Pres. Principato, Rel. Longavita
giudizio di responsabilità istituito dal Procuratore Regionale c. xxxxxx ed altri (Avv.ti G. Tarantini, D. Antonucci ed altri)

sull’illegittimità della delibera del Consiglio comunale che dispone l’emissione di buoni ordinari del Comune per spese non rientranti nel concetto di investimento ex art. 30, co. 15 della L. n. 289/2002, per interventi di manutenzione urgente ordinaria, manutenzione straordinaria ed appalti aperti

1) Processo amministrativo – Giurisdizione e competenza – Corte dei conti – Sanzione ex art. 30, co.15 della L. n. 289/2002 – Sussiste – Ragioni

2) Atto amministrativo – Sanzione ex art. 30, co.15 della L. n. 289/2002 – Contraddittorio – Omissione – Incostituzionalità – Non sussiste – Ragioni

3) Atto amministrativo – Sanzione ex art. 30, co.15 della L. n. 289/2002 – Parametri ex art. 25 Cost. – Omissione – Illegittimità – Non sussiste – Ragioni

4) Atto amministrativo – Delibera consiliare – Disposizioni ex art. 30, co.15 della L. n. 289/2002 – Contrasto – Norma interpretativa – Entrata in vigore successiva – Non sussiste

5) Atto amministrativo – Consiglio comunale – Emissione B.O.C. – Indebitamento – Investimento – Non sussiste – Illegittimità

6) Atto amministrativo – Consiglio comunale – Delibera – Disposizioni di spesa – Manutenzione – Appalto aperto – Illegittimità – Investimento – Non sussiste – Divieto ex art. 30, co.15 della L. n. 289/2002

1) Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti in tema di applicazione della sanzione prevista dall’art. 30, co.15 della L. n. 289/2002 (Finanziaria 2003) in quanto trattasi di una misura punitiva di reazione ad illeciti amministrativi – contabili, la cui concreta applicazione è affidata, appunto, alla Corte dei conti essendo questo il giudice naturale precostituito per legge, ex art. 25 Cost., nelle materie di contabilità pubblica.

2) E’ inammissibile l’eccezione d’incostituzionalità dell’art. 30, co.15 della L. n. 289/2002, basata sul fatto che la sanzione amministrativa in essa prevista debba essere applicata con le medesime garanzie del contraddittorio che si riferiscono al giudizio ordinario previsto davanti al giudice civile, mentre le diverse regole processuali che disciplinano il giudizio di responsabilità innanzi alla Corte dei conti e sopratutto il carattere segreto della relativa fase istruttoria, violerebbero i principi di cui agli artt. 3, 24 e 111 Cost. Infatti, si tratta di realtà disomogenee e non comparabili in quanto le sanzioni previste dalla legge suddetta riguardano i soli amministratori pubblici, mentre quelle previste dalla L. 689/1981, che disciplina le sanzioni amministrative apportando una modifica al sistema penale riguardano, invece, la generalità dei cittadini e si correlano a fatti comuni ed è altresì vero che l’attribuzione alle Sezioni Regionali della Corte dei conti del potere di sanzionare l’illecito contabile risponde alla medesima logica costituzionale che ha portato alla realizzazione degli organi speciali di giurisdizione indipendenti, dotati di specifiche competenze.

3) E’ infondata la questione di costituzionalità volta a censurare la genericità della formulazione dell’art. 30, co.15 della L. n. 289/2002, basata sul presupposto che le ipotesi di responsabilità sanzionatoria debbano essere tipizzate in adesione ai parametri di stretta legalità fissati dall’art. 25 Cost. Infatti, i canoni di tipicità, specificità e determinatezza, fanno riferimento al grado di chiarezza che il legislatore realizza nella formulazione astratta di illecito contro l’eventuale arbitrio interpretativo del giudice e sono riferiti unicamente al sistema delle sanzioni penali.
4) Non sussiste la colpa, relativamente alla delibera consiliare in contrasto con le disposizioni contenute nell’art. 30, co.15 della L. n. 289/2002, quando essa sia stata adottata prima dell’entrata in vigore dell’art. 3 commi 16-19 della L. n. 350/2003, che ne ha definitivamente chiarito la portata.

5) Si configura l’illecito di cui all’art. 30, co.15 della L. n. 289/2002, sia nell’ipotesi in cui una deliberazione comunale faccia apertamente ricorso all’indebitamento, attraverso l’emissione di buoni ordinari, per finanziare spese diverse da quelle di investimento e sia nell’ipotesi in cui dell’intervento non si conoscano appieno i precisi contorni, non essendo stato oggetto di programmazione e progettazione, come nell’ipotesi di spese per manutenzione straordinaria, in quanto il Consiglio comunale viene a perdere i dominio finalistico delle risorse destinate all’intervento stesso, dando così origine a forme di spesa che, alla prova dei fatti, non costituiscono investimenti.

6) E’ illegittima in quanto contraria alla norma che vieta al Consiglio comunale di ricorrere all’indebitamento per finanziare spese non rientranti nel concetto di investimento, la delibera comunale con cui siano state disposte spese per manutenzione straordinaria, non prevista nel Programma triennale delle OOPP, interventi urgenti di manutenzione ordinaria ed acquisti effettuati attraverso la formula dell’appalto aperto, riguardante dunque, una prestazione predeterminata nel tempo ma non nel numero. Infatti, trattasi di spese che, ricadendo nella nozione di spesa corrente, non possono essere qualificate come investimenti ex art. 30, co.15 della L. n. 289/2002.

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L'articolo Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Umbria – Sentenza – 23/5/2008 n.87 proviene da Giustamm.

Presidente Bile, Redattore Silvestri

trattandosi di materia sociale e non potendosi configurare nella specie alcuna competenza statale costituzionalmente consentita, la norma censurata è illegittima per violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost.

1. Edilizia e urbanistica – Edilizia residenziale pubblica – Art. 3, comma 2, della legge 8 febbraio 2007, n. 9 (Interventi per la riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali) – Onere imposto alle Regioni – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione dell’art. 117, comma 4 – Illegittimità costituzionale;

2. Edilizia e urbanistica – Edilizia residenziale pubblica – Art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007 – Onere imposto alle Regioni – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione dell’art. 97 Cost. – Infondatezza;

3. Edilizia e urbanistica – Edilizia residenziale pubblica – Art. 5 della legge n. 9 del 2007 – Onere imposto alle Regioni – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione degli artt. 3 e 97 Cost. – Inammissibilità;

4. Edilizia e urbanistica – Edilizia residenziale pubblica – Art. 3, comma 1, della legge 8 febbraio 2007, n. 9 – Onere imposto alle Regioni – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione dell’art. 97 – Infondatezza;

5. Edilizia e urbanistica – Edilizia residenziale pubblica – art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007 – Onere imposto alle Regioni – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione degli artt. 117 e 118 Cost. – Infondatezza;

6. Edilizia e urbanistica – Edilizia residenziale pubblica – art. 4, comma 2, lettera d), della legge n. 9 del 2007 – Onere imposto alle Regioni – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione dell’art. 119 Cost. – Infondatezza;
7. Edilizia e urbanistica – Edilizia residenziale pubblica – Art. 5 della legge n. 9 del 2007 – Onere imposto alle Regioni – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione degli art. 117 e 118 Cost. – Infondatezza.

1. È costituzionalmente illegittima la q.l.c. dell’art. 3, comma 2, della legge 8 febbraio 2007, n. 9 (Interventi per la riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali);

2. È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007, promossa, in riferimento all’art. 97 Cost., dalla Regione Lombardia;

3. È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge n. 9 del 2007, promossa, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., dalla Regione Lombardia;

4. Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, della legge n. 9 del 2007, promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., dalla Regione Lombardia;
5. Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007, promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118 Cost., dalla Regione Lombardia;

6. Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 2, lettera d), della legge n. 9 del 2007, promossa, in riferimento all’art. 119 Cost., dalla Regione Lombardia;

7. Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge n. 9 del 2007, promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo, quarto, quinto e sesto comma, e 118 Cost., dalla Regione Lombardia.

trattandosi di materia sociale e non potendosi configurare nella specie alcuna competenza statale costituzionalmente consentita, la norma censurata è illegittima per violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: – Franco BILE Presidente; – Giovanni Maria FLICK Giudice; – Francesco AMIRANTE Giudice; – Ugo DE SIERVO Giudice; – Paolo MADDALENA Giudice; – Alfio FINOCCHIARO Giudice; – Alfonso QUARANTA Giudice; – Franco GALLO Giudice; – Luigi MAZZELLA Giudice; – Gaetano SILVESTRI Giudice; – Sabino CASSESE Giudice; – Maria Rita SAULLE Giudice; – Giuseppe ESAURO Giudice; – Paolo Maria NAPOLITANO Giudice

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, commi 1 e 2, 4, comma 2, e 5, comma 1, della legge 8 febbraio 2007, n. 9 (Interventi per la riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali), promosso con ricorso della Regione Lombardia, notificato il 16 aprile 2007, depositato in cancelleria il 20 aprile 2007 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2007.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 6 maggio 2008 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;
uditi l’avvocato Giuseppe Franco Ferrari per la Regione Lombardia e l’avvocato dello Stato Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – La Regione Lombardia ha promosso, con ricorso notificato il 16 aprile 2007 e depositato il successivo 20 aprile, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, commi 1 e 2, 4, comma 2, e 5, comma 1, della legge 8 febbraio 2007, n. 9 (Interventi

1.1. – L’art. 3 della legge impugnata, al comma 1, stabilisce: “Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano predispongono, su proposta dei comuni individuati nell’articolo 1, sulla base del fabbisogno di edilizia residenziale pubblica, con particolare riferimento a quello espresso dalle categorie di cui al medesimo articolo 1 già presenti nelle graduatorie per l’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e indicate dagli stessi comuni, un piano straordinario articolato in tre annualità da inviare ai Ministeri delle infrastrutture e della solidarietà sociale e al Ministro delle politiche per la famiglia”.
Il comma 2 del medesimo art. 3 prevede: “A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, nei comuni individuati nell’articolo 1, comma 1, possono essere istituite apposite commissioni, con durata di diciotto mesi, per l’eventuale graduazione, fatte salve le competenze dell’autorità giudiziaria ordinaria, delle azioni di rilascio, finalizzate a favorire il passaggio da casa a casa per i soggetti di cui al medesimo articolo 1, nonché per le famiglie collocate utilmente nelle graduatorie comunali per l’accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica”.

1.1.1. – La Regione Lombardia ritiene che “la predisposizione da parte delle Regioni, imposta unilateralmente ai sensi del primo comma dell’articolo denunciato, di un piano straordinario articolato in tre annualità e l’istituzione, ai sensi del successivo comma, di apposite Commissioni, cui compete la graduazione [.] delle azioni di rilascio dell’immobile per particolari categorie di soggetti cui è diretta la legge in argomento” siano lesive delle “attribuzioni legislative e amministrative regionali in materia di assistenza e politiche sociali e dell’abitazione, edilizia residenziale pubblica, lavori pubblici di interesse regionale e locale e gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica, ex artt. 117, commi terzo e quarto, e 118 Cost.”.
La difesa regionale ricorda che ai sensi dell’art. 3 della legge 22 maggio 1971, n. 339 (Approvazione, ai sensi dell’art. 123 comma secondo, della Costituzione, dello Statuto della Regione Lombardia), la Regione è tenuta ad assicurare a tutti i cittadini i servizi sociali, con particolare riguardo a quelli inerenti l’abitazione, la salute e la sicurezza sociale.
La ricorrente osserva, altresì, che “anche laddove, partendo da un’interpretazione estensiva della competenza legislativa statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, si volesse teorizzare una competenza legislativa e regolamentare statale estesa alla concreta e dettagliata disciplina dell’attività necessaria per garantire i livelli essenziali delle prestazioni, tale disciplina statale [.] non potrebbe investire i singoli e specifici profili organizzativi attinenti alle politiche sociali e dell’abitazione, di esclusiva competenza regionale (cfr. sent. Corte cost. 451/2006), senza ledere le attribuzioni legislative e l’autonomia amministrativa della ricorrente”.
A parere della ricorrente, l’imposizione alle Regioni e alle Province autonome di un piano straordinario da articolarsi in tre annualità (art. 3, comma 1, della legge n. 9 del 2007) “configura evidentemente un onere peculiare sia quanto alla scelta dello specifico modello organizzativo del servizio da assicurare sia quanto alle prescritte tempistiche da seguire”, che eccede rispetto alla competenza statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, oltre che rispetto alla competenza legislativa statale di principio nella materia del governo del territorio.
Analoghe considerazioni sono svolte dalla Regione Lombardia in relazione all’art. 3, comma 2, della legge n. 9 del 2007. In questo caso sarebbe evidente “l’ingerenza” delle costituende Commissioni, previste nel suddetto art. 3, comma 2, “nell’elaborazione della graduazione programmata e, in generale, nelle attribuzioni spettanti alla Regione in materia di assistenza e politiche sociali, oltre che di gestione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica”. Questa ricostruzione sarebbe confermata dall’inciso, contenuto nell’art. 3, comma 2, in virtù del quale sono fatte “salve le competenze dell’autorità giudiziaria ordinaria”; secondo la difesa regionale, da ciò risulterebbe “in modo del tutto inequivoco, che la disciplina di cui si tratta è come tale estranea ai profili inerenti alla giurisdizione, investendo fattispecie di prioritaria spettanza degli enti territoriali riconducibili, pertanto, alle attribuzioni legislative – e in larga misura anche amministrative – della Regione ricorrente”.
La difesa regionale aggiunge che questa conclusione potrebbe essere messa in discussione “attraverso un’impropria e ingiustificata dilatazione del ruolo prefettizio e degli Uffici territoriali del Governo, o attraverso un’indebita estensione della competenza statale in materia di giurisdizione, norme processuali e ordinamento civile, che semmai riguarda il diverso e antecedente momento della sospensione delle procedure esecutive di rilascio”.
In definitiva, la Regione Lombardia ritiene che i commi 1 e 2 dell’art. 3 della legge n. 9 del 2007 siano illegittimi “in quanto introducono, in materia di edilizia residenziale pubblica e di politiche sociali e dell’abitazione, disposizioni puntuali sulla predisposizione del suddetto piano, sulle valutazioni concernenti la graduatoria e sui connessi requisiti per l’inserimento in essa dei soggetti interessati, in violazione dell’art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione, posto che allo Stato spetta unicamente la determinazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio e [.] dei livelli essenziali delle prestazioni nel settore del servizio abitativo”.

1.1.2. – La difesa regionale ricostruisce, poi, l’evoluzione normativa e giurisprudenziale in materia di edilizia residenziale pubblica, ricordando come la Corte costituzionale, nella sentenza n. 94 del 2007, abbia ricondotto alla competenza legislativa regionale esclusiva, ex art. 117, quarto comma, Cost., “la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di proprietà degli Istituti autonomi per le case popolari o degli altri enti che a questi sono stati sostituiti ad opera della legislazione regionale”.
1.1.3. – Infine, la ricorrente sottolinea l’ampia discrezionalità concessa dal censurato comma 2 dell’art. 3 alle costituende Commissioni, “che andrebbe ad interferire con le competenze riconosciute alla Regione in materia di gestione dell’allocazione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica (nello specifico sotto il profilo della gestione delle azioni di rilascio)”.
È richiamato, in proposito, l’art. 3, comma 51, della legge della Regione Lombardia 5 gennaio 2000, n. 1, recante “Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59)”, che prevede il trasferimento ai Comuni di tutte le funzioni amministrative concernenti l’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica.
Pertanto, la Commissione di cui al censurato art. 3, comma 2, della legge n. 9 del 2007, “si troverebbe ad interferire pesantemente con attribuzioni regionali” in materia di “politiche sociali e di edilizia residenziale pubblica, con particolare riferimento all’aspetto assistenziale e di gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica”, con conseguente violazione dell’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., nonché del principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost. e del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost.
1.2. – Oggetto delle censure regionali è anche l’art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007, il quale stabilisce quanto segue: “In relazione alle indicazioni emerse dal tavolo di concertazione di cui al comma 1, il Ministro delle infrastrutture, di concerto con i Ministri della solidarietà sociale, dell’economia e delle finanze, per le politiche giovanili e le attività sportive e delle politiche per la famiglia, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, predispone, entro due mesi dalla conclusione dei lavori del medesimo tavolo di concertazione, un programma nazionale contenente:
a) gli obiettivi e gli indirizzi di carattere generale per la programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica riferita alla realizzazione, anche mediante l’acquisizione e il recupero di edifici esistenti, di alloggi in locazione a canone sociale sulla base dei criteri stabiliti dalle leggi regionali e a canone definito sulla base dei criteri stabiliti dall’articolo 2, comma 3, della legge 9 dicembre 1998, n. 431, e successive modificazioni, nonché alla riqualificazione di quartieri degradati;
b) proposte normative in materia fiscale e per la normalizzazione del mercato immobiliare, con particolare riferimento alla riforma della disciplina della vendita e della locazione di immobili di proprietà dei soggetti di cui all’articolo 1, comma 3;
c) l’individuazione delle possibili misure, anche di natura organizzativa, dirette a favorire la continuità nella cooperazione tra Stato, regioni ed enti locali prioritariamente per la riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali;
d) la stima delle risorse finanziarie necessarie per l’attuazione del programma nell’ambito degli stanziamenti già disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.

1.2.1. – La Regione Lombardia ritiene che, con l’“apparente finalità di indicare “gli obiettivi e gli indirizzi di carattere generale per la programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica”“, la previsione del programma nazionale di natura ministeriale di cui all’art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007, introduca “in realtà disposizioni puntuali ed elementi di indirizzo per la Regione incompatibili, tra l’altro, con il superamento, a seguito della revisione costituzionale del 2001, della funzione statale di indirizzo e coordinamento dell’attività amministrativa delle Regioni, che le disposizioni impugnate finiscono per riproporre”.
La ricorrente osserva che “la programmazione nazionale, secondo il censurato disposto normativo, per un verso contiene gli obiettivi e gli indirizzi per l’attuazione della programmazione regionale, per altro verso indica nel dettaglio le modalità di attuazione della politica abitativa regionale”.
Sarebbe, pertanto, “evidente l’interferenza statale in ambiti rimessi alla competenza regionale in tema di pianificazione urbanistica, lavori pubblici per la costruzione e la manutenzione dei fabbricati, gestione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica ed organizzazione e attività amministrativa in materia di gestione e assegnazione degli alloggi, tutte attribuzioni garantite dagli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.”.
La difesa regionale aggiunge al riguardo che, trattandosi di materie di cui all’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., la lesione delle competenze regionali non viene meno “per il fatto che detta programmazione presuppone un tavolo di concertazione e l’intesa della Conferenza unificata”.
Inoltre, l’art. 4 della legge n. 9 del 2007, “prescrivendo in modo dettagliato e puntuale le finalità da perseguire in sede di attuazione”, finirebbe “col predeterminare il contenuto stesso e della programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica e di ogni altro intervento legislativo regionale “attuativo”“.

1.2.2. – La Regione Lombardia esclude, poi, che nel caso di specie possa essere riconosciuta – in virtù dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. – “una competenza esclusiva statale in ordine alla determinazione ed individuazione dell’offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti, mediante la fissazione di linee guida e principi di carattere generale per garantire l’uniformità dei criteri di assegnazione su tutto il territorio nazionale”.
Per le ragioni sopra riportate, infatti, la normativa censurata “non corrisponderebbe [.] a tale ipotetica funzione, non determinando essa alcun livello di prestazione”. In proposito, la ricorrente osserva che “il fine della disposizione in esame non è quello di dettare una disciplina generale in tema di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, bensì quello di regolare l’organizzazione e le procedure amministrative per arrivare ad una più rapida e conveniente offerta e cessione degli immobili”.
Si tratterebbe, quindi, “di un intervento normativo dello Stato nella gestione degli alloggi di proprietà di enti strumentali della Regione che esplicitamente viene motivato dalla legge statale con finalità di valorizzazione di un patrimonio immobiliare non appartenente allo Stato”. Pertanto, nell’indicare il contenuto e le finalità della futura programmazione nazionale, l’art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007 avrebbe, “in realtà, previsto indirizzi e limiti volti a circoscrivere l’esercizio della potestà programmatoria e, in violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost., ha affidato la programmazione nella materia de qua ad un atto ministeriale”.
La ricorrente osserva, inoltre, che l’impossibilità di ricondurre la norma impugnata alla competenza statale in tema di determinazione dei livelli essenziali troverebbe una conferma nella sentenza n. 120 del 2005 della Corte costituzionale che ha escluso da siffatta attribuzione del legislatore statale “l’assetto organizzativo e gestorio”.
La Regione Lombardia richiama anche la sentenza n. 248 del 2006 nella parte in cui si afferma che la competenza statale in tema di livelli essenziali delle prestazioni può essere invocata “solo in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa nazionale definisca il livello essenziale di erogazione”.

1.2.3. – La ricorrente passa, poi, ad esaminare la normativa regionale sottolineando come l’art. 3, comma 41, della legge reg. Lombardia n. 1 del 2000 abbia mantenuto in capo alla Regione le funzioni di programmazione e di coordinamento nella materia dell’edilizia residenziale pubblica.
La denunciata disciplina statale, pertanto, disconoscerebbe “in radice” sia le attribuzioni costituzionalmente garantite della ricorrente, sia il ruolo della Regione come delineato dalla normativa regionale adottata nell’esercizio di tali attribuzioni.
La difesa regionale esclude, inoltre, che ricorrano “le condizioni per l’assunzione in sussidiarietà di funzioni legislative a livello statale in conseguenza dell’accentramento di funzioni amministrative in materia di spettanza regionale”. Sarebbe infatti difficile individuare “l’interesse unitario invocabile quale motivo di alterazione del riparto delle funzioni”, posto che “il livello di governo regionale e locale si presenta allo stato pienamente rispondente ed adeguato alle finalità che si intendono raggiungere, specie se si considera che la materia in questione [.] investe la realtà locale, e che la direzione da assumere a livello legislativo deve indirizzarsi verso la stabilizzazione di un sistema locale”.
La ricorrente conclude sul punto rilevando come analoghe considerazioni valgano anche per le altre norme censurate di cui agli artt. 3 e 5.

1.2.4. – Oggetto di specifica censura è, poi, la lettera d) dell’art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007, per violazione dell’art. 119, quarto comma, Cost. In particolare, la Regione Lombardia ritiene che la norma in esame, “stabilendo che per tutto quanto verrà imposto in sede di programmazione alle Regioni e agli enti locali non sono previste risorse finanziarie”, violi il “principio di certezza delle risorse finanziarie e di autonomia finanziaria regionale e locale sotteso all’art. 119, il quale disciplina un sistema di entrate regionali e locali destinato a finanziare “integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”“.

1.3. – La Regione Lombardia impugna, infine, l’art. 5 della legge n. 9 del 2007 il quale prevede: “Al fine di ottemperare a quanto previsto in materia di aiuti di Stato a favore degli alloggi sociali dalla decisione 2005/842/CE, della Commissione europea, del

1.3.1. – Preliminarmente, la ricorrente richiama le censure mosse nei confronti degli artt. 3 e 4 della legge n. 9 del 2007, precisando che esse “valgono anche con riguardo alla disposizione di cui all’art. 5”.

1.3.2. – Passando alle specifiche ragioni di censura dell’art. 5, la difesa regionale ritiene che questa norma, “nell’attribuire al Ministero delle infrastrutture poteri regolamentari caratterizzati da elevata discrezionalità e rilevanza politica per la determinazione dei caratteri e dei requisiti degli alloggi sociali, cui è riconnessa la necessità o meno di notificazione degli aiuti di Stato”, violi l’art. 117, sesto comma, Cost., “che limita la competenza della fonte regolamentare statale alle materie di cui al secondo comma dell’art. 117”.
La Regione Lombardia ritiene, inoltre, che il decreto previsto nella norma impugnata non riguardi gli “aspetti strettamente attinenti al regime fiscale, riferibile al sistema tributario e contabile dello Stato”. La previsione di cui al censurato art. 5 darebbe luogo, piuttosto, ad una “pregiudizievole interferenza statale” nelle materie di potestà regionale residuale dei “lavori pubblici di interesse regionale e locale” e dell’“edilizia residenziale pubblica”.
D’altra parte, le competenze delle Regioni non potrebbero dirsi salvaguardate dalla prevista necessità di un’intesa con la Conferenza unificata, “giacché le procedure cooperative non possono alterare il rigido riparto risultante dal sesto comma dell’art. 117 Cost., che preclude alla potestà regolamentare statale di intervenire nella materia dell’edilizia residenziale pubblica, a fortiori se inerente, come nel caso di cui si verte, al terzo livello normativo, rientrante nella competenza residuale regionale”.

1.3.3. – La difesa della ricorrente sottolinea, inoltre, come l’art. 5 della legge n. 9 del 2007, “pur presentandosi [.] in apparenza attinente alla materia della tutela della concorrenza, sotto il profilo della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato”, consente al decreto del Ministro delle infrastrutture di “intervenire nel dettaglio della materia dell’edilizia residenziale pubblica, per i profili attinenti alle politiche sociali e dell’abitazione e ai lavori pubblici di interesse regionale e locale, mediante la fissazione delle caratteristiche e dei requisiti degli alloggi sociali esenti dalla notifica degli aiuti di Stato, cosicché il profilo concernente la tutela della concorrenza si appalesa del tutto pretestuoso e inidoneo a legittimare i poteri ministeriali di cui si tratta”.
Del resto, aggiunge la ricorrente, “per i profili di rilevanza comunitaria l’art. 5 della legge n. 9 del 2007 appare altresì incompatibile con il quinto comma dell’art. 117 Cost., a norma del quale l’attuazione e l’esecuzione della normativa comunitaria spettano alle Regioni e alle Province autonome nelle materie di loro competenza”.
In particolare, la Regione Lombardia ritiene che nel caso di specie non sussistano i “presupposti per il legittimo esercizio, da parte dello Stato, della sua competenza trasversale in materia di tutela della concorrenza [.] essendo evidente che la materia oggetto del presente giudizio si caratterizza per essere funzionale ad esigenze tipicamente locali, e che la disciplina delle caratteristiche e dei requisiti degli alloggi sociali esula dalla materia di cui alla lettera e) dell’art. 117, secondo comma, come delineata dalla giurisprudenza costituzionale”.
Al riguardo, la difesa regionale osserva che la “rilevanza macroeconomica”, che – secondo quanto affermato nella sentenza n. 14 del 2004 dalla Corte costituzionale – dovrebbe giustificare l’intervento dello Stato nella materia della tutela della concorrenza, “stride con il grado di dettaglio che la disciplina ministeriale può raggiungere nella definizione dei requisiti degli alloggi sociali esenti dalla notifica degli aiuti di Stato”.
Infine, la Regione Lombardia conclude rilevando che le disposizioni comunitarie in materia di aiuti di Stato non sono “idonee a fondare ex se delle competenze in capo agli Stati, ma semmai esse sono idonee a limitare e indirizzare l’esercizio delle competenze spettanti ai diversi livelli di governo”.

2. − Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in giudizio, chiedendo che il ricorso sia rigettato.

2.1. – In merito alla questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto l’art. 3, comma 1, della legge n. 9 del 2007, il resistente ritiene che la norma impugnata sia riconducibile alla competenza statale in tema di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto “viene a determinare, proprio attraverso la previsione del piano straordinario, i criteri di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica”.
Quanto alla norma di cui al comma 2 dell’art. 3, l’istituzione delle Commissioni sarebbe “strumentale al passaggio degli interessati da casa a casa” e, comunque, atterrebbe alla materia dell’ordine pubblico di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
2.2. – Anche l’art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007 sarebbe “immune da censure di incostituzionalità, considerata l’applicabilità delle intese di cui all’articolo 8 della legge n. 131 del 2003 alle materie di cui all’articolo 117, secondo comma, Cost.”. In particolare, secondo il Presidente del Consiglio, la norma impugnata sarebbe riconducibile alla competenza esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m) (“per ciò che riguarda gli obiettivi e gli indirizzi di carattere generale per la programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica nonché l’individuazione di misure dirette a ridurre il disagio abitativo per particolari categorie sociali”) e lettera e), Cost. (“per quanto riguarda le proposte normative in materia fiscale e per la normalizzazione del mercato immobiliare nonché la stima delle risorse finanziarie necessarie per l’attuazione del programma”).

