Presidente Amirante, Redattore De Siervo

1. Energia nucleare – Artt. 25, comma 2, lettera g), e 26, comma 1, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Rilascio della autorizzazione unica – Q.l.c. sollevata dalla Regione Molise – Asserita violazione degli artt. 117, terzo comma e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione – Inammissibilità;

2. Energia nucleare – Art. 25, comma 2, lettera f), della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Potere sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento delle intese con gli enti locali – Q.l.c. sollevata dalla Regione Marche – Asserita violazione dell’art. 3 Cost. – Inammissibilità;

3. Energia nucleare – Art. 25, comma 2, lettere g) e h), della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Rilascio della autorizzazione unica – Q.l.c. sollevata dalla Regione Calabria – Asserita violazione degli artt. 3 e 97 Cost. – Inammissibilità;

4. Energia nucleare – Art. 25, comma 2, lettera g), della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Rilascio della autorizzazione unica – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Umbria, Liguria, Emilia-Romagna e Puglia – Asserita violazione dell’art. 117, secondo comma, Cost. – Inammissibilità;

5. Energia nucleare – Art. 25, comma 2, lettera g), della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Rilascio della autorizzazione unica – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Puglia e Calabria – Asserita violazione dell’art. 120 Cost. – Inammissibilità;

6. Energia nucleare – Art. 25, comma 2, lettera h), della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Rilascio della autorizzazione unica – Q.l.c. sollevata dalla Regione Emilia-Romagna – Asserita violazione dell’art. 117, secondo comma, Cost. – Inammissibilità;

7. Energia nucleare – Art. 25, comma 2, lettera h), della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Rilascio della autorizzazione unica – Q.l.c. sollevata dalla Regione Calabria – Asserita violazione dell’art. 120 Cost. – Inammissibilità;

8. Energia nucleare – Art. 25, comma 2, lettera g), della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Rilascio della autorizzazione unica – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Lazio, Toscana, Umbria, Liguria, Emilia-Romagna, Marche, Puglia, Basilicata, Calabria – Asserita violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione – Inammissibilità;

9. Energia nucleare – Art. 25, comma 2, lettera h), della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Rilascio della autorizzazione unica – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna, Marche, Calabria – Asserita violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione – Inammissibilità;

10. Energia nucleare – Art. 25, comma 2, lettere l) e q), della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Controlli di sicurezza e di radioprotezione – Campagna di informazione sull’energia nucleare – Q.l.c. sollevata dalla Regione Lazio – Asserita violazione degli artt. 117 e 118 Cost. – Inammissibilità;

11. Energia nucleare – Art. 27, comma 27, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Misure per la sicurezza e il potenziamento del settore energetico – Impianti di produzione di energia elettrica alimentati con carbon fossile – Q.l.c. sollevata dalla Regione Piemonte – Asserita violazione degli artt. 118 e 120 Cost. – Inammissibilità;

12. Energia nucleare – Art. 27, commi 14, 24, lettere c) e d), 28, 31 e 34 della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Misure per la sicurezza e il potenziamento del settore energetico – Q.l.c. sollevata dalla Regione Lazio – Asserita violazione degli artt. 76, 97, 117 e 118 Cost. – Inammissibilità;

13. Energia nucleare – Art. 25, comma 1, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Lazio e Basilicata – Asserita violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione – Non fondatezza;

14. Energia nucleare – Art. 25, comma 1, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Q.l.c. sollevata dalla Regione Lazio – Asserita violazione degli artt. 76 e 117, terzo comma, Cost. – Non fondatezza;

15. Energia nucleare – Art. 25, comma 2, lettera a), della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Aree di interesse strategico nazionale – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Emilia-Romagna, Umbria, Liguria, Marche e Toscana – Asserita violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione – Non fondatezza;

16. Energia nucleare – Art. 25, comma 2, lettera f), della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Potere sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento delle intese con gli enti locali – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Umbria e Emilia-Romagna – Asserita violazione degli artt. 117, 118 e 120 Cost. e del principio di leale collaborazione – Inammissibilità – Non fondatezza;

17. Energia nucleare – Art. 25, comma 2, lettera f), della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Potere sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento delle intese con gli enti locali – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Lazio, Toscana e Marche – Asserita violazione degli artt. 117, 118, 120 Cost. e del principio di leale collaborazione – Non fondatezza;

18. Energia nucleare – Art. 26, comma 1, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Tipologie degli impianti per la produzione di energia elettrica nucleare – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Lazio, Umbria, Emilia-Romagna, Marche e Basilicata – Asserita violazione degli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione – Non fondatezza;

19. Energia nucleare – Art. 27, comma 27, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Misure per la sicurezza e il potenziamento del settore energetico – Impianti di produzione di energia elettrica alimentati con carbon fossile – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Umbria, Liguria e Piemonte – Asserita violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. – Non fondatezza;

20. Energia nucleare – Artt. 25, comma 2, lettera g) e 26, comma 1, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) – Delega al Governo in materia nucleare – Localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi – Rilascio della autorizzazione unica – Q.l.c. sollevata dalla Regione Piemonte – Asserita violazione degli artt. 3, 117, terzo comma e 120 Cost. – Estinzione del processo.

1. Sono inammissibili gli interventi dell’Associazione italiana per il World Wide Fund for Nature Onlus Ong (WWF), del Codacons, Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori, dell’ Enel s.p.a. e della Terna – Rete Elettrica Nazionale s.p.a.;

2. è costituzionalmente illegittimo l’articolo 3, comma 9, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia);

3. è inammissibile il ricorso indicato in epigrafe proposto dalla Regione Molise avverso gli artt. 25, comma 2, lettera g), e 26, comma 1, della legge n. 99 del 2009, in riferimento agli artt. 117, terzo comma e 118 della Costituzione e al principio di leale collaborazione;

4. è inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lettera f), della legge n. 99 del 2009, promossa dalla Regione Marche in riferimento all’art. 3 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;

5. sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lettere g) e h), della legge n. 99 del 2009, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Regione Calabria, con il ricorso indicato in epigrafe;

6. sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionalità dell’art. 25, comma 2, lettera g), della legge n. 99 del 2009, promosse dalle Regioni Umbria, Liguria, Emilia-Romagna e Puglia in riferimento all’art. 117, secondo comma, della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;

7. sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lettera g), della legge n. 99 del 2009, promosse, in riferimento all’art. 120 della Costituzione, dalle Regioni Puglia e Calabria, con i ricorsi indicati in epigrafe;

8. è inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lettera h), della legge n. 99 del 2009, promossa, in riferimento all’art. 117, secondo comma, della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso indicato in epigrafe;

9. è inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lettera h), della legge n. 99 del 2009 promossa, in riferimento all’art. 120 della Costituzione, dalla Regione Calabria, con il ricorso indicato in epigrafe;

10. sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lettera g), della legge n. 99 del 2009, promosse dalle Regioni Lazio, Toscana, Umbria, Liguria, Emilia-Romagna, Marche, Puglia, Basilicata, Calabria, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 della Costituzione e al principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe;

11. sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lettera h), della legge n. 99 del 2009, promosse dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna, Marche, Calabria, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 della Costituzione e al principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe;

12. sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lettere l) e q), della legge n. 99 del 2009, promosse, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Lazio, con il ricorso indicato in epigrafe;

13. sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 27, comma 27, della legge n. 99 del 2009, promosse, in riferimento agli artt. 118 e 120 della Costituzione, dalla Regione Piemonte, con il ricorso indicato in epigrafe;

14. sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 27, commi 14, 24, lettere c) e d), 28, 31 e 34 della legge n. 99 del 2009, promosse, in riferimento agli artt. 76, 97, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Lazio, con il ricorso indicato in epigrafe;

15. non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 1, della legge n. 99 del 2009, promosse dalle Regioni Lazio e Basilicata, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, e al principio di leale collaborazione quanto alla sola Regione Basilicata, con i ricorsi indicati in epigrafe;

16. non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 1, della legge n. 99 del 2009, promossa dalla Regione Lazio, in riferimento agli artt. 76 e 117, terzo comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;

17. non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lettera a), della legge n. 99 del 2009, promosse dalle Regioni Emilia-Romagna, Umbria, Liguria, Marche, Toscana, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione e al principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe;

18. sono inammissibili nella parte di cui al punto 14.3 del Considerato in diritto, e non fondate, nella parte di cui al punto 14.2 del Considerato in diritto, le questioni di legittimità costituzionalità dell’art. 25, comma 2, lettera f), della legge n. 99 del 2009, promosse dalle Regioni Umbria e Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 117, 118 e 120 della Costituzione, e al principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe;

19. non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lettera f), della legge n. 99 del 2009, promosse dalle Regioni Lazio, Toscana e Marche, in riferimento agli artt. 117, 118, 120 della Costituzione, e al principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe;

20. non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 1, della legge n. 99 del 2009, promosse dalle Regioni Lazio, Umbria, Emilia-Romagna, Marche e Basilicata, in riferimento agli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118 della Costituzione e al principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe;

21. non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 27, comma 27, della legge n. 99 del 2009 promossa dalle Regioni Umbria, Liguria e Piemonte, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;

22. è estinto il giudizio promosso dalla Regione Piemonte, con il ricorso indicato in epigrafe, limitatamente alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lettera g), e dell’art. 26, comma 1, della legge n. 99 del 2009, promosse in riferimento agli artt. 3, 117, terzo comma e 120 della Costituzione.

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L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 22/7/2010 n.278 proviene da Giustamm.

Pres. Amirante Est. Quaranta

sull’illegittimità costituzionale delle norme della Regione Toscana che impongono a carico degli operatori di telefonia mobile gli oneri dei controlli dell’ARPAT

Ambiente e territorio – Telefonia mobile – Impianti – ARPAT – Controlli – Oneri – A carico degli operatori – Artt. 7, co. 6 e 9, co. 6 L.R. Toscana n. 54/2000 – Illegittimità costituzionale – Sussiste – Ragioni – Violazione principi statali.

Gli artt. 7, comma 6 e 9 comma 6 della legge della Regione Toscana 6 aprile 2000, n. 54 che pongono rispettivamente a carico dei richiedenti l’istallazione degli impianti di telefonia mobile e a carico dei titolari degli impianti fissi gli oneri relativi allo svolgimento dei controlli dell’ARPAT (Agenzia Regionale per la protezione ambientale) sono costituzionalmente illegittimi per violazione dell’art. 117, co. 3 della Costituzione. Infatti tali norme violano i principi generali fissati dallo Stato, nella materia concorrente relativa al settore delle comunicazioni, con l’art. 39 del d.lgs. n. 259/2003 che ha stabilito l’inammissibilità dell’imposizione da parte delle Regioni, le Province ed i Comuni di oneri non fissati per legge, al fine di evitare disparità di trattamento nei confronti degli operatori del settore.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Francesco AMIRANTE;

Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso

QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino

CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria

NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6, 7, comma 6, e 9, comma 6, della legge della Regione Toscana 6 aprile 2000, n. 54 (Disciplina in materia di impianti di radiocomunicazione) e dell’art. 19 del Regolamento del Comune di Pisa per l’installazione, il monitoraggio e la localizzazione degli impianti di telefonia mobile, approvato con delibera del Consiglio comunale del 2 dicembre 2003, n. 104, promosso dal Tribunale di Pisa nel procedimento vertente tra la H3G s.p.a. e la S.E.PI. − Società Entrate Pisa s.p.a. con ordinanza del 3 ottobre 2008, iscritta al n. 30 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell’anno 2009.

Visti l’atto di costituzione della H3G s.p.a. nonché l’atto di intervento della Regione Toscana;

udito nell’udienza pubblica del 7 luglio 2010 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;

uditi gli avvocati Claudia Zhara Buda per la H3G s.p.a. e Lucia Bora per la Regione Toscana.

Ritenuto in fatto

1.— Il Tribunale ordinario di Pisa, con l’ordinanza indicata in epigrafe, ha sollevato – in riferimento agli articoli 3 e 117, commi primo e terzo, della Costituzione – questione di legittimità costituzionale degli articoli 6, «comma 6», 7, comma 6, e 9, comma 6, della legge della Regione Toscana 6 aprile 2000, n. 54 (Disciplina in materia di impianti di radiocomunicazione) e dell’art. 19 del Regolamento del Comune di Pisa per l’installazione, il monitoraggio e la localizzazione degli impianti di telefonia mobile, approvato con delibera del Consiglio comunale del 2 dicembre 2003, n. 104.

1.1.— Il remittente premette, in punto di fatto, di dover decidere in ordine all’opposizione proposta dalla società “H3G” s.p.a. avverso l’ingiunzione emessa dalla società “S.E.PI.” s.p.a., avente ad oggetto il pagamento di «oneri per lo svolgimento di controlli ARPAT sugli impianti di telefonia mobile». In particolare, si sottolinea nell’ordinanza di rimessione, la società opponente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, di tale ingiunzione – emessa ai sensi degli artt. 6, comma 6, 7, comma 6, e 9, comma 6, della legge della Regione Toscana n. 54 del 2000 e dell’art. 19 del già citato Regolamento del Comune di Pisa n. 104 del 2003 – per «violazione della normativa nazionale in materia di comunicazioni elettroniche e di prevenzione del rischio connesso all’esposizione alle radiazioni elettromagnetiche».

Ai sensi, infatti, dell’art. 93 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche), norma che dà attuazione – come sottolineato dalla parte ricorrente nel giudizio a quo – a talune direttive comunitarie, le «pubbliche amministrazioni, le Regioni, le Provincie ed i Comuni non possono imporre per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, oneri e canoni che non siano stabiliti per legge».

1.2.— Tanto premesso, il giudice remittente – non senza osservare che, «in riferimento all’art. 93» del d.lgs. n. 259 del 2003, la parte opponente nel giudizio principale ha chiesto sollevarsi questione di legittimità costituzionale dei predetti artt. 6, «comma 6», 7, comma 6, e 9, comma 6, della legge regionale n. 54 del 2000, per violazione degli artt. 3, 41 e 117, della Costituzione – rammenta che sul contenuto del predetto art. 93 del Codice delle comunicazioni elettroniche si è già espressa la Corte costituzionale con la sentenza n. 336 del 2005.

In particolare, è stato affermato che «la disposizione in esame deve ritenersi espressione di un principio fondamentale, in quanto persegue la finalità di garantire a tutti gli operatori un trattamento uniforme e non discriminatorio, attraverso la previsione del divieto di porre a carico degli stessi oneri o canoni». Si è anche precisato che, in mancanza di un tale principio, «ciascuna Regione potrebbe liberamente prevedere obblighi “pecuniari” a carico dei soggetti operanti sul proprio territorio, con il rischio, appunto, di una ingiustificata discriminazione rispetto ad operatori di altre Regioni, per i quali, in ipotesi, tali obblighi potrebbero non essere imposti», concludendosi, pertanto, «che la finalità della norma è anche quella di “tutela della concorrenza”, sub specie di garanzia di parità di trattamento e di misure volte a non ostacolare l’ingresso di nuovi soggetti nel settore» (così, testualmente, la sentenza n. 336 del 2005, ma è richiamata anche la sentenza n. 450 del 2006).

Sulla base di tali rilievi, il giudice a quo reputa che la Regione Toscana, con le norme censurate, abbia violato gli art. 4 e 93 del d.lgs. n. 259 del 2003, stabilendo che gli oneri relativi all’effettuazione di verifiche e controlli «degli impianti radio base della telefonia mobile esistenti sul proprio territorio sono posti a carico dei titolari di detti impianti». Ed invero, se il primo di tali articoli «si mette in linea con i dettami comunitari, realizzando l’obiettivo della liberalizzazione e semplificazione delle procedure anche al fine di garantire l’attuazione delle regole della concorrenza» (è richiamata, in particolare, la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 marzo 2002, n. 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica), il secondo si colloca nel novero di quei «principi fondamentali», la cui «determinazione, nelle materie di legislazione concorrente, è riservata allo Stato».

1.3.— Pertanto, i predetti artt. 6, «comma 6», 7, comma 6, e 9, comma 6, della legge regionale n. 54 del 2000, nonché il già citato art. 19 del Regolamento del Comune di Pisa n. 104 del 2003, sarebbero costituzionalmente illegittimi per violazione degli artt. 3 e 117, commi primo e terzo, Cost.

In particolare, il primo di tali parametri sarebbe violato giacché la disciplina regionale (e comunale) in contestazione, «imponendo per le attività inerenti al proprio territorio oneri e costi non previsti da altre Regioni, relativamente alle verifiche e controlli degli impianti radio-base» delle imprese esercenti l’attività di telefonia, determinerebbe «una disparità di trattamento tra operatori economici la cui attività è distribuita sul territorio nazionale».

Del pari, sarebbe violato anche il primo comma dell’art. 117 Cost., giacché l’imposizione di oneri e costi non contemplati in altre Regioni darebbe luogo ad «un’alterazione del sistema concorrenziale del mercato nazionale, in violazione della normativa comunitaria», la quale, tra l’altro, prescrive «che le procedure previste per la concessione del diritto di installare le predette infrastrutture di comunicazione elettronica debbano essere tempestive, non discriminatorie e trasparenti, onde assicurare che vigano le condizioni necessarie per una concorrenza leale ed effettiva» (in tal senso si esprime il ventiduesimo considerando della direttiva 2002/21/CE).

Infine, la «deroga all’art. 93» del d.lgs. n. 259 del 2003, integrando una situazione di contrasto «con la menzionata norma statale che esprime un principio fondamentale cui le Regioni, nella materie di legislazione concorrente, non possono derogare», darebbe luogo anche alla violazione del terzo comma dell’art. 117 Cost.

