur non firmatarie dei contratti collettivi applicati nell’unità produttiva, abbiano comunque partecipato alla negoziazione relativa agli stessi contratti quali rappresentanti dei lavoratori dell’azienda.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

Presidente: Franco GALLO;

Giudici : Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 19, primo comma, lettera b), della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell’attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), promossi dal Tribunale ordinario di Modena con ordinanza del 4 giugno 2012, dal Tribunale ordinario di Vercelli con ordinanza del 25 settembre 2012 e dal Tribunale ordinario di Torino con ordinanza del 12 dicembre 2012, rispettivamente iscritte ai nn. 202 e 287 del registro ordinanze 2012 e al n. 46 del registro ordinanze 2013, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 40 e 51, prima serie speciale, dell’anno 2012 e n. 11, prima serie speciale, dell’anno 2013.

Visti gli atti di costituzione della FIOM – Federazione Impiegati Operai Metalmeccanici – Federazioni Provinciali di Modena, di Vercelli e Valsesia e di Torino, della Case New Holland Italia s.p.a., della Maserati s.p.a., della Ferrari s.p.a., della Fiat Group Automobiles s.p.a., e della Abarth & C. s.p.a. ed altri, nonché gli atti di intervento della CGIL – Confederazione Generale Italiana del Lavoro, Filcams-CGIL Federazione Italiana Lavoratori Commercio, Alberghi, Mense e Servizi e Filcams-CGIL di Milano e Provincia, della FNSI – Federazione nazionale della stampa italiana, della Unione Industriale della Provincia di Torino e del Presidente del Consiglio dei ministri (fuori termine nel giudizio iscritto al r.o. n. 287 del 2012);

udito nell’udienza pubblica del 2 luglio 2013 il Giudice relatore Mario Rosario Morelli;

uditi gli avvocati Franco Scarpelli e Amos Andreoni per la CGIL -Confederazione Generale Italiana del Lavoro, per la Filcams-Cgil – Federazione Italiana Lavoratori Commercio, Alberghi, Mense e Servizi, e per Filcams-CGIL di Milano e Provincia, Bruno Del Vecchio per la FNSI – Federazione nazionale della stampa italiana, Paolo Tosi per l’Unione Industriale della Provincia di Torino, Vittorio Angiolini, Piergiovanni Alleva e Franco Focareta per la FIOM – Federazione Impiegati Operai Metalmeccanici – Federazioni Provinciali di Modena, di Vercelli e Valsesia e di Torino, Roberto Nania, Raffaele De Luca Tamajo e Diego Dirutigliano per Case New Holland Italia s.p.a., Maserati s.p.a. e Ferrari s.p.a., per Fiat Group Automobiles s.p.a. e per Abarth & C. Italia s.p.a. ed altri e l’avvocato dello Stato Giustina Noviello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.– Nel corso di più giudizi civili riuniti, promossi ai sensi art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell’attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), di seguito anche Statuto dei lavoratori, nei confronti di società del Gruppo FIAT (Case New Holland Italia s.p.a., Maserati s.p.a. e Ferrari s.p.a.), su ricorso della FIOM (Federazione impiegati operai metalmeccanici) della Provincia di Modena – alla quale le resistenti avevano disconosciuto il diritto a costituire rappresentanze sindacali aziendali (e, conseguentemente, ad avvalersi delle prerogative di cui al Titolo III del predetto Statuto), in ragione della mancata sottoscrizione del contratto collettivo, applicato nelle rispettive unità produttive, da parte di essa ricorrente, che pure aveva attivamente partecipato alla correlativa negoziazione – l’adito Tribunale ordinario di Modena, dopo aver rilevato in premessa che i diritti in contestazione risultavano effettivamente riservati alle sole organizzazioni “firmatarie” dei contratti in questione, per testuale dettato dell’articolo 19, primo comma, lettera b), dello Statuto dei lavoratori, a suo avviso non suscettibile di interpretazione adeguatrice in senso estensivo, ha ritenuto, per ciò, rilevante e, in riferimento agli artt. 2, 3 e 39 Cost., non manifestamente infondata, ed ha quindi sollevato, con l’ordinanza in epigrafe (r.o. n. 202 del 2012), questione di legittimità costituzionale del predetto articolo 19.

Secondo il rimettente, il criterio selettivo ivi dettato – nella parte, appunto, in cui legittima l’esclusione dal godimento dei diritti in azienda di un sindacato, pur effettivamente rappresentativo, per il solo fatto che non abbia sottoscritto il contratto applicato in quella unità produttiva – si porrebbe, infatti, in contrasto con gli evocati parametri costituzionali:

– per l’irragionevolezza «nell’attuale condizione di rottura dell’unità sindacale» di una soluzione imperniata «sul dato formale della sottoscrizione del contratto applicato e sganciato da qualsiasi raccordo con la misura del consenso dei rappresentati»;

– per la negativa incidenza sulla decisione dell’associazione sindacale in ordine alla sottoscrizione del contratto collettivo, che ne risulta «condizionata non solo dalla finalità di tutela degli interessi dei lavoratori, secondo la funzione regolativa propria della contrattazione collettiva, bensì anche dalla prospettiva di ottenere (firmando) o perdere (non firmando) i diritti del Titolo III»;

– per la irragionevole difformità di trattamento, che ne consegue, «tra associazioni sindacali dotate tutte di pari capacità rappresentativa, e tutte partecipanti nella stessa misura alle trattative volte alla stipula del contratto collettivo, e che tuttavia non godono all’interno dell’azienda delle stesse prerogative a tutela degli interessi dei lavoratori da esse rappresentati solo in ragione del dissenso espresso avverso la stipula di contratti aziendali».

1.1.– Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituita la FIOM-Federazione provinciale di Modena, sostenendo l’ammissibilità e la fondatezza nel merito della proposta questione, facendo proprie le argomentazioni addotte dal rimettente ed affermando, in particolare, che per rappresentare efficacemente i lavoratori, e proprio per volerne essere rappresentativo, il sindacato non deve solo firmare, ma talora astenersi dal sottoscrivere il contratto collettivo. Storicamente – aggiunge la FIOM – «ormai la contrattazione collettiva ha perso il carattere acquisitivo che ha avuto per molto tempo. Oggi, non solo negli accordi gestionali delle situazioni di crisi, ma anche nei rinnovi nazionali la stessa contrattazione collettiva ha sovente un prevalente contenuto ablativo, e la forza del sindacato si manifesta non tanto nella capacità di acquisire nuovi diritti ad ogni tornata contrattuale, come è avvenuto per tanto tempo, quanto nella capacità di resistere alle sempre più pressanti ed estese richieste di flessibilità avanzate dalle imprese».

1.2.– Si sono costituite anche Case New Holland Italia s.p.a., Maserati s.p.a. e Ferrari s.p.a., eccependo preliminarmente l’inammissibilità della proposta questione, sia sotto il profilo della riproposizione di questione identica a quella già decisa da questa Corte con la sentenza n. 244 del 1996, sia riguardo al profilo della «perplessità» e «indecifrabilità» della motivazione dell’ordinanza di rimessione; ed aggiungendo che, ove si tratti di richiesta demolitoria, la questione in oggetto sarebbe comunque inammissibile per difetto di rilevanza; e che «qualora poi il petitum sia di carattere additivo, l’ordinanza omette di indicare in maniera sufficientemente circostanziata il verso della pretesa addizione, ossia il contenuto normativo che sarebbe necessario aggiungere alla disposizione indubbiata».

Nel merito, le società costituite ne deducono, «in via del tutto subordinata», l’infondatezza, sia in relazione al prospettato vizio di ragionevolezza, sia in relazione al cosidetto cambiamento di scenario sindacale, in quanto «il dato costituzionale e quello giurisprudenziale convergono nel senso che la capacità rappresentativa del sindacato ai fini dell’attivazione della normativa di sostegno non è un fattore esclusivamente aprioristico, bensì una qualità che trova la sua compiuta realizzazione nella vicenda contrattuale. Ciò vuol dire che ai fini dell’utilizzo delle misure di sostegno in azienda non è sufficiente l’astratta testimonianza degli interessi dei lavoratori iscritti, ma anche l’assunzione di una concreta responsabilità contrattuale».

1.3.– È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, eccependo preliminarmente la irrilevanza, e, quindi, la inammissibilità della questione, atteso che l’eventuale declaratoria di illegittimità dell’art. 19, primo comma, lettera b), dello Statuto dei lavoratori determinerebbe il venir meno del criterio della sottoscrizione dei contratti quale criterio selettivo per l’accesso ai diritti di cui al Titolo III dello Statuto ma, in assenza di un diverso criterio selettivo, non darebbe titolo all’associazione sindacale ricorrente di godere di quei diritti.

Nel merito, l’Autorità intervenuta ritiene infondata la questione.

Sostiene che «la previsione di particolari requisiti di rappresentatività ai fini del riconoscimento dei diritti sindacali di cui al Titolo III dello Statuto dei lavoratori, contenuta nelle lettere a) e b) del primo comma dell’art. 19, nella sua formulazione originaria, trovava la propria ratio nell’esigenza di selezionare – attraverso puntuali indici normativi – un sindacato che, per il fatto di essere più rappresentativo di un altro, risultava meritevole di una speciale tutela e, conseguentemente, risultava maggiormente titolato a vedersi riconoscere le prerogative di cui allo Statuto dei lavoratori. Come già evidenziato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 492 del 4 dicembre 1995, tale esigenza permane anche dopo il referendum abrogativo e la finalità della norma nella sua nuova formulazione rimane quella di garantire la suddetta selezione da operarsi sulla base dell’unico parametro della sottoscrizione di contratti collettivi di lavoro applicati nell’unità produttiva. Tale parametro consente di valorizzare l’effettività dell’azione sindacale, desumibile dalla partecipazione alla formazione della disciplina contrattuale collettiva quale indicatore di maggiore rappresentatività direttamente conseguibile da ogni organizzazione sindacale in base ai propri atti concreti ed oggettivamente verificabili.».

1.4.– Hanno depositato memoria ad adiuvandum la CGIL, la Filcams-Cgil e le Filcams-Cgil di Milano e Provincia, argomentando la legittimità del proprio intervento e sostenendo la fondatezza dei proposti rilievi di costituzionalità.

1.5.– Con successiva memoria, la Case New Holland Italia s.p.a., la Maserati s.p.a. e la Ferrari s.p.a. hanno eccepito l’inammissibilità degli interventi ad adiuvandum di CGIL e Filcams, e ribadito, altresì, le eccezioni di inammissibilità della questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale ordinario di Modena; ulteriormente, infine, argomentandone la ritenuta infondatezza in relazione a ciascuno dei parametri evocati.

1.6.– Anche la FIOM di Modena ha depositato memoria, congiuntamente, per altro, alla FIOM di Vercelli ed a quella di Torino e relativa, quindi, anche ai giudizi di cui alle successive ordinanze dei Tribunale di Vercelli e di Torino.

In detto atto, le tre costituite Federazioni sottolineano, tra l’altro, come l’assetto imposto per la contrattazione collettiva dall’art. 8 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 – nel dare sostegno ad una contrattazione “separata”, per ciascuna singola azienda – aggravi i vizi di incostituzionalità denunciati dai rimettenti.

