1. Giustizia amministrativa – Nomina Consigliere di Stato in quota governativa – Decreto presidenziale – Natura – Impugnazione – Difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica

2. Giustizia amministrativa – Nomina Consigliere di Stato in quota governativa – Art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982 – Equiparazione e corrispondenza tra la funzione svolta  – Fattispecie – Sussistenza

3. Giustizia amministrativa – Nomina Consigliere di Stato in quota governativa – Art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1992 – Non pone limiti di età – Valutazione in concreto del profilo curriculare – Ammissibilità

1. Il recepimento della nomina con decreto presidenziale rappresenta un atto giuridico compiuto dal Presidente della Repubblica nell’esercizio delle sue funzioni, in quanto legislativamente previsto. Non è in discussione il fatto che l’anzidetto decreto presidenziale faccia parte esso stesso e concluda il complesso iter della nomina del consigliere di Stato in quota governativa, attribuendo alla nomina medesima definitiva rilevanza per l’ordinamento giuridico ed efficacia giuridica, anche ai fini della decorrenza del termine, laddove diverso rispetto alla data di emanazione dell’atto. Ciò che, invece, non può essere condiviso, è il corollario ermeneutico che si intende trarne, ovverossia che il Presidente della Repubblica sia responsabile dell’emanazione del succitato atto e che lo stesso gli venga soggettivamente imputato. L’esegesi in questione, oltre a contrastare con l’espressa previsione di cui all’art. 90, comma 1, Cost, non tiene conto del fatto che la Costituzione stessa individua ai sensi dell’art. 89, comma 1, Cost, il soggetto responsabile, ossia colui che per legge è tenuto a controfirmare l’atto presentato alla firma presidenziale disponendo “Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità”. Ne deriva il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica, con la sua conseguente estromissione dal giudizio.

2. Le funzioni di direzione generale e di coordinamento d’area ricoperte dalla resistente durante i surriferiti periodi temporali, integrano con pienezza i compiti e le funzioni tipiche della figura del direttore generale dei Ministeri, attesa la complessità dell’attività materialmente impiegata per dirigere, coordinare, sovrintendere e raccordare, al vertice, l’attività di una struttura amministrativa composta da più uffici, soprattutto nei confronti di altri dirigenti in posizione sottordinata, con ordini di grandezze di personale dipendente di ragguardevole misura, come supra dettagliatamente illustrato. Tali essendo le immediate evidenze documentali, il Collegio formula un giudizio di piena equiparazione e corrispondenza tra la funzione svolta dalla resistente e quella di un dirigente generale di un Ministero, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982.

3. La decisione dell’organo di autogoverno della Giustizia amministrativa, nel dare puntuale applicazione al chiaro disposto normativo previsto dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1992 che non prevede limiti di età, non solo non ha rappresentato un illegittimo discostamento rispetto al parametro legale, ma ha anzi contribuito a dimostrare che il riferimento della circolare amministrativa all’età, era da intendersi in senso orientativo, strettamente dipendente dalla valutazione in concreto del profilo curriculare e, comunque sia, sempre secundum legem, non ammettendo la norma primaria statale (quale è quella contenuta nel cit. art. 19, legge n. 186 del 1982) una interpretazione che vada al di là delle proprie previsioni (interpretatio praeter legem) o addirittura contro il proprio disposto (interpretatio contra legem)

Pres. C. Contessa Est. D. Di Carlo

Pubblicato il 23/03/2022

N. 02142/2022REG.PROV.COLL.

N. 06161/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 6161 del 2018, proposto dall’Associazione Nazionale Magistrati Amministrativi – A.N.M.A., in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Enrico Follieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gian Marco Grez, in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 18

contro

la Presidenza della Repubblica, in persona del Presidente della Repubblica pro tempore e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege, in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12

nei confronti

la dottoressa Antonella Manzione, rappresentata e difesa dagli avvocati Harald Bonura, Giuseppe Morbidelli e Luisa Torchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio della prof. avv. Luisa Torchia, in Roma, Viale Bruno Buozzi, n. 47;
il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, in persona del Presidente pro tempore, non costituito in giudizio;
il Consiglio di Stato, in persona del Presidente del Consiglio di Stato pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege, in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sezione Seconda, n. 6853 del 19 giugno 2018.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della dottoressa Antonella Manzione, contenente, altresì, appello incidentale condizionato all’accoglimento dell’appello principale;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Presidenza della Repubblica e del Consiglio di Stato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2022 il consigliere Daniela Di Carlo e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Ruggero Di Martino e gli avvocati Enrico Follieri, Luisa Torchia, Giuseppe Morbidelli e Harald Bonura;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 2030 del 2017, proposto dinanzi al T.a.r. del Lazio, Roma, Sezione Seconda, l’Associazione Nazionale Magistrati Amministrativi – A.N.M.A., il Coordinamento della Nuova Magistratura Amministrativa – Co.N.M.A. e il consigliere di Stato Leonardo Spagnoletti, in proprio e quale Presidente pro tempore del Co.N.M.A., hanno impugnato:

a) il d.P.R. datato 15 novembre 2016, recante la nomina a consigliere di Stato della dottoressa Antonella Manzione;

b) gli atti presupposti alla predetta nomina emanati dal Consiglio dei Ministri;

c) il parere favorevole, anch’esso presupposto alla nomina, espresso dal Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa nella seduta consiliare del 16 settembre 2016 (il relativo verbale è stato approvato nella successiva seduta consiliare del 7 ottobre 2016), nonché i verbali delle sedute in cui si è riunita la Quarta Commissione dell’organo di autogoverno per l’istruttoria della pratica (segnatamente, si tratta della seduta del 9 giugno 2016 di cui al verbale n. 19 e della seduta del 7 luglio 2016 di cui al verbale n. 23).

2. Il ricorso è stato affidato a cinque motivi: con i primi tre motivi si è contestato il possesso, in capo alla dottoressa Antonella Manzione, dei requisiti previsti dalla legge per la nomina a consigliere di Stato (in particolare, si è assunto che la medesima non possieda il requisito soggettivo previsto dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982; che non aveva ancora compiuto i cinquantacinque anni di età al momento della nomina; e che non abbia una esperienza professionale, per durata e qualità, idonea a ricoprire la carica); con il quarto motivo si è denunciato l’omesso esame delle doti attitudinali e di carattere; infine, con il quinto motivo si è sollevata la questione di legittimità costituzionale della disciplina prevista dalla legge per la nomina dei consiglieri di Stato da parte del Governo, in relazione agli artt. 101, 108 e 117, Cost.

3. Nel resistere all’impugnazione, la dottoressa Manzione ha preliminarmente eccepito la irricevibilità del ricorso per tardività, l’inammissibilità per difetto di legittimazione attiva e di interesse in capo a tutte le parti ricorrenti; nel merito, ha domandato la reiezione del ricorso; ha anche proposto separato ricorso incidentale per l’annullamento della deliberazione del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa datata 7 aprile 1983, così come modificata dalla successiva deliberazione del 1° aprile 2004, avente ad oggetto “Criteri per la nomina a Consigliere di Stato ex art. 19, 1° comma n. 2 della L. 27.4.82 n. 186 (nomina governativa)”, nella parte in cui la medesima ha previsto “come criterio per l’emissione di parere favorevole, l’età minima dei nominandi a 55 anni”. L’esame dell’anzidetto ricorso incidentale è stato espressamente condizionato all’eventualità dell’accoglimento del ricorso principale, e cioè ai soli fini di ottenere la declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse del secondo motivo di ricorso principale, incentrato proprio sulla vigenza ed effettività della menzionata deliberazione dell’organo di autogoverno.

4. La Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Consiglio di Giustizia amministrativa ed il Consiglio di Stato si sono costituiti in giudizio con un’unica memoria ed hanno sollevato anch’essi eccezioni preliminari di irricevibilità del ricorso per tardività e di inammissibilità per difetto di legittimazione ed interesse a ricorrere in capo a tutti i ricorrenti, oltre a chiedere la reiezione dell’impugnativa nel merito.

Nei limiti del proprio interesse, la Presidenza della Repubblica ha pure eccepito la carenza della propria legittimazione passiva, sostenendo che l’impugnato decreto presidenziale è atto di mero recepimento della nomina, la cui responsabilità deve essere imputata unicamente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in qualità di Autorità che effettua la proposta e che la controfirma.

5. Con la sentenza di cui all’epigrafe, il T.a.r. del Lazio, Roma, Sezione Seconda:

a) ha vagliato positivamente la costituzione in giudizio del Coordinamento Nazionale dei Magistrati Amministrativi, ritenendo che l’erronea indicazione della sigla “CNMA” in luogo di quella, corretta, di “CoNMA.”, rappresenti un mero errore materiale inidoneo, come tale, ad incidere sulla esatta identificazione della parte ricorrente ai fini della instaurazione del contraddittorio processuale, e che, comunque sia, l’errore sia stato poi sanato dalla produzione in giudizio dello Statuto dell’associazione ricorrente;

b) ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dalla Presidenza della Repubblica, motivando che il decreto presidenziale impugnato ha costituito uno degli atti – e precisamente l’ultimo – della complessa serie procedimentale che ha attribuito rilevanza ed efficacia giuridica alla nomina della controinteressata a consigliere di Stato, essendo non decisiva la circostanza della necessità della controfirma ministeriale;

c) ha affermato la astratta legittimazione ad agire del consigliere di Stato Leonardo Spagnoletti, ma ne ha escluso in concreto l’interesse a ricorrere, non ravvisando alcuna concreta, personale, diretta ed immediata lesione della sua sfera giuridica, in quanto non è stato dimostrato che “per effetto della nomina della controinteressata, la posizione in ruolo del ricorrente Spagnoletti fosse stata posposta.”;

d) ha accolto l’eccezione di difetto di legittimazione a ricorrere dell’A.N.M.A., escludendone di conseguenza anche il concreto interesse a ricorrere, con la motivazione che la questione dibattuta non attiene in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione (“dare opera affinché le funzioni, le prerogative ed il prestigio degli organi della giustizia amministrativa siano garantiti secondo i principi fissati nella Costituzione repubblicana” e “propugnare l’attuazione di un ordinamento della giustizia amministrativa che realizzi la più completa tutela della Giustizia nella amministrazione in conformità delle esigenze dello stato di diritto in regime democratico ed in conformità dei principi della Costituzione”) e che l’interesse tutelato non è comune a tutti gli associati e dà luogo ad una situazione di conflitto interno all’associazione, in quanto associazione aperta all’iscrizione di tutti i magistrati amministrativi, e dunque anche dei consiglieri di Stato in quota governativa.

e) Il T.a.r. ha escluso anche la legittimazione e il conseguente interesse a ricorrere del Co.N.MA. rispetto ai primi quattro motivi di ricorso, più o meno per le stesse ragioni ritenute per l’A.N.M.A., e cioè perché la contestazione del possesso in capo alla controinteressata dei requisiti soggettivi e professionali per la nomina a consigliere di Stato non pertiene alle specifiche finalità statutarie perseguite dall’Associazione (“ottenere un modello di giustizia amministrativa conforme ai principi costituzionali di effettiva indipendenza, autonomia, terzietà, unitarietà e di efficienza” e perseguire “la riforma dell’ordinamento della giustizia amministrativa per l’attuazione del principio dell’unicità di accesso e di carriera”) e perché il Co.N.MA. è un’associazione aperta all’iscrizione dei consiglieri di Stato di tutte le provenienze, ivi compresi quelli di nomina governativa, qual è nello specifico la controinteressata.

f) Il T.a.r. ha invece ravvisato la sussistenza della legittimazione ad agire e dell’interesse a ricorrere del Co.N.MA. in relazione al quinto motivo di ricorso, ossia quello incentrato sulla proposta questione di legittimità costituzionale dell’articolo 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982, in riferimento agli articoli 101, 108, 111 e 117 Cost., ritenendo decisiva la circostanza della coincidenza tra lo scopo statutario perseguito dall’ente associativo (e cioè l’eliminazione dei consiglieri di Stato in quota governativa) e la contestazione della disciplina prevista dalla legge per la nomina della controinteressata, per l’appunto avvenuta su proposta del Governo.

f.1) Nel merito, tuttavia, il T.a.r. ha respinto la censura, motivando l’insussistenza del requisito della non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità perché la disciplina in questione non è in contrasto con i principi costituzionali di indipendenza, terzietà ed autonomia del giudice, alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale ed europea (in particolare, vengono citate: la sentenza n. 215 del 2016 sulla costituzione della Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie quale organo di giurisdizione speciale; la sentenza n. 1 del 1967, relativa alla nomina governativa dei componenti la Corte dei conti; la sentenza n. 49 del 1968, relativa alle Commissioni per il contenzioso elettorale; la sentenza n. 196 del 1982, riferita alle Commissioni tributarie; per la specificità del caso concreto: la sentenza n. 177 del 1973, relativa alla nomina governativa dei componenti il Consiglio di Stato, i cui principi sono stati ribaditi anche con le sentenze n. 25 del 1976 e n. 316 del 2004, quando il Giudice delle Leggi ha avuto modo di interessarsi delle vicende relative alla nomina, da parte del Presidente della Regione Sicilia, dei membri ‘laici’ del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana – C.G.A.R.S.; la sentenza del 26 maggio 2005 della Corte Edu, sempre a proposito della questione della nomina dei componenti del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, designati dal Presidente della Regione Siciliana).

g) Il Tar ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, il ricorso incidentale condizionato proposto dalla controinteressata.

h) Infine, ha compensato tra tutte le parti le spese di lite e gli onorari professionali.

6. Il Co.N.MA. e il consigliere di Stato Leonardo Spagnoletti non hanno appellato la sentenza, con il conseguente passaggio in cosa giudicata dei capi di pronuncia che specificamente li hanno riguardati.

7. La sentenza è stata impugnata, invece, dall’A.N.M.A., che ha censurato la decisione del primo giudice sotto il profilo della violazione ed erronea applicazione dell’art. 35, co. 1, lett. b), c.p.a. e dei principi giurisprudenziali in materia di legittimazione ed interesse a ricorrere, nonché per violazione dell’art. 113, Cost., così reiterando tutte le censure di legittimità articolate nel primo grado del giudizio e non esaminate, con pieno effetto devolutivo in appello della originaria materia del contendere.

Più in particolare, l’AN.M.A. sostiene che rientra negli scopi statutari di tutela del prestigio e decoro dell’Istituzione, il potere di censurare il procedimento di nomina del singolo magistrato amministrativo sotto il profilo delle sue capacità personali e professionali, oltre che in base all’integrità morale, all’onestà e alla condotta personale, e che la valutazione circa la sussistenza della possibile conflittualità tra l’Associazione e i suoi componenti va valutata in concreto, e non in astratto, avuto riguardo al fatto che nessun consigliere di Stato in quota governativa è iscritto all’Associazione.

8. Nel resistere al gravame, la dottoressa Manzione ha espressamente riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le eccezioni formulate nel giudizio di primo grado e non esaminate dal Tar, e segnatamente sia la preliminare eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività, sia le eccezioni ai singoli motivi di ricorso, ai fini del loro rigetto nel merito.

Più in particolare, sotto il profilo della tempestività dell’impugnativa, sostiene che i ricorrenti fossero a conoscenza del contenuto degli atti impugnati in una data di gran lunga precedente quella in cui essi hanno ottenuto la formale ostensione dei documenti a seguito di istanza di accesso agli atti presentata al Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa.

Nel merito delle contestazioni mosse, invece, ha partitamente illustrato le ragioni per le quali si deve ritenere che ella possieda tutti i requisiti soggettivi, personali e professionali, richiesti dalla legge ai fini della nomina, e che nessun dubbio di legittimità costituzionale possa concernere la disciplina prevista dalla legge per la nomina dei consiglieri di Stato in quota governativa.