2.3. – Infine, secondo la difesa erariale, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge n. 9 del 2007 sarebbe infondata in quanto la norma impugnata “può agevolmente inquadrarsi nella previsione di cui all’art. 117, secondo comma, lettera a) in cui si fa espresso riferimento ai vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”.

2.4. – In generale, con riferimento a tutte le censure mosse dalla Regione Lombardia, il resistente osserva che, alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale, “l’attività di programmazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica rientra nella competenza statale concernente la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”. Pertanto, il legislatore statale, con le norme impugnate, avrebbe fatto un “”proporzionato uso” di siffatta competenza, di tipo trasversale, procedendo ad individuare la soluzione ritenuta idonea a risolvere una grave emergenza abitativa, non limitata ad una specifica parte del Paese, individuando livelli di assistenza tali da garantire il diritto all’abitazione per i ceti meno abbienti”.
Secondo la difesa erariale, la stessa previsione di un piano straordinario costituisce “indice della circostanza che si è, nella fattispecie de qua, al di fuori dell’ordinaria programmazione degli interventi abitativi (attività che codesta Corte ha comunque riconosciuto alla competenza del legislatore statale)”. In questo contesto, aggiunge il resistente, risulterebbe infondata la censura rivolta al comma 2 dell’art. 4 della legge n. 9 del 2007.
Altrettanto infondata sarebbe la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 2, in relazione alla previsione dell’istituzione di apposite commissioni per l’eventuale graduazione delle azioni di rilascio. In proposito, la difesa erariale, oltre a richiamare quanto sopra riportato, rileva come si tratti di “attività concernente anche la competenza statale in materia di ordinamento civile”, prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Con riferimento all’art. 5, il Presidente del Consiglio ritiene che la norma in esame “detti disposizioni volte alla tutela della concorrenza”, di competenza esclusiva del legislatore statale. Pertanto, sarebbe “irrilevante la circostanza che la disciplina venga rimessa ad un atto regolamentare e non legislativo”
Infine, sarebbero inconferenti le censure mosse alle norme impugnate in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., “non ricorrendo, nel caso di specie alcun vulnus ai richiamati parametri”.

3. – In prossimità dell’udienza la Regione Lombardia ha depositato una memoria integrativa con la quale insiste nelle conclusioni già rassegnate nel ricorso.
La ricorrente ritiene che le argomentazioni sviluppate dalla difesa erariale nell’atto di costituzione non siano idonee a “dissolvere e superare” le censure mosse alla legge n. 9 del 2007. In particolare, secondo la Regione, non sarebbe possibile ricondurre la normativa impugnata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato nelle materie di cui all’art. 117, secondo comma, lettere m), h) ed e), Cost.
Inoltre, non sarebbe pertinente il richiamo alla competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in relazione alla questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto l’art. 3, comma 2, della legge n. 9 del 2007. La norma in esame, infatti, non investirebbe la materia delle norme processuali, bensì riguarderebbe “il diverso e antecedente momento della sospensione delle procedure esecutive di rilascio”.
Infine, non potrebbe essere richiamata l’esigenza di uniformità della disciplina sull’intero territorio nazionale per giustificare “l’ampliamento delle potestà legislative statali [.], in conseguenza dell’assunzione in sussidiarietà delle relative funzioni amministrative secondo il meccanismo derogatorio ed eccezionale di cui alla sentenza n. 303 del 2003”.

Considerato in diritto

1. – La Regione Lombardia ha promosso, con ricorso notificato il 16 aprile 2007 e depositato il successivo 20 aprile, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, commi 1 e 2, 4, comma 2, e 5, comma 1, della legge 8 febbraio 2007, n. 9 (Interventi

2. – Preliminarmente deve essere rilevata l’inammissibilità della questione avente ad oggetto l’art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007, per violazione dell’art. 97 Cost., in quanto la suddetta censura è priva di un’adeguata motivazione.
Inammissibili per la medesima ragione sono pure le questioni relative all’art. 5 della legge n. 9 del 2007, in relazione agli artt. 3 e 97 Cost.

3. – La questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, della legge n. 9 del 2007 non è fondata.
Il piano straordinario previsto dalla norma censurata è finalizzato ad identificare il fabbisogno di edilizia residenziale pubblica, con particolare riferimento alle categorie indicate nell’art. 1 della stessa legge. Si tratta, a tenore della disposizione da ultimo richiamata, di conduttori con reddito annuo lordo complessivo familiare inferiore a 27.000 euro, che siano o abbiano nel proprio nucleo familiare persone ultrasessantacinquenni, malati terminali o portatori di handicap con invalidità superiore al 66 per cento, purché non siano in possesso di altra abitazione adeguata nella Regione di residenza. Per le suddette categorie, la medesima norma dispone la sospensione delle procedure esecutive di rilascio per finita locazione, limitatamente ai Comuni capoluoghi di provincia, ai Comuni con essi confinanti con popolazione superiore ai 10.000 abitanti ed ai Comuni ad alta densità abitativa, di cui alla delibera CIPE n. 87/03 del 13 novembre 2003.
La norma censurata mira a predisporre interventi per alleviare il disagio abitativo di categorie di soggetti particolarmente deboli, sia mediante la facilitazione del passaggio “da casa a casa” sia mediante una programmazione nazionale di edilizia residenziale pubblica prioritariamente orientata in favore delle suddette categorie sociali.
Questa Corte ha precisato che, anche dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, continua a spettare allo Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), “la determinazione dell’offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti” (sentenza n. 94 del 2007). Del pari, questa Corte ha statuito che la programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, in quanto ricadenti nella materia “governo del territorio”, appartiene alla competenza legislativa concorrente di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost. (sentenza n. 451 del 2006).
Alla luce degli indirizzi giurisprudenziali prima richiamati, si può stabilire che gli spazi normativi coperti dalla potestà legislativa dello Stato sono da una parte la determinazione di quei livelli minimali di fabbisogno abitativo che siano strettamente inerenti al nucleo irrinunciabile della dignità della persona umana e dall’altra parte la fissazione di principi generali, entro i quali le Regioni possono esercitare validamente la loro competenza a programmare e realizzare in concreto insediamenti di edilizia residenziale pubblica o mediante la costruzione di nuovi alloggi o mediante il recupero e il risanamento di immobili esistenti. L’una e l’altra competenza (la prima ricadente nella potestà legislativa esclusiva dello Stato, la seconda in quella concorrente) si integrano e si completano a vicenda, giacché la determinazione dei livelli minimi di offerta abitativa per specifiche categorie di soggetti deboli non può essere disgiunta dalla fissazione su scala nazionale degli interventi, allo scopo di evitare squilibri e disparità nel godimento del diritto alla casa da parte delle categorie sociali disagiate.
La norma censurata rispetta i suddetti confini di intervento della legislazione statale. Infatti essa si limita a richiedere alle Regioni la predisposizione, in base alle proposte dei Comuni interessati, di un piano straordinario, articolato in tre annualità, destinato a soddisfare il fabbisogno di edilizia residenziale pubblica, con particolare riferimento a quello espresso dalle categorie che sono state prima menzionate. Da una parte emerge lo scopo di provvedere al bisogno minimo abitativo di precise categorie di soggetti che si trovano in condizioni disagiate, dall’altra si predispone una procedura a carattere generale perché le Regioni possano esercitare la propria competenza legislativa concorrente in materia di insediamenti di edilizia residenziale pubblica. Lo Stato, per mezzo della norma impugnata, si limita a richiedere un intervento organico, rapido e preferenziale, con riferimento a particolari categorie di soggetti, che si trovano in condizioni oggettivamente deteriori rispetto alla generalità dei cittadini e che possono vantare pertanto un diritto fondamentale, da garantirsi in modo uniforme su tutto il territorio nazionale.
La finalizzazione complessiva dell’intervento statale risulta più chiara alla luce dell’art. 21 del successivo decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l’equità sociale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 29 novembre 2007, n. 222. In tale disposizione, non impugnata da alcuna Regione, è previsto un programma straordinario di edilizia residenziale pubblica, con relativo stanziamento, per l’anno 2007, della somma di 550 milioni di euro, diretto a rendere disponibili, con vari mezzi, alloggi da destinare prioritariamente alle categorie di soggetti sottoposti a procedure di rilascio e aventi i requisiti di cui al già citato art. 1 della legge n. 9 del 2007. L’individuazione del fabbisogno abitativo, secondo l’art. 21 del menzionato decreto-legge n. 159 del 2007 ed in coerenza con quanto disposto dalla disposizione censurata, è affidata alle Regioni ed alle Province autonome, sulla base degli esiti del “tavolo di concertazione” di cui all’art. 4 della legge n. 9 del 2007, al quale partecipano anche i rappresentanti delle Regioni.
In definitiva, la norma censurata si presenta come la prima fase di un programma generale di interventi nel settore dell’edilizia residenziale pubblica, nell’ambito del quale lo Stato, da una parte, si riserva il potere di individuare le categorie particolarmente disagiate, da considerare con priorità su tutto il territorio nazionale, dall’altra parte, detta i principi fondamentali che dovranno presiedere all’elaborazione dei piani specifici, di competenza delle Regioni. A queste ultime spetta sia l’individuazione del fabbisogno abitativo, sia l’articolazione degli interventi e delle realizzazioni conseguenti. Per entrambi i profili, l’estensione della competenza statale non supera i limiti di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, Cost. La determinazione dei livelli minimi di offerta abitativa per categorie di soggetti particolarmente disagiate, da garantire su tutto il territorio nazionale, viene concretamente realizzata attribuendo a tali soggetti una posizione preferenziale, che possa assicurare agli stessi il soddisfacimento del diritto sociale alla casa compatibilmente con la effettiva disponibilità di alloggi nei diversi territori, resa palese dai piani straordinari previsti dalla norma censurata.

4. – La questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 2, della legge n. 9 del 2007 è fondata.
La norma suddetta riconosce ai Comuni la possibilità di istituire “apposite commissioni”, con durata di diciotto mesi, per l’eventuale graduazione, fatte salve le competenze dell’autorità giudiziaria ordinaria, delle azioni di rilascio, allo scopo di favorire il passaggio “da casa a casa” per le categorie individuate all’art. 1, nonché per le famiglie collocate utilmente nelle graduatorie comunali per l’accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica.
Attribuire ai Comuni la possibilità di istituire tali commissioni lede la competenza residuale delle Regioni in materia di politiche sociali. Né si può ritenere che la norma censurata si limiti a conferire ai Comuni una semplice facoltà, giacché ciò non è consentito in materie riservate alla competenza regionale. La possibilità di istituire queste commissioni, qualora esercitata dai Comuni, si risolverebbe in una sottrazione di funzioni costituzionalmente spettanti alle Regioni. In altre parole, con la norma censurata, si attribuisce ai Comuni la facoltà, ove lo ritengano, di ledere la sfera di competenza costituzionalmente garantita delle Regioni. Il fatto che gli stessi Comuni non siano obbligati a farlo non elimina l’illegittimità di tale previsione.
Non condivisibile è, poi, l’assunto dell’Avvocatura dello Stato, secondo cui la disposizione in questione ricadrebbe nelle materie dell’ordinamento civile o dell’ordine pubblico, entrambe di competenza esclusiva dello Stato. Si tratta infatti di norme che incidono, non sulla procedura di rilascio, ma solo sulla graduazione degli aventi diritto ai fini di agevolare il passaggio “da casa a casa”, nell’intento di attutire il loro disagio abitativo. Finalità eminentemente sociale, che non può neppure essere ridotta a mera questione di ordine pubblico, giacché quest’ultimo potrebbe venire semmai in rilievo solo con riferimento a problemi concreti nascenti dall’esasperazione del disagio abitativo, che appunto gli interventi di carattere sociale mirano ad evitare. Ogni acuto problema sociale, se non risolto per lungo tempo, può provocare turbative dell’ordine pubblico. Non per questo tutti gli interventi pubblici in materia sociale si risolvono in misure di ordine pubblico, secondo una concezione del tutto estranea alla Costituzione italiana vigente.
In definitiva, trattandosi di materia sociale e non potendosi configurare nella specie alcuna competenza statale costituzionalmente consentita, la norma censurata è illegittima per violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost.

5. – La questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007 non è fondata.
La disposizione censurata prevede che “il Ministro delle infrastrutture, di concerto con i Ministri della solidarietà sociale, dell’economia e delle finanze, per le politiche giovanili e le attività sportive e delle politiche per la famiglia, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ai sensi dell’art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, predispone, entro tre mesi, un programma nazionale contenente:
a) gli obiettivi e gli indirizzi di carattere generale per la programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica riferita alla realizzazione, anche mediante l’acquisizione e il recupero di edifici esistenti, di alloggi in locazione a canone sociale sulla base dei criteri stabiliti dalle leggi regionali e a canone definito sulla base dei criteri stabiliti dall’articolo 2, comma 3, della legge 9 dicembre 1998, n. 431, e successive modificazioni, nonché alla riqualificazione di quartieri degradati; b) proposte normative in materia fiscale e per la normalizzazione del mercato immobiliare, con particolare riferimento alla riforma della disciplina della vendita e della locazione di immobili di proprietà dei soggetti di cui all’articolo 1, comma 3; c) l’individuazione delle possibili misure, anche di natura organizzativa, dirette a favorire la continuità nella cooperazione tra Stato, regioni ed enti locali prioritariamente per la riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali; d) la stima delle risorse finanziarie necessarie per l’attuazione del programma nell’ambito degli stanziamenti già disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.
Occorre ricordare che gli artt. 59 e 60 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), stabiliscono che sono mantenute allo Stato le funzioni e i compiti relativi al concorso, unitamente alle Regioni ed agli enti locali interessati, all’elaborazione di programmi di edilizia residenziale pubblica aventi interesse a livello nazionale (art. 59, comma 1, lettera c) ed alla definizione dei criteri per favorire l’accesso al mercato delle locazioni dei nuclei familiari meno abbienti e agli interventi concernenti il sostegno finanziario al reddito (art. 59, comma 1, lettera e). Sono invece conferite alle Regioni e agli enti locali tutte le funzioni amministrative non espressamente elencate tra quelle trattenute dallo Stato e, in particolare, quelle relative alla programmazione delle risorse finanziarie riservate al settore (art. 60, comma 1, lettera b), alla gestione e all’attuazione degli interventi anche attraverso programmi integrati, di recupero urbano e di riqualificazione urbana (art. 60, comma 1, lettere c e d), alla fissazione dei criteri per l’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale destinati all’assistenza abitativa, nonché alla determinazione dei relativi canoni (art. 60, comma 1, lettera e).
Dalle norme prima citate emerge l’esigenza di un momento unitario, che deve precedere la programmazione regionale in materia di edilizia residenziale pubblica. In tale momento unitario devono essere coinvolti tutti i soggetti istituzionali interessati (Stato, Regioni, enti locali).
In base a quanto detto, si può ritenere che sussistano tutte le condizioni ritenute necessarie da questa Corte (sentenze n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004) perché possa verificarsi la “attrazione in sussidiarietà” da parte dello Stato della competenza legislativa in tema di “programmi di edilizia residenziale pubblica aventi interesse a livello nazionale”. Esiste infatti l’interesse unitario, stante la necessità del coordinamento, allo scopo di individuare le linee generali della programmazione regionale e di evitare forti squilibri territoriali nella politica sociale della casa. La deroga al riparto delle competenze legislative risulta proporzionata, giacché lo Stato non interferisce nella predisposizione dei programmi regionali, ma si limita a fissare le linee generali indispensabili per l’armonizzazione dei programmi su scala nazionale. Infine, la norma censurata prevede che il programma nazionale sia predisposto dal Ministro delle infrastrutture, di concerto con altri Ministri, “d’intesa con la Conferenza unificata”, entro due mesi dalla conclusione dei lavori del tavolo di concertazione generale sulle politiche abitative, previsto nel comma 1 del medesimo art. 4, al quale partecipano, tra gli altri, anche i rappresentanti delle Regioni e dell’Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI). Come si vede, le Regioni sono coinvolte in due distinte fasi del procedimento: in sede di concertazione generale e nel momento della predisposizione del programma nazionale, tramite l’intesa necessaria con la Conferenza unificata.
Per i motivi sopra esposti, la norma in questione è immune dalle censure avanzate dalla Regione ricorrente.

6. – La Regione Lombardia censura altresì la lettera d) del comma 2 dell’art. 4 della legge n. 9 del 2007, poiché, stabilendo che per tutto quanto verrà imposto in sede di programmazione alle Regioni e agli enti locali non sono previste risorse finanziarie, violerebbe il principio di certezza delle risorse finanziarie e di autonomia finanziaria regionale e locale sotteso all’art. 119 Cost., il quale disciplina un sistema di entrate regionali e locali destinato a finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
La questione non è fondata.
La norma impugnata prevede che il programma nazionale, predisposto d’intesa con la Conferenza unificata, debba contenere “la stima delle risorse necessarie per l’attuazione del programma nell’ambito degli stanziamenti già disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”. Pertanto, resta fermo quanto stabilisce il già citato art. 60, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 112 del 1998, che attribuisce alle Regioni la programmazione delle risorse finanziarie destinate al settore.
7. – La questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge n. 9 del 2007 non è fondata.
Tale norma attribuisce al Ministro delle infrastrutture il compito di definire, di concerto con altri Ministri e d’intesa con la Conferenza unificata, le caratteristiche e i requisiti degli alloggi sociali esenti dall’obbligo di notifica degli aiuti di Stato ai sensi degli artt. 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità europea.
Lo Stato, nel determinare le caratteristiche e i requisiti degli alloggi sociali, in sostanza determina i livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto all’abitazione. Questa Corte ha stabilito che “la determinazione dell’offerta minima degli alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti” appartiene alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. (sentenza n. 94 del 2007). Tale determinazione ovviamente non può essere solo quantitativa, ma anche qualitativa, nel senso che, nel momento in cui si determina l’offerta minima destinata alle categorie sociali economicamente disagiate, occorre stabilire anche le caratteristiche di questi alloggi.
Alla luce di quanto detto, non sono condivisibili né l’assunto della Regione ricorrente, che riconduce la normativa impugnata alla competenza legislativa residuale delle Regioni, né la tesi dell’Avvocatura dello Stato, secondo cui la norma censurata ricadrebbe nella competenza legislativa statale in materia di tutela della concorrenza.
Si deve aggiungere che, anche ai fini dell’osservanza della normativa comunitaria, la determinazione delle caratteristiche degli alloggi sociali esenti dall’obbligo di notificazione degli aiuti di Stato non può che essere uniforme su tutto il territorio nazionale.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 2, della legge 8 febbraio 2007, n. 9 (Interventi per la riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali);
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007, promossa, in riferimento all’art. 97 Cost., dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge n. 9 del 2007, promossa, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, della legge n. 9 del 2007, promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007, promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118 Cost., dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 2, lettera d), della legge n. 9 del 2007, promossa, in riferimento all’art. 119 Cost., dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge n. 9 del 2007, promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo, quarto, quinto e sesto comma, e 118 Cost., dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2008.

Depositata in Cancelleria il 23 maggio 2008.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 23/5/2008 n.166 proviene da Giustamm.

Presidente Bile, Redattore Saulle

la unitarietà della disciplina rende palesemente irragionevole la scelta del legislatore di assoggettare a trattamenti differenziati soggetti che, pur in possesso dei medesimi requisiti, si diversificherebbero esclusivamente per il dato formale di aver partecipato a procedure concorsuali attivate con ordinanze ministeriali differenti ma fondate su un unico contesto normativo di riferimento

Istruzione pubblica – art. 2, comma 7-bis, del decreto-legge 7 aprile 2004 n. 97 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 4 giugno 2004, n. 143 – Estensione del beneficio – Q.l.c. sollevata dal T.A.R. per la Toscana – Asserita violazione degli artt. 3 e 97 Cost. – Illegittimità costituzionale.

È costituzionalmente illegittimo l’art. 2, comma 7-bis, del decreto-legge 7 aprile 2004 n. 97 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 4 giugno 2004, n. 143, nella parte in cui non prevede l’applicazione del beneficio dell’ulteriore proroga del termine per la maturazione del requisito sulla durata del servizio prestato anche a coloro i quali siano stati ammessi con riserva, superandone l’esame finale, ai concorsi banditi con le ordinanze ministeriali 15 giugno 1999, n. 153, e 7 febbraio 2000, n. 33, emanate in attuazione della legge 3 maggio 1999, n. 124.

la unitarietà della disciplina rende palesemente irragionevole la scelta del legislatore di assoggettare a trattamenti differenziati soggetti che, pur in possesso dei medesimi requisiti, si diversificherebbero esclusivamente per il dato formale di aver partecipato a procedure concorsuali attivate con ordinanze ministeriali differenti ma fondate su un unico contesto normativo di riferimento

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: – Franco BILE Presidente; – Giovanni Maria FLICK Giudice; – Francesco AMIRANTE Giudice; – Ugo DE SIERVO Giudice; – Paolo MADDALENA Giudice; – Alfio FINOCCHIARO Giudice; – Alfonso QUARANTA Giudice; – Franco GALLO Giudice; – Luigi MAZZELLA Giudice; – Gaetano SILVESTRI Giudice; – Sabino CASSESE Giudice; – Maria Rita SAULLE Giudice; – Giuseppe TESAURO Giudice; – Paolo Maria NAPOLITANO Giudice

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 7-bis, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 4 giugno 2004, n. 143, promossi con due ordinanze del 27 dicembre 2006 dal Tribunale amministrativo regionale per la Toscana sui ricorsi proposti da B. L. e da T.F. nei confronti del Ministero dell’istruzione, università e ricerca scientifica ed altro, iscritte ai nn. 754 e 755 del registro ordinanze 2007 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell’anno 2007.

Visto l’atto di costituzione di B. L. ed altra;
udito nell’udienza pubblica del 1° aprile 2008 il Giudice relatore Maria Rita Saulle;
udito l’avvocato Carlo Brucoli per B. L. ed altra.

Ritenuto in fatto

1. – Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione prima, con due distinte ordinanze di contenuto sostanzialmente identico, depositate entrambe in data 27 dicembre 2006, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 7-bis, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 4 giugno 2004, n. 143, in riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione.
La disposizione censurata prevede che, a decorrere dall’anno scolastico 2005-2006,
è valida l’abilitazione all’insegnamento conseguita con il superamento dell’esame finale da parte di coloro che sono stati ammessi con riserva ai concorsi banditi con ordinanza del Ministro della pubblica istruzione 2 gennaio 2001, n. 1, [.] purché abbiano maturato il requisito sulla durata del servizio prestato
entro la data del 29 ottobre 2000 (data di entrata in vigore della legge 27 ottobre 2000, n. 306).

1.1. – Il giudice a quo premette che entrambe le ricorrenti dei giudizi principali sono state ammesse con riserva alla sessione riservata di esami indetta – in base all’art. 2, comma 4, della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico) – con ordinanza del Ministro per la pubblica istruzione 15 giugno 1999, n. 153, al fine di conseguire l’idoneità all’insegnamento nella scuola elementare. Pur avendo superato la relativa prova d’esame, le medesime ricorrenti sono state inserite, sempre con riserva, nelle rispettive graduatorie per difetto del requisito di servizio, consistente nell’aver svolto attività di insegnamento negli istituti indicati dalla legge, per almeno 360 giorni nel periodo compreso tra l’anno scolastico 1989-1990 e la data di entrata in vigore della stessa legge n. 124 del 1999 (25 maggio 1999), di cui almeno 180 giorni a decorrere dall’anno scolastico 1994-1995. Entro tale data, infatti, le ricorrenti avevano svolto attività di insegnamento esclusivamente presso una scuola elementare privata autorizzata, istituto non ricompreso fra quelli espressamente indicati dalla legge.

1.2. – Riferisce sempre il rimettente che, avendo entrambe le ricorrenti maturato medio tempore il prescritto requisito di servizio alla data di entrata in vigore dell’art. 2, comma 7-bis, del d.l. n. 97 del 2004, le stesse hanno impugnato i provvedimenti con i quali l’Amministrazione scolastica ha rigettato la loro istanza di scioglimento positivo della riserva, comunicando che l’art. 2, comma 7-bis, del d.l. n. 97 del 2004,
1.5. deve intendersi tassativamente previsto solo per coloro che sono stati ammessi con riserva ai concorsi banditi con ordinanza ministeriale 2 gennaio 2001, n. 1.

1.3. – Il giudice a quo precisa che il motivo di doglianza prospettato dalle ricorrenti si fonda sulla pretesa illegittimità dell’interpretazione, offerta dall’Amministrazione, del citato art. 2, comma 7-bis, del d.l. n. 97 del 2004, deducendo al riguardo che le sessioni di esame indette con le ordinanze ministeriali n. 153 del 1999, n. 33 del 2000 e n. 1 del 2001, costituirebbero, in realtà, un’unica sessione riservata di esami bandita in base alla legge n. 124 del 1999. Pertanto, ad avviso delle ricorrenti, sarebbe contrario all’intento del legislatore limitare il beneficio dell’ultima proroga a una soltanto delle tre sessioni riservate di esami, anziché estenderlo a tutte.

2. – Il TAR per la Toscana osserva, al riguardo, che il termine di maturazione del requisito di servizio richiesto ai fini della partecipazione alla sessione riservata di esami per l’inserimento nelle graduatorie permanenti, originariamente fissato alla data del 18 maggio 1999 (recte: 25 maggio 1999), è stato poi prorogato al 27 aprile 2000 e, successivamente al 27 ottobre 2000 (recte: 29 ottobre 2000), con l’art. 2, comma 7-bis, del d.l. n. 97 del 2004, aggiunto in sede di conversione dalla legge n. 143 del 2004.
Per il giudice a quo in particolare, al fine di consentire l’ammissione alla sessione riservata anche di coloro che medio tempore fossero entrati in possesso del requisito dei 360 giorni di servizio, l’art. 1, comma 6-bis, del decreto-legge 28 agosto 2000, n. 240 (Disposizioni urgenti per l’avvio dell’anno scolastico 2000-2001), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 27 ottobre 2000, n. 306, avrebbe
differito il termine finale per il computo del predetto requisito alla data del 27 aprile 2000.
Successivamente, e per le medesime finalità, detto termine sarebbe stato ulteriormente differito al 29 ottobre 2000, dall’art. 2, comma 7-bis, del d.l. n. 97 del 2004.

2.1. – Alla luce di tale ricostruzione del quadro normativo, ad avviso del collegio rimettente, emergerebbe il chiaro intento del legislatore di
sanare mediante inserimento nelle graduatorie permanenti il personale docente precario, con le proroghe progressivamente disposte del termine di maturazione del requisito del servizio
, intento che risulterebbe contraddetto dall’esclusione dal beneficio dell’ultima proroga degli insegnanti che, come le ricorrenti, pur avendo nel frattempo maturato tale requisito, non hanno partecipato alla sessione di esami indetta con o.m. n. 1 del 2001.

2.2. – Il TAR per la Toscana ritiene, pertanto, rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità dell’art. 2, comma 7-bis, del decreto-legge 7 aprile 2004 n. 97, comma aggiunto in sede di conversione, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, nella parte in cui prevede la limitazione del beneficio dell’ulteriore proroga del termine per la maturazione del requisito sulla durata del servizio prestato
solo a favore di coloro che sono stati ammessi con riserva ai concorsi banditi con o.m. n. 1 del 2 gennaio 2001, con esclusione di coloro i quali [.] siano stati ammessi con riserva al concorso bandito con o.m. n. 153 del 1999, superandone l’esame finale. La norma in questione si porrebbe in contrasto con i parametri costituzionali evocati, dal momento che risulterebbe
irragionevole e contrario al buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione
il trattamento differenziato che le ricorrenti verrebbero a subire rispetto a chi, pur vantando il medesimo requisito previsto dalla legge, avrebbe titolo al beneficio solo in forza della partecipazione alla sessione d’esami indetta con l’o.m. n. 1 del 2001, costituendo, quest’ultima,
solo una mera riapertura dei termini di partecipazione alle sessioni riservate
d’esame.

3. – Con due distinte memorie, depositate entrambe in data 10 dicembre 2007, si sono costituite in giudizio le parti ricorrenti dei giudizi a quibus, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia accolta.

