Pres. Trotta, Est. Greco
G. Ruoppolo (Avv. G. Falini) c/ Presidenza del Consiglio dei Ministri, Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa (Avv. dello Stato), P. de Lise (n.c.)

sui requisiti necessari ai fini della nomina a Presidente Aggiunto del Consiglio di Stato

1. Pubblico impiego – Consiglio di Stato – Presidente aggiunto – Nomina – Requisiti – Funzione di Presidente di Sezione – Necessità – Non Sussiste – Conseguenze.

2. Pubblico impiego – Consiglio di Stato – Presidente aggiunto – Nomina – Requisiti – Anzianità di ruolo – Insufficienza – Ragioni.

1. In base al tenore testuale e alla ratio dell’art. 6bis d.l. 354/03 -conv. in l. 45/04-, lo svolgimento delle funzioni di Presidente di una Sezione del Consiglio di Stato costituisce un effetto della nomina a Presidente Aggiunto del Consiglio di Stato e non certo un requisito necessario per accedere a tale incarico, con conseguente legittimità della nomina a Presidente Aggiunto di chi rivesta la qualità di Presidente di T.A.R.

2. Ai fini dell’accesso alla qualifica di Presidente Aggiunto del Consiglio di Stato, è legittima la scelta di valorizzare i requisiti previsti per la nomina del Presidente del Consiglio di Stato dall’art. 22, l. 186/1982- come ad es. l’attitudine a ricoprire l’incarico direttivo ovvero il pregresso esercizio di funzioni direttive per un determinato numero di anni- e non già, sic et simpliciter, il criterio dell’anzianità di ruolo. In tal senso depone la considerazione che la figura del Presidente Aggiunto si caratterizza non già come meramente vicaria del Presidente del Consiglio di Stato, ma come compartecipe del vertice dell’Ufficio, con espresse funzioni di collaborazione alla sua gestione e direzione.

ha pronunciato la presente

DECISIONE

sul ricorso in appello nr. 2594 del 2009, proposto dal

dott. GIOVANNI RUOPPOLO, rappresentato e difeso dall’avv. Giorgio Falini, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, viale Gorizia, 25/c,

– la PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente “pro tempore”,

– il CONSIGLIO DI PRESIDENZA DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA, in persona del Presidente “pro tempore”,
rappresentati e difesi “ope legis” dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

dott. PASQUALE DE LISE, non costituito,

della sentenza del T.A.R. del Lazio, Sezione Terza, nr. 1333/09, depositata in data 9 febbraio 2009, non notificata, emessa su ricorso a reg. gen. 7374/2008, ricorso inteso all’annullamento: 1) del d.P.R. 23 giugno 2008 e del d.P.C.M. 17 giugno 2008, di nomina del Presidente de Lise alla funzione di Presidente Aggiunto del Consiglio di Stato; 2) nonché, “in parte qua”, delle deliberazioni del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa del 15 maggio 2008 e della IV Commissione dello stesso Consiglio dei giorni 15 e 9 maggio 2008, nonché, per quanto essa rilevi, della deliberazione del Consiglio in data 30 maggio 2008; 3) nonché di tutti gli atti presupposti e/o consequenziali e/o connessi alla procedura di nomina del Presidente de Lise, con riguardo anche a provvedimenti, non conosciuti ma eventualmente sussistenti, di riconoscimento allo stesso dello “status” di cui all’art. 50 della legge 27 aprile 1982, nr. 186.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione delle Amministrazioni appellate;

Viste le memorie prodotte dall’appellante (in data 24 giugno 2009) e dall’Amministrazione (in data 26 giugno 2009) a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, all’udienza pubblica del giorno 7 luglio 2009, il Cons. Raffaele Greco;

Uditi l’avv. Falini per l’appellante e l’avv. dello Stato Aldo Linguiti per l’Amministrazione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Il dott. Giovanni Ruoppolo, in atto Presidente titolare della Sezione Sesta del Consiglio di Stato, ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la sentenza con la quale il T.A.R. del Lazio ha respinto il ricorso da lui proposto avverso gli atti relativi alla nomina del dott. Pasquale de Lise alla funzione di Presidente Aggiunto del Consiglio di Stato.

A sostegno dell’appello ha dedotto:

1) l’erroneità della sentenza laddove ha dichiarato inammissibili, per difetto di tempestiva impugnazione, le censure proposte in ricorso avverso gli atti posti in essere dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa anteriormente alle delibere del maggio 2008 (culminati nella nomina alla funzione di Presidente Aggiunto del pres. Corrado Calabrò);

2) l’erronea applicazione dell’art. 6-bis del decreto legge 24 dicembre 2003, nr. 354, convertito in legge 26 febbraio 2004, nr. 45, e relativo eccesso di potere (con riguardo alla parte della sentenza in cui il primo giudice non ha ritenuto che, fra i requisiti necessari per la nomina a Presidente Aggiunto, rientrasse anche lo svolgimento attuale delle funzioni di Presidente di Sezione del Consiglio di Stato, requisito non posseduto dal pres. de Lise, all’epoca Presidente del T.A.R. del Lazio);

3) erroneità della sentenza impugnata in ordine alla illegittima ammissione alla procedura del pres. de Lise (neanche a seguito della modifica dei criteri dell’interpello operata dal C.P.G.A., in contraddizione con i criteri seguiti nelle precedenti occasioni in cui si era proceduto alla nomina del Presidente Aggiunto);

4) erroneità della sentenza con riguardo all’asserita irrilevanza, nella specie, dell’art. 50 della legge 27 aprile 1982, nr. 186 (laddove, invece, proprio in applicazione di tale norma – peraltro nella specie non invocabile – il pres. de Lise era stato illegittimamente ammesso alla procedura);

5) erroneità della sentenza laddove afferma che il pres. de Lise non aveva alcun onere, per poter partecipare alla procedura “de qua”, di presentare formale domanda di rientro nel ruolo del Consiglio di Stato;

6) erronea applicazione dell’art. 21 della legge nr. 186 del 1982 (laddove il primo giudice ha negato che il pres. de Lise fosse tenuto all’osservanza del triennio di permanenza nella sede ricoperta, prescritto da tale norma, prima di poter ottenere l’assegnazione ad altra sede);

7) erronea applicazione dell’art. 9 del d.P.R. 21 aprile 1973, nr. 214 (laddove il T.A.R. ha considerato detta norma coma una mera “misura organizzativa di massima”, in riferimento al rientro del pres. de Lise nel ruolo del Consiglio di Stato in data anteriore al 1 gennaio 2009, tale da violare gli interessi dell’odierno appellante e del pres. Raffaele Iannotta);

8) erronea applicazione degli artt. 11, comma 2, della legge 6 dicembre 1971, nr. 1034, e dell’art. 9 del d.P.R. nr. 214 del 1973 (con riferimento alla carenza in organico, al momento dell’interpello, di un posto vacante di Presidente di Sezione titolare del Consiglio di Stato, che precludeva al pres. de Lise la presentazione di domanda per la partecipazione alla procedura);

9) omessa pronuncia su taluni motivi di ricorso (in relazione all’asserita ininfluenza, ai fini della determinazione finale dell’Amministrazione, del parere della IV Commissione del C.P.G.A. del 9 maggio 2008, il quale aveva invece prodotto l’effetto di indurre il pres. Iannotta a revocare la domanda di nomina alla funzione “de qua”, ed inoltre aveva comportato grave modifica dei criteri in precedenza seguiti dallo stesso C.P.G.A., con penalizzazione dell’odierno appellante).

