Pres. Virgilio, Rel. de Francisco
AMIA Azienda Municipale di Igiene Ambientale (Avv. G. Corso) C. DUSTY Srl e BIESSE Srl (Avv. N. D’Alessandro) CO.IN.R.E.S. (Consorzio Intercomunale Rifiuti Energia Servizi) (Avv.ti A. Sciagura e A. Monte) Impresa Falletta Mariano (n.c.)

1) Contratti della PA – Gara – ATI – Suddivisione percentuale interna del possesso del requisito della capacità economico finanziaria e tecnica – Rapporto 90% alle mandatarie e 10% all’unica mandante – Legittimità Suddivisione percentuale interna ex art. 8 del D.P.C.M. n.55/91 – Derogabilità –
2) Processo amministrativo – Sentenza – Difformità tra dispositivo e motivazione – Principio della prevalenza del dispositivo – Eccezione – Fattispecie

1) E’ legittima l’offerta presentata dall’ATI in cui la mandataria possieda il 90% del requisito della capacità economico – finanziaria e tecnica e l’unica mandante il restante 10% in quanto la previsione contenuta nell’art. 8 del D.P.C.M. n. 55/91, che stabilisce la ripartizione percentuale tra la capogruppo e le mandanti rispettivamente del 60 e 40%, rappresenta un’indicazione di massima derogabile.

2) In linea di principio, in caso di contrasto tra il contenuto del dispositivo e quello della motivazione, va data prevalenza al primo: va tuttavia considerato che quest’ultimo, per la sua intrinseca stringatezza, è inidoneo a specificare in che senso ed in quali limiti il ricorso sia accolto e dunque deve riconoscersi, alla successiva motivazione, di poterne spiegare o integrare il contenuto, ampliandone o restringendone la portata, in relazione al c.d. effetto conformativo della sentenza.

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sui ricorsi riuniti nn. 1011/05 e 1056/05 proposti da

– Ric. n. 1011/2005

AMIA – AZIENDA MUNICIPALE DI IGIENE AMBIENTALE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Guido Corso, con domicilio eletto in Palermo, via Rodi, 1 presso lo studio dello stesso;

contro

DUSTY s.r.l. e BIESSE s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, la prima anche nella qualità di capogruppo di associazione temporanea di imprese, rappresentate e difese dall’avv. Nicolò D’Alessandro ed elettivamente domiciliate in Palermo, via Tintoretto, 4 presso lo studio dell’avv. Antonio Pivetti;

e nei confronti
della CO.IN.R.E.S. (Consorzio Intercomunale Rifiuti Energia Servizi), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Alessandro Siagura e Antonino Monte, ed elettivamente domiciliato in Palermo, via Libertà, 108/b, presso lo studio degli stessi;
dell’IMPRESA FALLETTA MARIANO, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
della COMMISSIONE DI GARA, nominata con verbali n. 65/04 e n. 73/04, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

– Ric. n. 1056/2005 –

DUSTY s.r.l. e BIESSE s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, la prima anche nella qualità di capogruppo di associazione temporanea di imprese, rappresentate e difese dall’avv. Nicolò D’Alessandro ed elettivamente domiciliate in Palermo, via Tintoretto, 4 presso lo studio dell’avv. Antonio Pivetti;

contro

CO.IN.R.E.S. (Consorzio Intercomunale Rifiuti Energia Servizi), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Alessandro Siagura e Antonino Monte, ed elettivamente domiciliato in Palermo, via Libertà, 108/b, presso lo studio degli stessi;

e nei confronti
dell’AMIA – AZIENDA MUNICIPALE DI IGIENE AMBIENTALE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Guido Corso, con domicilio eletto in Palermo, via Rodi, 1 presso lo studio dello stesso;
dell’IMPRESA FALLETTA MARIANO, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per la riforma
della sentenza del T.A.R. della Sicilia, sede di Palermo (sez. int. II), n. 1337 del 27 luglio 2005.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’avv. N. D’Alessan-dro per la Dusty s.r.l. in proprio e n.q. ed altri, degli avv.ti A. Monte e A. Siagura per la CO.IN.R.E.S. e dell’avv. G. Corso per l’AMIA;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Relatore, alla pubblica udienza del 15 marzo 2006, il Consigliere Ermanno de Francisco;
Uditi, altresì, l’avv. G. Corso per l’AMIA, l’avv. N. D’Alessan-dro per la Dusty s.r.l. in proprio e n.q. ed altri, e l’avv. A. Siagura per la CO.IN.R.E.S.;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