1.7.– Ulteriore memoria è stata depositata dalla CGIL e da Filcams nazionale e Filcams di Milano e provincia, per ribadire il rispettivo interesse al proprio intervento ad adiuvandum anche in ragione dei numerosi segnalati casi di organizzazioni, ad esse aderenti, che, pur essendo maggioritarie in azienda per numero di aderenti, vengono escluse dalla titolarità dei diritti sindacali sol perché non firmatarie dei contratti ivi applicati.

Con riguardo al recentissimo Accordo interconfederale del 31 maggio 2013 – che ha posto alla base, sia della titolarità dei diritti sindacali, sia dell’obbligo a trattare, la regola della democrazia bilanciando il criterio associativo con quello elettivo, esattamente al pari di quanto già realizzato da tempo nel settore pubblico (artt. 42 e 43 del d.lgs. n. 165 del 2001) – gli intervenienti hanno poi sottolineato come esso sia «tuttavia limitato al solo ordinamento intersindacale facente capo a CGIL-CISL-UIL-Confindustria, con (momentanea?) esclusione del terziario e degli altri settori (bancari, assicurativi, ecc.) e soprattutto con la conferma della inefficacia di tale Accordo nei confronti delle imprese dissenzienti non associate alla Confindustria come la FIAT».

2.– Ha dubitato della legittimità costituzionale dell’art. 19, primo comma, lettera b), della legge n. 300 del 1970 anche il Tribunale ordinario di Vercelli (ordinanza r.o. n. 287 del 2012), ravvisando il vulnus, ad opera della norma censurata, agli artt. 2, 3 e 39 Cost., con motivazioni sostanzialmente analoghe e, in parte, testualmente riproduttive di quelle svolte nella ordinanza del Tribunale ordinario di Modena, cui ha fatto adesivamente rinvio.

2.1.– Si è costituita nel relativo giudizio la Fiat Group Automobiles s.p.a. svolgendo le medesime argomentazioni di cui agli atti di costituzione delle società convenute nel giudizio dinanzi al Tribunale ordinario di Modena, sia con riferimento all’inammissibilità sia con riferimento all’infondatezza della questione in esame.

2.2.– Si è costituita anche la FIOM – Federazione provinciale di Vercelli e Valsesia, anch’essa facendo proprie le motivazioni del rimettente, in particolare mettendo in rilievo che il riservare il diritto alla rappresentanza aziendale dei lavoratori ai soli sindacati firmatari di contratti collettivi applicabili all’unità produttiva «può divenire un premio o un privilegio distribuito o negato a misura del solo interesse e degli scopi datoriali, e dunque privo di ogni ragionevole giustificazione di tutela collettiva, piuttosto che essere, come dovrebbe anche secondo lo spirito originario e la lettura sistematica dell’art. 19 entro la trama della l. n. 300 del 1970 data dalla giurisprudenza costituzionale, una funzione rappresentativa, la quale giovi ai lavoratori rappresentati».

2.3.– È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, svolgendo le medesime argomentazioni di cui all’atto di intervento nel giudizio promosso dal Tribunale ordinario di Modena.

2.4.– Ha depositato «atto di intervento e deduzioni» la FNSI (Federazione nazionale della stampa italiana), che, dopo aver premesso di essere l’unico organismo nazionale rappresentativo dei giornalisti in Italia, con conseguente legittimità del suo intervento ad adiuvandum, ha fatto proprie le considerazioni del giudice rimettente.

2.5.– Con memoria depositata il 10 giugno 2013, FIAT Group s.p.a., premessa la inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum della FNSI, ha ulteriormente e diffusamente argomentato, in subordine alla eccepita inammissibilità delle questioni sollevate dal Tribunale ordinario di Vercelli, la non fondatezza delle stesse.

Nella prospettiva della norma di riferimento – ha, tra l’altro, sostenuto – «non è sufficiente il consenso come tale (peraltro scollegato dallo specifico processo negoziale, perché dedotto da indici storici e presuntivi); è anche indispensabile, beninteso al fine dell’accesso alle misure di sostegno, che il consenso venga bensì utilizzato per sollecitare le soluzioni contrattuali le più favorevoli possibili agli interessi dei quali si è portatori, ma senza sottrarsi alla dialettica con le altre parti ed al naturale esito compositivo cui è destinata a mettere capo. Allo stesso modo non può essere sufficiente la mera partecipazione alle trattative che non si saldi con un concreto ed effettivo risultato contrattuale».

2.6.– Anche la FIOM Vercelli ha depositato memoria, svolgendo argomentazioni analoghe a quelle svolte con riguardo al procedimento originato dalla ordinanza r.o. n. 202 del 2012.

3.– A sua volta, il Tribunale ordinario di Torino, con l’ordinanza di rimessione in data 12 dicembre 2012 (r.o. n. 46 del 2013), emessa, nel corso di più giudizi riuniti, tra la FIOM di Torino e varie società del Gruppo FIAT (Abarth & C. s.p.a. ed altre tredici), ha sollevato analoghe questioni di legittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 3 e 39 Cost., dell’art. 19, primo comma, lettera b), della legge n. 300 del 1970, nella parte in cui limita la costituzione delle rappresentanze sindacali aziendali alle sole associazioni firmatarie di contratti collettivi di lavoro applicati nell’unità produttiva.

Rileva anche detto giudice l’anacronismo del disposto in esame, sulla base sia del mutato contesto delle relazioni sindacali che dell’evoluzione del quadro normativo.

3.1.– Si è costituita la FIOM – Federazione provinciale di Torino, con argomentazioni adesive alla prospettazione del giudice a quo.

3.2.– Anche la Abarth & C. s.p.a. e le altre società convenute nel giudizio a quo si sono costituite, svolgendo, in punto di inammissibilità e con riferimento al merito, le medesime argomentazioni formulate dalle società resistenti nel giudizio promosso dal Tribunale ordinario di Modena.

3.3.– È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, reiterando le eccezioni di inammissibilità e di infondatezza della questione già formulate in relazione alle precedenti ordinanze di rinvio.

3.4.– Ha depositato altresì «atto di intervento» l’Unione industriale della Provincia di Torino che, previamente motivato il proprio interesse alla soluzione della questione sollevata dal Tribunale di Torino, ne ha eccepito la inammissibilità e, in subordine, la non fondatezza, con prospettazione adesiva a quella delle società convenute nel giudizio a quo.

3.5.– In prossimità dell’udienza, hanno depositato memoria, oltre alla FIOM di Torino, che ha ribadito le argomentazioni svolte nel precedente giudizio, anche la Abarth & C. s.p.a. e le altre società costituite, anche in questo caso per ulteriormente illustrare le proprie già formulate eccezioni di inammissibilità e di non fondatezza della questione.

3.6.– Altra memoria è stata depositata dalla Unione industriale della Provincia di Torino. La quale ha, a sua volta, ribadito il proprio interesse rispetto alla sollevata questione di costituzionalità.

1.– Il Tribunale ordinario di Modena ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3 e 39 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 19, primo comma, lettera b), della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell’attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), nel testo risultante dall’abrogazione parziale disposta – in esito al referendum indetto con decreto del Presidente della Repubblica 5 aprile 1995, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 85 dell’11 aprile 1995 – dal d.P.R. 28 luglio 1995, n. 312 (Abrogazione, a seguito di referendum popolare, della lettera a e parzialmente della lettera b dell’art. 19, primo comma, della legge 20 maggio 1970, n. 300, sulla costituzione delle rappresentanze sindacali aziendali, nonché differimento dell’entrata in vigore dell’abrogazione medesima), nella parte in cui consente la costituzione di rappresentanze aziendali alle sole «associazioni sindacali che siano firmatarie di contratti collettivi applicati nell’unità produttiva», e non anche a quelle che abbiano comunque partecipato alla relativa negoziazione, pur non avendoli poi, per propria scelta, sottoscritti.

1.1.– La rilevanza della questione è motivata dal rimettente in ragione del fatto che, nei giudizi (riuniti) innanzi a lui pendenti, il sindacato ricorrente (FIOM) aveva denunciato il comportamento antisindacale delle controparti imprenditoriali (varie società del gruppo FIAT), le quali avevano disconosciuto la sua legittimazione a costituire rappresentanze sindacali, nelle rispettive unità produttive, in conseguenza, appunto, della mancata sottoscrizione del contratto collettivo, ivi applicato, da parte di esso sindacato, che pure aveva attivamente partecipato alle trattative che ne avevano preceduto la conclusione.

1.2.– In punto di non manifesta infondatezza del così proposto quesito, il Tribunale a quo, muovendo dalla considerazione che la partecipazione al negoziato è un dato che evidenzia l’effettiva forza contrattuale e, di riflesso, la capacità rappresentativa del sindacato, ne inferisce la «intrinseca irragionevolezza» del criterio selettivo della sottoscrizione del contratto, espresso dalla disposizione denunciata, «nel [l’attuale] momento in cui, applicato a fattispecie concrete, porta ad un risultato che contraddice il presupposto a dimostrazione del quale il criterio stesso era stato elaborato». Risultato cui, appunto, si perverrebbe nei processi a quibus, nei quali, alla luce di quel criterio, «dovrebbe riconoscersi maggior forza rappresentativa alle associazioni firmatarie del contratto […], anziché alla FIOM [che non lo ha sottoscritto], laddove in fatto è incontestato il contrario».

1.3.– La soluzione di una lettura estensiva della espressione “associazioni firmatarie”, nel senso della sua riferibilità anche ad organizzazioni che abbiano comunque partecipato al processo contrattuale – cui, in analoghe controversie, altri giudici di merito sono pervenuti, in funzione di una “interpretazione adeguatrice” al dettato costituzionale della disposizione in esame – non è, preliminarmente, ritenuta condivisibile dal Tribunale rimettente, per l’univocità del dato testuale che inevitabilmente vi si opporrebbe.

Da qui la conclusione che la reductio ad legitimitatem della norma denunciata, in quella delineata direzione estensiva, non possa altrimenti avvenire che attraverso un intervento (evidentemente additivo) di questa Corte.

1.4.– Non ignora, peraltro, il rimettente la sentenza n. 244 del 1996, e la ordinanza n. 345 del 1996, di questa Corte, che hanno, rispettivamente, escluso la fondatezza, e dichiarato poi la manifesta infondatezza, di identiche questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19, primo comma, lettera b), dello Statuto dei lavoratori, in riferimento ai medesimi parametri (artt. 3 e 39 Cost.) ora nuovamente evocati. Ma ritiene che quelle pronunzie – legate ad un diverso contesto, connotato dalla unitarietà di azione dei sindacati e dalla unitaria sottoscrizione dei contratti collettivi applicati in azienda, nel quale «ragionevolmente quella sottoscrizione poteva essere assunta a criterio misuratore della forza del sindacato e della sua rappresentatività» – vadano ora «ripensate alla luce dei mutamenti intercorsi nelle relazioni sindacali degli ultimi anni», caratterizzate dalla rottura della unità di azione delle organizzazioni maggiormente rappresentative e dalla conclusione di contratti collettivi “separati”.