Sempre nel merito, contestualmente al controricorso, ha proposto appello incidentale avverso la medesima sentenza, nella parte in cui ha dichiarato la improcedibilità del ricorso incidentale per sopravvenuta carenza di interesse, e ne ha espressamente condizionato l’esame all’eventuale accoglimento dell’impugnativa principale.

9. La Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Consiglio di Stato si sono costituiti in giudizio ed hanno riproposto anch’essi, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le eccezioni preliminari e di merito non esaminate dal T.a.r.

10. Nei limiti del proprio interesse, la Presidenza della Repubblica ha proposto ricorso incidentale per la riforma della sentenza impugnata, nella parte in cui ha respinto l’eccezione di difetto della propria legittimazione passiva, ritenendo che il primo giudice non abbia correttamente interpretato ed applicato l’art. 90, Cost.

11. Il Consiglio di Stato, Sezione V, con l’ordinanza interlocutoria datata 11 febbraio 2019, n. 978, ha disposto procedersi ad approfondimenti istruttori.

Più in particolare, ha disposto:

“Considerato che, fermo restando il vaglio di ogni questione preliminare circa l’effettiva sussistenza delle condizioni della legittimazione e dell’interesse ad agire dell’appellante, in particolare in capo ad associazioni con finalità sindacali in ordine ai presupposti, alle forme e agli esiti del reclutamento di una persona fisica nei ruoli del personale:

1) quanto al presupposto della legittimazione processuale (da accertare prima della verifica delle condizioni dell’azione), ai sensi dell’art. 75 (Capacità processuale), comma quarto, Cod. proc. civ. «Le associazioni e i comitati, che non sono persone giuridiche, stanno in giudizio per mezzo delle persone indicate negli articoli 36 e seguenti del Codice civile», laddove l’art. 36 (Ordinamento e amministrazione delle associazioni non riconosciute), primo comma, del medesimo Codice precisa che «L’ordinamento interno e l’amministrazione delle associazioni non riconosciute come persone giuridiche sono regolati dagli accordi degli associati», a detti accordi apparendo riconducibili anche le modalità ed i limiti dell’esercizio di azioni in giudizio;

1.a) dalla lettera dallo Statuto e Regolamento dell’appellante ANMA non emerge con evidenza a chi – e con quali modalità procedurali – competa la decisione di agire o resistere in giudizio per l’associazione, né risultano prodotte in giudizio le delibere degli organi di quest’ultima che decidono [rectius, n.d.r., hanno] deciso di proporre il ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio, nonché l’odierno appello al Consiglio di Stato;

1.b) ritenuto pertanto comunque necessario acquisire anche dall’appellante associazione ANMA chiarimenti in merito alle dette procedure e competenze, nonché copia delle deliberazioni eventualmente adottate dai propri organi ai fini precitati;

2) ai sensi dell’art. 19, comma primo, n. 2) l. 27 aprile 1982, n. 186, «I posti che si rendono vacanti nella qualifica di consigliere di Stato sono conferiti: […] in ragione di un quarto, a professori universitari ordinari di materie giuridiche o ad avvocati che abbiano almeno quindici anni di esercizio professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori, o a dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche nonché a magistrati con qualifica non inferiore a quella di magistrato di Corte d’appello o equiparata. La nomina ha luogo con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei ministri, previo parere del consiglio di presidenza espresso come al precedente n. 1), contenente valutazioni di piena idoneità all’esercizio delle funzioni di consigliere di Stato sulla base dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti e delle doti attitudinali e di carattere»;

2.a) alla luce del curriculum vitae della dott.ssa Manzione Antonella, prodotto dall’appellante agli atti di causa, la stessa – antecedentemente all’assunzione della funzione di Capo del Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri – non risulta aver ricoperto il ruolo di «dirigent[e] general[e] od equiparat[o] dei Ministeri», avendo invece svolto alcuni incarichi formalmente inquadrati a livello dirigenziale presso diversi enti locali;

2.b) nell’assenza di una disciplina legislativa unitaria che definisca a priori e in termini oggettivi le eventuali forme di concordanza o equiparazione tra i diversi livelli dirigenziali dello Stato e degli altri enti pubblici, ai fini che occupano sembra si debbano valutare caso per caso le funzioni effettivamente svolte e i poteri realmente esercitati, per poter verificare se, in concreto, gli incarichi dirigenziali conferiti da un ente territoriale possano oggettivamente essere equiparati, per i detti particolari fini, alle attribuzioni proprie e tipiche di un dirigente generale (o equiparato) ministeriale, come individuate dall’art. 16 d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche);

2.c) tra quelli svolti, due sono, in particolare, le qualifiche e funzioni – tra quelle qualificate come “Esperienze professionali dirigenziali” nel predetto Curriculum – per le quali appare meritevole un approfondimento: “Coordinatore Area Sicurezza e Attività Produttive; Dirigente Ufficio Città Sicura; Protezione Civile; Dirigente Comandante Polizia Municipale del Comune di Firenze” (dal 2011 al 2014) e “Direttore Generale Comune di Firenze” (dal 2013 al 2014);

2.d) è dunque a tali fini necessario acquisire, dal Comune di Firenze, la documentazione idonea a definire, in modo chiaro e preciso, quali specifiche ed analitiche funzioni competessero – in concreto – alla dott.ssa Manzione in ragione dei predetti incarichi svolti, nonché le esatte grandezze del personale e della dotazione finanziaria in tali ruoli dalla stessa amministrato, le eventuali funzioni propositive di indirizzo amministrativo generale ovvero le eventuali attribuzioni di coordinamento, direzione e sanzione (disciplinare o amministrativo-gerarchica) di personale con qualifica dirigenziale a lei formalmente sottordinato.

2.e) è inoltre necessario chiedere documentati chiarimenti al medesimo Comune circa le esatte procedure seguite nel conferimento dei predetti uffici, in particolare sull’eventuale necessità di particolari titoli di studio o qualifiche per il loro conferimento, nonché sulla stabilità giuridica ed attuale persistenza delle relative strutture organizzative.

Impregiudicata ogni decisione in rito e in merito, e considerata comunque – anche per ragioni di concentrazione processuale – l’esigenza delle predette integrazioni istruttorie ai fini della decisione, il Collegio dispone acquisirsi la relativa documentazione agli atti del processo.

Ai predetti adempimenti le amministrazioni e le parti richieste dovranno provvedere entro novanta giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza.”.

12. In ottemperanza agli incombenti richiesti:

a) in data 9 maggio 2019, l’A.N.M.A. ha depositato i verbali del Consiglio direttivo dell’associazione datati 7 ottobre e 5 dicembre 2016; 6 febbraio 2017; 2 luglio 2018;

b) in data 13 maggio 2019, il Comune di Firenze ha depositato dettagliata relazione in cui ha suddiviso gli incarichi svolti dalla dottoressa Manzione in quattro periodi temporali (Servizio Vicecomandante Vicario, Direzione Corpo di polizia Municipale, Area di Coordinamento Sicurezza e Attività Produttive, Direttore Generale), allegandovi un sintetico prospetto riepilogativo delle decorrenze e i documenti a sostegno (all.ti 1, 2, 3, 4, 5);

c) in data 13 giugno 2019, la dottoressa Manzione ha depositato la deliberazione della Giunta comunale di Pietrasanta n. 1408 del 18 12 dicembre 1997 ed il relativo contratto di lavoro stipulato dalle parti; l’attestazione rilasciata dal Comune di Lucca in data 5 giugno 2019; due deliberazioni della Giunta comunale di Firenze, e cioè la n. 475 del 18 settembre 2009 e la n. 182 del 12 giugno 2013.

13. All’esito degli anzidetti depositi, le parti hanno reiteratamente insistito sulle rispettive ragioni difensive, corroborandole, altresì, di nuove argomentazioni alla luce delle produzioni documentali.

Più in particolare, le Amministrazioni intimate e la controinteressata ritengono che i verbali delle sedute del Consiglio Direttivo dell’A.N.M.A. comprovino la conoscenza degli atti impugnati, in capo ai ricorrenti, ben prima che i documenti medesimi venissero loro formalmente ostesi dall’organo di autogoverno; inoltre, che l’A.N.M.A., in persona del suo Presidente, abbia azionato la lite in difetto della capacità processuale di cui all’art. 75, c.p.c., in quanto a termini dello Statuto associativo, l’Assemblea Generale è “organo deliberante dell’Associazione su tutte le materie inerenti agli scopi di cui all’art. 2, eccettuate quelle espressamente devolute – a norma del presente Statuto – al Consiglio direttivo ed alla Giunta esecutiva” (art. 10) , mentre al Consiglio Direttivo spetta di “compiere gli atti necessari all’attuazione dei deliberati dell’Assemblea Generale e della politica associativa da essa fissata” (art. 16).

L’associazione appellante si è difesa, replicando che la conoscenza degli atti utile a far decorrere il termine per l’impugnazione è soltanto quella, sostanziale, che si ha con la cognizione del loro contenuto, all’esito dell’ostensione; e infine che, sulla base degli atti processuali, deve ritenersi la piena capacità processuale dell’Associazione di instaurare la lite e di proporre l’impugnazione.

14. All’udienza pubblica del 23 febbraio 2022, la causa è stata discussa dalle parti ed è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

15. Il Collegio esamina con priorità logica l’eccezione di difetto di legittimazione passiva in capo alla Presidenza della Repubblica, in quanto occorre costituire il corretto rapporto processuale delle parti.

15.1. L’eccezione è fondata.

15.2. L’art. 90, comma 1, Cost, prevede che “Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione”.

Ai sensi dell’art. 19, comma 1, n. 2, della legge 27 aprile 1982, n. 186, «I posti che si rendono vacanti nella qualifica di consigliere di Stato sono conferiti: […] in ragione di un quarto, a professori universitari ordinari di materie giuridiche o ad avvocati che abbiano almeno quindici anni di esercizio professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori, o a dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche nonché a magistrati con qualifica non inferiore a quella di magistrato di Corte d’appello o equiparata. La nomina ha luogo con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei ministri, previo parere del consiglio di presidenza espresso come al precedente n. 1), contenente valutazioni di piena idoneità all’esercizio delle funzioni di consigliere di Stato sulla base dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti e delle doti attitudinali e di carattere».

Sulla base dell’anzidetta previsione normativa, il recepimento della nomina con decreto presidenziale rappresenta un atto giuridico compiuto dal Presidente della Repubblica nell’esercizio delle sue funzioni, in quanto legislativamente previsto.

Non è in discussione il fatto, pure rilevato dal T.a.r., che l’anzidetto decreto presidenziale faccia parte esso stesso e concluda il complesso iter della nomina del consigliere di Stato in quota governativa, attribuendo alla nomina medesima definitiva rilevanza per l’ordinamento giuridico ed efficacia giuridica, anche ai fini della decorrenza del termine, laddove diverso rispetto alla data di emanazione dell’atto.

Ciò che, invece, non può essere condiviso, è il corollario ermeneutico che si intende trarne, ovverossia che il Presidente della Repubblica sia responsabile dell’emanazione del succitato atto e che lo stesso gli venga soggettivamente imputato.

L’esegesi in questione, oltre a contrastare con l’espressa previsione costituzionale, non tiene conto del fatto che la Costituzione stessa individua, con altra specifica disposizione, il soggetto responsabile, ossia colui che per legge è tenuto a controfirmare l’atto presentato alla firma presidenziale.

Ai sensi dell’art. 89, comma 1, Cost., infatti, “Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità”.

15.3. In definitiva, l’eccezione deve essere accolta e, in riforma della sentenza impugnata, va dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica, con la sua conseguente estromissione dal giudizio.

16. Il Collegio prescinde, invece, dall’esame delle ulteriori eccezioni pregiudiziali e preliminari concernenti, ai sensi dell’art. 35, comma primo, lettere a) e b), del c.p.a.:

i) l’ammissibilità del ricorso di primo grado e di appello sotto il profilo della sussistenza della legittimazione processuale dell’Associazione appellante ai sensi dell’art. 75, comma quarto, c.p.c., nella parte in cui richiama l’art. 36, comma primo, c.c., applicabile al processo amministrativo ai sensi dell’art. 39, c.p.a.;

ii) la ricevibilità del ricorso di primo grado sotto il profilo della tempestività rispetto alla conoscenza, o legale conoscibilità, degli atti impugnati da parte dell’Associazione appellante;

iii) l’ammissibilità del ricorso di primo grado e di appello sotto il profilo della sussistenza della legittimazione attiva e dell’interesse a ricorrere dell’Ente associativo.

16.1. Come affermato dalla consolidata giurisprudenza amministrativa, il giudice, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali in connessione con quello del rispetto della scarsità della risorsa ‘giustizia’ (cfr. Sez. un., nn. 26242 e 26243 del 2014; e Ad. plen., n. 9 del 2014), può derogare alla naturale rigidità dell’ordine di esame, ritenendo preferibile risolvere la lite rigettando il ricorso nel merito o nel rito in base ad una ben individuata ragione più liquida “…sulla scorta del paradigma sancito dagli artt. 49, co. 2, e 74 c.p.a. … sempre che il suo esercizio non incida sul diritto di difesa del controinteressato e consenta un’effettiva accelerazione della definizione della lite…” (Ad. plen. n. 5 del 2015, che cita a sua volta Ad. Plen. n. 9 del 2014), e purché sia stata preventivamente assodata, da parte del medesimo giudice, la giurisdizione e la competenza (Ad. plen., n. 9 del 2014 e n. 10 del 2011 cit.).

16.2. Nel caso all’esame, l’appello, così come l’originario ricorso di primo grado, sono infondati nel merito, sicché il Collegio individua nella manifesta non fondatezza dell’impugnativa la ‘ragione più liquida’ che meglio può realizzare l’economia dei mezzi processuali e la sinteticità degli atti, quali fondamentali corollari del giusto processo regolato dalla legge, unitamente alla considerazione che la suddetta soluzione decisionale, in uno all’assorbimento delle questioni pregiudiziali di rito e preliminari di merito nei sensi per l’innanzi illustrati, non pregiudica gli interessi di alcuna parte del giudizio, e segnatamente:

a) non limita l’interesse della parte ricorrente principale, la cui impugnativa è anzi vagliata in toto e nel merito, a prescindere dall’esame dei profili pregiudiziali e preliminari sollevati dalle controparti processuali: all’evidenza, ove gli anzidetti profili venissero accolti, in tutto o anche solo in parte, il corso del giudizio inevitabilmente si arresterebbe;

b) non pregiudica la parte controinteressata e le Amministrazioni intimate (rispetto alle quali è anzi assicurata la massima soddisfazione possibile del loro interesse sostanziale, attraverso una pronuncia che definisce il merito del rapporto giuridico e delle contestazioni rimesse al vaglio giurisdizionale).

17. Venendo, dunque, al merito del ricorso, con il primo motivo l’Associazione ricorrente censura il provvedimento di nomina a consigliere di Stato della dottoressa Manzione per mancanza del requisito soggettivo previsto dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982.

In particolare, l’art. 19 cit. prevede che la nomina a consigliere di Stato possa essere conferita, per un quarto, ai professori universitari ordinari di materie giuridiche, agli avvocati che abbiano almeno quindici anni di esercizio professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori, ai dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche e, infine, ai magistrati con qualifica non inferiore a quella di magistrato di Corte d’appello o equiparata.

L’Associazione ritiene che la dottoressa Manzione non possegga i requisiti soggettivi stabiliti dalla succitata disposizione, in quanto la medesima “non è: professore universitario ordinario di materie giuridiche; avvocato con almeno 15 anni di esercizio professionale e iscrizione nell’albo speciale per le giurisdizioni superiori; dirigente generale od equiparato dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche; magistrato con qualifica non inferiore a quello di magistrato di Corte di Appello o equiparata”.