Vengono in decisione gli appelli avverso la sentenza indicata in epigrafe che, previa riunione, ha parzialmente accolto il ricorso proposto in primo grado dall’a.t.i. Dusty avverso la propria esclusione ed avverso l’aggiudicazione alla controinteressata A.M.I.A. della gara per l’affidamento del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti residuali della raccolta differenziata dei comuni dell’a.t.o. PA 4, da operarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per ribasso offerto e per qualità proposta.
Il 14 marzo 2006 il Consorzio appaltante Co.In.R.E.S. ha depositato un’istanza di rinvio, motivata sull’avvio del procedimento di revoca degli atti di gara per motivi di eccessiva onerosità, ma tale istanza è stata disattesa non avendo trovato l’adesione delle altre parti.
All’odierna udienza le cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

1. – I due appelli, in quanto proposti avverso la medesima sentenza, devono essere riuniti ai sensi dell’art. 335 c.p.c..
2. – Il primo motivo dell’appello n.r.g. 1011/2005 reitera la censura di inammissibilità dell’avverso ricorso di primo grado per omessa tempestiva impugnazione del bando di gara.
Si premette che il punto 4-3-d del bando reca la previsione che il requisito di capacità economico-finanziaria e tecnica, “sia posseduto nella misura del 60% dalla capogruppo ed il restante 40% cumulativamente dalle mandanti”.
L’a.t.i. Dusty è stata esclusa, in sede di gara, perché la mandataria è in possesso del 90% dei requisiti e la mandante del 10%; la sentenza di primo grado ha annullato siffatta esclusione, avendo ritenuto che quelli richiesti dal bando sono i requisiti minimi della mandataria, nulla ostando a una sua percentuale maggiore se, come nel caso di specie, vi sia una sola mandante.
Il primo motivo di appello reitera l’eccezione di inammissibilità del ricorso originario per omessa impugnazione della clausola del bando, ostativa della partecipazione di un’a.t.i. strutturata come la ricorrente.
Il motivo è infondato, alla stregua della stessa formulazione della ricordata previsione del bando.
Infatti, da una sua interpretazione letterale e conforme alla tesi dell’appellante, risulterebbe che la mandataria dovrebbe avere una percentuale di qualificazione del 60%, mentre il restante 40% dovrebbe essere posseduto dalle mandatarie; è tuttavia evidente che siffatto riparto – perché sia compatibile con l’art. 8 del D.P.C.M. 10 gennaio 1991, n. 55, invocato nello stesso appello, a pag. 4 – risulta algebricamente possibile solo ove le mandanti siano almeno due.
In caso diverso, al 60% della mandataria non potrebbe sommarsi che, al più, il 20% dell’unica mandante: ma, in tal caso, si avrebbe una assurda irraggiungibilità del 100%, che è logicamente insostenibile.
Ne deriva che, per risolvere l’evidenziata aporia, è giocoforza aderire all’esegesi già seguita dalla sentenza gravata, nel senso cioè che la ricordata previsione del bando vada letteralmente riferita ai soli casi in cui nell’a.t.i. vi siano almeno due mandanti.
Siffatta esegesi è, in primo luogo, del tutto in linea con il tenore letterale della clausola, riferita alla percentuale posseduta “cumulativamente dalle mandanti” (al plurale).
Ove la mandante sia una sola, il requisito del 60% per la mandataria non può che intendersi invece, al più, che come percentuale minima richiesta: con conseguente ammissibilità dell’offerta dell’a.t.i. Dusty, in cui la mandataria ha il 90% dei requisiti, e l’unica mandante il 10%.
Sicché non c’era alcun onere di impugnazione della clausola da parte dell’a.t.i. Dusty: da cui l’infondatezza del motivo esaminato.
3. – Il secondo motivo dello stesso appello denuncia l’erroneo accoglimento di alcune delle censure formulate dalla ricorrente originaria in primo grado; ma esso è assorbito da quanto si dirà oltre, in accoglimento dell’appello della Dusty, con conseguente esclusione dell’offerta dell’Amia, per difetto dei requisiti richiesti dalla lex specialis della gara.
