Presidente Criscuolo, Redattore Coraggio

In materia di opere su beni paesaggistici eseguite in assenza di autorizzazione o in difformità da essa

Edilizia e urbanistica – Art. 181, c. 1 bis, lett. a) e b)del D.lgs 22/01/2004 n. 42 -Trattamento sanzionatorio – Casi in cui i lavori ricadono su immobili o aree che, per le loro caratteristiche paesaggistiche, siano stati dichiarati di notevole interesse pubblico con apposito provvedimento emanato in epoca antecedente alla realizzazione dei lavori- Q.l.c. promossa dal Tribunale ordinario di Verona – Lamentata violazione degli artt. 3 e 27 Cost. – Illegittimità costituzionale parziale

 

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 23/3/2016 n.56 proviene da Giustamm.

Pres. Est. Serlenga

Sul soccorso istruttorio nell’ipotesi di presunte carenze tecniche del materiale offerto desunte esclusivamente dalle relative schede tecniche

Contratti della P.A. – Gara – Materiale offerto risultante da schede tecniche – Dichiarazione di compatibilità del concorrente – Soccorso istruttorio – Necessità .

Va sospesa l’esclusione dalla gara disposta per carenze tecniche del materiale offerto, la cui incompatibilità sia stata desunta in via esclusiva dalle informazioni contenute nelle schede tecniche allegate all’offerta, laddove la lex specialis, unitamente alle schede tecniche, richiedesse un’espressa dichiarazione di compatibilità del materiale di consumo, tenuto conto che l’Amministrazione nell’esercizio del potere di soccorso istruttorio avrebbe dovuto consentire ai partecipanti di fornire delucidazioni e chiarimenti in ordine ai rilevati profili di incompatibilità.

sul ricorso numero di registro generale 276 del 2016, proposto da:

Fresenius Kabi Italia S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Franco Ferrari e Fabrizio Lofoco, con domicilio eletto presso l’avv. Fabrizio Lofoco in Bari, alla via Pasquale Fiore, 14;

Azienda Ospedaliero-Universitaria Ospedali Riuniti di Foggia, rappresentata e difesa dall’avv. Simonetta Mastropieri, con domicilio eletto presso l’avv. Loredana Papa in Bari, alla via Calefati, 133; Azienda Sanitaria Locale Barletta Andria Trani, rappresentata e difesa dall’avv. Raffaella Travi, con domicilio eletto presso l’avv. Antonia Lampugnani in Bari, alla via P. Amedeo 379; Azienda Sanitaria Locale Foggia, Azienda Ospedaliero-Universitaria Consorziale Policlinico di Bari; 

Hospira Italia S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Diego Vaiano e Gennaro Rocco Notarnicola, con domicilio eletto presso l’avv. Gennaro Notarnicola in Bari, alla via Piccinni, 150; Medisan Sud;

previa sospensione dell’efficacia,
– del verbale n. 3 della seduta riservata tenutasi in data 11.11.2015, nella parte in cui la Commissione tecnica di gara, ha disposto l’esclusione dell’odierna ricorrente Fresenius Kabi Italia S.r.l.;
– del verbale n. 7, concernente la riunione pubblica di apertura delle offerte economiche ed aggiudicazione provvisoria del 21.1.2016;
– della determinazione del Direttore della Struttura Gestione Patrimonio dell’AO di Foggia, n. 420, dell’1.2.2016 concernente il provvedimento di aggiudicazione definitiva della procedura;
– della nota prot. n. 870 dell’11.2.2016;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, tra cui tutti i verbali di gara (nn. da 1 a 6 );
per l’accertamento e la dichiarazione
– della inefficacia del contratto ovvero dei contratti eventualmente nelle more stipulato/i dalle Amministrazioni resistenti con l’aggiudicatario Medisan Sud S.r.l.;
nonché per l’accertamento del danno ingiusto subito dalla ricorrente per effetto degli impugnati provvedimenti, da risarcirsi, in via principale, mediante la riammissione alla gara;e per la conseguente condanna- dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Ospedali Riuniti di Foggia e, ove occorrer possa delle altre Amministrazioni resistenti in epigrafe indicate, al risarcimento del danno ingiusto subito dalla ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria Ospedali Riuniti di Foggia, dell’Azienda Sanitaria Locale Barletta Andria Trani e dell’Hospira Italia S.r.l.;
Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 marzo 2016 la dott.ssa Giacinta Serlenga e uditi per le parti i difensori avv. Giorgia Costanza, su delega dell’avv. Giuseppe Franco Ferrari, per la ricorrente, avv. Simonetta Mastropierri, per l’Azienda Ospedaliero, avv. Raffaella Travi, per l’Azienda Bat e avv. Giorgia Marcaccini, su delega dell’avv. Diego Vaiano, per la controinteressata;

Considerato che le ragioni di esclusione dell’odierna ricorrente sono incentrate su presunte carenze tecniche del materiale offerto (più specificamente è in contestazione la compatibilità delle prolunghe con i set offerti e di questi ultimi con la pompa di infusione prevista, che sarebbe diversa da quella validata);
Rilevato che l’asserita –ma indimostrata- incompatibilità sembra essere stata desunta in via esclusiva dalle informazioni contenute nelle schede tecniche allegate dall’odierna ricorrente all’offerta (relative alle voci 8 e 9);
Rilevato che la lex specialis, unitamente alle schede tecniche, richiedeva un’espressa dichiarazione di compatibilità del materiale di consumo con le pompe offerte in gara (cfr. punto K del disciplinare) e che tale dichiarazione è stata resa dalla ricorrente, come comprovato dalla documentazione agli atti;
Ritenuto pertanto che, a fronte del corretto adempimento di tale onere e delle relative responsabilità conseguentemente assunte dal dichiarante, l’Amministrazione -nell’esercizio del potere di soccorso istruttorio- avrebbe dovuto consentire all’odierna ricorrente di fornire delucidazioni e chiarimenti in ordine ai rilevati profili di incompatibilità, come invece consentito alle aziende ammesse in gara, classificatesi rispettivamente prima e seconda;
Ritenuto, infine, sussistere l’estrema gravità ed urgenza ai fini della concessione della richiesta misura cautelare posto che, ove si consentisse il completamento della procedura, verrebbero definitivamente travolte le aspettative di parte ricorrente di essere eventualmente riammessa in gara;

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda) accoglie l’istanza cautelare nei termini di cui in motivazione. Fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica del 24 maggio 2016 e compensa le spese della presente fase cautelare.
La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 22 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
Giacinta Serlenga, Presidente FF, Estensore
Paola Patatini, Referendario
Flavia Risso, Referendario

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione II – Ordinanza – 23/3/2016 n.159 proviene da Giustamm.

Pres. ed Est. Sapone

Sulla illegittimità dei provvedimenti con cui l’Aifa ha assegnato alla società ricorrente il budget sulla spesa farmaceutica territoriale per l’anno 2013 e 2014 e ha richiesto, con riferimento al primo, il ripiano dello sfondamento del tetto.

1. Normativa in tema di budget e di tetti di spesa – Controllo della spesa farmaceutica territoriale – Aziende che producono e commercializzano ossigeno terapeutico – Medicinali salvavita – Ossigeno terapeutico – Autorizzazione all’immissione in commercio – Aic – Art. 5, d.l. n. 159/2007 – Obblighi di ripiano – Tutela della concorrenza.
 