A proposito del possesso del titolo di avvocato, l’Associazione ricorrente espone che, nella relazione redatta dalla Quarta Commissione e illustrata al Plenum consiliare dell’organo di autogoverno della Giustizia amministrativa, la controinteressata viene presentata come “avvocato, dirigente di I fascia non appartenente ai ruoli dell’amministrazione dello Stato, attualmente capo dipartimento degli affari giuridici e amministrativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri” (v. pag. 7, del verbale n. 19 del 9 giugno 2016; e la presentazione illustrata al Plenum del Consiglio nella seduta del 16 settembre 2016, come da verbale approvato il successivo 7 ottobre 2016, pag. 19).

Contesta anche che la controinteressata possa fare uso del titolo di avvocato ai sensi dell’art. 2, comma 7, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, che prevede che “l’uso del titolo di avvocato spetta esclusivamente a coloro che siano o siano stati iscritti ad un albo circondariale, nonché agli avvocati dello Stato”.

Conclude che, a maggior ragione, il requisito richiesto non sussiste neppure ai sensi dell’art. 19, della legge n. 186 del 1982, che riguarda gli “avvocati che abbiano almeno 15 anni di esercizio professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori”.

Per quanto concerne, invece, il possesso del titolo di dirigente generale od equiparato, l’Associazione espone che la dottoressa Manzione non è un dirigente generale in quanto non appartiene ai ruoli delle amministrazioni dello Stato, e che il suo incarico dirigenziale, peraltro conferito fiduciariamente dal Sindaco dell’ente locale, non sia equiparato a quello di dirigente generale dello Stato.

Infine, sostiene che il requisito soggettivo richiesto dalla legge non possa essere soddisfatto neppure facendo valere l’incarico di Capo Dipartimento presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, trattandosi anche in questo caso di una nomina fiduciaria e limitata nel tempo.

18. Il motivo non è fondato, sotto entrambi i profili censurati.

19. Le doglianze relative al possesso e alle condizioni di spendita del titolo di avvocato non sono pertinenti rispetto alla fattispecie considerata, in quanto la dottoressa Manzione non è stata nominata consigliere di Stato in ragione del suddetto requisito soggettivo, ovverossia di avvocato con almeno quindici anni di esercizio professionale e che sia iscritto negli albi speciali per le giurisdizioni superiori.

L’indicazione, pure contenuta nella relazione istruttoria della Quarta Commissione, secondo cui la candidata è un “avvocato”, ha tratteggiato il profilo personale della medesima, senza al contempo mutare la natura giuridica del requisito soggettivo indicato nella proposta governativa ai fini della nomina, ovvero aggiungerne uno nuovo, diverso e per l’innanzi non previsto.

Sulla base degli atti e dei documenti versati al giudizio, non risulta che la suddetta circostanza soggettiva sia stata addotta dal Governo a sostegno della propria proposta, né che sia stata vantata autonomamente come tale dalla candidata, sicché in difetto di specifiche, contrarie allegazioni probatorie della Associazione ricorrente, il Collegio deve concludere nel senso che si è trattato della rappresentazione di una circostanza soggettiva (il conseguimento dell’abilitazione forense) in sé e per sé neutra, non decisiva e, come tale, indifferente ai fini della nomina impugnata.

Sotto questo specifico primo profilo, pertanto, la censura deve essere respinta.

20. Il secondo profilo in cui si articola il primo motivo (e cioè il mancato possesso in capo alla controinteressata del requisito soggettivo di dirigente generale od equiparato dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche), è invece pertinente alla fattispecie considerata, ma non è fondato nel merito.

L’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982, prevede che possono essere nominati consiglieri di Stato, tra gli altri, i “dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche”.

Il legislatore statale utilizza la parola ‘equiparati’ riferendola ai ‘dirigenti generali’ e connettendola a tre categorie soggettive: Ministeri, organi costituzionali e altre amministrazioni pubbliche.

Nell’ambito della vasta organizzazione dell’apparato pubblico italiano, il Ministero è la struttura di vertice dell’Amministrazione statale, preposta ad un determinato settore della pubblica amministrazione. Generalmente, la struttura è costituita dal Ministro, da uno o più Sottosegretari, dal Gabinetto del Ministro, dal Segretario Generale ovvero dai Capi Dipartimento (a seconda del modello organizzativo prescelto). Le articolazioni organizzative interne variano a seconda del Ministero. Nella generalità dei casi, esse sono il dipartimento, la direzione generale, il reparto, la divisione e la sezione. In alcuni Ministeri mancano i dipartimenti, sicché la ripartizione di primo livello è la direzione generale (anche se, in tale ipotesi, si opta spesso per la nomina di un Segretario generale). Le divisioni, invece, rappresentano la struttura di base, ma possono essere divise a loro volta in sezioni.

Gli organi costituzionali sono organi della Repubblica italiana necessari ed indefettibili (Presidenza della Repubblica, Parlamento – a sua volta composto dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica – Corte costituzionale, Governo della Repubblica italiana) e sono previsti dalla Costituzione e da essa direttamente disciplinati, sia in relazione alle funzioni fondamentali, sia in relazione alla loro organizzazione.

L’espressione ‘altre amministrazioni pubbliche’ sintetizza la complessità dell’organizzazione della Pubblica Amministrazione italiana, in quanto informata al principio della pluralità, ai sensi dell’art. 97, Cost., ed a quello del decentramento amministrativo, ai sensi dell’art. 5, Cost.

Un’elencazione sostanzialmente compiuta (anche se non una definizione in senso proprio) di ‘amministrazioni pubbliche’ è contenuta all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001:

“Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI.”

21. Su questa premessa, occorre interpretare cosa si debba intendere per “dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche”.

L’art. 12 delle Disposizioni sulla legge in generale (cd. Preleggi), rubricato “Interpretazione della legge”, prevede che:

“Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.

Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato”.

Nell’ordine, i canoni ermeneutici di cui l’interprete deve fare applicazione sono dunque:

a) l’interpretazione letterale palesata dal significato proprio delle parole;

b) l’interpretazione sistematica delle parole secondo la connessione di esse;

c) l’analogia iuris e l’analogia legis, per i casi simili o le materie analoghe;

d) se il caso rimane ancora dubbio, i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato.

22. Nel vagliare il dettato dell’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982 alla luce dei predetti canoni ermeneutici, il Collegio ritiene che non sia corretta l’esegesi proposta dalla Associazione ricorrente.

La suddetta esegesi, infatti, impernia l’ambito applicativo di efficacia della norma intorno ai concetti giuridici dei ‘ruoli’ e della ‘doppia fascia dirigenziale’ (i.e.: dirigenza generale e di seconda fascia), tipici dell’organizzazione ministeriale, con il risultato pratico di esigere il possesso del medesimo requisito soggettivo in relazione a tutte le altre amministrazioni menzionate dalla norma (organi costituzionali e altre amministrazioni pubbliche), in maniera automatica, senza considerare le specificità del modello organizzativo degli uffici previsto per detti organi ed amministrazioni e, soprattutto, contraddicendo e negando la operatività ‘pratica’ del meccanismo di equiparazione ‘agli effetti’, previsto dallo stesso legislatore statale.

Il Collegio ritiene corretta, viceversa, l’opzione ermeneutica proposta dalle Amministrazioni intimate e dalla controinteressata, reputandola anzi l’unica compatibile con i succitati canoni interpretativi, in quanto il meccanismo della equiparazione può operare e produrre un effetto utile soltanto se ragguagliato alla “qualifica” dirigenziale, connessa alla natura ed alla tipologia della attività svolta.

Più in particolare, il Collegio osserva che:

a) sul piano letterale, fra le parole utilizzate dal legislatore del 1982 non sono menzionati i concetti giuridici di ‘ruolo’, ‘fascia’, ‘articolazione in fasce’, ‘doppia fascia’, mentre si fa riferimento ai ‘dirigenti generali o equiparati’ dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche;

b) sul piano sistematico, l’equiparazione è tra le funzioni materialmente esercitate dai titolari degli uffici (“dirigenti generali o equiparati”), mentre il riferimento alle strutture organizzative ordinamentali (Ministeri, organi costituzionali, altre amministrazioni pubbliche) circoscrive la platea delle Amministrazioni pubbliche che hanno alle proprie dipendenze soggetti che sono astrattamente idonei ad essere nominati consiglieri di Stato in quota governativa, ovverossia dipendenti di amministrazioni statali, organi costituzionali e altre amministrazioni pubbliche, purché svolgano le funzioni dirigenziali a un alto livello di responsabilità, ossia al vertice dell’apparato considerato, a prescindere dalle peculiarità e dalle caratterizzazioni della disciplina organizzativa e strutturale degli uffici.

Sotto questo angolo prospettico, andrebbe anche tenuto distinto l’interesse personale del singolo dipendente pubblico ad essere nominato consigliere di Stato su proposta del Governo (interesse che qui direttamente rileva), dall’interesse generale (e occasionalmente protetto) delle Amministrazioni pubbliche che compongono lo Stato-Ordinamento, ad esprimere personalità di elevata competenza tecnico-professionale e giuridica alle proprie dipendenze.

Se è indubbio, infatti, che in capo al candidato si radica un interesse immediato, personale, diretto e concreto al conseguimento o al mantenimento del bene della vita, è anche vero che il Costituente ha concepito il Consiglio di Stato, ad un tempo, quale organo di consulenza giuridico-amministrativa e quale organo di tutela della giustizia nell’amministrazione (art. 100, Cost.), e ciò a beneficio dell’intero Stato-Ordinamento, e non quale appannaggio o prerogativa del solo Stato-Persona.

È questo spirito che il legislatore del 1982 ha attuato, consentendo a tutte le Pubbliche Amministrazioni di esprimere personalità poste ai vertici dei propri uffici, nei confronti delle quali formulare un giudizio di ‘equiparazione’ rispetto ai dirigenti generali posti al vertice degli apparati ministeriali.

c) Sul piano della voluntas legis, occorre anche sottolineare il fatto che il legislatore del 1982 aveva dinanzi a sé un modello di Stato amministrativo caratterizzato da una ricca articolazione di enti e figure soggettive, non soltanto costituzionali e, soprattutto, non soltanto statali, ma anche di altra natura, territoriali o non, riconosciute o meno come persone giuridiche di diritto pubblico, che già all’epoca componevano lo Stato-Ordinamento e che non avrebbero potuto ragionevolmente essere estromesse dalla vita pubblica del Paese, neppure ai limitati fini dell’individuazione dei soggetti potenzialmente individuabili quali consiglieri di Stato di nomina governativa.

Di questa vita pubblica, nel disegno costituzionale di cui agli artt. 5, 97, 100 e 114 e ss., Cost., anche prima che la fondamentale riforma del Titolo V della Costituzione spingesse in senso ancora più autonomistico l’organizzazione del decentramento e dell’autonomia delle pubbliche amministrazioni, non avrebbe avuto senso precludere la partecipazione dei più alti dirigenti delle amministrazioni diverse dallo Stato, soltanto perché non organizzate secondo il modello ‘su due livelli’ dell’organizzazione dicasteriale statale.

Modello, occorre sottolineare, che lo stesso legislatore statale non ha mai previsto come obbligatorio per le amministrazioni diverse dallo Stato, mostrando anzi sempre grande rispetto, nei limiti dell’organizzazione fondamentale degli uffici, per i principi di autonomia statutaria e regolamentare, variamente declinati a seconda dell’amministrazione pubblica considerata (più avanti si dirà, nello specifico, della disciplina sulla dirigenza statale recata dal decreto legislativo n. 165 del 2001 e di quella sulla dirigenza locale contenuta nel decreto legislativo n. 267 del 2000).

L’estensione dell’anzidetto modello statale, inoltre, non è stata prevista neppure per gli organi costituzionali, la cui organizzazione e funzionamento sono anzi disciplinati da specifiche leggi costituzionali, di rango superiore a quelle ordinarie statali che disciplinano la dirigenza dello Stato e degli enti locali, e con un grado di autonomia e caratterizzazione assolutamente non sovrapponibile ad alcuna altra amministrazione pubblica, sia statale, sia non statale.

Per queste ragioni, non ha alcun senso logico, prima ancora che giuridico, impostare la ricerca della equiparazione nel senso della omologazione di strutture organizzative dissimili per natura, origini, funzioni e livello di autonomia.

Nell’individuare il meccanismo di raffronto (l’equiparazione), la norma ha introdotto una presunzione di parificazione, agli effetti della funzione esercitata, di amministrazioni diverse fra di loro, non omologhe, ma raffrontabili in termini di equivalenza o equipollenza in ragione dei compiti e delle funzioni effettivamente svolti.

L’utilizzo della tecnica dell’equiparazione è significativa della volontà di ‘rendere pari’ elementi di raffronto che in natura non lo sono, non essendo i Ministeri, gli organi costituzionali e le altre amministrazioni pubbliche, accomunati dal medesimo modello organizzativo e funzionale, anche perché nati per soddisfare interessi pubblici diversi.

Ciò che è più significativo, inoltre, è che la pretesa di raggiungere la perfetta omologazione nel possesso del requisito soggettivo di dirigente generale, non sarebbe un obiettivo conseguibile neppure se si facesse esclusivo riferimento al solo plesso statale considerato dal cit. art. 19 (Ministeri e organi costituzionali). Va inoltre considerato che in numerosi Organi costituzionali vige ancora oggi il c.d. ‘sistema delle carriere’, caratterizzato dall’unicità della qualifica direttiva e dalla conseguente impossibilità di individuare una distinzione analoga a quella che sussiste fra i dirigenti generali dei Ministeri e i dirigenti di secondo livello.

Tanto più, dunque, non si ravvede la ragione per la quale siffatto giudizio di omologazione dovrebbe esigersi per le altre amministrazioni pubbliche e, tra queste, nello specifico, per gli enti locali comunali.

D’altronde, nemmeno l’Associazione appellante, nel suo massimo sforzo argomentativo a sostegno della propria tesi difensiva, si è spinta fino al punto di sostenere la necessità di ritrovare l’articolazione in duplice fascia dei ruoli di dirigente e dirigente generale in relazione agli organi costituzionali, limitandosi ad esigerla, invece, soltanto per le altre amministrazioni pubbliche, ed in particolare per l’ente locale comunale, salvo tuttavia non spiegare le ragioni giuridiche della relativa discriminazione.

D’altra parte, se la norma venisse letta nel senso di permettere solamente la nomina dei dirigenti generali dei Ministeri, sarebbe la stessa operazione di “equiparazione” a non avere alcuna ragion d’essere, perché non ricorrerebbero altre situazioni se non quelle in cui si manifesterebbe l’appartenenza ai ruoli dello Stato, che non richiede appunto nessuna equiparazione.

In conclusione, con riferimento specifico alle posizioni dirigenziali degli enti locali comunali qui all’esame (ma in astratto e più in generale con riferimento a tutte le altre amministrazioni pubbliche ed agli organi costituzionali), deve verificarsi se ricorrono o meno i presupposti ‘materiali’ della ‘equiparazione’ prevista dalla norma, attraverso il vaglio dei compiti assegnati e delle funzioni svolte dall’organo di vertice.

23. Il necessario raffronto è fra la disciplina della dirigenza pubblica statale contenuta nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e quella degli enti locali contenuta nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

24. Innanzitutto, è opportuna una precisazione preliminare: il testo unico degli enti locali, benché anteriore al testo unico sul pubblico impiego, ha adeguato la disciplina della propria dirigenza ai principi del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (“Razionalizzazione della organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2, della legge 23 ottobre 1992, n. 421”), ossia al testo legislativo che ha costituito la base giuridica del riordino operato dall’anzidetto decreto n. 165 del 2001.