3.1. – In particolare, le parti private, dopo aver ribadito la ricostruzione dei fatti operata dal TAR rimettente, osservano che la sessione di esami indetta con o.m. n. 1 del 2001 rappresenterebbe una mera riapertura dei termini di quella indetta con o.m. n. 153 del 1999 e successivamente modificata con o.m. n. 33 del 2000. Conseguentemente, la natura unitaria
della sessione di esami
prevista della legge n. 124 del 1999, realizzatasi in concreto con le citate ordinanze ministeriali, non consentirebbe di assoggettare a trattamenti differenziati i partecipanti alle singole procedure concorsuali che abbiano maturato il prescritto requisito di servizio.

3.2. – Ad ulteriore supporto del dubbio di costituzionalità sollevato, la difesa delle ricorrenti deduce altresì che l’o.m. n. 1 del 2001 ha espressamente escluso dall’ammissione alla sessione di esami indetta in base a tale ordinanza il personale che avesse già partecipato ai corsi per il conseguimento dell’abilitazione o idoneità attivati ai sensi delle ordinanze ministeriali n. 153 del 1999 e n. 33 del 2000, sostenendo l’esame finale (art. 2, comma 3, o. m. n. 1 del 2001). Risulterebbe, pertanto, contrario al principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost. e ai criteri di buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione (art. 97 Cost.) il trattamento differenziato che, in applicazione della disposizione censurata, verrebbe riservato alle ricorrenti rispetto a coloro che, pur essendo in possesso del medesimo requisito di servizio previsto dalla legge, avrebbero titolo al beneficio solo in forza della partecipazione alla sessione d’esami indetta con l’o.m. n. 1 del 2001, partecipazione che alle ricorrenti risultava espressamente vietata.

Considerato in diritto

1. – Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, con due distinte ordinanze di contenuto sostanzialmente identico, dubita della legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dell’art. 2, comma 7-bis, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 4 giugno 2004, n. 143, nella parte in cui prevede la limitazione del beneficio dell’ulteriore proroga del termine per la maturazione del requisito sulla durata del servizio prestato solo a favore di coloro che sono stati ammessi con riserva ai concorsi banditi con o.m. n. 1 del 2 gennaio 2001, con esclusione di coloro i quali [.] siano stati ammessi con riserva al concorso bandito con o.m. n. 153 del 1999 superandone l’esame finale.

1.2. – Ad avviso del rimettente, la norma censurata si porrebbe in contrasto con i parametri costituzionali evocati, in quanto limiterebbe del tutto irragionevolmente il beneficio del differimento al 29 ottobre 2000 del termine per il computo del requisito sulla durata del servizio prestato solo a favore di coloro che abbiano partecipato alla procedura concorsuale attivata con ordinanza ministeriale 2 gennaio 2001, n. 1, anziché estenderlo anche a coloro che siano stati ammessi con riserva alla sessione riservata di esame indetta in base all’o.m. n. 153 del 1999.

2. – Le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche quanto all’oggetto e ai parametri costituzionali evocati, onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con un’unica decisione.

2. – La questione è fondata.

2.1. – L’istituzione della sessione riservata di esami cui fa riferimento la norma oggetto dello scrutinio di costituzionalità trova fondamento nella legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), diretta a consentire agli insegnanti precari − come già rilevato da questa Corte −
un accesso agevolato nelle neoistituite graduatorie permanenti
(sentenza n. 136 del 2006).
L’art. 2, comma 4, della legge n. 124 del 1999 ha indicato fra i requisiti necessari per l’accesso a detta sessione quello dell’effettiva prestazione del servizio di insegnamento per almeno 360 giorni nel periodo compreso tra l’anno scolastico 1989-1990 e il 25 maggio 1999 (data di entrata in vigore della stessa legge n. 124 del 1999), di cui almeno 180 giorni a decorrere dall’anno scolastico 1994-1995.
L’indizione della sessione riservata è stata disposta con l’ordinanza del Ministro della pubblica istruzione 15 giugno 1999, n. 153.
Successivamente è intervenuta (ad integrazione e modificazione della precedente) l’ordinanza ministeriale 7 febbraio 2000, n. 33, con la quale è stata ammessa la partecipazione alla sessione riservata, indetta con l’ordinanza ministeriale n. 153 del 1999, anche per il conseguimento di più idoneità o abilitazioni all’insegnamento, consentendo agli interessati di presentare domanda per fruire delle nuove disposizioni entro il 27 aprile 2000.
L’art. 1, comma 6-bis, del decreto-legge 28 agosto 2000, n. 240 (Disposizioni urgenti per l’avvio dell’anno scolastico 2000-2001), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 27 ottobre 2000, n. 306, ha altresì attribuito la possibilità di essere ammessi alla sessione riservata anche agli insegnanti precari che avessero maturato il requisito del servizio prestato entro il 27 aprile 2000. Lo stesso termine è stato, poi, riprodotto nell’art. 1 dell’ordinanza ministeriale 2 gennaio 2001, n. 1, rubricato
riapertura termini di partecipazione alle sessioni riservate.
A coronamento di tale vicenda normativa, è intervenuto l’art. 2, comma 7-bis, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97, che ha ulteriormente differito (al 29 ottobre 2000) il termine finale per la maturazione del requisito di servizio, limitando detto beneficio solo a favore di coloro che erano stati ammessi con riserva ai concorsi banditi con l’ordinanza ministeriale n. 1 del 2001.

2.2. – Alla luce di tale evoluzione normativa, appare evidente il carattere unitario delle procedure concorsuali attivate sulla base delle ordinanze ministeriali n. 153 del 1999, n. 33 del 2000 e n. 1 del 2001, tutte espressive del medesimo criterio di reclutamento, introdotto dalla legge n. 124 del 1999, al fine di creare un percorso selettivo agevolato a beneficio di una determinata categoria di docenti.
Conseguentemente, anche gli ulteriori differimenti del termine per il computo del requisito di servizio − intervenuti, dapprima, con l’art. 1, comma 6-bis, del d.l. n. 240 del 2000 e, da ultimo, con la disposizione censurata − partecipano della medesima ratio legis unitaria, confermata, d’altronde, dall’espresso divieto contenuto all’art. 2, comma 3, dell’ordinanza ministeriale n. 1 del 2001, di ammettere a tale ultima sessione riservata di esami il personale che avesse già partecipato ai corsi per il conseguimento dell’abilitazione o idoneità attivati ai sensi delle ordinanze ministeriali n. 153 del 1999 e n. 33 del 2000, sostenendo l’esame finale.

2.3. − Anche nel presente giudizio deve essere ribadito quanto questa Corte ha già avuto modo di osservare proprio in relazione allo scrutinio di costituzionalità della norma contenuta nell’art. 1, comma 6-bis, del d.l. n. 240 del 2000, in tutto analoga a quella che oggi viene in considerazione, ossia che
la normativa inerente le sessioni riservate d’esame di idoneità o abilitazione all’insegnamento ha carattere eccezionale e di favore e quindi le singole disposizioni non possono essere estese al di là dei casi espressamente previsti a meno che le esclusioni che ne conseguono siano prive di giustificazioni e perciò irragionevoli
(sentenza n. 136 del 2004). Tuttavia, nel caso deciso con la sentenza appena richiamata, l’irragionevolezza delle scelte operate dal legislatore aveva potuto essere esclusa in ragione della palese non omogeneità delle situazioni poste a raffronto dal giudice rimettente, venendo allora in considerazione la disciplina specifica concernente l’ammissione alle sessioni riservate di esami degli insegnanti delle accademie e dei conservatori di musica.
Tale disomogeneità non è invece riscontrabile nel caso che oggi è posto all’esame di questa Corte, avendo esso ad oggetto esclusivamente la disciplina delle sessioni riservate indette per gli insegnanti delle scuole diverse dai conservatori e dalle accademie. La rilevata unitarietà di tale disciplina rende palesemente irragionevole la scelta del legislatore di assoggettare a trattamenti differenziati soggetti che, pur in possesso dei medesimi requisiti, si diversificherebbero esclusivamente per il dato formale di aver partecipato a procedure concorsuali attivate con ordinanze ministeriali differenti ma fondate su un unico contesto normativo di riferimento.
Pertanto, va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 7-bis, del decreto-legge 7 aprile 2004 n. 97 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 4 giugno 2004, n. 143, nella parte in cui non prevede l’applicazione del beneficio dell’ulteriore proroga del termine per la maturazione del requisito sulla durata del servizio prestato anche a coloro i quali siano stati ammessi con riserva, superandone l’esame finale, ai concorsi banditi con le ordinanze ministeriali n. 153 del 1999 e n. 33 del 2000, emanate in attuazione della legge n. 124 del 1999.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 7-bis, del decreto-legge 7 aprile 2004 n. 97 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 4 giugno 2004, n. 143, nella parte in cui non prevede l’applicazione del beneficio dell’ulteriore proroga del termine per la maturazione del requisito sulla durata del servizio prestato anche a coloro i quali siano stati ammessi con riserva, superandone l’esame finale, ai concorsi banditi con le ordinanze ministeriali 15 giugno 1999, n. 153, e 7 febbraio 2000, n. 33, emanate in attuazione della legge 3 maggio 1999, n. 124.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2008.
Depositata in Cancelleria il 23 maggio 2008.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 23/5/2008 n.167 proviene da Giustamm.

Presidente Bile, Relatore Gallo

è costituzionalmente illegittima la norma statale che istituisce il Fondo Statale per la copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura di energia per finalità sociali, in quanto, in varia maniera, invade la sfera di competenza legislativa delle regioni

1. Energia – Norme della legge finanziaria 2007 – dell’articolo 1, commi 362, 363, 364 e 365, della legge n. 296 del 2006, promosse – Istituzione del Fondo statale per la copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione degli articoli 3 e 97 cost. – Inammissibilità;

2. Energia – Norme della legge finanziaria 2007 – combinato disposto dell’articolo 1, commi 362, 363 e 364, della legge n. 296 del 2006 – Istituzione del Fondo statale per la copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché ai princípi di leale collaborazione, di buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.) e di ragionevolezza (art. 3 Cost.) – Incostituzionalità;

3. Energia – Norme della legge finanziaria 2007 – I dell’articolo 1, comma 362, della legge n. 296 del 2006 – Istituzione del Fondo statale per la copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché ai princípi di leale collaborazione, di buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.) e di ragionevolezza (art. 3 Cost.) – Incostituzionalità;

4. Energia – Norme della legge finanziaria 2007 – Art. 1, comma 364, della legge n. 296 del 2006 – Istituzione del Fondo statale per la copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – – Asserita violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché ai princípi di leale collaborazione, di buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.) e di ragionevolezza (art. 3 Cost.) – Illegittimità costituzionale consequenziale;

5. Energia – Norme della legge finanziaria 2007 – Articolo 1, comma 356, della legge n. 296 del 2006 – Istituzione del Fondo statale per la copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché ai princípi di leale collaborazione, di buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.) e di ragionevolezza (art. 3 Cost.) – Illegittimità costituzionale consequenziale;

6. Energia – Norme della legge finanziaria 2007 – dell’articolo 1, comma 365, della legge n. 296 del 2006 – Istituzione del Fondo statale per la copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione degli artt. 117 e 118 Cost. – Infondatezza;

7. Energia – Norme della legge finanziaria 2007 – dell’articolo 1, comma 1284, della legge n. 296 del 2006 – Istituzione del Fondo statale per la copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché ai princípi di leale collaborazione, di buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.) e di ragionevolezza (art. 3 Cost.) – Illegittimità Costituzionale;

8. Energia – Norme della legge finanziaria 2007 – dell’articolo 1, comma 1284, della legge n. 296 del 2006, nel testo sostituito dall’art. 2, comma 334, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 – Istituzione del Fondo statale per la copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali – Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché ai princípi di leale collaborazione, di buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.) e di ragionevolezza (art. 3 Cost.) – Illegittimità costituzionale;

9. Energia – Norme della legge finanziaria 2007 – Art. 1, comma 1284, della legge n. 296 del 2006 –Istituzione del Fondo statale per la copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali Ricorso promosso dalla Regione Lombardia – Asserita violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost. – Non fondatezza.

1. Sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 1, commi 362, 363, 364 e 365, della legge n. 296 del 2006, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Regione Lombardia;

2. È costituzionalmente illegittimo il combinato disposto dell’articolo 1, commi 362, 363 e 364, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui, in riferimento all’anno 2007, pone il vincolo di destinazione specifica del fondo di cui al comma 362 per interventi di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali e dispone che, per il medesimo anno, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, sono stabiliti le condizioni, le modalità e i termini per l’utilizzo della dotazione del fondo stesso;

3. È costituzionalmente illegittimo l’articolo 1, comma 362, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui, in riferimento agli anni successivi al 2009, non prevede l’intesa con le Regioni per determinare la concreta destinazione dei finanziamenti a carico del fondo istituito dallo stesso comma;

4. È costituzionalmente illegittimo l’articolo 1, comma 364, della legge n. 296 del 2006: a) nella parte in cui, in riferimento al biennio 2008-2009, non contiene, dopo le parole “da adottare”, le parole “d’intesa con la Conferenza unificata”; b) nella parte in cui contiene, in riferimento al biennio 2008-2009, l’inciso: “per una somma di 11 milioni di euro annui per il biennio 2008-2009”;

5. È costituzionalmente illegittimo ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’articolo 1, comma 356, della legge n. 296 del 2006: a) nella parte in cui non contiene, dopo le parole “si provvede”, le parole “d’intesa con la Conferenza unificata”; b) nella parte in cui contiene l’inciso: “pari a 11 milioni di euro”;

6. Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 365, della legge n. 296 del 2006, promosse in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost., nonché al principio di leale collaborazione, dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe;

7. È costituzionalmente illegittimo l’articolo 1, comma 1284, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui prevede che le modalità di funzionamento e di erogazione delle risorse del fondo sono indicate “Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281”, anziché “Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari esteri, da adottare d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari”;

8. È costituzionalmente illegittimo l’articolo 1, comma 1284, della legge n. 296 del 2006, nel testo sostituito dall’art. 2, comma 334, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), nella parte in cui prevede che le modalità di funzionamento e di erogazione delle risorse del fondo sono indicate “Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni”, anziché “Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari esteri, da adottare d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari”;

9. Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1284, della legge n. 296 del 2006, promosse, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonché al principio di leale collaborazione, dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe.

è costituzionalmente illegittima la norma statale che istituisce il Fondo Statale per la copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura di energia per finalità sociali, in quanto, in varia maniera, invade la sfera di competenza legislativa delle regioni

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: – Franco BILE Presidente; – Giovanni Maria FLICK Giudice; – Francesco AMIRANTE Giudice; – Ugo DE SIERVO Giudice; – Paolo MADDALENA Giudice; – Alfio FINOCCHIARO Giudice; – Alfonso QUARANTA Giudice; – Franco GALLO Giudice; – Luigi MAZZELLA Giudice; – Gaetano SILVESTRI Giudice; – Sabino CASSESE Giudice; – Maria Rita SAULLE Giudice; – Giuseppe TESAURO Giudice; – Paolo Maria NAPOLITANO Giudice

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi da 362 a 365 e 1284, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), promosso con ricorso della Regione Lombardia, notificato il 26 febbraio 2007, depositato in cancelleria il 7 marzo 2007 ed iscritto al n. 14 del registro ricorsi 2007.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 1° aprile 2008 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi l’avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia e l’avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 26 febbraio 2007 e depositato il successivo 7 marzo, la Regione Lombardia ha promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse disposizioni della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bila

1.1. – Il comma 362 dispone che il “maggiore gettito fiscale derivante dall’incidenza dell’imposta sul valore aggiunto sui prezzi di carburanti e combustibili di origine petrolifera, in relazione ad aumenti del prezzo internazionale del petrolio greggio, rispetto al valore di riferimento previsto nel Documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 2007-2011, è destinato, nel limite di 100 milioni di euro annui, alla costituzione di un apposito Fondo da utilizzare a copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali”.
Tale fondo è istituito nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico ed ha, per il triennio 2007-2009, una dotazione iniziale di 50 milioni di euro annui (comma 363).
Il successivo comma 364 stabilisce che le condizioni, le modalità e i termini per l’utilizzo della dotazione di detto Fondo sono stabiliti con “decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, da adottare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge”. Il medesimo comma precisa, altresí, che il fondo deve essere destinato al finanziamento, da parte dei comuni, sia di interventi di carattere sociale “per la riduzione dei costi delle forniture di energia per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili”, sia, limitatamente ad una somma di 11 milioni di euro annui per il biennio 2008-2009, degli interventi di efficienza energetica previsti dai commi da 353 a 361 (e cioè ad interventi relativi, da un lato, alla sostituzione dei frigoriferi e dei congelatori, degli apparecchi di illuminazione utilizzati dalle attività commerciali, del parco apparecchi televisivi in vista del passaggio alla trasmissione con tecnica cosiddetta “digitale terrestre”; dall’altro, all’acquisto ed all’installazione di motori ad elevata efficienza di potenza elettrica e di variatori di velocità – inverter – su impianti aventi determinati requisiti tecnici).
Il comma 365 prevede, infine che, “per dare efficace attuazione a quanto previsto al comma 364, sono stipulati accordi tra il Governo, le regioni e gli enti locali che garantiscano la individuazione o la creazione, ove non siano già esistenti, di strutture amministrative, almeno presso ciascun comune capoluogo di provincia, per la gestione degli interventi di cui al comma 364”. Il comma 365 precisa altresí che i costi delle strutture amministrative a tal fine costituite “possono in parte essere coperti dalle risorse del Fondo di cui al comma 362”.

1.2. – Il comma 1284 prevede l’istituzione, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, di un fondo di solidarietà “finalizzato a promuovere il finanziamento esclusivo di progetti ed interventi, in ambito nazionale e internazionale, atti a garantire il ma

2. – Le questioni di legittimità costituzionale dei commi 362, 363, 364, 365 e 1284 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006, sono state promosse dalla Regione ricorrente in riferimento (complessivamente) agli articoli 117, 118, 119 della Costituzione, ai pri

2.1. – La ricorrente premette che: a) il Titolo V della Parte II della Costituzione, a séguito della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), “individua una stretta correlazione tra gli artt. 119 e 117”; b) in forza di tale relazione, “le funzioni pubbliche relative a materie di competenza regionale piena o concorrente debbono essere finanziate con le risorse proprie cui si riferisce l’art. 119, comma 4, della Costituzione”; b) la giurisprudenza costituzionale ha già affermato che “deve ritenersi preclusa la possibilità di interventi finanziari statali non coerenti con il vigente riparto di competenze tra Stato e regioni” ed, in particolare, “la previsione di fondi a destinazione vincolata, relativi ad ambiti di competenza regionale”; d) alla luce della medesima giurisprudenza, “il tipo di ripartizione delle materie fra Stato e regioni di cui all’art. 117 Cost. vieta comunque che in una materia di competenza legislativa regionale, in linea generale, si prevedano interventi finanziari statali seppur destinati a soggetti privati, poiché ciò equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà legislative e amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto delle rispettive competenze” (sentenze n. 16 e n. 320 del 2004; n. 370 del 2003). Su tali premesse, la Regione deduce, con un primo motivo di censura, che i commi 362, 363, 364 e 365 víolano gli artt. 117, 118 e 119 Cost. ed il principio di leale collaborazione, perché – incidendo “in maniera inequivocabile” su un àmbito di competenza legislativa concorrente previsto dall’art. 117, terzo comma, Cost. (“produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”) – non “contengono alcuna previsione relativa a forme di codeterminazione con la regione delle misure ivi contemplate”, ed, in particolare, non prevedono “un’intesa “forte” con la Conferenza Stato-regioni”. Da ciò consegue, per la Regione, una lesione dell’“autonomia finanziaria di entrata e di spesa” della Regione, non potendo detto fondo essere incluso nel complesso delle risorse che, secondo le norme costituzionali, devono consentire alle Regioni ed agli altri enti locali “di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite” (sentenza n. 423 del 2004). In particolare, secondo la ricorrente, tale fondo non può essere qualificato come un “intervento speciale” consentito dall’art. 119, quinto comma, Cost., perché i soggetti utilizzatori delle risorse ivi stanziate sono individuati nella generalità dei Comuni e non già in “determinati” Comuni, come richiesto da detta disposizione costituzionale (sentenza n. 16 del 2004).

2.2. – Le previsioni impugnate – prosegue la Regione Lombardia, prospettando un secondo motivo di censura – si pongono, poi, “in esplicita contraddizione, rilevante [.] sotto il profilo del buon andamento dell’amministrazione e della ragionevolezza, con le dis

2.3. – La ricorrente deduce, quale terzo motivo di censura, che il comma 365 víola gli artt. 117 e 118 Cost. ed il principio di leale collaborazione, perché il medesimo comma – demandando a semplici accordi ex post la individuazione o la creazione di strutture

2.4. – Con riguardo al comma 1284, la ricorrente deduce che detto comma víola gli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonché il generale principio di leale collaborazione, perché quanto stabilisce un finanziamento nella materia di competenza legislativa residuale “acq

2.5. – Secondo la Regione Lombardia, il medesimo comma 1284 lede i parametri suddetti (gli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonché il generale principio di leale collaborazione) anche perché, “intervenendo in un settore di competenza residuale delle regioni” – e ci

3. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate.
Quanto alle censure relative ai commi 362, 363, 364 e 365, la difesa erariale afferma che la materia regolata da tali commi, date le finalità sociali dell’intervento legislativo, attiene alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e, pertanto, ad un àmbito rimesso alla potestà legislativa esclusiva statale dall’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. In subordine, il resistente eccepisce che, “quand’anche la qualificazione suggerita dalla ricorrente fosse corretta” – e cioè che i commi 362, 363, 364 e 365 attenessero alla materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. -, nella fattispecie potrebbero ravvisarsi le condizioni perché lo Stato possa legittimamente “chiamare in sussidiarietà” l’esercizio delle funzioni regionali (sentenza n. 303 del 2003). Secondo l’Avvocatura, infatti: a) l’intervento non è sproporzionato né irragionevole; b) sussiste “un interesse generale per il quale è indispensabile la uniformità di regime in tutto il territorio nazionale”; c) “viene garantita la compartecipazione delle Regioni alle statuizioni che saranno concretamente adottate in materia per l’utilizzo della dotazione del fondo, con conseguente assicurazione della leale collaborazione”. Inoltre – ricorda l’Avvocatura – gli stanziamenti ordinari di cui gode la Regione “non vengono minimamente intaccati” dall’istituzione del fondo, che utilizza risorse “nuove”.
Quanto alle censure relative al comma 1284, la difesa erariale afferma che la materia regolata da tale comma attiene alla “tutela dell’ambiente che l’art. 117, comma 2, lett. s) devolve alla competenza statale, ma, prima ancora, a diritti fondamentali, inviolabili e personalissimi da inquadrare nell’ambito dei principi fondamentali di cui all’art. 2 della Costituzione”. Inoltre, stante l’esistenza di precisi obblighi internazionali, l’istituzione del fondo troverebbe titolo, secondo l’Avvocatura, nella competenza legislativa esclusiva statale in materia di “politica estera e rapporti internazionali dello Stato” (art. 117, primo comma, lettera a, Cost.).
Infine, quanto alla dedotta violazione del principio di leale collaborazione, la difesa erariale rileva che il comma 1284 ha comunque previsto “il parere della Conferenza unificata”.

4. – In prossimità della pubblica udienza, la Regione Lombardia ha depositato una memoria in cui, ribadendo le argomentazioni già svolte, ha dato atto delle modifiche normative e della giurisprudenza costituzionale successive alla proposizione del ricorso (sentenze nn. 45 e 50 del 2008).
In particolare, per quanto riguarda il “Fondo per la copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali (commi 362, 363, 365, 365)”, la Regione richiama la sentenza n. 1 del 2008, con cui la Corte costituzionale – pronunciandosi sulle “modalità di intervento nel settore della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” – “ha evidenziato come i relativi aspetti organizzativi, programmatori e gestori debbano essere determinati con il sostanziale coinvolgimento delle Regioni”.
Per quanto riguarda, invece, il fondo di solidarietà per il maggior accesso alle risorse idriche (comma 1284), la ricorrente ritiene che le sopraggiunte modifiche legislative della disposizione impugnata – sostituita ad opera dell’art. 2, comma 334, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008) – “non abbiano inciso in maniera significativa sulla struttura del Fondo di solidarietà per il maggior accesso alle risorse idriche, né abbiano comportato una riforma della disposizione impugnata tale da far venir meno l’oggetto delle censure mosse al comma 1284 nel ricorso introduttivo del presente giudizio”.

Considerato in diritto

1. – La Regione Lombardia ha promosso questioni di legittimità di numerose disposizioni dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007).
Nell’àmbito di tali questioni, vanno separate quelle concernenti i commi da 362 a 365 e 1284 del citato art. 1, per le quali è opportuno procedere ad un esame distinto.

2. – La ricorrente censura i commi da 362 a 365 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006, nel loro complesso, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché ai princípi di leale collaborazione, di buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.) e di ragionevolezza (art. 3 Cost.). Censura, altresí, specificamente il comma 365, sotto un diverso profilo, in riferimento agli stessi artt. 117 e 118 Cost., nonché al principio di leale collaborazione.
I denunciati commi 362, 363, 364 e 365 istituiscono e disciplinano un fondo, nell’àmbito dello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico, destinato al finanziamento di “interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali” nel limite di 100 milioni di euro annui (comma 362). Il fondo ha una dotazione iniziale di 50 milioni di euro annui per il “triennio 2007-2009” (comma 363) ed è utilizzato sia per interventi di carattere sociale, da parte dei Comuni, aventi ad oggetto “la riduzione dei costi delle forniture di energia per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili”, sia, limitatamente ad una somma di 11 milioni di euro annui relativa al biennio 2008-2009, per gli interventi di efficienza energetica previsti dai commi da 353 a 361 del medesimo art. 1 della legge n. 296 del 2006 (comma 364). In particolare, il comma 365 stabilisce che “Per dare efficace attuazione a quanto previsto al comma 364, sono stipulati accordi tra il Governo, le regioni e gli enti locali che garantiscano la individuazione o la creazione, ove non siano già esistenti, di strutture amministrative, almeno presso ciascun comune capoluogo di provincia, per la gestione degli interventi di cui al comma 364, i cui costi possono in parte essere coperti dalle risorse del Fondo di cui al comma 362”.

3. – Secondo la ricorrente, i commi censurati víolano, nel loro complesso: a) gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., perché detto fondo – in quanto incide nella materia della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, di competenza leg

3.1. – Le questioni promosse in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost. sono inammissibili, per genericità della prospettazione.
Il ricorso, infatti, è privo di motivazione in punto di non manifesta infondatezza, perché non indica le ragioni per le quali l’asserita violazione di tali parametri costituzionali – i quali non afferiscono al riparto delle competenze tra Stato e Regioni – ridonderebbe in una lesione di competenze costituzionali della Regione ricorrente, lesione che, sola, potrebbe legittimare l’evocazione di detti parametri (ex plurimis, sentenze n. 50 del 2008 e n. 430 del 2007).

3.2. – Nel merito, le questioni relative ai commi 362, 363, 364 e 365, promosse in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost. ed al principio di leale collaborazione, vanno interpretate come aventi ad oggetto i soli commi da 362 a 364, perché, in concreto, le sollevate censure non prendono in considerazione il comma 365, denunciato sotto altri profili che saranno esaminati successivamente.
Tali censure sono parzialmente fondate.

3.2.1. – Questa Corte ha piú volte affermato che l’art. 119 Cost. vieta al legislatore statale di prevedere, in materie di competenza legislativa regionale residuale o concorrente, nuovi finanziamenti a destinazione vincolata, anche a favore di soggetti privati. Tali misure, infatti, “possono divenire strumenti indiretti, ma pervasivi, di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, nonché di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza” (ex multis, sentenze nn. 63, 50 e 45 del 2008; n. 137 del 2007; n. 160, n. 77 e n. 51 del 2005).
La Corte ha, inoltre, precisato che il titolo di competenza statale che permette l’istituzione di un fondo con vincolo di destinazione non deve necessariamente identificarsi con una delle materie espressamente elencate nel secondo comma dell’art. 117 Cost., ma può consistere anche nel fatto che detto fondo incida su materie oggetto di “chiamata in sussidiarietà” da parte dello Stato, ai sensi dell’art. 118, primo comma, Cost.; il che si verifica quando sia necessario attribuire con legge funzioni amministrative a livello centrale, per esigenze di carattere unitario, e regolare al tempo stesso l’esercizio di tali funzioni – nel rispetto dei princípi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza – mediante una disciplina “che sia logicamente pertinente e che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tali fini” (sentenza n. 6 del 2004, nonché, ex plurimis, sentenze n. 155 e n. 31 del 2005; n. 303 del 2003).
Ha ulteriormente precisato che, nel caso in cui un fondo istituito con legge statale incida su àmbiti non riconducibili ad un’unica materia, devono distinguersi due ipotesi. Se una materia è nettamente prevalente sulle altre, essa determina la competenza legislativa e, qualora questa sia statale, determina anche la legittimità del fondo con vincolo di destinazione. Se, invece, non vi è una materia sicuramente prevalente, riconducibile alla competenza dello Stato, si applica il principio di leale collaborazione, che impone alla legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia delle loro competenze (sentenze n. 63 e n. 50 del 2008; n. 201 del 2007; n. 211 e n. 133 del 2006); strumenti che possono assumere, rispettivamente, la forma di intese o pareri, a seconda del maggiore o minore impatto dell’intervento finanziario statale sulle competenze regionali (sentenza n. 6 del 2004).