2. Principio di concorrenza – Art. 5, d.l. n. 159/2007 – Art. 15, d.l. n. 95/2012 – Art. 101 Tfue – Art. 102 Tfue – Tutela della concorrenza – Tutela degli investimenti – Principio di tassatività – Principio di proporzionalità – Finalità di interesse pubblico generale – Principio di sovranità nazionale – Budget farmaceutico – Controllo della spesa farmaceutica.
 
3. Sistema di contenimento della spesa farmaceutica – Principio di trasparenza dell’azione amministrativa – Difetto di istruttoria – Determinazione del budget di spesa territoriale – Obbligo di ripiano – Contenimento della spesa farmaceutica – Principio di partecipazione procedimentale – Tetti di spesa.
 

1. La normativa intervenuta a disciplinare la materia del controllo della spesa farmaceutica territoriale di cui all’art 5, d.l. n. 159/2007, conv. in l. n. 222/2007 si applica alla generalità delle aziende titolari di Autorizzazione alla immissione in commercio (Aic) e, dunque, anche a quelle che producono e commercializzano ossigeno terapeutico per la fornitura delle strutture pubbliche, atteso che, con l’adozione nell’ordinamento interno del d.lgs. 24 aprile 2006, n. 219 (c.d. «codice del farmaco»), l’ossigeno terapeutico è stato qualificato come medicinale per il quale è necessario il possesso dell’Aic, al pari di altri prodotti. Pertanto, ai fini dell’applicazione della normativa in tema di budget e di tetti di spesa, risulta irrilevante la considerazione secondo cui l’ossigeno terapeutico rappresenta un medicinale «salvavita», «infungibile» e «insostituibile», posto che la natura del farmaco non incide sulla dinamica dei rapporti tra impresa produttrice e S.s.n., ma, eventualmente, su quella intercorrente tra Ssn e utente; ugualmente irrilevante, in questo senso, la considerazione secondo cui l’azienda che produce e commercializza un solo medicinale – nel caso di specie, l’ossigeno terapeutico – avrebbe diritto ad un regime derogatorio rispetto a quello applicabile alle aziende che producono e commercializzano molteplici medicinali, perché soggetta ad una discriminazione, sotto il profilo concorrenziale: l’accoglimento di una siffatta tesi, infatti, oltre a pregiudicare il raggiungimento della finalità di controllo della spesa farmaceutica ospedaliera e territoriale perseguita dal legislatore, avrebbe l’effetto di restringere (illegittimamente) il novero delle aziende destinatarie degli obblighi di ripiano, in assenza di una qualsiasi norma specifica volta a consentirlo.
 
2. In base ai criteri di interpretazione del principio di concorrenza, emersi nella sentenza del Tar Lazio, Roma, II, 26 maggio 2014, n. 5611, le disposizioni di cui agli artt. 5, d.l. n. 159/2007 e 15, d.l. n. 95/2012, relative al controllo della spesa farmaceutica, non contrastano con i principi di cui agli artt. 101 e 102 Tfue, concernenti la tutela della concorrenza e degli investimenti. Nella sentenza richiamata, infatti, viene sancito che le disposizioni recanti divieti, restrizioni, oneri o condizioni all’accesso e all’esercizio delle attività economiche debbono essere interpretate ed applicate in senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato rispetto alle perseguite finalità di interesse pubblico generale, in forza dei principi costituzionali per i quali l’iniziativa economica privata è libera e ammette, nondimeno, un condizionamento (limiti, programmi e controlli) volto ad evitare possibili danni alla salute, all’ambiente, al paesaggio. Così, le disposizioni attributive del budget farmaceutico risultano funzionali al soddisfacimento di un interesse pubblico generale, vale a dire il controllo della spesa farmaceutica, che costituisce espressione del principio di sovranità nazionale e regola tutti i rapporti con l’Unione europea, nonché con gli Stati membri e con i soggetti pubblici e privati operanti in tale ambito.
 
3. Sulla scorta di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, al fine di attuare il sistema di contenimento della spesa farmaceutica – basato sull’assegnazione di un budget alla singola azienda farmaceutica e nella fissazione per legge di un tetto alla suddetta spesa, il cui sfondamento comporta un obbligo di ripiano – è necessario tenere conto dei dati relativi alla distribuzione «diretta» e alla distribuzione «per conto» dei farmaci, forniti dall’azienda, non potendo l’Aifa adottare dei provvedimenti di ripiano fondati esclusivamente sul dato complessivo nazionale, né su quelli aggregati delle singole regioni, in quanto un siffatto comportamento non consentirebbe alle aziende di verificare l’esattezza complessiva del dato aggregato. Da ciò ne consegue che le aziende farmaceutiche possono ritenersi adeguatamente salvaguardate solamente quando ad esse viene consentito di prendere visione dei dati della singola struttura sanitaria, al fine di compararli con gli unici dati in loro possesso, attinenti alla fornitura dello specifico medicinale a ciascuna struttura, posto che in caso contrario si configurerebbe la violazione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa e del principio in base al quale spetta all’amministrazione provare la fondatezza e la veridicità dei fatti sulla cui base ha adottato un provvedimento.
 

N. 03647/2016 REG.PROV.COLL.
N. 12736/2013 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso n.12736 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da SAPIO PRODUZIONE IDROGENO OSSIGENO SRL, in persona del rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Riccardo Francalanci e Roberto Giansante ed elettivamente domiciliata dell’avv. Giansante in Roma, Via Raffaele Caverni n.16;
contro
– Ministero della Salute, in persona del Ministro pro-tempore;
– Agenzia Italiana del Farmaco, in persona del legale rappresentante pro-tempore;
rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi n.12, sono per legge domiciliati;
Aifa-Agenzia Italiana del Farmaco, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
nei confronti di
Regione Lazio, non costituita in giudizio;
Soc Firma Spa, non costituita in giudizio;
per ottenere:
– con il ricorso principale:
I) l’annullamento:
1) del provvedimento dell’AIFA di approvazione della nota sulla metodologia applicativa del budget definitivo 2013 spesa farmaceutica territoriale ai sensi dell’art.5, del d.l. n.159/2007, convertito in legge n.222/2007.
2) della determinazione dell’AIFA, di data ed estremi ignoti, pubblicata sul sito Internet dell’Agenzia a partire deal 30.9.2013, che ha fissato per la società ricorrente il budget definitivo della spesa farmaceutica territoriale;
– con il primo atto di motivi l’annullamento della determinazione AIFA del 3 gennaio 2014 che ha fissato per la società ricorrente il nuovo budget definitivo consolidato della spesa farmaceutica territoriale per il 2013;
– con il secondo atto di motivi aggiunti l’annullamento della determinazione con cui l’intimata Agenzia ha riconosciuto alla ricorrente il budget preliminare sulla spesa farmaceutica territoriale 2014, reso disponibile nell’aprile 2014;
– con il terzo atto di motivi aggiunti l’annullamento del provvedimento dell’AIFA pubblicato in data 3 novembre 2014 sul sistema front-end che ha quantificato l’importo del ripiano che SAPIO era tenuta a versare a titolo di ripiano per lo sfondamento del
– con il quarto atto di motivi aggiunti l’annullamento dei provvedimenti di attribuzione a SAPIO del budget definitivo riguardante la spesa farmaceutica territoriale 2014 nonchè la relativa nota metodologica applicativa.
 