1.4.— Ritenendo la questione non manifestamente infondata, il remittente osserva conclusivamente che la stessa risulta rilevante nel giudizio a quo, «atteso che alla luce del petitum e della causa petendi (annullamento per illegittimità dell’ingiunzione di pagamento opposta) è necessaria la soluzione della questione di incostituzionalità», non sussistendo le condizioni per «una lettura costituzionalmente orientata delle norme in discussione».

2.— È intervenuta in giudizio la Regione Toscana, con memoria depositata il 28 gennaio 2009, chiedendo che la questione sia dichiarata «inammissibile ed infondata».

3.— È intervenuta in giudizio la società “H3G” s.p.a. con atto depositato in cancelleria il 2 marzo 2009.

3.1.— In limine, la società interveniente – nel ricostruire i termini dell’iniziativa assunta nel giudizio principale, nonché l’evoluzione legislativa intervenuta in materia – sottolinea che l’art. 93, comma 1, del d.lgs. n. 259 del 2003, «al fine di promuovere ed agevolare l’installazione delle infrastrutture per le telecomunicazioni», ha sancito che le «pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni non possono imporre, per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, oneri o canoni che non siano stabiliti per legge».

Ciò premesso, la società interveniente eccepisce, in via preliminare, la non assoggettabilità del Regolamento comunale al sindacato di costituzionalità, richiamando quel costante orientamento della giurisprudenza della Corte che esclude, per i regolamenti amministrativi, la possibilità del sindacato ex art. 134 Cost.

3.2.— In secondo luogo, viene eccepita «l’inammissibilità del giudizio» per sopravvenuta inefficacia delle norme contenute nella legge regionale n. 54 del 2000, in quanto incompatibili con il d.lgs. n. 259 del 2003.

Si assume, infatti, che la necessaria coerenza tra norme di principio e di dettaglio, operanti nella stessa materia, ha come conseguenza che «il mutamento delle prime non può non comportare il mutamento delle seconde». Si richiama, in merito, la giurisprudenza costituzionale relativa all’art. 10 della legge 10 febbraio 1953, n. 62 (Adeguamento delle leggi regionali alle leggi della Repubblica), secondo cui, «in conseguenza del subentrare, nella legislazione statale, di nuovi principi (espressi o impliciti che siano), bene può verificarsi l’abrogazione di precedenti norme regionali» (sentenza n. 40 del 1972).

La società interveniente richiama, a conferma dell’abrogazione per sopravvenuta incompatibilità di norme regionali di dettaglio in contrasto con norme statali di principio, un consolidato indirizzo della giurisprudenza sia di legittimità che amministrativa.

3.3.― È solo, quindi, in via di subordine che la società “H3G” s.p.a. ha chiesto la declaratoria di illegittimità delle norme regionali censurate, limitatamente, peraltro, agli artt. 7, comma 6, e 9, comma 6, della legge regionale n. 54 del 2000.

Difatti, l’art. 6 – che si compone di un solo comma, diviso in quattro lettere (diversamente da quanto indicato dal giudice remittente, che censura un inesistente comma 6) – disciplina unicamente le funzioni comunali, nulla disponendo, invece, «relativamente agli oneri per i controlli sanitari per gli impianti di telefonia mobile».

Quanto, invece, all’illegittimità costituzionale dei predetti artt. 7, comma 6, e 9, comma 6, della legge regionale della Toscana n. 54 del 2000, la società “H3G” s.p.a. richiama le sentenze della Corte costituzionale n. 336 del 2005 e n. 450 del 2006, e dunque la qualificazione come principio fondamentale, della materia “ordinamento delle comunicazione”, di quello enunciato dall’art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003, disatteso – a suo dire – dalla disciplina regionale in esame.

4.— Con memoria depositata presso la cancelleria il 16 giugno 2010, la Regione Toscana ha meglio precisato le proprie difese, insistendo per la declaratoria di non fondatezza della questione sollevata.

4.1.— Ricostruito il complessivo quadro normativo nel quale si inseriscono le disposizioni censurate, la difesa della Regione assume che, «diversamente da quanto sostenuto dalla società “H3G” s.p.a., la legge regionale n. 54 del 2000 deve ritenersi tuttora in vigore», nonché «pienamente compatibile con i principi fondamentali posti dalla legislazione statale nelle materie qui in argomento».

In particolare, sarebbe da escludere la violazione dell’art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003.

Poiché esso, infatti, si limita soltanto a vietare «oneri o canoni che non siano stabiliti per legge», senza imporre che tale legge sia statale, tale condizione risulterebbe senz’altro soddisfatta dalla legge regionale n. 54 del 2000.

Del resto, la Corte costituzionale ha affermato – prosegue la difesa regionale, richiamando la sentenza n. 350 del 2008 – che «le disposizioni del Codice delle comunicazioni intervengono in molteplici ambiti materiali, diversamente tra loro caratterizzati in relazione al riparto della competenza legislativa tra Stato e Regioni», essendo rinvenibili, accanto a titoli di esclusiva competenza statale e di competenza ripartita, «anche materie di competenza legislativa residuale delle Regioni, quali, in particolare, l’“industria” ed il “commercio”».

4.2.— Tanto premesso, poiché «il controllo delle emissioni elettromagnetiche è un’attività che attiene alla tutela della salute, materia di competenza concorrente» e considerato, altresì, che lo stesso d.lgs. n. 259 del 2003 fa salvo il rispetto della normativa in materia di tutela dell’ambiente e della salute, occorre verificare – secondo la difesa della Regione – «quali siano i principi fondamentali in materia di controllo sulle emissioni e, di conseguenza, se questi principi siano stati o meno correttamente rispettati dalla normativa regionale impugnata».

In proposito, la difesa regionale rileva – innanzitutto – come gli stessi artt. 107, comma 6, e 185, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 259 del 2003 prevedano oneri a carico degli esercenti i servizi di comunicazione elettronica.

Sul punto, inoltre, la Regione Toscana osserva che l’art. 33 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) non solo prevede che «le tariffe per la copertura dei costi sopportati dall’autorità competente per l’organizzazione e lo svolgimento delle attività istruttorie, di monitoraggio e controllo previste dal codice siano applicate ai proponenti», ma stabilisce anche che, per le stesse finalità, «le Regioni possono definire proprie modalità di quantificazione e corresponsione degli oneri da porre in capo ai proponenti».

Parimenti, ai sensi del combinato disposto degli artt. 11, comma 3, e 18 del decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59 (Attuazione integrale della direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento), le «spese occorrenti per effettuare i rilievi, gli accertamenti ed i sopralluoghi necessari per l’istruttoria delle domande di autorizzazione integrata ambientale e per i successivi controlli previsti dall’art. 11, comma 3, sono a carico del gestore».

È lo stesso legislatore statale, dunque, ad ammettere che le Regioni possano intervenire a disciplinare gli oneri conseguenti ai controlli effettuati per finalità di tutela della salubrità ambientale.

Né, d’altra parte, indicazioni in senso contrario sembrano ricavabili – sempre secondo la difesa regionale – dalle sentenze n. 336 del 2005 e n. 450 del 2006 della Corte costituzionale, giacché le stesse avrebbero censurato soltanto la scelta del legislatore regionale «di stabilire la misura dei predetti oneri economici senza, però, prevedere alcun criterio di determinazione quantitativa degli stessi» (è citata, in particolare, la seconda di tali sentenze). Evenienza, questa, da escludere nel caso di specie, giacché tali criteri «sono quelli stabiliti dal tariffario ARPAT» ed individuati, oggi, dalla legge della Regione Toscana 22 giugno 2009, n. 30, recante «Nuova disciplina dell’Agenzia regionale per la protezione ambientale della Toscana (ARPAT)».

Infine, la difesa regionale nega «che in Toscana si operi diversamente da quanto avviene nel resto del territorio nazionale». Cita, al riguardo, le scelte compiute nelle Regioni Lombardia, Marche, Molise e Puglia e consistite nell’adozione di norme che – in sostanziale applicazione del principio cuius commoda, eius et incommoda – hanno posto «gli oneri dei controlli a carico dei gestori degli impianti», ciò che, oltretutto, escluderebbe che «l’asserita disparità di trattamento e violazione della concorrenza» abbia realmente «il rilievo lamentato».

Considerato in diritto

1.— Il Tribunale ordinario di Pisa ha sollevato – in riferimento agli articoli 3 e 117, commi primo e terzo, della Costituzione – questione di legittimità costituzionale degli articoli 6, «comma 6», 7, comma 6, e 9, comma 6, della legge della Regione Toscana 6 aprile 2000, n. 54 (Disciplina in materia di impianti di radiocomunicazione) e dell’art. 19 del Regolamento del Comune di Pisa per l’installazione, il monitoraggio e la localizzazione degli impianti di telefonia mobile, approvato con delibera del Consiglio comunale del 2 dicembre 2003, n. 104.

1.1.— In particolare, il giudice a quo assume che gli atti normativi in contestazione sarebbero costituzionalmente illegittimi nello stabilire che gli oneri relativi all’effettuazione di verifiche e controlli degli impianti radio base della telefonia mobile, esistenti sul territorio della Regione Toscana (e in particolare nel Comune di Pisa), siano posti a carico dei titolari di detti impianti.

Tali atti derogherebbero agli artt. 4 e 93 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche), atteso che, in particolare, il secondo dei citati articoli stabilisce che le «pubbliche amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni non possono imporre per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, oneri e canoni che non siano stabiliti per legge». In tal modo la disciplina regionale in contestazione (della quale il Regolamento comunale censurato costituirebbe pedissequa attuazione), «imponendo per le attività inerenti al proprio territorio oneri e costi non previsti da altre Regioni, relativamente alle verifiche e controlli degli impianti radio-base», determinerebbe «una disparità di trattamento tra operatori economici la cui attività è distribuita sul territorio nazionale», donde la violazione dell’art. 3 Cost.

Sarebbero, inoltre, violati i commi primo e terzo dell’art. 117 Cost.

Per un verso, infatti, l’imposizione di oneri e costi non contemplati in altre Regioni darebbe luogo ad «un’alterazione del sistema concorrenziale del mercato nazionale, in violazione della normativa comunitaria», la quale, tra l’altro, prescrive «che le procedure previste per la concessione del diritto di installare le predette infrastrutture di comunicazione elettronica debbano essere tempestive, non discriminatorie e trasparenti, onde assicurare che vigano le condizioni necessarie per una concorrenza leale ed effettiva» (in tal senso dispone il ventiduesimo “considerando” della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 marzo 2002, n. 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica).

Per altro verso, la disciplina normativa in esame, nell’introdurre una «deroga all’art. 93» del d.lgs. n. 259 del 2003, si porrebbe in contrasto «con la menzionata norma statale che esprime un principio fondamentale cui le Regioni, nella materie di legislazione concorrente, non possono derogare».

2.— Ciò premesso, in via preliminare deve essere dichiarata l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale, sia nella parte in cui investe l’art. 19 del Regolamento del Comune di Pisa, approvato con delibera del Consiglio comunale del 2 dicembre 2003, n. 104, sia nella parte in cui ha ad oggetto l’art. 6 della legge della Regione Toscana n. 54 del 2000.

2.1.— In relazione, difatti, alla censura che investe la citata disposizione regolamentare, questa Corte non può che ribadire come essa costituisca «norma sottratta al sindacato di costituzionalità» (ex multis, ordinanza n. 192 del 2010; nello stesso senso, da ultimo, anche sentenza n. 58 del 2010 e ordinanza n. 59 del 2009).

2.2.— Quanto, invece, all’art. 6 della legge regionale in esame (censurato, peraltro, dal Tribunale rimettente in un inesistente «comma 6»), deve rilevarsi che esso si limita a disciplinare le funzioni comunali in materia di impianti di radiocomunicazione, tra le quali rilevano anche – lettera c) – quelle «di vigilanza e di controllo secondo quanto previsto dall’art. 9».

È, pertanto, soltanto nell’art. 9 che si rinviene la disposizione che pone – al comma 6 – «a carico dei titolari degli impianti fissi per la telefonia mobile, nonché dei concessionari per radiodiffusione di programmi radiofonici e televisivi a carattere commerciale» gli «oneri relativi all’effettuazione dei controlli» compiuti dall’ARPAT e «finalizzati a garantire: a) il rispetto dei limiti di esposizione e delle misure di cautela, di cui agli articoli 3 e 4 del decreto ministeriale n. 381 del 1998; b) l’attuazione, da parte dei soggetti obbligati, delle azioni di risanamento previste dall’articolo 8; c) il mantenimento dei parametri tecnici dell’impianto dichiarati dal gestore ai sensi dell’articolo 5, comma 3» (così testualmente, il comma 3 del medesimo art. 9).

L’art. 6, lettera c), non contiene, dunque, una norma che disciplina il profilo della ripartizione degli oneri economici conseguenti ai controlli effettuati dall’ARPAT, sicché essa – oltre a non porsi in contrasto, di per sé, con l’art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003 – non viene neppure in rilievo nel giudizio a quo, che ha ad oggetto l’impugnativa del provvedimento che ha ingiunto il pagamento di somme, tra l’altro, proprio per l’effettuazione di tali controlli.

La questione relativa all’art. 6 è, pertanto, inammissibile per difetto di rilevanza nel giudizio principale.

3.— La questione relativa agli artt. 7, comma 6, e 9, comma 6, della legge regionale in esame, oltre ad essere ammissibile, è anche fondata.

3.1.— In limine, deve essere disattesa l’eccezione sollevata dalla difesa della parte privata, intervenuta nel presente giudizio, secondo cui le norme censurate dovrebbero ritenersi abrogate tacitamente per sopravvenuta incompatibilità con l’art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003.

Sul punto è necessario premettere che il «controllo sull’attuale vigenza di una norma giuridica spetta istituzionalmente al giudice comune e precede ogni possibile valutazione sulla legittimità costituzionale della medesima norma» (sentenza n. 222 del 2007).

Nel caso di specie, tuttavia, il Tribunale remittente, nel negare che ricorrano le condizioni per «una lettura costituzionalmente orientata delle norme in discussione», ha, di fatto, implicitamente escluso la possibilità – suggerita dalla difesa della parte privata – di risolvere il contrasto tra le disposizioni regionali e la citata norma statale in applicazione dell’art. 10 della legge 10 febbraio 1953, n. 62 (Adeguamento delle leggi regionali alle leggi della Repubblica), cioè ritenendo abrogate le prime per sopravvenuta e diretta incompatibilità con la seconda.

Anche nel caso in esame, quindi, come in quello in cui il giudice a quo escluda espressamente, con affermazione non palesemente infondata, la ricorrenza di un fenomeno abrogativo, questa Corte non può che rilevare come «ragioni essenziali di certezza del diritto» impongano, di fronte a un contrasto tra le disposizioni di legge regionale censurate e una successiva norma di principio statale, di «dichiarare l’illegittimità costituzionale delle norme sottoposte al proprio giudizio» (sentenza n. 153 del 1995).

3.2.— Tanto premesso, deve osservarsi che gli artt. 7, comma 6, e 9, comma 6, della legge della Regione Toscana n. 54 del 2000 violano l’art. 117, terzo comma, Cost.

Sul punto, occorre rilevare, innanzitutto, che la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto l’art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003 «espressione di un principio fondamentale» della materia dell’ordinamento delle comunicazioni, «in quanto persegue la finalità di garantire a tutti gli operatori un trattamento uniforme e non discriminatorio, attraverso la previsione del divieto di porre a carico degli stessi oneri o canoni» (sentenza n. 336 del 2005, in particolare, punto 15.1. del Considerato in diritto). Su queste basi si è, dunque, precisato che, in «mancanza di un tale principio», ogni singola Regione «potrebbe liberamente prevedere obblighi “pecuniari” a carico dei soggetti operanti sul proprio territorio, con il rischio, appunto, di una ingiustificata discriminazione rispetto ad operatori di altre Regioni, per i quali, in ipotesi, tali obblighi potrebbero non essere imposti». In forza di tali rilievi, pertanto, questa Corte è pervenuta alla conclusione che «la finalità della norma è anche quella di “tutela della concorrenza”, sub specie di garanzia di parità di trattamento e di misure volte a non ostacolare l’ingresso di nuovi soggetti nel settore» (ancora sentenza n. 336 del 2005, punto 15.1. del Considerato in diritto).

Tali principi sono stati, inoltre, puntualizzati da questa Corte con la sentenza n. 450 del 2006, che si è pronunciata sulla legittimità costituzionale, per violazione dell’art. 117, terzo comma Cost., proprio in ragione dell’ipotizzato contrasto con l’art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003, degli artt. 6, comma 4, e 15 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste 4 novembre 2005, n. 25, recante «Disciplina per l’installazione, la localizzazione e l’esercizio di stazioni radioelettriche e di strutture di radiotelecomunicazioni. Modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta), e abrogazione della legge regionale 21 agosto 2000, n. 31».

In particolare, con tale sentenza si è affermato come la previsione da parte del legislatore regionale «di oneri economici posti a carico degli operatori, in relazione all’attività di consulenza tecnica svolta dall’ARPA», sia «suscettibile di determinare un trattamento discriminatorio e non uniforme tra gli operatori del settore, con conseguente violazione del principio fissato dal legislatore statale» (cioè proprio quello desumibile dall’art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003), con la conseguenza della illegittimità costituzionale della censurata disciplina valdostana.