3.2.2. – La legittimità del fondo disciplinato dai commi impugnati deve essere valutata alla luce dei criteri sopra esposti. È necessario, perciò, procedere alla previa individuazione delle materie su cui le disposizioni impugnate effettivamente incidono.
Come si è osservato, i menzionati commi da 362 a 364 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006 prevedono l’istituzione di un fondo da destinare al finanziamento di una pluralità di interventi: alcuni, di carattere sociale, relativi alla riduzione dei costi delle forniture di energia per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili; altri, limitatamente alla somma di 11 milioni di euro annui per il biennio 2008-2009, concernenti le specifiche misure di efficienza energetica previste dai commi da 353 a 361 del medesimo art. 1. Questi ultimi interventi, in particolare, sono finalizzati alla riduzione dei consumi energetici e riguardano: a) la sostituzione dei frigoriferi e dei congelatori (comma 353), degli apparecchi di illuminazione utilizzati dai soggetti esercenti attività d’impresa rientrante nel settore del commercio (comma 354), nonché del parco apparecchi televisivi in vista del passaggio alla trasmissione con tecnica “digitale terrestre” (comma 357); b) l’acquisto e l’installazione di motori ad elevata efficienza di potenza elettrica (comma 358) e di variatori di velocità – inverter – su impianti aventi determinati requisiti tecnici (comma 359).

3.2.3. – Secondo la difesa erariale, la materia regolata dai commi in esame appartiene alla competenza legislativa statale, perché: a) in via principale, stanti le finalità sociali dell’intervento legislativo, attiene alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e, dunque, ad un àmbito rimesso alla potestà legislativa esclusiva statale dall’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.; b) in via subordinata, anche nel caso in cui i commi da 362 a 365 attenessero – come sostenuto dalla ricorrente – alla materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., sussisterebbero comunque le condizioni perché lo Stato possa legittimamente “chiamare in sussidiarietà” l’esercizio delle funzioni regionali.
Tali assunti non possono essere condivisi.
Quanto al primo, va premesso che, secondo la giurisprudenza costituzionale in tema di art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. “l’attribuzione allo Stato della competenza esclusiva e trasversale di cui alla citata disposizione costituzionale si riferisce alla determinazione degli standard strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto” (sentenza n. 50 del 2008; nello stesso senso, sentenze n. 387 del 2007 e n. 248 del 2006). Le norme censurate in esame, invece, non determinano alcun livello di prestazione, ma prevedono soltanto meri finanziamenti di spesa e, pertanto, non possono trovare il loro fondamento costituzionale nella citata lettera m) dell’art. 117, secondo comma, Cost.
Quanto al secondo assunto, va rilevato che, nel caso di specie, la finalità di operare interventi volti al risparmio energetico – finalità che, peraltro, connota solo alcuni degli interventi finanziati dal fondo – non sottende un’esigenza di esercizio unitario, a livello statale, delle funzioni amministrative tramite cui detta finalità trova attuazione, essendo ben possibili interventi di risparmio energetico mirati alle specifiche realtà regionali e, dunque, frutto di autonome decisioni delle singole Regioni nell’àmbito dei princípi fondamentali della materia stabiliti dalla legge dello Stato. Non sussistono, pertanto, le condizioni per l’invocata “chiamata in sussidiarietà.”

3.2.4. – Ciò posto, deve rilevarsi che il fondo in esame, che ha natura unitaria e indivisa, è destinato alla copertura di interventi diversi a seconda degli anni di riferimento. In particolare, per l’anno 2007, esso ha una dotazione di 50 milioni di euro destinati esclusivamente alla “riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali” (comma 363). Per il biennio 2008-2009 esso ha una dotazione di 50 milioni di euro annui destinati alla copertura di interventi: a) “per la riduzione dei costi delle forniture di energia per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili”, nel limite di 39 milioni di euro annui; b) di efficienza energetica di cui ai menzionati commi da 353 a 361 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006, nel limite di 11 milioni di euro annui (comma 364). Per gli anni successivi al 2009, per i quali è prevista una dotazione “nel limite di 100 milioni di euro annui”, il censurato comma 362 stabilisce che il fondo è utilizzato a copertura di “interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali”.
Lo scrutinio di costituzionalità deve essere condotto distintamente per ciascuno dei suddetti periodi.

3.2.4.1. – Per quanto riguarda l’anno 2007, il fondo incide esclusivamente su una materia di competenza legislativa regionale. Esso finanzia, infatti, interventi, di carattere sociale, relativi alla riduzione dei costi delle forniture di energia per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili (commi 363 e 364), ed interviene, perciò, nella materia, di potestà legislativa residuale delle Regioni, dei “servizi sociali”, inerendo ad attività riguardanti la “predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita” (sentenza n. 50 del 2008).
Con riferimento a tale anno, pertanto, la questione è fondata, non sussistendo alcun titolo di competenza esclusiva statale che giustifichi il vincolo di destinazione del fondo in tale materia. Il censurato combinato disposto dell’articolo 1, commi 362, 363 e 364, della legge n. 296 del 2006 è, dunque, lesivo dell’autonomia finanziaria e legislativa delle Regioni, nella parte in cui, per l’anno 2007, pone il vincolo di destinazione specifica del fondo per interventi di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali e dispone che, per il medesimo anno, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, sono stabiliti le condizioni, le modalità e i termini per l’utilizzo della dotazione del fondo stesso. Da tale pronuncia di illegittimità costituzionale consegue che a ciascuna Regione dovrà essere assegnata genericamente, per il perseguimento di finalità sociali, la quota parte del fondo loro spettante, senza il suindicato vincolo di destinazione specifica (sentenze n. 118 del 2006 e n. 423 del 2004).

3.2.4.2. – Per il biennio 2008-2009, in forza del denunciato comma 364, il suddetto fondo interviene su una pluralità di materie riconducibili sia alla competenza legislativa statale sia a quella regionale.
In particolare, nella misura in cui il fondo finanzia riduzioni dei costi della fornitura energetica per finalità sociali (“riduzione dei costi delle forniture di energia per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili”), esso interviene, come si è rilevato, nella materia dei “servizi sociali”, di potestà legislativa residuale delle Regioni. Per la parte in cui il fondo finanzia, invece, interventi concernenti le specifiche misure di efficienza energetica previste dai citati commi 353, 354, 358 e 359 (e dalle strumentali previsioni attuative di cui ai commi 355, 356 e 360) del medesimo art. 1 della legge n. 296 del 2006, esso interviene nella materia, di potestà legislativa concorrente, della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, deve essere interpretata in senso ampio (sentenze n. 383 del 2005; nn. 8, 7 e 6 del 2004) e, dunque, anche nel senso di ricomprendere interventi di efficienza energetica. Nella misura, poi, in cui il medesimo fondo finanzia interventi concernenti l’acquisto di apparecchi televisivi dotati di decoder in vista del passaggio alla trasmissione con tecnica “digitale terrestre” (commi 357 e 361), esso interviene in un àmbito nel quale, secondo la sentenza n. 151 del 2005, vengono in rilievo una pluralità di materie e interessi particolarmente qualificati, riconducibili alla competenza legislativa esclusiva o concorrente dello Stato (nello stesso senso anche le sentenze n. 312 del 2003 e n. 29 del 1996). In tale situazione, l’evidente esigenza di un esercizio unitario delle funzioni amministrative relative alla diffusione, in tutto il territorio nazionale, della suddetta tecnica di trasmissione televisiva giustifica l’assunzione diretta di dette funzioni da parte dello Stato, nella forma dell’erogazione di un contributo economico in favore degli utenti.
Cosí individuati gli àmbiti di competenza per materia su cui il fondo interviene, questa Corte ritiene che la peculiarità dei diversi e non omogenei interessi sottesi alle suddette competenze e funzioni non consente, nella specie, di riscontrare una competenza legislativa statale o regionale sicuramente prevalente sulle altre. Si configura, dunque, un’ipotesi in cui, secondo la richiamata giurisprudenza di questa Corte, è necessario fare applicazione del principio di leale collaborazione, che impone alla legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia delle loro competenze.
Su queste premesse, va osservato che il fondo unitario disciplinato dalle norme censurate, pur essendo destinato a soddisfare anche l’interesse dello Stato all’attuazione del pluralismo informativo esterno, ha tuttavia un forte impatto sulle competenze legislative regionali nelle materie dei servizi sociali e della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”. La rilevanza di questo impatto è tale da imporre al legislatore statale di stabilire la destinazione ed effettuare il riparto delle risorse tra i diversi interventi adottando, quale adeguato strumento di coinvolgimento delle Regioni, l’intesa “forte” (sentenza n. 6 del 2004). In particolare, dovrà essere oggetto di intesa anche la determinazione della quota del fondo da utilizzare per finalità sociali e di quella da utilizzare per finalità di efficienza energetica, senza che possano valere i limiti, rispettivamente di 39 milioni di euro e di 11 milioni di euro annui, unilateralmente posti dal legislatore statale con le norme censurate.
Ne consegue che il comma 364 – il quale prevede che “Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, da adottare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono stabiliti le condizioni, le modalità e i termini per l’utilizzo della dotazione del Fondo di cui al comma 362, da destinare al finanziamento di interventi di carattere sociale, da parte dei comuni, per la riduzione dei costi delle forniture di energia per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili e, per una somma di 11 milioni di euro annui per il biennio 2008-2009, agli interventi di efficienza energetica di cui ai commi da 353 a 361” – deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo: a) nella parte in cui non contiene, dopo le parole “da adottare”, le parole “d’intesa con la Conferenza unificata” (attualmente disciplinata dall’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281); b) nella parte in cui contiene l’inciso: “per una somma di 11 milioni di euro annui per il biennio 2008-2009”.

3.2.4.3. – Negli anni successivi al 2009, per i quali è prevista una dotazione “nel limite di 100 milioni di euro annui”, il censurato comma 362 stabilisce che il fondo è utilizzato indistintamente a copertura di “interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali” e, quindi, di interventi che – come già rilevato con riguardo al biennio 2008-2009 – incidono su piú materie, riconducibili sia alla competenza legislativa statale che a quella regionale. Valgono, pertanto, le considerazioni di cui al punto precedente e, conseguentemente, deve dichiararsi l’illegittimità costituzionale del comma in esame, nella parte in cui, in riferimento agli anni successivi al 2009, non prevede l’intesa con l’indicata Conferenza unificata per determinare la concreta destinazione di tali finanziamenti.

3.2.5. – La dichiarazione di parziale illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 364, della legge n. 296 del 2006 per violazione del principio di leale collaborazione comporta – ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 – la dichiarazione di illegittimità costituzionale consequenziale del comma 356 del medesimo art. 1. E ciò, per le seguenti ragioni.
Il comma 356 fissa, per il finanziamento degli interventi di efficienza energetica per l’illuminazione indicati dai commi 354 e 355, il limite di 11 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009, “a valere sulle risorse del Fondo di cui al comma 362”, senza prevedere – al pari del comma 364 – alcuna forma di coinvolgimento della Regione. Tuttavia, gli stessi interventi sono posti a carico del medesimo fondo anche dal successivo comma 364, il quale appunto stabilisce il limite – già dichiarato costituzionalmente illegittimo – di 11 milioni di euro annui per il biennio 2008-2009 per tutti gli interventi di efficienza energetica di cui ai commi da 353 a 361 e, quindi, anche per quelli di cui ai commi 354 e 355, richiamati dal comma 356.
La ricomprensione di questi ultimi interventi nella piú ampia categoria di quelli disciplinati dal comma 364, impone, quindi, di estendere la pronuncia di illegittimità costituzionale del comma 364 al comma 356.
Vale, infatti, anche per il comma 356, la ragione posta a fondamento della dichiarata illegittimità costituzionale del combinato disposto dei commi 362, 363 e 364 e, cioè, il fatto che il fondo ha natura unitaria e interviene su una pluralità di materie che non consente di riscontrare una competenza statale o regionale sicuramente prevalente. Anche la determinazione della quota del fondo da utilizzare per gli interventi di efficienza energetica per l’illuminazione nel biennio 2008-2009 deve essere, pertanto, oggetto di intesa con le Regioni. Di conseguenza, la disposizione in esame – secondo la quale “All’onere di cui ai commi 354 e 355, pari a 11 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009, si provvede a valere sulle risorse del Fondo di cui al comma 362” – deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima: a) nella parte in cui non contiene, dopo le parole “si provvede”, le parole “d’intesa con la Conferenza unificata” (attualmente disciplinata dall’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281); b) nella parte in cui contiene l’inciso: “pari a 11 milioni di euro”.

4. – La ricorrente censura in modo specifico il comma 365 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006, perché tale disposizione: 1) víola gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto incide sull’esercizio di funzioni amministrative di competenza regionale; 2) comunque, víola il principio di leale collaborazione, in quanto demanda a “semplici accordi ex post” e non a “forme partecipative ben piú intense, quali le “intese forti”“, l’individuazione o la creazione di strutture amministrative per la gestione degli interventi di cui al comma 364.
Le questioni non sono fondate.
La disposizione in esame, infatti, non riguarda solo materie di competenza della Regione, ma anche materie di competenza esclusiva dello Stato. Essa ha ad oggetto l’organizzazione amministrativa della gestione degli interventi a carico del fondo e, pertanto, opera nelle stesse materie su cui incide il fondo, e cioè in materie di competenza esclusiva dello Stato ovvero residuale o concorrente delle Regioni, senza che nessuna di esse possa considerarsi sicuramente prevalente (come già osservato al punto 3.2.4.2.).
Inoltre, il denunciato comma 365 già contempla un “accordo” tra i soggetti coinvolti nella gestione dei suddetti interventi, tale da soddisfare pienamente le esigenze della leale collaborazione prospettate dalla ricorrente. Come sopra ricordato, l’accordo interviene, infatti, in un contesto caratterizzato dalla coesistenza di materie di competenza dello Stato e delle Regioni, nonché da un forte impatto della disciplina statale su specifiche funzioni regionali e locali. Situazione questa che impone di interpretare detto accordo come “intesa forte”, in quanto solo questa modalità di partecipazione collaborativa consente un’adeguata composizione dei rilevanti e diversificati interessi sottesi alla suddetta pluralità di materie.

5. – La ricorrente censura, sotto il profilo della violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonché del principio di leale collaborazione, il comma 1284 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006.
Detto comma, nel denunciato testo originario: a) istituisce, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, un fondo di solidarietà “finalizzato a promuovere il finanziamento esclusivo di progetti ed interventi, in ambito nazionale e internazionale, atti a garantire il maggior accesso possibile alle risorse idriche secondo il principio della garanzia dell’accesso all’acqua a livello universale”; b) istituisce un contributo – che va a confluire nel medesimo fondo – pari a “0,1 centesimi di euro per ogni bottiglia di acqua minerale o da tavola in materiale plastico venduta al pubblico”; c) demanda l’indicazione delle modalità di funzionamento e di erogazione delle risorse del fondo ad un “decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281”; d) demanda, altresí, al Ministro dell’economia e delle finanze l’emanazione dei regolamenti attuativi necessari.
Secondo la ricorrente, la disposizione impugnata lede gli evocati parametri costituzionali, perché, intervenendo nella materia “acque minerali”, e cioè “in un settore di competenza residuale delle regioni”: a) stabilisce un finanziamento con vincolo di destinazione senza che vi sia un “pieno coinvolgimento” della Regione “attraverso lo strumento dell’intesa”; b) “istituisce un prelievo, senza prevedere, né sull’an né sul quantum, né sulla destinazione delle risorse, un coinvolgimento forte, almeno nella forma della intesa preventiva con la Conferenza Stato Città Regioni”, della Regione.
In proposito, va preliminarmente rilevato che, successivamente alla proposizione del ricorso, l’impugnato comma 1284 è stato sostituito, con effetto dal 1° gennaio 2008, dai commi 1284, 1284-bis e 1284-ter, introdotti dal comma 334 dell’art. 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008). Tuttavia, il resistente Presidente del Consiglio non ha dedotto che il denunciato comma 1284 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006, nel testo originario, non ha mai avuto applicazione. Ne consegue che non vi sono elementi per dichiarare cessata la materia del contendere, per effetto del suddetto ius superveniens, in ordine alle due censure in esame, le quali, pertanto, debbono essere esaminate nel merito.

5.1. – Con la prima censura, la ricorrente lamenta, come si è visto, la violazione del principio di leale collaborazione per la mancata previsione di un’intesa con la Regione.
La censura è, nella sostanza, fondata.
Al riguardo, va rilevato che il fondo de quo non interviene né nella materia, indicata dalla ricorrente, “acque minerali e termali”, di competenza legislativa residuale delle Regioni, né in quella, indicata dalla difesa erariale, dei “diritti fondamentali, inviolabili e personalissimi”, riconducibile – secondo la medesima difesa erariale – alla competenza esclusiva dello Stato. Esso interviene, invece, in un plesso di altre materie attribuite dalla Costituzione alla potestà legislativa statale e regionale, senza che sia individuabile un àmbito materiale che possa considerarsi sicuramente prevalente sugli altri.
In particolare, deve escludersi che a carico del fondo in esame siano previsti finanziamenti a destinazione vincolata nella materia “acque minerali e termali”, di competenza legislativa residuale delle Regioni. Al contrario, come si è già osservato, detto fondo è espressamente “finalizzato a promuovere il finanziamento esclusivo di progetti ed interventi, in ambito nazionale e internazionale, atti a garantire il maggior accesso possibile alle risorse idriche secondo il principio della garanzia dell’accesso all’acqua a livello universale”. Tali progetti, proprio perché diretti a garantire il maggior accesso possibile alle risorse idriche, non si riferiscono alle acque minerali e termali, per le quali invece, almeno in àmbito nazionale, è previsto un regime regolamentato e limitato di accesso. Le “acque minerali” rilevano, nella norma censurata, solo per il finanziamento del fondo, realizzato mediante la confluenza in esso del contributo dovuto “per ogni bottiglia di acqua minerale o da tavola in materiale plastico venduta al pubblico” (secondo periodo del comma 1284, nel testo originario), e, dunque, per un profilo del tutto estraneo a quello del titolo di competenza all’istituzione di un fondo con vincolo di destinazione.
Deve, poi, escludersi che il fondo attenga ad un’asserita “materia dei diritti fondamentali, inviolabili e personalissimi da inquadrare nell’ambito dei principi fondamentali di cui all’art. 2 della Costituzione”, che, secondo la difesa erariale, spetterebbe alla competenza esclusiva dello Stato. Va, infatti, ricordato che “i suddetti diritti, di natura costituzionale, non rappresentano [.] una materia in senso tecnico, come tale riconducibile ad una specifica competenza dello Stato o delle Regioni, ma costituiscono situazioni soggettive le quali possono eventualmente inerire ad ambiti materiali contemplati dall’art. 117, nei commi secondo, terzo e quarto, della Costituzione” (sentenza n. 50 del 2008).
Il fondo in esame, invece, ha un àmbito di intervento complesso, riguardando una pluralità di materie, tra le quali, in particolare, quelle: a) della “tutela dell’ambiente”, di competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), in quanto, avendo il fine di finanziare progetti diretti a favorire l’accesso alle risorse idriche, incide sulle interazioni e gli equilibri fra le diverse componenti della “biosfera” e, quindi, dell’ambiente, inteso “come “sistema” [.] nel suo aspetto dinamico” (sentenze n. 378 e n. 144 del 2007); b) della “cooperazione internazionale”, ricompresa – come ribadito da questa Corte con la sentenza n. 211 del 2006 – nella materia “politica estera nazionale”, di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera a, Cost.), in quanto è diretto a finanziare progetti destinati a offrire vantaggi socio-economici alle popolazioni e agli Stati beneficiari e, quindi, anche in àmbito internazionale; c) della “tutela della salute”, dell’“alimentazione” e del “governo del territorio”, tutte di competenza regionale concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), in quanto finanzia progetti che incidono sia sulla qualità e quantità delle acque destinate al consumo umano, al fine di proteggere la salute e di consentire un’adeguata alimentazione delle popolazioni, sia sulla corretta programmazione degli insediamenti nel territorio e di opere finalizzate alla fruizione delle risorse idriche.
Le disposizioni censurate, dunque, istituiscono un fondo di natura unitaria ed indivisa, la cui disciplina si pone all’incrocio di materie attribuite dalla Costituzione alla potestà legislativa statale e regionale, senza che nessuna di tali materie possa considerarsi nettamente prevalente sulle altre. Poiché, secondo la richiamata giurisprudenza di questa Corte, in tale ipotesi la concorrenza di competenze giustifica l’applicazione del principio di leale collaborazione, ne consegue che il denunciato comma 1284, nel testo originario, deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede che le modalità di funzionamento e di erogazione delle risorse del fondo sono indicate “Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281”, anziché “Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari esteri, da adottare d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari”.

5.2. – Con la seconda censura, la ricorrente afferma che il comma 1284 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006, víola gli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonché il principio di leale collaborazione, perché detta disposizione istituisce “un prelievo, senza prevedere, né sull’an né sul quantum, né sulla destinazione delle risorse, un coinvolgimento forte” della Regione.
La censura non è fondata.
Al di là del nomen juris utilizzato (“contributo”), la norma statale denunciata istituisce un prelievo che ha le caratteristiche essenziali dell’imposizione tributaria, e cioè “la doverosità della prestazione e il collegamento di questa ad una pubblica spesa” (sentenze n. 64 del 2008; n. 334 del 2006; n. 73 del 2005). Il “contributo” previsto dal comma 1284 va qualificato, pertanto, come “tributo proprio” dello Stato (per tale nozione, ex plurimis, sentenze n. 102 del 2008 e n. 451 del 2007), con la conseguenza che detto comma risulta emanato nell’esercizio della competenza legislativa esclusiva statale in materia di “sistema tributario [.] dello Stato”, prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., senza che sia necessaria alcuna previa intesa con le Regioni.

6. – Come sopra rilevato, l’impugnato comma 1284 è stato sostituito, con effetto dal 1° gennaio 2008, dai commi 1284, 1284-bis e 1284-ter, introdotti dal comma 334 dell’art. 2 della legge n. 244 del 2007, recanti una disciplina sostanzialmente identica (salvo alcuni dettagli non rilevanti ai fini del presente giudizio) a quella sostituita. Si pone pertanto il quesito se le censure prospettate dalla ricorrente possano ritenersi estese a detto ius superveniens. Questa Corte ritiene che al quesito debba darsi risposta positiva.
6.1. – Il novellato comma 1284 istituisce “un fondo di solidarietà, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, finalizzato a promuovere il finanziamento esclusivo di progetti e interventi, in ambito nazionale e internazionale, atti a garantire il maggior accesso possibile alle risorse idriche secondo il principio della garanzia dell’accesso all’acqua a livello universale”. Tale fondo “è alimentato dalle risorse di cui al comma 1284-ter”, mentre “le modalità di funzionamento e di erogazione delle risorse del fondo” sono stabilite “Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni”.
Il comma 1284-bis, al fine di “tutelare le acque di falda, di favorire una migliore fruizione dell’acqua del rubinetto, di ridurre il consumo di acqua potabile e la produzione di rifiuti, nonché le emissioni di anidride carbonica”, istituisce nello stato di previsione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare “un fondo a favore della potabilizzazione, microfiltrazione e dolcificazione delle acque di rubinetto, del recupero delle acque meteoriche e della permeabilità dei suoli urbanizzati”. Anche quest’ultimo fondo “è alimentato, nel limite di 5 milioni di euro, per ciascuno degli anni 2008, 2009 e 2010, dalle maggiori entrate di cui al comma 1284-ter”, mentre “gli interventi ai quali sono destinati i contributi a valere sul fondo medesimo” sono individuati “Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare”.
Il comma 1284-ter, infine: a) istituisce “un contributo di 0,5 centesimi di euro per ogni bottiglia di acqua minerale o da tavola in materiale plastico venduta al pubblico”; b) dà una definizione della locuzione “materiale plastico”; c) ripartisce le entrate derivanti dal medesimo contributo, destinandole “per un decimo ad alimentare il fondo di cui al comma 1284 e per nove decimi ad alimentare il fondo di cui al comma 1284-bis”.
Dal testo delle disposizioni sopravvenute risulta con tutta evidenza che esse riproducono, nella sostanza, la norma già censurata dalla ricorrente, in quanto continuano a prevedere sia l’istituzione del fondo finalizzato a promuovere progetti nazionali ed internazionali atti “a garantire il maggior accesso possibile alle risorse idriche”, sia l’istituzione del contributo – che va a confluire nel medesimo fondo – gravante su “ogni bottiglia di acqua minerale o da tavola in materiale plastico venduta al pubblico”. Viene modificata solo la misura del contributo ed esclusa l’emanazione dei regolamenti attuativi del Ministro dell’economia e delle finanze, previsti nel testo originario del comma 1284. Per quanto qui rileva, dunque, anche il nuovo testo del comma 1284 non prevede alcuna intesa con le Regioni in ordine all’utilizzazione del fondo.
6.2. – Secondo la giurisprudenza di questa Corte, il principio di effettività della tutela costituzionale delle parti nei giudizi in via di azione non tollera che, attraverso l’uso distorto della potestà legislativa, uno dei contendenti possa introdurre nel corso del giudizio di costituzionalità, una proposizione normativa di contenuto sostanzialmente identico a quella impugnata, ottenendo l’effetto pratico di vanificare l’eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale di quest’ultima. Si impone pertanto, in simili casi, l’estensione della questione alla norma che, sebbene posta da un atto legislativo diverso da quello oggetto di impugnazione, sopravvive nel suo sostanzialmente immutato contenuto precettivo (sentenza n. 533 del 2002). Nella specie, ricorrono tali condizioni e, pertanto, le censure proposte nei confronti del testo originario debbono ritenersi trasferite ai vigenti commi 1284, 1284-bis e 1284-ter.

6.3. – Di conseguenza, la pronuncia di illegittimità costituzionale dell’originario testo del comma 1284 va estesa, per le stesse ragioni e negli stessi limiti sopra visti, al nuovo testo dello stesso comma.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), promosse dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 1, commi 362, 363, 364 e 365, della legge n. 296 del 2006, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale del combinato disposto dell’articolo 1, commi 362, 363 e 364, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui, in riferimento all’anno 2007, pone il vincolo di destinazione specifica del fondo di cui al comma 362 per interventi di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali e dispone che, per il medesimo anno, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, sono stabiliti le condizioni, le modalità e i termini per l’utilizzo della dotazione del fondo stesso;
3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 362, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui, in riferimento agli anni successivi al 2009, non prevede l’intesa con le Regioni per determinare la concreta destinazione dei finanziamenti a carico del fondo istituito dallo stesso comma;
4) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 364, della legge n. 296 del 2006: a) nella parte in cui, in riferimento al biennio 2008-2009, non contiene, dopo le parole “da adottare”, le parole “d’intesa con la Conferenza unificata”; b) nella parte in cui contiene, in riferimento al biennio 2008-2009, l’inciso: “per una somma di 11 milioni di euro annui per il biennio 2008-2009”;
5) dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale consequenziale dell’articolo 1, comma 356, della legge n. 296 del 2006: a) nella parte in cui non contiene, dopo le parole “si provvede”, le parole “d’intesa con la Conferenza unificata”; b) nella parte in cui contiene l’inciso: “pari a 11 milioni di euro”;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 365, della legge n. 296 del 2006, promosse in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost., nonché al principio di leale collaborazione, dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1284, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui prevede che le modalità di funzionamento e di erogazione delle risorse del fondo sono indicate “Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281”, anziché “Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari esteri, da adottare d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari”;
8) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1284, della legge n. 296 del 2006, nel testo sostituito dall’art. 2, comma 334, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), nella parte in cui prevede che le modalità di funzionamento e di erogazione delle risorse del fondo sono indicate “Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni”, anziché “Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari esteri, da adottare d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari”;
9) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1284, della legge n. 296 del 2006, promosse, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonché al principio di leale collaborazione, dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe.