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle intimate amministrazioni;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 marzo 2016 il dott. Giuseppe Sapone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
Con il proposto gravame la società ricorrente, la quale produce e commercializza ossigeno terapeutico, ha impugnato le determinazioni, in epigrafe indicate, con cui è stato individuato il budget definitivo con riferimento alla spesa farmaceutica territoriale per l’anno 2013 e la relativa metodologia di quantificazione, assegnatole ai sensi ai sensi dell’art.5, del d.l. n.159/2007, convertito in legge n.222/2007, deducendo i seguenti motivi di doglianza:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art.5 della L. n.222/2007. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, e per manifesta ingiustizia. Violazione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa ex L. n.241/1990. Violazione del principio di buon andamento della P.A. ex art.97 della Costituzione. Disparità di trattamento;
2) Violazione e falsa applicazione dell’art.5 della L. n.222/07 e s.m.i. sotto altri profili. Violazione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa ex L. n.241/1990. Eccesso di potere per errore di calcolo. Violazione dell’art.7 della L. n.241/1990. Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione e/o falsa applicazione dell’art.3 della L. n.241/1990. Eccesso di potere per manifesta ingiustizia. Violazione del principio di buon andamento ed imparzialità della P.A.;
3) Violazione e/o falsa applicazione degli artt.3 lett.G), 10 e 81-82 del Trattato istitutivo della Comunità Europea; Violazione della L.n.287/1990;
4) Violazione e/o falsa applicazione degli artt.2, 3, 4, 5, 6 e 7 della Direttiva 89/105/CEE del Consiglio del 21 dicembre 1988. Violazione della L. n.241/1990 sotto il profilo del diritto alla partecipazione al procedimento amministrativo;
5) Illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati dall’illegittimità costituzionale dell’art.5 della L.n.222/07 per violazione degli artt. 41, 53, 97 e 42 della Costituzione.
Successivamente la società ricorrente ha proposto i seguenti 4 atti di motivi atti di motivi aggiunti di doglianza:
A) con il primo dei suddetti atti ha impugnato la determinazione del 3.1.2014 con cui l’AIFA le ha riconosciuto un nuovo budget definitivo, sostitutivo di quello precedentemente comunicato, relativo alla spesa farmaceutica territoriale del 2013, prospettandone l’illegittimità derivata e reiterando sostanzialmente le censure già formulate in via principale;
B) con il secondo atto di motivi aggiunti la SAPIO ha impugnato la determinazione con cui l’AIFA le ha assegnato il budget provvisorio 2014, reso disponibile con decorrenza 30 aprile 2014 sul sistema Front -end dell’Agenzia, deducendo a tal fine le seguente doglianza:
b1) Invalidità derivata del provvedimento AIFA di attribuzione di un budget provvisorio 2014 alla ricorrente reso noto in data 30 aprile 2014 dalle illegittimità relative ai precedenti atti impugnati in via principale;
b2) Illegittimità proprie del nuovo provvedimento di attribuzione del budget definitivo territoriale:
b2a)Violazione e/o falsa applicazione dell’art.5 della L. 222/2007; Eccesso di potere per errore, per difetto dei presupposti e per errore di calcolo. Difetto di istruttoria, Assenza di motivazione. Manifesta ingiustizia. Violazione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa ex L. n.241/1990. Violazione del principio di buon andamento della P.A. ex art.97 della Costituzione;
b2b) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. dell’art.5 della L. 222/2007 sotto altro profilo. Violazione e/o falsa applicazione della L. n.241/1990. Difetto di istruttoria. Assenza di motivazione. Manifesta ingiustizia. Violazione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa ex L. n.241/1990. Violazione dell’art.41 della Costituzione. Violazione del principio di buon andamento della P.A.;
b2c) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. dell’art.5 della L. 222/2007 sotto altri profili. Violazione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa ex L. n.241/1990. Eccesso di potere per errore di calcolo. Violazione e/o falsa applicazione dell’art.7 della L. n.241/1990. Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dell’art.3 della L. n.241/1990. Manifesta Ingiustizia. Violazione del principio di buon andamento ed imparzialità;
b2d) Violazione dell’obbligo di monitoraggio e della rilevazione periodica dello sfondamento del tetto di spesa di cui all’art.5s, comma 2, della L. n.222/07. Violazione e/o falsa applicazione delle norme sulla trasparenza del procedimento amministrativo;
C) con il terzo atto di motivi aggiunti ha impugnato la determinazione dell’AIFA, pubblicata in data 3 novembre 2014 sul sistema front-end, con cui è stato individuato l’importo che la stessa era tenuta a corrispondere a seguito dell’avvenuto sfondamento del tetto della spesa farmaceutica territoriale relativa al 2013, deducendo le seguenti censure:
c1) Illegittimità derivata del provvedimento di ripiano dello sfondamento attribuito alla ricorrente dalle illegittimità relative ai precedenti atti impugnati con il ricorso principale e con il primo atto di motivi aggiunti;
c2) Eccesso di potere per errore. Difetto dei presupposti. Violazione e falsa applicazione dell’art.5, della L. n.222/07. Manifesta ingiustizia. Difetto di motivazione. Violazione del principio di imparzialità e buon andamento della P.A;
D) infine con il quarto atto di motivi aggiunti l’odierna istante ha contestato la determinazione con cui l’AIFA le ha assegnato il budget definitivo in ambito territoriale per l’anno 2014 deducendo a tal fine le seguenti doglianze:
d1) Illegittimità derivata del contestato provvedimento dalle illegittimità relative alle precedenti determinazioni impugnate in via principale e con i tre precedenti atti di motivi aggiunti;
d2) Violazione e/o falsa applicazione dell’art.5 della L. n.222/2007. Eccesso di potere per errore, difetto dei presupposti ed errore di calcolo per i dati relativi al budget territoriale della ricorrente per l’anno 2014. Difetto di istruttoria. Assenza di motivazione. Manifesta ingiustizia. Violazione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa ex L. n.241/1990. Violazione del principio di buon andamento della PA ex art.97 della Costituzione;
d3) Eccesso di potere per errore di calcolo. Travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria. Manifesta ingiustizia, Violazione e/o falsa applicazione della L. n.241/1990 sotto il profilo del corretto calcolo della spesa per distribuzione diretta e per conto.
Si sono costituiti il Ministero della salute e l’Agenzia Italiana del Farmaco contestando la fondatezza delle dedotte doglianze e concludendo per il rigetto delle stesse.
Alla pubblica udienza dell’8 marzo 2016 il ricorso è stato assunto in decisione.
Oggetto della presente controversia sono:
A) i provvedimenti con cui l’AIFA ha assegnato, ai sensi dell’art.5, della L. n.222/07, alla società ricorrente il budget sulla spesa farmaceutica territoriale per l’anno 2013 ed ha successivamente richiesto, alla luce del suddetto budget il ripiano dello sfondamento del tetto;
B) i provvedimenti con cui la menzionata Agenzia ha assegnato alla Sapio il budget preliminare e successivamente quello definitivo relativo alla spesa farmaceutica territoriale per l’anno 2014, gravati rispettivamente con il secondo e con il quarto atto di motivi aggiunti.
Ai fini di un’esaustiva disamina della presente controversia è necessario richiamare la normativa intervenuta a disciplinare la materia del controllo della spesa farmaceutica territoriale, art.5 del d.l. n.159/2007, convertito in legge n.222/2007.
Il suddetto decreto stabilisce che:
I) a decorrere dal 2008 la spesa farmaceutica territoriale non puo’ superare a livello nazionale ed in ogni singola regione il tetto del 14 per cento del finanziamento cui concorre ordinariamente lo Stato ( comma 1) – per il 2013 tale tetto è stato stabilito nell’11,35%) –
II) al fine di assicurare il rispetto del tetto annualmente fissato il citato art.5 ha previsto ( comma 2) che:
– l’AIFA attribuisce, a ciascuna Azienda titolare di autorizzazioni all’immissione in commercio di farmaci (AIC), entro il 15 gennaio di ogni anno, un budget annuale calcolato sulla base dei volumi e dei prezzi degli ultimi dodici mesi per i quali sono di
– la somma dei budget di ciascuna Azienda, incrementata del fondo aggiuntivo per la spesa dei farmaci innovativi di cui alla lettera a), nonche’ dell’ulteriore quota del 20 per cento prevista dalla stessa lettera a), deve risultare uguale all’onere a cari
– l’intero sforamento e’ ripartito a lordo IVA tra aziende farmaceutiche, grossisti e farmacisti in misura proporzionale alle relative quote di spettanza sui prezzi dei medicinali, con l’eccezione della quota di sforamento imputabile alla spesa per farmac
Relativamente alle problematiche di cui al punto A) in primis il Collegio, alla luce di quanto evidenziato nelle articolate memorie conclusionali prodotte dalla società ricorrente, osserva che le censure formulate possono essere così suddivise:
a) le censure che riguardano la legittimità costituzionale nonchè quella comunitaria delle citate disposizioni di cui al citato art.5 che prevedono l’assegnazione di un budget anche per le aziende produttrici di ossigeno terapeutico che lo forniscono alle strutture sanitarie pubbliche;
b) le censure che prospettano la tardività del budget assegnato alla ricorrente nonchè la non corretta quantificazione dello stesso;
c) le censure che prospettano l’illegittima quantificazione della spesa farmaceutica territoriale, sulla cui base è stata poi calcolata l’entità del ripiano posto a carico della società ricorrente.
In relazione al primo gruppo di censure è stata in primis dedotta la violazione ad opera degli art.3, 41 e 97 della Costituzione.