Si spiega così la ragione per la quale nel testo unico degli enti locali si ritrovano tutti i principi generali che caratterizzano la dirigenza statale, e cioè:

a) il principio della distinzione fra i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, che spettano agli organi di governo, e la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, che è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo;

b) il principio dell’accesso per concorso;

c) il principio della professionalità nel conferimento degli incarichi dirigenziali;

d) il principio della responsabilità dirigenziale;

e) il principio della sovraordinazione fra uffici dirigenziali, di modo che il dirigente preposto a un ufficio di più elevato livello è sovraordinato al dirigente preposto ad ufficio di livello inferiore;

f) il principio della funzione di coordinamento di altre funzioni, anche dirigenziali.

25. Occorre poi sottolineare che è stato il legislatore statale a limitare l’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione delle disposizioni contenute nel Capo II del decreto legislativo n. 165 del 2001, intitolato alla “Dirigenza”, alle sole amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo (art. 13, d.lgs. n. 165/2001).

In altre parole, il legislatore statale, nel momento in cui ha deciso di articolare la dirigenza statale nelle due fasce dei ruoli di cui all’articolo 23 del medesimo decreto legislativo, senza abrogare o modificare o imporre un conforme adeguamento delle previgenti disposizioni previste per la dirigenza locale, ha effettuato una precisa scelta, evidentemente reputandola compatibile con le linee fondamentali dell’organizzazione degli uffici ed allo stesso tempo rispettosa delle autonomie statutarie e regolamentari locali.

Anche rispetto alle amministrazioni dello Stato, comunque sia, la regola generale dell’articolazione nelle due fasce dei ruoli di cui all’articolo 23 non è assoluta, perché anzi è previsto espressamente che “Restano salve le particolari disposizioni concernenti le carriere diplomatica e prefettizia e le carriere delle Forze di polizia e delle Forze armate.” (art. 15, comma 1, d.lgs. n. 165/2001).

26. La disciplina della dirigenza statale conosce il principio della sovraordinazione tra uffici dirigenziali, anche al di fuori della figura del dirigente generale: in particolare, l’art. 15, comma 3, del decreto n. 165/2001 prevede che “In ciascuna struttura organizzativa non affidata alla direzione del dirigente generale, il dirigente preposto all’ufficio di più elevato livello è sovraordinato al dirigente preposto ad ufficio di livello inferiore”.

27. La disciplina delle funzioni dei dirigenti di uffici dirigenziali generali statali è contenuta all’art. 16, del decreto legislativo n. 165 del 2001:

“1. I dirigenti di uffici dirigenziali generali, comunque denominati, nell’ambito di quanto stabilito dall’articolo esercitano, fra gli altri, i seguenti compiti e poteri:

a) formulano proposte ed esprimono pareri al Ministro, nelle materie di sua competenza;

a-bis) propongono le risorse e i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell’ufficio cui sono preposti anche al fine dell’elaborazione del documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale di cui all’articolo 6, comma 4;

b) curano l’attuazione dei piani, programmi e direttive generali definite dal Ministro e attribuiscono ai dirigenti gli incarichi e la responsabilità di specifici progetti e gestioni; definiscono gli obiettivi che i dirigenti devono perseguire e attribuiscono le conseguenti risorse umane, finanziarie e materiali;

c) adottano gli atti relativi all’organizzazione degli uffici di livello dirigenziale non generale;

d) adottano gli atti e i provvedimenti amministrativi ed esercitano i poteri di spesa e quelli di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei propri uffici, salvo quelli delegati ai dirigenti;

d-bis) adottano i provvedimenti previsti dall’articolo 17, comma 2, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni;

e) dirigono, coordinano e controllano l’attività dei dirigenti e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con potere sostitutivo in caso di inerzia, e propongono l’adozione, ne confronti dei dirigenti, delle misure previste dall’articolo 21;

f) promuovono e resistono alle liti ed hanno il potere di conciliare e di transigere, fermo restando quanto disposto dall’articolo 12, comma 1, della legge 3 aprile 1979, n.103;

g) richiedono direttamente pareri agli organi consultivi dell’amministrazione e rispondono ai rilievi degli organi di controllo sugli atti di competenza;

h) svolgono le attività di organizzazione e gestione del personale e di gestione dei rapporti sindacali e di lavoro;

i) decidono sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti amministrativi non definitivi dei dirigenti;

l) curano i rapporti con gli uffici dell’Unione europea e degli organismi internazionali nelle materie di competenza secondo le specifiche direttive dell’organo di direzione politica, sempreché tali rapporti non siano espressamente affidati ad apposito ufficio o

organo.

l-bis) concorrono alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell’ufficio cui sono preposti.

l-ter) forniscono le informazioni richieste dal soggetto competente per l’individuazione delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione e formulano specifiche

proposte volte alla prevenzione del rischio medesimo.

l-quater) provvedono al monitoraggio delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione svolte nell’ufficio a cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva.

2. I dirigenti di uffici dirigenziali generali riferiscono al Ministro sull’attività da essi svolta correntemente e in tutti i casi in cui il Ministro lo richieda o lo ritenga opportuno.

3. L’esercizio dei compiti e dei poteri di cui al comma 1 può essere conferito anche a dirigenti preposti a strutture organizzative comuni a più amministrazioni pubbliche, ovvero alla attuazione di particolari programmi, progetti e gestioni.

4. Gli atti e i provvedimenti adottati dai dirigenti preposti al vertice dell’amministrazione e dai dirigenti di uffici dirigenziali generali di cui al presente articolo non sono suscettibili di ricorso

gerarchico.

5. Gli ordinamenti delle amministrazioni pubbliche al cui vertice è preposto un segretario generale, capo dipartimento o altro dirigente comunque denominato, con funzione di coordinamento di uffici dirigenziali di livello generale, ne definiscono i compiti ed i poteri.”.

28. L’art. 108, del decreto legislativo n. 267 del 2000, disciplina la figura del Direttore generale negli enti locali:

“1. Il sindaco nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e il presidente della provincia, previa deliberazione della giunta comunale o provinciale, possono nominare un direttore generale, al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato, e secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi, che provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente, secondo le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia, e che sovrintende alla gestione dell’ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza. Compete in particolare al direttore generale la predisposizione del piano dettagliato di obiettivi previsto dall’articolo 197, comma 2, lettera a), nonché la proposta di piano esecutivo di gestione previsto dall’articolo 169. A tali fini, al direttore generale rispondono, nell’esercizio delle funzioni loro assegnate, i dirigenti dell’ente, ad eccezione del segretario del comune e della provincia.

2. Il direttore generale è revocato dal sindaco o dal presidente della provincia, previa deliberazione della giunta comunale o provinciale. La durata dell’incarico non può eccedere quella del mandato del sindaco o del presidente della provincia.

3. Nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti è consentito procedere alla nomina del direttore generale previa stipula di convenzione tra comuni le cui popolazioni assommate raggiungano i 15.000 abitanti. In tal caso il direttore generale dovrà provvedere anche alla gestione coordinata o unitaria dei servizi tra i comuni interessati.

4. Quando non risultino stipulate le convenzioni previste dal comma 3 e in ogni altro caso in cui il direttore generale non sia stato nominato, le relative funzioni possono essere conferite dal sindaco o dal presidente della provincia al segretario.”.

29. Le anzidette previsioni normative sono sostanzialmente sovrapponibili, sia per ciò che concerne la natura delle funzioni e dei compiti esercitati, sia per quanto concerne il regime della responsabilità dirigenziale, sia per quanto riguarda il rapporto con l’autorità di indirizzo politico.

30. In relazione al caso specifico della dottoressa Manzione, le evidenze documentali, così come corroborate sia dalle produzioni di parte, sia all’esito dell’approfondimento istruttorio disposto dalla Sezione, dimostrano che sussiste perfetta corrispondenza tra le funzioni legalmente previste di direzione generale e di coordinamento di uffici dirigenziali, e quelle che ella ha esercitato in virtù del conferimento degli incarichi (sia di Direttore generale del Comune, sia di dirigente coordinatore di ufficio preposto ad altri uffici dirigenziali).

31. Più in particolare: la dottoressa Manzione ha avuto accesso alla carriera dirigenziale nell’ordinamento degli enti locali dopo avere sostenuto un concorso pubblico per titoli ed esami nell’anno 1997.

Nel corso della sua carriera professionale, per circa venti anni, ha assunto posizioni dirigenziali e svolto le funzioni corrispondenti in numerosi Comuni italiani, anche di grandezza rilevante.

In particolare, ha svolto incarichi dirigenziali, in qualità di dirigente della Polizia Municipale, nei Comuni di Verona, Livorno, Lucca. In tale ultima città ha assunto, dal 2007 al 2009, il ruolo di Comandante del Corpo di Polizia Municipale e responsabile della protezione civile. Successivamente, ha svolto il ruolo di Comandante Vicario del Corpo di Polizia Municipale del Comune di Firenze (dal 28 dicembre 2009 al 30 aprile 2011); di Direttore della Direzione Corpo Polizia Municipale (dal 1° maggio 2011 al 1° maggio 2014); di Coordinatore dell’Area di Coordinamento Sicurezza e Attività Produttive (dal 24 ottobre 2011 al 1° maggio 2014), cumulato quest’ultimo, nel biennio 2013-2014, con quello di Direttore Generale del Comune di Firenze (dall’11 febbraio 2013 al 1° maggio 2014).

32. Meritevoli di particolare approfondimento sono gli ultimi due incarichi di “Coordinatore Area Sicurezza e Attività Produttive; Dirigente Ufficio Città Sicura; Protezione Civile; Dirigente Comandante Polizia Municipale del Comune di Firenze” (dal 2011 al 2014) e di “Direttore Generale Comune di Firenze” (dal 2013 al 2014).

33. L’Area di Coordinamento Sicurezza e Attività Produttive è una struttura articolata in due Direzioni, quattro Servizi e due Uffici ai sensi dell’art. 90, t.u.e.l.

Il personale assegnato all’Area, di ruolo e non di ruolo, alla data del 31 dicembre 2012, era pari a 1064 unità, compresa la dirigente Manzione.

La struttura organizzativa del Comune di Firenze prevede la presenza dei Coordinatori d’rea fin dal luglio 2009 e le figure dei Coordinatori d’area sono ancora oggi presenti.

Le dotazioni finanziarie sono le seguenti: gli accertamenti correnti sono pari ad euro 118.368.938,07 e gli impegni correnti sono pari ad euro 18.753.479,40.

Con specifico riferimento alle funzioni e competenze del ‘coordinamento’, si riportano di seguito le previsioni di cui al Regolamento uffici e servizi del Comune di Firenze, al fine di saggiare la similarità dell’anzidetta funzione agli effetti dell’equiparazione rispetto alla funzione esercitata dalla figura del direttore generale di dicastero ministeriale, soprattutto sotto il profilo del coordinamento di altre figure dirigenziali, in posizione di sovraordinazione e comando rispetto a queste ultime.

I) Ai sensi del Regolamento vigente al tempo del conferimento dell’incarico:

I.a) art. 10 – Area di Coordinamento – funzioni:

1. Costituisce livello di coordinamento generale delle strutture dell’Ente, centro di responsabilità avente specifiche funzioni di coordinamento tra le Direzioni individuato sulla base di omogeneità di intervento per materia e/o in relazione ad esigenze di raccordo permanente nella realizzazione di obiettivi di rilevanza intersettoriale. A capo dell’Area è preposto come responsabile un dirigente, qualificato come “Coordinatore di Area” individuato dal Sindaco ai sensi dell’art. 50 del D.Lgs. n. 267/20001.

2. L’Area di Coordinamento rappresenta la prima aggregazione per la gestione delle risorse finanziarie, umane e strumentali, in coerenza con gli obiettivi dell’Amministrazione, avente un ruolo primario di riferimento per gli organi politico-istituzionali e di supporto agli stessi nella pianificazione strategica, nell’elaborazione di programmi, progetti e politiche, favorendo i processi di comunicazione interna e garantendo sinergie nella realizzazione di programmi e progetti.

I.b) art. 23 – Compiti e responsabilità dei Coordinatori d’area, Direttori e Dirigenti:

1. I compiti dei dirigenti sono quelli previsti negli artt. 107 del D.Lgs. n. 267/2000 e dallo Statuto del Comune di Firenze, quelli particolari previsti dal presente Regolamento, nonché quelli individuati nell’atto di incarico.

Ai dirigenti spetta il compito di tradurre in termini operativi gli obiettivi ed i programmi individuati dagli organi di governo dell’Ente, alla cui formulazione partecipano con attività istruttoria e di analisi e con autonome proposte esercitando in piena autonomia le proprie funzioni direzionali. Gli stessi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.

2. Ai dirigenti spetta la direzione del centro di responsabilità ai quali sono preposti secondo i criteri stabiliti dal presente Regolamento e dallo Statuto comunale in relazione alla tipologia del centro di responsabilità di cui sono incaricati (Area di Coordinamento — Direzione — Servizio —Incarichi di cui all’art. 19), alla posizione strutturale dello stesso e alla sua rilevanza strategica. A tal fine i Dirigenti elaborano l’organizzazione delle strutture in funzione degli obiettivi da raggiungere per l’attuazione dei programmi loro assegnati attraverso gli strumenti di programmazione nonché nei limiti delle risorse assegnategli.

Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.

3. Il dirigente di ciascuna articolazione organizzative è responsabile dei procedimenti amministrativi trattati dalle strutture di appartenenza. Egli, ai sensi di quanto stabilito dall’art. 5 della L. 241/1990, può assegnare a personale a lui attribuito, nel rispetto della declaratoria di categoria e del profilo professionale posseduto dal singolo dipendente, la responsabilità dell’istruttoria di specifici procedimenti nonché l’adozione del relativo provvedimento finale. Anche in questo caso i dirigenti rimangono comunque responsabili del rispetto dei tempi del procedimento.

4. Fermi restando i compiti sopra indicati, in relazione alle diverse articolazioni strutturali di cui risultano responsabili:

-il Coordinatore di Area svolge tutte le funzioni di coordinamento, di indirizzo e controllo dell’Area attribuita e gestisce, con responsabilità diretta, specifiche funzioni a lui assegnate con l’atto di incarico e gli atti organizzativi dell’Ente.

È membro del Collegio dei Coordinatori attuando, per quanto di competenza, le direttive assunte all’interno dello stesso Collegio.

Imposta l’azione dell’Area di coordinamento assegnata attivando ed indirizzando le competenze specifiche dei direttori in modo coerente con le decisioni assunte all’interno del Collegio alfine di perseguire gli obiettivi strategici fissati negli atti di programmazione. Coordina e sovraintende l’attività delle Direzioni di pertinenza per l’attuazione degli obiettivi. Partecipa al processo di definizione degli strumenti di pianificazione strategica, in particolar per quanto attiene, nell’ambito della propria Area, l’equilibrio tra gli obiettivi e le risorse assegnate.

Ha il compito di verificare l’andamento dell’attuazione degli obiettivi di pertinenza dell’Area in collaborazione con i Direttori delle Direzioni competenti.

Qualora si evidenzino condizioni di carattere straordinario, ovvero dove sussistano ragioni sovraordinate di interesse più generale stabilite nell’ambito del Collegio dei Coordinatori, potrà assumere decisioni vincolanti in merito all’allocazione delle risorse economiche, Strumentali e umane, anche tramite l’utilizzo dei poteri di cui all’art. 24 del presente regolamento.

Partecipa alle sedute dell’OIV dedicate alla valutazione dei Dirigenti afferenti alla propria Area.