Le Amministrazioni appellanti, costituitesi, hanno diffusamente controdedotto ai motivi di appello, assumendone l’infondatezza e chiedendo la integrale reiezione del gravame, con la conseguente conferma della sentenza di primo grado.

All’udienza del 7 luglio 2009, la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. Giunge all’attenzione di questa Sezione il contenzioso, avviato dal ricorso del pres. Giovanni Ruoppolo, in ordine agli atti posti in essere dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa in relazione alla nomina del Presidente Aggiunto del Consiglio di Stato, procedura nella specie conclusasi con la nomina del pres. Pasquale de Lise.

Al riguardo, giova preliminarmente rammentare che la figura del Presidente Aggiunto del Consiglio di Stato è stata introdotta nell’ordinamento della magistratura amministrativa dall’art. 6-bis del decreto legge 24 dicembre 2003, nr. 354, aggiunto in sede di conversione dalla legge 26 febbraio 2004, nr. 45, disposizione che al comma 2 così testualmente recita: “Nell’ordinamento della magistratura amministrativa è istituito il posto di Presidente aggiunto del Consiglio di Stato, parificato a ogni effetto giuridico ed economico, escluso l’incremento retributivo di cui al presente comma, a quello del Presidente aggiunto della Corte suprema di cassazione, con conseguente incremento di una unità nella dotazione organica complessiva. La tabella A allegata alla legge 27 aprile 1982, n. 186, e successive modificazioni, è conformemente modificata. Il Presidente aggiunto del Consiglio di Stato, oltre a svolgere le funzioni di presidente di una sezione del Consiglio di Stato, sostituisce, nei casi di assenza o impedimento, il Presidente del Consiglio di Stato e lo coadiuva nei compiti affidatigli. Al Presidente del Consiglio di Stato è riconosciuto un incremento retributivo pari alla metà della differenza tra il trattamento economico previsto per il Presidente aggiunto della Corte suprema di cassazione e quello previsto per il Primo Presidente della stessa Corte”.

2. Ancora in via preliminare, giova richiamare sinteticamente la successione cronologica degli atti e provvedimenti che rivestono interesse ai fini del presente giudizio, sostanzialmente corrispondenti a due procedimenti consecutivi per la nomina alla funzione di Presidente Aggiunto.

In particolare:

– in data 1 ottobre 2007, a seguito della nomina del pres. Paolo Salvatore (già Presidente Aggiunto) alla carica di Presidente del Consiglio di Stato, era indetto l’interpello per il posto nuovamente vacante di Presidente Aggiunto;

– detto interpello era rinnovato con delibera del C.P.G.A. del 10 ottobre 2007, a seguito di disguidi verificatisi nell’invio delle comunicazioni agli interessati;

– a conclusione di un complesso iter procedimentale, nel quale s’inseriva anche un ricorso giurisdizionale proposto dal pres. Corrado Calabrò dinanzi al T.A.R. del Lazio, il C.P.G.A., con delibera del 20 dicembre 2007, nominava Presidente Aggiunto lo stes
– all’esito della registrazione del d.P.R. di nomina, intervenivano le dimissioni del pres. Calabrò dalla magistratura amministrativa;

– nella seduta del 18 aprile 2008, il C.P.G.A. accettava la predette dimissioni e contestualmente indiceva un nuovo interpello per la copertura del posto di Presidente Aggiunto;

– a seguito di detto interpello, presentavano domanda il pres. Raffaele Iannotta, il pres. Pasquale de Lise e l’odierno appellante (quest’ultimo, solo “subordinatamente” al pres. Iannotta);

– nella seduta del 9 maggio 2008, la IV Commissione del C.P.G.A., dopo aver riesaminato la questione dei criteri per la nomina a Presidente Aggiunto, proponeva la nomina del pres. de Lise;

– in data 13 maggio 2008, nelle more dell’esame della proposta da parte del “plenum” del C.P.G.A., il pres. Iannotta rinunciava alla propria domanda;

– conseguentemente, in data 15 maggio 2008 si riuniva nuovamente la IV Commissione per procedere al nuovo esame delle domande rimaste, concludendo nuovamente con proposta di nomina del pres. de Lise;

– con delibera dello stesso 15 maggio 2008, il “plenum” del C.P.G.A. nominava il pres. de Lise alla funzione di Presidente Aggiunto del Consiglio di Stato;

– in data 19 maggio 2008, il pres. Ruoppolo formulava una serie di osservazioni al C.P.G.A. in ordine alla nomina del pres. de Lise;

– tali osservazioni venivano respinte, e conseguentemente era confermata la nomina del pres. de Lise, dapprima dalla IV Commissione (in data 28 maggio 2008) e quindi dal “plenum” del C.P.G.A. (in data 30 maggio 2008);

– con d.P.R. del 23 giugno 2008, il pres. de Lise veniva nominato Presidente Aggiunto del Consiglio di Stato.

3. Avverso gli atti elencati al punto che precede, il pres. Giovanni Ruoppolo ha proposto ricorso giurisdizionale, che il T.A.R. del Lazio ha respinto con la sentenza oggi all’esame.

L’appello è infondato, essendo largamente condivisibili le conclusioni cui è pervenuto il giudice di prime cure.

4. Innanzi tutto, appare condivisibile la declaratoria di inammissibilità dei primi due motivi di ricorso (qui sostanzialmente riproposti col primo motivo d’appello), in relazione alla procedura conclusasi con la nomina a Presidente Aggiunto del pres. Corrado Calabrò, stante la mancata tempestiva impugnazione degli atti di detta procedura (censurati solo in una con quelli del successivo procedimento conclusosi con la nomina del pres. de Lise).

Al riguardo, non è oggettivamente contestabile che trattasi di due procedure di nomina autonome e distinte, ciascuna delle quali si è aperta con un autonomo interpello, ha avuto una autonoma istruttoria e si è conclusa con un autonomo d.P.R. di nomina del soggetto individuato (nel primo caso, il d.P.R. 29 dicembre 2007, di nomina del pres. Calabrò; nel secondo caso, il d.P.R. 23 giugno 2008, di nomina del pres. de Lise); di tanto appare consapevole lo stesso appellante il quale, correggendo sul punto la motivazione della sentenza impugnata, rileva nell’atto di impugnazione che il pres. Calabrò presentò non una rinuncia alla domanda di partecipazione alla procedura, bensì un atto di dimissioni dalla magistratura amministrativa, in un momento in cui aveva già acquisito le funzioni di Presidente Aggiunto (e, dunque, la procedura di nomina che lo riguardava si era ampiamente conclusa).

Se tutto questo è vero sul piano formale, neanche su quello sostanziale appare convincente il tentativo dell’appellante di cogliere tra le due procedure un qualche “legame” in termini di presupposizione-consequenzialità, tale da consentire di ritenere che eventuali vizi della prima si siano riverberati, in via derivata, sulla seconda.

Ed invero, dalla lettura delle stesse doglianze di parte appellante si evince che l’unico profilo “lato sensu” comune tra le due procedure in oggetto consisterebbe nella reiterata violazione che, a dire dello stesso appellante, il C.P.G.A. avrebbe perpetrato delle norme di legge “in subiecta materia”, ovvero dei criteri che esso stesso si era dato in precedenti occasioni; essendo però del tutto diversi, nella stessa prospettazione di parte istante, i contenuti delle ipotizzate violazioni e illegittimità.

Infatti, nel caso della procedura conclusasi con la nomina del pres. Calabrò, sono oggetto di doglianza l’ammissione alla procedura di un magistrato fuori ruolo e la conseguente concezione del posto di Presidente Aggiunto, asseritamente sottesa a tale opzione, come una sorta di “premio alla carriera” piuttosto che come risorsa concreta di cui dotare il Consiglio di Stato; questione del tutto estranea, invece, alla procedura successiva, laddove nessuno degli aspiranti era fuori ruolo e le problematiche sollevate dal ricorrente attenevano, piuttosto, al possesso dei requisiti di legge per poter conseguire la nomina.