Cosí deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2008.

Depositata in Cancelleria il 23 maggio 2008.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 23/5/2008 n.168 proviene da Giustamm.

Presidente Bile, Redattore Finocchiaro

l’individuazione di tale criterio di competenza è manifestamente irragionevole, non sussistendo alcuna valida giustificazione della adozione dello stesso, ove si consideri che, in tema di scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio, nella maggioranza delle ipotesi, la residenza comune è cessata, quanto meno dal momento in cui i coniugi, in occasione della domanda di separazione – giudiziale o consensuale – sono stati autorizzati a vivere separatamente, con la conseguenza che, tenute presenti le condizioni per proporre la successiva domanda di divorzio, non è ravvisabile alcun collegamento fra i coniugi e il tribunale individuato dalla norma

Procedimento civile – Causa di divorzio – dell’art. 4, comma 1, della legge 1° dicembre 1970, n. 898 (Disciplina dei casi di scioglimento del matrimonio), nel testo sostituito dall’art. 2, comma 3-bis, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), comma inserito dalla relativa legge di conversione 14 maggio 2005, n. 80 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 14 marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale. Deleghe al Governo per la modifica del codice di procedura civile in materia di processo di cassazione e di arbitrato nonché per la riforma organica della disciplina delle procedure concorsuali) – Deroga al foro generale delle persone fisiche – Q. l. c. sollevata dal Tribunale ordinario di Pisa – Asserita violazione dell’art. 3 della Costituzione – Illegittimità.

È costituzionalmente illegittimo l’art. 4, comma 1, della legge 1° dicembre 1970, n. 898 (Disciplina dei casi di scioglimento del matrimonio), nel testo sostituito dall’art. 2, comma 3-bis, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale) comma inserito dalla relativa legge di conversione 14 maggio 2005, n. 80 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 14 marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale. Deleghe al Governo per la modifica del codice di procedura civile in materia di processo di cassazione e di arbitrato nonché per la riforma organica della disciplina delle procedure concorsuali), limitatamente alle parole “del luogo dell’ultima residenza comune dei coniugi ovvero, in mancanza,”.

l’individuazione di tale criterio di competenza è manifestamente irragionevole, non sussistendo alcuna valida giustificazione della adozione dello stesso, ove si consideri che, in tema di scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio, nella maggioranza delle ipotesi, la residenza comune è cessata, quanto meno dal momento in cui i coniugi, in occasione della domanda di separazione – giudiziale o consensuale – sono stati autorizzati a vivere separatamente, con la conseguenza che, tenute presenti le condizioni per proporre la successiva domanda di divorzio, non è ravvisabile alcun collegamento fra i coniugi e il tribunale individuato dalla norma

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai Signori: Franco BILE Presidente; Giovanni Maria FLICK Giudice; Francesco AMIRANTE Giudice; Ugo DE SIERVO Giudice; Paolo MADDALENA Giudice; Alfio FINOCCHIARO Giudice; Alfonso QUARANTA Giudice; Franco GALLO Giudice; Luigi MAZZELLA Giudice; Gaetano SILVESTRI Giudice; Sabino CASSESE Giudice; Maria Rita SAULLE Giudice; Giuseppe TESAURO Giudice; Paolo Maria NAPOLITANO Giudice

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge 1° dicembre 1970, n. 898 (Disciplina dei casi di scioglimento del matrimonio), nel testo sostituito dall’art. 2, comma 3-bis, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), inserito dalla relativa legge di conversione 14 maggio 2005, n. 80 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale. Deleghe al Governo per la modifica del codice di procedura civile in materia di processo di cassazione e di arbitrato nonché per la riforma organica della disciplina delle procedure concorsuali), promosso con ordinanza del 16 febbraio 2007 dal Tribunale ordinario di Pisa nel procedimento civile vertente tra Cerulli Sergio eCifariello Cira, iscritta al n. 586 del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima serie speciale, dell’anno 2007.
Udito nella camera di consiglio del 2 aprile 2008 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro.

Ritenuto in fatto

1. – Il Tribunale ordinario di Pisa, nel corso del procedimento promosso con ricorso depositato in data 17 marzo 2007 per la dichiarazione della cessazione degli effetti civili del matrimonio concordatario contratto tra il ricorrente e la resistente, ha sollevato, con l’ordinanza in epigrafe, questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge 1° dicembre 1970, n. 898 (Disciplina dei casi di scioglimento del matrimonio), nel testo sostituito dall’art. 2, comma 3-bis, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), comma inserito dalla relativa legge di conversione 14 maggio 2005, n. 80 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale. Deleghe al Governo per la modifica del codice di procedura civile in materia di processo di cassazione e di arbitrato nonché per la riforma organica della disciplina delle procedure concorsuali), “nella parte in cui individua come foro dei procedimenti contenziosi, aventi ad oggetto lo scioglimento e/o la cessazione degli effetti civili del matrimonio, il luogo dell’ultima residenza comune dei coniugi”.
Il giudice a quo riferisce che il Presidente del Tribunale di Pisa ha rilevato d’ufficio la incompetenza territoriale di detto Tribunale, la cui competenza per territorio non coincide con il luogo dell’ultima residenza comune dei coniugi, che è, come risulta dalle allegazioni delle parti, Napoli, mentre il ricorrente risiede attualmente in Misano Adriatico (Rimini) e la resistente, unitamente al figlio minore, in S. Giuliano Terme (Pisa).
Aggiunge il rimettente che le parti hanno insistito per trattare la causa dinanzi al Tribunale di Pisa, e che il ricorrente ha eccepito la illegittimità costituzionale del censurato art. 4, comma 1, della legge n. 898 del 1970, per violazione del diritto al giusto processo (art. 111 della Costituzione), del diritto al giudice naturale precostituito per legge (art. 25 della Costituzione), del principio di uguaglianza (art. 3 della Costituzione).
Ciò posto, il Tribunale rimettente ritiene la questione di costituzionalità non manifestamente infondata in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione. Osserva, al riguardo, il giudice a quo che la disposizione denunciata pone un criterio di competenza territoriale inderogabile che, come accade nel caso di specie, può risultare privo di un effettivo collegamento con le parti e con i figli minorenni eventualmente coinvolti nel procedimento, e che, di conseguenza, essa appare del tutto irragionevole, pregiudizievole per l’esercizio del diritto di difesa e suscettibile di creare una ingiustificata disparità di trattamento rispetto ad altre situazioni analoghe, tenuto conto dei diversi criteri di competenza territoriale previsti dal medesimo art. 4, comma 1, della legge n. 898 del 1970 (con riferimento ai procedimenti instaurati dai coniugi con domanda congiunta e/o con riferimento ai procedimenti contenziosi tra coniugi che non abbiano mai avuto una residenza comune) e dall’art. 709-ter, primo comma, del codice di procedura civile (con riferimento ad altri procedimenti che coinvolgono i minori).
Né, ad avviso del giudice a quo, stante il chiaro ed inequivoco tenore letterale della disposizione in questione, vi sarebbe spazio per una diversa interpretazione costituzionalmente orientata.

Considerato in diritto

1. – Il Tribunale ordinario di Pisa, investito di un ricorso per la dichiarazione della cessazione degli effetti civili del matrimonio, dubita della legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge 1° dicembre 1970, n. 898 (Disciplina dei casi di scioglimento del matrimonio), nel testo sostituito dall’art. 2, comma 3-bis, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), comma inserito dalla relativa legge di conversione 14 maggio 2005, n. 80 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 14 marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale. Deleghe al Governo per la modifica del codice di procedura civile in materia di processo di cassazione e di arbitrato nonché per la riforma organica della disciplina delle procedure concorsuali), “nella parte in cui individua come foro dei procedimenti contenziosi, aventi ad oggetto lo scioglimento e/o la cessazione degli effetti civili del matrimonio, il luogo dell’ultima residenza comune dei coniugi”, per violazione: a) dell’art. 3 della Costituzione, sia sotto il profilo della irragionevolezza della disposizione, la quale pone un criterio di competenza territoriale inderogabile che, come accade nel caso di specie, può risultare privo di un effettivo collegamento con le parti e con i figli minorenni eventualmente coinvolti nel procedimento, sia sotto il profilo della ingiustificata disparità di trattamento rispetto ad altre situazioni analoghe, tenuto conto dei diversi criteri di
competenza territoriale previsti dal medesimo art. 4, comma 1, della legge n. 898 del 1970 (con riferimento ai procedimenti instaurati dai coniugi con domanda congiunta e/o con riferimento ai procedimenti contenziosi tra coniugi che non abbiano mai avuto una residenza comune) e dall’art. 709-ter, primo comma, del codice di procedura civile (con riferimento ad altri procedimenti che coinvolgono i minori); b) dell’art. 24 della Costituzione, per il pregiudizio all’esercizio del diritto di difesa.

2. – La questione sollevata in riferimento all’art. 3 della Costituzione è fondata.

2.1. – L’art. 2, comma 3-bis, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, comma inserito dalla relativa legge di conversione 14 maggio 2005, n. 80, ha sostituito, a decorrere dal 1° marzo 2006, l’art. 4 della legge 1° dicembre 1970, n. 898 già riportato, fissando, tra l’altro, nuove regole per la individuazione del giudice territorialmente competente in ordine ai procedimenti concernenti lo scioglimento o la cessazione degli effetti civili del matrimonio.
Il richiamato art 4, primo comma, della legge n. 898 del 1970, nella sua formulazione originaria, individuava, quale foro dei procedimenti di cui si tratta, il tribunale del luogo in cui il convenuto aveva la residenza, oppure, nel caso di irreperibilità o di residenza all’estero, quello del luogo di residenza del ricorrente. L’art. 8 della legge 6 marzo 1987, n. 74 (Nuove norme sulla disciplina dei casi di scioglimento di matrimonio), nel sostituire l’intero art. 4 della legge n. 898 del 1970, aveva, poi, introdotto, quale criterio alternativo alla residenza quello del domicilio (del convenuto, come del ricorrente), contemplando, altresì, l’ipotesi di residenza all’estero di entrambi i coniugi e prevedendo, in tal caso, che la domanda per ottenere lo scioglimento o la cessazione degli effetti civili del matrimonio potesse essere proposta innanzi a qualunque tribunale della Repubblica.
La novella del 2005 ha introdotto un diverso criterio, fissando quale foro competente il “tribunale del luogo dell’ultima residenza comune dei coniugi, ovvero, in mancanza, del luogo in cui il coniuge convenuto ha residenza o domicilio”, e mantenendo, per il resto, gli altri criteri di competenza individuati dal richiamato art. 8 della legge n. 74 del 1987.
I criteri di individuazione di tale competenza per territorio sono inderogabili e successivi, nel senso che non è consentito al ricorrente fare riferimento ad uno di essi se non nell’ipotesi in cui il precedente non ricorra.
Pertanto, perché il ricorrente possa proporre la domanda innanzi al tribunale del luogo in cui il convenuto abbia residenza o domicilio, non è sufficiente che la residenza
comune dei coniugi sia venuta meno, ma è necessario che essa non sia mai esistita, non potendosi interpretare l’espressione “in mancanza” come equivalente a quella “qualora sia successivamente venuta meno”, sia perché vi osta il dato letterale, che allude, inequivocabilmente, ad una situazione mai realizzatasi, sia perché è pacifico, in dottrina e in giurisprudenza, che i coniugi possano anche non avere mai avuto una residenza comune – e questa è la fattispecie ipotizzata dal legislatore – dal momento che l’art. 144, primo comma, del codice civile, nel prevedere l’obbligo della fissazione della residenza della famiglia, non esclude che, in concreto, i coniugi, per motivi legittimi, possano non procedere a tale fissazione.
Da quanto precede deriva che, qualora i coniugi abbiano avuto, per il passato, una residenza comune, occorre fare capo, ai fini della individuazione del giudice competente sulla domanda di scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio, al tribunale del luogo ove detta residenza si trovava, e ciò anche nella ipotesi – ricorrente nella specie – che, al momento dell’introduzione del giudizio, nessuna delle parti abbia alcun rapporto con quel luogo.
L’individuazione di tale criterio di competenza è manifestamente irragionevole, non sussistendo alcuna valida giustificazione della adozione dello stesso, ove si consideri che, in tema di scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio, nella maggioranza delle ipotesi, la residenza comune è cessata, quanto meno dal momento in cui i coniugi, in occasione della domanda di separazione – giudiziale o consensuale – sono stati autorizzati a vivere separatamente, con la conseguenza che, tenute presenti le condizioni per proporre la successiva domanda di divorzio, non è ravvisabile alcun collegamento fra i coniugi e il tribunale individuato dalla norma.
Seppure è vero che rientra nella discrezionalità del legislatore la determinazione della competenza territoriale, è però necessario che tale discrezionalità sia esercitata nel rispetto del criterio di ragionevolezza che, nella specie, risulta, per quanto esposto, palesemente violato.
Va, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale della norma denunciata limitatamente alle parole “del luogo dell’ultima residenza comune dei coniugi ovvero, in mancanza,”.
L’accoglimento della questione in riferimento all’art. 3 della Costituzione comporta l’assorbimento della censura di incostituzionalità proposta con riferimento all’art. 24 della Costituzione.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge 1° dicembre 1970, n. 898 (Disciplina dei casi di scioglimento del matrimonio), nel testo sostituito dall’art. 2, comma 3-bis, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale) comma inserito dalla relativa legge di conversione 14 maggio 2005, n. 80 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 14 marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale. Deleghe al Governo per la modifica del codice di procedura civile in materia di processo di cassazione e di arbitrato nonché per la riforma organica della disciplina delle procedure concorsuali), limitatamente alle parole “del luogo dell’ultima residenza comune dei coniugi ovvero, in mancanza,”.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2008.

Depositata in Cancelleria il 23 maggio 2008.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 23/5/2008 n.169 proviene da Giustamm.

Pres. Riggio, Est. Ferrari.
Telecom Italia s.p.a. (Avv.ti F. Bassan e S. Venturini) c. Autorità per
le garanzie nelle comunicazioni (Avv. Stato) e nei confronti di Wind
Telecomunicazioni s.p.a. (Avv.ti G. M. Roberti, I. Perego e M. Serpone),
nonché Tiscali Italia s.p.a., Associazione Italiana Internet Providers (AIIP)
(Avv.ti A. Valli, M. Mancuso, G. Toraldo Serra e M. Costantino Macchia),
Vodafone Omnitel N.V. (Avv.ti M. Libertini, A. Boso Caretta e S.
Cadeddu), Fastweb s.p.a. (Avv.ti M. Clarich e R. Ristuccia), Opitel s.p.a.
(già Tele 2 Italia s.p.a.), B.T. Italia s.p.a. (Avv.ti R. Chiazzo e G. Pesce).

sulla proponibilità di motivi aggiunti; sull’ammissibilità del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso gli atti delle Autorità indipendenti, sull’imposizione da parte della norma di attuazione di obblighi ulteriori rispetto alla norma principale

1. Giustizia amministrativa – Motivi aggiunti – Atti sopravvenuti e connessi – Facoltà.

2. Ricorsi amministrativi – Ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica – Ammissibilità contro gli atti delle Autorità indipendenti – Sussiste – Ragioni.

3. Giustizia amministrativa – Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica – Ricorso giurisdizionale – Differenza.
4. Autorità amministrative indipendenti – AGCOM – Regolazione del mercato – Delibera di attuazione – Imposizione di obblighi ulteriori rispetto alla delibera di base – Illegittimità –Ragioni.

1. L’impugnazione di nuovi atti nella via dei motivi aggiunti costituisce una facoltà per il ricorrente poiché manca una norma che sanzioni con una declaratoria di inammissibilità la proposizione di un distinto ricorso avverso gli atti sopravvenuti e connessi con quello già impugnato¹.

2. Il rimedio del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è esperibile avverso le delibere delle Autorità indipendenti. Ed invero, posto che il ricorso straordinario integra e completa il sistema di tutela del cittadino nei confronti della Pubblica amministrazione e che il procedimento assicura alle parti garanzie di imparzialità e d’indipendenza, non si rinvengono ragioni per escludere l’ammissibilità del rimedio nei riguardi degli atti amministrativi adottati da una Autorità amministrativa indipendente².
3. La differenza fra le fasi giurisdizionali di impugnazione degli atti amministrativi e il ricorso straordinario sta essenzialmente nel fatto che la fase apud iudicem è sicuramente estranea al momento di concepimento ed alla gestazione dell’atto e presuppone la fuoriuscita dell’atto stesso dal processo formativo, con vistosa accentuazione del profilo di reazione alla determinazione lesiva, rispetto alla funzione collaborativa che può scorgersi nella sede straordinaria, pur se realizzata in chiave contenziosa. Tuttavia, il fatto che il controllo di legittimità sia realizzato in una fase interna all’Amministrazione non attenua le garanzie legali di indipendenza e di legalità che si ricollegano al procedimento³.

4. La norma attuativa non può, con le sue statuizioni, ampliare il contenuto precettivo e dispositivo di quella principale, rispetto alla quale è chiamata a svolgere un ruolo strumentale e servente. Obblighi nuovi sono ammissibili solo se di natura procedimentale, cioè volti a definire il modus procedendi da seguire perchè gli obblighi codificati dalla disciplina primaria trovino attuazione4. Pertanto, è illegittimo il ricorso da parte dell’Agcom ad uno strumento attuativo per imporre obblighi non previsti dalla delibera principale afferente ad un mercato diverso ed autonomo, in mancanza di una qualsiasi analisi e senza che siano chiare le ragioni di natura tecnica giustificative dell’imposizione.

____________________________________________
¹.Cons. St., V Sez., 24 ottobre 2006, n. 6332; T.A.R. Bologna, I Sez., 24 maggio 2002, n. 778).
².V. Cons. Stato, Ad. Gen., 29 maggio 1997 n. 72; Cons.Stato, sez. spec., 29 maggio 1998, n. 988; Cons.Stato, I Sez., 24 ottobre 2007 n. 953; 15 novembre 2006 n. 2609; 2 febbraio 2005 n. 12042; 7 aprile 2004 n. 2360.

³ V. anche Corte di giustizia delle Comunità europee, V Sez., 16 ottobre 1997, cause riunite da C-69/96 a C-79/96.

N. Reg. Sent.
Anno 2008
N. 3280 Reg. Ric.
Anno 2006
N. 9876 Reg. Ric.
Anno 2007
N. 11862 Reg. Ric.
Anno 2007

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio
– Sezione Terza Ter –

composto dai Magistrati:
Italo Riggio Presidente
Giulia Ferrari Consigliere-relatore
Stefano Fantini Consigliere
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

a) sul ricorso n. 3280/06, proposto da

Telecom Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabio Bassan e Silvia Venturini presso il cui studio in Roma, via di Porta Pinciana n. 6, è elettivamente domiciliata,

contro

l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, è per legge domiciliata, nonché

di Wind Telecomunicazioni s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gian Michele Roberti, Isabella Perego e Marco Serpone e con questi elettivamente domiciliata in Roma, Foro Traiano A/1, presso lo studio dell’avv. Roberti, nonché

di Tiscali Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea Valli, Marcello Mancuso, Giulia Toraldo Serra e Marco Costantino Macchia presso il cui studio in Roma, via del Governo Vecchio n. 20, è elettivamente domiciliata,
di Vodafone Omnitel N.V., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Libertini, Alessandro Boso Caretta e Simone Cadeddu, e con questi elettivamente domiciliata presso lo studio Libertini in Roma, Corso Vittorio Emanuele II n. 173,
dell’Associazione Italiana Internet Providers (AIIP), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Andra Valli, Marcello Mancuso, Giulia Toraldo Serra e Marco Costantino Macchia presso il cui studio in Roma, via del Governo Vecchio n. 20, è elettivamente domiciliata, e
di Fastweb s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marcello Clarich e Renzo Ristuccia e con questi elettivamente domiciliata in Roma, P.zza Monte Citorio n. 115, presso lo studio dell’avv. Clarich,

della delibera 34/06/Cons dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni del 19 gennaio 2006, recante “Mercato dell’accesso a banda larga all’ingrosso (mercato n. 12 della raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE): identificazione ed analisi del mercato, valutazione di sussistenza di imprese con significativo potere di mercato e individuazione degli obblighi regolamentari”.

b) sul ricorso n. 9876/07, proposto da Telecom Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabio Bassan e Filippo Lattanzi e con questi elettivamente domiciliata in Roma, via di Porta Pinciana n. 6, presso lo studio dell’avv. Bassan,

contro

l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, è per legge domiciliata, nonché

di Wind Telecomunicazioni s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gian Michele Roberti, Isabella Perego e Marco Serpone e con questi elettivamente domiciliata in Roma, Foro Traiano A/1, presso lo studio dell’avv. Roberti,
di Tiscali Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea Valli, Marcello Mancuso, Giulia Toraldo Serra e Marco Costantino Macchia presso il cui studio in Roma, via del Governo Vecchio n. 20, è elettivamente domiciliata,
di Fastweb s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marcello Clarich e Renzo Ristuccia e con questi elettivamente domiciliata in Roma, P.zza Monte Citorio n. 115 presso lo studio dell’avv. Clarich,
di Opitel s.p.a. (già Tele 2 Italia s.p.a.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessandro Boso Caretta e Mario Libertini, e con questi elettivamente domiciliata presso lo studio Libertini in Roma, Corso Vittorio Emanuele II n. 173, nonché

con l’intervento ad opponendum

dell’Associazione Italiana Internet Providers (AIIP), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Andra Valli, Marcello Mancuso, Giulia Toraldo Serra e Marco Costantino Macchia presso il cui studio in Roma, via del Governo Vecchio n. 20, è elettivamente domiciliata,
di B.T. Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Rino Chiazzo e Giovanni Pesce presso il cui studio in Roma, via XX Settembre n. 1, è elettivamente domiciliata, e
di Vodafone Omnitel N.V., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessandro Boso Caretta e Mario Libertini, e con questi elettivamente domiciliata presso lo studio Libertini in Roma, Corso Vittorio Emanuele II n. 173,

della delibera 249/07/Cons dell’Autorità per le Garanzie nelle comunicazioni, recante “Modalità di realizzazione dell’offerta di servizi bitstream ai sensi della delibera 34/06/Cons”, nella parte in cui: a) impone l’applicazione del criterio dell’orientamento al costo dei prezzi dei servizi bitstream nel mercato all’ingrosso, utilizzando per il 2007 la contabilità regolatoria del 2006; b) prevede la contestuale applicazione di criteri per la determinazione del prezzo dei servizi bistream all’ingrosso, addizionali rispetto all’orientamento al costo, ma in realtà con questo contraddittori (art. 23, parr. 2 e 3); c) impone obblighi a Telecom in relazione al mercato retail (art. 23, parr. 4 e 5); d) di riproporre sul mercato all’ingrosso (wholesael) agli OLO le promozioni contenute nelle nuove offerte retail sull’accesso (art. 23, parr. 6 e 7); e) di includere nell’offerta bitstream all’ingrosso l’accesso alla funzionalità multicast (art. 15.1), nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, e in particolare della delibera 34/06/Cons nella parte in cui: a’) prevede l’applicazione in generale del principio dell’orientamento al costo per i servizi bitstream sul mercato intermedio; b’) qualifica come nazionale il mercato geografico dei medesimi servizi (art. 2, parr. 4 e 5)

c) sul ricorso n. 11862/07, proposto da
Telecom Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabio Bassan e Silvia Venturini presso il cui studio in Roma, via di Porta Pinciana n. 6, è elettivamente domiciliata,

contro

l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, è per legge domiciliata, nonché

di Wind Telecomunicazioni s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gian Michele Roberti, Isabella Perego e Marco Serpone e con questi elettivamente domiciliata in Roma, Foro Traiano A/1, presso lo studio dell’avv. Roberti,
di Fastweb s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marcello Clarich, Raffaele Cassano e Renzo Ristuccia e con questi elettivamente domiciliata in Roma, P.zza Monte Citorio n. 115 presso lo studio dell’avv. Clarich,
di Tiscali Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio, e
di Opitel s.p.a. (già Tele 2 Italia s.p.a.), in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio,

della delibera 115/07/Cir dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni del 9 ottobre 2007, recante “Approvazione delle condizioni tecniche e amministrative dell’offerta di riferimento di Telecom Italia per l’anno 2007 per i servizi bitstream (mercato 12)”, nella parte in cui (art. 12, parr. 5 e 9) impone a Telecom Italia s.p.a. di ripubblicare l’offerta inserendovi l’accesso alla funzionalità multicast, nonché di tutti gli atti commessi, presupposti e conseguenti e, in particolare, delle delibere dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni 34/06/Cons del 19 gennaio 2006, recante “Mercato dell’accesso a banda larga all’ingrosso (mercato n. 12 della raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE): identificazione ed analisi del mercato, valutazione di sussistenza di imprese con significativo potere di mercato e individuazione degli obblighi regolamentari” e 249/07/Cons recante “Modalità di realizzazione dell’offerta di servizi bitstream ai sensi della delibera 34/06/Cons”, nella parte in cui impone a Telecom di includere nell’offerta bitstream all’ingrosso l’accesso alla funzionalità multicast (art. 15.1).