La società ricorrente, premesso che l’ossigeno terapeutico è stato classificato specialità medicinale ad opera del Codice del farmaco introdotto con D.Lgs. n. 219/2006, sostiene che tale medicinale avrebbe delle caratteristiche del tutto peculiari che lo distinguerebbero dagli altri medicinali al punto da rendere inapplicabile ad esso la normativa sui tetti di spesa.
L’ossigeno, infatti, è un medicinale salvavita, infungibile ed insostituibile, che le imprese forniscono agli ospedali ovvero alle Asl per l’assistenza al domicilio del paziente attraverso la partecipazione ad apposite gare e la cui fornitura non può essere interrotta o sospesa pena sanzioni anche di rilievo penale.
Inoltre le aziende che producono e commercializzano l’ossigeno medicinale sono aziende monoprodotto ed il loro fatturato dipende esclusivamente dalla produzione e vendita dell’ossigeno e dalla erogazione di servizi ad esso accessori; alla azienda monoprodotto non si attaglierebbe né la lettera né la ratio della normativa che introduce i tetti di spesa e che espressamente disciplina il sistema di budget come pensato per permettere all’azienda di programmare ed indirizzare il proprio comportamento industriale rispetto ad un portafoglio di prodotti.
In via preliminare il Collegio ritiene di escludere che l’art.5 della L. n.222/2007 possa non venire applicato all’ossigeno terapeutico di cui all’odierno ricorso, atteso che con l’adozione nel nostro ordinamento del “codice del farmaco” (D.Lgs. n. 219/2006), anche l’ossigeno è stato qualificato a tutti gli effetti come medicinale, rendendosi obbligatorio anche il possesso di una Autorizzazione all’Immissione in Commercio (AIC).
La sollevata questione è manifestamente infondata.
Osserva il Collegio come i consumi e la spesa dei medicinali a base di ossigeno sono da considerarsi inclusi all’interno del tetto di spesa farmaceutica territoriale (per i consumi erogati in regime convenzionale e in distribuzione diretta e per conto, limitatamente alle confezioni di fascia A) e del tetto della spesa farmaceutica ospedaliera (per i consumi erogati in regime ospedaliero ed in distribuzione diretta, limitatamente alle sole confezioni di fascia C ed H).
Ciò implica che la consegna al paziente di qualsiasi confezione di ossigeno, indipendentemente dall’ambito in cui viene dispensato (territoriale od ospedaliero) ed indipendentemente dalla modalità di erogazione (convenzionale, distribuzione diretta o per conto ovvero ospedaliera), costituisce un atto di distribuzione di un medicinale con AIC.
D’altra parte, la prospettata circostanza secondo la quale l’ossigeno terapeutico rientra nell’ambito dei cd. medicinali “salvavita”, non appare di per sé escludere la applicazione della normativa in tema di budget e di tetti di spesa farmaceutica. La natura del farmaco, infatti, non incide sulla dinamica dei rapporti tra impresa produttrice e S.S.N. ma, eventualmente, sul profilo relativo al rapporto tra S.S.N. ed utente.
Né, del resto, appare costituire un dato rilevante la dedotta impossibilità per gli operatori privati di incidere sul governo degli acquisti deliberati dalle aziende sanitarie e ciò poiché, una volta delineato il tetto di spesa ed il budget assegnato a ciascuna azienda, appare evidente che l’azienda è messa in condizione di valutare – con autonoma scelta imprenditoriale – il rischio di impresa e, conseguentemente, l’opzione di partecipare o meno alla fornitura in relazione al proprio budget assegnato.
Ovviamente, ai fini della legittimità dell’intero sistema, deve escludersi la possibilità che – stipulato il contratto di fornitura – l’azienda possa essere obbligata ad una prestazione di contenuto indefinito o, comunque, in grado di superare i limiti contrattualmente previsti dal momento che ciò si risolverebbe in una vera e propria prestazione imposta in contrasto con il sistema dei limiti al tetto di spesa farmaceutica ospedaliera delineato dal legislatore.
Quanto, poi, alla questione relativa alla circostanza secondo cui la fissazione del budget sarebbe discriminante per le aziende che producono ossigeno in quanto aziende produttrici di un solo prodotto e prive di un portafoglio di specialità medicinali, il Collegio osserva che:
a) la finalità perseguita dal legislatore con l’assegnazione del budget farmaceutico alle aziende in questione è quella di tenere sotto controllo la spesa farmaceutica ospedaliera e territoriale e, pertanto, l’appropriato conseguimento di tale obiettivo esige razionalmente che il budget debba riguardare tutte le imprese operanti nel comparto in questione, prescindendo, quindi, non solo dalla natura del farmaco ma anche dalla tipologia e quantità degli stessi prodotti dalla singola azienda;
b) l’accoglimento della tesi ricorsuale, la quale comporterebbe l’esonero dal budget per le aziende produttrici di un solo prodotto (quale l’ossigeno terapeutico), oltre a pregiudicare il raggiungimento della finalità perseguita dal legislatore, verrebbe a far gravare illegittimamente su un numero più limitato di aziende il ripiano, in assenza di una norma specifica volta ad escludere la spesa sostenuta a favore delle aziende monoproduttrici dalla complessiva spesa farmaceutica.
Alla luce di tali argomentazioni, pertanto, le censure con le quali è stata sostenuta l’illegittimità del budget assegnato alla ricorrente come conseguenza dell’illegittimità costituzionale per violazione degli articoli richiamati delle norme che prevedono l’assegnazione di un budget anche per le aziende produttrici e fornitrici di ossigeno terapeutico devono essere rigettate.
Pure da rigettare è la dedotta illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati derivante dal contrasto dell’art. 15 del d.l. 95/2012 con i principi di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato UE in quanto la norma introdurrebbe dei principi restrittivi della concorrenza e costituirebbe un inevitabile disincentivo agli investimenti, è da rilevare che pure essa appare destituita di fondamento.
La questione va infatti ricondotta ai criteri di interpretazione del principio di concorrenza come da questo stesso TAR evidenziati (TAR Lazio, sez. II, 26 maggio 2014, n. 5611) e che pongono in rilievo come “le disposizioni recanti divieti, restrizioni, oneri o condizioni all’accesso ed all’esercizio delle attività economiche sono in ogni caso interpretate ed applicate in senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle perseguite finalità di interesse pubblico generale, alla stregua dei principi costituzionali per i quali l’iniziativa economica privata è libera secondo condizioni di piena concorrenza e pari opportunità fra tutti i soggetti, presenti e futuri, ed ammette solo i limiti, i programmi e i controlli necessari ad evitare possibili danni alla salute, all’ambiente, al paesaggio.”
E tra le finalità di interesse pubblico generale perseguite dalla disposizione normativa che assegna un determinato budget farmaceutico territoriale vi è quella di tenere sotto controllo la relativa spesa farmaceutica non incidendo, pertanto, – l’art.5 della L. n.222/07- nemmeno in via derivata né in termini di restrizioni quantitative alle importazioni, né in termini di restrizione della struttura concorrenziale del mercato di riferimento o tanto meno di disincentivo agli investimenti nel nostro Paese, come dedotto.
Nel caso in esame dunque tale finalità di interesse pubblico generale che sovrintende alla normativa in questione costituisce espressione del principio di sovranità nazionale, che regola tutti i rapporti con la Comunità Europea e con gli Stati che ne fanno parte e con i soggetti pubblici o privati al suo interno, con la conseguenza che lo Stato ad esso non può di certo abdicare in nome di interessi sostanzialmente non pubblici, ancorchè debba esercitare la ridetta finalità in termini ragionevolmente proporzionati.
Da accogliere è invece la doglianza prospettante la tardività del budget assegnato alla ricorrente, in palese violazione dell’art. 5, comma 2, lettera a), della legge n. 222/2007, il quale stabilisce che a decorrere dall’anno 2008 è avviato il nuovo sistema di regolazione della spesa dei farmaci a carico del Servizio sanitario nazionale, che è così disciplinato: a) il sistema nel rispetto dei vincoli di spesa di cui al comma 1, è basato sulla attribuzione da parte dell’AIFA, a ciascuna Azienda titolare di autorizzazioni all’immissione in commercio di farmaci (AIC), entro il 15 gennaio di ogni anno, di un budget annuale calcolato sulla base dei volumi e dei prezzi degli ultimi dodici mesi per i quali sono disponibili i dati, distintamente per i farmaci equivalenti e per i farmaci ancora coperti da brevetto.
Al riguardo il Collegio osserva che:
1) come risulta dalla documentazione depositata in atti, al contrario, l’AIFA – con determinazione del 20 febbraio 2013 – pur richiamando l’art. 5, comma 2, del d.l. n. 159/2007, ha tuttavia attribuito in maniera indistinta all’intero mercato dell’ossigeno terapeutico il budget provvisorio territoriale 2013, mentre soltanto con successiva determinazione del 27 settembre 2013 ha provveduto – tardivamente – ad assegnare, distintamente per ogni singolo titolare di gas medicinale, il budget definitivo relativo alla spesa farmaceutica territoriale 2013, peraltro, successivamente modificato con quello approvato nel gennaio 2014.
2) ne consegue che non può essere considerato legittimo il budget definitivo intervenuto a fine settembre 2013, sostituito successivamente da quello adottato nel gennaio 2014, tenuto conto che le singole imprese operanti nel comparto dell’ossigeno terapeutico per quanto concerne la spesa territoriale prima del 2013 non potevano far riferimento al fine di regolamentare la propria attività nel 2013 sull’assegnazione di un budget provvisorio che doveva essere riconosciuto al principio del suddetto anno, atteso che l’AIFA aveva quantificato in via provvisoria nel febbraio 2013 un unico budget riferito indistintamente all’intero comparto e che, in tale contesto, quindi, il budget definitivo 2013 fissato per ciascuna imprese solamente a fine settembre 2013 risulta essere palesemente tardivo.