Dai rilievi che precedono appare confermato che, qualora il pres. Ruoppolo avesse inteso lamentare i profili di illegittimità a suo dire sussistenti nella procedura conclusasi col d.P.R. del 29 dicembre 2007, ciò avrebbe dovuto fare mediante tempestiva impugnazione di quest’ultimo e degli atti presupposti (nonché evocando in giudizio il pres. Calabrò, all’epoca chiaramente controinteressato).

5. Con il secondo e terzo motivo d’appello, il pres. Ruoppolo censura gli argomenti in base ai quali il primo giudice ha respinto le doglianze articolate in ordine all’asserita carenza, in capo al pres. de Lise, dei requisiti per poter aspirare al posto di Presidente Aggiunto del Consiglio di Stato, nonché le determinazioni assunte dal C.P.G.A. sui criteri per la selezione del più idoneo fra i candidati.

È opportuno esaminare congiuntamente tali motivi di impugnazione, non solo perché sono strettamente connessi, ma anche per le implicazioni che hanno sugli ulteriori profili di doglianza sollevati dall’appellante.

5.1. In primo luogo, si assume l’erroneità dell’interpretazione dell’art. 6-bis del d.l. nr. 354 del 2003 (sposata dal C.P.G.A. e ritenuta corretta dal primo giudice) secondo cui non era richiesto, quale requisito per la nomina a Presidente Aggiunto, anche l’esercizio attuale delle funzioni di Presidente di Sezione del Consiglio di Stato: l’opposta opzione ermeneutica, propugnata dall’odierno appellante, avrebbe comportato l’esclusione dalla procedura del pres. de Lise (il quale effettivamente al momento dell’interpello non possedeva detto requisito, essendo Presidente del T.A.R. del Lazio).

La Sezione reputa corretta la lettura proposta dal primo giudice, che appare in linea sia con la “ratio” che con la lettera del citato art. 6-bis.

Sotto il primo aspetto, appare evidente che il legislatore, con l’introduzione della nuova figura (così come avvenuto, del resto, anche per le altre giurisdizioni superiori) ha inteso non semplicemente istituzionalizzare le funzioni vicarie già esercitate, nell’assetto precedente, dal più anziano tra i Presidenti di Sezione, bensì prevedere una nuova figura apicale o subapicale, di livello superiore a quello dei Presidenti di Sezione, con compiti specifici di collaborazione nella gestione dell’Ufficio; ciò appare confermato – a parte quanto meglio appresso si dirà sulle caratteristiche della nuova figura – anche dalla scelta, contestuale alla previsione “de qua”, di aumentare di un posto l’organico della magistratura amministrativa.

Tale considerazione non può non riverberare i propri effetti sull’interpretazione letterale della disposizione, laddove all’inciso “oltre a svolgere le funzioni di presidente di una sezione del Consiglio di Stato” potrebbe effettivamente attribuirsi il significato di richiedere, per l’accesso alla nuova qualifica, il pregresso esercizio di dette funzioni – così come vorrebbe l’odierno appellante – soltanto laddove fosse consentito ricavare “aliunde”, in maniera positiva, che la platea dei possibili aspiranti al posto in questione è ristretta ai soli Presidenti di Sezione in servizio presso il Consiglio di Stato: ciò che non è, non essendo ciò né espressamente specificato dalla norma né evincibile da altre disposizioni.

Pertanto, all’inciso sopra riportato non può che darsi il significato, logicamente coerente con l’inserimento di esso in una proposizione che specifica i compiti del neo-istituito Presidente Aggiunto, secondo cui lo svolgimento delle funzioni di Presidente di una Sezione del Consiglio di Stato costituisce un effetto della nomina a tale incarico, e non certo un presupposto di essa.

5.2. D’altra parte, l’opzione interpretativa sostenuta dall’appellante è a forte rischio di illegittimità, comportando problemi di inconciliabilità sia col principio secondo cui alle procedure per l’accesso a una qualifica superiore possono partecipare tutti i magistrati in possesso della qualifica immediatamente sottordinata, sia – più specificamente – con il disposto degli artt. 14 e 15 della legge nr. 186 del 1982.

Dal combinato disposto di questi ultimi, come correttamente rilevato dal primo giudice, emerge che, nell’ambito delle funzioni direttive della giurisdizione amministrativa, i Presidenti di Sezione del Consiglio di Stato sono equiparati ai Presidenti di Tribunale Amministrativo Regionale (art. 14, nr. 2).

Orbene, una eventuale esclusione dei Presidenti di T.A.R. dall’area dei legittimati ad accedere al posto di Presidente Aggiunto del Consiglio di Stato, in difetto di espressa e inequivoca previsione normativa, comporterebbe una ingiustificata “deminutio” per una intera categoria di magistrati con funzioni direttive, con violazione di quella equiparazione che il legislatore ha invece espressamente affermato.

Dai rilievi che precedono discende:

a) che correttamente l’Amministrazione ritenne di estendere l’interpello, comunicandolo a tutti i magistrati che svolgessero funzioni direttive nel senso testé precisato;

b) che il pres. de Lise – il quale, peraltro, aveva già anteriormente svolto funzioni di Presidente di Sezione del Consiglio di Stato da epoca anteriore rispetto all’odierno appellante – anche nella propria attuale qualità di Presidente di T.A.R. era pienamente legittimato a partecipare alla procedura.

5.3. Dalle considerazioni fin qui svolte discende anche l’inconferenza dei rilievi di parte appellante in ordine all’illegittimità dei possibili effetti della nomina di un Presidente Aggiunto proveniente dall’esterno del Consiglio di Stato, il quale, assumendo contestualmente anche le funzioni di Presidente di una delle Sezioni del Consiglio medesimo come espressamente voluto dall’art. 6-bis, potrebbe “scalzare” uno dei Presidenti titolari di esse, qualora non vi siano al momento posti di Presidente vacanti in organico.

Tale “scalzamento”, lungi dal costituire una anomalia, è conseguenza diretta della previsione normativa di una nuova figura subapicale, estranea e diversa da quelle dei Presidenti di Sezione, ed alla quale possono accedere magistrati con funzioni direttive provenienti anche dal ruolo dei Tribunali Amministrativi Regionali, nonché dell’espressa attribuzione di essa di compiti ulteriori oltre a quelli vicari e collaborativi del vertice dell’Ufficio, espressamente individuati nella Presidenza di una Sezione del Consiglio di Stato.

5.4. Del pari condivisibili appaiono le conclusioni raggiunte dal primo giudice in ordine alle censure articolate da parte attrice sui criteri individuati dalla IV Commissione del C.P.G.A. nella seduta del 6 maggio 2008, allorché ritenne, in contraddizione con l’orientamento espresso in occasioni precedenti, di dover applicare analogicamente l’art. 22 della legge nr. 186 del 1982, relativo alla nomina del Presidente del Consiglio di Stato.

Sul punto, la difesa erariale assume l’irrilevanza della questione, atteso che la nomina del pres. de Lise è intervenuta a seguito di una ulteriore seduta della Commissione, in data 15 maggio 2008, nella quale fu applicato “sic et simpliciter” il criterio dell’anzianità di ruolo (che comunque portava a preferire il pres. de Lise).

La Sezione ritiene in ogni caso pienamente condivisibile l’opzione prescelta dal C.P.G.A. anche in punto di applicazione del citato art. 22, tenuto conto della peculiarità della figura del Presidente Aggiunto, come introdotta dall’art. 6-bis d.l. nr. 354 del 2003.