Lo scenario delle attuali relazioni sindacali risulterebbe, inoltre, ulteriormente, e profondamente, alterato dal nuovo sistema contrattuale, definito «autoconcluso ed autosufficiente», instaurato dalle società del Gruppo FIAT, le quali, uscite dal sistema confindustriale e recedute dal Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro per i metalmeccanici, hanno stipulato, nelle rispettive aziende, un separato contratto collettivo specifico di primo livello, sottoscritto appunto solo da associazioni sindacali diverse dalla ricorrente.

Sarebbe mutato anche il quadro normativo di riferimento, in ragione della copiosa legislazione che ha elevato la contrattazione collettiva a fonte integrativa, suppletiva o derogatoria, della propria disciplina, in correlazione, sempre, ad un parametro di effettiva, e comparativamente maggiore, rappresentatività dei sindacati stipulanti.

Ed, appunto, alla luce di tali nuovi dati di sistema e di contesto, il criterio selettivo di cui alla lettera b) del primo comma del denunciato art. 19 verrebbe ora a «tradire la ratio stessa della disposizione dello Statuto, volta ad attribuire una finalità promozionale e incentivante all’attività del sindacato quale portatore di interesse del maggior numero di lavoratori, che trova una diretta copertura costituzionale nel principio solidaristico espresso dall’art. 2 Cost., nonché nello stesso principio di uguaglianza sostanziale, di cui al secondo comma dell’art. 3 della Costituzione».

Si porrebbe, inoltre, quel criterio, in insanabile contrasto con il precetto dell’art. 39 Cost., incidendo negativamente sulla libertà di azione del sindacato, la cui decisione di sottoscrivere o no un contratto collettivo ne risulterebbe inevitabilmente «condizionata non solo dalla finalità di tutela degli interessi dei lavoratori, secondo la funzione regolativa propria della contrattazione collettiva, bensì anche dalla prospettiva di ottenere (firmando) o perdere (non firmando) i diritti del Titolo III, facenti capo direttamente all’associazione sindacale, potendo le due esigenze, come nella fattispecie in esame, entrare in conflitto, e dovendosi inoltre valutare la necessità, ai fini della sottoscrizione, del consenso e della collaborazione di parte datoriale». Con l’ulteriore conseguenza che, «in ipotesi estrema, ove la parte datoriale decidesse di non firmare alcun contratto collettivo, non vi sarebbe nell’unità produttiva alcuna rappresentanza sindacale».

2.– Sostanzialmente la stessa questione, con coincidenti argomentazioni, è stata sollevata anche dal Tribunale ordinario di Vercelli e dal Tribunale ordinario di Torino.

3.– I giudizi promossi da dette tre ordinanze, avendo il medesimo oggetto, vanno riuniti e decisi con unica sentenza.

4.– In via preliminare, deve essere confermata l’ordinanza adottata nel corso dell’udienza pubblica, ed allegata alla presente sentenza, con la quale sono stati dichiarati inammissibili gli interventi adesivi spiegati dalla CGIL, FILCAMS di Milano e Provincia e dalla Federazione nazionale della stampa italiana (FNSI) nei giudizi di cui, rispettivamente, all’ordinanza del Tribunale ordinario di Modena ed a quella del Tribunale ordinario di Vercelli, nonché l’intervento ad opponendum dell’Associazione Unione industriale della Provincia di Torino, nel giudizio relativo all’ordinanza del Tribunale di detta città.

5.– È ancora preliminare l’esame delle eccezioni di inammissibilità della questione formulate da tutte le società resistenti nei giudizi a quibus e dal Presidente del Consiglio.

5.1.– Ad avviso delle predette resistenti, l’odierna questione sarebbe, infatti, inammissibile perché identica a quella già decisa, nel senso della non fondatezza, con la sentenza di questa Corte n. 244 del 1996; ovvero per incertezza e perplessità del petitum che comunque, se additivo, «omette[rebbe] di indicare in maniera sufficientemente circostanziata il “verso” della pretesa addizione» e, se demolitorio, renderebbe la questione stessa priva di rilevanza.

Argomento, quest’ultimo, fatto valere anche dall’Avvocatura generale dello Stato, secondo la quale «l’eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 19, lettera b), dello Statuto dei lavoratori determinerebbe il venir meno del criterio della sottoscrizione dei contratti quale criterio selettivo per l’accesso ai diritti di cui al Titolo III dello Statuto ma, in assenza di un diverso criterio selettivo, non darebbe titolo all’associazione sindacale di godere di quei diritti».

Con riguardo, poi, alle sole ordinanze dei Tribunali ordinari di Vercelli e di Torino, le società resistenti nei rispettivi processi promossi ai sensi dell’art. 28 della citata legge n. 300 del 1970 hanno ulteriormente eccepito il «difetto di motivazione in punto di (pretesa) non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sotto i profili enunciati», per essersi detti giudici limitati a motivare per relationem all’ordinanza del Tribunale ordinario di Modena.

5.2.– Nessuna delle prospettate eccezioni può essere accolta.

In primo luogo, non è esatto che l’esistenza di una precedente pronuncia di non fondatezza (ed anche di manifesta infondatezza) di una questione (ove pur) identica a quella riproposta dal giudice a quo sia, come si eccepisce, ostativa all’ammissibilità di quest’ultima, potendo un tal precedente unicamente, invece, rilevare nella successiva fase di esame del merito della questione stessa, alla luce degli eventuali nuovi profili argomentativi a suo supporto offerti dal rimettente.

Non è poi sostenibile che il petitum della odierna questione sia incerto o perplesso, poiché ciò che i giudici a quibus chiedono ora a questa Corte – in ragione della prospettata incostituzionalità dell’art. 19, primo comma, lettera b), della legge n. 300 del 1970 – non è una decisione demolitoria, che effettivamente darebbe luogo ad un vuoto normativo colmabile solo dal legislatore, bensì, inequivocabilmente, una pronuncia additiva che consenta (ciò che, appunto, altri giudici di merito hanno ritenuto di poter direttamente desumere in via di interpretazione sistematica, evolutiva o, comunque, costituzionalmente adeguata della norma stessa) di estendere la legittimazione alla costituzione di rappresentanze aziendali anche ai sindacati che abbiano attivamente partecipato alle trattative per la stipula di contratti collettivi applicati nell’unità produttiva, ancorché non li abbiano poi sottoscritti (per ritenuta loro non idoneità a soddisfare gli interessi dei lavoratori).

E, in tal senso, il “verso” della addictio richiesta – e che, in relazione ai parametri evocati, si prospetta come obbligata – si sottrae, evidentemente, anche alla eccezione di non sufficientemente circostanziata sua indicazione.

L’inammissibilità non può essere, infine, riferita neppure alle sole ordinanze dei Tribunali di Vercelli e di Torino. Le quali, lungi dall’essere motivate solo per relationem alla precedente ordinanza del Tribunale di Modena, nel condividerne il petitum, richiamano puntualmente, e sviluppano anche ulteriormente, le argomentazioni che lo sorreggono.

6.– Nel merito, le questioni sono fondate.

6.1.– L’articolo 19, primo comma, lettera b), dello Statuto dei lavoratori è stato ripetutamente sottoposto all’esame di questa Corte.

Le prime pronunce hanno riguardato la versione originaria di detto articolo, anteriore al referendum del 1995, ossia quella per la quale «Rappresentanze sindacali aziendali possono essere costituite ad iniziativa dei lavoratori in ogni unità produttiva, nell’ambito: a) delle associazioni aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale; b) delle associazioni sindacali, non affiliate alle predette confederazioni, che siano firmatarie di contratti collettivi nazionali o provinciali di lavoro applicati nell’unità produttiva».

I dubbi di legittimità costituzionale investivano, in quel contesto, la mancata attribuzione ad ogni associazione sindacale esistente nel luogo di lavoro della possibilità di costituire rappresentanze sindacali aziendali.

Nell’affermare la razionalità del disegno statutario, con i due livelli di protezione accordata alle organizzazioni sindacali (libertà di associazione, da un lato, e selezione dei soggetti collettivi fondata sul principio della loro effettiva rappresentatività, dall’altro), la Corte si è soffermata anche sul criterio della “maggiore rappresentatività”, che pur conducendo a privilegiare le confederazioni “storiche”, non precludeva rappresentanze aziendali nell’ambito delle associazioni sindacali non affiliate alle confederazioni maggiormente rappresentative, purché si dimostrassero capaci di esprimere, attraverso la firma di contratti collettivi nazionali o provinciali di lavoro applicati nell’unità produttiva, un grado di rappresentatività idoneo a tradursi in effettivo potere contrattuale a livello extra-aziendale (sentenze n. 334 del 1988 e n. 54 del 1974).

6.2.– A partire dalla seconda metà degli anni ottanta si è sviluppato, però, un dibattito critico in vista di una esigenza di revisione del meccanismo selettivo della “maggiore rappresentatività” previsto ai fini della costituzione delle rappresentanze nei luoghi di lavoro.

Ed è stata proprio questa Corte a segnalare, con un monito al legislatore, l’ormai ineludibile esigenza di elaborare nuove regole che conducessero a un ampliamento della cerchia dei soggetti chiamati ad avere accesso al sostegno privilegiato offerto dal Titolo III dello Statuto dei lavoratori, oltre ai sindacati maggiormente rappresentativi (sentenza n. 30 del 1990).

L’invito al legislatore è stato ribadito nella sentenza n. 1 del 1994, che ha dato ingresso ai due quesiti referendari che in quell’occasione la Corte era chiamata ad esaminare: il primo, “massimalista”, volto ad ottenere «l’abrogazione di tutti i criteri di maggiore rappresentatività adottati dall’art. 19, nelle lettere a e b», e il secondo, “minimalista”, mirante all’abrogazione dell’indice presuntivo di rappresentatività previsto dalla lettera a) e all’abbassamento al livello aziendale della soglia minima di verifica della rappresentatività effettiva prevista dalla lettera b).

In quella decisione, nella consapevolezza dei profili di criticità che avrebbero potuto annidarsi nel testo risultante dall’eventuale conformazione referendaria, nuovamente, questa Corte sottolineò che, comunque «il legislatore potrà intervenire dettando una disciplina sostanzialmente diversa da quella abrogata, improntata a modelli di rappresentatività sindacale compatibili con le norme costituzionali e in pari tempo consoni alle trasformazioni sopravvenute nel sistema produttivo e alle nuove spinte aggregative degli interessi collettivi dei lavoratori».

6.3.– Come è noto, in occasione del referendum indetto con decreto del Presidente della Repubblica 5 aprile 1995 e tenutosi l’11 giugno 1995, ottenne il quorum solo “il quesito minimalista”, dando luogo all’attuale art. 19, che attribuisce il potere di costituire rappresentanze aziendali alle sole associazioni sindacali firmatarie di contratti collettivi applicati nell’unità produttiva di qualunque livello essi siano, dunque anche di livello aziendale.