Nella medesima sentenza è stato anche disatteso l’argomento svolto in quella sede dalla difesa regionale (secondo cui «gli oneri in esame altro non sarebbero che corrispettivi per l’attività di consulenza svolta dall’ARPA in favore degli operatori di settore»), osservandosi che l’ARPA non svolge «una attività di consulenza liberamente richiesta dalle parti, bensì una attività autoritativamente prevista», ponendosi, difatti, il parere reso da tale ente come «un momento procedimentale obbligatorio», tale da far emergere «il carattere autoritativo ed impositivo della prestazione pecuniaria stessa».

3.3.— Orbene, le suddette considerazioni valgono anche per gli artt. 7, comma 6, e 9, comma 6, della legge della Regione Toscana n. 54 del 2000 ora in esame.

In relazione, infatti, alla prima delle citate norme (che – come si è detto – pone «a carico dei richiedenti l’autorizzazione» all’installazione od alla modifica degli impianti di telefonia mobile gli «oneri relativi allo svolgimento dei controlli effettuati dall’ARPAT all’atto del rilascio dell’autorizzazione), la sentenza n. 450 del 2006 di questa Corte assume valore di precedente specifico, giacché anche le disposizioni allora dichiarate costituzionalmente illegittime riguardavano proprio le spese per l’attività di consulenza tecnica svolta dall’ARPA nell’ambito dei procedimenti autorizzatori.

Ad analoga conclusione si deve pervenire anche per l’art. 9, comma 6, della stessa legge regionale, che pone a carico «dei titolari degli impianti fissi per la telefonia mobile, nonché dei concessionari per radiodiffusione di programmi radiofonici e televisivi a carattere commerciale» gli oneri relativi all’effettuazione dei controlli, compiuti dall’ARPAT nell’ambito delle sue funzioni «di vigilanza e controllo».

A favore di tale esito dello scrutinio di costituzionalità depone, innanzitutto, la formulazione letterale dell’art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003, che stabilisce un divieto di imposizione di oneri e canoni «per l’impianto di reti» e «per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica»; formula che, nel suo carattere generico, include anche la fattispecie contemplata dal predetto art. 9, comma 6 (e non soltanto quella di cui al precedente art. 7, comma 6), della legge regionale in esame.

Inoltre, se lo scopo del citato art. 93 è quello di impedire che le Regioni possano «liberamente prevedere obblighi “pecuniari” a carico dei soggetti operanti sul proprio territorio» e, dunque, di scongiurare il rischio «di una ingiustificata discriminazione rispetto ad operatori di altre Regioni, per i quali, in ipotesi, tali obblighi potrebbero non essere imposti», deve rilevarsi come tale esigenza si ponga, nello stesso modo, per tutti gli obblighi pecuniari, siano essi imposti in occasione del rilascio dell’autorizzazione ovvero previsti per interventi di vigilanza e di controllo che si rendano necessari nel corso dello svolgimento del servizio e che, dunque, siano inerenti al rapporto instauratosi con l’amministrazione proprio in forza dell’originario titolo autorizzativo.

Né, infine, può sottacersi la circostanza – messa in luce dalla parte privata intervenuta nel presente giudizio – secondo cui gli oneri di cui al citato art. 9, comma 6, si presentano del tutto «imprevedibili, in quanto non predeterminati, non conosciuti e non quantificabili in anticipo dai gestori di telefonia al momento dell’attivazione degli impianti», non avendo provveduto, nella specie, la Giunta regionale ad individuare «tutte le modalità tecniche e procedurali per lo svolgimento dei controlli» in questione.

Tale circostanza evidenzia, vieppiù, l’illegittimità costituzionale della norma suddetta, come si evince, d’altronde, anche dalla citata sentenza n. 450 del 2006.

Difatti, alla necessità di pervenire ad una pronuncia caducatoria delle norme regionali valdostane, sopra meglio identificate, non è stata estranea la considerazione che esse demandavano «alla Giunta regionale di stabilire la misura dei predetti oneri economici senza, però, prevedere alcun criterio di determinazione quantitativa degli stessi».

4.— Neppure, d’altra parte, ad escludere la declaratoria di illegittimità costituzionale degli artt. 7, comma 6, e 9, comma 6, della legge regionale censurata, possono valere i rilievi svolti dalla difesa della Regione Toscana.

4.1.— Essa, innanzitutto, deduce che «la legittima imposizione di oneri per i controlli» sarebbe «prevista anche dal d.lgs. n. 259 del 2003». Ai sensi, infatti, dell’art. 107, comma 6, alla dichiarazione dell’interessato, finalizzata al rilascio dell’autorizzazione, devono essere allegati, tra gli altri, «gli attestati dell’avvenuto versamento del contributo a titolo di rimborso delle spese riguardanti l’attività di vigilanza e controllo relativo al primo anno da cui decorre l’autorizzazione generale»; analogamente, l’art. 185, comma 1, lettera b), del medesimo decreto legislativo, pone a carico dei titolari delle gestioni radioelettriche su navi un «contributo annuo per verifiche e controlli».

Nondimeno, tale circostanza non comporta – come ipotizzato dalla difesa regionale, in particolare nel corso della discussione in udienza – alcuna antinomia con l’art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003.

Quest’ultima norma, infatti, non esclude in assoluto la possibilità di imposizione di oneri o canoni per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, prescrivendo che essi debbano essere, in ogni caso, stabiliti per atto legislativo, e dunque anche con lo stesso d.lgs. n. 259 del 2003.

4.2.— La difesa regionale, inoltre, nell’evidenziare che «il controllo delle emissioni elettromagnetiche è un’attività che attiene alla tutela della salute, materia di competenza concorrente» e che lo stesso decreto legislativo n. 259 del 2003 fa salvo il rispetto della normativa in materia di tutela dell’ambiente e della salute, ritiene di individuare, nella stessa legislazione statale, un principio in forza del quale le Regioni avrebbero libertà di disciplinare anche il profilo attinente alla ripartizione degli oneri economici conseguenti ai controlli effettuati per finalità di tutela della salubrità ambientale. In particolare, sono citati, sul punto, l’art. 33 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), nonché gli artt. 11, comma 3, e 18 del decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59 (Attuazione integrale della direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento).

Nello svolgere simili rilievi, tuttavia, la difesa regionale non tiene conto della circostanza che, per le comunicazioni elettroniche, il disposto dell’art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003 si pone come lex specialis non suscettibile di deroga, dettando una disciplina che esclude, per gli operatori di quel settore, l’imposizioni di oneri e canoni che non siano previsti dalla legge statale.

4.3.— L’illegittimità costituzionale delle censurate disposizioni regionali non può essere, infatti, neppure esclusa in base al rilievo che il citato art. 93 si limiterebbe a sancire una riserva di legge per così dire “generica”; ciò che, pertanto, non precluderebbe un intervento delle Regioni, purché esso sia disposto con atto legislativo.

Sul punto è sufficiente osservare che la citata disposizione ha inteso riferirsi, con tutta evidenza, alla sola legge statale.

È quanto si desume, in primo luogo, dalla circostanza che il richiamo alla legge, contenuto in una norma dello Stato, deve essere interpretato – in assenza di ulteriori specificazioni – come rinvio ad una fonte legislativa comunque di provenienza statale.

In secondo luogo, l’accoglimento dell’opzione ermeneutica suggerita dalla difesa regionale avrebbe come effetto di contraddire la stessa ratio legis, come individuata da questa Corte nella già citata sentenza n. 336 del 2005, e cioè evitare che ogni Regione possa «liberamente prevedere obblighi “pecuniari” a carico dei soggetti operanti sul proprio territorio, con il rischio, appunto, di una ingiustificata discriminazione rispetto ad operatori di altre Regioni, per i quali, in ipotesi, tali obblighi potrebbero non essere imposti».

5.— Sulla scorta delle considerazioni che precedono deve, dunque, pervenirsi alla declaratoria di illegittimità costituzionale degli artt. 7, comma 6, e 9, comma 6, della legge della Regione Toscana n. 54 del 2000, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., con conseguente assorbimento delle altre censure.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 7, comma 6, e 9, comma 6, della legge della Regione Toscana 6 aprile 2000, n. 54 (Disciplina in materia di impianti di radiocomunicazione);

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 6 della medesima legge della Regione Toscana n. 54 del 2000 e dell’articolo 19 del Regolamento del Comune di Pisa per l’installazione, il monitoraggio e la localizzazione degli impianti di telefonia mobile, approvato con delibera del Consiglio comunale del 2 dicembre 2003, n. 104, sollevata – in riferimento agli articoli 3 e 117, commi primo e terzo, della Costituzione – dal Tribunale ordinario di Pisa, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente
Alfonso QUARANTA , Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 luglio 2010.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 22/7/2010 n.272 proviene da Giustamm.

Pres. Amirante Est. Silvestri

sulla legittimità costituzionale delle norme che prevedono una sanzione amministrativa per l’uso dell’acqua senza autorizzazione escludendo la configurabilità di un illecito penale

Ambiente e territorio – Acqua – Derivazione od uso – Mancanza di autorizzazione – Illecito penale – Esclusione – Ragioni – Art. 23 co. 4 del d.lgs. n. 152/1999 – Illecito amministrativo – Legittimità costituzionale.

E’ costituzionalmente legittimo l’art. 23 co. 4 del d.lgs. n. 152/1999 che sanziona come mero illecito amministrativo e non come reato le condotte di derivazione o utilizzazione di acqua pubblica in assenza di provvedimento di autorizzazione o concessione dell’autorità competente. Infatti, anche se la norma esclude la rilevanza penale della condotta, non può considerarsi irragionevole poiché nella scelta del tipo di sanzione per la trasgressione alle regole sull’uso delle acque va tenuto conto non della lesione del diritto di proprietà sul bene, la cui appropriazione configurerebbe un furto, ma della finalità di garanzia di accesso ad una risorsa che appartiene di principio alla collettività.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

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– Paolo GROSSI “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 23, comma 4, del decreto legislativo 11 maggio 1999 n. 152 (Disposizioni sulla tutela delle acque dall’inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole), come modificato dall’art. 7 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 258 (Disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152, in materia di tutela delle acque dall’inquinamento, a norma dell’articolo 1, comma 4, della legge 24 aprile 1998, n. 128), che sostituisce l’art. 17 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), promosso dal Tribunale di Firenze, sezione distaccata di Pontassieve, con ordinanza del 3 marzo 2009, iscritta al n. 328 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell’anno 2010.

Visti gli atti di costituzione di R.A. ed altri, di C.M. e P.V., nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 7 luglio 2010 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi gli avvocati Tullio Padovani, Eriberto Rosso, Anna Francini per S.G. ed altri, Giuseppe Giuffrè e Giandomenico Falcon per R.A., Gemma Bearzotti per C.M., Paolo Dell’Anno per P.V. e l’avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. − Con ordinanza depositata il 3 marzo 2009, il Tribunale di Firenze, sezione distaccata di Pontassieve, ha sollevato, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 23, comma 4, del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152 (Disposizioni sulla tutela delle acque dall’inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole), come modificato dall’art. 7 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 258 (Disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152, in materia di tutela delle acque dall’inquinamento, a norma dell’articolo 1, comma 4, della legge 24 aprile 1998, n. 128), nella parte in cui, sostituendo l’art. 17 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), sanziona come mero illecito amministrativo le condotte di derivazione o utilizzazione di acqua pubblica in assenza di provvedimento di autorizzazione o concessione dell’autorità competente.

1.1. – Il rimettente riferisce che il procedimento a quo riguarda soggetti, già responsabili di cantieri approntati per la realizzazione della tratta ferroviaria ad alta velocità tra Firenze e Bologna, ai quali si contesta l’indebito impossessamento di acque pubbliche utilizzate nel corso dei lavori. In particolare, agli imputati è contestato il delitto di furto aggravato, perpetrato «con più azioni esecutive di un medesimo disegno criminoso, in concorso tra loro, ciascuno nelle rispettive qualità ricoperte nell’arco temporale indicato, al fine di trarne un ingiusto profitto (consistito nell’impiego gratuito di acqua pubblica a servizio delle proprie attività di cantiere con particolare riferimento all’impiego di acqua negli impianti di betonaggio e al lavaggio dei mezzi meccanici e in generale all’impiego di acque chiare nelle attività di cantiere)».

Il rimettente riferisce ancora che l’acqua oggetto di furto, per un quantitativo stimato in non meno di cinque milioni di metri cubi, sarebbe stata in parte prelevata dalle falde sotterranee intercettate durante i lavori di scavo nelle gallerie, in parte estratta mediante perforazione di pozzi, e in parte prelevata dai corsi d’acqua limitrofi ai cantieri, il tutto in assenza delle prescritte autorizzazioni e concessioni del Genio Civile della Provincia di Firenze. Sempre in ipotesi accusatoria, le condotte contestate sarebbero state poste in essere nel periodo dal 1997 al 2005 (con l’esclusione del 2001, anno in cui era stata chiesta la concessione).

Il pubblico ministero – secondo quanto segnala il rimettente – ritiene ininfluente, in punto di qualificazione penalistica delle condotte, la disposizione contenuta nell’art. 23, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 1999, che sanziona come illecito amministrativo la condotta di «derivazione o utilizzo» di acque pubbliche in assenza di autorizzazione o concessione, perché diverso sarebbe il bene giuridico tutelato penalmente, attraverso la fattispecie del furto aggravato, rispetto a quello presidiato dalla sanzione amministrativa: nel primo caso il patrimonio dello Stato, nel secondo la regolamentazione del prelievo delle acque e la tutela della salubrità di queste. Di conseguenza, la stessa condotta, ove accertata, darebbe luogo alla violazione sia del precetto penale sia di quello amministrativo, con applicazione concomitante delle due norme indicate.

In senso contrario, prosegue il giudice a quo, le difese degli imputati hanno sostenuto la tesi della specialità della norma che prevede l’illecito amministrativo, rispetto alla previsione del delitto di furto, con conseguente irrilevanza penale della condotta di prelievo di acque sotterranee o superficiali per fini industriali, a norma dell’art. 9 della legge 24 novembre 1989, n. 681 (Modifiche al sistema penale).

1.2. – Il rimettente considera pregiudiziale, nel contesto descritto, una verifica della asserita prevalenza della norma che sanziona in via amministrativa il prelievo abusivo di acqua su quella penale contestata, «atteso che qualunque verifica in fatto della imputazione deve presupporre necessariamente la giurisdizione del giudice penale».

Lo stesso rimettente procede quindi a richiamare per grandi linee l’evoluzione della disciplina delle acque, osservando come, ancor prima della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche), già l’art. 1 del r.d. n. 1775 del 1933 avesse attribuito alle acque classificate di «pubblico generale interesse» il carattere della demanialità. Le acque prive di rilevanza pubblica, e non inserite espressamente negli elenchi previsti dalla legge, erano rimaste oggetto delle disposizioni del codice civile. Con la legge n. 36 del 1994, emanata in una fase storica in cui era ormai diffusa l’attenzione alla tutela delle risorse idriche, il legislatore nazionale ha proceduto a ridefinire l’intera disciplina delle acque pubbliche, in una prospettiva di vero e proprio rovesciamento dei principi sottesi alla regolamentazione del prelievo e dell’utilizzo dell’acqua. Per effetto della cosiddetta legge Galli, si è passati da un regime ordinario di carattere privatistico, che richiedeva una specifica classificazione da parte della pubblica amministrazione per qualificare un’acqua come di pubblico interesse, ad un regime «rigidamente pubblico in ordine alla proprietà della risorsa idrica», nel quale tutte le acque, superficiali e sotterranee, sono pubbliche, rimanendo nella discrezionalità della pubblica amministrazione soltanto il potere di disciplinare diversamente le modalità di utilizzo delle acque, a seconda dei soggetti e delle finalità.

Successivamente, è entrato in vigore il d.lgs. n. 152 del 1999, di recepimento di numerose direttive comunitarie, il quale ha dettato norme a tutela delle acque dall’inquinamento, ed è intervenuto anche sul testo unico approvato con il r.d. n. 1775 del 1933, in particolare sostituendo l’art. 17 di quest’ultimo con il comma 4 dell’art. 23 del citato d.lgs. La previsione richiamata ha stabilito il divieto di derivare o utilizzare acqua pubblica senza un provvedimento autorizzativo o concessorio dell’autorità competente, comminando al contravventore, «fatti salvi ogni altro adempimento o comminatoria previsti dalle leggi vigenti», una sanzione amministrativa pecuniaria, oltre alla cessazione dell’utenza abusiva e al pagamento dei canoni non corrisposti.

A partire quindi dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 152 del 1999, si è posto il problema di individuare la norma sanzionatoria applicabile in relazione a condotte di impossessamento di acque pubbliche analoghe a quelle descritte nel capo di imputazione.

Il giudice a quo segnala come, dopo qualche iniziale incertezza, la giurisprudenza di legittimità si sia consolidata su posizioni di «sostanziale abrogazione della rilevanza penale della condotta descritta», affermando da ultimo (Corte di cassazione, sentenza n. 25548 del 2007) che la previsione contenuta nell’art. 23, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 1999 costituisce norma speciale rispetto a quella generale di cui all’art. 624 del codice penale, in quanto presenta due elementi specializzanti: l’oggetto dell’impossessamento (l’acqua pubblica) ed il dolo specifico (la finalità industriale).