Si è già rilevato che tale figura si caratterizza non già come meramente vicaria del Presidente del Consiglio di Stato (per il che non vi sarebbe stato bisogno di innovare l’ordinamento, essendo già previsto lo svolgimento di tali funzioni da parte del più anziano tra i Presidenti di Sezione), sibbene come compartecipe del vertice dell’Ufficio, con espresse funzioni di collaborazione alla sua gestione e direzione; non si tratta, in altri termini, di un “primus inter pares” tra i Presidenti di Sezione, ma di figura subapicale, che almeno in parte condivide prerogative e attribuzioni del vertice dell’Ufficio.

Molti sono i dati che orientano verso tale conclusione: oltre ai rilievi logici già svolti (anche in ordine all’introduzione del nuovo posto in organico, in posizione distinta da quella dei Presidenti di Sezione e indipendentemente dalla vacanza di uno o più di essi), depongono in tal senso il dato positivo secondo cui il Presidente Aggiunto è nominato con d.P.R., e non con d.P.C.M. come i Presidenti di sezione, ma anche lo stesso elemento letterale, laddove l’uso dell’aggettivo “Aggiunto” individua chiaramente un assetto di co-gestione dell’Ufficio, e non il mero esercizio di funzioni vicarie (così come avviene, nell’ambito della magistratura ordinaria, per gli uffici requirenti, in cui il Procuratore della Repubblica è coadiuvato da “Procuratori Aggiunti” e non da “Vice Procuratori”).

Di conseguenza, non appare meritevole di censura la scelta del C.P.G.A. di valorizzare, ai fini dell’accesso alla nuova qualifica, i requisiti previsti dall’art. 22 l. nr. 186/82 per la nomina del Presidente del Consiglio di Stato, e quindi l’attitudine a ricoprire l’incarico direttivo, il pregresso esercizio di funzioni direttive per un determinato numero di anni etc.

A poco rileva la circostanza, su cui insiste parte appellante, che lo stesso C.P.G.A. nelle precedenti occasioni (e, segnatamente, in occasione delle nomine a Presidente Aggiunto del pres. Schinaia e del pres. Salvatore) non avesse fatto riferimento all’art. 22, limitandosi ad applicare il criterio dell’anzianità, così come sempre fatto per la nomina dei Presidenti di Sezione: ciò può voler dire solo che, fino alla procedura per cui è causa, il problema della necessità di una più analitica individuazione dei criteri per la selezione del Presidente Aggiunto (comunque destinato prima o poi a porsi, stante il silenzio del legislatore al riguardo) non era ancora balzato all’attenzione del C.P.G.A., essendovi sempre stata, nelle precedenti occasioni, coincidenza tra il più anziano e il più idoneo tra gli aspiranti.

6. Con ulteriore motivo di gravame, parte appellante lamenta l’erroneità della motivazione impugnata nella parte in cui, a fronte della censura incentrata sull’inapplicabilità al pres. de Lise del disposto ex art. 50 l. nr. 186/82, si afferma l’irrilevanza di tale disposizione ai fini della legittimazione dello stesso pres. de Lise.

Anche tale doglianza è infondata.

Ed invero, l’unico richiamo alla norma “de qua” rinvenibile negli atti impugnati si ritrova in un prospetto allegato al verbale del 9 maggio 2008 della IV Commissione del C.P.G.A., laddove, nel riportare l’elenco dei magistrati che avevano presentato domanda, accanto al nominativo del pres. de Lise si legge: “Presidente di sezione del Consiglio di Stato al T.A.R. Lazio (art. 50 l. nr. 186/82)”.

Ciò premesso, appare ultroneo l’approfondimento degli argomenti svolti da parte appellante circa il carattere temporaneo del ridetto art. 50 e la sua inapplicabilità nel caso di specie, emergendo dalla documentazione in atti che la legittimazione del pres. de Lise alla procedura in oggetto trova fondamento in tutt’altro ordine di rilievi.

In primo luogo, si è già visto come l’esercizio attuale delle funzioni di Presidente di Sezione del Consiglio di Stato, alla data dell’interpello, non poteva essere considerato requisito di legge per concorrere alla nomina a Presidente Aggiunto.

A ciò va aggiunto che la già evidenziata equiparazione, nell’ambito delle funzioni direttive della giurisdizione amministrativa, dei Presidenti di T.A.R. ai Presidenti di Sezione del Consiglio di Stato non poteva che comportare, quale logica conseguenza, la pari possibilità di concorrere per l’incarico subapicale in oggetto.

Inoltre, nella specie il pres. de Lise risultava in possesso della qualifica di Presidente di Sezione del Consiglio di Stato, avendo esercitato le relative funzioni, fin da epoca ampiamente anteriore alla sua nomina a Presidente del T.A.R. del Lazio, precedendo l’odierno appellante per anzianità nel ruolo del Consiglio di Stato; è vero che, con l’assunzione dell’incarico di Presidente di T.A.R., egli era transitato nel ruolo dei Tribunali Amministrativi Regionali, ma ciò non poteva implicare – come vorrebbe parte appellante – una sorta di “azzeramento” della sua pregressa anzianità nel ruolo del Consiglio di Stato, che come detto lo vedeva comunque in posizione poziore.

Siffatta conclusione attribuirebbe all’assunzione di funzioni direttive presso i TT.AA.RR. un inspiegabile e ingiustificato effetto “degradante” nell’ambito delle funzioni direttive, in contrasto – a tacer d’altro – con l’evidenziata equiparazione ex artt. 14 e 15 l. nr. 186/82.

Dunque, indipendentemente dalla questione teorica del c.d. doppio “status” (e, cioè, se il Presidente di Sezione del Consiglio di Stato che assume le funzioni di Presidente di T.A.R. mantenga o meno la qualifica pregressa), è la stessa equiparazione normativa più volte richiamata a imporre che, nella valutazione comparativa da compiere ai fini del conferimento dell’incarico superiore, la pregressa anzianità dei candidati sia valutata considerando in maniera eguale e omogenea le funzioni direttive comunque svolte, indipendentemente dal fatto che ciò sia avvenuto nel ruolo dei TT.AA.RR. o in quello del Consiglio di Stato.

7. Miglior sorte non meritano le doglianze riformulate dall’appellante in ordine all’asserita violazione dell’obbligo di permanenza minima triennale nel posto di Presidente del T.A.R. del Lazio da parte del pres. de Lise, alla mancata formulazione di formale domanda di rientro nel ruolo del Consiglio di Stato, al mancato rispetto della disposizione che precludeva tale rientro prima del 1 gennaio 2009 ed alla carenza in organico di un posto vacante di Presidente di Sezione del Consiglio di Stato.

7.1. Sotto il primo profilo, è dirimente il rilievo per cui l’art. 21, comma 6, della legge nr. 186 del 1982, che sancisce il predetto obbligo di permanenza triennale, non era applicabile nella specie.

Infatti, tale disposizione è inserita nell’ambito di una norma (rubricata “Nomina a presidente di sezione del Consiglio di Stato ed a presidente di tribunale amministrativo regionale”) che è testualmente riferita alla nomina a funzioni direttive – e, segnatamente, a quelle equiparate ex art. 14, nr. 2, della medesima legge nr. 186 – dei “consiglieri di Stato” e dei “consiglieri di tribunale amministrativo regionale”, e che dunque disciplina modalità e obblighi connessi al transito “verticale” alle predette funzioni direttive; non sembra che rientri nel perimetro della previsione, invece, l’ipotesi di spostamento “orizzontale” dalle funzioni di Presidente di Sezione del Consiglio di Stato a quelle di Presidente di T.A.R. (e viceversa).