Fondata è anche la censura di cui al gruppo c) con cui è stata prospettata la violazione dei principi di trasparenza e del difetto di istruttoria in quanto l’intimata AIFA in sede di determinazione del budget di spesa territoriale non ha fornito dati oggettivi in grado di giustificare la loro effettività e correttezza.
A sostegno della suddetta doglianza è stato fatto presente che relativamente all’importo di Euro 2.840.200,000,00 non è stata data alcuna evidenza alle aziende farmaceutiche, in quanto l’AIFA si è limitata ad indicare i meri dati complessivi delle Regioni, con la conseguenza che le suddette aziende non sono state poste in grado di verificare la correttezza dello stesso, in quanto una volta effettuata la fornitura alle aziende sanitarie pubbliche non sono in grado di sapere se i farmaci forniti saranno utilizzati direttamente in ospedale ovvero saranno avviati al canale distributivo della distribuzione di retta.
Secondo la prospettazione ricorsuale, quindi, tale modus operandi risulterebbe essere palesemente insufficiente a tutelare la posizione giuridica delle aziende destinatarie dei provvedimenti di ripiano, atteso che la conoscenza analitica dei dati relativi alla distribuzione diretta assume un valore determinante al fine di verificare la correttezza dei calcoli effettuati dall’intimata Agenzia.
La fondatezza della prospettazione ricorsuale è stata confutata dall’AIFA, la quale ha fatto presente che:
a) la normativa vigente non attribuisce all’Agenzia del Farmaco alcun potere di verificare l’esattezza degli importi trasmessi dalle Regioni e dalle Province Autonome;
b) in ossequio ai principi di trasparenza e partecipazione procedimentale ha messo a disposizione di ogni azienda farmaceutica la piattaforma informatica denominata “Front End” alla quale si accede con il massimo livello di dettaglio ai dati registrati dal Nuovo Sistema Informativo Sanitario, permettendo a ciascuna delle aziende in questione di verificare l’esattezza dei dati forniti dalle Regioni;
c) mentre i dati trasmessi nell’ambito del NSIS sono alimentati dalle aziende farmaceutiche (congiuntamente ai depositari di medicinali e di grossisti) i dati relativi alla distribuzione diretta e per conto sono alimentati dalle Regioni e dalle loro singole strutture sanitarie pubbliche che determinano l’erogazione della singola confezione del medicinale di cui l’azienda è titolare in distribuzione diretta, o in distribuzione per conto o in alternativa sotto forma di consumo ospedaliero, con la conseguenza che il diritto di partecipazione delle Aziende si può spingere fino alle verifica dell’esattezza dei dati solo con riferimento ai dati di cui al NSIS, mentre non può essere esteso ai dati della distribuzione diretta dal momento che non sono dati che le stesse Aziende contribuiscono a formare in quanto sono relativi a scelte che competono alle Regioni, le quali ai sensi di quanto disposto dal DM 31 luglio 2007 sono gli unici soggetti che inseriscono tali dati nel sistema informatico.
In sostanza per quanto concerne la distribuzione diretta e per conto c’è un dato aggregato a livello nazionale, formato sulla base dei dati prodotti dalle singole regioni e un dato aggregato a livello di singola Regione elaborato sulla base dei dati delle singole strutture pubbliche.
Al riguardo il Collegio, in linea con le recenti sentenze, diligentemente richiamate dalla società ricorrente e pronunciate in materia di spesa farmaceutica ospedaliera ma le cui conclusioni non possono non valere anche per la fattispecie in esame, sottolinea che” la mera indicazione da parte dell’AIFA del solo dato complessivo nazionale non consente in alcun modo alle aziende farmaceutiche destinatarie del ripiano dello sfondamento del tetto delle spesa farmaceutica a livello ospedaliero di verificare l’esattezza complessiva del suddetto dato aggregato; nemmeno può ritenersi sufficiente a tal fine la conoscenza dei dati aggregati delle singole regioni in quanto è il risultato dei dati delle singole strutture sanitarie pubbliche ivi ubicate.
In sostanza le esigenze di tutela delle aziende farmaceutiche destinatarie dei provvedimenti di ripiano possono ritenersi adeguatamente salvaguardate solamente consentendo a queste ultime di prendere visione dei dati della singola struttura sanitaria al fine di compararlo con l’unico dato in possesso della singola azienda, che è quello relativo alla fornitura dello specifico medicinale a ciascuna struttura.
Il non consentire un simile confronto comporterebbe che verrebbero vanificate tali esigenze di tutela finendo con l’assegnare in definitiva una sorta di fede privilegiata, al di fuori di una specifica disposizione normativa, sia al dato complessivo nazionale elaborato dall’AIFA sia a quello prodotto dalle singole Regioni, in palese contrasto con il principio di trasparenza dell’azione amministrativa e con il principio che spetta all’amministrazione provare la fondatezza e la veridicità dei fatti sulla cui base ha adottato uno determinato provvedimento.
Ne può ritenersi conferente l’argomentazione dell’AIFA secondo la quale i dati della distribuzione diretta e per conto, essendo stati elaborati dalla singole regioni e nell’ambito di un sistema informativo diverso dal NSIS, non potevano ritenersi accessibili nell’ambito del procedimento di ripiano, in quanto non può essere seriamente contestato che i dati de quibus hanno assunto un valore determinante ai fini della quantificazione esatta della complessiva spesa farmaceutica ospedaliera e della conseguente quantificazione dell’entità dello sforamento del tetto di quest’ultima nonchè della successiva quantificazione del ripiano richiesto a ciascuna azienda farmaceutica”
Ciò premesso, relativamente alle censure formulate avverso il budget 2013 e il successivo ripiano il Collegio:
a) dichiara improcedibili le censure dedotte in sede principale in quanto prospettate avverso il budget provvisorio e il primo definitivo relativi all’anno 2013 in quanto tali atti sono stati superati dal successivo budget definitivo intervenuto nel gennaio 2014 e contestato con i primi motivi aggiunti;
b) accoglie le censure dedotte con il primo atto di motivi aggiunti con cui è stato impugnato tale ultimo budget definitivo, nonchè quelle proposte con terzo atto di motivi aggiunti avverso il contestato provvedimento di ripiano, in quanto l’illegittimità del budget definitivo, come evidenziato dalla società ricorrente, non può non inficiare il conseguenziale provvedimento di ripiano.
Per quanto concerne, poi, le doglianze dedotte con il secondo atto di motivi aggiunti avverso il budget provvisorio 2014, le stesse devono essere dichiarate improcedibili in quanto il suddetto budget è stato sostituito da quello definitivo relativo all’anno 2014, pubblicato il 30 gennaio 2015 ed impugnato con la relativa nota metodologica con il quarto atto di motivi aggiunti.
Relativamente a tali ultime doglianze con una prima serie di motivi insiste in quelli presentati nel ricorso principale, mentre con gli altri prospetta:
– Violazione e falsa applicazione dell’art.5 della L. n.222/2007; eccesso di potere per errore, difetto dei presupposti, errore di calcolo per i dati relativi al budget definitivo ospedaliero della ricorrente per l’anno 2014; difetto di istruttoria, assen
– eccesso di potere per errore di calcolo, travisamento dei fatti, difetto di istruttori, manifesta ingiustizia, violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990 sotto il profilo del corretto della spesa per distribuzione diretta e per conto.
Le suddette censure identiche a quelle prospettate avverso la corretta quantificazione della spesa territoriale 2012 sulla cui base è stato calcolato il budget 2013, per le ragioni di cui sopra vanno accolte.
Inoltre il Collegio ritiene fondamentale sottolineare che:
I) la società ricorrente ha dimostrato, senza essere contestata sul punto, che nel 2013, come era accaduto nel 2012, non ha commercializzato il proprio prodotto sul mercato territoriale, per cui il budget gravato pari a circa 39.000,00 Euro si basava su un dato di vendita inesistente;
II) poichè l’art.5 della L. n.222/2007, come fatto presente dal comunicato AIFA del 27 ottobre 2014, prevede l’inclusione nel procedimento di attribuzione del budget definitivo 2014 degli importi risultanti dal provvedimento di ripiano della spesa farmaceutica 2013, ne discende de plano che l’illegittimità del provvedimento di ripiano 2013, come è dato riscontrare nella vicenda in esame, non può non inficiare la correttezza del budget relativo all’anno successivo.
Per le superiori considerazioni, pertanto, il ricorso principale ed il secondo gruppo di motivi aggiunti vanno dichiarati improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse, mentre i restanti motivi aggiunti vanno accolti in parte come in motivazione indicato e fatti salvi i provvedimenti dell’Amministrazione e per il resto vanno respinti.
La peculiarità e la novità delle questioni trattate giustificano la compensazioni delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione III quater, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, così dispone:
a) dichiara il ricorso principale e il secondo gruppo di motivi aggiunti improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse;
b) accoglie i restanti gruppi di motivi aggiunti nei limiti di cui in motivazione fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione e per il resto li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Sapone, Presidente FF, Estensore
Pierina Biancofiore, Consigliere
Alfredo Storto, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/03/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 
 