Il rimettente richiama anche un precedente di segno contrario (Corte di cassazione, sentenza n. 37237 del 2001), che aveva ritenuto sussistente un concorso reale e non apparente tra le norme, là dove la previsione amministrativa sarebbe volta a tutelare la salubrità delle acque e quella codicistica il bene nel suo valore patrimoniale. Il Tribunale tuttavia, in assonanza con la giurisprudenza più recente, ritiene che la verifica del rapporto di specialità debba fondarsi su una comparazione strutturale tra le fattispecie più che sulla loro funzione protettiva, ed aggiunge, richiamando ancora la sentenza n. 25548 del 2007 della Corte di cassazione, che «anche il d.lgs. n. 152 del 1999, art. 23 tutela la proprietà delle acque, sia pure sotto un peculiare profilo». In particolare, la disposizione che configura l’illecito amministrativo presidierebbe gli interessi patrimoniali dell’Erario in quanto stabilisce che il contravventore deve corrispondere, in ogni caso, i canoni evasi, i quali rappresentano il corrispettivo del bene ai sensi degli artt. 13 e 18 della legge n. 36 del 1994. Inoltre, nel caso oggetto del procedimento principale, la condotta di impossessamento dell’acqua sotterranea e superficiale sarebbe stata posta in essere con specifica finalità industriale, con la conseguenza che, in base al criterio di specialità previsto dall’art. 9 della legge n. 681 del 1989, dovrebbe trovare applicazione la sola sanzione amministrativa.

Tutto ciò premesso, il rimettente ritiene che la disposizione che configura l’illecito amministrativo sia costituzionalmente illegittima, per violazione del canone della ragionevolezza e del principio di uguaglianza.

1.3. – Con riguardo alla rilevanza della questione, il Tribunale precisa, innanzitutto, che fino alla pubblicazione del d.lgs. n. 258 del 2000, di integrazione e correzione del d.lgs. n. 152 del 1999, le condotte di impossessamento di acque pubbliche per fini di vantaggio patrimoniale erano punite a titolo di furto. Pertanto, per i fatti antecedenti posti ad oggetto del procedimento a quo, in ipotesi di declaratoria di illegittimità costituzionale della norma che ha configurato l’illecito amministrativo, potrebbe nuovamente trovare applicazione la fattispecie incriminatrice, non ostandovi il principio sancito dall’art. 2 cod. pen., a sua volta attuativo dell’art. 25 Cost.

Dopo aver richiamato ampiamente la sentenza n. 394 del 2006 della Corte costituzionale sul tema del sindacato di costituzionalità con effetti in malam partem, il giudice a quo afferma che la norma censurata sarebbe sussumibile nella categoria delle «norme di favore», in quanto avrebbe operato una «depenalizzazione “di favore” in relazione a determinati soggetti, con carattere di irragionevolezza con riferimento alla gerarchia dei beni giuridici tutelati dall’ordinamento».

1.4. – Con riguardo alla non manifesta infondatezza della questione, il giudice a quo nuovamente si riporta alla sentenza n. 394 del 2006, nella parte in cui si afferma che «un sindacato sul merito delle scelte legislative è possibile solo ove esse trasmodino nella manifesta irragionevolezza o nell’arbitrio». Ciò che ricorrerebbe nel caso odierno, in quanto il regime sanzionatorio introdotto nel 1999 per le condotte di derivazione e utilizzo abusivi di acque pubbliche a fini industriali, sarebbe viziato «da irragionevolezza e grave contraddizione con alcune norme di rango costituzionale».

In particolare, l’introduzione di una norma di depenalizzazione dell’impossessamento abusivo, a fini di lucro, di un bene giuridico di cui si è riconosciuto il valore fondamentale per la collettività, risulta, secondo il rimettente, «manifestamente privo di razionalità e di armonia con il sistema di tutela dato», ancor più se si pone mente al fatto che in precedenza, cioè fino all’anno 2000, le stesse condotte erano sanzionate penalmente.

L’irrazionalità della scelta legislativa sarebbe ancor più palese considerando che continua ad essere penalmente sanzionata la sottrazione di beni patrimoniali i quali, nella scala di valori, risultano di importanza di gran lunga inferiore alla risorsa idrica.

Sussisterebbero dunque, secondo il Tribunale di Firenze, profili di illegittimità costituzionale della norma censurata, là dove essa «non soltanto introduce una disparità di trattamento sanzionatorio di condotte identiche relative allo stesso bene giuridico, ancorché poste in essere in momenti diversi, senza che emerga ragione a fondamento, ma introduce una disparità di trattamento sanzionatorio fra beni di diverso valore sociale, apprestando tutela diminuita proprio a quel bene che, con la medesima legge, si intende tutelare più incisivamente».

Inoltre, l’illegittimità della norma censurata emergerebbe anche in relazione al diverso trattamento riservato ad «altre condotte di impossessamento relative al medesimo bene giuridico, e da ritenersi ancora sanzionate dalla norma incriminatrice generale di cui all’art. 624 cod. pen.».

A tale proposito il rimettente richiama nuovamente la giurisprudenza della Corte di cassazione, e in particolare la già citata sentenza n. 25548 del 2007, per dissentire dalla affermazione ivi contenuta, secondo la quale le due norme – artt. 624 cod. pen. e 23, comma 4, d.lgs. n. 152 del 1999 – regolano la stessa materia, vale a dire l’impossessamento di un bene altrui per trarne vantaggio. Ciò sarebbe vero solo con riferimento alle condotte che, al pari di quelle contestate nel procedimento principale, consistano in «derivazione o utilizzo», locuzioni che, peraltro, configurerebbero soltanto alcuni possibili modi di impossessamento dell’acqua. Vi sarebbero dunque «casi di impossessamento che non vengono realizzati attraverso una derivazione, o che non sono finalizzati all’utilizzo industriale del bene, ma che sono comunque caratterizzati da fine di lucro, i quali necessariamente sfuggono alla previsione della norma amministrativa, e ricadono […] sotto l’impero della fattispecie penale, questa volta essa stessa speciale rispetto alla norma amministrativa».

A titolo esemplificativo, il Tribunale cita il caso di un soggetto il quale procedesse alla trivellazione di un pozzo di acque sotterranee, ritenendole di pregio, al fine di farne commercio, «anche eventualmente mediante la pura e semplice cessione a terzi. In tal caso l’impossessamento non si realizzerebbe mediante derivazione, né avrebbe come finalità un utilizzo dell’acqua pubblica a fini industriali (utilizzo che presuppone nella quasi totalità dei casi il rilascio del bene stesso dopo il suo utilizzo), e quindi necessariamente sarebbe la norma penale a dispiegare i propri effetti».

Pertanto, la norma censurata avrebbe anche introdotto una ingiustificata disparità di trattamento sanzionatorio tra condotte di identico disvalore, relative allo stesso bene, «ancorché poste in essere con motivazioni differenti».

1.5. – Il Tribunale di Firenze argomenta ulteriormente sul profilo della rilevanza della questione, con specifico riguardo al fenomeno della successione delle leggi, osservando come, nella perdurante vigenza della norma censurata, una parte delle condotte in contestazione – quelle successive alla depenalizzazione – risulterebbe priva di rilevanza penale, mentre l’altra parte, costituita dalle condotte precedenti, risulterebbe non più punibile ai sensi dell’art. 2, secondo comma, cod. pen.

In caso di accoglimento della questione, si verificherebbe «la nuova espansione della norma incriminatrice penale», quantomeno per i fatti pregressi, al momento non ancora prescritti. Trattandosi infatti di condotte antecedenti all’entrata in vigore della norma di favore, non verrebbe in rilievo il principio di irretroattività della norma penale, bensì il diverso principio della retroattività della norma penale più mite, che, peraltro, nella specie non potrebbe spiegare alcun effetto.

In proposito, è ancora richiamata la sentenza n. 394 del 2006 della Corte costituzionale, nella parte in cui si trova affermato che «è giocoforza ritenere che il principio di retroattività della norma penale più favorevole in tanto è destinato a trovare applicazione, in quanto la norma sopravvenuta sia, di per sé, costituzionalmente legittima».

Le stesse conclusioni sarebbero applicabili, sempre secondo il rimettente, alla ipotesi della declaratoria di illegittimità di una norma a carattere amministrativo con effetti di depenalizzazione.

2.− Con atto depositato il 16 febbraio 2010, è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente inammissibile o, comunque, infondata.

La difesa dello Stato osserva come il giudice a quo – il quale dichiara di aderire all’orientamento della Corte di cassazione secondo cui l’art. 23 del d.lgs. n. 152 del 1999 è norma speciale rispetto all’art. 624 cod. pen. –, non abbia assolto all’onere di verificare se sia possibile dare un’interpretazione costituzionalmente orientata alla norma in esame.

Sarebbe questo, a parere dell’Avvocatura generale, il percorso da seguire nel caso di specie, posto che il citato art. 23, nel sanzionare in via amministrativa le condotte di derivazione e utilizzo abusivi di acque pubbliche, intende assicurare la realizzazione degli obiettivi indicati dall’art. 144 del d.lgs. n. 152 del 2006, come sarebbe dimostrato dalla previsione della possibilità di presentare domanda di concessione in sanatoria, ai sensi dell’art. 96, comma 6, del medesimo decreto.

Differente, invece, risulterebbe l’ambito di applicazione del delitto di furto, sicché tra le due previsioni non ricorrerebbe un rapporto di specialità, come affermato dal rimettente, bensì un concorso formale di reati, disciplinato dall’art. 81 cod. pen.

Tale opzione ermeneutica, secondo la difesa dello Stato, consentirebbe di fugare i dubbi di legittimità costituzionale sollevati dal rimettente.

3. – Con comparsa depositata l’11 febbraio 2010, si è costituito in giudizio M.C., imputato nel procedimento principale, concludendo per la manifesta infondatezza della questione.

La difesa dell’imputato richiama l’ordinanza di rimessione nella parte in cui il giudice a quo effettua la comparazione tra l’art. 23 del d.lgs. n. 152 del 1999, che punisce la violazione del divieto di derivazione o utilizzo di acqua pubblica con la sanzione amministrativa, e l’art. 624 cod. pen., dando atto che, secondo la giurisprudenza di legittimità consolidata, la condotta di impossessamento abusivo di acque pubbliche non riveste (più) rilevanza penale (Corte di cassazione, sentenza n. 25548 del 2007).

Ciò posto, si osserva come il rimettente, che pure dichiara di aderire a tale orientamento giurisprudenziale, abbia sollevato questione di legittimità costituzionale ritenendo la previsione richiamata in contrasto con l’art. 3 Cost., sicché la violazione del principio di uguaglianza deriverebbe proprio dall’elemento specializzante della «finalità industriale».

In realtà, prosegue la stessa difesa, il rimettente avrebbe omesso di analizzare le ragioni su cui si fonda la scelta di non sanzionare penalmente la condotta descritta nell’art. 23, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 1999, avendo focalizzato la sua attenzione sulla presunta contraddittorietà tra il sistema delineato dal d.lgs. n. 152 del 1999, di tutela rafforzata del bene giuridico costituito dalle acque pubbliche, e la introduzione, in quello stesso sistema, di una norma che ne depenalizza «l’impossessamento illecito a fini di lucro».

La parte privata segnala inoltre come, nel percorso logico del giudice a quo, il fine industriale venga equiparato al fine di lucro, ciò che appare quanto meno riduttivo se si considera che il primo, a differenza del secondo, presuppone un’organizzazione di lavoro e trascende l’interesse del singolo.

Sarebbe poi evidente che, mentre nella fattispecie che punisce il delitto di furto l’interesse primario è rappresentato dalla tutela della proprietà privata, in quella delineata dall’art. 23 del d.lgs. n. 152 del 1999 oggetto di tutela è la riserva idrica, all’interno di un regime concessorio, con sanzioni pecuniarie sicuramente elevate se raffrontate al costo dell’acqua.

Il differente disvalore sociale delle condotte indicate, giustificherebbe quindi il diverso sistema sanzionatorio.

Del resto, nel bilanciamento tra interessi parimenti meritevoli di tutela, non di rado il legislatore ha privilegiato l’attività industriale e commerciale a scapito delle esigenze ambientali, come avviene per l’inquinamento acustico delle zone limitrofe agli aeroporti e per l’inquinamento atmosferico prodotto dai mezzi di trasporto urbani. Si tratta di scelte sicuramente discutibili sul piano politico, ma non prive di ragionevolezza, sicché la questione sarebbe manifestamente infondata.

4. – Con atto depositato il 15 febbraio 2010, si sono costituiti in giudizio R.A., S.C., G.G., Z.F., L.M., M.N., F.G., C.U., O.C., M.P.P. e M.C., tutti imputati nel procedimento a quo, nonché il Consorzio C.A.V.E.T. Alta Velocità Emilia-Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, in qualità di responsabile civile e civilmente obbligato per la pena pecuniaria.

La difesa delle parti indicate svolge alcune considerazioni sul ragionamento prospettato dal giudice a quo a fondamento della questione, concludendo per l’inammissibilità o, comunque, l’infondatezza della stessa.

4.1. – Si osserva in primo luogo, sotto il profilo della rilevanza, che il rimettente si sarebbe limitato ad affrontare le ricadute dell’eventuale pronuncia di accoglimento in rapporto al fenomeno della successione delle leggi penali nel tempo, regolato dall’art. 2 cod. pen., mentre in realtà, come sollecitato dalla stessa difesa, il giudice a quo avrebbe dovuto prioritariamente stabilire se, stante il disposto dell’art. 48 del r.d. n. 1775 del 1933, nel caso di specie possano trovare applicazione la norma censurata ovvero quella che punisce il furto, invocata in alternativa dal medesimo giudice.

Il richiamato art. 48, terzo comma, stabilisce che «quando il regime di un corso d’acqua o di un bacino di acqua pubblica sia modificato permanentemente per esecuzione da parte dello Stato di opere rese necessarie da ragioni di pubblico interesse, l’utente, oltre all’eventuale riduzione o cessazione del canone, ha diritto ad una indennità, qualora non gli sia possibile senza spese eccessive di adattare la derivazione al corso di acqua modificato».

Se infatti, incontestabilmente, l’esecuzione del tracciato ferroviario per l’alta velocità tra Firenze e Bologna è qualificabile alla stregua di un’opera di pubblica utilità eseguita dallo Stato, esiste il presupposto per l’applicazione dell’art. 48, terzo comma, con la conseguenza che sarebbe esclusa in radice l’antigiuridicità delle condotte, venendo così a mancare la rilevanza della questione.

4.2. – Nel merito, la difesa osserva come rientri nella piena ed insindacabile discrezionalità del legislatore, con il solo limite della ragionevolezza delle opzioni assunte, l’individuazione delle condotte punibili, nonché la scelta e la quantificazione delle relative sanzioni.

Nel caso in esame, pur essendo innegabile che l’acqua pubblica costituisca un oggetto di tutela di primario valore, ciò che assume importanza nel sistema normativo «non è tanto la materiale fisicità del bene, quanto la concreta disponibilità dello stesso». Posto dunque che la capacità di disporre delle acque pubbliche non è libera ma amministrata, la scelta di qualificare come illecito amministrativo il prelievo abusivo delle predette acque sembra tutt’altro che irrazionale, risultando il naturale completamento di una disciplina di base amministrativa, e dimostrandosi consona alla peculiare forma aggressiva in esame.

Più specificamente, mentre il delitto di furto tipizza un’aggressione ad un potere altrui (che non è proprio, o anche, dell’agente), la fattispecie di prelievo abusivo di acque pubbliche tipizza «una aggressione ad un potere che è di tutti, ma che è tale in forza di una programmata e controllata parcellizzazione ad opera di un soggetto-filtro la cui volontà, in definitiva, è la prima e più importante ad essere frodata».

Non risulterebbe sussistente neppure la disparità di trattamento sanzionatorio tra il prelievo abusivo di acque pubbliche finalizzato al mero commercio della risorsa idrica, in assunto del rimettente punito come illecito penale, e il medesimo prelievo diretto ad uso industriale, punito come illecito amministrativo. Il ragionamento del giudice a quo sarebbe sul punto viziato dalla mancata considerazione del rilievo che riveste, nella fattispecie sanzionata in via amministrativa, il dolo specifico, che, pur non essendo un elemento materiale del fatto, nondimeno costituisce elemento della fattispecie e concorre alla tipizzazione della stessa.

L’elemento del dolo specifico, sottolinea la difesa, «determina una indubbia specificazione dell’illecito, contribuendo all’emersione di una peculiarità che poi si riflette sull’intera struttura di quello, rendendola un unicum e, conseguentemente, meritevole di un proprio non estensibile giudizio disvaloriale».

La differente struttura delle fattispecie di prelievo abusivo di acque pubbliche finalizzato al commercio delle stesse, e di prelievo abusivo finalizzato all’uso industriale, esige, contrariamente a quanto sostenuto dal rimettente, un trattamento differenziato, in ossequio al principio sancito dall’art. 3, secondo comma, Cost.

5. – Con atto depositato il 15 febbraio 2010 si è costituito in giudizio P.V., pure imputato nel procedimento a quo, per sostenere la manifesta infondatezza della questione sollevata dal Tribunale di Firenze.

5.1. – La difesa della parte procede innanzitutto al riepilogo del quadro normativo di riferimento, per evidenziare come il solo sintetico esame degli interventi legislativi succedutisi nella regolamentazione della materia in esame sarebbe sufficiente a smentire le argomentazioni poste dal rimettente a fondamento dell’incidente di legittimità costituzionale.