Visto l’atto di costituzione, nel giudizio n. 3280/06, dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni;
Visto l’atto di costituzione, nel giudizio n. 3280/06, di Wind Telecomunicazioni s.p.a.,
Visto l’atto di intervento ad opponendum di Tiscali Italia s.p.a., nel giudizio n. 3280/06, depositato l’1 dicembre 2007;
Visto l’atto di intervento ad opponendum di Vodafone Omnitel N.V., nel giudizio n. 3280/06, depositato il 3 dicembre 2007;
Visto l’atto di intervento ad opponendum dell’Associazione Italiana Internet Providers (AIIP), nel giudizio n. 3280/06, depositato il 30 novembre 2007;
Visto l’atto di intervento ad opponendum di Fastweb s.p.a., nel giudizio n. 3280/06, depositato il 3 dicembre 2007;
Visto l’atto di costituzione, nel giudizio n. 9876/07, dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni;
Visto l’atto di costituzione, nel giudizio n. 9876/07, di Wind Telecomunicazioni s.p.a.;
Visto l’atto di costituzione, nel giudizio n. 9876/07, di Tiscali Italia s.p.a.;
Visto l’atto di costituzione, nel giudizio n. 9876/07, di Fastweb s.p.a.;
Visto l’atto di costituzione, nel giudizio n. 9876/07, di Opitel s.p.a. (già Tele 2 Italia s.p.a.);
Visto l’atto di intervento ad opponendum dell’Associazione Italiana Internet Providers (AIIP), nel giudizio n. 9876/07, depositato l’1 dicembre 2007;
Visto l’atto di intervento ad opponendum di Vodafone Omnitel N.V. , nel giudizio n. 9876/07, depositato il 30 aprile 2008;
Visto l’atto di intervento ad opponendum B.T. Italia s.p.a., nel giudizio n. 9876/07, depositato il 7 maggio 2008;
Visto l’atto di costituzione, nel giudizio n. 11862/07, dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni;
Visto l’atto di costituzione, nel giudizio n. 11862/07, di Wind Telecomunicazioni s.p.a.;
Visto l’atto di costituzione, nel giudizio n. 11862/07, di Fastweb s.p.a.;
Viste le memorie prodotte, nei giudizi nn. 3280/06, 9876/07 e 11862/07, dalle parti in causa costituite a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Relatore alla pubblica udienza del 15 maggio 2007 il Consigliere Giulia Ferrari; uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

FATTO

1. Con atto n. 3280/06, notificato il 11 aprile 2006 e depositato il successivo 13 aprile, Telecom Italia s.p.a. impugna la delibera 34/06/Cons dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni del 19 gennaio 2006 recante “Mercato dell’accesso a banda larga all’ingrosso (mercato n. 12 della raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE): identificazione ed analisi del mercato, valutazione di sussistenza di imprese con significativo potere di mercato e individuazione degli obblighi regolamentari”.
Espone, in fatto, che con tale delibera l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (d’ora in poi, Autorità) ha: a) identificato il mercato, ritenendo che corrisponda in concreto alla tipizzazione astratta tracciata dalla Commissione europea nella Raccomandazione; b) individuato in Telecom Italia s.p.a. (d’ora in poi, Telecom) l’operatore che dispone, in questo mercato, di un potere significativo; c) imposto conseguentemente a Telecom determinati obblighi, anch’essi tipizzati in astratto dalle direttive comunitarie ma applicati in concreto in ragione dell’effettiva evoluzione concorrenziale del mercato.
Detta delibera è, ad avviso della ricorrente, illegittima nella parte relativa:
a) al mutamento della metodologia di calcolo del prezzo per la fornitura dei servizi intermedi nel mercato in questione. Telecom deve infatti fornire agli operatori alternativi i servizi intermedi (wholesale) cd. bitstream, e cioè la fornitura della rete telefonica pubblica fissa della capacità trasmissiva tra la postazione di un utente finale ed il punto di presenza di un operatore o ISP, che intenda offrire il servizio a banda larga all’utente finale. Il criterio sino ad ora seguito dall’Autorità per calcolare il prezzo di questo servizio è stato il cd. retail minus, in base al quale il prezzo del servizio offerto sul mercato intermedio viene determinato sulla base del prezzo richiesto da Telecom all’utente finale (prezzo retail), dal quale vengono sottratte talune componenti di costi cd. evitabili (id est, i costi commerciali). Invece con la delibera impugnata il prezzo è determinato con riferimento al criterio del cd. orientamento al costo, e cioè sulla base del costo effettivamente sopportato da Telecom per fornire il servizio, senza peraltro che sia stato previsto un periodo transitorio nel corso del quale gestire il passaggio dalla metodologia del retail minus a quella dell’orientamento al costo;
b) all’individuazione del mercato sul piano geografico, identificato con quello nazionale in relazione al prezzo praticato da Telecom e dagli altri operatori, che è uniforme su tutto il territorio nazionale. Detta uniformità è però imposta a Telecom dalla vigente normativa, con la conseguenza che è illogico che l’Agcom assuma poi detto elemento, id est la non differenziazione del prezzo su tutto il territorio nazionale, come segno dell’assenza, in talune aree del territorio, di condizioni sufficientemente concorrenziali, che presupporrebbero invece prezzi diversi in ragione della differente pressione concorrenziale. Prezzi che è proprio l’Autorità che vieta di differenziare anche in ragione delle diverse pressioni concorrenziali. L’erronea qualificazione concorrenziale sotto il profilo territoriale comporta conseguenze rilevanti, perché impedisce di esentare dall’applicazione di vincoli regolatori stringenti per Telecom talune aree territoriali importanti, in cui già ora vigono condizioni di concorrenza effettiva e per le quali dette restrizioni non sono giustificate;
c) all’assenza di una “gerarchia” tra le offerte, con conseguente deterrente allo sviluppo delle infrastrutture alternative ed ostacolo al naturale processo concorrenziale. Tale gerarchia è invece presente, ad es., nel mercato 11 relativo all’accesso disaggregato all’ingrosso (ma non a banda larga), nel quale è stabilito che tra le diverse offerte al cliente finale deve prevalere quella dell’operatore che ha maggiormente investito sulla propria infrastruttura e fonda dunque la sua offerta sul cd. accesso disaggregato alla rete locale. Inferiore, sul piano gerarchico, è l’offerta all’utente finale che l’operatore basa sull’offerta di Telecom sul mercato all’ingrosso (cd. wholesale). Detta gerarchia consentirebbe di utilizzare un criterio diverso da quello cronologico e di favorire lo sviluppo di infrastrutture alternative. La mancanza di un siffatto criterio comporta che anche operatori privi di infrastrutture possono sottrarre clienti ad operatori che forniscono servizi sulla base di una propria rete capillare sviluppata (almeno) su parte del territorio.
2. Avverso la predetta delibera 34/06/Cons la ricorrente è insorta deducendo:
a) Eccesso di potere – DIfetto di motivazione – Perplessità dell’azione amministrativa – Contraddittorietà con altre delibere della stessa Autorità. Nel fare riferimento, per la determinazione del prezzo per i servizi offerti agli operatori, al criterio dell’orientamento al costo anziché a quello del retail minus l’Autorità non ha considerato la prassi precedente (e cioè l’utilizzo, per più di cinque anni, del criterio del retail minus) e gli effetti da questa prodotti né ha introdotto una fase transitoria che consenta il passaggio graduale da una metodologia all’altra.
b) Manifesta illogicità – Contraddittorietà intrinseca e con altri provvedimenti della stessa Autorità – Errore nei presupposti – Eccesso di potere nella forma dello sviamento – Difetto di istruttoria. Illegittimamente il mercato geografico dell’accesso all’ingrosso alla rete in banda larga è stato qualificato come nazionale. E ciò nonostante siano presenti sul mercato differenze importanti e significative tra alcune aree, nelle quali la concorrenza è maggiormente sviluppata, ed il resto dell’Italia. Erroneamente l’Autorità ha definito il mercato come nazionale facendo riferimento all’univocità di prezzo, quando è la stessa Agcom che ha impedito a Telecom di differenziarlo.
c) Illogicità e contraddittorietà intrinseca – Contraddittorietà con altre delibere della stessa Autorità. Illegittimamente non è stata prevista una gerarchia nelle offerte.
3. Si è costituita in giudizio l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
4. Si è costituita in giudizio Wind Telecomunicazioni s.p.a., che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
5. Si è costituita, con atto di intervento ad opponendum depositato l’1 dicembre 2007, Tiscali Italia s.p.a., che ha sostenuto l’infondatezza del ricorso.
6. Si è costituita, con atto di intervento ad opponendum depositato il 3 dicembre 2007, Vodafone Omnitel N.V., che ha sostenuto l’infondatezza del ricorso.
7. Si è costituita, con atto di intervento ad opponendum depositato il 30 novembre 2007, l’Associazione Italiana Internet Providers (AIIP), che ha sostenuto l’infondatezza del ricorso.
8. Si è costituita, con atto di intervento ad opponendum depositato il 3 dicembre 2007, Fastweb s.p.a., che ha sostenuto l’infondatezza del ricorso.
9. Con successivo ricorso n. 9876/07, depositato il successivo 21 novembre 2007 a seguito di opposizione al ricorso straordinario al Capo dello Stato, Telecom impugna la delibera 249/07/Cons dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, recante “Modalità di realizzazione dell’offerta di servizi bitstream ai sensi della delibera 34/06/Cons”, nella parte in cui: a) impone l’applicazione del criterio dell’orientamento al costo dei prezzi dei servizi bitstream nel mercato all’ingrosso, utilizzando per il 2007 la contabilità regolatoria del 2006; b) prevede la contestuale applicazione di criteri per la determinazione del prezzo dei servizi bistream all’ingrosso addizionali rispetto all’orientamento al costo, ma in realtà con questo contraddittori (art. 23, parr. 2 e 3); c) le impone obblighi in relazione al mercato retail (art. 23, parr. 4 e 5); d) di riproporre sul mercato all’ingrosso (wholesael) agli OLO le promozioni contenute nelle nuove offerte retail sull’accesso (art. 23, parr. 6 e 7); e) di includere nell’offerta bitstream all’ingrosso l’accesso alla funzionalità multicast (art. 15.1).
Detta delibera avrebbe dovuto limitarsi a dettare, a conclusione di un tavolo tecnico cui hanno partecipato tutti gli operatori, le modalità applicative per l’offerta di servizi bitstream all’ingrosso di cui alla delibera 34/06/Cons e, quindi, indicare a Telecom i criteri e le linee guida cui attenersi ai fini delle condizioni economiche da presentare, il tutto nel rispetto del principio dell’orientamento al costo, che ha sostituito la metodologia del retail minus.
La delibera 249/07/Cons avrebbe inoltre dovuto individuare le modalità per consentire alla ricorrente di recuperare i costi (pari a centinaia di milioni di euro) non remunerati sino a quel momento dai prezzi retail minus. Invece l’Autorità tace sul punto, pur ammettendo espressamente che il cambio di metodologia anticipato non rende possibile a Telecom recuperare le perdite accumulate negli anni iniziali. Anzi, contraddittoriamente, l’Agcom propone per il futuro una definizione dei prezzi sulla base di un modello prospettico (di tipo bottom up) non precisato né giustificato, fondato sui costi relativi agli anni futuri. Per la fase attuale l’Agcom ritiene opportuno riferirsi all’orientamento ai costi dell’anno 2006, relativi ad una contabilità regolatoria non approvata né certificata (l’ultima certificata risale al 2004), rendendo di fatto impossibile il recupero dei costi (più elevati) degli anni pregressi.
L’impugnata delibera dunque omette di disciplinare il recupero dei costi per Telecom non ancora remunerati mentre regola aspetti che non avrebbe potuto trattare, attinenti al mercato intermedio e a quello finale.
10 Avverso la predetta delibera 249/07/Cons la ricorrente è insorta deducendo:
a) Illegittimità derivata dalla delibera 34/06/Cons – Violazione artt. 45, comma 1, 48, comma 1, e 50, commi 1 e 3, D.L.vo n. 259 del 2003 – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per difetto di istruttoria e di motivazione – Errore sui presupposti – Illogicità e contraddittorietà intrinseche – Contraddittorietà con altre delibere della stessa Autorità – Violazione del principio generale della certezza del diritto. La delibera 249/07/Cons è viziata da illegittimità derivata dai vizi che inficiano la delibera 34/06/Cons. Ed invero, nel fare riferimento, per la determinazione del prezzo per i servizi offerti agli operatori, al criterio dell’orientamento al costo anziché a quello del retail minus l’Autorità non ha considerato la prassi precedente (e cioè l’utilizzo, per più di cinque anni, del criterio del retail minus) e gli effetti da questa prodotti né ha introdotto una fase transitoria che consenta il passaggio graduale da una metodologia all’altra.
b) Illegittimità derivata dalla delibera 34/06/Cons – Manifesta illogicità – Contraddittorietà intrinseca e con altri provvedimento della stessa Autorità – Errore sui presupposti – Eccesso di potere nella forma dello sviamento – Difetto di istruttoria. La delibera 249/07/Cons è viziata da illegittimità derivata dai vizi che inficiano la delibera 34/06/Cons. Illegittimamente il mercato geografico dell’accesso all’ingrosso alla rete in banda larga è stato qualificato come nazionale facendo riferimento all’univocità di prezzo, quando è la stessa Agcom che ha impedito a Telecom di differenziarlo.
c) Violazione e falsa applicazione artt. 12, comma 4, 18 e 19 D.L.vo n. 259 del 2003 – Carenza assoluta di potere – Eccesso di potere nell’applicazione della delibera 34/06/Cons. – Errore sui presupposti – Difetto di istruttoria – Difetto di motivazione. La delibera 249/07 è inficiata anche da vizi di illegittimità propri. L’impugnata delibera impone alla ricorrente obblighi specifici nel mercato retail, consistenti nella comunicazione preventiva delle offerte a banda larga nel mercato retail, strumentale alla verifica della replicabilità dell’offerta, che tenga conto anche delle promozioni e fondata su una metodologia unica, aggregata e valida a priori per tutte le ipotesi in relazione ad un mercato (quello della larga banda retail) che non rientra tra quelli inseriti nella lista delle Raccomandazioni della Commissione. In altri termini la disciplina è stata estesa ad un nuovo mercato senza seguire la procedura prevista dagli artt. 18 e 19 del Codice delle comunicazioni elettroniche, approvato con D.L.vo n. 259 del 2003.
Ove tale ultima verifica fosse stata fatta l’Agcom, se avesse qualificato autonomamente il mercato dell’accesso a larga banda al dettaglio e nello stesso avesse individuato Telecom come operatore in posizione dominante, avrebbe accertato che le misure imposte con la delibera 249/07/Cons su quel mercato sono illogiche, oltre che non necessarie ed inidonee. La delibera impone infatti una modalità unica di replicabilità che dovrebbe invece differenziarsi in ambito geografico, in ragione della tipologia dell’offerta o del servizio. Non è invece ragionevole imporre la replicabilità di tutte le offerte mediante l’offerta all’ingrosso del servizio bitstream, in quanto questa non è l’unica modalità di servizio per l’accesso alla larga banda all’ingrosso.
Illegittimi sono anche gli obblighi di Telecom di comunicare preventivamente le offerte retail (art. 5), di commercializzare promozioni nel mercato retail solo se replicabili dagli OLO (art. 6) e di presentare comunque anche sul mercato all’ingrosso bitstream le promozioni che intende commercializzare nel mercato retail (art. 7). Sono tutti obblighi non previsti dalla delibera 34/06/Cons, che era l’unico atto che, concludendo l’analisi di mercato, poteva individuare gli obblighi specifici da imporre agli operatori notificati come dominanti.
d) Violazione e falsa applicazione artt. 12, comma 4, 18 e 198 D.L.vo n. 259 del 2003 – Eccesso di potere in tutte le sue forme sintomatiche e, in particolare, per difetto di istruttoria e di motivazione nonché nella forma dello sviamento. Errore sui presupposti e contraddittorietà con la delibera 61/06/Cons della stessa Autorità. L’art. 15, apr. 1, dell’impugnata delibera 249/07/Cons prevede che Telecom includa nell’offerta bitstream le modalità per l’accesso alla funzionalità di multicast in corrispondenza almeno dei DSLAM e dei nodi parent. Il servizio multicast non rientra però nel mercato 12, essendo funzionale alla distribuzione di segnali televisivi (mercato 18) attraverso ilk protocollo internet. Nonostante ciò l’Agcom, dettando le modalità di realizzazione dell’offerta di servizi bitstream ai sensi della delibera n. 34 relativa al mercato 12, ha ritenuto di imporre alla ricorrente lo specifico obbligo di fornitura di questa funzionalità (utilizzata però solo nel mercato 18) da attuare mediante l’inserimento della relativa offerta nel listino all’ingrosso.
11. Si è costituita in giudizio l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per essere stato proposto dapprima in sede straordinaria e poi trasposto in sede giurisdizionale, senza invece gravare la delibera 249/07/Cons direttamente nella via dei motivi aggiunti in seno al ricorso n. 3280/06. Ha eccepito, altresì, l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
12. Si è costituita in giudizio Wind Telecomunicazioni s.p.a., che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
13. Si è costituita in giudizio Tiscali Italia s.p.a., che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
14. Si è costituita in giudizio Fastweb s.p.a., che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
15. Si è costituita in giudizio Opitel s.p.a. (già Tele 2 Italia s.p.a.), che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
16. Si è costituito, con atto di intervento ad opponendum depositato il 30 aprile 2008, Vodafone Omnitel N.V., che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
17. Si è costituita, con atto di intervento ad opponendum depositato l’1 dicembre 2007, l’Associazione Italiana Internet Providers (AIIP), che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
18. Si è costituita, con atto di intervento ad opponendum depositato il 7 maggio 2008, B.T. Italia s.p.a., che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
19. Con ricorso n. 11862/07, notificato il 21 dicembre 2007 e depositato il successivo 27 dicembre, la ricorrente impugna la delibera 115/07/Cir dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni del 9 ottobre 2007, recante “Approvazione delle condizioni tecniche e amministrative dell’offerta di riferimento di Telecom Italia per l’anno 2007 per i servizi bitstream (mercato 12), nella parte in cui (art. 12, parr. 5 e 9) le impone di ripubblicare l’offerta inserendovi l’accesso alla funzionalità multicast, nonché di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti e, in particolare, delle delibere dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni 34/06/Cons del 19 gennaio 2006, recante “Mercato dell’accesso a banda larga all’ingrosso (mercato n. 12 della raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE): identificazione ed analisi del mercato, valutazione di sussistenza di imprese con significativo potere di mercato e individuazione degli obblighi regolamentari” e 249/07/Cons recante “Modalità di realizzazione dell’offerta di servizi bitstream ai sensi della delibera 34/06/Cons”, nella parte in cui impone a Telecom di includere nell’offerta bitstream all’ingrosso l’accesso alla funzionalità multicast (art. 15.1).
Con l’impugnata delibera l’Agcom ha ribadito l’obbligo di cui all’art. 15.1 della delibera 249/07/Cons precisando che “al fine di assicurare la replicabilità tecnica delle offerte retail di Telecom Italia che utilizzano il multicast, l’Autorità ritiene necessario che la commercializzazione di nuove offerte venga sospesa sino a quanto l’operatore metterà a disposizione il multicast anche a livello di nodo parent, ove tecnicamente disponibile anche tenuto conto delle aree in cui tali servizi retail sono commercializzati” (par. 30, parte motiva). Conseguentemente nell’art. 2, par. 5 della parte dispositiva l’Autorità dispone che “ai sensi dell’art. 15, primo comma, della delibera 249/07/Cons Telecom Italia prevede nell’offerta bitstream l’accesso alla funzionalità di multicast in corrispondenza almeno dei DSLAM e dei noti parent consentendo l’utilizzo, qualora richiesto dall’operatorie interconesso, di apparati di terminazione diversi da quelli previsti nell’attuale offerta di riferimento e tali da supportare questa funzionalità. A tale fine Telecom riformula l’offerta di riferimento riportando la soluzione tecnica per consentire l’inoperatività della funzione multicast implementata e utilizzata dalla propria rete e le relative condizioni economiche”.
20. Avverso la predetta delibera 115/07/Cir la ricorrente è insorta deducendo:
Illegittimità derivata dalla delibera 249/07/Cons e, in particolare, violazione e falsa applicazione artt. 12, comma 4, 18 e 19 D.L.vo n. 259 del 2003 – Eccesso di potere in tutte le sue forme sintomatiche e in particolare per difetto di istruttoria e di motivazione, nonché nella forma dello sviamento – Errore sui presupposti – Contraddittorietà con altra delibera della medesima Autorità, la 61/06/Cons. – In via autonoma: violazione della delibera 61/06/Cons nonché della delibera 544/07/Cons – Violazione dei principi comunitari e nazionali di proporzionalità nonché di imparzialità, equità e ragionevolezza. La delibera è inficiata da vizi di illegittimità derivata. L’unico servizio offerto da Telecom che si avvale della funzionalità multicast è AliceHomeTV, che diffonde la TV mediante protocollo internet (cd. IPTV). E’ quindi irragionevole e dunque illegittimo imporre a Telecom obblighi in merito alla funzionalità multicast relativi ad un uso eventuale e futuro di quest’ultima.
21. Si è costituita in giudizio l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
22. Si è costituita in giudizio Wind Telecomunicazioni s.p.a., che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
23. Si è costituita in giudizio Fastweb s.p.a., che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
24. All’udienza del 15 maggio 2007 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Deve essere preliminarmente disposta la riunione dei ricorsi nn. 3280/06, 9876/07 e 11862/07, stante la loro evidente connessione soggettiva ed oggettiva.
2. Sempre in via preliminare il Collegio deve dare atto della sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del ricorso n. 3280/06, dichiarata dalla ricorrente Telecom Italia s.p.a. (d’ora in poi Telecom) con memoria depositata il 9 maggio 2008.
Il ricorso n. 3280/06 è pertanto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
3. Occorre dunque passare all’esame del ricorso 9876/07, con il quale la Telecom impugna la delibera 249/07/Cons dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (d’ora in poi, Agcom o Autorità), recante “Modalità di realizzazione dell’offerta di servizi bitstream ai sensi della delibera 34/06/Cons”, nella parte in cui:
a) impone l’applicazione del criterio dell’orientamento al costo dei prezzi dei servizi bitstream nel mercato all’ingrosso, utilizzando per il 2007 la contabilità regolatoria del 2006;
b) prevede la contestuale applicazione di criteri per la determinazione del prezzo dei servizi bistream all’ingrosso, addizionali rispetto all’orientamento al costo, ma in realtà contraddittori rispetto ad esso (art. 23, parr. 2 e 3);
c) impone obblighi a Telecom in relazione al mercato retail (art. 23, parr. 4 e 5);
d) impone a Telecom di riproporre sul mercato all’ingrosso (wholesael) agli OLO le promozioni contenute nelle nuove offerte retail sull’accesso (art. 23, parr. 6 e 7);
e) impone a Telecom di includere nell’offerta bitstream all’ingrosso l’accesso alla funzionalità multicast (art. 15.1).
Preliminarmente il Collegio deve dare atto che con memoria depositata il 9 maggio 2008 la ricorrente Telecom ha dichiarato di non avere più interesse alla decisione dei motivi primo e secondo, con i quali venivano dedotti profili di illegittimità derivata dai vizi che inficiavano la delibera 34/06/Cons, recante “Mercato dell’accesso a banda larga all’ingrosso (mercato n. 12 della raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE): identificazione ed analisi del mercato, valutazione di sussistenza di imprese con significativo
4. Prima di passare all’esame dei rimanenti due motivi di doglianza occorre verificare la fondatezza dell’eccezione sollevata dall’Autorità sul rilievo che la delibera 249/07/Cons sarebbe stata dapprima impugnata in sede straordinaria anziché direttamente nella via dei motivi aggiunti in seno al ricorso 3280/06 proposto avverso la delibera 34/06/Cons.
L’eccezione deve essere disattesa.
L’impugnazione di nuovi atti nella via dei motivi aggiunti costituisce infatti una facoltà per il ricorrente, conclusione questa che discende dalla mancanza di una norma che sanzioni con una declaratoria di inammissibilità la proposizione di un distinto ricorso avverso gli atti sopravvenuti e connessi con quello già impugnato (Cons. St., V Sez., 24 ottobre 2006, n. 6332; T.A.R. Bologna, I Sez., 24 maggio 2002, n. 778).
Preme peraltro al Collegio chiarire che alcun dubbio può sussistere neanche in ordine all’esperibilità del rimedio del ricorso straordinario avverso le delibere delle Autorità indipendenti.
L’Adunanza generale del Consiglio di Stato 29 maggio 1997 n. 72 ha riaffermato il carattere di generalità che connota il ricorso straordinario, puntualizzando come in esso “prevale il profilo di controllo dell’atto quale strumento di difesa garantito al cittadino, realizzato in fase ancora interna all’Amministrazione e sostanzialmente presso di essa, in chiave di preponderante verifica di legittimità”. La tesi svolta è che “la differenza fra le fasi giurisdizionali di impugnazione degli atti amministrativi e il ricorso straordinario” sta essenzialmente nel fatto che “la fase apud iudicem è sicuramente estranea al momento di concepimento ed alla gestazione dell’atto e presuppone la fuoriuscita dell’atto stesso dal processo formativo, con vistosa accentuazione del profilo di reazione alla determinazione lesiva, rispetto alla funzione collaborativa che può scorgersi nella sede straordinaria, pur se realizzata in chiave contenziosa”. Il fatto che il controllo di legittimità sia realizzato in una fase interna all’Amministrazione, tuttavia, non attenua le garanzie legali di indipendenza e di legalità che si ricollegano al procedimento. Conclusione, questa, sostanzialmente condivisa anche dalla Corte di giustizia delle Comunità europee per la quale “il Consiglio di Stato, quando emette un parere nell’ambito di un ricorso straordinario, costituisce una giurisdizione ai sensi dell’art. 177 del Trattato”. Ciò in base alla considerazione che “la consultazione del Consiglio di Stato è obbligatoria e che il suo parere, esclusivamente basato sull’applicazione delle norme di legge, costituisce il progetto della decisione che verrà formalmente emanata dal Presidente della Repubblica italiana. Tale parere, comprensivo di motivazione e dispositivo, è parte integrante di un procedimento che è l’unico che possa consentire, in quella sede, la risoluzione del conflitto sorto tra un singolo e la Pubblica amministrazione. Una decisione difforme da tale parere può essere pronunciata solo previa deliberazione del Consiglio dei ministri e dev’essere debitamente motivata” (V Sez., 16 ottobre 1997, nelle cause riunite da C-69/96 a C-79/96). Decisione, peraltro, sulla quale sono esperibili i normali rimedi giurisdizionali.
Sulla base di queste premesse il Cons.Stato, sez. spec., 29 maggio 1998, n. 988 ha concluso nel senso dell’ammissibilità del ricorso straordinario avverso le delibere delle Autorità indipendenti. Ed invero, “posto che il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica integra e completa il sistema di tutela del cittadino nei confronti della Pubblica amministrazione e che il procedimento assicura alle parti garanzie di imparzialità e d’indipendenza, non si rinvengono ragioni per escludere l’ammissibilità del rimedio nei riguardi degli atti amministrativi adottati da una Autorità amministrativa indipendente”.
Tale conclusione è stata confermata dal Cons.Stato, I Sez., 24 ottobre 2007 n. 953; 15 novembre 2006 n. 2609; 2 febbraio 2005 n. 12042; 7 aprile 2004 n. 2360.
5. Si può quindi passare all’esame del terzo motivo di doglianza, prima parte, con il quale Telecom sostiene che le misure previste dall’art. 23, commi 4-7, dell’impugnata delibera 249/07/Cons. attengono, in effetti, ad un mercato nuovo e diverso da quello oggetto di analisi (mercato n. 12: dell’accesso a banda larga all’ingrosso) e sarebbero state quindi ad essa imposte dall’Autorità in violazione delle procedure prescritte dagli artt. 18 e 19 del Codice delle comunicazioni elettroniche. In sostanza, secondo la tesi diffusamente svolta da Telecom nei suoi scritti difensivi, dette misure non sarebbero riferibili al succitato mercato n. 12, ma al corrispondente mercato retail (id est dell’accesso a banda larga al dettaglio), in relazione al quale non sarebbero imponibili, non avendo esso formato oggetto di analisi ex art. 19 Codice.
Si tratta di tesi che il Collegio non ritiene di poter condividere perché confonde le misure imposte con riferimento ad un determinato mercato (n. 12) e funzionali a soddisfare esigenze proprie di esso (nella specie, ricondurre in limiti fisiologici e compatibili con il principio di tutela della concorrenza il potere di Telecom nell’offerta dei servizi a banda larga all’ingrosso) con gli effetti parimenti vantaggiosi che nella suddetta ottica di contenimento dello strapotere di un operatore incumbent potrebbero ottenersi in un altro mercato. Deriva da ciò la non pertinenza al fine del decidere della tesi di fondo svolta dalla ricorrente, secondo cui la definizione di un mercato nuovo e separato, come ambito entro il quale imporre obblighi a carico dell’operatore incumbent, postula il rispetto di una particolare procedura specificamente imposta dal Codice e del tutto ignorata nel caso di specie.
In definitiva, ad avviso del Collegio, l’impugnata delibera non ha affatto inteso creare un nuovo mercato (quello dell’accesso a banda larga al dettaglio), ma disciplinare quello costituente il suo oggetto come innanzi specificato, sia pure nell’intento di creare i presupposti per evitare il verificarsi di determinati effetti, pregiudizievoli per la concorrenza in un diverso ambito.
6. A diversa conclusione il Collegio ritiene di dover invece pervenire relativamente alle censure dedotte dalla ricorrente nella parte seconda dello stesso terzo motivo ed intese a contestare la legittimità degli obblighi ad essa imposti dall’art. 23 dell’impugnata delibera 249/07/Cons, in quanto non previsti dalla precedente delibera 34/06/Cons, di cui la prima costituisce il dichiarato strumento “attuativo”.
Si tratta, in particolare, dell’obbligo di previa comunicazione delle offerte retail (prg. 5), del divieto di commercializzazione nel mercato retail di promozioni non replicabili (prg. 6), dell’obbligo di presentazione anche nel mercato all’ingrosso delle promozioni da commercializzare in quello retail (prg. 7).
La fondatezza delle censure dedotte a questo riguardo da Telecom risulta palese ove si tenga presente il rapporto intercorrente fra le due delibere innanzi richiamate. La delibera n. 34/06 ha per oggetto il mercato dell’ accesso alla banda larga “all’ ingrosso” e costituisce, in sostanza, il provvedimento finale che l’Autorità ha ritenuto di adottare a conclusione dell’analisi condotta su questo particolare mercato e dichiaratamente finalizzata a definire la posizione che in esso occupa Telecom, ed eventualmente a ridimensionarla in modo da renderla compatibile con la necessità di assicurare tutela, sul piano concorrenziale, agli interessi economici degli operatori minori.
Non è contestabile, perché comprovato dalla documentazione in atti, che fra gli obblighi che detta delibera impone a Telecom non figurano quelli da essa richiamati, i quali compaiono per la prima volta nella successiva delibera n. 249/07.
L’impugnato art. 23 è dichiaratamente “attuativo degli obblighi” imposti dalla delibera base; si tratta cioè dello strumento al quale l’Autorità ha fatto ricorso per assicurare che essi siano adempiuti dal loro destinatario.
E’ principio parimenti incontestabile che la norma attuativa non può, con le sue statuizioni, ampliare il contenuto precettivo e dispositivo di quella principale, rispetto alla quale è chiamata a svolgere un ruolo strumentale e servente. Obblighi nuovi sarebbero ammissibili solo se di natura procedimentale, cioè volti a definire il modus procedendi da seguire perchè gli obblighi codificati dalla disciplina primaria trovino attuazione. Ma non è questa la situazione che ricorre nel caso in esame, atteso che quelli che Telecom contesta non solo non figurano nella delibera base, ma sono anche imposti a mezzo di uno strumento non abilitato a tale funzione. Sotto questo profilo l’impugnato art. 23 è illegittimo e va pertanto annullato, in “parte qua”.
Preme peraltro al Collegio chiarire che è del tutto estranea alla verifica da esso compiuta, e che ha condotto alla suddetta declaratoria, ogni valutazione in ordine all’esigenza che è alla base dell’ iniziativa assunta dall’Autorità, e cioè adottare una regolamentazione che tenga conto della posizione che Telecom occupa in ambedue i mercati coinvolti nella vicenda contenziosa, e evitare che scelte strategiche da essa compiute in un mercato possano condizionare il regolare funzionamento dell’altro, con pregiudizio per gli operatori minori. Ciò che in questa sede si contesta sotto il profilo della legittimità non è il merito della scelta operata dall’Autorità, che comunque essendo espressione di discrezionalità tecnica sarebbe sindacabile solo entro limiti ridottissimi, ma il modus procedendi seguito.
7. La stessa conclusione vale anche per il quarto motivo di doglianza, volto a contestare l’obbligo imposto a Telecom dall’art. 15, comma 1, della succitata delibera n. n. 249/07 di includere nell’ offerta bitstream le modalità per l’accesso alla funzionalità di multicast, in corrispondenza almeno dei DSLAM e dei nodi parenti. Ed invero anche in questo caso si è fatto ricorso ad uno strumento attuativo per imporre obblighi non previsti dalla delibera principale, che non contiene alcuna indicazione in ordine alle problematiche connesse a tale funzionalità, la quale afferisce ad un mercato diverso ed autonomo (il n. 18) Il che comporta anche l’allargamento del mercato 12, in mancanza di una qualsiasi analisi, mediante l’inclusione in esso di una tipologia di servizi rientranti in un diverso ed autonomo mercato, senza che siano chiare neppure le ragioni di natura tecnica giustificative della contestata imposizione.
Il ricorso n. 9876/07 deve pertanto essere in parte accolto, con conseguente annullamento dell’impugnato art. 15, comma 1, delibera n. 249/07/CONS.
8. Dal disposto annullamento, in parte qua, della suddetta delibera deriva l’accoglimento anche del ricorso n. 11862/07, proposto da Telecom contro la delibera dell’Autorità n. 115/07/CONS, meramente applicativa della stessa in quanto intesa a determinare le condizioni tecniche ed amministrative dell’offerta di riferimento di Telecom per l’anno 2007 per i servizi bitstream (mercato 12), con particolare riferimento all’obbligo imposto alla ricorrente dall’art. 15, comma 1, di cui si è detto sub 7, di includere nella suddetta offerta le modalità per l’ accesso alla funzionalità multicast.
Avverso l’impugnata delibera n. 115/07 Telecom propone in via principale ed assorbente censure di illegittimità derivata, che devono ritenersi fondate essendo venuto meno jussu iudicis il presupposto sul quale essa si fonda.
Per l’ effetto anche la delibera n. 115/07/CONS deve essere annullata.
9. Stante la complessità delle questioni esaminate il Collegio ritiene di poter integralmente compensare fra le parti in causa costituite le spese e gli onorari del giudizio.