Nel commentare la normativa “di risulta”, non si mancò di sottolineare come questa – pur coerente con la ratio referendaria di allargare il più possibile le maglie dell’agere sindacale anche a soggetti nuovi che fossero realmente presenti ed attivi nel panorama sindacale – rischiasse, però, nella sua accezione letterale, di prestare il fianco ad una applicazione sbilanciata: per un verso, in eccesso, ove l’espressione «associazioni firmatarie» fosse intesa nel senso della sufficienza di una sottoscrizione, anche meramente adesiva, del contratto a fondare la titolarità dei diritti sindacali in azienda (con virtuale apertura a sindacati di comodo); e, per altro verso, in difetto, ove interpretata, quella espressione, come ostativa al riconoscimento dei diritti in questione nei confronti delle associazioni che, pur connotate da una azione sindacale sorretta da ampio consenso dei lavoratori, avessero ritenuto di non sottoscrivere il contratto applicato in azienda. E ciò con il risultato, nell’un caso e nell’altro, di una alterazione assiologica e funzionale della norma stessa, quanto al profilo del collegamento, non certamente rescisso dall’intervento referendario, tra titolarità dei diritti sindacali ed effettiva rappresentatività del soggetto che ne pretende l’attribuzione.

6.4.– Le pronunzie di questa Corte, nel quinquennio successivo al referendum – sentenza n. 244 del 1996, ordinanze n. 345 del 1996, n. 148 del 1997 e n. 76 del 1998 – hanno fornito indicazioni, per quanto in concreto sottoposto al suo esame, solo con riguardo al primo dei due sottolineati punti critici.

E, per questo aspetto, l’art. 19, «pur nella versione risultante dalla prova referendaria», ha superato il vaglio di costituzionalità sulla base di una esegesi costituzionalmente orientata, che ha condotto ad una sentenza interpretativa di rigetto. In virtù della quale, dalla premessa che «la rappresentatività del sindacato non deriva da un riconoscimento del datore di lavoro espresso in forma pattizia», bensì dalla «capacità del sindacato di imporsi al datore di lavoro come controparte contrattuale», la Corte ha inferito che «Non è perciò sufficiente la mera adesione formale a un contratto negoziato da altri sindacati, ma occorre una partecipazione attiva al processo di formazione del contratto», e che «nemmeno è sufficiente la stipulazione di un contratto qualsiasi, ma deve trattarsi di un contratto normativo che regoli in modo organico i rapporti di lavoro, almeno per un settore o un istituto importante della loro disciplina, anche in via integrativa, a livello aziendale di un contratto nazionale o provinciale già applicato nella stessa unità produttiva» (sentenza n. 244 del 1996).

In questi termini, la Corte ha ritenuto che l’indice selettivo di cui alla lettera b), del primo comma, dell’art. 19 dello Statuto dei lavoratori «si giustifica, in linea storico-sociologica e quindi di razionalità pratica, per la corrispondenza di tale criterio allo strumento di misurazione della forza di un sindacato, e, di riflesso, della sua rappresentatività, tipicamente proprio dell’ordinamento sindacale».

6.5.– Nell’attuale mutato scenario delle relazioni sindacali e delle strategie imprenditoriali, quale diffusamente descritto ed analizzato dai giudici a quibus, l’altro (speculare) profilo di contraddizione (per sbilanciamento in difetto) – teoricamente, per quanto detto, già presente nel sistema della lettera b) del primo comma, dell’art. 19, ma di fatto sin qui oscurato dalla esperienza pratica di una perdurante presenza in azienda dei sindacati confederali – viene invece ora compiutamente ad emersione. E si riflette nella concretezza di fattispecie in cui, come denunciato dai rimettenti, dalla mancata sottoscrizione del contratto collettivo è derivata la negazione di una rappresentatività che esiste, invece, nei fatti e nel consenso dei lavoratori addetti all’unità produttiva.

In questa nuova prospettiva si richiede, appunto, una rilettura dell’art. 19, primo comma, lettera b), dello Statuto dei lavoratori, che ne riallinei il contenuto precettivo alla ratio che lo sottende.

6.6.– L’aporia indotta dalla esclusione dal godimento dei diritti in azienda del sindacato non firmatario di alcun contratto collettivo, ma dotato dell’effettivo consenso da parte dei lavoratori, che ne permette e al tempo stesso rende non eludibile l’accesso alle trattative, era già stata del resto rilevata; e dalle riflessioni svolte in proposito era scaturita anche la sollecitazione ad una interpretazione adeguatrice della norma in questione, alla stregua della quale, superandosi lo scoglio del suo tenore letterale, che fa espresso riferimento ai sindacati “firmatari”, si ritenesse condizione necessaria e sufficiente, per soddisfare il requisito previsto dall’art. 19, quella di aver effettivamente partecipato alle trattative, indipendentemente dalla sottoscrizione del contratto. Interpretazione di cui si è sostenuta la coerenza con la richiamata giurisprudenza costituzionale in materia di irrilevanza, ai fini dell’art. 19, primo comma, lettera b), dello Statuto dei lavoratori, della mera sottoscrizione del contratto collettivo non preceduta dalla effettiva partecipazione alle trattative.

I Tribunali rimettenti, a differenza di quanto ritenuto da altri giudici di merito, hanno escluso, però, la possibilità della richiamata interpretazione adeguatrice, reputata incompatibile con il testo dell’art. 19, e perciò hanno sollevato le questioni di legittimità costituzionale all’odierno esame, al fine di conseguire, attraverso una pronuncia additiva, quel medesimo risultato di estensione della titolarità dei diritti sindacali, sulla base della nozione di “effettività dell’azione sindacale”, alle organizzazioni che abbiano partecipato alle trattative, ancorché non firmatarie del contratto.

7.– La Corte giudica corretta questa opzione ermeneutica, risultando effettivamente univoco e non suscettibile di una diversa lettura l’art. 19, tale, dunque, da non consentire l’applicazione di criteri estranei alla sua formulazione letterale.

Ma alla luce di una siffatta testuale interpretazione la disposizione in oggetto non sfugge alle censure sollevate dai rimettenti.

Infatti, nel momento in cui viene meno alla sua funzione di selezione dei soggetti in ragione della loro rappresentatività e, per una sorta di eterogenesi dei fini, si trasforma invece in meccanismo di esclusione di un soggetto maggiormente rappresentativo a livello aziendale o comunque significativamente rappresentativo, sì da non potersene giustificare la stessa esclusione dalle trattative, il criterio della sottoscrizione dell’accordo applicato in azienda viene inevitabilmente in collisione con i precetti di cui agli artt. 2, 3 e 39 Cost.

Risulta, in primo luogo, violato l’art. 3 Cost., sotto il duplice profilo della irragionevolezza intrinseca di quel criterio, e della disparità di trattamento che è suscettibile di ingenerare tra sindacati. Questi ultimi infatti nell’esercizio della loro funzione di autotutela dell’interesse collettivo – che, in quanto tale, reclama la garanzia di cui all’art. 2 Cost. – sarebbero privilegiati o discriminati sulla base non già del rapporto con i lavoratori, che rimanda al dato oggettivo (e valoriale) della loro rappresentatività e, quindi, giustifica la stessa partecipazione alla trattativa, bensì del rapporto con l’azienda, per il rilievo condizionante attribuito al dato contingente di avere prestato il proprio consenso alla conclusione di un contratto con la stessa.

E se, come appena dimostrato, il modello disegnato dall’art. 19, che prevede la stipulazione del contratto collettivo quale unica premessa per il conseguimento dei diritti sindacali, condiziona il beneficio esclusivamente ad un atteggiamento consonante con l’impresa, o quanto meno presupponente il suo assenso alla fruizione della partecipazione sindacale, risulta evidente anche il vulnus all’art. 39, primo e quarto comma, Cost., per il contrasto che, sul piano negoziale, ne deriva ai valori del pluralismo e della libertà di azione della organizzazione sindacale.

La quale, se trova, a monte, in ragione di una sua acquisita rappresentatività, la tutela dell’art. 28 dello Statuto nell’ipotesi di un eventuale, non giustificato, suo negato accesso al tavolo delle trattative, si scontra poi, a valle, con l’effetto legale di estromissione dalle prerogative sindacali che la disposizione denunciata automaticamente collega alla sua decisione di non sottoscrivere il contratto. Ciò che si traduce, per un verso, in una forma impropria di sanzione del dissenso, che innegabilmente incide, condizionandola, sulla libertà del sindacato in ordine alla scelta delle forme di tutela ritenute più appropriate per i suoi rappresentati; mentre, per l’altro verso, sconta il rischio di raggiungere un punto di equilibrio attraverso un illegittimo accordo ad excludendum.

8.– Va, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 19, primo comma, lettera b), della legge n. 300 del 1970, nella parte in cui non prevede che la rappresentanza sindacale aziendale possa essere costituita anche nell’ambito di associazioni sindacali che, pur non firmatarie dei contratti collettivi applicati nell’unità produttiva, abbiano comunque partecipato alla negoziazione relativa agli stessi contratti quali rappresentanti dei lavoratori dell’azienda.

9.– L’intervento additivo così operato dalla Corte, in coerenza con il petitum dei giudici a quibus e nei limiti di rilevanza della questione sollevata, non affronta il più generale problema della mancata attuazione complessiva dell’art. 39 Cost., né individua – e non potrebbe farlo – un criterio selettivo della rappresentatività sindacale ai fini del riconoscimento della tutela privilegiata di cui al Titolo III dello Statuto dei lavoratori in azienda nel caso di mancanza di un contratto collettivo applicato nell’unità produttiva per carenza di attività negoziale ovvero per impossibilità di pervenire ad un accordo aziendale.

Ad una tale evenienza può astrattamente darsi risposta attraverso una molteplicità di soluzioni. Queste potrebbero consistere, tra l’altro, nella valorizzazione dell’indice di rappresentatività costituito dal numero degli iscritti, o ancora nella introduzione di un obbligo a trattare con le organizzazioni sindacali che superino una determinata soglia di sbarramento, o nell’attribuzione al requisito previsto dall’art. 19 dello Statuto dei lavoratori del carattere di rinvio generale al sistema contrattuale e non al singolo contratto collettivo applicato nell’unità produttiva vigente, oppure al riconoscimento del diritto di ciascun lavoratore ad eleggere rappresentanze sindacali nei luoghi di lavoro. Compete al legislatore l’opzione tra queste od altre soluzioni.

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 19, primo comma, lettera b), della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell’attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), nella parte in cui non prevede che la rappresentanza sindacale aziendale possa essere costituita anche nell’ambito di associazioni sindacali che, pur non firmatarie dei contratti collettivi applicati nell’unità produttiva, abbiano comunque partecipato alla negoziazione relativa agli stessi contratti quali rappresentanti dei lavoratori dell’azienda.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2013.

F.to:

Franco GALLO, Presidente

Mario Rosario MORELLI, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 23/7/2013 n.231 proviene da Giustamm.

Pres. Bianchi – Est. Brandileone
F.T. (Avv.ti P.S. Pugliano, G. Covino) / Equitalia Servizi S.p.a. (Avv. ti G.Visentini e A.Papa) e Ministero dell’Economia e delle Finanze (Avv. St.) e altri

sulla natura certificativa della verifica sull’adempimento degli obblighi di versamento ex art. 48 bis D.P.R. 27 settembre 1973 n. 602 e sulla conseguente giurisdizione del giudice amministrativo nelle controversie relative alla contestazione dell’inadempimento

1. Giurisdizione e competenza – Imposte e tasse – Debiti della p.a. – Modalità di pagamento – Obblighi ex art. 48 bis D.P.R. 602/1973 – Verifica preventiva – Atto certificativo dell’inadempimento – Controversia – Giurisdizione del g.a. – Sussiste – Ragioni.