Incentiva, all’interno della propria Area, le condizioni più favorevoli per garantire la trasparenza dell’azione amministrativa, la snellezza dei procedimenti, la miglior utilizzazione delle risorse ed il miglioramento delle attività, al fine di assicurare l’efficienza dei processi trasversali di lavoro e l’uniformità dei procedimenti.

Per l’esercizio delle sue funzioni gli sono attribuite, oltre a risorse strumentali e finanziarie, personale a lui assegnato e da lui direttamente dipendente, potendo inoltre avvalersi di quello assegnato alle Direzioni facenti parte dell’Area di competenza.

– il Direttore di Direzione coordina e organizza l’attività di competenza della sua Direzione e determina con i Dirigenti di Servizio interessati l’attuazione dei piani, programmi, progetti, obiettivi e direttive definite dalla Giunta e dal Sindaco, verifica l’andamento della realizzazione dei programmi e/o degli obiettivi assegnati, assicurando il coordinamento e l’integrazione delle attività delle strutture organizzative di competenza.

È titolare di specifiche risorse finanziarie, di personale e strumentali.

Organizza il personale assegnato alla Direzione ridistribuendolo tra i vari Servizi facenti parte della stessa in funzione degli obiettivi assegnati.

È responsabile della gestione complessiva del personale della direzione di competenza secondo criteri di omogeneità, attenendosi alle linee generali di politica del personale, compreso l’istituto della mobilità.

Propone il fabbisogno di personale e di risorse strumentali. Individua le posizioni di lavoro di specifica e particolare responsabilità di ufficio nonché di responsabilità del procedimento ed è responsabile dell’attribuzione dei trattamenti economici accessori.

Nomina i titolari di PO previa consultazione dei Dirigenti di Servizio interessati, ne individua i compiti e delega loro i procedimenti amministrativi della struttura di sua competenza.

Elabora proposte e formula i pareri tecnici alla Giunta e al Consiglio che non siano di competenza specifica del singolo dirigente di Servizio.

Nell’ambito di sua competenza partecipa al processo di definizione della Relazione Previsionale e Programmatica, del Bilancio, del P.E.G. e del P.D.O. attraverso proposte al Coordinatore di Area di pertinenza.

Collabora con quest’ultimo alle verifiche sull’attività svolta nell’ambito del coordinamento direzionale per obiettivi allo stesso affidati.

All’interno della propria Direzione è responsabile della trasparenza dell’azione amministrativa, della snellezza dei procedimenti, della miglior utilizzazione delle risorse e del miglioramento delle attività.

Ha l’obbligo di informare il Coordinatore di Area di riferimento di tutte le attività che possono produrre effetto al di fuori della propria Direzione per rendere più efficace la funzione di coordinamento.

Sviluppa, all’interno della Direzione assegnata, idonee ed efficaci forme di comunicazione per agevolare e favorire lo scambio di informazioni ed i contatti funzionali alle attività da svolgere.

In relazione alle materie assegnate imposta azioni volte ad agevolare le modalità di accesso dei cittadini ai servizi, a favorire l’accesso ai dati pubblici da parte dei cittadini attraverso il sito Internet dell’Ente come previsto dal D.Lgs. 82/2005 “Codice dell’Amministrazione digitale”, a verificare che i documenti e gli atti siano redatti con linguaggio semplice e chiaro e che vengano predisposti provvedimenti tipo per i procedimenti amministrativi di competenza per materia e a valutare il grado di soddisfazione dell’utenza.

I.c) art. 24 -Poteri sostitutori dei dirigenti:

Ai Coordinatori di Area e ai Direttori è riconosciuto un potere/dovere di sostituzione nell’adozione di provvedimenti di competenza dei dirigenti assegnati al loro centro di responsabilità (Area 9 Direzione). In particolare in caso di omissioni, inadempienze o ritardi nella realizzazione delle fasi del procedimento o nell’adozione del provvedimento finale da parte di un Dirigente di Servizio, il

Direttore della Direzione di appartenenza del Servizio può sostituirsi allo stesso.

Parimenti, in caso di omissioni, inadempienze o ritardi nella realizzazione delle fasi del procedimento o nell’adozione del provvedimento finale da parte di un Direttore, il competente Coordinatore di Area può sostituirsi allo stesso.

I.d) art. 28 – Collegio dei Coordinatori di Aree:

Il Collegio dei Coordinatori di Area è costituito dal Direttore Generale, qualora il Sindaco abbia effettuato tale nomina e dai Coordinatori di Area. Partecipano il Segretario Generale e il Vice

Segretario/Vice Segretari Generali. Al Collegio possono partecipare altresì il Capo di Gabinetto Portavoce del Sindaco.

2. Il Collegio dei Coordinatori di Area provvederà a predisporre e a sottoporre all’approvazione della Giunta Comunale un proprio disciplinare sulle funzioni di competenza e le modalità operative nel quale sarà, altresì, individuata la figura del Presidente, ove non sia stato nominato il Direttore Generale.

II) Con la Deliberazione di G.C. n. 286/2012, alla data del 12 agosto 2012, l’art. 28 del Regolamento uffici e servizi è stato modificato così come segue:

II.a) art. 28 – Collegio dei Coordinatori di Area:

Il Collegio dei Coordinatori di Area è costituito dal Direttore Generale, qualora il Sindaco abbia effettuato tale nomina e dai Coordinatori di Area. Partecipano il Segretario Generale e il Vice Segretario/Vice Segretari Generali, nell’ambito delle proprie funzioni. Al Collegio possono partecipare altresì il Capo di Gabinetto e il Portavoce del Sindaco. In caso di mancata nomina del Direttore Generale, il Presidente è individuato dal Sindaco.

2. Il Collegio dei Coordinatori di Area provvederà a predisporre e a sottoporre all’approvazione della Giunta Comunale un proprio disciplinare sulle modalità operative del medesimo.

3. Il Collegio assicura il coordinamento generale delle strutture dell’Ente, il loro confronto e, in generale, l’integrazione dell’azione amministrativa.

Il medesimo promuove la collaborazione tra le Aree/Direzioni/Servizi nonché l’integrazione delle procedure amministrative e la coerenza nelle scelte organizzative favorisce il confronto fra le Aree/Direzioni/Servizi per la definizione dei contenuti relativi ai programmi intersettoriali del Comune.

Definisce i criteri generali per l’organizzazione della struttura operativa, per la programmazione del lavoro in relazione agli obiettivi da perseguire nonché per la verifica dei relativi risultati, propone i criteri generali per la gestione dei servizi comunali, per i regolamenti e per le procedure dell’Ente,

definisce gli indirizzi generali per lo sviluppo dei sistemi informativi e delle risorse umane nonché per la predisposizione dei piani di formazione del personale.

Il Collegio promuove l’attuazione degli obiettivi stabiliti dagli organi di governo del Comune indirizzando al perseguimento di tale finalità l’azione amministrativa. A tal fine concorre, per quanto di competenza e nell’ambito delle funzioni sopra richiamate, alla definizione, anche mediante l’adozione di atti di indirizzo tecnico-operativo, degli strumenti di programmazione e di organizzazione dell’Ente tra i quali: la relazione previsionale e programmatica, il Bilancio pluriennale e il Bilancio annuale di previsione, il programma triennale dei lavori pubblici ed elenco annuale dei lavori; il Piano esecutivo di gestione e il Piano degli obiettivi, la programmazione triennale ed annuale del fabbisogno di personale, il sistema di controllo strategico e di valutazione delle performance, gli atti generali di organizzazione (circolari, direttive, atti di organizzazione della struttura), i piani settoriali di particolare rilievo la cui progettazione ed attuazione richiede il concorso di più direzioni di area.

A tal fine il Collegio può procedere alla costituzione di appositi gruppi di lavori interdirezionali.

Al Collegio compete inoltre l’esercizio di ogni altra funzione prevista dagli atti di organizzazione dell’Ente.”.

34. La dottoressa Manzione ha poi svolto l’incarico di Direttore Generale del Comune di Firenze dall’11 febbraio 2013 all’11 maggio 2014.

Già sul piano lessicale, si riscontra una decisiva analogia terminologica tra l’anzidetta figura e quella del dirigente generale menzionato dal cit. art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 1886 del 1982, non foss’altro per l’utilizzo della definizione di ‘generale’.

Occorre però vagliare anche in questo caso il contenuto delle funzioni e dei compiti svolti.

In primo luogo, va anche in questo caso precisato che trattasi di figura già prevista dall’Ente all’atto del conferimento dell’incarico e ancora presente nella attuale struttura organizzativa comunale.

Il Direttore Generale coordina direttamente ed in prima persona le seguenti articolazioni ‘organizzative: il Servizio pianificazione, controllo e qualità; la Direzione Risorse Umane, il Servizio organizzazione e acquisizione risorse, il Servizio amministrazione del personale, il Servizio prevenzione e protezione.

Il personale complessivo dell’Ente, alla data del 31 dicembre 2013, era composto da 4673 unità, fra personale di ruolo e non di ruolo.

Al Direttore Generale era, ed è ancora oggi, assegnata la Presidenza della delegazione trattante di parte pubblica.

Il Direttore Generale faceva parte dell’Organismo Indipendente di Valutazione, ed oggi fa parte del Nucleo di Valutazione.

Le dotazioni finanziarie ammontano: per gli accertamenti correnti ad euro 53.899.492,55 e per gli impegni correnti ad euro 17.393.638,53.

Nella Deliberazione di G.C. n. 25/2013, con riferimento alle competenze del Direttore Generale sono espressamente riportati i seguenti compiti:

· sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti anche attraverso la presidenza del collegio dei coordinatori d’area, che eventualmente ritenga di convocare;

· predisporre il piano particolareggiato degli obiettivi previsto dalla lett. a) del comma 2 dell’art 197 D.lgs. 267/2000;

· elaborare la proposta di PEG ai sensi dell’art. 169 del D.lgs. 267/2000;

· promuovere la valorizzazione delle risorse umane, incentivando qualunque strumento giuridico e/o contrattuale ispirato a logiche meritocratiche e premiali di attività migliorative e/o di implementazione della qualità dei servizi, in conformità con la vigente normativa;

· proporre all’A.C. tutti i provvedimenti di adeguamento necessari ad individuare nella relativa figura il soggetto dotato dei necessari poteri di individuazione dei soggetti cui attribuire competenze in caso di inerzia rispetto agli obiettivi assegnati, ferme restando le responsabilità disciplinari dei dirigenti interessati;

· svolgere ogni altra attività necessaria per il perseguimento degli obiettivi assegnati, d’intesa con il Sindaco e gli assessori di volta in volta competenti per materia.

III) Con riferimento alle funzioni e competenze, il Regolamento uffici e servizi del Comune di Firenze vigente al tempo del conferimento dell’incarico prevedeva:

III.a) Art. 5 Direttore Generale:

Ai sensi dell’art. 108 del D.Lgs. n. 267/2000 il Sindaco, previa deliberazione della Giunta Comunale, può nominare un Direttore Generale. La nomina del Direttore Generale è effettuata al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato di durata non superiore a quella del mandato elettivo del Sindaco.

L’incarico assegnato ai sensi della presente disposizione è revocato dal Sindaco, previa deliberazione della Giunta Comunale.

Il Direttore Generale esercita le funzioni di cui all’art. 108 del D.Lgs. n. 267/2000 e dello statuto del Comune di Firenze nonché i compiti a lui attribuiti con l’atto di incarico e con specifici atti di organizzazione approvati dalla Giunta Comunale. Per l’esercizio delle funzioni di competenza può essere titolare di specifiche risorse umane, finanziarie e strumentali; in tale ipotesi, il personale a lui assegnato è direttamente dipendente dal Direttore Generale che lo gestisce e lo organizza in relazione alle funzioni da svolgere. Il Direttore Generale, oltre a sovraintendere tutte le attività afferenti le strutture organizzative dell’Ente, può essere titolare di specifiche funzioni di coordinamento riferite a particolari Direzioni e/o Servizi.

Il Direttore Generale, ove nominato, presiede il Collegio dei Coordinatori di Area.

È data facoltà all’Amministrazione comunale di avvalersi di un Direttore Generale e di un Direttore Generale vicario, con il compito di svolgere funzioni ausiliarie dello stesso e di coadiuvarlo nelle attività assegnategli, esercitando funzioni vicarie in sua assenza e/d impedimento.

34. Sulla base di quanto appena illustrato, non vi può essere adito a dubbio alcuno che le funzioni di direzione generale e di coordinamento d’area ricoperte dalla dottoressa Manzione durante i surriferiti periodi temporali, concretino ed integrino con pienezza i compiti e le funzioni tipiche della figura del direttore generale dei Ministeri, attesa la complessità dell’attività materialmente impiegata per dirigere, coordinare, sovrintendere e raccordare, al vertice, l’attività di una struttura amministrativa composta da più uffici, soprattutto nei confronti di altri dirigenti in posizione sottordinata, con ordini di grandezze di personale dipendente di ragguardevole misura, come supra dettagliatamente illustrato.

Tali essendo le immediate evidenze documentali, il Collegio formula un giudizio di piena equiparazione e corrispondenza tra la funzione svolta dalla dottoressa Antonella Manzione e quella di un dirigente generale di un Ministero, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982.

35. Va considerato, infine, che la dottoressa Manzione ha subito dopo ricoperto, per un periodo di tempo ragguardevole, superiore a circa due anni e mezzo, l’incarico di Capo Dipartimento del Dipartimento degli Affari Giuridici e Legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

L’art. 28, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, rubricato “Capi dei dipartimenti e degli uffici”, della legge n. 400 del 1988, prevede che “I capi dei dipartimenti e degli uffici di cui all’articolo 21 [n.d.r.: tra cui il Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi], nonché dell’ufficio di segreteria del Consiglio dei Ministri sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri tra i magistrati delle giurisdizioni superiori amministrative, gli avvocati dello Stato, i dirigenti generali dello Stato ed equiparati, i professori universitari ordinari di ruolo o fuori ruolo in servizio.”.

L’art. 18, comma 2, primo alinea, della citata legge n. 400 del 1988, rubricato “Segretariato generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri”, prevede anche che “Al Segretariato è preposto un segretario generale, nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, tra i magistrati delle giurisdizioni superiori ordinaria ed amministrativa, gli avvocati dello Stato, i dirigenti generali dello Stato ed equiparati, i professori universitari di ruolo ovvero tra estranei alla pubblica amministrazione.”.

Ciò, ad ulteriore conferma dell’esistenza nell’ordinamento di altre previsioni che parificano ed equiparano, agli effetti, le funzioni dei dirigenti generali dei Ministeri e quelle dei dirigenti delle altre amministrazioni pubbliche.

36. Con il secondo motivo di ricorso, l’Associazione censura i provvedimenti di nomina per essere stati emanati in violazione di precedenti deliberazioni del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, con le quali era fissata l’età massima e quella minima per la nomina a consigliere di Stato.

In particolare, per quanto qui interessa, la deliberazione del 1° aprile 2004, modificando la precedente deliberazione datata 7 aprile 1983, ha stabilito che l’età minima per la nomina non possa essere inferiore a 55 anni.

La dottoressa Manzione, al momento della nomina, aveva 53 anni.

36.1. Il motivo non è fondato.

36.2. L’art. 19, comma 1, n. 2), della legge n. 186 del 1982, che reca la disciplina generale dei requisiti soggettivi per la nomina a consigliere di Stato, non contiene alcuna previsione concernente il requisito dell’età minima e massima.

Trattasi, in altre parole, di previsione non contenuta in alcun testo di legge o avente forza di legge, bensì unicamente prevista dalle summenzionate deliberazioni del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa.

Occorre interrogarsi, dunque, sulla natura giuridica delle anzidette deliberazioni e del requisito anagrafico previsto.