È vero infatti che l’art. 17 del r.d. n. 1775 del 1933, come novellato dal d.lgs. n. 152 del 1999, regola la medesima fattispecie contemplata dalla previsione del furto di cosa pubblica, e che pertanto, secondo la giurisprudenza consolidata, trova applicazione il disposto dell’art. 9, comma 2, della legge n. 689 del 1981, con conseguente prevalenza della disciplina amministrativa.

La condotta contemplata dalle due fattispecie è perfettamente coincidente e consiste nell’impossessamento mediante sottrazione del bene al legittimo detentore, mentre risulta «irrilevante l’altro elemento strutturale che caratterizza il reato ex art. 624, il dolo specifico – finalità di profitto – dal momento che l’illecito amministrativo è circoscritto alla sola condotta del prelievo volontario ed al correlato utilizzo della risorsa idrica senza concessione e senza pagamento del canone».

5.2. – La difesa dell’imputato procede quindi all’esame delle censure prospettate dal rimettente, secondo il quale la discrezionalità del legislatore, nell’individuazione delle condotte connotate da disvalore sociale e nella scelta delle sanzioni applicabili, sarebbe stata male esercitata.

La stessa difesa richiama sul punto la giurisprudenza costituzionale secondo cui la discrezionalità legislativa incontra il limite dell’arbitrarietà, o manifesta irragionevolezza dell’opzione adottata (sentenze n. 206 del 2003 e n. 287 del 2000), vizi entrambi ravvisabili quando «la sperequazione normativa tra fattispecie omogenee assuma aspetti e dimensioni tali da non potersi considerare protetta da alcuna ragionevole giustificazione» (sentenza n. 394 del 2006).

Nella specie, tuttavia, non emergerebbero indizi in tal senso: lungi dall’aver semplicemente depenalizzato la fattispecie del prelievo abusivo di acque pubbliche, l’intervento legislativo attuato con il d.lgs. n. 152 del 1999 «ha disciplinato in modo organico, innovativo e globale» la materia delle utenze idriche, introducendo uno speciale regime amministrativo di consenso.

Nemmeno sarebbe ravvisabile un contrasto con altre norme di rango costituzionale, peraltro non indicate dal rimettente, giacché la disciplina in esame risulterebbe perfettamente coerente con il più ampio disegno governativo di gestione delle risorse idriche, sotto il profilo sia quantitativo sia qualitativo, che assoggetta a permessi tanto il prelievo quanto lo scarico di acque dopo l’utilizzo.

A proposito poi della distinzione tra «fruizione» e tutela delle risorse ambientali, la difesa richiama ancora la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 105 del 2008), con riguardo all’affermazione secondo cui l’emersione del problema ambientale avrebbe spinto il legislatore ad intervenire per la tutela della risorsa idrica mediante specifica e organica disciplina, superando così l’impostazione del testo unico del 1933, limitata alla regolamentazione del solo profilo della fruizione (sentenza n. 1 del 2010).

Risulterebbe del resto opinabile l’idea di fondo che sorregge il percorso motivazionale seguito dal giudice a quo, secondo cui per assicurare tutela puntuale ed efficace l’ordinamento non può fare a meno della sanzione penale detentiva; al contrario, la sanzione amministrativa, specie se consistente, può rappresentare un efficace deterrente per enti e imprese.

In una prospettiva più ampia, prosegue la difesa, la scelta legislativa di trasformare la risorsa idrica in un bene esclusivamente pubblico si giustifica, come avviene per altri beni del demanio, con la necessità di regolarne l’uso (con misure di programmata gestione) in modo da consentirne la fruizione diffusa, risultando altresì rilevante la diversità ontologica della risorsa idrica, come bene pubblico, rispetto agli altri beni protetti dall’art. 624 cod. pen.

La stessa difesa passa quindi ad esaminare la denunciata disparità di trattamento sanzionatorio tra la condotta di prelievo non autorizzato di acque, sanzionata in via amministrativa, e l’impossessamento di altri beni, perseguito a titolo di furto, e ciò perfino in casi di particolari forme di impossessamento del medesimo bene costituito dall’acqua pubblica.

Dopo aver segnalato la genericità ed indeterminatezza dell’assunto, si osserva che, per un verso, i beni protetti dalla norma penale non rivestono minore significato valoriale rispetto alla risorsa idrica, come agevolmente desumibile da un pur sintetico esame delle circostanze aggravanti menzionate dall’art. 625 cod. pen. (la tutela riguarda, infatti, non solo l’oggetto dell’impossessamento, ma anche le modalità con le quali si realizza tale effetto), e, per altro verso, che la denunciata disparità di trattamento sanzionatorio delle possibili diverse condotte di impossessamento dell’acqua è frutto di un ragionamento privo di fondamento.

Premessa la condivisibile distinzione tra la condotta di impossessamento e quella di utilizzazione (in rapporto di presupposizione), la difesa dell’imputato rileva come la condotta delineata dalla norma oggetto di censura non distingua tra derivazione e utilizzazione, né ponga un limite finalistico all’utilizzazione dell’acqua, posto che l’unico limite esistente, costituito dall’uso domestico, opera in senso inverso, esentando l’utente dall’obbligo di ottenere la previa concessione.

In realtà, a parere della stessa difesa, l’illecito amministrativo deve ritenersi integrato per il solo fatto che l’utente abusivo si è sottratto non solo al potere di controllo dell’amministrazione concedente, ma anche alla corresponsione del canone per l’uso dell’acqua, con la conseguenza che tutti gli altri usi, ad eccezione di quello domestico, risulterebbero ugualmente sanzionabili ai sensi dell’art. 23 del d.lgs. n. 152 del 1999.

La questione di legittimità costituzionale sarebbe dunque inammissibile perché sollevata su una erronea interpretazione della normativa censurata.

6. – In prossimità dell’udienza pubblica, la difesa di S.C., G.G., Z.F., L.M., M.N., F.G., C.U., O.C., M.P.P., M.C., e del Consorzio C.A.V.E.T. Alta Velocità Emilia-Toscana, ha depositato memoria illustrativa nella quale sono riesaminati i profili di censura prospettati dal rimettente.

6.1. − In via preliminare, la difesa delle parti suddette reputa le questioni inammissibili in quanto la prevalenza della norma che sanziona in via amministrativa le condotte in esame, affermata dalla giurisprudenza della Corte di cassazione e condivisa dal rimettente, costituisce espressione di una scelta politico-criminale riservata al legislatore, non manifestamente irragionevole né lesiva del principio di uguaglianza.

Il rimettente, prosegue la difesa, vorrebbe che la norma che configura l’illecito amministrativo fosse dichiarata illegittima allo scopo di consentire la «riespansione» della norma penale, in tal modo richiedendo un intervento con esiti in malam partem, ma la Corte ha già più volte dichiarato inammissibili questioni con le quali venivano richiesti interventi di contrasto alle scelte depenalizzatrici compiute dal legislatore ordinario.

Né varrebbero in senso contrario gli argomenti con i quali la stessa Corte costituzionale ha ritenuto illegittima la normativa «di favore» in materia di reati elettorali (sentenza n. 394 del 2006): nella citata pronuncia si trova affermato che, per potersi qualificare una norma come «di favore», deve trattarsi di norma di privilegio in senso proprio, la quale sottrae una certa classe di soggetti o di condotte all’ambito di applicazione di altra norma maggiormente comprensiva, e si trovi in rapporto di compresenza con quest’ultima.

La norma censurata dall’odierno rimettente, viceversa, non presenterebbe i caratteri indicati, trattandosi di previsione che al più, secondo la teorizzazione contenuta nella stessa sentenza n. 394 del 2006, «delimita l’area di intervento di una norma incriminatrice», con la quale si esprime una valutazione legislativa in termini di meritevolezza ovvero di “bisogno di pena”, cui la Corte non potrebbe sovrapporre una diversa strategia di criminalizzazione.

6.2. – Un ulteriore profilo di inammissibilità delle questioni sarebbe collegato alla applicabilità, alle condotte contestate, della disposizione contenuta all’art. 48, terzo comma, del r.d. n. 1775 del 1933.

L’argomento, sul quale il rimettente non avrebbe preso posizione nonostante le sollecitazioni provenienti dalle parti, è già stato esposto nella memoria di costituzione e sintetizzato al paragrafo 4.1.

6.3. – La difesa assume inoltre che la norma che sanziona il delitto di furto non potrebbe comunque trovare applicazione nel caso in esame, stante la natura dell’opera eseguita. L’applicazione del richiamato art. 48, pure se non intesa come limite al divieto di derivazione senza provvedimento concessorio, determinerebbe una “disponibilità materiale” in capo al soggetto esecutore dell’opera pubblica, qualificabile come detenzione, tale da escludere a priori la configurabilità del furto. Tutt’al più si potrebbe ipotizzare l’applicabilità delle diverse fattispecie dell’appropriazione indebita, sanzionata dall’art. 646 cod. pen., ovvero della deviazione di acque e modificazione dello stato dei luoghi, punita dall’art. 632 cod. pen., dovendosi peraltro considerare, quanto alla prima fattispecie, che mancherebbe comunque la querela, e, riguardo alla seconda fattispecie, che essa ricorre solo in presenza della «totale sottrazione dell’acque dalla sua naturale destinazione, in modo permanente o anche solo saltuario» (è richiamata la sentenza della Corte di cassazione n. 48057 del 2009).

Risulterebbe pertanto erronea la individuazione della norma penale che verrebbe a «riespandere» il proprio campo di applicazione, ove la previsione dell’illecito amministrativo fosse dichiarata illegittima costituzionalmente.

6.4. − Nel merito, la stessa difesa evidenzia l’infondatezza della questione.

Richiamati i profili di censura prospettati dal rimettente, si osserva che oggetto di tutela della norma censurata non è la risorsa in sé, quanto la funzione amministrativa che garantisce il contemperamento di diversi interessi. Non vi sarebbe dunque una “intangibilità” assoluta della risorsa idrica, e l’intero sistema dei «servizi idrici», per quanto fondato sul riconoscimento delle acque come risorsa da proteggere, è finalizzato a disciplinare «non l’acqua ma gli usi della stessa».

L’articolato modello organizzativo presuppone che la capacità di disporre delle acque pubbliche non è libera ma, appunto, amministrata e dunque controllata. In tal senso, la tutela del profilo quantitativo delle risorse idriche risulta più appropriata di quella penale, che può invece risultare tecnicamente necessaria nell’ambito della tutela qualitativa, ove occorre evitare il deterioramento potenzialmente irreversibile della risorsa e della salute, quali effetti dell’inquinamento.

La difesa richiama la Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri dedicata ai «Criteri orientativi per la scelta tra sanzioni penali e sanzioni amministrative» (Circ. P.C.M. 19.12.1983), nella quale sono indicati i principi di proporzionalità e sussidiarietà ai quali deve ispirarsi il legislatore, tanto più nei casi in cui oggetto di tutela sia una funzione amministrativa di gestione.

Quanto alla censura di disparità di trattamento di condotte diverse, egualmente aggressive del medesimo bene giuridico, la stessa sarebbe manifestamente infondata per due ordini di ragioni.

In primo luogo, il rimettente muoverebbe da un erroneo presupposto, vale a dire che il legislatore avrebbe distinto tra le diverse motivazioni che sorreggono la condotta vietata, mentre in realtà la distinzione esiste tra “ambiti oggettivi di attività”: da un lato le attività strumentali all’uso domestico, per le quali non è necessaria autorizzazione, e dall’altro le attività non strumentali a tale uso. Tra queste ultime nessuna distinzione può essere fatta: sono tutte vietate, a prescindere dal fine di lucro, se consistono in derivazione o utilizzazione di acqua in assenza di provvedimento autorizzativo dell’autorità competente.

E del resto, come correttamente posto in evidenza dalla giurisprudenza della Corte di cassazione, la sanzione amministrativa tutela anch’essa gli interessi patrimoniali dello Stato, con la conseguenza che la norma censurata e la fattispecie che punisce il furto si trovano sicuramente in rapporto di specialità.

In conclusione, si richiama l’attenzione sulla diversità intercorrente tra la situazione oggetto del procedimento principale, di realizzazione di un’opera di interesse pubblico, e altri casi di uso della risorsa idrica a fini di lucro al di fuori di tale contesto. L’eventuale differente trattamento sanzionatorio non sarebbe irragionevole.

7. – In data 15 giugno 2010 ha depositato memoria R.A., imputato nel procedimento a quo, già costituito nel giudizio incidentale.

La difesa dell’imputato richiama i termini della questione e quindi argomenta sui possibili profili di inammissibilità.

7.1. – In primo luogo, si assume l’erronea individuazione della norma oggetto, in quanto l’esclusione della sanzione penale non sarebbe conseguenza diretta della disposizione che ha introdotto l’illecito amministrativo, ma discenderebbe dall’applicazione delle regole che disciplinano il concorso apparente di norme, e in particolare dall’art. 9 della legge n. 689 del 1981, che il rimettente non ha censurato.

Sarebbe inoltre incompleta la motivazione in punto di rilevanza della questione, in quanto lo stesso rimettente dà per scontato che qualora non vi fosse la sanzione amministrativa, troverebbe applicazione la disposizione che punisce il furto.

È quindi richiamato l’art. 48 del r.d. n. 1775 del 1933, a sostegno della mancanza di antigiuridicità delle condotte contestate, con argomenti sostanzialmente coincidenti con quelli già sintetizzati al paragrafo 4.1, cui si rinvia.

7.2. – Nel merito, le questioni risulterebbero infondate.

Con riferimento alla lamentata disparità di trattamento tra condotte realizzate prima o dopo l’entrata in vigore della norma di depenalizzazione, la difesa osserva come, a prescindere dalla circostanza che l’effetto depenalizzante opererebbe anche per le condotte antecedenti, la censura risulti oltremodo singolare, in quanto tutte le disposizioni che intervengono a modificare disposizioni precedenti introducono necessariamente una “disparità di trattamento” tra condotte identiche, né il legislatore ha l’onere di far emergere ragioni a fondamento delle proprie scelte.

Quanto alla prospettata irragionevolezza della scelta legislativa di tutelare le risorse idriche in modo meno pregnante rispetto ad altri beni, di importanza sicuramente inferiore, la difesa sottolinea la differenza esistente tra la condotta di spossessamento del legittimo proprietario, al quale venga sottratta la cosa mobile, al fine di trarne profitto, e la condotta di derivazione e utilizzazione dell’acqua in assenza di provvedimento concessorio o autorizzatorio: in tale secondo caso non vi è alterazione della destinazione del bene, costituendo al contrario l’uso industriale uno degli usi consentiti dell’acqua.

Nella specie, verrebbe in rilievo la necessità che l’uso dell’acqua sia regolato attraverso specifici provvedimenti amministrativi, come confermato anche dalla previsione della possibile continuazione provvisoria del prelievo in presenza di particolari ragioni di interesse pubblico generale, purché l’utilizzazione non risulti in palese contrasto con i diritti di terzi e con il buon regime delle acque.

Con riguardo, infine, alla prospettata ulteriore disparità di trattamento che il rimettente individua nel mantenimento della incriminazione di altre condotte, di aggressione al medesimo bene, la difesa rileva che, nell’ipotesi esemplificativamente riportata nell’ordinanza di rimessione, quella cioè del soggetto che si appropri di acqua di pregio per imbottigliarla e venderla, saremmo di fronte ad un uso non consentito della risorsa, e dunque ad un comportamento che non potrebbe essere autorizzato.

Peraltro, e conclusivamente, ove mai esistessero altri comportamenti, di disvalore pari a quello delle condotte in esame, che fossero sanzionati penalmente, ciò dovrebbe comportare l’illegittimità costituzionale della perdurante incriminazione, non già della previsione dell’illecito amministrativo, come invece pretenderebbe il rimettente.

Considerato in diritto

1. − Il Tribunale di Firenze, sezione distaccata di Pontassieve, ha sollevato, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 23, comma 4, del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152 (Disposizioni sulla tutela delle acque dall’inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole), come modificato dall’art. 7 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 258 (Disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152, in materia di tutela delle acque dall’inquinamento, a norma dell’articolo 1, comma 4, della legge 24 aprile 1998, n. 128), nella parte in cui, sostituendo l’art. 17 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), sanziona come mero illecito amministrativo le condotte di derivazione o utilizzazione di acqua pubblica in assenza di provvedimento di autorizzazione o concessione dell’autorità competente.

La norma è oggetto di censura in radice, per l’irragionevolezza che avrebbe contrassegnato la scelta legislativa di «depenalizzare» condotte in precedenza perseguite a titolo di furto, a fronte della finalità, dichiarata nell’art. 1 del d.lgs. n. 152 del 1999, di rafforzare la tutela della risorsa idrica.

Ulteriori censure sono prospettate sotto il profilo della ingiustificata disparità di trattamento, derivante sia dal raffronto con la tutela apprestata ad altri beni, di valore sicuramente inferiore all’acqua, la cui indebita appropriazione è presidiata dalla sanzione penale, sia dal raffronto tra le stesse condotte di impossessamento abusivo dell’acqua, a seconda che siano state poste in essere prima o dopo l’entrata in vigore della norma in esame, ovvero che risultino sorrette o non dalla «finalità industriale».

Con riferimento a quest’ultimo profilo, l’illegittimità costituzionale è costruita dal rimettente secondo lo schema della «norma di favore», sul presupposto che la sanzione amministrativa trovi applicazione nei confronti di un’unica categoria di soggetti, cioè di coloro i quali si impossessano abusivamente di acqua pubblica per fini industriali.