2. Imposte e tasse – Entrate pubbliche – Riscossione coattiva mediante ruolo – Portata generalizzata – Conseguenze.

3. Imposte e tasse – Obbligazione pubblica – Riscossione – Controversie giurisdizionali o giustiziali-amministrative – Inadempimento – Incofigurabilità – Rilascio dell’atto di certificazione ex art. 48 bis DPR 602/1973 – Istruttoria – Necessità.

1. In materia di riscossione delle imposte sul reddito, a seguito della verifica in ordine all’adempimento degli obblighi di versamento ex art. 48 bis D.P.R. 27 settembre 1973 n. 602 (che prevede che le Amministrazioni pubbliche e le società a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare il pagamento, a qualsiasi titolo, di somme di importo superiore a diecimila euro, accertino, mediante una richiesta alla Soc. Equitalia Servizi, se il beneficiario del pagamento sia inadempiente all’obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento) viene emesso un atto di natura provvedimentale delle risultanze di indagine all’amministrazione richiedente (art.2, c.2, d.m. 40/2008) volto all’accertamento “qualificativo” delle inadempienze di natura tributaria ed extratributaria, e ciò a prescindere dall’accertamento dalle specifiche posizioni di diritto soggettivo siano esse di natura tributaria e non: in particolare, si è in presenza di una potestà certificativa “dell’inadempimento”. Pertanto, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla controversia avente per oggetto la contestazione della qualifica di soggetto inadempiente attribuita a un soggetto beneficiario a seguito della verifica ex art. 48 bis cit.

2. Qualsiasi credito, indipendentemente dalla sua natura e dall’Ente creditore, esposto in una cartella di pagamento emessa ai sensi del D.P.R. 602/1973, rientra nell’ambito operativo dell’art. 48bis del medesimo decreto, in quanto l’art. 17 d.lgs 46/1999 ha introdotto nell’ordinamento giuridico il principio della generalizzazione della riscossione coattiva mediante ruolo di tutte le entrate pubbliche.

3. In tutte le evenienze in cui sussistono controversie siano esse giurisdizionali o giustiziali-amministrative sulla debenza o meno dell’obbligazione pubblica non può parlarsi di inadempimento. Pertanto, l’Amministrazione ai fini del rilascio dell’atto di certificazione ex art. 48 bis DPR 602/1973 deve preventivamente eseguire congrua istruttoria sulla pendenza o meno di contenziosi amministrativi o giurisdizionali facenti capo alla parte interessata.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6721 del 2009, proposto da: 
Federico Tedeschini, rappresentato e difeso dagli avv. Pierpaolo Salvatore Pugliano, Gianmaria Covino, con domicilio eletto presso Pierpaolo Salvatore Pugliano in Roma, l.go Messico, 7;

1) Equitalia S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., domiciliato per la carica in Roma, via Andrea Millevoi n. 10;
2) Equitalia Servizi S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., domiciliato per la carica in Roma, via Benedetto Croce n. 124 rappresentata e difesa – anche disgiuntamente -dagli Avv.ti prof.Gustavo Visentini e Alfonso Papa malatesta ed elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, piazza Barberini n.12;
3) Equitalia Gerit S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., domiciliato per la carica presso la sede in Roma, Lungotevere Flaminio n. 18;
4) Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, 
5) Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, in persona del Ragioniere Generale p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, 
6) della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del suo Presidente p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi n. 12,

7) della Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense, in persona del legale rappresentante p.t., presso la sede in Roma, via Ennio Quirino Visconti n. 8;

a) della qualificazione di “soggetto inadempiente” attribuita da Equitalia Servizi S.p.A. al Ricorrente in esito della richiesta n. 200900000849738, comunicata dalla Società pubblica che aveva richiesto il controllo della posizione fiscale del Ricorrente medesimo in data 17 giugno 2009 ;

b) del Decreto Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 18 gennaio 2008, n. 40, concernente “Modalità di attuazione dell’art. 48-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602, recante disposizioni in materia di pagamenti delle Pubbliche Amministrazioni”‘,

c) della circolare n. 22 del 29 luglio 2008 adottata dal medesimo Dicastero e recante “chiarimenti” al Decreto menzionato sub a);

d) di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e/o consequenziale a quelli appena indicati. nonché per l’accertamento

del diritto del ricorrente al risarcimento di tutti i danni – patrimoniali e non patrimoniali – subiti e subendi, derivanti dagli atti gravati, da quantificarsi in corso di giudizio;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Soc Equitalia Servizi Spa e di Ministero Dell’Economia E Delle Finanze e di Presidenza del Consiglio Dei Ministri;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 giugno 2013 il dott. Francesco Brandileone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso, notificato il 16.7.2009, il ricorrente, titolare di una convenzione per la prestazione di consulenza ed assistenza legale a favore dell’ATAC S.p.A., ha impugnato la qualificazione di “soggetto inadempiente” a lui attribuita dalla società Equitalia Servizi S.p.A. a seguito della verifica prevista ai sensi dell’art. 48-bis del D.P.R. 27 settembre 1973, n. 602, come introdotto dall’art. 2, comma 9, del D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, conv. con modif. dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, richiesta dalla stessa ATAC S.p.A. per il controllo della posizione fiscale del ricorrente medesimo.

Tale procedura si sostanzia in un accertamento circa l’eventuale morosità del beneficiario al pagamento, sulla base di una richiesta che i soggetti pubblici inoltrano ad Equitalia Servizi S.p.A. prima di effettuare un pagamento di un importo superiore ad € 10.000,00 (diecimila). La società concessionaria provvede, così, a controllare se il beneficiario risulti inadempiente all’obbligo derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento, comunicando, poi, senza ulteriori elaborazioni, al soggetto pubblico richiedente l’importo dovuto dal beneficiario.

Le modalità riguardanti l’espletamento della procedura di verifica e gli effetti che ne conseguono sono disciplinate dal D.M. n. 40 del 18 gennaio 2008.

Il ricorrente, titolare di una convenzione per la prestazione di consulenza ed assistenza legale a favore dell’ATAC S.p.A., riferisce di aver con sorpresa ricevuto, in data 17 giugno 2009, una nota nella quale la citata società rendeva noto che, a seguito della verifica in ordine all’adempimento degli obblighi di versamento prevista dall’art. 48 bis del D.P.R. 27 settembre 1973, n. 602, la stessa debitrice aveva sospeso il pagamento di onorari per prestazioni professionali, rilevando a carico dell’avvocato Tedeschini l’esistenza di plurime cartelle di pagamento rimaste insolute per un totale di € 11.658,73.

A seguito dell’informativa suddetta, il ricorrente provvedeva spontaneamente a saldare le partite rivendicate per l’intero importo, contestandone, tuttavia, l’effettiva debenza.

L’impugnativa è altresì estendesa al Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze n. 40 del 18.1.2008, concernente “Modalità di attuazione dell’ari. 48-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602, recante disposizioni in materia di pagamenti delle Pubbliche Amministrazioni” ed alla Circolare n. 22/2008, diramata dallo stesso Dicastero, recante “chiarimenti al decreto menzionato”.

Parte ricorrente deduce i seguenti motivi di gravame:

1) Violazione di legge: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del D.L. 30 settembre 205 n. 203, nonché del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24 e 113 della Cosi. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza.

Lamenta innanzitutto il ricorrente che la pregiudizievole iscrizione effettuata nei sui confronti dalla Equitalia Servizi S.p.A. sia in contrasto con le previsioni della normativa menzionata in rubrica, ed in particolare con il D.P.R. n. 602/1973 che riguarda esclusivamente la “riscossione delle imposte sul reddito'”.

È solo con riferimento a queste ultime che tale Società resistente potrebbe infatti attribuire la qualifica di soggetto inadempiente a coloro che – ricevuta una cartella esattoriale – omettano di effettuare tempestivamente i relativi versamenti senza procedere all’impugnazione della cartella nei termini e nei modi di legge.

Illecita è, in particolare, la comunicazione effettuata ad un soggetto terzo in materia extratributaria.

Infatti, l’obbligo di acquisizione delle notizie è espressamente limitata dalla vigente normativa ai debiti di natura tributaria.

Ad una simile lettura, costituzionalmente orientata, sembra però opporsi la circolare ministeriale n. 22/2008 ove semplicisticamente si afferma che “nel tempo, la disciplina recata dal predetto decreto e divenuta progressivamente lo strumento generale per eseguire la riscossione coattiva dei crediti, anche non tributari, vantati dallo Stato e da molti Enti pubblici” (pag. 9 Gire.).

Un tal modo di opinare espone però la circolare stessa alla censura di violazione di legge perché — se pur fosse vero (e non sembra esserlo, per la elementare ragione per cui – in base al principio di legalità [che domina qualunque altro principio] non è corretto estendere poteri coattivi a fattispecie diverse da quelle chiaramente e specificamente indicate in atti normativi primari) quanto affermato in detta Circolare: cioè che il D.Lgs. 26 febbraio 1999 n. 46 “/za posto il principio generale secondo cui, salvo specifiche eccezioni, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici” (ancora pag. 9, Id.) — sicuramente è vero che la Corte Costituzionale (ex multis, sentenze n. 21 e n. 79 del 1961 e n. 45 e 72 del 1962) ha più volte ribadito l’illegittimità di ogni disposizione che vincoli – anche indirettamente – il cittadino all’obbligo del solve et repete.

Con le ricordate sentenze tale principio è stato ritenuto costituzionalmente illegittimo in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, in quanto in contrasto con il principio di eguaglianza tra i cittadini, con il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi, con l’inammissibilità di limitazioni al diritto medesimo.

A prescindere, dunque, dalla natura extratributaria delle somme di cui è causa, mai potrebbe con ragione sostenersi che le stesse avrebbero dovuto esser pagate prima della conclusione dei procedimenti contenziosi legittimamente attivati per contestarne l’effettiva debenza. Il comportamento dell’Equitalia è, pertanto, viziato anche da eccesso di potere per difetto di istruttoria, proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza, vista la mancata considerazione da parte della Società resistente della pendenza o – addirittura – della conclusione di procedimenti giurisdizionali volti ad accertare la legittimità della pretesa creditoria azionata.

2} Violazione di legge: violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e seg.della L. 8 agosto 1990 n. 241 e succ. moda. – Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Nei confronti del ricorrente non sono state rispettate le disposizioni contenute nella legge in rubrica prima fra tutte quella relativa all’invio della doverosa comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla sua iscrizione fra i soggetti inadempienti degli obblighi di versamento delle somme in precedenzaindicate.

3} Eccesso di potere per travisamento dei fatti, assenza dei presupposti, disparità di trattamento, illogicità manifesta, difetto (carenza ed errore) della motivazione.