Tale conclusione, lungi dall’essere frutto di mero artificio ermeneutico, corrisponde a una ben precisa “intentio legis”, connessa all’esigenza di non porre eccessive limitazioni all’accesso alla carica di vertice di Presidente del Consiglio di Stato, che all’epoca dell’entrata in vigore della legge nr. 186 del 1982 era l’unica funzione sovraordinata a quelle direttive di cui all’art. 14, nr. 2: il fatto che analoga esclusione, oggi, si applichi anche alla nomina alla qualifica “intermedia” di Presidente Aggiunto potrebbe dipendere da un mero difetto di coordinamento in occasione della novella del 2003, ma anche da una ben precisa opzione normativa connessa al già evidenziato carattere “subapicale” della nuova figura introdotta nell’ordinamento della magistratura amministrativa.

In tale prospettiva, il richiamo del primo giudice alle omologhe norme vigenti nell’ambito della giustizia ordinaria (laddove gli obblighi di permanenza in sede per periodi determinati non si applicano in occasione dell’accesso agli incarichi direttivi) può valere più che altro come argomento logico “ad adiuvandum” dell’interpretazione qui proposta.

7.2. Del pari inapplicabile al caso che occupa è l’art. 9 del d.P.R. 21 aprile 1973, nr. 214, che nella prospettazione dell’appellante avrebbe precluso al pres. de Lise la possibilità di rientrare nei ruoli del Consiglio di Stato prima del 1 gennaio 2009, escludendolo quindi dalla procedura per cui è causa.

Tale norma, per quanto qui interessa, così testualmente recita: “Nei casi indicati nell’articolo 11 della legge i presidenti dei tribunali amministrativi regionali cessano dall’ufficio e riassumono le loro funzioni presso il Consiglio di Stato all’inizio dell’anno successivo al verificarsi delle condizioni prescritte”; la disposizione si ricollega all’art. 11 della legge nr. 1034 del 1971, il quale, sempre per quanto qui interessa, dispone: “I presidenti di sezione del Consiglio di Stato destinati a presiedere i tribunali amministrativi regionali cessano, a domanda, da tale destinazione, secondo l’ordine di anzianità, e riassumono le loro funzioni in seno al Consiglio di Stato, quando presso il Consiglio stesso si verificano vacanze nei posti di presidente di sezione” (comma II).

Pertanto, è evidente che trattasi di previsioni specificamente riferite alla vicenda dei Presidenti di Sezione del Consiglio di Stato i quali, dopo essere stati destinati alla Presidenza di un T.A.R., rientrino nelle funzioni precedentemente esercitate, e non anche alla ben diversa ipotesi in cui essi accedano invece alla superiore qualifica di Presidente del Consiglio di Stato (e quindi, per quanto fin qui evidenziato, anche a quella di Presidente Aggiunto).

Anche in questo caso è evidente la “ratio” della diversa disciplina, dovendosi privilegiare rispetto alle esigenze organizzative, nel secondo caso, la necessità di evitare di lasciare sguarniti i vertici dell’Ufficio per un periodo di tempo troppo prolungato.

7.3. Quanto poi alla mancata presentazione da parte del pres. de Lise di una formale domanda di rientro nel ruolo del Consiglio di Stato, non può che convenirsi col primo giudice nel senso che tale domanda doveva considerarsi implicita nella domanda di assegnazione al posto di Presidente Aggiunto del Consiglio di Stato.

È vero, come sostiene parte appellante, che la deliberazione del C.P.G.A. in ordine al rientro in ruolo, e la relativa valutazione di idoneità, sono qualcosa di logicamente e cronologicamente distinto dalla valutazione in ordine all’assegnazione all’incarico direttivo sovraordinato: tuttavia, tale valutazione di idoneità nella specie non può che essere ricompresa, siccome implicita, nel giudizio di idoneità del pres. de Lise a ricoprire un incarico di vertice nella medesima istituzione (essendo palesemente assurda, se non “di scuola”, l’ipotesi in cui un magistrato sia giudicato idoneo a ricoprire un incarico apicale nel Consiglio di Stato …ma non anche idoneo a psssare dal ruolo del T.A.R. a quello del Consiglio medesimo).

7.4. Infine, con riguardo alla carenza in organico, al momento dell’interpello, di un posto vacante di Presidente di Sezione del Consiglio di Stato (ciò che, a dire dell’appellante, avrebbe precluso al pres. de Lise la partecipazione alla procedura), si è già osservato come l’irrilevanza di tale circostanza discenda dallo stesso impianto normativo, alla luce del quale quella del Presidente Aggiunto costituisce figura autonoma e distinta dai Presidenti di Sezione già in organico ed eventualmente in servizio.

8. Con l’ultimo motivo di appello, il pres. Ruoppolo reitera il quinto e il sesto dei motivi di ricorso articolati in primo grado, lamentando al riguardo una omessa pronuncia del T.A.R.: quest’ultimo, per vero, ha dichiarato in parte inammissibili le doglianze “de quibus”.

Anche tale motivo di impugnazione non merita accoglimento.

Ed invero, con riguardo ai pretesi vizi che inficerebbero il verbale della IV Commissione del 9 maggio 2008, si è già detto “sub” 5.4 della piena condivisibilità dell’orientamento espresso nel corso di tale seduta, nel senso dell’applicabilità alla procedura in oggetto dell’art. 22 l. nr. 186/82, quanto all’individuazione dei criteri per la nomina del Presidente Aggiunto del Consiglio di Stato.

Pertanto, quand’anche il successivo verbale del 15 maggio 2008, nel quale la preferenza accordata al pres. de Lise fu motivata unicamente sulla base del criterio dell’anzianità, non avesse avuto l’effetto di “elidere” ogni incidenza delle valutazioni formulate nella seduta precedente e non fosse stato “ex se” idoneo e sufficiente a fondare la deliberazione plenaria di nomina dello stesso pres. de Lise (come assume la difesa erariale), in ogni caso non sarebbe ravvisabile alcun vizio di legittimità tale da invalidare la procedura per cui è causa.

Con riguardo, poi, alla questione delle “ricadute” che quanto verificatosi nella seduta del 9 maggio avrebbe avuto sul prosieguo della procedura, con particolare riferimento alla rinuncia del pres. Iannotta (la quale, a detta dell’appellante, costituirebbe fattore alterante dell’intero iter successivo, che non potrebbe essere pretermesso), trattasi di questione in ordine alla quale alcun interesse può riconoscersi in capo all’odierno appellante, il quale, essendo collocato – come già più volte sottolineato – in posizione posteriore per anzianità di ruolo rispetto al pres. de Lise, sarebbe stato in ogni caso destinato a soccombere nel confronto con quest’ultimo, quand’anche detto confronto fosse avvenuto, così come nelle precedenti occasioni, prescindendo totalmente dal richiamo al ridetto art. 22.

Infine, quanto al ritardo nella definizione della procedura, a dire dell’appellante violativo dell’art. 22, comma 3, l. nr. 186/82, è appena il caso di precisare che il termine di trenta giorni previsto da detta norma ha indubbiamente natura acceleratoria, essendo inteso a evitare il protrarsi eccessivo della scopertura dell’Ufficio, e pertanto non comporta illegittimità in caso di sua inosservanza; né merita positivo apprezzamento il rilievo di parte appellante secondo cui tale protrarsi dell’iter procedimentale avrebbe favorito il verificarsi di illegittimità.