Le deliberazioni del Consiglio di Presidenza di Giustizia amministrativa, per quanto espressione di autonomia organizzativa e funzionale di un organo di autogoverno di rilevanza costituzionale, non sono classificabili quali fonti del diritto; piuttosto, hanno natura di atti amministrativi assoggettati al principio di legalità e, in quanto tali, sono sindacabili dall’autorità giurisdizionale per i vizi di legittimità tipici previsti dalla legge (incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere).

Soltanto la legge può prevedere requisiti soggettivi di ammissibilità per l’accesso agli uffici, alle cariche o per lo svolgimento di determinate attività, trattandosi di elementi che incidono direttamente sulla capacità giuridica e di agire dei soggetti dell’ordinamento attraverso prescrizioni sostanzialmente limitative di status soggettivi.

Le anzidette previsioni deliberative non attuano, né specificano, il dettato legislativo.

Pertanto, l’elemento anagrafico legato al possesso di un’età minima o massima, non ha natura di requisito soggettivo per la nomina, ma soltanto quello di criterio di giudizio per orientare il parere dell’organo di autogoverno (parere che – è bene ricordarlo – ha oltretutto un carattere obbligatorio ma non vincolante).

L’organo di autogoverno ha fatto legittimamente uso di siffatto potere valutativo, che è per legge limitato alle “valutazioni di piena idoneità all’esercizio delle funzioni di consigliere di Stato sulla base dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti e delle doti attitudinali e di carattere”.

In quest’ottica prospettica, l’età (nel caso di specie, l’età minima) è soltanto uno degli elementi soggettivi, suscettibili di divenire oggetto di riscontro e apprezzamento, che precede ed orienta il parere, ma che non condiziona l’accesso alla carica, non avendo l’effetto, riconducibile soltanto all’astratta previsione di legge, di delimitare la platea soggettiva degli aspiranti.

In altre parole, la corrispondenza anagrafica all’interno dei previsti limiti edittali, non può condizionare il contenuto del parere dell’organo di autogoverno, né nel senso di determinarlo come favorevole per il solo fatto che il candidato possiede l’età minima prevista, né, viceversa, di imporlo come sfavorevole nei confronti del candidato che non versa nella condizione anagrafica prevista.

Piuttosto, l’età si collega, quale tipico elemento relazionale, alla qualità dell’apprezzamento curriculare del candidato, rispetto al quale, anzi, è in grado di farne emergere le peculiari note di specialità dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti, laddove ragguagliate ad una età inferiore rispetto a quella per cui, secondo l’id quod plerumque accidit, si presume che una personalità professionale di alto profilo professionale sia compiutamente formata.

Nel caso all’esame, le evidenze documentali per l’innanzi illustrate documentano con puntualità di dettaglio e dovizia di precisione le funzioni, i compiti e le attività svolte dalla candidata, corrispondenti a quelli previsti da specifiche disposizioni di legge statale (Testo unico degli enti locali) e regolamentari (Regolamento degli Uffici del Comune di Firenze).

Tali essendo gli oggettivi riscontri, occorre concludere che l’organo di autogoverno abbia legittimamente vagliato il profilo professionale della candidata e sia giunto a formulare il parere favorevole mediante un procedimento valutativo congruente ed esente da vizi logico-giuridici, valorizzando l’età anagrafica quale elemento positivo nel contesto di una esposizione curriculare ricca per i contenuti delle funzioni svolte e per l’importanza qualitativa dei soggetti nei confronti dei quali le dette funzioni sono state prestate (il Comune di Firenze è notoriamente un comune di grande rilevanza nel Paese, mentre sulla Presidenza del Consiglio dei Ministri non occorre svolgere particolari considerazioni, trattandosi della struttura di cui si avvale il Presidente del Consiglio nell’esercizio delle sue funzioni di organo costituzionale).

In altri termini, la decisione dell’organo di autogoverno, nel dare puntuale applicazione al chiaro disposto normativo previsto dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1992, non solo non ha rappresentato un illegittimo discostamento rispetto al parametro legale, ma ha anzi contribuito a dimostrare – superando l’astratta presunzione che profili di speciale rilevanza non possano che essere conseguiti se non al raggiungimento di una certa età anagrafica – che il riferimento della circolare amministrativa all’età, era da intendersi in senso orientativo, strettamente dipendente dalla valutazione in concreto del profilo curriculare e, comunque sia, sempre secundum legem, non ammettendo la norma primaria statale (quale è quella contenuta nel cit. art. 19, legge n. 186 del 1982) una interpretazione che vada al di là delle proprie previsioni (interpretatio praeter legem) o addirittura contro il proprio disposto (interpretatio contra legem).

Infatti, se non può essere negato in assoluto e in astratto che la maturazione di un determinato livello professionale può conseguirsi a seguito dello svolgimento di plurime esperienze professionali, che nella generalità dei casi impegnano quasi tutto l’arco della vita lavorativa e professionale dell’individuo, è anche vero che di questo assunto non può essere fatto un assioma ideologico, a meno di ammettere, al contrario, che il mero decorso del tempo equivalga, sempre e comunque, al conseguimento della maturazione del requisito soggettivo richiesto.

La norma recata dal cit. art. 19, legge n. 186 del 1986 non prevede siffatta presunzione legale, tantomeno in termini assoluti (praesumptio iuris et de iure).

La delibera del Consiglio di Presidenza in questione, infatti, prevede espressamente una deroga al limite anagrafico massimo, consentendo che per coloro che al momento della proposta abbiano già superato il sessantacinquesimo anno di età, sia possibile derogare, e cioè esprimere un giudizio positivo e favorevole per i candidati in possesso di eminenti requisiti.

Analoga precisazione non è prevista quando i nominandi non abbiano raggiunto invece il limite anagrafico minimo dei cinquantacinque anni. Ma ciò non significa che la ratio della deroga non si imponga anche in questo caso specifico, attesa la preminenza del dettato legislativo, per il quale rileva soltanto l’oggettiva valutazione dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti.

Inoltre, va anche rilevato che questa soluzione interpretativa ha radici consolidate nel solco tracciato dalla giurisprudenza amministrativa in materia di atti di autovincolo di organi di autogoverno che rechino criteri diversi o più stringenti rispetto a quelli previsti dalla norma primaria (T.a.r. Lazio, Roma, Sezione I, sentenza 26 ottobre 2015, n. 12185, che ha annullato il parere negativo del Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti, reso sul presupposto che l’esperienza risultante dal curriculum allegato dal candidato non dimostrasse una “prevalente” esperienza “economico, aziendalistico, finanziario e contabile”, ritenendolo in contrasto con il dettato normativo di cui all’art. 7, comma 8-bis, della legge n. 131 del 2003 – cd. legge La Loggia, secondo cui i componenti della Sezione regionale di controllo sono scelti tra persone “particolarmente esperte nelle materie aziendalistiche, economiche, finanziarie, giuridiche e contabili“: a differenza, infatti, della deliberazione dell’organo di autogoverno, la legge La Loggia attribuiva rilevanza anche all’esperienza acquisita nel settore giuridico).

Non è invece decisiva, né pertinente al caso di specie, la copiosa giurisprudenza amministrativa, pure citata dalla parte appellante a sostegno della tesi difensiva secondo cui “l’amministrazione è tenuta al rispetto delle regole a cui si è autovincolata e che ha emanato sulla base di un giudizio ex ante, corollario dell’art. 97 della Costituzione (Cons. Stato, Sez. II, 20.1.2012 n. 5659; Cons. Stato, Sez. V, 5.9.2011 n. 4981; Cons. Stato, Sez. III, 12.5.2011 n. 2841; Cons. Stato, Sez. VI, 12.10.2010 n. 7429; TAR Lazio, Roma, Sez. I, 3.12.2010 n. 35337; TAR Lazio, Roma, Sez. II ter, n. 10484/09 confermata dal Cons. Stato, Sez. VI, 8.10.2010 n. 7369; TAR Lazio, Roma, Sez. II ter, n. 9974/09 confermata dal Cons. Stato, Sez. VI, 6.9.2010 n. 6483 che, in particolare, sottolinea la necessità della preventiva definizione dei parametri cui ancorare il giudizio sulla capacità dei soggetti scrutinati a svolgere determinati compiti d’istituto e alla doverosa correlazione della motivazione ai parametri previamente indicati e costituenti per l’amministrazione autovincolo).”.

Questa giurisprudenza, consolidata anch’essa sul piano esegetico, non rileva nel caso all’esame, essendo la materia della capacità giuridica degli individui, cui pacificamente vanno ricondotti i requisiti di ammissibilità e di accesso, riservata alla legge.

Infine, non può essere condivisa neppure la prospettazione argomentativa secondo cui il discostamento dalla circolare realizzerebbe il risultato pratico di consentire giudizi sempre adattabili caso per caso.

Affermare ciò non solo è corretto, in quanto l’unica base di giudizio per rendere il parere da parte dell’organo di autogoverno è la disciplina legale recata dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982, ma anzi, al contrario, proprio l’emanazione di delibere recanti parametri e criteri di valutazione che si discostano da quelli legalmente previsti, reca inevitabilmente con sé il rischio di apprezzamenti relativistici dei profili professionali dei candidati, i quali, invece, secondo la ratio legis che ha ispirato la disciplina di cui al cit. art. 19, legge n. 186 del 1982, devono oggettivarsi e sostanziarsi essenzialmente attraverso gli elementi curriculari attinenti all’attività e agli studi giuridico-amministrativi compiuti.

36.3. Occorre concludere, in definitiva, che l’organo di autogoverno ha correttamente esercitato il proprio potere, e ciò sia sul piano formale della corretta qualificazione giuridica dell’età anagrafica quale criterio sussidiario di giudizio del profilo professionale e non quale requisito soggettivo di ammissibilità o accesso ai fini della nomina (interpretatio secundum legem), sia sul piano sostanziale della legittimità della valutazione del profilo professionale in questione, alla luce degli specifici elementi di fatto per l’innanzi illustrati.

36.4. Dal rigetto della censura deriva l’improcedibilità dell’appello incidentale per sopravvenuto difetto di interesse alla sua decisione, avendone l’appellante incidentale condizionato l’esame alla ipotesi, subordinata ed eventuale, del positivo vaglio giurisdizionale dell’impugnativa principale.

37. Il terzo motivo di ricorso, corrispondente al terzo motivo dell’appello principale, censura la violazione dell’art. art. 19, comma 1, n. 2, della legge 27 aprile 1982, n. 186, per l’assenza della piena idoneità della candidata all’esercizio delle funzioni di consigliere di Stato.

Più in particolare, l’Associazione ricorrente assume che l’organo di autogoverno, con la summenzionata deliberazione datata 7 aprile 1983, abbia specificato il dettato normativo di cui al cit. art. 19, esigendo ai fini della valutazione dell’attività svolta che “dovrà risultare l’avvenuto espletamento della stessa per un congruo numero di anni, in modo da garantire il possesso da parte dell’interessato di un’approfondita esperienza anche di carattere pratico”.

37.1. Il motivo non è fondato.

37.2. Il Collegio ha già compiutamente illustrato il contenuto delle funzioni e dei compiti connessi all’attività svolta dalla dottoressa Manzione sia quale direttore generale, sia quale coordinatore d’area del Comune di Firenze, ed ha dato conto i) della perfetta corrispondenza tra le dette funzioni e le previsioni recate dal Testo unico degli enti locali nella parte relativa alla disciplina della dirigenza locale, nonché quelle previste dal Regolamento degli uffici emanato dal Comune di Firenze in attuazione dell’autonomia statutaria e regolamentare riconosciuta anche dalla Carta costituzionale agli enti locali; ii) delle grandezze economiche degli stanziamenti a bilancio e iii) delle risorse umane da dirigere e coordinare, ivi compresa l’attività di coordinamento, verifica e controllo anche nei confronti di uffici dirigenziali sottordinati; iv) dell’arco di tempo certamente non breve nel corso del quale le anzidette funzioni sono state svolte ininterrottamente, ed anzi cumulando più incarichi direzionali, ad ulteriore riprova della capacità pratica di gestire uffici complessi in via simultanea.

Non va trascurata, inoltre, l’attività svolta dalla dottoressa Manzione quale Capo Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri, anch’essa protrattasi per un arco temporale ragguardevole.

In disparte la oggettiva importanza qualitativa degli incarichi affidati, va pure considerata la ampiezza e varietà contenutistica delle attività svolte con profilo giuridico-amministrativo: dalle attività di insegnamento e di formazione, alle attività di giudice onorario, alla partecipazione ed al coordinamento di Commissioni di studio sia a livello nazionale, sia locale, alle responsabilità assunte in materia di sicurezza, di protezione civile, di gestione di partecipazioni pubbliche.

37.3. Il giudizio espresso dall’organo di autogoverno, anche sotto questo profilo, è dunque congruo, razionale, logico e basato su oggettivi riscontri documentali e curriculari, mentre le valutazioni suggerite dall’Associazione appellante si sovrappongono al giudizio discrezionale dell’Amministrazione, tentando di sostituirvisi, col risultato – non consentito dall’ordinamento – di impingere direttamente nel merito dell’azione amministrativa.

38. Anche il quarto motivo, con cui si censura la violazione dell’art. 19, comma 1, n. 2), della legge 27 aprile 1982, n. 186, e dell’art. 3, della legge n. 241/1990, sotto il profilo dell’eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione in ordine al possesso delle doti attitudinali e di carattere, non è fondato e va, pertanto, respinto.

In primo luogo, non è corretto affermare che non sia stato compiuto alcun accertamento istruttorio al riguardo.

Piuttosto, l’organo di autogoverno della Giustizia amministrativa, come usualmente si è verificato in passato e continua ancora oggi a verificarsi nella generalità dei casi rimessi alla sua valutazione, effettua il vaglio sulla base delle risultanze documentali e delle evidenze curriculari, in quanto trattasi di elementi oggettivi, suscettibili di positiva valutazione e, soprattutto, idonei ad essere oggetto di accertamenti ripetibili.

In altre parole, proprio l’oggettivizzazione che caratterizza le evidenze documentali, rende il dato conoscitivo ed informativo altamente prevedibile, con un elevato grado di attendibilità, trattandosi peraltro di risultanze verbalizzate in atti pubblici.

Più in particolare, per quanto concerne il contenuto formale ed estrinseco delle anzidette risultanze, non risulta che i documenti che riguardano l’appellata siano stati oggetto di contestazione, anche per mezzo di querela di falso.

Non si comprendono le ragioni, dunque, per le quali l’organo di autogoverno dovesse mettere in discussione il contenuto intrinseco e sostanziale delle risultanze medesime, ovvero aggravare il procedimento procedendo, senza apparente motivo, ad effettuare audizioni o altri accertamenti.

Ragionare diversamente, ovverossia nel senso di affermare che l’organo di autogoverno possa, o addirittura debba, prescindere dalle oggettive risultanze curriculari e focalizzarsi, invece, su impressioni soggettive estrapolate da colloqui o altri accertamenti tecnici innominati, significherebbe sganciare il giudizio sulle attitudini e sul carattere dai profili curriculuari, creando così una rottura in quel continuum che invece è l’esperienza professionale della persona.

Il Collegio ritiene che una simile lettura non sia corretta, sia perché introdurrebbe elementi valutativi incerti e di dubbia verificabilità, sia perché l’espressa formula adottata dal legislatore convince del fatto che le esperienze professionali e le doti umane e di carattere debbano risultare dal profilo curriculare, l’unico in grado di far davvero comprendere, attraverso il metro rappresentato dalle esperienze passate, quale personalità si ha di fronte e in quale modo essa si è espressa, manifestata e comportata alla prova pratica dei fatti.