Ulteriore ed autonomo vizio di eccesso di potere nelle figure sintomatiche elencate in rubrica. Infatti – ove fossero state correttamente applicate le disposizioni e le garanzie procedimentali in precedenza esposte, sarebbe stato assai semplice per Equitalia Servizi S.p.A. accertare la mancanza dei presupposti necessari per effettuare la contestata iscrizione del Ricorrente nel non commendevole elenco dei soggetti inadempienti agli obblighi tributari e non si sarebbe potuto fare a meno di apprezzare l’ulteriore circostanza giusta la quale detti obblighi, oltre a non riguardare tributi in senso tecnico, afferivano a richieste di esborsi ritualmente contestati dal Ricorrente nelle competenti sedi amministrative e giudiziarie.

Aggiungasi che l’attribuzione della qualifica di “soggetto inadempiente” ad una persona che versi puntualmente all’erario somme di tale entità da porlo costantemente ai vertici di quelle dotate, sul piano nazionale, di capacità contributiva notevolmente elevata (e sempre spontaneamente dichiarata come tale) imporrebbe addirittura alla resistente amministrazione finanziaria di censurare essa stessa il comportamento tenuto – nella vicenda – dalla propria concessionaria.

Viene censurata la mancata esposizione dell’iter logico in base al quale quella Società ha ritenuto di infliggere improvvisamente e senza contradditorio un vulnus alla sua immagine di contribuente fedele e puntuale nell’assolvimento delle proprie obbligazioni finanziarie verso l’erario.

Gli uffici che ricevono la segnalazione non sono, cioè, messi in condizione di comprendere se siano in presenza di un comportamento scaturente dalla mancata soddisfazione di una pretesa tributaria, ovvero se tale pretesa abbia (come nel nostro caso) natura completamente diversa. Basterebbe questa sola considerazione a dimostrare che tutte le comunicazioni spedite da Equitalia Servizi S.p.A. agli uffici pubblici che richiedano la posizione debitoria di un singolo contribuente siano afflitte -nel ridurre ad unum le molteplici forme di debito che possano manifestarsi -dal vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento e manifesta illogicità: ricorre infatti un simile vizio tutte le volte che comportamenti differenti vengano trattati in modo eguale, oppure che comportamenti eguali vengano trattati in modo diverso.

Si censura altresì la legittimità della stessa funzione accertatoria esercitata da detta Società.

Le segnalazioni di Equitalia Servizi S.p.A. rientrano infatti nel preciso mandato conferito ad Equitalia S.p.A. per la riscossione delle somme dovute – e non versate – dai contribuenti all’Amministrazione finanziaria; ma è accaduto che il ruolo e le funzioni di tale Società siano nel tempo notevolmente accresciute, con tutta una ulteriore serie di compiti talvolta ricevuti in base a contratti di servizio fondati su precise disposizioni di legge, tal’altra in base ad affidamenti convenzionali sottoscritti al solo fine di lucrare ulteriori profitti. In nessun caso Equitalia S.p.A. ha partecipato ai doverosi confronti concorrenziali che ciascuna figura soggettiva pubblica dovrebbe bandire per l’affidamento dei servizi che ritiene di dover acquisire all’esterno della propria organizzazione.

Un simile modo di operare non sembra compatibile con la normativa comunitaria perché è frutto della violazione di consolidati principi concorsuali in materia di scelta del contraente: principi che reggono ormai pacificamente l’attività degli affidatari di servizi pubblici.

4} Violazione di legge: Violazione e falsa applicazione dell’ari. 3 della direttiva n. 18/2004, nonché dell’art. 30, comma 1 e 6, del Codice dei Contratti Pubblici.

Nella denegata ipotesi si ritenesse legittimo l’affidamento ad Equitalia S.p.A. anche della riscossione di entrate extratributarie, quali sono quelle appostate a debito del ricorrente si censura il comportamento della resistente Società anche per invalidità derivata dalle illegittime modalità attraverso cui sono stati conferiti ad Essa i relativi poteri: inizialmente da parte del legislatore e solo succesivamente delle diverse amministrazioni pubbliche che la utilizzano con sempre maggior frequenza.

La vicenda della progressiva espansione della Società sembra infatti essersi cosolidata in palese violazione della normativa comunitaria sugli affidamenti di servizi da parte delle Amministrazioni e delle Società pubbliche.

Né varrebbe – per smentire le ultime affermazioni in materia di traslazione di poteri al di fuori dell’organizzazione amministrativa – l’invocazione delle differenze che la normativa comunitaria e nazionale ha introdotto per giustificare il diverso trattamento stabilito per l’affidamento in appalto rispetto al conferimento in concessione.

L’art. 1, § 4 della direttiva 18/2004 definisce d’altronde la concessione di servizi come “un contratto che presenta le stesse caratteristiche di un appalto di servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo della fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo”.

Occorre però ricordare che già durante l’iter di approvazione della direttiva 92/50 (sugli appalti pubblici di servizi, ora confluita in quella inizialmente menzionata) fu prospettata la possibilità di sovrapporre ed equiparare ad ogni effetto – in materia di servizi – la figura dell’appalto a quella della concessione.

Secondo la proposta 91/c 250/05 presentata dalla Commissione al Consiglio (in CUCE 25 settembre 1991 N.C. 250/4), la direttiva servizi avrebbe infatti dovuto includere – e perciò disciplinare – anche una tale specie di concessioni; tale proposta non venne però approvata, in quanto tutte le disposizioni relative alla stessa furono stralciate dal testo finale della direttiva 92/50.

Qualsiasi tentativo di regolare l’affidamento delle concessioni fu quindi abbandonato, ritenendosi però pacifico il principio che anche per le concessioni di servizi dovessero comunque valere la maggior parte dei principi contenuti nelle direttive appalti: primi fra rutti quelli di trasparenza e di non discriminazione (così CGCE, VI, 7 dicembre 2000, in causa c- 324/98; Id., Camera Grande, 21 luglio 2005, in causa C- 231/04).

Ad una tale conclusione si giunge tenendo anche conto del fatto che in tutti gli stati membri – ed in particolare in Italia – l’affidamento a terzi delle concessioni di servizi risulta, in via generale, sottoposta a procedure di evidenza pubblica.

In presenza di un quadro così complesso-almeno sotto il profilo dell’identificazione di questo istituto – anche l’ordinamento comunitario è venuto progressivamente ad orientarsi verso l’omogeneizzazione dei sistemi di scelta del contraente, privilegiando le regole dell’evidenza pubblica, pur consentendo – per gli affidamenti in concessione – meccanismi concorsuali più semplici di quelli ordinariamente previsti per gli appalti.

Affidando direttamente ad Equitalia S.p.A. il servizio nazionale di riscossione delle imposte ed avendole pure consentito di estenderlo al di là dell’originario obbiettivo, il legislatore nazionale sembra dunque aver violato non solamente il comma 6 dell’articolo 30 del Codice dei contratti pubblici, ma prima ancora l’articolo 3 della direttiva n. 18/2004 – a termini del quale “se un ‘amministrazione aggiudicatrice concede ad un soggetto che non è un ‘amministrazione aggiudicatrice diritti speciali o esclusivi di esercitare un ‘attività di servizio pubblico, l’atto di concessione prevede che, per gli appalti di forniture conclusi con terzi nell ‘ambito di tale attività,detto soggetto rispetti il principio di non discriminazione in base alla nazionalità”.

A parte la non esemplare chiarezza terminologica, la proposizione normativa appena richiamata innesta il concetto di servizio pubblico nell’articolo relativo ai servizi, trattando la fase a valle della disciplina relativa alle concessioni di servizi, con riferimento agli ulteriori appalti attribuiti al concessionario, in base ad interpretazioni estensive del ruolo di quest’ultimo quali quelle contenute negli atti indicati in epigrafe in particolare:

a) nel Decreto Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 18 gennaio 2008, n. 40, concernente “Modalità di attuazione dell’art. 48-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602, recante disposizioni in materia di pagamenti delle Pubbliche Amministrazioni”

b) della circolare n. 22 del 29 luglio 2008 adottata dal medesimo Dicastero e recante “chiarimenti” al Decreto menzionato sub a).

Entrambi tal atti normativi non tengono infatti conto del quadro comunitario che vincola tutti gli stati membri ad esperire confronto concorrenziale prima di affidare in concessione i servizi che qui interessano.

5) Domanda risarcitoria

Si formula istanza risarcitoria dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti dal Prof. Tedeschini a causa degli atti posti in essere dalle Società resistenti.

1. – Sulla sussistenza del danno.

Le Società resistenti ha senza dubbio arrecato un c.d. “danno da disturbo” per lesione di un interesse legittimo oppositivo.

II Prof. Tedeschini ha, dunque, patito un danno patrimoniale, a titolo di danno emergente e di lucro cessante, nonché un danno non patrimoniale c.d. “esistenziale” e per lesione dell’immagine professionale.

Il danno emergente è costituito dalle somme già pagate di cui alla cartella esattoriale n. 09720070126030792, non dovuta a seguito di accertamento giurisdizionale, e di cui alle cartelle nn. 09720080158766068, 09720080266665577 e 0972005026628322, non ancora dovute per pendenza di giudizio sulla effettività della pretesa.

Il danno per lucro cessante – o da “perdita di chance” – è, invece, identificabile nella perdita, altamente probabile, della possibilità di conseguire, in futuro, ulteriori incarichi professionali dall’ATAC S.p.A. I

Invero, come precisato nella nota del 17 giugno 2009 a firma dell’Amministratore Delegato dell’ATAC S.p.A., la qualifica di soggetto inadempiente in capo al Ricorrente “dovrà necessariamente esser valutata anche ai fini del conferimento, da parte di ATAC S.p.A., di nuovi futuri incarichi: la regolarità fiscale è infatti una delle prime garanzie che una società a totale partecipazione pubblica deve pretendere dai propri fornitori e consulenti”.

Ciò comporta inevitabilmente un danno esistenziale per il Ricorrente correlato anche all’innegabile disagio e frustrazione subita per il rifiuto alla liquidazione di compensi derivanti dalla propria prestazione d’opera professionale.

Disagio e frustrazione dovuti al timore di apparire come persona fiscalmente insolvente ed inaffidabile di fronte ella Società pubblica per la quale da anni presta, con successo, la propria opera professionale.

Tale danno, non essendo di facile determinazione quanto al suo preciso ammontare, non può che liquidarsi alla stregua del disposto di cui all’art. 1226 c.c.

Peraltro, la qualificazione di soggetto inadempiente nei confronti dell’erario determina anche un notevole pregiudizio all’immagine, al prestigio ed alla dignità professionale del Ricorrente, nonché alla sua reputazione personale.

Si chiede la condanna di’Equitalia S.p.A. al pagamento delle somme che saranno riconosciute dovute così come precisate nella perizia che verrà prodotta nel prosieguo o – in subordine – anche in via equitativa in applicazione degli artt. 2043, 2056, 2059, 1223 e 1226 c.c., oltre alla rivalutazione monetaria ed agli interessi legali, a titolo di:

1) danno patrimoniale emergente, costituito dalle somme già pagate di cui alla cartella esattoriale n. 09720070126030792, ritenuta non dovuta a seguito di accertamento giurisdizionale, alle cartelle nn. 09720080158766068, 09720080266665577 e 09720050266283225, non ancora dovute per pendenza di giudizio in merito;

2) danno esistenziale e danno alla reputazione e all’immagine professionale, consistente nel pregiudizio subito dal Prof. Tedeschini in conseguenza dell’illegittima compressione di un diritto di cui lo stesso era già titolare, causata dall’impossibilità di disporre dei compensi a lui dovuti.