Se, infatti, tali illegittimità sono quelle ipotizzate nei motivi di censura fin qui esaminati, se ne è già vista l’insussistenza; se, invece, ci si riferisce ai non meglio precisati “interna corporis” dell’Amministrazione cui si allude in vari passaggi del ricorso introduttivo del giudizio, trattasi di doglianza, ancorché allusiva, manifestamente generica e quindi inammissibile.

9. Sulla scorta del complesso degli argomenti fin qui sviluppati, si impone una pronuncia di reiezione dell’appello, con la conseguenziale conferma della sentenza impugnata.

10. La complessità e la novità delle questioni affrontate giustificano la compensazione integrale delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, respinge l’appello e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Compensa tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Gaetano Trotta, Presidente

Giuseppe Romeo, Consigliere

Goffredo Zaccardi, Consigliere

Anna Leoni, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/09/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 22/9/2009 n.5661 proviene da Giustamm.

Pres. Papiano – Est. Loria
Ericsson Telecomunicazioni s.p.a. (Avv. M. Rutigliano) c/ Comune di Parma (Avv. G. Cugurra) ed altri

in tema di inquinamento elettromagnetico

Ambiente e territorio – Telefonia mobile – Inquinamento elettromagnetico – c.d. Soglie di esposizione – Individuazione – Competenza statale – Localizzazione impianti – Competenza enti locali – Conseguenze – Piani annuali comunali – Legittimità

In tema di inquinamento elettromagnetico, ai sensi della L. n. 36/2001, spetta allo Stato l’individuazione delle c.d. “soglie di esposizione” alle onde elettromagnetiche e alle Regioni e agli enti locali la disciplina dell’uso del territorio in funzione della localizzazione degli impianti. Di conseguenza, sono legittimi i piani annuali con cui i Comuni definiscono le istallazioni degli impianti di telefonia mobile ammesse sul territorio comunale e a cui subordinano il rilascio delle autorizzazioni, poiché contemperano l’esigenza di copertura del servizio con quella pianificatoria di un corretto insediamento degli impianti oltre che l’esigenza di minimizzare l’esposizione ai campi elettromagnetici.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 173 del 2008, proposto da

Ericsson Telecomunicazioni S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Rutigliano, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo avvocato in Parma, borgo S.Brigida 1;

il Comune di Parma, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giorgio Cugurra, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo avvocato, in Parma, via Mistrali 4;

del provvedimento in data 07.05.2008, prot. n. 81577, del Settore Sportello Unico Impresa – Edilizia – Cittadino del Comune di Parma con il quale è stato disposta la sospensione del permesso di costruire per la realizzazione di un impianto di telefonia mobile in Parma, Viale Saint Mary – Viale Du Tillot;

di ogni altro atto antecedente, conseguente e comunque connesso, ancorchè non conosciuto,

nonché per la condanna

dell’amministrazione intimata al risarcimento di tutti danni conseguenti il provvedimento impugnato, nella misura da determinarsi, anche in via equitativa, in corso di giudizio all’esito dell’istruttoria.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Parma in persona del Sindaco p.t.;

Vista l’ordinanza n. 118/08 emessa dal Collegio in data 22 luglio 2008 con cui l’istanza di sospensione cautelare del provevdimento è stata accolta;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 23 giugno 2009 la dott.ssa Emanuela Loria e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La società ricorrente espone di operare nel settore della telefonia mobile e, per conto della Wind S.p.A. (gestore nazionale del servizio pubblico di telefonia mobile), di provvedere ad ottenere i necessari permessi, a realizzare e installare gli impianti ed a trasferirli ovvero consentirne l’uso alla stessa; espone inoltre di aver presentato, nel settembre 2007, il programma annuale delle installazioni fisse da effettuare nel territorio del Comune di Parma, includendovi – tra gli altri – il sito di v.le Saint-Mary – v.le Du Tillot; di avere presentato infine, in data 05 marzo 2008, la richiesta di permesso di costruire per la realizzazione di quello specifico impianto; che, tuttavia, il Settore Sportello unico “Impresa – Edilizia – Cittadino” disponeva la sospensione dell’istruttoria fino all’approvazione del «piano annuale complessivo delle installazioni fisse di telefonia mobile» per l’anno solare 2008 (v. provvedimento prot. n. 81577 del 7 maggio 2008).

Avverso tale atto ha proposto impugnativa l’interessata, deducendo:

– Violazione dell’art. 8 della legge reg. n. 30/2000. Violazione dei principi generali. Omessa valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, nonché difetto di motivazione. Violazione dell’art. 8 della direttiva regionale n. 30/2001.

Stante l’intervenuta decorrenza del termine di 90 giorni di cui all’art. 8 della legge reg. n. 30 del 2000, il programma 2008 del gestore doveva intendersi approvato per silenzio – assenso già prima della presentazione della domanda di permesso di costruire, con il risultato di rendere erronea e ingiustificata la disposta sospensione dell’istruttoria. In ogni caso, giacché è addebitabile solo all’Amministrazione evocata in giudizio il ritardo nell’approvazione del piano, la medesima avrebbe dovuto comunque pronunciarsi nel merito dell’istanza, tanto più che il rinvio non è stato ancorato ad un termine finale ben determinato, in violazione dei principi generali che impongono la leale collaborazione e certezze temporali nella definizione delle pratiche degli amministrati.

Inoltre, la circostanza che la disciplina comunale subordini le singole autorizzazioni alla previa approvazione di un piano annuale complessivo e che per tale operazione non sia previsto un termine per provvedere dà luogo ad una sostanziale alterazione dei principi generali in materia, chiaramente improntati alla celerità dei procedimenti, anche e soprattutto in considerazione dell’interesse pubblico al corretto svolgimento del servizio di telefonia mobile; con la conseguenza che, se questa fosse la portata della normativa locale, la stessa incorrerebbe ugualmente nei profili di illegittimità indicati in rubrica.

La società ricorrente conclude dunque per l’annullamento delle determinazioni impugnate e per la condanna dell’Amministrazione comunale al risarcimento dei danni.

Si è costituito in giudizio il Comune di Parma, resistendo al gravame.

L’istanza cautelare della società ricorrente veniva accolta dalla Sezione alla Camera di Consiglio del 22 luglio 2008 (ord. n. 118/2008).

All’udienza pubblica del 23 giugno 2009, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

La società ricorrente presentava una domanda di rilascio di permesso di costruire per la realizzazione di un impianto di telefonia mobile nel sito di viale Saint Mary/v.le Du Tillot, in Comune di Parma; il Comune stesso chiedeva la produzione del computo metrico estimativo ma, al contempo, disponeva anche la sospensione dell’esame della pratica fino all’approvazione del «piano annuale complessivo delle installazioni fisse di telefonia mobile» per l’anno solare 2008.

L’interessata censura la decisione di rinviare l’adozione della determinazione conclusiva, sia perché non si sarebbe tenuto conto della circostanza che fin dal settembre 2007 era stato presentato dal gestore il programma annuale per il 2008 e che, a suo dire, si era oramai da tempo formato il silenzio-assenso ex art. 8 della legge regionale n. 30 del 2000, sia perché il protrarsi del procedimento di approvazione del piano annuale comunale non dovrebbe gravare sui gestori addossando loro le conseguenze negative dei ritardi dell’Amministrazione, sia perché una sospensione “sine die” del vaglio dell’istanza si risolverebbe nell’inosservanza del dovere di leale collaborazione e di conclusione in tempi certi dei procedimenti avviati su istanza del privato, sia perché andrebbe dichiarata illegittima la normativa comunale che – nel subordinare il rilascio dei singoli titoli abilitativi alla previa inclusione dei relativi siti nel piano comunale da approvare annualmente – non rechi la previsione di termini ben definiti per l’ultimazione del corrispondente procedimento o comunque introduca vincoli procedurali incompatibili con la formazione del silenzio-assenso al decorso dei novanta giorni di cui all’art. 8 della legge reg. n. 30 del 2000, a tutela del prevalente interesse pubblico al corretto svolgimento del servizio di telefonia mobile.