Nel caso all’esame, non risulta in alcun modo che la candidata non abbia tenuto quell’alto profilo istituzionale e professionale che gli incarichi ricoperti esigono, di tal ché occorre concludere che, del tutto legittimamente, l’organo di autogoverno abbia ritenuto sussistente il requisito soggettivo relativo al possesso delle doti attitudinali e di carattere.

39. Infine, il quinto motivo censura la violazione ed erronea applicazione degli artt. 101, 108, 111 e

117 cost., 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e 6, par. 1, della Cedu; il travisamento degli orientamenti della Corte costituzionale e l’illogica motivazione del rigetto della richiesta di sottoporre alla Corte costituzionale la relativa questione di legittimità.

39.1. Anche quest’ultimo motivo non è fondato.

39.2. Il Collegio preliminarmente osserva che la questione è stata esaminata dal Tar in relazione alla posizione processuale del Co.N.M.A., ma essa era alla base del quinto ed ultimo motivo di ricorso, comune a tutte le parti originariamente ricorrenti, sicché in questa sede si ritiene opportuno ripercorrere il ragionamento logico-giuridico seguito dal primo giudice.

Secondo il Tar:

a) per la giurisprudenza costituzionale, nella valutazione di illegittimità costituzionale della disciplina degli organi giudicanti rispetto ai precetti di indipendenza, imparzialità e terzietà, assume “rilievo centrale il grado di autonomia che il legislatore ha garantito all’organo giurisdizionale rispetto all’autorità designante nel concreto esercizio della funzione”;

b) ragionamento analogo è rinvenibile nella giurisprudenza della Corte EDU, che, nell’esaminare la nomina dei magistrati del CGARS da parte del Presidente della Regione Sicilia, non ha rilevato la violazione dei canoni di imparzialità e indipendenza previsti dall’art. 6 della Convenzione (Corte EDU, 26 maggio 2005, Majorana c. Italie);

c) inoltre, la nomina governativa di una quota della magistratura è un modello adottato da diversi Stati membri dell’Unione Europea.

39.3. Il Collegio condivide le anzidette argomentazioni, ed aggiunge le seguenti, ulteriori considerazioni.

Non vi sono argomenti sufficienti per ritenere che la nomina governativa, che interviene nel momento genetico della costituzione del rapporto, infici la garanzia dell’indipendenza, imparzialità e terzietà del giudice, trattandosi di garanzia, quest’ultima, che caratterizza lo svolgimento del rapporto, e rispetto al quale, dopo il momento genetico, viene reciso ogni legame e non perdura più alcun rapporto giuridico tra Governo e consiglieri di Stato.

Le motivazioni politiche che sono alla base della proposta governativa sono irrilevanti in tal senso e si oggettivizzano attraverso il vaglio dell’organo di autogoverno della magistratura amministrativa.

L’alta qualificazione, professionale ed attitudinale, del candidato proposto, è comprovata dal possesso del profilo curriculare, non dal rapporto fiduciario col Governo proponente.

È pure irrilevante che ai consiglieri di Stato possano essere conferiti dal Governo incarichi esterni: la disciplina degli incarichi è prevista dalla legge; il conferimento degli incarichi può riguardare tutti i consiglieri di Stato e, più in generale, tutti i giudici amministrativi, ivi compresi quelli di primo grado, sicché un’eventuale distinzione potrebbe anzi dare luogo a discriminazione; il conferimento dell’incarico non muta la natura giuridica del rapporto che lega il consigliere di Stato all’ordine giurisdizionale; il conferimento dell’incarico non è idoneo a creare un rapporto di soggezione.

40. In definitiva, alla luce delle considerazioni illustrate, il Collegio:

a) accoglie l’eccezione preliminare di difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, ne dispone l’estromissione dal giudizio;

b) assorbe le ulteriori eccezioni pregiudiziali di rito e preliminari di merito;

c) nel merito, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso principale di primo grado e l’omologo appello principale;

d) dichiara l’improcedibilità del ricorso incidentale e dell’omologo appello incidentale, per sopravvenuta carenza di interesse;

e) compensa le spese del doppio grado del giudizio tra tutte le parti, sussistendo giusti ed eccezionali motivi anche in ragione della parziale novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Settima, definitivamente pronunciando sull’appello n. 6161 del 2018, come in epigrafe proposto:

a) accoglie l’eccezione preliminare di difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, ne dispone l’estromissione dal giudizio;

b) assorbe le ulteriori eccezioni pregiudiziali di rito e preliminari di merito;

c) nel merito, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso principale di primo grado e l’omologo appello principale;

d) dichiara improcedibile il ricorso incidentale e l’omologo appello incidentale, per sopravvenuta carenza di interesse;

e) compensa le spese del doppio grado del giudizio tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Marco Morgantini, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Sulla natura del decreto di nomina del consigliere di Stato in quota governativa e sulla intepretazione dei necessarirequisiti proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Costi della manopera – Verifica – Modifica del numero dei dei dipendenti in giustificando il loro costo a prezzo invariato e nel rispetto dei previsti limiti retributivi minimi tabellari – Configura offerta migliorativa – Ammissiblità

In sede di giustificazione dei costi della manodopera è legittima la indicazione dei dipendenti in numero di 29 anziché di 27 e giustificando il loro costo, a prezzo invariato e nel non contestato rispetto dei previsti limiti retributivi minimi del personale impiegato, mediante l’utilizzo di altra voce di spesa già indicata, senza incrementare il prezzo complessivo e senza incidere sulla tenuta economica dell’offerta pur riducendo gli utili, in quanto trattasi di una offerta semplicemente migliorativa rispetto a quella inizialmente proposta, e già risultata aggiudicataria indipendentemente dal predetto miglioramento, cui l’impresa aggiudicataria si è unilateralmente ma irrevocabilmente obbligata in sede di giustificazione dell’offerta, potendo così apparire del tutto paradossale la prevista conseguente esclusione dalla gara.

Pres. M. Corradino Est. R. Sestini

Pubblicato il 23/03/2022

N. 02133/2022REG.PROV.COLL.

N. 09708/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9708 del 2021, proposto da
-OMISSIS-in proprio e quale -OMISSIS-in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Orsola Cortesini, Giuseppe Morbidelli, Matteo Anastasio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maurizio Boifava, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luisa Gracili, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana – -OMISSIS–, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2022 il Cons. Raffaello Sestini;

Viste le difese delle parti come da verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – La Regione Toscana, soggetto aggregatore che si avvale di -OMISSIS- ha bandito una gara pubblica finalizzata alla stipulazione di una convenzione quadro per l’affidamento del servizio di ristorazione a ridotto impatto ambientale.

2 – Quanto al lotto n. 5, riferito ai presidi ospedalieri e alle strutture territoriali dell’Azienda USL Toscana Nord Ovest (ex USL 1 di Massa e Carrara) dell’Ospedale -OMISSIS-, -OMISSIS-– -OMISSIS- dalla fase di valutazione economica per mancato superamento del punteggio minimo previsto, quale soglia di sbarramento, per l’elemento B “Produzione e confezionamento dei pasti” dell’offerta tecnica;

3 – -OMISSIS-ha proposto ricorso al TAR della Toscana, che lo ha respinto con sentenza n. -OMISSIS-, Sez. III, peraltro riformata dal Consiglio di Stato, Sez. III, con la sentenza n. -OMISSIS-, che ha disposto l’annullamento dell’esclusione del RTI -OMISSIS- e dell’aggiudicazione definitiva in favore di -OMISSIS-, ed inoltre ha dichiarato inefficace la Convenzione quadro che era stata nel frattempo sottoscritta dalla predetta società con la Regione Toscana, ai fini della riammissione del raggruppamento -OMISSIS- alla gara e del riesame, da parte della Commissione, del giudizio espresso sull’elemento B della sua offerta tecnica.

4 – -OMISSIS-ha quindi disposto la riconvocazione della Commissione giudicatrice, che ha proceduto al riesame del solo giudizio sull’elemento B dell’offerta tecnica del RTI -OMISSIS-, attribuendo ad esso il punteggio (riparametrato) di 10 punti (corrispondente al giudizio “buono”) prendendo altresì atto “delle valutazioni in precedenza espresse per gli altri criteri di valutazione e per tutti gli operatori economici ammessi” che sono state così meramente e integralmente confermate.

5 – Tale punteggio ha consentito al RTI -OMISSIS- il superamento della soglia di sbarramento e la conseguente ammissione alla fase di apertura e valutazione dell’offerta economica. Nella seduta pubblica dell’11.2.2021 le è stato quindi assegnato il “punteggio prezzo” che, sommato al punteggio “qualità”, ha determinato il collocamento del predetto RTI al primo posto in graduatoria.

6 – L’offerta del RTI -OMISSIS- ha, altresì, superato la soglia di anomalia ex art. 97, comma 3, D.lgs. 50/2016 ed è stata pertanto sottoposta al subprocedimento di verifica di congruità, con richiesta di giustificativi da parte di -OMISSIS-, che il RTI ha presentato in data 2.3.2021 e che sono stati esaminati con esito positivo, con conseguente determinazione n. -OMISSIS-di aggiudicazione del Lotto 5 in favore del RTI -OMISSIS-;

7 – Le suddette determinazioni di aggiudicazione sono state impugnate davanti al TAR della Toscana da -OMISSIS- che ha anche riferito di aver proposto davanti alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione un ricorso (attualmente pendente) avverso la sentenza n. -OMISSIS- per il superamento dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa con invasione della sfera riservata alla P.A.

8 – -OMISSIS- si è costituita in giudizio e, con memoria del 10.7.2021, ha dedotto in ordine alla irricevibilità, all’inammissibilità e comunque all’infondatezza dei quattro motivi del ricorso di -OMISSIS- ed ha riferito di aver proposto apposito controricorso per contestare la palese inammissibilità del ricorso per cassazione di -OMISSIS-. Anche -OMISSIS-si è costituita nel giudizio davanti al TAR argomentando, con memoria del 9.7.2021, l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame.

9 – Con ordinanza n. -OMISSIS-il TAR della Toscana ha accolto la domanda cautelare e fissato l’udienza pubblica del 19.10.2021. In vista di tale udienza le parti hanno depositato i propri scritti difensivi e -OMISSIS- ha prospettato censure (III motivo, nuovo e quindi inammissibile secondo -OMISSIS-) che il TAR della Toscana ha accolto, dopo aver accolto l’eccezione di tardività dei primi due motivi del ricorso (trattandosi di censure che avrebbero dovuto essere dedotte da -OMISSIS- mediante apposito ricorso incidentale nel precedente giudizio davanti al TAR) e aver respinto il IV motivo di ricorso.

10 – Con la sentenza n. -OMISSIS- il TAR ha, in particolare, affermato che il RTI -OMISSIS-n avrebbe “modificato in sede di giustificazioni, la spesa originariamente prevista per la manodopera da utilizzare nell’’appalto” dando luogo ad una “sostanziale modifica dell’offerta in uno dei suoi elementi essenziali quale è la voce relativa al costo del personale impiegato”;

11 – La suddetta sentenza viene appellata da -OMISSIS-, secondo cui la tesi del TAR è smentita dai documenti di gara, dai quali risulterebbe in maniera incontestabile che gli addetti impiegati per l’appalto sono 29 e che il relativo costo è integralmente coperto dagli importi indicati in offerta e specificati nei giustificativi, tanto è vero che lo stesso TAR riconosce espressamente che la “spesa originariamente prevista per la manodopera” risulta “incrementata”; che il costo di ventisette addetti trova copertura nella voce costo del personale e che “la spesa degli altri due trova copertura in altra voce del quadro economico”. Vengono inoltre riproposti i motivi e le eccezioni già accolti dal Tar in primo grado.

10– Ai fini della decisione, considera il Collegio che la questione controversa in esame, ancorché tecnicamente complessa, risulta agevolmente risolvibile sul piano logico, in quanto l’offerta dell’appellante, così come emerge dagli atti di gara allegati al giudizio, prevedeva già 29 dipendenti e per tutti è stata fornita giustificazione complessiva dei costi, seppure indicati in voci di spesa diverse. Ne discende, da un lato, che non vi è alcuna variazione dell’offerta e, dall’altro, che la giustificazione dei costi risulta adeguata ai fini di un giudizio di complessiva ragionevolezza economica della medesima offerta, che risulta pertanto ammissibile.

11 – Appare tuttavia opportuno aggiungere che, ove mai fosse risultata confermata la circostanza per la quale in sede di giustificazione dei costi era stata “modificata la spesa originariamente prevista per la manodopera da utilizzare nell’’appalto”, indicando i dipendenti in numero di 29 anziché di 27 e giustificando il loro costo, a prezzo invariato e nel non contestato rispetto dei previsti limiti retributivi minimi del personale impiegato, mediante l’utilizzo di altra voce di spesa già indicata, senza incrementare il prezzo complessivo e senza incidere sulla tenuta economica dell’offerta pur riducendo gli utili, saremmo comunque in presenza non di una “sostanziale modifica dell’offerta in uno dei suoi elementi essenziali quale è la voce relativa al costo del personale impiegato” come ritenuto dal giudice di primo grado, bensì di una offerta semplicemente migliorativa rispetto a quella inizialmente proposta, e già risultata aggiudicataria indipendentemente dal predetto miglioramento, cui l’impresa aggiudicataria si è unilateralmente ma irrevocabilmente obbligata in sede di giustificazione dell’offerta, potendo così apparire del tutto paradossale la prevista conseguente esclusione dalla gara.

12 – Alla stregua delle pregresse considerazioni, l’appello deve essere accolto. Per l’effetto, in riforma dell’appellata sentenza il ricorso di primo grado deve essere rigettato, discendendone l’accertamento della non anomalia dell’offerta della società appellante e il conseguente obbligo di aggiudicazione in suo favore.

13 – Le spese del doppio grado di giudizio possono essere, infine, compensate considerata la particolarità e parziale novità delle questioni dedotte.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l ‘effetto, in riforma dell’appellata sentenza respinge il ricorso di primo grado.

Compensa fra le parti le spese del doppio grado di giudizio

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento di qualsiasi dato idoneo ad identificare le due imprese in giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giulia Ferrari, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Solveig Cogliani, Consigliere

Umberto Maiello, Consigliere

parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento di qualsiasi dato idoneo ad identificare le due imprese in giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giulia Ferrari, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Solveig Cogliani, Consigliere

Umberto Maiello, Consigliere

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

L'articolo Sulla modifica del numero dei dipendenti in sede di verifica dei costi della manodopera proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Cause di esclusione – Responsabilità per fatto altrui – Onere di vigilanza sul modus operandi del terzo – Non sussiste.

L’interpretazione logica della disposizione conduce a ritenere che l’art. 80, comma 5, lette. F-bis) del codice degli appalti riguardi i partecipanti alle procedure di affidamento di questi ultimi e non già le imprese detentrici di impianti dagli stessi indicati per il conferimento finale delle quantità di fanghi ricevute dalla stazione appaltante; deve, invero, ritenersi, che l’impresa detentrice di impianto non rivolge un’offerta diretta alla stazione appaltante, a differenza dell’intermediario che partecipa alla gara, ma si limita a mettere a disposizione di quest’ultimo il proprio impianto per l’esecuzione dell’appalto; per le ragioni su esposte, la dichiarazione non veritiera resa dall’impresa detentrice di un impianto di smaltimento di fanghi non può provocare in alcun modo l’esclusione dalla gara del soggetto che ad essa partecipa in qualità di intermediario, non potendosi porre a carico di quest’ultimo l’onere di vigilare sul corretto modus operandi del terzo nel segmento di mercato oggetto di appalto pubblico.