Si costituiscono in giudizio la PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI e del MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE e Equitalia Servizi S.p.A., che nel controdedurre alle censure di gravame chiedono la reiezione del ricorso ed eccepiscono in via pregiudiziale l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ad agire e per difetto di giurisdizione.

DIRITTO

Deve in primo luogo disattendersi l’eccezione pregiudiziale di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione sollevata da Equitalia tese a sostenere che le doglianze di gravame si risolverebbero in censure sulla legittimità dell’iscrizione al ruolo e delle attività esecutive compiute dagli Agenti della riscossione e di una particolare modalità dell’esecuzione forzata nei suoi confronti da cui discenderebbe, in tesi avversaria, il diritto al risarcimento del danno, con la conseguenza della necessaria cognizione di tali censure da parte del Giudice ordinario e non del giudice amministrativo, tanto più che si verterebbe nella specie in tema di diritti soggettivi esclusa qualsiasi ipotesi di giurisdizione esclusiva.

Ed invero osserva il collegio che come risulta dalle premesse in fatto il ricorrente lamenta la pretesa illegittimità della qualifica di soggetto inadempiente asseritamente attribuita da Equitalia Servizi s.p.a. al ricorrente in esito alla richiesta n. 200900000849738, inoltrata da ATAC s.p.a. e chiede, in considerazione dì tale pretesa illegittimità, il risarcimento del danno: con lo stesso gravame parte ricorrente impugna il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 40 del 18 gennaio 2008 e della circolare n. 22 del 29 luglio 2008 del Ministero dell’economia e delle Finanze, impugnazione meramente strumentale alla declaratoria di illegittimità della predetta qualifica attribuita al ricorrente.

Ritiene Equitalia che il gravame muoverebbe dall’erroneo presupposto che la qualifica di soggetto inadempiente asseritamente attribuitagli da Equitalia Servizi segua ad un autonomo procedimento volto “all’iscrizione del Ricorrente nel non commendevole demo dei soggetti inadempienti’ (cfr. ricorso introduttivo p. 10 mancato invio della comunicazione di avvio del procedimento secondo motivo di impugnazione) mentre Equitalia Servizi, all’esito delle richieste ex art. 48bis del d.P.R. 602/1973, non opererebbe alcun atto di natura provvedimentale di inserimento in alcuna lista, ma si limiterebbe a controllare se dal “sistema informativo […] risulta un inadempimento a carico del beneficiario” e a comunicare le risultanze di tale indagine all’amministrazione richiedente (cfr. art.2, comma 2, del d.m. n. 40/2008).

In sostanza, sempre secondo la tesi di parte resistente, Equitalia Servizi lungi dal formare elenchi di sorta e dall’attribuire qualifiche più o meno commendevoli, si limiterebbe a rendere all’Amministrazionerichiedente una mera dichiarazione di scienza circa le informazioni risultanti dagli archivi informatici degli Agenti della riscossione.

La tesi di parte resistente non è condivisibile.

Ed invero osserva il Collegio che nella specie all’esito delle richieste ex art. 48bis del d.P.R. 602/1973, opera un atto di natura provvedimentale di comunicazione delle risultanze di indagine all’amministrazione richiedente (art.2, comma 2, del d.m. n. 40/2008) volto all’accertamento “qualificativo” delle inadempienze di natura tributaria ed extra tributaria, e ciò a prescindere dall’accertamento delle specifiche posizioni di diritto soggettivo siano esse di natura tributaria e non.

Si è in sostanza in presenza di una potestà certificativa dell’”inadempimento” così come disciplinata ex art. 48bis del d.P.R. 602/1973 ed ex art.2, comma 2, del d.m. n. 40/2008.

Di fronte pertanto all’esercizio di detta potestà certificativa è rinvenibile nella specie la competenza del giudice amministrativo in sede di giurisdizione generale di legittimità, non vertendo la presente controversia sull’accertamento della debenza o meno a carico di parte ricorrente di obbligazioni di natura tributaria o sanzionatoria.

La infondatezza della esaminata questione pregiudiziale assorbe altresì l’ulteriore questione pregiudiziale sollevata dalla difesa erariale di’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ad agire per non immediata lesività del decreto ministeriale de qua, dato che l’impugnazione del Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 40 del 18 gennaio 2008 e della circolare n. 22 del 29 luglio 2008 del Ministero dell’economia e delle Finanze, è necessariamente strumentale alla declaratoria di illegittimità della predetta qualifica attribuita al ricorrente, con conseguente legittimazione ed interesse all’impugnazione.

Passando al merito del gravame il primo e secondo motivo di gravame con i quali si denuncia il vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria e per violazione della legge n.241/90, avendo l’Amministrazione disposto l’accertamento qualificativo dell’”inadempimento”con mero riferimento al mancato pagamento delle obbligazioni tributarie ed extra tributarie, sono fondati, restando assorbite le ulteriori doglianze..

Ed invero osserva il Collegio che con riferimento alla impugnazione della comunicazione di Equitalia Servizi S.p.A., in esito alla verifica effettuata ai sensi dell’art. 48 bis del D.P.R. 27 settembre 1973, n. 602, in ottemperanza alla richiesta di controllo della posizione fiscale del ricorrente medesimo, con il primo motivo di gravame ( Violazione di legge violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del D.L. 30 settembre 205 n. 203, nonché del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24 e 113 della Cost. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria, proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza)”parte ricorrente affronta le seguenti due specifiche questioni:

a) la procedura di verifica contemplata dall’art. 48 bis del D.P.R. n. 602/1973 non debba trovare applicazione con riferimento al caso di specie, stante la natura extratributaria delle somme di cui Equitalia Servizi S.p.A. ha contestato il mancato pagamento; detta società concessionaria, infatti, avrebbe potuto attribuire la qualifica di “soggetto inadempiente” unicamente con riferimento ad omessi versamenti inerenti le imposte sul reddito (alle quali la summenzionata normativa reca espresso riferimento);

b) Equitalia Servizi S.p.A., in sede di accertamento ex art. 48 bis del DPR n. 602/1973, non avrebbe tenuto conto della pendenza di procedimenti contenziosi attivati dal ricorrente-debitore per contestare la debenza delle somme poi coattivamente riscosse.

Quanto alla questione di cui alla lettera a), giustamente precisa l’Avvocatura generale dello Stato che l’art. 17 del D. Lgs. n. 46/1999 ha introdotto nell’ordinamento giurìdico il principio della generalizzazione della riscossione coattiva mediante ruolo di tutte le entrate pubbliche. In particolare, l’art. 17 del citato decreto legislativo, al secondo comma,prevede che «può essere effettuata mediante ruolo affidato ai concessionari la riscossione coattiva delle entrate, delle regioni, delle province anche autonome, dei comuni e degli altri enti locali ». Tale previsione, che si colloca nell’ambito di un intervento più generalizzato, i cui principi sono contenuti nell’ambito della legge delega n. 337/1998, è stata dettata con la finalità di snellire le procedure e potenziare l’attività di riscossione delle entrate pubbliche, dando facoltà agli enti pubblici di riscuotere le proprie entrate utilizzando il ruolo di riscossione, che, dotato di immediata efficacia esecutiva, consente di accelerare il recupero dei crediti aventi natura pubblicistica.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze — Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, dal canto suo, con la contestata Circolare n. 22/2008, ha fornito chiarimenti in ordine alla natura del credito esposto nella cartella di pagamento (pagg. 8-9), precisando, in maniera assai chiara, che la norma recata dall’art. 48-bis rivela una portata ampia, non solo riferita alle cartelle contenenti crediti tributari erariali, ma anche comprensiva di qualsiasi somma iscritta a ruolo.

Come controparte ha avuto premura di notare, vi si legge testualmente: «…malgrado il D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, sia titolato “Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito”, nel tempo, la disciplina recata dal predetto decreto è divenuta progressivamente lo strumento generale per eseguire la riscossione coattiva dei crediti, anche non tributari, vantati dallo Stato e da molti Enti pubblici. In particolare, l’articolo 17 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, ha posto il principio generale secondo cui, salvo specifiche eccezioni, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici. Perciò appare riduttivo che la disposizione introdotta dal D.L. n. 262/2006 abbia una portata circoscritta ai soli crediti erariali aventi natura tributaria.

Si è dell’avviso, dunque, che qualsiasi credito, indipendentemente dalla sua natura e dall’Ente creditore, esposto in una cartella di pagamento emessa ai sensi del cennato D.P.R. n. 602/1973. rientri nell’ambito operativo dell’art. 48-bi’s».

Le riportate considerazioni mostrano come la censura di violazione di legge formulata dal ricorrente con riguardo alla circolare suddetta risulti non fondata, trovando la circolare in esame la sua legittimazione proprio nella voluntas legis espressa in seno all’art. 17, D.L. 26 febbraio 1999, n. 46, che ha realizzato l’equiparazione tra le diverse categorìe di crediti aventi connotazione pubblicistica.

Quanto alla questione di cui alla lettera b), secondo la quale Equitalia Servizi S.p.A., in sede di accertamento ex art. 48 bis del DPR n. 602/1973, non avrebbe tenuto conto della pendenza di procedimenti contenziosi attivati dal ricorrente-debitore per contestare la debenza delle somme poi coattivamente riscosse, l’indicata doglianza risulta fondata congiuntamente alle doglianze sollevate con il secondo motivo gravame (Violazione di legge: violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e seg. della L. 8 agosto 1990 n. 241 e succ. modd. – Eccesso di potere per difetto d’istruttoria) con il quale si lamenta il difetto di istruttoria e l’omessa ottemperanza agli obblighi contemplati dalle disposizioni ex legge n.241/90 (comunicazione di avvio del procedimento).

A tale riguardo la difesa erariale controdeduce che la contestata procedura di verifica espletata ai sensi dell’art. 48-bis e culminata nella qualifica di soggetto inadempiente a carico dell’odierno ricorrente si realizzerebbe al di fuori di qualsiasi schema procedimentale, volto all’emanazione di un formale provvedimento di sospensione e che pertanto non dovrebbero ritenersi operanti le tutele previste dalla richiamata legge n. 241/1990 ed. in particolar modo, l’obbligo di avvio del procedimento amministrativo, sancito dall’art. 7 legge cit.. come anche precisato dalla relazione illustrativa al regolamento n. 40/2008 e da specifico parere del Consiglio di Stato.

Sempre l’Avvocatura generale dello Stato evidenzia al riguardo che l’art. 39 del D.P.R. n. 602/1973 apertamente esclude che il ricorso prodotto davanti al giudice tributario abbia un automatico effetto sospensivo: stabilisce, testualmente, la citata norma: « II ricorso contro il ruolo di cui all’articolo 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546. non sospende la riscossione; tuttavia, l’ufficio delle entrate o il centro di servigio ha facoltà di disporre in tutto o in parte fino alla data di pubblicarne della sentenza della commissione tributaria provinciale, con provvedimento motivato notificato al concessionario e al contribuente ».