Donde la richiesta di annullamento della misura soprassessoria e della disciplina comunale di cui la prima dovesse risultasse atto applicativo, con richiesta altresì di condanna dell’Amministrazione locale al risarcimento dei danni.

Il Collegio ritiene di dovere innanzi tutto definire il quadro normativo entro cui si iscrive la vicenda oggetto della lite.

Nel disciplinare le autorizzazioni comunali all’installazione degli impianti fissi di telefonia mobile, l’art. 8 della legge regionale dell’Emilia-Romagna 31 ottobre 2000, n. 30, recante «norme per la tutela della salute e la salvaguardia dell’ambiente dall’inquinamento elettromagnetico», prevede – tra l’altro – che le “autorizzazioni sono rilasciate dal Comune, di norma, a seguito della presentazione da parte dei gestori … del Programma annuale delle installazioni fisse da realizzare … corredato dalla localizzazione degli apparati e dalla documentazione tecnica per la valutazione dei campi elettromagnetici …” (comma 2), che il “Comune … dà notizia alla cittadinanza dell’avvenuta presentazione del Programma fissando un termine per la presentazione delle osservazioni …” (comma 3), che il “Comune, acquisito il parere dell’A.R.P.A. e dell’A.U.S.L., … autorizza l’installazione degli impianti previsti nel Programma o parte di essi nel rispetto dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici … e tenuto conto delle esigenze di copertura del servizio sul territorio” (comma 4), che “l’autorizzazione è rilasciata entro novanta giorni dalla presentazione del Programma e contiene le deduzioni in ordine alle osservazioni presentate dai soggetti di cui al comma 3” (comma 5), che “in casi particolari singole installazioni di impianti fissi di telefonia mobile possono essere autorizzate nel rispetto delle procedure di informazione di cui al comma 3 e con le modalità di cui al comma 4 …” (comma 6), che “al fine di ridurre l’impatto ambientale e sanitario nonché di favorire sia una razionale distribuzione dei nuovi impianti fissi di telefonia mobile, sia il riordino delle installazioni esistenti e l’utilizzo delle medesime strutture impiantistiche nella realizzazione di reti indipendenti, il Comune assume idonee iniziative di coordinamento delle richieste di autorizzazione dei diversi gestori, subordinando a questi obiettivi il rilascio o il diniego delle medesime” (comma 7), che “decorsi inutilmente i termini previsti ai commi 5 e 6 per il rilascio del provvedimento la domanda di autorizzazione si intende accolta” (comma 9-ter, aggiunto dall’art. 2, comma 3, della legge reg. n. 30/2002).

Con apposita direttiva, poi, la Regione Emilia-Romagna (v. deliberazione della Giunta n. 197 del 2001) ha provveduto a dare attuazione alla suindicata legge, con il dichiarato obiettivo – tra l’altro – di uniformare le procedure amministrative e di pianificazione urbanistica fra gli enti locali delegati all’esercizio delle relative funzioni; in particolare, per quel che rileva nella presente controversia, l’art. 8 della direttiva stabilisce che il “… programma annuale oltre a indicare la localizzazione puntuale degli impianti può individuare altresì le aree circoscritte, di ampiezza non superiore a 150 metri di raggio dal punto ottimale di collocazione dell’impianto, dove il gestore, per garantire il servizio secondo gli standard stabiliti dalla concessione ministeriale, prevede di installare gli impianti. L’autorizzazione pertanto riguarderà solo gli impianti localizzati in siti puntuali, mentre, per le aree circoscritte in cui si prevede di localizzare altri impianti, il Comune ne valuta la compatibilità urbanistico-edilizia ed ambientale, demandando il rilascio dell’autorizzazione alle procedure previste al comma 6 dell’art. 8 …”.

Ciò premesso, e passando all’esame delle questioni dedotte, viene innanzi tutto in rilievo la censura relativa all’asserita formazione del silenzio – assenso sul programma annuale del gestore per l’anno 2008, con la conseguenza che l’impianto oggetto della controversia rientrerebbe tra quelli già sorretti da un titolo abilitativo tacito e, come tali, insuscettibili di una misura soprassessoria che ingiustificatamente ignori la preesistenza dell’atto di assenso. Sennonché – osserva il Collegio – il sito oggetto della presente controversia non era stato inserito nel programma Wind 2008 come «sito puntuale» bensì quale «area di localizzazione macro r = 150m», e si è visto come la direttiva regionale limiti l’ordinaria autorizzazione agli “impianti localizzati in siti puntuali”, mentre le c.d. «aree circoscritte» (o «aree di ricerca») restano soggette ad un iter autonomo con l’autorizzazione da rilasciare solo all’esito della definitiva e precisa localizzazione dell’impianto secondo la procedura particolare prevista per singole installazioni al di fuori del programma annuale dei gestori; nella fattispecie, pertanto, il vano decorso del termine di novanta giorni dalla presentazione del programma 2008 non ha dato luogo al formarsi dell’assenso tacito per l’impianto localizzato in viale Saint Mary/v.le Du Tillot, e tempestivo allora risulta il provvedimento (di sospensione dell’istruttoria) intervenuto il 7 maggio 2008 a seguito della proposizione della domanda risalente al precedente 05 marzo.