2. – Preliminarmente deve essere disattesa la prospettazione dell’Avvocatura dello Stato, che sostiene l’inammissibilità della questione, per non avere il rimettente esplorato la possibilità di dare della norma censurata un’interpretazione costituzionalmente orientata, fondata sulla coesistenza tra sanzione amministrativa e sanzione penale. In particolare non opererebbe, nel caso di specie, il principio sancito all’art. 9 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale).

Detto principio è infatti applicabile, secondo la consolidata giurisprudenza di legittimità, all’ipotesi dell’impossessamento abusivo di acqua pubblica in forza del necessario riferimento alla struttura delle fattispecie, piuttosto che al bene protetto, per l’identificazione del rapporto di specialità tra norma amministrativa e norma penale, con la conseguenza che l’art. 23 del d.lgs. n. 152 del 1999 deve prevalere sull’art. 624 cod. pen. (ex plurimis, Corte di cassazione, sentenze n. 21008 del 2010; n. 25548 del 2007; n. 186 del 2006; n. 39977 del 2005; n. 26877 del 2004).

D’altra parte, la coesistenza della sanzione penale e di quella amministrativa non sarebbe necessariamente il frutto di una interpretazione costituzionalmente orientata. L’effetto di depenalizzazione, scaturente dall’applicazione del principio di specialità, è stato voluto dal legislatore, che ben conosceva il sistema normativo nel quale la nuova disposizione andava ad inserirsi. La valutazione sulle questioni si riduce, dunque, in questa prospettiva, alla verifica della non manifesta irragionevolezza della scelta compiuta dal legislatore con l’introduzione della norma censurata.

3. – Le questioni sono inammissibili per ragioni diverse, di seguito specificate.

3.1. – Il rimettente censura come irragionevole la scelta del legislatore di depenalizzare l’impossessamento abusivo di acqua pubblica, perché in contraddizione con il complessivo indirizzo legislativo degli ultimi decenni, volto a rafforzare la tutela del bene acqua, preservando la sua fruizione da parte della generalità dei cittadini. Tale orientamento di maggior tutela dell’ambiente e degli interessi della collettività sarebbe in contrasto con l’attenuazione del rigore punitivo nei confronti dei soggetti che sottraggono quantitativi più o meno ingenti di acqua all’uso pubblico, per realizzare profitti diretti, derivanti da eventuali commercializzazioni dell’acqua abusivamente captata, o indiretti, derivanti da utilizzazione dell’acqua stessa per finalità industriali o comunque produttive, ottenendo la disponibilità del bene senza sostenere alcun costo.

3.2. – Occorre ricordare, con riferimento a tale censura, come questa Corte abbia costantemente affermato che «il potere di configurare le ipotesi criminose, determinando la pena per ciascuna di esse, e di depenalizzare fatti dianzi configurati come reati […] rientra nella discrezionalità legislativa censurabile, in sede di sindacato di costituzionalità, solo nel caso in cui sia esercitata in modo manifestamente irragionevole» (sentenza n. 364 del 2004, ed in precedenza, ex plurimis, sentenza n. 313 del 1995, ordinanze n. 110 del 2003, n. 144 del 2001, n. 58 del 1999).

A proposito dell’efficacia delle sanzioni penali e di quelle amministrative, questa Corte ha pure osservato: «La sanzione penale non è l’unico strumento attraverso il quale il legislatore può cercare di perseguire la effettività dell’imposizione di obblighi o di doveri […]. Vi può essere uno spazio nel quale tali obblighi e doveri sono operanti, ma non assistiti da sanzione penale, bensì accompagnati da controlli e da responsabilità solo amministrative o politico-amministrative. Ed è anzi rimesso alla scelta discrezionale del legislatore, purché non manifestamente irragionevole, valutare quando e in quali limiti debba trovare impiego lo strumento della sanzione penale, che per sua natura costituisce extrema ratio, da riservare ai casi in cui non appaiano efficaci altri strumenti per la tutela di beni ritenuti essenziali» (ordinanza n. 317 del 1996).

4. – In conformità ai principi sopra ricordati, nel caso di specie non si può ritenere che la scelta di depenalizzazione operata dal legislatore con la norma censurata sia manifestamente irragionevole.

Deve essere innanzitutto considerato il contesto normativo in cui si inserisce la disposizione censurata, che attua il disegno del legislatore di regolare in modo sistematico e programmato l’utilizzazione collettiva di un bene indispensabile e scarso, come l’acqua, che comporta la prevalenza delle regole amministrative di fruizione sul mero aspetto dominicale. L’integrale pubblicizzazione delle acque superficiali e sotterranee è stata strettamente legata dall’art. 1 della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche) alla salvaguardia di tale risorsa ed alla sua utilizzazione secondo criteri di solidarietà. Da questo doppio principio discende la conseguenza che deve essere la pubblica amministrazione a disciplinare e programmare l’uso delle acque, allo scopo di consentire un equilibrato consumo per finalità diverse da quelle domestiche, nel quadro della fondamentale distinzione contenuta negli artt. 17, comma 1, e 95, primo comma, del r.d. n. 1775 del 1933. Non viene in rilievo la contrapposizione tra lo Stato, proprietario del bene, ed i privati, ma l’integrazione tra pubblico e privato, nel quadro della regolazione programmata e controllata dell’uso dell’acqua, che costituisce bene di tutti e, in quanto tale, deve essere distribuita secondo criteri razionali ed imparziali stabiliti da apposite regole amministrative.

La legge non distingue tra i soggetti privati che si impossessano di acque sotterranee, ma, a norma del citato art. 95, primo comma, del r.d. n. 1775 del 1933, regola diversamente gli usi domestici, definiti e delimitati dall’art. 93 del medesimo t.u., e gli usi diversi, per i quali sono necessarie l’autorizzazione alla ricerca ed allo scavo e la concessione per l’utilizzo, secondo il piano di massima allegato alla domanda di autorizzazione.

In questo quadro, spetta alla pubblica amministrazione competente programmare, regolare e controllare il corretto utilizzo del bene acqua in un dato territorio, non già in una prospettiva di mera tutela della proprietà demaniale, ma in quella del contemperamento tra la natura pubblicistica della risorsa e la sua destinazione a soddisfare i bisogni domestici e produttivi dei consociati. Questi ultimi hanno titolo ad utilizzare le acque sotterranee, nel rispetto delle norme amministrative poste a salvaguardia dell’integrità della risorsa, che non può essere indiscriminatamente depauperata da prelievi che sfuggono ai poteri regolativi della pubblica amministrazione.

Da quanto appena detto si deduce che la scelta legislativa di sanzionare solo in via amministrativa eventuali comportamenti trasgressivi delle regole di utilizzo delle acque non è manifestamente irragionevole, giacché deve aversi primariamente riguardo al rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione nell’accesso ad un bene che appartiene in principio alla collettività. Tale rapporto viene alterato dalla violazione di norme che non sono poste soltanto a presidio della proprietà pubblica del bene, collocato in una sfera separata rispetto a quella dei cittadini, ma soprattutto a garanzia di una fruizione compatibile con l’entità delle risorse idriche disponibili in un dato territorio e con la loro equilibrata distribuzione tra coloro che aspirano a farne uso. Se tutti hanno diritto di accedere all’acqua, l’aspetto dominicale della tutela si colloca in secondo piano, rispetto alla primaria esigenza di programmare e vigilare sulle ricerche e sui prelievi, allo scopo di evitare che impossessamenti incontrollati possano avvantaggiare indebitamente determinati soggetti a danno di altri o dell’intera collettività.

La sanzione amministrativa prevista dalla norma censurata, d’altra parte, non è irrisoria e priva di efficacia dissuasiva, giacché i trasgressori, previa cessazione delle utenze abusive, sono tenuti al pagamento di una somma da 3.000 a 30.000 euro, oltre che dell’intero importo dei canoni non corrisposti. L’intento principale del legislatore è quello di ricondurre nell’alveo della regolarità un uso dell’acqua non in linea con la disciplina amministrativa, come dimostra peraltro la possibilità della continuazione provvisoria del prelievo – prevista dalla stessa norma censurata – «in presenza di particolari ragioni di interesse pubblico generale, purché l’utilizzazione non risulti in palese contrasto con i diritti dei terzi e con il buon regime delle acque». L’intreccio tra interessi pubblici e privati, emergente da tale ultima previsione, dimostra che tutto il sistema è finalizzato a mantenere l’equilibrio ambientale, l’equa utilizzazione delle risorse idriche da parte dei cittadini e l’effettività dei piani di salvaguardia delle stesse, predisposti dalle autorità competenti.

Altre scelte legislative sarebbero astrattamente possibili, ma non spetta a questa Corte dare valutazioni di merito, una volta rilevata la non manifesta irragionevolezza di quella che sta alla base della norma censurata.

5. – La non manifesta irragionevolezza della scelta legislativa di depenalizzazione dell’impossessamento abusivo di acqua pubblica a fini non domestici, rende manifesta l’inconferenza del richiamo del rimettente alla sentenza n. 394 del 2006 di questa Corte, in tema di “norme penali di favore”. Tale pronuncia si basa sul presupposto della compresenza nell’ordinamento di una norma penale che contiene una fattispecie più ampia e di una norma che irragionevolmente prevede un trattamento più favorevole per specifiche condotte, altrimenti rientranti nella previsione generale.

Il caso oggetto del presente giudizio riguarda una norma che ha escluso dalla rilevanza penale comportamenti che astrattamente avrebbero potuto essere ricondotti alla previsione generale di cui all’art. 624 del codice penale, secondo una scelta legislativa non riconducibile al fenomeno delle cosiddette norme penali di favore. Infatti, come si è visto al par. 3, non si riscontra una palese irragionevolezza nell’orientamento del legislatore a considerare recessivo il profilo proprietario della tutela delle acque pubbliche rispetto a quello programmatorio e gestionale, maggiormente consono, nella valutazione dello stesso legislatore, alla finalità di regolare un corretto uso, da parte dei cittadini, delle risorse idriche, alle quali comunque hanno titolo ad accedere.

Il riferimento, operato dal rimettente, all’ipotesi di un’appropriazione dell’acqua pubblica a mero scopo di commercializzazione – indipendentemente quindi da un uso industriale, agricolo o comunque produttivo – esula dall’oggetto del giudizio principale e pertanto non assume rilevanza nell’attuale incidente di legittimità costituzionale.

Essendo mirata in definitiva ad indurre un sindacato sulle scelte discrezionali sanzionatorie del legislatore, in una situazione non caratterizzata dalla manifesta irragionevolezza delle relative opzioni, la questione sollevata dal rimettente risulta inammissibile.

6. – Parimenti inammissibile è la questione basata sulla presunta irragionevolezza della depenalizzazione dell’impossessamento abusivo di acqua pubblica, in quanto si doterebbe un bene prezioso per la collettività di una tutela meno intensa rispetto ad altri beni di minore rilevanza nella scala dei valori costituzionali. Il rimettente tuttavia non precisa quali sarebbero tali beni e non indica neppure quali dovrebbero essere i criteri oggettivi per istituire una simile gerarchia di valori, assunta come punto di riferimento astratto per motivare l’asserita violazione, sotto questo profilo, dell’art. 3 Cost. La questione è pertanto inammissibile per carente motivazione sulla non manifesta infondatezza.

7. – Non ha maggior pregio la questione costruita sulla presunta arbitrarietà della depenalizzazione sotto il profilo intertemporale, giacché, ad avviso del rimettente, i comportamenti anteriori all’entrata in vigore della norma depenalizzatrice sarebbero sottoposti al rigore della norma penale, mentre quelli successivi sarebbero assoggettati soltanto alla sanzione amministrativa.

L’affermazione del rimettente prova troppo. Difatti, se il ragionamento potesse avere ingresso nella considerazione del giudice costituzionale, tutte le norme di depenalizzazione sarebbero illegittime, giacché vi è pur sempre un termine temporale della loro entrata in vigore. A ciò si deve aggiungere che l’effetto discriminatorio prospettato dal giudice a quo non potrebbe verificarsi, in ragione dell’art. 2 cod. pen., del quale non si tiene alcun conto nell’ordinanza di rimessione. La questione pertanto difetta palesemente di rilevanza sotto il suddetto profilo ed è di conseguenza inammissibile.

8. – Infine, come già rilevato al par. 4, la legge non distingue tra utilizzazioni industriali, agricole o di altro tipo, ma soltanto tra usi domestici e altri usi. Non è ipotizzabile pertanto, al contrario di quanto asserito dal rimettente, una discriminazione tra gli usi industriali e gli altri usi possibili, che possono essere di vario genere e sono tutti assoggettabili, in caso di trasgressione delle norme amministrative, al medesimo regime sanzionatorio. La questione è quindi inammissibile per erronea ricostruzione del quadro normativo.

per questi motivi


LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 23, comma 4, del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152 (Disposizioni sulla tutela delle acque dall’inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole), come modificato dall’art. 7 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 258 (Disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152, in materia di tutela delle acque dall’inquinamento, a norma dell’articolo 1, comma 4, della legge 24 aprile 1998, n. 128), che sostituisce l’art. 17 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), sollevate, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, dal Tribunale di Firenze, sezione distaccata di Pontassieve, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 luglio 2010.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 22/7/2010 n.273 proviene da Giustamm.

Pres. Pajno, Est. Nocilla

1. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto legislativo recante abrogazione di disposizioni legislative statali ai sensi dell’art. 14, c. 14-quater, l. 28 novembre 2005, n. 246 – Riordino della normativa – Mancata previsione

2. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto legislativo recante abrogazione di disposizioni legislative statali ai sensi dell’art. 14, c. 14-quater, l. 28 novembre 2005, n. 246 – Disposizioni già oggetto di abrogazione espressa – Disposizioni dichiarate incostituzionali – Esclusione

3. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto legislativo recante abrogazione di disposizioni legislative statali ai sensi dell’art. 14, c. 14-quater, l. 28 novembre 2005, n. 246 – Abrogazione di regi decreti – Rango normativo

4. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto legislativo recante abrogazione di disposizioni legislative statali ai sensi dell’art. 14, c. 14-quater, l. 28 novembre 2005, n. 246 – Abrogazione di provvedimenti rientranti nei cd. settori esclusi

5. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto legislativo recante abrogazione di disposizioni legislative statali ai sensi dell’art. 14, c. 14-quater, l. 28 novembre 2005, n. 246 – Abrogazione di norme abrogatrici – Possibile effetto di reviviscenza

1. L’attività di abrogazione è condivisibile solo se inserita nell’organizzazione e nel riassetto della normativa per settori o macroaree e se essa sia stata svolta in relazione al quadro complessivo delle disposizioni concernenti il settore o la macroarea, la cui normazione va riorganizzata. Sotto questo profilo il decreto legislativo in esame non contiene nessuna indicazione relativa all’ osservanza del predetto canone né alcuna disposizione che sia quantomeno prodromica ad una successiva riorganizzazione della normazione per settori o per aree.

2. Dalla lettera dell’art. 14, comma 14-quater, l. 28 novembre 2005, n. 246 e dalla logica che ad esso sottende risulta chiaro che, nei decreti legislativi ivi previsti, non possano essere contenute disposizioni già oggetto di abrogazione espressa, visto che apparirebbe assurdo abrogare espressamente quanto già altrettanto espressamente sia stato abrogato. Meno che mai potrebbero essere contemplate, nei medesimi decreti legislativi, disposizioni dichiarate incostituzionali, visto che la dichiarazione d’incostituzionalità discendono effetti ben più radicali di quelli prodotti dall’abrogazione.

3. L’Amministrazione riferente dovrà fornire chiarimenti sul perché l’elenco di cui all’allegato al decreto legislativo, su cui si chiede il parere, reca moltissimi regi decreti, di cui sembra debba escludersi la natura legislativa, quando invece i commi 14 e 14-quater, su cui si baserebbe la delega che si intende esercitare, fanno riferimento esclusivamente a disposizioni legislative.

4. L’Amministrazione dovrà chiarire in base a quali considerazioni ha ritenuto di poter interpretare il comma 14-quater come includente disposizioni legislative dei c.d. settori esclusi, quando, invece, la lettera della disposizione fa rinvio alle materie di cui al comma 14, in relazione al quale il comma 17 recita espressamente: “rimangono in vigore: a)…; b)… etc.”. La relazione tra le succitate disposizioni sembrerebbe voler significare che nei settori esclusi – in assenza di specifiche deleghe in proposito – la decisione in ordine alla permanenza in vigore delle disposizioni legislative debba essere in ogni caso demandata all’interprete.

5. E’ indispensabile che l’Amministrazione riferente esamini analiticamente se gli atti normativi primari di cui all’elenco allegato contengano norme abrogative espresse e se, in caso di risposta affermativa, l’abrogazione espressa di una disposizione esplicitamente abrogativa non rischi di essere interpretata come volontà del legislatore di determinare la reviviscenza delle disposizioni precedentemente abrogate.

NUMERO AFFARE 03243/2010

OGGETTO:

Presidenza del Consiglio dei Ministri – Ministro per la semplificazione normativa.

Schema di decreto legislativo recante abrogazione di disposizioni legislative statali ai sensi dell’art. 14, c. 14-quater, l. 28 novembre 2005, n. 246.

LA SEZIONE

Vista la relazione senza numero e data, trasmessa con nota n. 0001089 P-2.65.4.7 del 7 luglio 2010 e pervenuta in Segreteria il 13 successivo, con la quale il Ministro per la semplificazione normativa (Ufficio legislativo) chiede il parere del Consiglio di Stato sull’affare in oggetto.

Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Damiano Nocilla;

Premesso:

Riferisce l’Amministrazione che con il d.lgs. 1° dicembre 2009, n. 179, sarebbe stata data attuazione alla delega prevista dall’art. 14, comma 14 della legge n. 246 del 2005, individuando le disposizioni normative statali anteriori al 1970, delle quali è stata ritenuta indispensabile la permanenza in vigore e sottraendole all’abrogazione generalizzata (c.d. “ghigliottina”), che avverrà, ai sensi del comma 14-ter del citato art. 14, il 16 dicembre 2010.

Ad avviso dell’Amministrazione il comma 14-quater dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005, introdotto dalla legge 18 giugno 2009, n. 69, avrebbe previsto la possibilità per il Governo di adottare ulteriori decreti legislativi volti alla speculare operazione di abrogazione delle disposizioni legislative statali oggetto di abrogazione tacita o implicita o che abbiano esaurito i loro effetti o che siano prive di effettivo contenuto normativo o che siano comunque obsolete.

Lo schema di provvedimento in oggetto intenderebbe dare attuazione alla suddetta delega, prevedendo l’abrogazione espressa di un numero notevole di leggi anteriori al 1970, anche al fine di eliminare gli inconvenienti derivanti da una abrogazione generalizzata di tutte le disposizioni legislative non contenute nel suddette decreto n. 179 del 2009. Infatti, ai sensi del comma 14-ter dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005, tutte le disposizioni legislative non individuate dal d.lgs. n. 179 del 2009, ad esclusione di quelle ricadenti nei cc.dd. settori esclusi (comma 17 del già citato art. 14), saranno automaticamente abrogate a decorrere dal 16 dicembre del corrente anno.

L’individuazione degli atti da abrogare espressamente è avvenuta sulla base delle indicazioni rese al riguardo dalle amministrazioni competenti e previo accertamento dell’effettiva necessità di permanenza in vigore di disposizioni non più rinvenibili nelle più diffuse banche dati giuridiche.

Secondo l’Amministrazione, lo schema di decreto legislativo contiene alcune disposizioni legislative, che comunque cadrebbero sotto l’effetto “ghigliottina”, sulle quali non si è espressa alcuna amministrazione né nel senso del mantenimento in vigore, né nel senso dell’abrogazione, si tratterebbe principalmente di norme colpite da pronuncia di incostituzionalità o relative ad enti soppressi ed il cui stato di liquidazione si sia esaurito, o riguardanti i passaggi di personale od organici di Ministeri non più esistenti od infine, concernenti persone giuridiche od organizzazioni risalenti al periodo fascista.

Sempre secondo l’Amministrazione, rispetto al procedimento “taglia-leggi” disciplinato dalla legge n. 246 del 2005, l’eliminazione di atti normativi primari operata dallo schema di decreto legislativo in oggetto si differenzierebbe, oltre che per l’individuazione puntuale degli atti da abrogare (anziché da sottrarre all’abrogazione) anche per l’ampliamento del novero degli atti stessi, in quanto, fra quelli individuati, ve ne sono alcuni appartenenti ai cc.dd. “settori esclusi”, segnalati dalle amministrazioni competenti come palesemente obsoleti, perché superati dalla legislazione successiva o perché con essa incompatibili.

Le norme presenti nell’allegato allo schema di decreto legislativo sono comprese in un arco temporale che va dal 21 aprile 1861 al 22 dicembre 1969 e riguardano, in particolare, le seguenti tipologie di atti: regi decreti numerati – la categoria più consistente –; regi decreti legge, leggi, decreti del Presidente della Repubblica, decreti legislativi del Capo provvisorio dello Stato, decreti legislativi luogotenenziali.

I provvedimenti inclusi nell’allegato 1, redatto all’esito dell’istruttoria sopra descritta, sono stati sottoposti all’esame di tutti i Dicasteri, al fine di valutarne ulteriormente la necessità o no del mantenimento in vigore.

Il provvedimento si compone di due articoli.

L’art. 1 prevede l’abrogazione degli atti indicati nell’allegato 1 e chiarisce che l’effetto abrogativo si produrrà a decorrere dal 16 dicembre del 2010, conformemente a quanto disposto dall’art. 14, comma 14-quater che rimanda al termine di decorrenza di cui al comma 14-ter.

L’art. 2 dispone che il decreto legislativo di abrogazione entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Considerato:

Se si esaminano con attenzione le disposizioni, che ad avviso della stessa Amministrazione riferente legittimerebbero l’adozione del decreto legislativo, sul quale si chiede il parere, risulta innanzi tutto evidente come la complessa operazione di semplificazione della legislazione, così come disciplinata dall’art.14 l. 28 novembre 2004 n.246, debba essere messa in correlazione non soltanto con l’operazione di disboscamento della normativa ma anche con quella del suo riordino.

Occorre, pertanto, che sia chiaro come ogni passaggio dell’intera operazione sia, o possa essere, finalizzato al riordino della normativa: ciò è stato ripetutamente affermato dalla Sezione, allorché è stata chiamata ad esaminare atti costituenti attuazione del suddetto art.14 (exempligratia Cons. Stato, Sez. Atti normativi, 14 luglio 2009, n. 2624 del 2009). La Sezione ritiene, quindi, che l’attività di abrogazione, che si intende operare, sia condivisibile solo se inserita nell’organizzazione e nel riassetto della normativa per settori o macroaree e se essa sia stata svolta in relazione al quadro complessivo delle disposizioni concernenti il settore o la macroarea, la cui normazione va riorganizzata. Sotto questo profilo il decreto legislativo in esame non contiene nessuna indicazione relativa all’ osservanza del predetto canone né alcuna disposizione che sia quantomeno prodromica ad una successiva riorganizzazione della normazione per settori o per aree.

Il comma 14 dell’art.14 l. n.246 del 2005 prevede, infatti, che uno o più decreti legislativi (nel caso specifico il d.lgs. 1° dicembre 2009, n.179) individuino le disposizioni legislative pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970 e la cui permanenza in vigore si ritiene indispensabile: escludendo da tali decreti legislativi le disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita, quelle che abbiano esaurito la loro funzione o siano prive di effettivo contenuto normativo o siano comunque obsolete. Inoltre, i suddetti decreti legislativi avrebbero dovuto, non soltanto identificare le disposizioni la cui abrogazione potrebbe comportare lesione dei diritti costituzionali e quelle indispensabili per la regolamentazione di ciascun settore, ma anche organizzare le disposizioni da mantenere in vigore per settori omogenei o per materie, nonchè garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa ed identificare le disposizioni la cui abrogazione comporterebbe effetti anche indiretti sulla finanza pubblica, etc..

Tutte le disposizioni legislative statali non comprese nei decreti legislativi suddetti, anche se modificate con provvedimenti successivi al 1° dicembre 1970, saranno abrogate, ai sensi del comma 14-ter, a partire dal 16 dicembre 2010, con esclusione di quelle concernenti le materie di cui al comma 17 dello stesso art.14.

Infine il comma 14-quater, che è quello che legittimerebbe l’emanazione del decreto legislativo in esame, recita testualmente: “Il Governo è altresì delegato ad adottare, entro il termine di cui al comma 14-ter [cioè, il 16 dicembre 2010], uno o più decreti legislativi recanti l’abrogazione espressa, con la medesima decorrenza prevista dal comma 14-ter, di disposizioni legislative statali ricadenti tra quelle di cui alle lettere a) e b), anche se pubblicate successivamente al 1° gennaio 1970”. Appare, quindi, necessario che l’Amministrazione riferente individui con precisione il ruolo che tali decreti legislativi di tipo abrogativo sono chiamati a svolgere, fermo restando che le disposizioni legislative da contenere in questi ultimi decreti legislativi, sarebbero, innanzitutto, quelle che ai sensi del comma 14 non potrebbero essere incluse nei decreti legislativi ricognitivi delle disposizioni, di cui si ritiene indispensabile il mantenimento in vigore (e cioè quelle già oggetto di abrogazione tacita o implicita e quelle che abbiano esaurito la loro funzione o siano prive di effettivo contenuto normativo comunque obsolete: articolo 14, comma 14, lett. a e b)) e quelle, pur aventi le medesime caratteristiche, che, essendo entrate in vigore dopo il 1° gennaio 1970, sarebbero escluse dal c.d. effetto ghigliottina.

Il comma 14-quater sembrerebbe, quindi, volersi limitare ad una delega al Governo a trasformare in abrogazione espressa le ipotesi suddette di abrogazione tacita o implicita, e ad abrogare tutte le disposizioni che abbiano esaurito la funzione regolatoria, manchino di effettivo contenuto normativo o siano ormai obsolete.

Dalla lettera del predetto comma 14-quater e dalla logica che ad esso sottende risulta, pertanto, chiaro che, nei decreti legislativi ivi previsti, non possano essere contenute disposizioni già oggetto di abrogazione espressa, visto che apparirebbe assurdo abrogare espressamente quanto già altrettanto espressamente sia stato abrogato. Meno che mai potrebbero essere contemplate, nei medesimi decreti legislativi, disposizioni dichiarate incostituzionali, visto che la dichiarazione d’incostituzionalità discendono effetti ben più radicali di quelli prodotti dall’abrogazione.

Pertanto l’Amministrazione dovrà accertare, per ognuno dei provvedimenti inclusi nell’Allegato, se non vi sia stata già abrogazione espressa totale o parziale o dichiarazione d’incostituzionalità delle disposizioni ivi contenute, nel qual caso, almeno stando alla lettura più sopra ipotizzata del comma 14-quater, non si potrà procedere all’inclusione dell’atto nell’elenco di cui al decreto legislativo in oggetto, se non nella parte non ancora espressamente abrogata o dichiarata incostituzionale.

Inoltre, la disposizione dell’art. 14, comma 14-quater, distinguendo le disposizioni, di cui alla lettera a) del comma 14, da quelle di cui alla lettera b), vuole significare che, mentre per le prime l’abrogazione espressa, prevista dal decreto legislativo sul quale è richiesto al parere, avrebbe un effetto per così dire meramente “dichiarativo” di una abrogazione, sia pure tacita o implicita, già intervenuta, per le altre l’effetto sarebbe un po’ più penetrante non essendo esse del tutto scomparse dall’ordinamento, pur avendo perso la ragione stessa del loro mantenimento. E’ quindi necessario che il decreto legislativo in esame distingua le due grandi categorie sopra delineate entrando a considerare i contenuti degli atti legislativi elencati nell’ allegato all’ atto normativo primario ora in esame.

L’Amministrazione riferisce che lo schema di decreto delegato conterrebbe anche disposizioni, che comunque ricadrebbero sotto l’effetto ghigliottina e sulle quali i Ministeri interessati non si sarebbero espressi. La Sezione ritiene opportuno che vengano espressamente indicate le norme per le quali i Ministeri interessati non si sarebbero pronunciati e le ragioni per le quali tali norme sarebbero state inserite nello schema.

Inoltre, l’Amministrazione riferente dovrà fornire chiarimenti sul perché l’elenco di cui all’allegato al decreto legislativo, su cui si chiede il parere, reca moltissimi regi decreti, di cui sembra debba escludersi la natura legislativa (exempli gratia: rr.dd. 12 ottobre 1862, n. 895; 21 settembre 1862, n. 966 e 25 settembre 1862, n. 859), quando invece i commi 14 e 14-quater, su cui si baserebbe la delega che si intende esercitare, fanno riferimento esclusivamente a disposizioni legislative. Sembra anzi che la maggior parte degli atti riferentisi al periodo relativo all’unificazione amministrativa del Regno d’Italia neppure possa considerarsi avente contenuto normativo, trattandosi di meri atti amministrativi: si pensi al mutamento di denominazione dei Comuni, agli atti autorizzativi di occupazione temporanea di alcuni immobili, alle elargizioni temporanee (R.D. n. 916 del 30 ottobre 1862), alle dichiarazioni di mobilitazione delle truppe e di cessazione della medesima mobilitazione, alle convocazioni di comizi elettorali, agli atti di nomina e così via. Il fatto che i decreti contenuti nell’ allegato al presente decreto legislativo siano numerati non costituisce di per se indice del loro valore legislativo.

D’altro canto, l’Amministrazione riferisce di aver incluso nell’Allegato allo schema di decreto legislativo numerosi atti normativi relativi ai c.d. settori esclusi, di cui al comma 17 del suddetto art. 14 l. n. 246 del 2005. Anche su questo punto l’Amministrazione dovrà chiarire in base a quali considerazioni ha ritenuto di poter interpretare il comma 14-quater come includente disposizioni legislative dei c.d. settori esclusi, quando, invece, la lettera della disposizione fa rinvio alle materie di cui al comma 14, in relazione al quale il comma 17 recita espressamente: “rimangono in vigore: a)…; b)… etc.”. La relazione tra le succitate disposizioni sembrerebbe voler significare che nei settori esclusi – in assenza di specifiche deleghe in proposito – la decisione in ordine alla permanenza in vigore delle disposizioni legislative debba essere in ogni caso demandata all’interprete.

E’, poi, indispensabile che l’Amministrazione riferente esamini analiticamente se gli atti normativi primari di cui all’elenco allegato contengano norme abrogative espresse e se, in caso di risposta affermativa, l’abrogazione espressa di una disposizione esplicitamente abrogativa non rischi di essere interpretata come volontà del legislatore di determinare la reviviscenza delle disposizioni precedentemente abrogate.

Infine, sembra necessario che l’Amministrazione spieghi le ragioni che hanno indotto ad adottare la clausola di immediata entrata in vigore di cui all’art. 2 del progetto di decreto legislativo, clausola che appare in contrasto con il fatto che gli effetti della normativa introdotta sono stati, in puntuale attuazione del suddetto comma 14-quater, rinviati al 16 dicembre 2010.

P.Q.M.

Sospende l’espressione del parere in attesa che l’Amministrazione riferisca nei sensi di cui in motivazione

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione consultiva per gli atti normativi – Parere – 22/7/2010 n.3243 proviene da Giustamm.

Pres. Pajno, Est. Roxas

1. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente “Regolamento di abrogazione espressa dalle norme regolamentari vigenti che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete ai sensi dell’articolo 17, comma -4-ter, della legge 23 agosto 1988, n. 400” – Riordino di norme regolamentari – Previsione di un autonomo potere regolamentare in alternativa all’adozione di distinti regolamenti ai sensi dell’articolo 17, comma 1, l. n. 400 del 1988

2. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente “Regolamento di abrogazione espressa dalle norme regolamentari vigenti che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete ai sensi dell’articolo 17, comma -4-ter, della legge 23 agosto 1988, n. 400” – Riordino di norme regolamentari – Rapporto tra il potere di cui all’articolo 17, comma 4-ter legge n. 400 del 1988, ed i diversi poteri regolamentari sottesi agli atti destinati oggetto di riordino

3. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente “Regolamento di abrogazione espressa dalle norme regolamentari vigenti che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete ai sensi dell’articolo 17, comma -4-ter, della legge 23 agosto 1988, n. 400” – Riordino di norme regolamentari – Regolamenti ex articolo 17, comma 2 e comma 4-bis – Esclusione

4. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente “Regolamento di abrogazione espressa dalle norme regolamentari vigenti che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete ai sensi dell’articolo 17, comma -4-ter, della legge 23 agosto 1988, n. 400” – Riordino di norme regolamentari – Norme già implicitamente abrogate – Esclusione

5. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente “Regolamento di abrogazione espressa dalle norme regolamentari vigenti che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete ai sensi dell’articolo 17, comma -4-ter, della legge 23 agosto 1988, n. 400” – Riordino di norme regolamentari – Natura regolamentare (e nonm legislativa o amministrativa) degli atti inclusi in elenco

6. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente “Regolamento di abrogazione espressa dalle norme regolamentari vigenti che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete ai sensi dell’articolo 17, comma -4-ter, della legge 23 agosto 1988, n. 400” – Riordino di norme regolamentari – Disposizioni prive di contenuto normativo – Salvezza degli effetti provvedimentali

1. Occorre stabilire se, con la norma di cui all’articolo 17, comma 4-ter della legge n. 400 del 1988, sia stato introdotto un autonomo potere regolamentare, volto ad effettuare una periodica opera di riordino (nonché di ricognizione e abrogazione) ovvero si sia inteso prevedere che, ai fini del riordino (nonché delle ricognizioni e delle abrogazioni), occorra provvedere a porre in essere autonomi regolamenti di esecuzione, di attuazione e integrazione di legge e decreti legislativi, indipendenti o di organizzazione, a seconda del tipo di regolamento su cui l’atto secondario di riordino è destinato ad incidere. Ove dovesse ritenersi che la norma di cui all’articolo 17, comma 4-ter, richieda ai fini di riordino, l’adozione di distinti regolamenti ai sensi dell’articolo 17, comma 1 della medesima legge n. 400, non potrebbe procedersi con l’emanazione di un unico atto regolamentare.

2. L’esercizio del potere di cui all’articolo 17, comma 4-ter, della legge n. 400 del 1988, dovrebbe essere ritenuto idoneo a modificare o abrogare le disposizioni regolamentari prese in considerazione, ma non dovrebbe in linea di principio, incidere sulla permanenza del potere regolamentare, attribuito o riconosciuto all’amministrazione, di cui le singole disposizioni prese in considerazione costituiscono manifestazione; e del resto, l’esercizio anche periodico di un potere di riordino di norme regolamentari suppone la permanenza in vita del potere regolamentare di cui tali norme costituiscono manifestazione.