. P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione III Ter,

definitivamente pronunciando sui ricorsi nn. 3280/06, 9876/07 e 11862/07, proposti, come in epigrafe, da Telecom Italia s.p.a.: a) li riunisce; b) dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso n. 3280/06; c) accoglie nei sensi di cui in motivazione il ricorso n. 9876/07 e per l’effetto annulla l’art. 15, co. 1, e, in parte qua, l’art. 23 della delibera n. 249/07/Cons; d) accoglie il ricorso n. 11862I07, e per l’effetto annulla la delibera n. 115/07/Cons.
Compensa integralmente fra le parti in causa le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 15 maggio 2008.
Italo Riggio Presidente

Giulia Ferrari Consigliere – Estensore

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III ter – Sentenza – 23/5/2008 n.4869 proviene da Giustamm.

Pres.Perrelli, Rel. Dongiovanni Gamberoni G. (Avv. G. Di Meglio) c.
Comune di Roma (Avv. A. Ceccarelli

sulla legittimità del diniego di autorizzazione al commercio su suolo pubblico nell’ipotesi di omessa elaborazione della disciplina comunale riguardante il rilascio delle stesse e sulla impossibilità di configurare il silenzio assenso dell’ipotesi di istanza precedente all’entrata in vigore delle modifiche alla legge n. 241/90

1) Atto amministrativo – Commercio su suolo pubblico – Autorizzazione –Modalità di rilascio – Diniego – Legittimità – Normativa – Necessità – Carenza.

2) Silenzio della PA – Silenzio assenso – Commercio su suolo pubblico – Autorizzazione – Istanza ante modifiche alla L.. 241/90 – Inapplicabilità – Non sussiste

1) E’ legittimo il diniego di rilascio dell’autorizzazione al commercio itinerante a favore del richiedente in possesso dei requisiti di cui all’art. 4, co. 3, d.L.vo n. 114/1998, quando il comune non abbia provveduto ai sensi della relativa normativa regionale di riferimento, alla realizzazione della procedura concorsuale pubblica prefissata per il conferimento delle licenze stesse. Infatti, in seguito alla liberalizzazione dell’attività commerciale itinerante avvenuta attraverso il suddetto decreto, è stato conferito al comune il potere di regolamentare le modalità del rilascio delle autorizzazioni ed alla stessa emanazione delle norme riguardanti le modalità del rilascio delle autorizzazioni rimane subordinata la stessa possibilità di rilasciare le autorizzazioni.

2) Non si configura il silenzio assenso nell’ipotesi di diniego di rilascio dell’autorizzazione al commercio itinerante richiesta in data antecedente rispetto all’entrata in vigore della modifica alla legge n. 241/90, contenuta nell’art. 3 comma 6 ter del D.L. n. 35/05 che ha generalizzato l’applicazione del suddetto istituto. Infatti, per i casi antecedenti rispetto all’entrata in vigore delle suddette norme, continua a trovare applicazione la vecchia normativa che subordinava la formazione del silenzio assenso in caso di inerzia dell’amministrazione, alle sole ipotesi in cui ciò fosse previsto dal regolamento adottato ai sensi dell’art. 17 co. 2 della L. n. 400/1988, e dunque non nel caso di procedimento di autorizzazione al commercio su suolo pubblico, in quanto espunto dall’elenco degli atti soggetti a silenzio assenso indicati dal DPR n. 300/1992.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 3749/2006 proposto da

Gamberoni Giancarlo, rappresentato e difeso dall’avv. Gianfranco Di Meglio nello studio del quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Innocenzo XI n. 8;

il Comune di Roma, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Americo Ceccarelli dell’Avvocatura comunale e domiciliato presso gli Uffici di quest’ultima in Roma, Via del Tempio di Giove n. 21;

per l’annullamento
– del provvedimento di rigetto della domanda di rilascio dell’autorizzazione al commercio itinerante n. 7860 QHC del 31 gennaio 2006;

– del provvedimento di rigetto della domanda di rilascio dell’autorizzazione al commercio a posto fisso su area pubblica in Largo Argentina prot. n. 0292 del 21 febbraio 2006.

VISTO il ricorso con i relativi allegati;
VISTO l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma;
VISTI gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 12 maggio 2008 il Primo Ref. Daniele Dongiovanni;
Uditi, ai preliminari, l’avv. F. Renzulli, in sostituzione dell’avv. Di Meglio, per il ricorrente e l’avv. Bonanni, per delega dell’avv. Ceccarelli, per il Comune resistente;
Considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

All’interessato (pittore e disegnatore), a suo tempo iscritto nel registro degli esercenti i mestieri ambulanti (registro ora abolito in forza dell’art. 6 del DPR n. 311/2001 in ragione della liberalizzazione del settore), è stata negata sia l’autorizzazione a svolgere attività di commercio su area pubblica in forma itinerante che quella esercitata in posto fisso (Largo Argentina).
Avverso tali atti, ha proposto impugnativa l’interessato, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:
1) sull’autorizzazione di commercio in forma itinerante per il settore non alimentare; violazione di legge.
Posto che la deliberazione n. 139/2003, adottata in base all’art. 43 della L.R. n. 33/99, prevede che il rilascio dell’autorizzazione a svolgere attività di commercio su area pubblica in forma itinerante è subordinato al solo possesso del requisito di cui all’art. 4, comma 3, del D.lgs n. 114/98, al ricorrente non doveva essere negato quanto richiesto posto che risulta in possesso dei prescritti requisiti desumibili dal certificato di iscrizione nel registro degli esercenti i mestieri ambulanti, ora abolito.
In ogni caso, sulla richiesta del ricorrente del 12 maggio 2005 si è formato il silenzio assenso essendo decorso il termine di 60 gg. dalla presentazione dell’istanza;
2) eccesso di potere per tutte le figure sintomatiche e segnatamente per difetto di istruttoria, contraddittorietà e carenza di idonea motivazione.
Il provvedimento di rigetto dell’autorizzazione in forma itinerante è illegittimo per contrasto con il documento programmatico regionale che subordina il rilascio al solo possesso dei requisiti di cui all’art. 4, comma 3, del D.lgs n. 114/98. Per il resto, l’attività di che trattasi è da ritenersi liberalizzata;
3) sull’autorizzazione al commercio su posteggio in sede fissa per il settore non alimentare; violazione di legge ed eccesso di potere.
Essendo l’attività di pittore e disegnatore ormai liberalizzata, la concessione del posteggio non può essere negata né può essere sottoposta al vincolo di cui agli artt. 40 e 41 della L.R. n. 33/99 come attuata con delibera n. 139/2003 secondo cui il posto fisso deve essere concesso a seguito di apposita procedura ad evidenza pubblica.
I provvedimenti impugnati, infine, sono illegittimi perché contrari ai principi contemplati negli artt. 3, 4, 41 e 97 della Cost..
Si è costituito in giudizio il Comune di Roma per resistere al ricorso.
Alla pubblica udienza del 12 maggio 2008, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

1. I primi due motivi di ricorso, riferiti al diniego dell’autorizzazione richiesta dall’interessato per l’esercizio del commercio in forma itinerante nel settore non alimentare (nota n. 7680 del 31 gennaio 2006), possono essere trattati congiuntamente in quanto riguardano profili diversi di un’unica censura.
Le doglianze sono, tuttavia, infondate.
Ed invero, sebbene corrisponda al vero che il documento programmatico della Regione Lazio n. 139 del 19 febbraio 2003, adottato in esecuzione dell’art. 33 della L.R. n. 33/1999, preveda che “il rilascio dell’autorizzazione…in forma itinerante è subordinato al solo possesso dei requisiti di cui all’art. 4, comma 3, della legge” (D.lgs n. 114/1998), l’art. 43, comma 3, della citata L.R. n. 33/1999 dispone anche che “il comune, verificata la possibilità o meno di rilascio delle autorizzazioni in conformità ai criteri del documento programmatico regionale, ne dà notizia attraverso avviso pubblico, precisando il numero delle autorizzazioni se rilasciabili”.
A sua volta, il successivo comma 4, prevede che “Le domande per il rilascio dell’autorizzazione sono inviate, tramite raccomandata con ricevuta di ritorno al comune di residenza, entro e non oltre 30 giorni dalla data dell’avviso pubblico di cui al comma 3, il quale formula una graduatoria ai fini del rilascio dell’autorizzazione sulla base dell’ordine cronologico di spedizione della domanda”.
Ora, avendo il legislatore regionale subordinato il rilascio delle autorizzazioni di che trattasi alla indizione di una procedura concorsuale pubblica con modalità di assegnazione automatica, va rilevato che l’amministrazione comunale non ha ancora attivato la suddetta procedura e, pertanto, in assenza di tale adempimento e quindi al di fuori di essa, non è possibile procedere al rilascio di titoli abilitativi della specie, ciò in quanto si tratta della regolamentazione di aree pubbliche che sottostà al regime normativo fissato nella L.R. n. 33/1999 senza il rispetto del quale non può procedersi nel senso voluto dal ricorrente.
Ed invero, non potendo tuttavia non stigmatizzare l’inerzia dell’amministrazione comunale la quale, a fronte del documento programmatico della Regione Lazio approvato nel 2003, non si è ancora attivata per organizzare la predetta procedura concorsuale finalizzata al rilascio delle autorizzazioni commerciali in forma itinerante, ciò che comunque rileva nel caso di specie è che l’assenza di tale adempimento procedurale, proprio perché costituisce un metodo di regolamentazione – come detto – di aree pubbliche imposto dalla normativa regionale, non consente al Comune resistente di procedere al rilascio dei titoli di che trattasi al di fuori del predetto procedimento ad evidenza pubblica, pena il mancato perseguimento delle finalità perseguite dall’art. 43 della citata L.R. n. 33/1999.
Al riguardo, non può obiettarsi che l’attività svolta dal ricorrente sia stata liberalizzata in quanto, incidendo comunque l’esercizio della stessa su aree pubbliche, la loro regolamentazione è ancora soggetta, come prevede la normativa regionale, alla potestà organizzativa del Comune.
Né può ritenersi che, nella fattispecie in esame, si sia formato il silenzio assenso previsto dall’art. 20 della legge n. 241/90, come modificato dall’art. 3, comma 6 ter, del D.L. 14 marzo 2005 n. 35 (convertito dalla legge 14 maggio 2005 n. 80), che ha “generalizzato” l’applicazione del citato istituto, salvo i casi espressamente previsti dal comma 4 dell’art. 20.
Ed invero, l’art. 3, comma 6 sexies, del D.L. n. 35/2005 introdotto dalla citata legge n. 80/2005 prevede che “le disposizioni di cui all’articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come sostituito dal comma 6-ter del presente articolo, non si applicano ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, ferma la facoltà degli interessati di presentare nuove istanze”; a sua volta, l’art. 1, comma 7, della legge di conversione 14 maggio 2005 n. 80 dispone che “la presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale” e, pertanto, essendo stata pubblicata nella G.U. del 14 maggio 2005 (n. 111), il nuovo art. 20 della legge 241/90 è applicabile a partire dal 15 maggio 2005.
Ora, l’interessato, come dallo stesso confermato, ha presentato la domanda di autorizzazione in data 12 maggio 2005 e, pertanto, alla fattispecie deve continuare ad applicarsi la normativa previgente che subordinava la formazione del silenzio assenso in caso di inerzia dell’amministrazione ai soli casi in cui ciò fosse previsto dal regolamento adottato ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge n. 400/1988.
Sul punto, va precisato che il procedimento di autorizzazione al commercio su area pubblica (seppure in forma itinerante, come nel caso di specie) è stato espunto da quelli soggetti al regime del “silenzio assenso” in quanto l’art. 30, comma 6, del D.lgs n. 114/1998 ha soppresso la “voce n. 62” del DPR n. 300 del 1992 come integrato dal DPR n. 407/1994 nel quale era stata prima inserita la fattispecie di che trattasi, dal che deriva che il Comune avrebbe dovuto – ancora – adottare un provvedimento espresso sull’istanza dell’interessato.
2. Con il terzo motivo, riferiti a sua volta al diniego della concessione di un posteggio in Largo Argentina (determinazione n. 292 del 21 febbraio 2006), il ricorrente formula censure analoghe a quelle contenute nei primi due motivi.
Anche in questo caso, le censure si rivelano infondate.
Nel mutuare le argomentazioni svolte nel punto precedente, va inoltre precisato che la fattispecie in esame è regolata, ai fini che interessano, dagli artt. 40 e 41 della L.R. n. 33/1999 i quali subordinano il rilascio delle concessioni di che trattasi all’espletamento, anche in questo caso, di una procedura ad evidenza pubblica e, altresì, alla previa individuazione dei posteggi disponibili.
Tale procedura (individuazione dei posteggi e pubblicazione dell’avviso pubblico di cui ai citati artt. 40 e 41 della LR n. 33/1999) non risulta ancora stata attivata e, pertanto, come esposto nel punto precedente anche con riferimento alla stigmatizzazione del comportamento inerte del Comune resistente, non può comunque procedersi al rilascio della concessione in favore del ricorrente.
3. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.
4. Per quanto sopra esposto, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. Seconda Ter, respinge il ricorso in epigrafe.
Compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 12 maggio 2008, con l’intervento dei magistrati:
Michele Perrelli – Presidente
Giuseppe Chinè – Componente
Daniele Dongiovanni – Componente est.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II ter – Sentenza – 23/5/2008 n.4979 proviene da Giustamm.

Pres. Panunzio, Rel. Plaisant
Ing. G. Cualbu (Avv. A. Rossi) c. Regione Autonoma della Sardegna (Avv.ti V. Cerulli Irelli e G. P. Contu) e altri

sulla sussistenza del potere della Regione di revocare il Consigliere d’Amministrazione della Fondazione di diritto privato operante nel settore musicale purché basato su elementi oggettivi e sull’insussistenza del rapporto fiduciario

1. Provvedimento amministrativo – Enti del settore musicale – Consiglio di Amministrazione – Regione – Potere di revoca – Sussiste – Ragioni

2. Provvedimento amministrativo – Ente del settore musicale – Amministratore –Revoca – Ragioni oggettive – Insussistenza – Illegittimità – Rapporto fiduciario – Non sussiste

1. Sussiste il potere della Regione di revocare il componente in seno al Consiglio di Amministrazione della Fondazione di diritto privato scaturita dalla trasformazione, ai sensi del d.l.vo n. 367/96, degli enti di prioritario interesse nazionale che operano nel settore musicale. Infatti, la fondazione gestisce interessi pubblici o comunque di pubblica rilevanza, se ad essa partecipano necessariamente, anche mediante interventi di tipo finanziario, enti pubblici e pertanto, il potere di nomina regionale, previsto per consentire la diretta partecipazione dell’ente territoriale all’organizzazione della Fondazione, comporta anche quello di revoca, che costituisce espressione di cura del medesimo interesse pubblico alla regolare conduzione della Fondazione.

2. E’ illegittima la revoca del componente del Consiglio di Amministrazione della Fondazione di diritto privato se non basata su elementi oggettivamente significativi di uno scorretto esercizio delle funzioni esercitate dal nominato all’interno dell’ente che contribuisce ad amministrare. Infatti, non sussiste un rapporto di tipo fiduciario che eventualmente renderebbe legittima la revoca in presenza di circostanze anche di tipo soggettivo, tali da far venire meno il rapporto fiduciario stesso (nella fattispecie, la presunta incompatibilità del Consigliere era stata motivata in relazione ad alcune dichiarazioni rilasciate a mezzo stampa, costituenti esercizio del diritto di libera manifestazione del pensiero, nonché di iniziative giuridiche intraprese dall’interessato in qualità di rappresentante legale di altra società, nella quale egli ricopriva tale ruolo già al momento della nomina a Consigliere di Amministrazione).

sulla sussistenza del potere della Regione di revocare il Consigliere d’Amministrazione della Fondazione di diritto privato operante nel settore musicale purché basato su elementi oggettivi e sull’insussistenza del rapporto fiduciario

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Sent. n. 1051/2008
Ric. n. 83/2008

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SARDEGNA
SEZIONE SECONDA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 83/08, proposto

dall’ing. Gualtiero Cualbu, rappresentato e difeso dall’avv. Antonello Rossi, elettivamente domiciliato nel suo studio in Cagliari, via Bellini n. 26,

contro

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro-tempre, rappresentata e difesa dal prof. avv. Vincenzo Cerulli – Irelli e dall’avv. Gian Piero Contu, elettivamente domiciliata presso l’Ufficio Legale dell’Ente, in Cagliari viale Trento n. 69,

e nei confronti di

– Prof. Felice Todde, non costituito in giudizio,

– M. Giorgio Baggiani, elettivamente domiciliato in Cagliari, via Solmi 1/f, presso lo strudio dell’avv. Rosalia Bizzarro, che lo rappresenta e difende,

– Fondazione del Teatro Lirico di Cagliari, in persona del legale rappresentante in carica, non costituito in giudizio,

– Consiglio di Amministrazione della Fondazione Teatro Lirico di Cagliari, in persona del legale rappresentante in carica, non costituito in giudizio,

per l’annullamento, previa adozione di misure cautelari
1. della deliberazione della Giunta Regionale n. 3/11 del 16 gennaio 2008, avente ad oggetto “Procedimento di sostituzione dei rappresentanti della Regione Autonoma della Sardegna in seno al Consiglio di Amministrazione della Fondazione Teatro Ente Lirico di Cagliari, nella parte in cui è stato deliberato di revocare l’incarico di componente del Consiglio di Amministrazione della Fondazione Teatro Lirico di Cagliari per asserita “sopravvenuta oggettiva incompatibilità”;
2. della deliberazione della Giunta Regionale 3/12 del 16 gennaio 2008. avente ad oggetto “Nomina dei nuovi rappresentanti della Regione Autonoma della Sardegna in seno al Consiglio di Amministrazione della Fondazione Teatro Lirico di Cagliari”, con la quale è stato deliberato di nominare quali componenti del Consiglio di Amministrazione della Fondazione Teatro Lirico di Cagliari si spettanza della Regione (al posto del Maestro Hubert Soudant, dimessosi, e dell’ing. Gualtiero Cualbu, revocato) il Prof. Felice Todde a termini di quanto previsto dalla lettera b) del comma 1) dell’articolo 6 dello Statuto della Fondazione e il Maestro Giorgio Baggiani a termini di quanto previsto dalla successiva lettera c) del medesimo comma 1);
3. di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale anche non conosciuto (con riserva di motivi aggiunti), compresa – ove occorra – la nota prot. n. 1800/GAB del 8.11.2007, a firma dell’Assessore della Pubblica Istruzione, Maria Antonietta Mongiu, avente ad oggetto “Richiesta di rassegnazione di dimissioni per sopravvenuta oggettiva incompatibilità del rappresentante della Regione Autonoma della Sardegna in seno al Consiglio di Amministrazione della Fondazione Teatro Lirico di Cagliari, da valere anche quale comunicazione di avvio del procedimento di sostituzione.
Visto il ricorso con i relativi allegati.
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Sardegna.
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Maestro Giorgio Baggiani
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese.
Vista l’ordinanza di questa Sezione 20 febbraio 2008, n. 83.
Visti gli atti tutti della causa.
Nominato relatore per la pubblica udienza del 7 maggio 2008 il Primo Referendario Antonio Plaisant ed uditi i difensori delle parti come da separato verbale.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F A T T O

Con deliberazione di Giunta 2 agosto 2006, n. 34/16, la Regione Autonoma della Sardegna aveva nominato i propri componenti in seno al Consiglio di Amministrazione della Fondazione Teatro Lirico di Cagliari, nelle persone del Maestro Hubert Soudant e dell’ing. Gualtiero Cualbu, secondo quanto previsto dal decreto legislativo 29 giugno 2006, n. 367, nonché dallo Statuto della Fondazione. In particolare il Maestro Soudant era stato nominato ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. b), dello Statuto (nomina ordinaria di competenza regionale) mentre l’ing. Cualbu era stato nominato ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. c), dello Statuto (nomina spettante alla Regione in caso di mancato ingresso nella Fondazione di soggetti privati aventi le caratteristiche richieste dallo Statuto).
In data 20 settembre 2006, a seguito delle verifiche di competenza del Consiglio di Amministrazione in merito ai requisiti soggettivi dei nominati, gli stessi si erano insediati ufficialmente.
Con successiva nota 8 novembre 2007, 1800/GAB a firma dell’Assessore della Pubblica Istruzione, l’ing. Cualbu è stato però invitato a dimettersi dall’incarico, nonché contestualmente avvisato circa l’avvio del procedimento volto alla sua sostituzione, avendo l’Amministrazione rilevato l’esistenza di circostanze idonee ad escludere la persistenza del rapporto fiduciario ed implicanti “sopravvenuta oggettiva incompatibilità”.
Alle conseguenti controdeduzioni dell’ing. Cualbu, ha fatto seguito la deliberazione di Giunta 16 gennaio 2008, n. 3/11, con cui è stata disposta la sua revoca da componente del Consiglio di Amministrazione della Fondazione Teatro Lirico di Cagliari, in base alla seguente motivazione: “In merito deve rilevarsi che la condotta complessivamente tenuta dal sig. Cualbu, nel periodo di permanenza in seno al suddetto Consiglio di Amministrazione, ha gravemente compromesso l’imprescindibile rapporto fiduciario che rappresenta un ineludibile presupposto di fondo per la persistenza in un incarico che si fonda sull’intuitus personae. A riprova di ciò, a titolo meramente esemplificativo, possono essere richiamate le numerose dichiarazioni critiche negative penalizzanti l’immagine dell’Amministrazione regionale rilasciate alla stampa, in particolare in occasione del contenzioso interessante il colle di Tuvixeddu e il Piano Paesaggistico Regionale. Si aggiunga, poi, che la condotta tenuta dal sopraccitato rappresentante, in specie nel rinunciare agli incarichi ricoperti in seno alla Società Nuove Iniziative Compresa, ha dimostrato che per lungo tempo l’interessato si è venuto a trovare nella descritta situazione di incompatibilità che ha alterato il rapporto fiduciario con l’amministrazione regionale. Di non minor rilievo, infine, il fatto che la compartecipazione alle scelte politico-gestionali di un altro importante polo ricettivo di Cagliari collocano il suddetto Cualbu in una posizione di potenziale conflitto di interessi rispetto all’organismo di cui è componente e, comunque, ne mettono in dubbio la serenità e obiettività di giudizio e valutazione nell’interesse esclusivo della Regione”.
Al fine di dare ulteriore corso a tale decisione, nonché per far fronte alle dimissioni nel frattempo rassegnate dal Maestro Soudant, è stata contestualmente adottata la deliberazione di Giunta 16 gennaio 2008, n. 3/12, con cui sono stati nominati i nuovi componenti del Consiglio di Amministrazione della Fondazione Teatro lirico di Cagliari, nelle persone del prof. Felice Todde (ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. b, dello Statuto) e del Maestro Giorgio Baggiani (ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. c, dello Statuto).
Con il ricorso in epigrafe l’ing. Cualbu ha chiesto l’annullamento, previa sospensione, dei provvedimenti in epigrafe indicati, deducendo la seguente, articolata, censura:
Violazione e falsa applicazione di legge e, in particolare, del decreto legislativo 29 giugno 2006, n. 367 e ss.mm.ii. (successive modifiche ed integrazioni) , nonché dello Statuto della Fondazione Teatro Lirico di Cagliari, incompetenza, motivazione apparente, erronea, contraddittoria e insufficiente, illogicità, irragionevolezza, sviamento, erroneità e/o insussistenza dei presupposti.
In data 19 febbraio 2008 si sono costituiti in giudizio la Regione Sardegna ed il Maestro Giorgio Baggiani, chiedendo entrambi la reiezione del ricorso.
Nella Camera di Consiglio del 20 febbraio – giusta l’ordinanza di questa Sezione in pari data, n. 83 – su accordo delle parti è stata rinviata la trattazione dell’istanza cautelare alla pubblica udienza del 7 maggio 2008, fissata anche per la trattazione del merito della causa.
Con successive memorie e produzioni documentali le parti hanno ulteriormente argomentato le proprie tesi.
All’odierna udienza il ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare, per cui la causa è stata trattenuta in decisione sul solo merito della controversia.