Quanto, poi, ai vincoli legati all’approvazione annuale di un piano con cui il Comune di Parma, sulla base delle proposte dei gestori, definisce complessivamente le installazioni degli impianti di telefonia mobile ammesse sul territorio comunale e a queste previsioni subordina il rilascio delle varie autorizzazioni, la Sezione si è già espressa nel senso dell’ammissibilità di tale strumento programmatorio (v., tra le altre, sentenza n. 10 del 12 gennaio 2006). E’ stato invero rilevato che un simile modulo operativo legittimamente contempera l’esigenza di copertura del servizio sul territorio comunale con quella pianificatoria di un corretto insediamento degli impianti – per lo più di rilevante impatto urbanistico-ambientale –, oltre che con l’esigenza di minimizzare l’esposizione ai campi elettromagnetici, assicurando al contempo ai gestori uniformità di trattamento in sede di vaglio congiunto delle relative richieste; che a tale conclusione induce il riparto di competenze desumibile dalla legge n. 36 del 2001 (“Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici”), nel senso che allo Stato è affidata la fissazione delle c.d. «soglie di esposizione», mentre alle Regioni e agli enti locali spetta la disciplina dell’uso del territorio in funzione della localizzazione degli impianti, cioè le ulteriori misure e prescrizioni dirette a ridurne il più possibile l’incidenza negativa sul territorio, sempreché naturalmente i criteri localizzativi e gli standard urbanistici non siano tali da impedire o ostacolare ingiustificatamente l’insediamento degli impianti medesimi (v. Corte cost. sentenza 7 ottobre 2003 n. 307); che significativamente l’art. 8, comma 6, della legge n. 36 consente ai comuni l’adozione di un “… un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”; che la legge regionale n. 30 del 2000 prevede che gli impianti fissi di telefonia mobile siano autorizzati previa presentazione da parte dei gestori di un “programma annuale” delle installazioni da realizzare (art. 8, comma 2) e che a tali fini le Amministrazioni comunali assumano idonee iniziative di coordinamento delle richieste di autorizzazione (art. 8, comma 7); che non si ravvisa dunque una sostanziale incoerenza tra la disciplina statale e regionale, da una parte, e la normativa regolamentare adottata dal Comune di Parma, dall’altra, in quanto la redazione del “piano complessivo delle installazioni” consente il contestuale esame delle istanze di autorizzazione provenienti dai vari gestori e favorisce di conseguenza sia una ponderata valutazione delle localizzazioni proposte sia il puntuale accertamento della razionale distribuzione degli impianti sul territorio, anche in ragione dell’obiettivo di minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, e più in generale di contenere l’impatto ambientale e sanitario degli impianti; che non viene neppure in tal modo indebitamente aggravato il procedimento o alterato l’iter preordinato al rilascio delle autorizzazioni, in quanto la disciplina sovraordinata lascia liberi i comuni di definire norme integrative e di dettaglio, che nella fattispecie peraltro non esorbitano dagli ambiti di autonomia dell’ente locale, risolvendosi le stesse nel concentrare in un solo atto, di cadenza periodica, le determinazioni conclusive dell’Amministrazione – senza richiedere adempimenti ulteriori ai gestori –, e comunque ponendosi in diretta attuazione di prescrizioni che affidano agli enti locali la tutela degli interessi pubblici coinvolti; che profili di insanabile contrasto non si ravvisano nemmeno nella disciplina di cui al d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259 (“Codice delle comunicazioni elettroniche”), ed in particolare nelle disposizioni che recano modalità procedurali informate alle regole della semplificazione amministrativa e della celerità (artt. 86 e 87), anche in vista della uniforme disciplina dei procedimenti (v. art. 41, comma 2, della legge n. 166 del 2002), posto che il “piano complessivo delle installazioni” deve pur sempre essere approvato in tempi rapidi e con modalità tali da far salvo il procedimento regolato dal legislatore statale, oltre che nel rispetto dei parametri di valutazione fissati dalla legge n. 36 del 2001 nonché dalla legge reg. n. 30 del 2000, rimanendo integra la competenza delle Regioni sia per il governo del territorio sia per la tutela della salute (v. Corte cost. 27 luglio 2005 n. 336); che la circostanza, poi, che gli impianti di telefonia mobile siano oramai classificati come opere di urbanizzazione primaria (v. art. 86, comma 3, del d.lgs. n. 259/2003), lungi dal liberalizzare “in toto” l’insediamento di simili impianti e dal sacrificare le attribuzioni comunali in tema di disciplina dell’uso del territorio, rivela esclusivamente la volontà normativa di qualificare sotto il profilo urbanistico le relative strutture, e dunque, pur orientando conseguentemente le scelte localizzative rimesse al vaglio delle Autorità locali, non impedisce loro l’esercizio delle ordinarie competenze a tutela del corretto assetto urbanistico-edilizio delle aree interessate.

A tali considerazioni il Collegio ritiene di poter tuttora aderire, avendo la giurisprudenza osservato che strumenti programmatori del genere, per assolvere la funzione di introduzione di criteri minimi di conoscenza preventiva e di pianificazione dell’installazione degli impianti, soddisfano la fondamentale esigenza di razionalità dell’azione amministrativa, onde non sono in sé illegittimi, a meno che in concreto non ne derivi una dilatazione dei tempi per il rilascio delle prescritte autorizzazioni – incompatibile con la necessità di una disciplina uniforme sul piano nazionale alla stregua delle superiori norme statali. Tale situazione di contrasto non sussiste, tuttavia, quando la disciplina locale prevede, in coerenza con l’assetto normativo della materia, termini perentori per la redazione del piano (v. Cons. Stato, Sez. VI, 21 giugno 2006 n. 3734; e, da ultimo, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 21 marzo 2008 n. 1480).

Dunque, poiché l’art. 11 del “regolamento per l’installazione e l’esercizio degli impianti per telecomunicazioni per telefonia mobile e per televisione mobile” (approvato dal Comune di Parma con deliberazione consiliare n. 220/38 del 15 dicembre 2006) prevede una procedura di approvazione del «piano annuale complessivo delle installazioni» svincolata da termini perentori per la conclusione dell’iter, occorre prendere atto di un regime normativo locale che confligge “in parte qua” con il paradigma procedimentale tipizzato dalla disciplina statale e regionale.

Sotto questo limitato profilo, dunque, alla luce di un oramai consolidato indirizzo giurisprudenziale, il Collegio ritiene doveroso discostarsi da precedenti decisioni della Sezione, la quale aveva considerato satisfattiva delle esigenze di celerità dell’azione amministrativa l’astratta possibilità per i gestori di ovviare alle eventuali lungaggini dell’Autorità locale attraverso il ricorso, di volta in volta, ai rimedi giudiziali a tale fine ammessi dall’ordinamento.

Di qui la fondatezza della doglianza imperniata sull’illegittimo rinvio ad un «piano annuale complessivo delle installazioni» sottratto a tempi certi di approvazione e, quindi, assorbite le restanti censure, l’annullamento del regolamento comunale nella parte in cui non prevede un termine perentorio per la conclusione del procedimento di formazione del «piano» (art. 11), nonché l’annullamento della misura soprassessoria che, nel subordinare la prosecuzione dell’istruttoria all’approvazione del «piano», ha lasciato indefinito il termine entro il quale il relativo procedimento deve essere ultimato.

E’ appena il caso di rilevare, poi, che non si oppone all’annullamento “in parte qua” del regolamento comunale la circostanza che la società ricorrente non ne abbia puntualmente indicato gli estremi e che, anzi, abbia richiamato (pag. 3) la previgente disciplina, tenuto conto del costante orientamento giurisprudenziale secondo cui l’oggetto del gravame non deve essere individuato avendo riguardo formalisticamente all’epigrafe del ricorso o alle sue conclusioni, ma occorre fare riferimento a criteri sostanziali e non a mere prospettazioni formali, ricercando l’effettiva volontà del ricorrente, desumibile dal contesto dello stesso ricorso e da ogni altro elemento utile, ancorché l’atto impugnato sia stato indicato in modo non preciso o erroneo (v., ex multis, T.A.R. Lazio, Sez. III, 5 novembre 2007 n. 10852); sicché nella fattispecie è sufficiente che si sia voluto censurare il regolamento recante la disciplina del «piano annuale complessivo delle installazioni» e che la normativa vigente sia agevolmente identificabile.

Quanto all’istanza risarcitoria, infine, va considerato che, per costante giurisprudenza, l’interessato ha, in simili casi, l’onere di dare concreti e circostanziati elementi di prova circa i danni subiti in dipendenza degli atti impugnati (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 10 novembre 2008 n. 5585), tanto più che il ricorso al criterio equitativo ex art. 1226 cod.civ. è ammissibile solo per l’accertamento dell’entità del danno (quando risulti impossibile dimostrarne l’ammontare preciso), non anche per la prova della sua esistenza, a tanto dovendo provvedere chi agisce in giudizio, secondo il principio generale desumibile dall’art. 2697 cod.civ. e dall’art. 115 cod. proc. civ.

Non avendo la società ricorrente addotto alcunché a dimostrazione di eventuali pregiudizi patrimoniali determinatisi “medio tempore”, il Collegio non può dunque che disattendere la domanda.

La peculiarità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe lo accoglie parzialmente e, per l’effetto, annulla il “regolamento per l’installazione e l’esercizio degli impianti per telecomunicazioni per telefonia mobile e per televisione mobile” – limitatamente all’articolo 11 e nei sensi di cui in motivazione – nonché il provvedimento del 07.05.2008, prot. n. 81577, limitatamente alla parte soprassessoria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Luigi Papiano, Presidente

Italo Caso, Consigliere

Emanuela Loria, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/09/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

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