3. Poiché l’articolo 17, comma 4-ter della legge n. 400 del 1988 fa riferimento ai soli regolamenti da emanarsi ai sensi del comma 1-bis della medesima legge n. 400 del 1988, occorrerà verificare se fra gli atti regolamentari inclusi nello schema di provvedimento non vi siano regolamenti di delegificazione o comunque esclusi dall’ambito del potere ex articolo 17, comma 4-ter della legge n. 400 del 1988.

4. Non possono costituire oggetto di abrogazione espressa norme implicitamente abrogate, della cui abrogazione il regolamento ha effetto meramente dichiarativo. In ogni caso, la norma di cui all’articolo 17, comma 4-ter sembra richiedere che, ove si proceda con unico regolamento, le norme per le quali il regolamento ha effetto meramente dichiarativo (e cioè quelle oggetto di abrogazione implicita) siano distinte formalmente da quelle oggetto di abrogazione espressa.

5. La previsione, recata al comma 2 dell’articolo 1 dello schema, che fa salvi gli effetti provvedimentali delle disposizioni prive di contenuto normativo incluse nel provvedimento appare contraddittoria con l’impostazione del provvedimento, teso alla cancellazione degli atti non più rilevanti. Invero, la ventilata persistenza di effetti amministrativi induce a disporne piuttosto l’esclusione dalla rimozione totale, rientrando a maggior ragione nel riordino delle disposizioni, non considerato nello schema in esame.

Adunanza di Sezione del 22 luglio 2010

NUMERO AFFARE 03244/2010

OGGETTO:

Presidenza del Consiglio dei Ministri – Ministro per la semplificazione normativa.

Schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente “Regolamento di abrogazione espressa dalle norme regolamentari vigenti che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete ai sensi dell’articolo 17, comma -4-ter, della legge 23 agosto 1988, n. 400”.

LA SEZIONE

Vista la relazione trasmessa con nota del 7 luglio 2010, con la quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Ministro per la semplificazione normativa – chiede il parere del Consiglio di Stato in ordine all’affare in premessa;

Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Giuseppe Roxas;

Premesso:

Lo schema di provvedimento in oggetto si inserisce nel processo di semplificazione normativa intrapreso in base alla legge 23 novembre 2005, n. 246 per far fronte alla ipertrofia normativa e determinare una decisiva riduzione dello stock di atti di varia natura che hanno formato oggetto di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

A valle delle abrogazioni espresse recate dai decreti-legge nn. 112 e 200 del 2008, con il decreto legislativo 1 dicembre 2009, n. 179 è stata attuata la delega prevista dall’articolo 14, comma 14, della legge n. 246 del 2005 che ha individuato le disposizioni normative statali anteriori al 1970, di cui è stata ritenuta indispensabile la permanenza in vigore, sottraendola all’abrogazione generalizzata (c.d. “effetto ghigliottina”) che avverrà, ai sensi del comma 14-ter del citato articolo 14, il 16 dicembre 2010.

A ciò aggiungasi che per effetto della legge 18 giugno 2009, n. 69, è stato introdotto nel citato articolo 14 il comma 14-ter, recante delega per l’abrogazione di ulteriori disposizioni legislative statali non comprese nel decreto legislativo n. 179 del 2009, delega attuata con provvedimento inviato a questo Consiglio contestualmente a quello in esame, e che forma oggetto di separato parere.

La citata legge n. 69 del 2009, si è altresì data carico di intervenire, per le medesime finalità, sui provvedimenti di rango secondario, che costituiscono un insieme particolarmente vasto di disposizioni e che richiede pertanto una analoga azione di razionalizzazione e di semplificazione.

A tal fine, la legge n. 69 ha introdotto nell’articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, il comma 4-ter, a tenore del quale “Con regolamenti da emanare ai sensi del comma 1 del presente articolo, si provvede al periodico riordino delle disposizioni regolamentari vigenti, alla ricognizione di quelle che sono state oggetto di abrogazione implicita e all’espressa abrogazione di quelle che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete”.

Su tale autorizzazione è stato predisposto lo schema di regolamento in esame, che dispone l’abrogazione espressa di atti regolamentari non numerati pubblicati dal luglio 1861 al giugno 1986, data dalla quale, a seguito della entrata in vigore del Testo Unico sulla promulgazione delle pubblicazioni ufficiali della Repubblica Italiana, i provvedimenti recano l’apposita numerazione. (d.P.R. 28 dicembre 1985, n. 1092).

In relazione al periodo temporale considerato, l’articolo 1 dello schema dispone che “sono o restano” abrogate le disposizioni regolamentari contenute nell’allegato al decreto, a far data dal 16 dicembre 2010 e facendo salvi “gli effetti provvedimentali delle disposizioni prive di effettivo contenuto normativo” contenute nell’elenco allegato.

L’articolo 2 prevede l’entrata in vigore del provvedimento per il giorno successivo a quello di pubblicazione.

In ordine alla tecnica utilizzata per la predisposizione del provvedimento, espone l’Amministrazione che è stata compiuta una ricognizione degli atti compresi nel periodo considerato, costituiti principalmente da decreti ministeriali, ma anche da decreti del Presidente della Repubblica, Regi decreti e decreti del Presidente del consiglio.

Sono state altresì considerate ulteriori tipologie di provvedimenti, emessi in particolari periodi storici, quali i decreti del Duce, del Capo provvisorio dello Stato, Luogotenenziali e del Sottosegretario di Stato per le fabbricazioni di guerra.

Quanto al metodo di lavoro, i provvedimenti da abrogare sono stati sottoposto ai singoli dicasteri, tramite elenchi strutturati distinguendo i provvedimenti riguardanti i settori di competenza, quelli indicanti l’amministrazione avente competenza prevalente e infine, quelli coinvolgenti paritariamente più amministrazioni.

Sulla base delle osservazioni formulate dei vari dicasteri è stato quindi formato l’allegato al decreto, escludendo i provvedimenti censiti per i quali è stato espressamente richiesto il mantenimento in vigore.

Considerato:

1. L’articolo 17, comma 4-ter, della legge n. 400 del 1988, introdotto dall’articolo 5, comma1, lett b), della legge n. 69 del 2009 dispone che con regolamenti da emanare ai sensi del comma 1 del presente articolo, si provvede al periodico riordino delle disposizioni regolamentari vigenti, alla ricognizione di quelle che sono state oggetto di abrogazione implicita e all’espressa abrogazione di quelle che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete.

La norma, che almeno per alcuni aspetti, nel sistema della semplificazione normativa, sembra svolgere con riferimento agli atti di normazione secondaria un ruolo in parte simile a quello svolto dall’articolo 14, comma 14-bis, della legge n. 246 del 2005 con riferimento agli atti legislativi, pone una serie di questioni, la cui soluzione è rilevante ai fini dell’esame dello schema di regolamento in oggetto. Su ciascuna di esse dovrà, pertanto esprimersi l’Amministrazione riferente, facendo conoscere il proprio punto di vista.

2. La prima questione consiste nello stabilire se, con la norma di cui all’articolo 17, comma 4-ter della legge n. 400 del 1988, sia stato introdotto un autonomo potere regolamentare, volto ad effettuare una periodica opera di riordino (nonché di ricognizione e abrogazione) ovvero si sia inteso prevedere che, ai fini del riordino (nonché delle ricognizioni e delle abrogazioni), occorra provvedere a porre in essere autonomi regolamenti di esecuzione, di attuazione e integrazione di legge e decreti legislativi, indipendenti o di organizzazione, a seconda del tipo di regolamento su cui l’atto secondario di riordino è destinato ad incidere.

A favore della prima lettura milita soprattutto la presenza di una autonoma e specifica previsione legislativa, che è appunto quella dell’articolo 17, comma 4-ter della legge n. 400 del 1988; a favore della seconda potrebbe, tuttavia, essere invocata la lettera dell’articolo 17, comma 4-ter, che fa riferimento a “regolamenti da emanare ai sensi del comma 1”, e cioè della disposizione che distingue, appunto, le tipologie di regolamenti sopra ricordate.

La questione merita comunque un approfondimento, anche perché dalla soluzione prescelta derivano ovviamente conseguenze diverse. Ove infatti, dovesse ritenersi che la norma di cui all’articolo 17, comma 4-ter, richieda ai fini di riordino, l’adozione di distinti regolamenti ai sensi dell’articolo 17, comma 1 della medesima legge n. 400, non potrebbe procedersi con l’emanazione di un unico atto regolamentare.

3. Connessa con quella sopra indicata è la seconda questione, che attiene al rapporto tra il potere di cui all’articolo 17, comma 4-ter legge n. 400 del 1988, ed i diversi poteri regolamentari di cui sono espressione gli atti destinati a divenire oggetto di riordino, di ricognizione o di abrogazione.

E’ noto, infatti che, in linea di principio, il potere regolamentare non si consuma con il suo esercizio, ma permane anche dopo tale esercizio in capo all’Amministrazione, almeno, fino a quando risulta vigente la fonte primaria attributiva del potere.

Da tale circostanza dovrebbe pertanto derivare che l’esercizio del potere di cui all’articolo 17, comma 4-ter, della legge n. 400 del 1988, dovrebbe essere ritenuto idoneo a modificare o abrogare le disposizioni regolamentari prese in considerazione, ma non dovrebbe in linea di principio, incidere sulla permanenza del potere regolamentare, attribuito o riconosciuto all’amministrazione, di cui le singole disposizioni prese in considerazione costituiscono manifestazione; e del resto, l’esercizio anche periodico di un potere di riordino di norme regolamentari suppone la permanenza in vita del potere regolamentare di cui tali norme costituiscono manifestazione. Anche su tale questione il Ministero vorrà far conoscere il proprio avviso.

4. Altro problema riguarda, invece, il contenuto dei regolamenti di cui all’articolo 17, comma 4-ter della legge n. 400 del 1988. La norma richiamata fa riferimento a regolamenti da emanarsi ai sensi del comma 1-bis della medesima legge n. 400 del 1988; sembrerebbe, pertanto, che oggetto di regolamenti ex articolo 17, comma 4-ter possano essere soltanto norme inserite in regolamenti di esecuzione, di attuazione e integrazione di leggi e decreti legislativi, di regolamenti indipendenti e di organizzazione. Poiché la norma non richiama le relative disposizioni, dall’esercizio del potere regolamentare di cui all’articolo 17, comma 4-ter dovrebbero senz’altro rimanere esclusi i regolamenti ex articolo 17, comma 2 e comma 4-bis.

Sulla questione appare, ovviamente necessario acquisire il punto di vista dell’Amministrazione riferente; la stessa dovrà, altresì verificare se fra gli atti regolamentari inclusi nello schema di provvedimento non vi siano regolamenti di delegificazione o comunque esclusi dall’ambito del potere ex articolo 17, comma 4-ter della legge n. 400 del 1988.

5. Un altro profilo attiene, ancora, al contenuto dei regolamenti ex articolo 17, comma 4-ter della legge n. 400 del 1988.

La norma prevede che, con tali regolamenti si provveda:

– al periodico riordino delle disposizioni regolamentari vigenti;

– alla ricognizione delle disposizioni oggetto di abrogazione implicita;

– all’espressa abrogazione di quelle che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o comunque obsolete.

Risulta pertanto evidente che il contenuto dei regolamenti ex articolo 17, comma 4-ter cambia a seconda dell’effetto che sono destinati a realizzare: quando operano il riordino, essi hanno un contenuto anche eventualmente novativo dell’ordinamento vigente, nei limiti in cui può innovarsi attraverso le operazioni di riordino; quando provvedono alla ricognizione di disposizioni implicitamente abrogate, esse hanno un contenuto dichiarativo di un effetto già prodotto; hanno infine un effetto propriamente abrogativo quando provvedono all’abrogazione di disposizioni prive di contenuto normativo o comunque ormai prive di effetti.

Dalle disposizioni in esame deriva, altresì che non possono costituire ovviamente oggetto di abrogazione espressa norme implicitamente abrogate, della cui abrogazione il regolamento ha infatti effetto meramente dichiarativo. In ogni caso, la norma di cui all’articolo 17, comma 4-ter sembra richiedere che, ove si proceda con unico regolamento, le norme per le quali il regolamento ha effetto meramente dichiarativo (e cioè quelle oggetto di abrogazione implicita) siano distinte formalmente da quelle oggetto di abrogazione espressa.

6. Come si è visto l’articolo 17, comma 4-ter della legge n. 400 del 1988 fa riferimento ad una opera di “periodico riordino” delle disposizioni regolamentari vigenti di ricognizione di quelle implicitamente abrogate e di abrogazione di quelle che hanno ormai esaurito la propria funzione o sono prive di contenuto normativo. La norma sembra pertanto suggerire un metodo di lavoro che privilegi l’identificazione di vasti ambiti materiali, per ciascuno dei quali identificare le disposizioni regolamentari più rilevanti, al fine di stabilire quelle da riordinare (in coerenza con l’operazione di riordino delle disposizioni primarie), quelle da abrogare esplicitamente e quelle oggetto di abrogazione implicita.

Un metodo di questo genere era stato già, d’altra parte, suggerito dalla Sezione con il parere del 14 luglio 1999 formulato in relazione allo schema di decreto legislativo riguardante le disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1980, di cui si riteneva essenziale la permanenza in vigore.

L’Amministrazione riferente sembra, invece, aver scelto un diverso approccio – che comunque sembra muoversi nell’ambito della disciplina di cui all’articolo 17, comma 4-ter, della legge n. 400 del 1988: volto ad una sorta di eliminazione di atti, riferibili ad un periodo di tempo più lontano, già oggetto di abrogazione implicita o da abrogare perché ormai privi di effetti. Appare tuttavia opportuno che l’Amministrazione chiarisca se lo schema di provvedimento in esame debba essere ritenuto come una iniziativa preliminare, da effettuarsi in vista della successiva opera di riordino e se, a tal fine, (ed anche a quella delle ulteriori abrogazioni), si stia procedendo all’identificazione di appositi settori di intervento.

7. Quanto allo schema di provvedimento inviato la Sezione osserva che la formulazione predisposta sembra rendere arduo identificare i criteri adottati per l’inclusione (o, al contrario, l’esclusione) degli atti riportati nell’elenco.

Più in generale, poiché la norma autorizzatrice richiama, quale strumento normativo, i regolamenti “di cui al comma 1” dell’articolo 17 della legge n. 400 del 1988, delimitando in tal modo un campo d’azione che richiede una analisi del potere originariamente posto in base dei provvedimenti considerati, sembrerebbe necessario che l’Amministrazione illustri i criteri in base ai quali sono state identificate le tipologie di atti da includere nel provvedimento e le eventuali limitazioni imposte ai dicasteri in sede di revisione (in particolare, ad esempio, con riferimento ai regolamenti di delegificazione ed organizzativi).

8. Quanto alla formulazione dello schema, l’oggetto è circoscritto ad un periodo temporale determinato, e prende in considerazione solo le disposizioni regolamentari che sono state oggetto di abrogazione implicita e quelle che hanno esaurito la loro funzione, o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete.

Su tali provvedimenti l’articolo 1 dello schema dispone che “sono o restano abrogate” le disposizioni elencate nell’allegato allo schema, che riporta in ordine coronologico e senza ulteriori specificazioni le singole disposizioni.

Osserva la Sezione, che l’allegato accomuna due distinte tipologie di atti, quelli che sono stati oggetto di abrogazione implicita, rispetto alle quali il provvedimento assume una funzione per così dire dichiarativa, e quelli ritenuti superflui per aver esaurito la loro funzione o in ragione della carenza di contenuto normativo, per i quali il provvedimento assume natura più incisive, con effetti costrittivi.

Vero è che lo schema prevede che le disposizioni in questione “sono o restano abrogate” rinviando all’elenco allegato che, tuttavia, non identifica la ragione dell’inclusione nel provvedimento.

Ma anche se a ciò si provvedesse, potrebbero rimanere pur sempre margini di perplessità che è necessario rimuovere articolando il provvedimento su due disposizioni, cui facciano riferimento diversi allegati, rispettivamente dedicate alle abrogazioni espresse e alla ricognizione della intervenuta abrogazione implicita.

9. Quanto agli allegati, appare innanzi tutto opportuno, in coerenza con quanto evidenziato sub 7, che l’Amministrazioine fornisca adeguati chiarimenti sulla certa natura regolamentare (e non legislativa o amministrativa) dei diversi atti in essi inclusi. Peraltro, tenuto conto del lavoro di semplificazione “in progress” avviato dall’Amministrazione, sarebbe stato preferibile una organizzazione degli elenchi per comparti; tuttavia, mantenendone l’unitarietà all’interno della distinzione sopra indicata, gli elenchi potrebbero essere più esplicativi introducendo, accanto ai singoli provvedimenti, un descrittore simbolico idoneo a connetterlo alle tipologie provvedimentali previste dalla norma.

10. Infine, perplessità ingenera la previsione, recata al comma 2 dell’articolo 1 dello schema, che fa salvi gli effetti provvedimentali delle disposizioni prive di contenuto normativo incluse nel provvedimento.

Disposizione che appare contraddittoria con l’impostazione del provvedimento, teso alla cancellazione degli atti non più rilevanti. Invero, la ventilata persistenza di effetti amministrativi induce a disporne piuttosto l’esclusione dalla rimozione totale, rientrando a maggior ragione nel riordino delle disposizioni, non considerato nello schema in esame.

11. In relazione a quanto esposto, appare necessario che l’Amministrazione faccia pervenire le proprie osservazioni ed i richiesti chiarimenti.

Sospende il parere in attesa dell’adempimento