D I R I T T O

Il ricorso merita accoglimento nei termini di seguito esposti.
Al fine di impostare correttamente la successiva trattazione, è opportuno chiarire preliminarmente la natura e la collocazione sistematica della Fondazione Teatro Lirico di Cagliari.
La stessa è stata costituita a seguito dell’entrata in vigore del decreto legislativo 367/1996, in virtù del quale tutti gli “enti di prioritario interesse nazionale che operano nel settore musicale” sono stati trasformati in fondazioni di diritto privato (art. 1), a decorrere dal 23 maggio 1998.
Il disegno del legislatore è stato quello di operare una peculiare privatizzazione del settore, avente, peraltro, portata organizzativa piuttosto che sostanziale: l’intervento ha riguardato essenzialmente la veste formale degli enti in precedenza deputati alla cura degli interessi propri della musica, trasformati in fondazioni, ma non è giunto sino al punto di sottrarre loro tutte le preesistenti funzioni di carattere pubblicistico. Di ciò si trae conferma in molteplici disposizioni del citato decreto legislativo, ma soprattutto nell’art. 17 dello stesso, a mente del quale “I diritti e le prerogative riconosciuti dalla legge agli enti originari sono conservati quando le fondazioni: a) abbiano assunto l’impegno di inserire nei programmi annuali di attività artistica opere di compositori nazionali; b) abbiano assunto l’impegno di prevedere incentivi per promuovere l’accesso ai teatri da parte di studenti e lavoratori; c) abbiano assunto l’impegno di coordinare la propria attività con quella di altri enti operanti nel settore delle esecuzioni musicali; d) abbiano previsto forme di incentivazione della produzione musicale nazionale, nel rispetto dei principi comunitari. 2. Le fondazioni conservano i diritti, le attribuzioni e le situazioni giuridiche dei quali gli enti originari erano titolari. In particolare, le fondazioni conservano il diritto a percepire i contributi pubblici, ivi compresi quelli statali, regionali, provinciali o comunali, spettanti all’ente prima della trasformazione, fatta salva ogni successiva determinazione della loro misura; continuano ad utilizzare, al medesimo titolo dell’ente originario, i locali di proprietà comunale, o comunque pubblica, attualmente utilizzati; conservano la qualificazione di particolare importanza eventualmente riconosciuta all’ente originario”
Nel caso di specie la Fondazione Teatro Lirico di Cagliari ha assunto tutti gli impegni richiesti dalla nuova disposizione normativa, subentrando, in tal modo, nelle funzioni e nelle prerogative dei preesistenti enti pubblici. Così come gli specifici interessi affidati alle sue cure, hanno indubbie ricadute di carattere pubblicistico, ove si consideri che la Fondazione “persegue la diffusione dell’arte musicale, realizzando in Italia e all’estero spettacoli lirici, di balletto concerti o comunque spettacoli musicali; la formazione dei quadri artistici e tecnici e l’educazione musicale della collettività; promuove la ricerca, anche in funzione di promozione sociale e culturale; provvede direttamente alla gestione dei teatri ad essa affidati, ne conserva e valorizza il patrimonio storico-culturale, con particolare riferimento al territorio nel quale opera; ne salvaguarda e valorizza il patrimonio produttivo, musicale, artistico, tecnico e professionale” (art. 2 dello Statuto).
La riforma non ha, quindi, inteso operare una piena deregulation del settore (intendendosi con essa la radicale trasformazione d’interessi pubblici in interessi lasciati all’autonomia del mercato), bensì modificare i preesistenti moduli operativi, seppur sostituendo ai soggetti gestori di tipo tradizionale (enti pubblici in senso stretto) fondazioni di diritto privato. Tale scelta, del resto, è espressione della tendenza, da tempo emersa nella prassi legislativa, ad una spiccata eterogeneità dei moduli organizzativi e di azione della pubblica amministrazione, che in dottrina e giurisprudenza ha persino dato vita ad una nuova ed aperta nozione di “ente pubblico”, capace di comprendere anche figure soggettive formalmente privatistiche.
A tale “eterogeneità organizzativa” corrisponde, in perfetta simmetria, una fisiologica promiscuità della disciplina normativa inerente l’azione dei nuovi soggetti: la creazione di strutture “di confine” tra il pubblico e privato (si pensi al caso emblematico delle società miste per la gestione di servizi pubblici locali) non è, infatti, fine a sé stessa, bensì costituisce il presupposto per la creazione di regimi giuridici “di diritto speciale”, solitamente connotati sia da aspetti pubblicistici che da profili privatistici, in relazione ai quali la maggiore difficoltà interpretativa è quella di coordinare disposizioni (in alcuni casi) potenzialmente configgenti, nonché di colmare eventuali lacune normative.
È quel che si riscontra nel caso della Fondazione oggetto del presente giudizio.
La relativa disciplina di parte speciale, introdotta dal decreto legislativo 367/1996, presenta, infatti, carattere tipicamente promiscuo, posto che a molteplici previsioni di “tenore” pubblicistico (si pensi alla necessaria partecipazione di alcuni enti pubblici, al consistenze finanziamento pubblico, al controllo della Corte dei Conti ed alla vigilanza governativa, alla possibilità di avvalersi della difesa erariale, all’obbligo di trasmissione del bilancio al Ministero del Tesoro, all’obbligo del Collegio dei Revisori di riferire trimestralmente al Ministero per i Beni e le attività culturali ed al Ministero dell’Economia, alla necessaria approvazione ministeriale delle modifiche statutarie, etc.), si affiancano disposizioni che consentono ai nuovi enti gestori di operare mediante veri e propri moduli privatistici (si pensi alla generale previsione, contenuta nell’art. 1 del decreto legislativo 367/1996, che le fondazioni in esame “hanno personalità giuridica di diritto privato secondo le disposizioni previste dal presente decreto”; al rinvio, contenuto nell’art. 4 del decreto legislativo e nell’art. 1.4 dello Statuto, alle disposizioni del codice civile; alla possibilità di esercitare attività commerciale, pur senza fini di lucro in senso proprio, etc.).
In questo articolato quadro di riferimento deve essere collocata la materia oggetto del contendere.
A. Il ricorrente deduce, in primo luogo, la radicale inesistenza del potere della Regione di revocare il proprio componente in seno al consiglio di amministrazione della Fondazione ed a tal fine evidenzia come lo Statuto preveda specifiche cause (ritenute tassative) di decadenza e riservi al Consiglio di Amministrazione la competenza ad accertarne la sussistenza. L’esistenza di un potere di revoca sarebbe, altresì, esclusa dall’art. 10 decreto legislativo 367/1996, ove ai componenti dell’organo di amministrazione è assicurata una particolare autonomia dai soggetti che li hanno nominati.
Il Collegio non condivide tale argomentazione.
Il ragionamento deve, invece, prendere le mosse dalla persistente natura pubblicistica delle (o almeno di alcune delle) funzioni esercitate dalla Fondazione. Da ciò deriva, infatti, la necessità di applicare alla stessa – almeno per quanto possibile, in relazione al tenore della disciplina espressa di parte speciale – i principi tipici del diritto pubblico e tra essi, quello del contrarius actus, in virtù del quale un ente dotato del potere di nomina possiede (per definizione ed a prescindere da una previsione normativa espressa) anche quello di revoca, il che assicura la continuità nella cura dell’interesse pubblico affidato alle cure dell’ente nominante.
Se, infatti, la fondazione gestisce interessi pubblici o, comunque, di pubblica rilevanza, se ad essa partecipano necessariamente (anche mediante rilevanti contributi di carattere finanziario) enti pubblici (tra i quali la Regione), il potere di nomina regionale – previsto dal legislatore per consentire la diretta partecipazione dell’ente territoriale alla organizzazione della Fondazione – comporta quello di revoca, che costituisce espressione di cura del medesimo interesse pubblico alla regolare conduzione della Fondazione.
Del resto, a prescindere dalla natura formalmente privatistica del nuovo ente, il potere regionale di nomina non può che mantenere connotati pubblicistici, essendo previsto dalla norma di parte speciale quale facoltà scollegata dalle normali regole di funzionamento proprie delle fondazioni di diritto privato: si tratta, in altre parole, di un potere autoritativo, la cui disciplina deve essere conforme alle regole ed ai principi che ne regolano il funzionamento, tra i quali il principio del contrarius actus.
Né tale percorso argomentativo trova ostacolo, come invece sostiene il ricorrente, nella espressa disciplina relativa alle cause di decadenza dal consiglio di amministrazione (artt. 12 decreto 367/1996 ed artt. 5 e 6 dello Statuto) ed ai rapporti che legano i singoli componenti agli enti che li hanno nominati nella (art. 10 decreto legislativo 367/1996).
Non nel primo gruppo di norme, perché le stesse sono specificamente dedicate alla decadenza e lasciano del tutto impregiudicata la disciplina del diverso istituto della revoca, connotato da funzione e natura differenti.
E neppure nel citato art. 10, il quale, come meglio si vedrà più avanti, non vale ad escludere l’esistenza in radice del potere di revoca, bensì a delimitarne ambito e presupposti applicativi, secondo una linea interpretativa, peraltro, già emersa in relazione ad altre disposizioni consimili (cfr. T.A.R. Lombardia Milano, Sez. I, 13 giugno 2007, n. 5147, ove a proposito del decreto legislativo 4 maggio 2001, n. 2007, avente ad oggetto la trasformazione in fondazioni delle “vecchie” Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, è stato affermato che “Poiché le fondazioni derivanti dalla trasformazione delle ex Ipab svolgono attività connesse al perseguimento dei fini propri degli enti pubblici, nella specie i comuni, integrandosi con l’azione da questi svolta per l’accrescimento del benessere della collettività, la loro azione non può essere indifferente per la pubblica autorità competente alla nomina dei loro consiglieri di amministrazione. Ne segue pertanto che ove il loro statuto attribuisca al sindaco detto potere di nomina, lo stesso, in caso di cattivo esercizio del proprio compito da parte dei consiglieri nominati, possa disporne anche la revoca, pur in difetto di esplicita previsione statutaria in tal senso”).
Deve, pertanto, concludersi in senso favorevole alla sussistenza del potere di revoca regionale.
B. Il ricorrente assume, però, che detto potere sia stato illegittimamente esercitato, essendo la Regione partita dall’erroneo presupposto di una pretesa natura fiduciaria del rapporto, il che l’ha condotta ad operare una revoca sostanzialmente ad nutum.
La censura merita accoglimento.
Non vi è dubbio, in primo luogo, che la Regione abbia motivato la propria decisione facendo leva, innanzitutto, sulla ritenuta natura fiduciaria del rapporto che la lega ai componenti del consiglio di amministrazione di sua nomina.
Si tratta di uno schema ben noto: l’organo politico nomina quello amministrativo all’esito di una valutazione basata sull’intuitus personae, venuto meno il quale può effettuare la revoca ad nutum; è ciò che avviene, ad esempio, nei sistemi basati sullo spoil sistem dirigenziale o, ancora più marcatamente, nei rapporti tra sindaco ed assessore comunale, potendo il primo revocare il secondo sulla base di una valutazione sostanzialmente libera, con l’unico onere motivazionale di esporre i fatti che hanno determinato la crisi del rapporto fiduciario. Così come particolarmente significativo, al riguardo, è soprattutto il caso degli enti strumentali della Regione, in relazione ai quali è fisiologica – stante la piena coincidenza d’interessi e funzioni tra ente strumentale ed ente principale – una disciplina che assicuri un forte potere di controllo del secondo sull’organizzazione del primo: è il caso, ad esempio, dell’art. 16 legge regionale 13 novembre 1998, n. 31, secondo cui “Gli enti procedono con cadenza almeno triennale, e comunque quando vi proceda l’Amministrazione, alla revisione delle proprie strutture organizzative e delle dotazioni organiche sulla base dei criteri previsti nel presente titolo e avuto particolare riguardo alle dimensioni dell’ente e alla sua complessità organizzativa. 2. Gli atti adottati dagli enti ai sensi del presente articolo rientrano, ai fini dell’esercizio del controllo preventivo, tra quelli indicati alla lettera e) del comma 1 dell’articolo 3 della legge regionale 15 maggio 1995, n. 14. 3. Qualora un ente non proceda contestualmente all’Amministrazione alla revisione delle proprie strutture organizzative e dotazioni organiche e all’attuazione dei conseguenti processi di mobilità, l’Assessore competente in materia di personale, previa fissazione di un termine entro cui provvedere non inferiore a trenta giorni, nomina un commissario che procede in luogo degli organi dell’ente, salvo il potere della Giunta regionale di adottare ulteriori provvedimenti in sede di vigilanza sugli organi”.
Orbene, a giudizio del Collegio, un siffatto meccanismo non è concepibile in relazione al consiglio di amministrazione della Fondazione Teatro lirico di Cagliari.
Ciò è escluso, in primo luogo, dal tenore testuale del richiamato art. 10 decreto legislativo 367/1996, a mente del quale “Lo statuto deve garantire l’autonomia degli organi della fondazione, i componenti dei quali non rappresentano coloro che li hanno nominati né ad essi rispondono”: dal testo normativo emerge la particolare attenzione rivolta dal legislatore al profilo dell’autonomia dei componenti il consiglio di amministrazione, che lo ha indotto ad escludere la sussistenza di un rapporto di rappresentanza e dipendenza degli stessi dagli enti che li hanno nominati.
E’ evidente che una relazione di tipo fiduciario comporta effetti inconciliabili con tale sfera di autonomia garantita, instaurando un continuo e penetrante rapporto di ingerenza, in chiara violazione del disposto secondo cui i primi “non rappresentano né rispondono” nei confronti dei secondi.
Obietta, al riguardo, il controinteressato che il principio di cui all’art. 10 del decreto legislativo n. 367/1996 non troverebbe applicazione per i componenti il consiglio di amministrazione nominati dagli enti pubblici (Regione e Stato), cui sarebbe dedicata la specifica e diversa disposizione contenuta nell’art. 12 dello stesso decreto legislativo, che sancirebbe l’esistenza di un vincolo di rappresentanza tra ente (nominante) e componente (nominato).
Tale argomentazione non è condivisibile perché implica un’evidente forzatura interpretativa.
La disposizione normativa cui fa riferimento la difesa del controinteressato prevede testualmente che “Lo statuto disciplina la nomina dei componenti, nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 10, comma 3, e 11, e prevede requisiti di onorabilità e professionalità dei componenti dell’organo, anche con riferimento al settore specifico di attività della fondazione. In ogni caso, nel consiglio di amministrazione devono essere rappresentati l’autorità di Governo competente per lo spettacolo e la regione nel territorio della quale ha sede la fondazione. A ciascuno di tali soggetti è attribuito almeno un rappresentante nel consiglio di amministrazione, indipendentemente dalla misura del loro apporto al patrimonio. Per le fondazioni il cui consiglio di amministrazione è composto da nove membri, lo statuto deve prevedere che all’autorità di Governo in materia di spettacolo siano attribuiti almeno due rappresentanti” (art. 12 dello Statuto).
La norma non disciplina la natura ed il contenuto del rapporto tra l’ente ed il proprio rappresentante (cui sovrintende, invece, il citato art. 10), bensì la composizione dell’organo di amministrazione, come dimostra inequivocamente la frase che segue la locuzione “necessariamente rappresentati” e cioè: “A ciascuno di tali soggetti è attribuito almeno un rappresentante nel consiglio di amministrazione, indipendentemente dalla misura del loro apporto al patrimonio”. Non può, quindi, attribuirsi alla parola “rappresentati” significato ultroneo rispetto alle chiare intenzioni del legislatore, il quale, ad avviso del Collegio, ha voluto, in questo caso, soltanto delineare una certa composizione necessaria del consiglio di amministrazione e non, invece, incidere sulla disciplina dei rapporti tra ente nominante e soggetto nominato.
Del resto la scelta di garantire a tutti i componenti un rilevante grado di autonomia è perfettamente coerente con la natura e le funzioni attribuite alle fondazioni.
Sono queste ultime, come già si è rilevato, soggetti formalmente privatistici che pure hanno ereditato importanti funzioni di rilevanza generale, prima attribuite ad enti pubblici, in vista delle quali il legislatore ha inteso conciliare una spiccata autonomia gestionale con il necessario “coordinamento operativo” tra la Fondazione e gli enti pubblici territoriali che la compongono (Stato e Regione in particolare), i quali rappresentano le collettività più direttamente coinvolte dalla sua azione.
Di qui la scelta di dar vita ad un regime operativo “promiscuo”, in base al quale la Fondazione agisce autonomamente, gestendo gli interessi che le sono affidati come “obiettivi propri” (cioè non direttamente riferibili, in particolare ed in via esclusiva, a nessuno degli enti che la partecipano) e, tuttavia, è mossa – sul piano dei meccanismi deliberativi interni – dalle scelte operate dai “soci necessari pubblici” (Stato e Regione, per l’appunto), i quali detengono per legge una quota maggioritaria del patrimonio.
In siffatto quadro può essere correttamente collocata la specifica disciplina che regola i rapporti tra gli enti ed i componenti il consiglio di amministrazione (art. 10 del decreto legislativo 367/1996). Anch’essa mira, infatti, a delineare un punto di equilibrio tra le due contrapposte esigenze – autonomia decisionale da una parte e controllo pubblico dall’altra – in quanto gli obiettivi perseguiti dalla Fondazione, pur non essendo direttamente riferibili all’ente pubblico che vi partecipa, incidono, comunque, sugli interessi della collettività di riferimento. Ecco perché il legislatore, da un lato, ha previsto la partecipazione dell’ente alla composizione del consiglio di amministrazione, che comprende, come detto, tanto il potere di nomina quanto quello di revoca e, dall’altro, non ha voluto configurare un vero e proprio rapporto fiduciario, che implica una consistente compressione dell’autonomia gestionale ed organizzativa della Fondazione, ente autonomo di diritto privato, in aperto contrasto con la sua ratio essendi.
Così impostato il discorso, non appare conferente l’ulteriore richiamo operato dalla difesa del controinteressato alla disposizione di cui all’art. 2449 del codice civile in materia di società per azioni partecipate da enti pubblici, a mente del quale “Gli amministratori e i sindaci o i componenti del consiglio di sorveglianza nominati a norma del primo comma possono essere revocati soltanto dagli enti che li hanno nominati”, che secondo lo stesso controinteressato confermerebbe l’esistenza di un potere di revoca amplissimo e sostanzialmente illimitato.
Tale disposizione, infatti, oltre a riguardare un tipologia soggettiva (le società per azioni a capitale pubblico/privato, per l’appunto) diversa da quella ora in esame, si limita ad affermare l’esistenza del potere di revoca, senza delinearne espressamente natura e contenuto, che – in questa come nelle altri ipotesi consimili (compresa quella oggetto del presente giudizio) – deve essere ricostruito tenendo conto delle caratteristiche dell’ente e del suo rapporto con i “soci pubblici”.
L’assunto trova indiretta ma significativa conferma in una recente sentenza della Corte di Giustizia CE, avente ad oggetto proprio l’art. 2449 del codice civile. Afferma la Corte (CE, Sez. I, 6 dicembre 2007, n. 463): “l’art. 56 Ce deve essere interpretato nel senso che esso osta a una disposizione nazionale, quale l’art. 2449 del codice civile italiano, secondo cui lo statuto di una società per azioni può conferire allo Stato o a un ente pubblico che hanno partecipazioni nel capitale di tale società la facoltà di nominare direttamente uno o più amministratori, la quale, di per sé o in combinato con una disposizione, quale l’art. 4 d.l. 31 maggio 1994 n. 332, conv., in seguito a modifiche, nella l. 30 luglio 1994 n. 474, come modificata dalla l. 24 dicembre 2003 n. 350, che conferisce allo Stato o all’ente pubblico in parola il diritto di partecipare all’elezione mediante voto di lista degli amministratori non direttamente nominati da esso stesso, è tale da consentire a detto Stato o a detto ente di godere di un potere di controllo sproporzionato rispetto alla sua partecipazione nel capitale di detta società”.
Ed infatti – in disparte le specifiche caratteristiche della fattispecie posta all’attenzione della Corte – campeggia, all’interno della richiamata pronuncia, il richiamo al “principio di proporzionalità”, che impone di non estendere l’ingerenza dell’ente pubblico partecipante oltre i “limiti logici” che discendono dalla struttura della società partecipata e dalla natura della stessa partecipazione pubblica.
Principio, quest’ultimo, che, una volta trasfuso all’interno della fattispecie in esame, conferma, da un lato, la correttezza della scelta interpretativa di riconoscere alla Regione un potere di revoca dei propri componenti (conformemente al ruolo di socio e contributore necessario spettante all’Ente territoriale) e, per converso, l’esigenza di legarne l’esercizio ad un preciso onere motivazionale ed al verificarsi di circostanze concrete di particolare rilievo e pregnanza da imputarsi ai propri rappresentanti: ove così non fosse – e si ragionasse, invece, in termini di rapporto fiduciario – si eliminerebbe del tutto quella sfera di autonomia agli stessi garantita e si attribuirebbe ai “soci pubblici necessari” un potere di vigilanza e controllo sulle scelte operate dal Cda dell’ente, invero, non consentito.
Tale impostazione consente di superare anche le ulteriori obiezioni sollevate dalla resistente, la quale assume che la Fondazione Teatro Lirico avrebbe natura di “ente strumentale”, cui potrebbe applicarsi la disciplina regionale che consente alla Regione alla stessa di revocare ad nutum i componenti del consiglio di amministrazione.
Il Collegio ritiene, infatti, che la Fondazione Teatro Lirico non sia affatto un ente strumentale della Regione; esso persegue, difatti, interessi di pubblica utilità specifici, distinti da quelli affidati alle cure di quest’ultima, ancorché ad essi inevitabilmente collegati, essendo la diffusione dell’esperienza musicale, come del resto la stessa educazione della collettività alla musica, finalità riconducibile al più ampio e generale concetto di promozione culturale e sociale, propria degli enti esponenziali delle rispettive comunità. Non a caso alla Fondazione partecipano anche enti diversi dalla Regione, ciascuno dei quali è deputato a perseguire, mediante l’esercizio dei poteri attribuitigli dallo Statuto, un efficace coordinamento tra l’azione della Fondazione e gli interessi particolari (promozione culturale) della propria collettività di riferimento.
C. Sostiene, infine, il ricorrente, che nessuna delle circostanze di fatto addebitategli dalla Regione sia in grado di giustificare, sul piano motivazionale, il provvedimento di revoca.
La censura merita accoglimento.
Al riguardo è opportuno analizzare i singoli punti in cui si articola la motivazione del provvedimento di revoca.
In primo luogo la Regione richiama “le numerose dichiarazioni critiche negative penalizzanti l’immagine dell’Amministrazione regionale rilasciate alla stampa, in particolare in occasione del contenzioso interessante il colle di Tuvixeddu e il Piano Paesaggistico Regionale”.
Sul punto colgono perfettamente nel segno i rilievi critici del ricorrente, il quale evidenzia, in sintesi, come le richiamate condotte “lesive” siano descritte nel provvedimento impugnato in modo del tutto generico, mai siano state oggetto di precedente contestazione da parte dei competenti organi regionali ed attengano, comunque, a profili estranei all’attività istituzionale della Fondazione.
Quest’ultimo è, a giudizio del Collegio, l’aspetto determinante, considerato che la revoca di un incarico non fiduciario deve necessariamente fondarsi su elementi oggettivamente significativi di uno scorretto esercizio delle funzioni esercitate dal nominato all’interno dell’ente che contribuisce ad amministrare, mentre nessun rilievo assumono vicende inerenti i suoi rapporti con l’ente nominante (cfr. Consiglio Stato, Sez. IV, 23 ottobre 2003, n. 6544, ove si afferma che “L’incarico di commissario straordinario, quale munus pubblico, non è di natura fiduciaria, con la conseguenza che non può essere revocato “ad nutum”, nè tanto meno essere soggetto all’applicazione dell’istituto dell’incompatibilità ambientale. Perché, quindi, possa revocarsi detto incarico, occorre che sia esaminata la correttezza dell’operato del commissario nominato e, di conseguenza, vengano valutati i risultati della sua gestione (nel caso di specie, la revoca dell’incarico del commissario straordinario dell’Istituto nazionale per lo studio e la cura dei tumori “Fondazione Giovanni Pascale” veniva motivata con riferimento ad una insanabile situazione di incompatibilità ambientale, causa di grave pregiudizio per la funzionalità dell’amministrazione determinata dall’accentuarsi dello stato di conflittualità interna anche sindacale; in senso conforme cfr. anche T.A.R. Lombardia Milano, Sez. I, 13 giugno 2007, n. 5147).
Tanto più che, nel caso di specie, le richiamate vicende riguardano dichiarazioni rese ad organi di stampa, che costituiscono esercizio del diritto di libera manifestazione del pensiero, nonché iniziative giudiziarie che l’interessato ha intrapreso non già a titolo personale, bensì in qualità di rappresentante legale ed amministratore della società Nuove Iniziative Coimpresa, per cui la revoca neppure potrebbe trovare giustificazione ai sensi dell’art. 63 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (non applicabile, comunque, alla vicenda in esame, in quanto relativo ai rapporti tra sindaco, assessori e comune), ove si fa riferimento ai soli casi di conflitto giurisdizionale diretto e personale tra l’interessato e l’ente pubblico di riferimento. Così come non è priva di significato la circostanza, esattamente evidenziata in ricorso, che l’ing. Cualbu è cessato dalle cariche di presidente e consigliere di amministrazione di Nuove Iniziative Coimpresa fin dall’aprile 2007, dal che emerge l’intempestività di una revoca che interviene quando più neppure sussistevano le condizioni di fatto che sono poste a base della stessa.
Discorso non dissimile vale per l’altro elemento di fatto cui fa riferimento la Regione, secondo cui “la compartecipazione alle scelte politico-gestionali di un altro importante polo ricettivo di Cagliari collocano il suddetto Cualbu in una posizione di potenziale conflitto di interessi rispetto all’organismo di cui è componente e, comunque, ne mettono in dubbio la serenità e obiettività di giudizio e valutazione nell’interesse esclusivo della Regione”.
Si tratta, anche in questo caso, di una situazione che già sussisteva all’atto della nomina dell’ing. Cualbu nel consiglio di amministrazione, per cui la contestazione successiva appare intempestiva.
Il rilievo è, inoltre, generico ed indeterminato, limitandosi ad affermare, in modo apodittico, l’esistenza di un “potenziale” conflitto d’interessi.
Ma, soprattutto, la presunta incompatibilità legata allo svolgimento di iniziative imprenditoriali concorrenti con l’attività della Fondazione appare efficacemente scongiurabile mediante il ricorso al diverso istituto dell’astensione, cui fa esplicito riferimento l’art. 6 dello Statuto, secondo cui “i componenti degli Organi della Fondazione non possono prendere parte alle deliberazioni nelle quali abbiano interessi in conflitto con quelli della Fondazione”. E’ infatti, assolutamente illogico ritenere che il semplice rischio di un conflitto d’interessi su specifiche scelte gestionali possa giustificare l’esercizio del radicale rimedio della revoca, in luogo del fisiologico e proporzionato istituto dell’astensione.
Assunto, quest’ultimo, che potrebbe essere superato solo ove fosse dimostrata l’esistenza di una situazione conflittuale sostanzialmente permanente e di carattere generale, il che nel caso di specie certamente non emerge dalla sintetica motivazione posta a base del provvedimento di revoca.
Per quanto premesso il ricorso è fondato e merita, quindi, accoglimento, con la precisazione, peraltro, che l’impugnata deliberazione di Giunta 3/12 del 16 gennaio 2008 deve essere annullata solo relativamente alla parte di specifico interesse del ricorrente, quella – cioè – relativa alla sua sostituzione con il Maestro Giorgio Baggiani (per il quale si precisa, in delibera, che la nomina avviene ai sensi dell’art. 6, comma 1, lettera c, dello Statuto, cioè in base alla stessa norma posta a base della nomina del ricorrente), mentre la nomina del prof. Felice Todde, pur evocato in giudizio quale controinteressato, non è a ben vedere oggetto della controversia, essendo stata disposta per sostituire altro componente del consiglio di amministrazione che si era spontaneamente dimesso dall’incarico.
In relazione alla nota 8 novembre 2007, n. 1800/GAB dell’Assessore regionale della Pubblica Istruzione deve dichiararsi l’inammissibilità della relativa impugnativa, trattandosi di atto endoprocedimentale (richiesta di dimissione ed avvio del procedimento), non avente natura provvedimentale ed autonoma portata lesiva.
Ritiene il Collegio che le spese possano essere opportunamente compensate fra le parti, attesa la novità e la complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SARDEGNASECONDA SEZIONE
Accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla le deliberazioni della Giunta Regionale 16 gennaio 2008, nn. 3/11 e 3/12, quest’ultima limitatamente alla parte in cui dispone la sostituzione del ricorrente con il Maestro Giorgio Baggiani.
Spese compensate.

Così deciso in Cagliari, nella Camera di consiglio del 7 maggio 2008, con l’intervento dei sigg. magistrati:
Rosa Panunzio Presidente

Franco Scano Consigliere

Antonio Plaisant Primo Referendario est

Depositata in Segreteria oggi 23/05/2008

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