La veridicità delle precisazioni testé addotte sarebbe suffragata, sempre secondo la difesa erariale, dalle previsioni espresse a pag. 10 della gravata Circolare n. 22/2008, ove si dice che « la sospensione [della riscossione] deve essere appositamente richiesta al giudice che, sussistendo i prescritti requisiti (perìculum in mora e fumus boni jurìs), emetterà ordinanza (decreto in caso di eccezionale urgenza) di sospensione a norma dell’articolo 47 delD.lgs. n. 546/1992».

Le suindicate controdeduzioni sono prive di giuridico fondamento ed in parte in conferenti.

Ed invero osserva il Collegio, come già osservato in tema di esame delle questioni pregiudiziali, che l’atto impugnato assume veste e natura di vero e proprio provvedimento certificativo della qualità di “inadempiente”.

La natura provvedimentale autoritativa-certificativa ex art.48 bis più volte citato, postula la totale irrilevanza della assenza al riguardo della procedimentalizzazione da parte della legge o da atti di livello secondario: l’assenza di procedimentalizzatione non esimeva pertanto l’Amministrazione del rispetto dei principi e delle regole prescritte dalla legge n.241/90 nell’evenienza dell’acclaramento di una posizione pregiudizievole quale quella di “soggetto inadempiente”..

Né il riferimento alla adozione o meno della misura sospensoria delle obbligazioni tributarie o extra-tributarie intervenute nelle controversie giurisdizionali e/o amministrative risulta conferente con il procedimento di qualificazione di “sogetto inadempiente”.

Deve osservarsi al riguardo che la legge impone il rilascio della certificazione di cui si controverte sulla base del presiso presupposto che nella specie si verta in una evenienza di “inadempimento”.

E’ fuor di luogo che l’inadempimento richiesto dalla legge per il rilascio della certificazione non possa essere se non definitivo nel senso che difronte all’insorgenza di una obbligazione sia essa tributaria e non, il soggetto interessato non adempia alla prestazione e non ne contesti la debenza.

Da ciò consegue che in tutte le evenienze in cui sussistano controversie siano esse giurisdizionale o giustiziali-amministrative sulla debenza o meno dell’obbligazione pubblica non può parlarsi di inadempimento; il che comporta che nella specie l’Amministrazione ai fini del rilascio dell’atto impugnato in questa sede avrebbe dovuto preventivamente eseguire conga istruttoria sulla pendenza o meno di contenziosi amministrativi o giurisdizionale facenti capo alla parte ricorrente.

Sulla base delle suesposte considerazioni l’atto di certificazione impugnato risulta illegittimo, per difetto di istruttoria e per violazione dell’art. 48 bis del D.P.R. 27 settembre 1973, n. 602 e della legge n.241/90 e per l’effetto va annullato.

Quanto alla azione risarcitoria la stessa deve essere respinta poiché non assolto l’onere di provare gli elementi costitutivi della asserita responsabilità aquiliana, incombente sul ricorrente medesimo risultando peraltro, a prescindere dalla non rilevante somma effettata dall’istante per l’adempimento, detto adempimento caratterizzato dalla spontaneità e non coercibilità.

Le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Roma, Sezione terza, definitivamente pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, lo accoglie in parte e per l’effetto annulla l’atto impugnato nei termini di cui in motivazione e respinge la pretesa risarcitoria.

Spese compensate

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2013 con l’intervento dei magistrati:

Franco Bianchi, Presidente

Francesco Brandileone, Consigliere, Estensore

Ivo Correale, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/07/2013

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Sentenza – 23/7/2013 n.7523 proviene da Giustamm.

Pres. Romano, est. Graziano
Ponticiello Arianna (Avv. Domenico Zippo) c. Questura di Caserta (Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli)

sull’annullamento dell’ordine di chiusura per giorni 10 dell’esercizio commerciale discoteca

Autorizzazione e concessione – Autorizzazione di polizia – Pubblici esercizi – Discoteca – Ordine di chiusura ex art. 100 TULPS – Illegittimità – Ragioni

E’ illegittimo il provvedimento con cui la Questura ai sensi dell’art. 100 TULPS ordini la chiusura per 10 giorni di una discoteca perché abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose, laddove il provvedimento sia motivato sulla scorta di due sporadici episodi avvenuti a notevole distanza di tempo l’uno dall’altro e non contenga ulteriori argomentazioni motive e ulteriori riferimenti fattuali.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5476 del 2012, proposto da:
Ponticiello Arianna – Amministratore Unico della Soc. Follja S.r.l., rappresentata e difeso dall’avv. Domenico Zippo, con domicilio eletto presso Mario Caliendo in Napoli, via P.Colletta, 12;

Questura di Caserta, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliata in Napoli, via Diaz, 11;

del Decreto Prot. n. Cat.23/12/Divisione P.A.S.I. del 23/11/2012 emesso dal Questore della Provincia di Caserta, avente ad oggetto l’ordine di chiusura per giorni 10 dell’esercizio commerciale discoteca denominato “Follja”, sita in Aversa, alla via Filippo Saporito n. 55; di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguenziale, comunque lesivo dei diritti della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Questura di Caserta;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’Udienza pubblica del giorno 6 giugno 2013 il dott. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1.1. Con il ricorso in epigrafe la ricorrente impugna il decreto Prot. n. Cat.23/12/Div.ne P.A.S.I. del 23/11/2012 emesso dal Questore della Provincia di Caserta, recante l’ordine di chiusura per giorni 10 dell’esercizio commerciale discoteca denominato “Follja”, da lei gestita, sita in Aversa, alla via Filippo Saporito n. 55.

Si costituiva l’Amministrazione con atto meramente formale dell’Avvocatura di stato depositato il 3.1.2013.

Alla Camera di Consiglio del 10.1.2013 dedicata alla trattazione della domanda di sospensiva, la Sezione accoglieva la stessa, sospendendo il gravato provvedimento, diffusamente motivando la ritenuta sussistenza del fumus boni iuris con Ordinanza cautelare n. 67 dell’11.01.2013.

1.2.La difesa erariale produceva solo il 16.4.2013, documentazione proveniente dalla Questura di Caserta e dal Commissariato di P.S, di Aversa, tra cui relazioni di quest’ultimo e il decreto questorile impugnato, poi depositando, il 26.4.2013, breve memoria difensiva chiedendo il rigetto del ricorso in virtù dei due fatti criminosi dei quali la Sezione ha già in sede cautelare valutato la rilevanza ex art. 100 T.U.L.P.S, motivatamente ritenendola ininfluente con l’Ordinanza n. 67/2013.

La ricorrente non produceva memoria e alla pubblica Udienza del 6 giugno 2013, cui l’affare perveniva come da disposto del predetto provvedimento interinale, sulle conclusioni delle parti la causa è stata trattenuta a sentenza.

2.1.Il ricorso è fondato e va conseguentemente accolto nel suo unico motivo con cui la ricorrente deduce, tra l’altro, violazione e falsa applicazione della L: n. 241/1990 e del T.U.L.P.S. nonché eccesso di potere per varie figure sintomatiche tra le quali mancanza dei presupposti fattuali e giuridici, errata valutazione di fatti, assumendo di aver posto in essere un contegno di pieno rispetto della normativa vigente, evitando la perpetrazione di fatti di reato all’interno del locale.

2.2. Deve in proposito la Sezione confermare la delibazione di fondatezza del gravame già profusamente espressa in sede cautelare, ribadendo che l’episodio del 22.10.2012, riportato nel provvedimento gravato, caratterizzato dall’intervento della Polizia di Stato su segnalazione di probabile fatto delittuoso e approdato all’identificazione di due giovani attinti da pregiudizi di polizia nonché di “altre persone successivamente segnalate” ma non generalizzate, al pari dell’altro episodio delittuoso risalente al 18.12.2011, non consentono, stante la loro sporadicità e distanza temporale, di affermare che il locale della ricorrente sia “abituale ritrovo” di soggetti pregiudicati e pericolosi ai sensi e per gli effetti dell’art. 100 del T.U.L.P.S., come invece sostenuto nell’impugnato decreto.

Non disconosce il Collegio, senza comunque occupare o men che meno valicare la soglia delle valutazioni di merito e di discrezionalità tecnica costituzionalmente riservate all’Amministrazione (nella specie all’Autorità di pubblica sicurezza), che siffatti episodi criminosi possano essere ritenuti gravi per l’ordine e la sicurezza pubblica e la privata incolumità.

Deve tuttavia dissentire da quanto sostenuto dalla difesa dello Stato, secondo cui quei due episodi “effettivamente hanno dimostrato che il locale in questione oltre ad essere abituale ritrovo di soggetti pregiudicati anche per gravi fattispecie di reato”(memoria Avvocatura del 26.4.2013, pag. 2; si omette il seguito sintatticamente disarmonico).

2.3. L’art. 100 del R.D. 18 giugno 191, n.773 recante il testo unico delle leggi sulla pubblica sicurezza stabilisce, invero, che “il Questore può sospendere la licenza di un esercizio nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini”ovvero, per quel che qui interessa, “che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose”.

Orbene, il fulcro motivazionale del decreto questorile all’attenzione del Tribunale, è apprestato e congegnato con specifico riguardo a tale ultimo inciso normativo, essendosi “valutato che, alla luce di quanto precede, i sopra precitati episodi delittuosi verificatisi presso l’esercizio commerciale discoteca denominato “Follja” (…) attestano che detto locale aperto al pubblico è frequentato da soggetti pregiudicati e pericolosi” di poi richiamandosi, appunto, l’art. 100 del T.U.L.P.S.

2.4. Ritiene il Collegio che la delineata pretesa equivalenza e riconduzione dei predetti due episodi criminosi al sopra riportato parametro normativo di riferimento legittimante l’adozione dell’ordine di chiusura benché per soli dieci giorni di un esercizio adibito a discoteca, operata sia con l’impugnato decreto nel passo testé riprodotto, che superficialmente nella citata memoria dalla difesa erariale, si profili apodittica e non persuasiva.

Invero, la consumazione di due episodi delittuosi, ancorché gravi, tanto più se non avvenuta all’interno della discoteca, non consente eo ipso, senza ulteriori argomentazioni motive e ulteriori riferimenti fattuali, di inferire che l’esercizio costituisca “abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose”(art. 100, R.D. 18 giugno 191, n.773 )

In definitiva per le considerazioni fin qui svolte il ricorso si prospetta fondato e va accolto.

E’, peraltro, fatto comunque salvo, come pure avvertito con l’Ordinanza cautelare n. 67/2013, il potere del Questore di intervenire in caso di eventuale reiterazione di episodi suscettibili di mettere a repentaglio l’ordine e la sicurezza pubblica nonché di valutare gli stessi, nella discrezionalità tecnica costituzionalmente riservata all’Amministrazione, al lume dell’ultima proposizione dell’art. 100 del T.U.L.P.S.

Le spese di lite della fase di merito debbono invece essere compensate per l’oggettiva gravità dei predetti due episodi criminosi desunta dalla produzione effettuata dall’Avvocatura di Stato solo il 16.4.2013.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente Sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella Camera di consiglio del giorno 6 giugno 2013 con l’intervento dei Magistrati:

Saverio Romano, Presidente

Alfonso Graziano, Primo Referendario, Estensore

Paola Palmarini, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/07/2013

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