Pres. O. Ciliberti; Est. C. Di Bello

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 207 del 2022, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Acquedotto Pugliese S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Nilo, Marco Nilo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

– del provvedimento a firma del Direttore Procurement ad interim di Acquedotto Pugliese prot. n. 3875 del 21.1.2022, recante l’esclusione della ricorrente dalla procedura aperta indetta da Acquedotto Pugliese “per l’affidamento, mediante lo strumento giuridico dell’accordo quadro da concludersi con più operatori economici ai sensi dell’art. 54, co. 4, lett. a) del d.lgs. 50/2016, del servizio di conferimento per recupero e/o smaltimento dei fanghi prodotti presso gli impianti di depurazione gestiti dall’Acquedotto Pugliese S.p.A.”;

– del provvedimento a firma del Direttore Procurement ad interim di Acquedotto Pugliese prot. n. 3932 del 24.1.2022, con il quale sono state approvate le risultanze dei verbali relativi alle operazioni svolte dal seggio di gara;

– del verbale del seggio di gara n. 1 del 10.1.2022, mai trasmesso o comunicato alla ricorrente, né pubblicato sul profilo del committente, nella parte in cui è stata disposta l’esclusione della ricorrente dalla citata procedura di gara;

– della nota a firma del Direttore Procurement ad interim di Acquedotto Pugliese prot. n. 10344 del 17.2.2022, recante “Riscontro istanza di annullamento in autotutela”;

– di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, ivi incluso, ove occorra, il disciplinare di gara nelle parti di interesse e per le ragioni riferite in narrativa;

Per la declaratoria di inefficacia

dell’accordo quadro, ove stipulato, ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 121 e 122 c.p.a.;

Per la condanna

di Acquedotto Pugliese al risarcimento del danno in forma specifica mediante l’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dalla ricorrente a mezzo della sua riammissione alla procedura di gara oggetto di gravame, nonché, in subordine, al risarcimento del danno per equivalente, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 124 c.p.a.;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Acquedotto Pugliese S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 marzo 2022 il dott. Carlo Dibello e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

Premesso che:

–OMISSIS- ha partecipato alla procedura selettiva indetta con bando di gara pubblicato sulla GUUE S225 del 19.11.2021 e sulla GURI 5a Serie Speciale – Contratti Pubblici n. 135 del 22.11.2021 da Acquedotto Pugliese (di seguito AQP) ex art. 60 del D.lgs. 50/2016;

-la procedura è stata indetta per l’affidamento, mediante lo strumento giuridico dell’accordo quadro da concludersi con più operatori economici ai sensi dell’art. 54, comma 4, lett. a), dello stesso D.lgs. e da aggiudicarsi con il criterio del minor prezzo ai sensi dell’art. 95, comma 4, del ridetto Codice dei contratti pubblici, del servizio di “conferimento per recupero e/o smaltimento dei fanghi prodotti presso gli impianti di depurazione gestiti dall’Acquedotto Pugliese S.p.A.”, avente durata di 12 mesi, rinnovabile per un periodo massimo di ulteriori 12 mesi, e un valore totale stimato in 60.900.000,00 €, IVA esclusa, per la durata complessiva di 24 mesi;

-la legge di gara – par. 4.4 del disciplinare – ha previsto la possibilità, per il concorrente, di partecipare alla procedura selettiva in qualità di gestore in proprio di impianti di smaltimento o, in alternativa, nella qualità di intermediario, così come definito dall’art. 183, c.1 lett. l del d.lgs. 152/2006 e s.m.i;

-si è altresì previsto che il concorrente gestore in proprio di impianti di smaltimento avrebbe potuto partecipare alla procedura di gara quale proprietario, anche in misura minoritaria, di uno o più impianti autorizzati allo smaltimento dei rifiuti individuati con i codici EER 190805, purchè: a) non in possesso di quote, anche minoritarie, di altri operatori economici che partecipano alla gara; b) non sia proprietario, anche in forma minoritaria, di impianti offerti da altri operatori economici concorrenti, tali circostanze dovendo emergere dalla compilazione del modello allegato 2a;

-al partecipante alla gara in qualità di intermediario è stata richiesta, invece; a) la piena disponibilità degli impianti di recupero/smaltimento autorizzati per i rifiuti individuati con il codice EER 190805, in uno alla produzione delle autorizzazioni e delle visure camerali storiche; b) la conferma della disponibilità degli impianti da parte delle imprese gestori, titolari di autorizzazioni all’esercizio, prevedendosi a carico di questi ultimi soggetti la dichiarazione di disponibilità a ricevere, durante l’esecuzione del contratto, le quantità di rifiuti dichiarate dall’intermediario a mezzo dell’allegato 2b;

-ai sensi dell’art. 5.2 del disciplinare di gara si è previsto che “Si ribadisce, come già precisato al paragrafo 4.4, che, ai fini del raggiungimento della quantità massima di 50.000 tonnellate, gli operatori economici potranno partecipare unicamente in qualità di “impresa detentrice di impianto/i” o, in caso di intermediari, facendosi rilasciare da altra impresa “dichiarazione di disponibilità a ricevere un quantitativo” di tonnellate annue. Si precisa, in particolare, che sarà considerato detentore di impianto l’operatore economico che abbia anche solo una quota minoritaria in società/imprese in possesso di impianto di recupero/smaltimento; laddove dovesse emergere la presentazione di più offerte riconducibili al medesimo operatore economico, la Stazione appaltante procederà all’esclusione di entrambe le offerte”;

-la società -OMISSIS- ha partecipato alla gara in qualità di intermediario ai sensi dell’art. 183, c. 1, lett. l del d.lgs. 152 del 2006 ed ha utilizzato l’apposito modello allegato 2a al fine di dichiarare di possedere la piena disponibilità di una serie di impianti di recupero-smaltimento autorizzati per i rifiuti individuati con il codice EER 190805, producendo le autorizzazioni e le visure camerali storiche;

-la società ha anche presentato l’allegato 2b con cui le sette imprese gestori titolari di autorizzazioni all’esercizio – tra le quali la -OMISSIS- srl – hanno dichiarato di dare la disponibilità degli impianti a ricevere, per tutta la durata dell’appalto, determinate quantità di rifiuti superiori, complessivamente, alla quantità minima di 50.000 t annue, così come previsto dal par. 3.1. del disciplinare di gara;

Considerato che:

-la -OMISSIS- è stata esclusa dalla gara all’esito della seduta del 10 gennaio 2022 in quanto “attraverso l’analisi della visura storica allegata ai documenti di gara” sarebbe emerso che “-OMISSIS- srl, in difformità con la dichiarazione resa con l’Allegato 2b è, però, proprietario al 100% dell’impianto -OMISSIS-, indicato dal concorrente -OMISSIS-, in qualità di intermediario, quale sito di smaltimento messo a disposizione per l’appalto”;

-in data 27 gennaio 2022, -OMISSIS- ha chiesto di essere riammessa in gara alla luce di articolate deduzioni difensive e dopo aver avuto accesso agli atti e ai documenti di gara, tra cui in particolare il verbale del seggio di gara n. 1 del 10 gennaio 2022;

-l’istanza sopra citata è stata respinta con nota prot. n. 10344 del 17 febbraio 2022 della stazione appaltante, la quale ha confermato l’esclusione integrandone la motivazione dando risalto alla ritenuta falsità della dichiarazione resa dalla -OMISSIS- srl;

-la -OMISSIS- ha impugnato l’esclusione, la nota di respingimento dell’istanza di annullamento in autotutela del provvedimento espulsivo, ed ha chiesto di essere riammessa in gara, previa ordine di esibizione alla stazione appaltante di una serie di documenti relativi alla procedura competitiva;

-a sostegno del ricorso la società -OMISSIS- lamenta: 1) l’errata applicazione, da parte della stazione appaltante, delle prescrizioni del disciplinare di gara di cui al paragrafo 4.4. e 5.2., che avrebbe determinato l’introduzione di una causa di esclusione non prevista né dalla legge di gara, né dalla normativa di rango primario, in violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 83, c. 8 del d.lgs. 50/2016 e di tutti i fondamentali principi (pubblicità, trasparenza, proporzionalità, parità di trattamento, massima partecipazione alle gare e clare loqui) che presiedono al regolare svolgimento delle procedure di evidenza pubblica; 2) la violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 241 del 1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione; 3) illegittimità in via derivata della nota AQP prot. n. 10344 del 17.2.2022; 4) illegittimità in via autonoma della nota AQP prot. n. 10344 del 17.2.2022: eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e in diritto, difetto di istruttoria e di motivazione; violazione e falsa applicazione degli artt. 19, 46 e 47 del D.p.r. 445/2000; violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione dell’art. 80, c. 5, lett. f-bis) del d.lgs. 50/2016; violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione; violazione del principio di proporzionalità; eccesso di potere per ingiustizia manifesta;

-la stazione appaltante si è costituita in giudizio per resistere al ricorso del quale ha chiesto il respingimento sulla base di una articolata memoria difensiva;

-la controversia è passata in decisione alla camera di consiglio del 16 marzo 2022, con avviso alle parti ai sensi dell’art. 60 del c.p.a;

Rammentato che:

-l’esclusione dalla gara disposta dalla stazione appaltante nei riguardi della ricorrente è, in sintesi, così motivata: “il Seggio ha rilevato, attraverso l’analisi della visura storica allegata ai documenti di gara che -OMISSIS- srl, in difformità con la dichiarazione resa con l’allegato 2b è, però, proprietario al 100% dell’impianto -OMISSIS-, indicato dal concorrente -OMISSIS-, in qualità di intermediario, quale sito di smaltimento messo a disposizione per l’appalto;”

-la stazione appaltante ha poi, respingendo l’istanza di riammissione in gara della -OMISSIS- srl, confermato che “l’esclusione dal prosieguo delle operazioni di gara di codesto concorrente è stata determinata dalla falsa dichiarazione resa dall’Amministratore Unico dell’impianto -OMISSIS- s.r.l., da voi indicato in gara tra i sette impianti offerti per il recupero e/o smaltimento dei fanghi…infatti, l’Amministratore Unico dell’impianto -OMISSIS- s.r.l., con la dichiarazione resa ai sensi e per gli effetti degli artt. 19, 46 e 47 del D.p.r. n. 445/2000, mediante la compilazione dell’allegato 2b, ha espressamente dichiarato “di dare la disponibilità del/i suo/impianto/i, di cui sia proprietario anche in misura minoritaria, ad un unico operatore economico concorrente”…detta dichiarazione, però, come già rappresentato, è risultata non veritiera, in quanto la stessa società -OMISSIS- s.r.l. è proprietaria al 100% dell’impianto -OMISSIS- s.r.l., indicato dal concorrente intermediario -OMISSIS-, quale sito di smaltimento messo a disposizione per l’appalto. La -OMISSIS- s.r.l., quindi, avendo dichiarato attraverso l’allegato 2b di aver dato la disponibilità di tutti gli impianti da lei posseduti, anche in misura minoritaria, ad un unico concorrente, ha reso una falsa dichiarazione ai sensi dell’articolo 80, comma 5, lett. f-bis del d.lgs. 50/2016”;

Ritenuto che:

-la sanzione espulsiva prevista dall’art. 80, comma 5, lett. f-bis del d.lgs. 50/2016 trova applicazione nei riguardi dell’”operatore economico che presenti nella procedura di gara in corso e negli affidamenti di subappalti documentazione o dichiarazioni non veritiere”;

-la nozione di operatore economico si rintraccia nell’art. 3, lettera p) del d.lgs. 50/2016, in base al quale esso è “persona fisica o giuridica, un ente pubblico, un raggruppamento di tali persone o enti, compresa qualsiasi associazione temporanea di imprese, un ente senza personalità giuridica, ivi compreso il gruppo europeo di interesse economico (GEIE), costituito ai sensi del decreto legislativo 23 luglio 1991, n. 240, che offre sul mercato la realizzazione di lavori o opere, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi”;

– l’interpretazione logica della disposizione conduce a ritenere che l’art. 80, comma 5, lette. F-bis) del codice degli appalti riguardi i partecipanti alle procedure di affidamento di questi ultimi e non già le imprese detentrici di impianti dagli stessi indicati per il conferimento finale delle quantità di fanghi ricevute dalla stazione appaltante;

-deve, invero, ritenersi, che l’impresa detentrice di impianto non rivolge un’offerta diretta alla stazione appaltante, a differenza dell’intermediario che partecipa alla gara, ma si limita a mettere a disposizione di quest’ultimo il proprio impianto per l’esecuzione dell’appalto;

-per le ragioni su esposte, la dichiarazione non veritiera resa dall’impresa detentrice di un impianto di smaltimento di fanghi non può provocare in alcun modo l’esclusione dalla gara del soggetto che ad essa partecipa in qualità di intermediario, non potendosi porre a carico di quest’ultimo l’onere di vigilare sul corretto modus operandi del terzo nel segmento di mercato oggetto di appalto pubblico;

– la stessa prescrizione posta al par. 4.4 del disciplinare di gara «di non possedere quote, anche minoritarie, di altri operatori economici che partecipano alla gara» e «di non essere proprietario, anche in forma minoritaria, di impianti offerti da altri operatori economici concorrenti» è rivolta, peraltro, unicamente al concorrente gestore in proprio di impianti di smaltimento, e non riguarda chi partecipa alla gara in qualità di intermediario, ai sensi dell’art. 183, c. 1, lett. l) del d.lgs. 152/2006;

– la sanzione espulsiva non può, nel caso di specie, in alcun modo trovare applicazione nei riguardi dell’intermediario, perché essa introdurrebbe una ipotesi di responsabilità per fatto altrui, di carattere eccezionale nel nostro ordinamento, e dunque insuscettibile di interpretazione analogica ai sensi dell’art. 14 disp. prel. al codice civile;

-quando il legislatore del codice degli appalti ha inteso fare ricorso, a fini di espulsione dalla gara, alla responsabilità per fatto altrui lo ha espressamente previsto, così come si desume agevolmente dalla lettura dell’art. 80, c. 1 del d.lgs. 50/2016, in forza del quale “Costituisce motivo di esclusione di un operatore economico dalla partecipazione ad una procedura d’appalto o di concessione, la condanna con sentenza definitiva o decreto penale di condanna divenuto irrevocabile o sentenza di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’art. 444 del codice di procedura penale, anche riferita ad un suo subappaltatore nei casi di cui all’art. 105, c. 6, per uno dei seguenti reati…”; nonché dall’esame del comma 5 della medesima disposizione, che stabilisce “Le stazioni appaltanti escludono dalla partecipazione alla procedura d’appalto un operatore economico in una delle seguenti situazioni, anche riferita ad un suo subappaltatore, nei casi di cui all’art. 105, comma 6 qualora…”;

-il provvedimento di espulsione adottato nei riguardi della ricorrente ha dunque violato il principio di tassatività delle cause di esclusione dalla gara, così come previsto dall’art. 83, c.9 del d.lgs. 50/2016;

– la falsità della dichiarazione resa dalla -OMISSIS- srl non può ripercuotersi in danno del concorrente atteso che la circostanza di avere messo a disposizione di più operatori economici il proprio impianto di smaltimento di fanghi è imputabile esclusivamente alla dichiarante, e non si ripercuote sull’operatore economico partecipante alla gara;

-alla stregua delle suesposte argomentazioni, il ricorso è fondato e va, pertanto, accolto, con annullamento degli atti impugnati, e riammissione in gara della ricorrente;

-le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna Acquedotto Pugliese s.p.a. al pagamento delle spese processuali che liquida nella complessiva misura di € 1.000,00, oltre rifusione del contributo unificato e agli accessori come per legge

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della società ricorrente.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 16 marzo 2022 con l’intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente

Carlo Dibello, Consigliere, Estensore

Giacinta Serlenga, Consigliere

L'articolo Sulle cause di esclusione in tema di responsabilità per fatto altrui. proviene da Giustamm.