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III quater – Sentenza – 23/3/2016 n.3647 proviene da Giustamm.

PIERONI, COSSU

BARATTO AMMINISTRATIVO – Sulla possibilità per l’Ente locale di consentire l’adempimento di debiti relativi ad entrate comunali corrispondenti a residui attivi di bilancio mediante l’effettuazione di un’attività sostitutiva del pagamento in base al disposto dell’art. 24 del decreto-legge n. 133/2014.

La Sezione si pronuncia sull’interpretazione dell’articolo 24 d.l. 133/2014 che ha introdotto nel nostro ordinamento l’istituto del cd. baratto amministrativo e dei suoi effetti sugli equilibri di bilancio degli enti locali che decidano, attraverso l’adozione di appositi regolamenti, di utilizzare il predetto strumento che consente ai cittadini, singoli o in forma associata, a fronte della realizzazione di interventi di cura e tutela del territorio dagli stessi posta in essere, di beneficiare di agevolazione tributarie

Deliberazione n. 27/2016/PAR

Corte dei Conti
Sezione Regionale di Controllo per l’Emilia-Romagna

 
composta dai Magistrati:
dott. Marco Pieroni                           presidente f.f.;
dott. Massimo Romano                      consigliere;
dott. Italo Scotti                               consigliere;
dott.ssa Benedetta Cossu                  consigliere(relatore);
dott. Riccardo Patumi                        primo referendario;
dott. Federico Lorenzini                     primo referendario.

Adunanza del 9 marzo 2016.

Visto l’art. 100, comma secondo, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il Testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Visti la legge 14 gennaio 1994 n. 20, il decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639 recanti disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte dei conti;
Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 dell’11 giugno 2008;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3;
Visto l’articolo 17, comma 31, decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102;
Vista la legge regionale 9 ottobre 2009 n. 13 istitutiva del Consiglio delle Autonomie locali;
Viste le deliberazioni della Sezione delle autonomie del 10 febbraio 2014, n. 3/SEZAUT/2014/QMIG del 10 febbraio 2014 e n. 4/SEZAUT/2014/QMIG del 20 febbraio 2014;
Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 54 del 17 novembre 2010;
Vista la richiesta di parere formulata dal Comune di Bologna, con nota del 15 dicembre 2015, trasmessa il 14 gennaio 2016 alla Sezione regionale di controllo;
Visto il parere del gruppo tecnico istituito presso il CAL;
Vista l’ordinanza presidenziale n. 12 dell’8 marzo 2016, con la quale la questione è stata deferita all’esame collegiale della sezione;
Udito nella camera di consiglio del 9 marzo 2016 il relatore Benedetta Cossu.

Fatto

Il Comune di Bologna ha rivolto alla Sezione un articolato quesito avente ad oggetto l’interpretazione dell’articolo 24 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, rubricato “misure di agevolazione della partecipazione delle comunità locali in materia di tutela e valorizzazione dei territori” (cd. baratto amministrativo).
Il Comune rappresenta di aver già adottato, in attuazione dell’articolo 4 bis delle proprie disposizioni statutarie, regolamenti contenenti forme di promozione e valorizzazione di forme di cittadinanza attiva per interventi di cura o rigenerazione dei beni comuni urbani cui possono corrispondere ipotesi di riduzioni e/o esenzione di tributi (COSAP e TARI giornaliera).
Fa altresì presente che, in relazione all’ambito di applicazione della richiamata disposizione legislativa, è intervenuto l’ANCI, per il tramite della fondazione IFEL, con due note di approfondimento. In una prima nota del 16 ottobre 2015 è stato precisato che i beneficiari delle agevolazioni possono essere associazioni di cittadini rispetto ad obbligazioni tributarie di cui soggetto passivo è l’associazione stessa, l’attività oggetto del “baratto” deve tassativamente riguardare un territorio da qualificare e, in particolare i progetti presentati devono riguardare “la pulizia, la manutenzione, l’abbellimento di aree verdi, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in generale la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano ed extraurbano”, deve sussistere un rapporto di “inerenza” tra i tributi da agevolare e l’intervento sussidiario del cittadino, va esclusa la “barattabilità” di debiti tributari del contribuente, la delibera di approvazione delle agevolazioni, da adottare con atto di natura regolamentare (trattandosi di integrazione alla disciplina tributaria), deve individuare criteri di quantificazione ispirati a responsabilità e ragionevolezza.
Il Comune rappresenta che, in una successiva nota del 22 ottobre 2015, il predetto orientamento è stato in parte modificato. Si è ritenuto che i potenziali beneficiari delle agevolazioni possano essere anche singoli associati, le tipologie di attività indicate nelle norme non sarebbero da considerarsi tassative, le agevolazioni potrebbero essere concesse con riferimento a debiti pregressi del contribuente, anche di natura non tributaria (entrate patrimoniali).
Il Comune istante, pur in presenza di tali opposti indirizzi forniti dall’ANCI e di interpretazioni compiute da altri enti locali non strettamente aderenti al dato letterale della norma, ritiene corretto privilegiare un’interpretazione restrittiva della disposizione in esame in quanto fondata sul dato letterale che ammetterebbe la possibilità di deliberare riduzioni e/o esenzioni esclusivamente per tributi strettamente riferibili all’attività sussidiaria posta in essere dai cittadini attivi sulla base di preventivi accordi con il Comune. Viceversa, non sarebbe possibile estendere l’ambito delle agevolazioni anche a fattispecie di debiti pregressi verso il comune con un’attività sussidiaria a favore della collettività.
Ciò premesso, il Comune di Bologna chiede alla Sezione di esprimere il proprio parere sull’interpretazione della disposizione di cui all’articolo 24 d.l. 133/2014 al fine di sfruttarne a pieno la potenzialità promozionale senza rischio di pregiudizi per le finanze comunali e senza ricadere in ipotesi di danno erariale.
Il Comune rappresenta che la questione ha un’indubbia rilevanza contabile in quanto solo mediante una disciplina regolamentare che definisca le ipotesi in cui ammettere la concessione di agevolazioni (esenzione e/o riduzione di tributi comunali) consentirebbe di stimare in anticipo la minore entrata già in sede di bilancio di previsione ai fini del mantenimento degli equilibri di bilancio; viceversa la possibilità di prevedere ipotesi nelle quali debiti tributari di cittadini verso il comune possono essere adempiuti con modalità diverse dal pagamento comporterebbero una rinuncia ad incassare propri crediti, già iscritti in bilancio come residui attivi.
In conclusione l’Ente chiede di conoscere se i Comuni – senza incorrere in violazioni delle norme di contabilità pubblica e di danno erariale- possano consentire, ed eventualmente a quali condizioni, l’adempimento dei debiti relativi ad entrate comunali corrispondenti a residui attivi di bilancio mediante l’effettuazione di un’attività sostitutiva del pagamento riconducibile ad una delle attività sussidiarie contemplate dall’articolo 24 d. l. cit.

Diritto

            Ammissibilità soggettiva ed oggettiva.
L’articolo 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003 – disposizione che costituisce il fondamento normativo della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti – attribuisce alle Regioni e, tramite il Consiglio delle Autonomie locali, se istituito, anche ai Comuni, Province e Città metropolitane la facoltà di richiedere alla Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.
Preliminarmente, la Sezione è chiamata a verificare i profili di ammissibilità soggettiva (legittimazione dell’organo richiedente) e oggettiva (attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica, generalità ed astrattezza del quesito proposto, mancanza di interferenza con altre funzioni svolte dalla magistratura contabile o con giudizi pendenti presso la magistratura civile o amministrativa).
In relazione al primo profilo si ritiene che la richiesta di parere sia ammissibile in quanto proveniente dal Sindaco, che, ai sensi dell’articolo 50, comma 2 TUEL, è l’organo di vertice dell’ente.
In relazione all’attinenza del quesito proposto con la materia della contabilità pubblica, la Sezione, tenuto conto degli orientamenti espressi nelle pronunce di orientamento generale delle Sezioni riunite (cfr. deliberazione 17 novembre 2010, n. 54) e della Sezione delle autonomie (cfr., ex plurimis, deliberazione n. 3/2014/SEZAUT), ritiene che la richiesta di parere in esame sia ammissibile sul piano oggettivo nei limiti in cui dall’interpretazione dell’istituto disciplinato dall’articolo 24 d.l. 133/2014 possano derivare effetti sugli equilibri di bilancio degli enti che, sulla base della predetta disposizione normativa, adottino regolamenti che dispongano esenzioni e/o riduzioni di tributi.
Quanto poi alla sussistenza degli altri requisiti di ammissibilità oggettiva, la Sezione osserva che la richiesta di parere in esame presenta il carattere della generalità e dell’astrattezza nei limiti in cui verranno forniti criteri interpretativi in merito alla richiamata disposizione normativa.
Infine, la questione non interferisce con funzioni di controllo o giurisdizionali svolte dalla magistratura contabile, né con un giudizio civile o amministrativo pendente.
La richiesta di parere è, nei limiti sopraindicati, ammissibile e può essere esaminata nel

Merito

1. Il quesito rivolto alla Sezione riguarda la possibilità o meno che i comuni consentano, ai sensi della disposizione contenuta nell’articolo 24 del decreto-legge n. 113/2014 ed eventualmente a quali condizioni, l’adempimento dei debiti relativi ad entrate comunali corrispondenti a residui attivi di bilancio mediante l’effettuazione di un’attività sostitutiva del pagamento riconducibile ad uno degli interventi sussidiari previsti nell’articolo 24 d.l. 133/2014.
2. Il quesito posto presuppone l’interpretazione della richiamata disposizione normativa recante la disciplina dell’istituto del cd. baratto ammnistrativo.
Tale disposizione prevede che “i comuni possono definire con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di interventi su progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione al territorio da riqualificare. Gli interventi possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l’abbellimento di aree verdi, piazze, strade, ovvero interventi di decoro urbano, di recupero, di riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere per la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano ed extraurbano. In relazione alla tipologia dei predetti interventi i comuni possono deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti il tipo di attività posta in essere. L’esenzione è concessa per un periodo limitato e definito, per specifici tributi e per attività individuate dai comuni, in ragione dell’esercizio sussidiario dell’attività posta in essere. Tali riduzioni sono concesse prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute”.
Come è stato osservato in dottrina e, come anche evidenziato nella richiesta di parere dello stesso ente istante, la norma è espressione del principio della sussidiarietà orizzontale di cui all’articolo 118, comma 4, Cost. in quanto consente alle comunità di cittadini di partecipare alla gestione dei servizi relativi alla cura e alla valorizzazione del territorio. I soggetti amministrati possono diventare soggetti attivi nella cura dei beni comuni con il vantaggio per l’amministrazione locale di beneficiare di risorse, competenze ed esperienze di cui si fanno portatori i soggetti privati.
Ai fini dell’interpretazione della disposizione in esame, si deve richiamare il principio dell’indisponibilità dell’obbligazione tributaria, corollario dei principi costituzionali contenuti negli articoli 23, 53, 97 Cost., che risulta derogabile nel nostro ordinamento solo in forza di disposizioni di legge che, operando un bilanciamento tra differenti interessi, sacrificano gli interessi tutelati dai citati articoli 23 e 53 in favore di altri interessi costituzionalmente garantiti di rango pari o superiore. Nel caso in esame la disposizione di legge sulla cui base i comuni possono deliberare, l’esenzione e/o la riduzione di tributi comunali è costituita dall’articolo 24 d.l. 133/2014.
Tale possibilità può essere esercitata entro limiti ben circoscritti che si passano ad analizzare.
In primo luogo è necessaria l’adozione di un’apposita delibera da parte dell’ente che decida di utilizzare il suddetto istituto. Si ritiene che il predetto atto, in base alla previsione contenuta nell’articolo 52 d.lgs. 446/1997 che attribuisce ai Comuni la potestà regolamentare per la disciplina dei tributi locali, fatti salvi gli aspetti riservati alla fonte legislativa statale, debba rivestire la forma regolamentare.
Dal punto di vista sostanziale, ossia del suo contenuto, è necessario che l’atto deliberativo comunale fissi/individui “criteri” e “condizioni” in base ai quali i cittadini, singoli o associati, possano presentare progetti relativi ad interventi di riqualificazione del territorio. Tali interventi possono riguardare, come prevede espressamente la disposizione in esame, “la pulizia, la manutenzione, l’abbellimento di aree verdi, piazze, strade, ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano ed extraurbano”.
E’, altresì, necessario che sussista un rapporto di stretta inerenza tra le esenzioni e/o le riduzioni di tributi che il comune può deliberare e le attività di cura e valorizzazione del territorio sopra indicate che i cittadini possono realizzare.
 La disposizione, infine, prevede che l’esenzione dal pagamento dei tributi locali può essere concessa per un periodo limitato e definito di tempo, per tributi specifici e per tipologie di attività individuate dai comuni in ragione dell’esercizio sussidiario dell’attività posta in essere.
Infine, è previsto che le agevolazioni fiscali sono concesse “prioritariamente” a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute. La presenza dell’avverbio “prioritariamente” e l’espressa previsione contenuta nel primo periodo della disposizione in esame che i cittadini possono essere singoli ed associati conduce a ritenere che anche cittadini singoli possono presentare progetti relativi ad interventi di cura e valorizzazione del territorio cui possono conseguire benefici collegati ad agevolazioni tributarie.
3. Ciò premesso, si passa ad esaminare lo specifico quesito formulato dal Comune di Bologna.
Come si ricava dall’interpretazione letterale dell’articolo 24 d.l. 133/2014, le ipotesi nelle quali i comuni possono accordare agevolazioni tributarie, consistenti nella temporanea esenzione e/o riduzione di tributi locali, devono essere collegate ad interventi relativi alla cura e/o valorizzazione del territorio che i cittadini, in forma singola o associata, propongono all’ente locale nell’ambito delle tipologie di interventi previsti nel secondo periodo della disposizione in esame. Si ritiene, in proposito, che la ratio di tale collegamento tra intervento proposto dai soggetti amministrati legato alla cura del territorio comunale e l’agevolazione tributaria sia funzionale a governare gli effetti che il mancato o il ridotto gettito di alcuni tributi locali possono generare sugli stanziamenti dei bilanci di previsione degli enti locali che abbiano preventivamente adottato regolamenti contenenti la disciplina del cd. baratto amministrativo.
Non si ritiene, viceversa, ammissibile la possibilità di consentire che l’adempimento di tributi locali, anche di esercizi finanziari passati confluiti nella massa dei residui attivi dell’ente medesimo, possa avvenire attraverso una sorta di datio in solutum ex art. 1197 c.c. da
parte del cittadino debitore che, invece di effettuare il pagamento del tributo dovuto, ponga in essere una delle attività previste dalla norma e relative alla cura e/o valorizzazione del territorio comunale. La Sezione ritiene che tale ipotesi non solo non rientrerebbe nell’ambito di applicazione della norma in quanto difetterebbe il requisito dell’inerenza tra agevolazione tributaria e tipologia di attività svolta dai soggetti amministrati, elementi che, peraltro, devono essere preventivamente individuati nell’atto regolamentare del Comune, ma potrebbe determinare effetti pregiudizievoli sugli equilibri di bilancio considerato che i debiti tributari del cittadino sono iscritti tra i residui attivi dell’ente.

P.Q.M.

La Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna esprime il proprio parere nei termini di cui in motivazione.

DISPONE

che, a cura della Segreteria di questa Sezione regionale di controllo, copia della presente deliberazione sia trasmessa – mediante posta elettronica certificata – al Sindaco del Comune di Bologna ed al Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Regione Emilia-Romagna;
Così deliberato in Bologna, nell’adunanza del 9 marzo 2016.
 

    Il relatore                                                              Il presidente f.f.
f.to Benedetta Cossu                                         f.to Marco Pieroni
                                                      
 
 
 

Depositata in segreteria il 23 marzo 2016                                    Il direttore di segreteria
f.to (Rossella Broccoli)

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GRANELLI, BENIGNI

CONTRATTI A TEMPO DETERMINATO – Sui limiti per il conferimento di un contratto di diritto privato ai sensi dell’art. 90 del TUEL di un incarico di supporto al sindaco a personale in quiescenza.

E’ conforme a legge il conferimento, mediante contratto di diritto privato ai sensi dell’art. 90 del TUEL, di un incarico di supporto al Sindaco a personale in quiescenza, purché il medesimo non abbia ad oggetto l’espletamento di funzioni direttive, dirigenziali, di studio o di consulenza.

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