4. – Il primo motivo dell’appello Dusty denuncia un preteso vizio della sentenza, per difformità tra il dispositivo depositato in Segreteria ai sensi dell’art. 23-bis, comma 6, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e la motivazione successivamente estesa.
La difformità consisterebbe nel fatto che nel dispositivo è scritto: “accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati”; mentre nella motivazione successivamente depositata l’ac-coglimento non risulta integrale, bensì limitato solo ad alcune delle censure formulate dall’a.t.i. Dusty.
Tale difformità, in tesi dell’appellante, andrebbe eliminata dando prevalenza al dispositivo, con conseguente riconoscimento del pieno accoglimento di tutti i motivi di ricorso già da parte del primo giudice.
Il motivo in esame è infondato.
Il Collegio ben conosce, e condivide, l’unanime orientamento giurisprudenziale che afferma – in caso di contrasto – la prevalenza del dispositivo rispetto alla difforme motivazione, con conseguente possibilità di correggere solo quest’ultima, e non invece il primo.
Siffatto principio, del cui fondamento normativo non può dubitarsi (se non svuotando la funzione del dispositivo), va però temperato con la dovuta considerazione dell’intrinseca stringatezza del dispositivo, di per sé inidoneo a specificare in che senso ed in quali limiti il ricorso sia accolto (soprattutto quando esso rechi una pluralità di censure).
Sicché, fermo restando l’accoglimento del ricorso ed il conseguente annullamento degli atti impugnati (ovvero, nel caso opposto, il rigetto del ricorso ed il non annullamento di tali atti) per quale risultante dal dispositivo, deve riconoscersi alla successiva motivazione di poter specificare o integrare il dispositivo, ampliandone o restringendone la portata in relazione al c.d. effetto conformativo della sentenza (che è un quid pluris rispetto al mero effetto annullatorio della sentenza di accoglimento): diversamente, la stessa funzione della motivazione (vieppiù nel giudizio di ultimo grado) verrebbe del tutto meno.
Ciò, naturalmente, è vero a condizione che la motivazione non si ponga in insanabile contrasto con il dispositivo: sicché, mentre al di là di tale limite è senz’altro prevalente il dispositivo, viceversa, se esso non è travalicato, va riconosciuta la prevalenza della motivazione, perché più dettagliata e specifica.
In pratica, l’effetto vincolante del dispositivo concerne solo ciò che esso inequivocabilmente afferma; senza però estendersi a ciò che in esso non è scritto e che ne costituirebbe una deduzione solo indiretta.
In altri termini, fermo restando in ogni caso l’accoglimento ovvero il rigetto del ricorso per come dichiarato in dispositivo, la pronunzia deve sempre intendersi resa, implicitamente, “nei sensi e limiti di cui in motivazione”, anche a prescindere dall’effettiva inserzione (pur opportuna) di tale formula di stile nel dispositivo.
5. – Il secondo motivo dell’appello n. 1056/2005 ripropone le censure di violazione e falsa applicazione del bando di gara, del capitolato speciale e delle linee guida che erano state disattese dalla motivazione della sentenza impugnata; invocando, per l’effetto, non la mera ripetizione delle annullate valutazioni delle due offerte, ma il più radicale effetto di esclusione di quella della concorrente Amia.
Il motivo è fondato in relazione alla censura relativa al numero ed alla dimensione dei mezzi offerti dall’Amia per lo svolgimento del servizio; i quali risultano inidonei, perché non conformi alle specifiche prescrizioni delle linee guida (punto 5.2.2) in quanto sia più grandi (4 mc. ciascuno, anziché 2), sia minori per numero (20, anziché 31) e per portata complessiva ai minimi ivi indicati (80 mc., anziché 101).
Siffatta difformità – già di per sé essenziale, essendo evidente che in particolari condizioni viarie mezzi anche solo poco più grandi possono non essere idonei all’attraversamento dei vicoli in cui vada espletato il servizio di raccolta dei rifiuti – avrebbe dovuto costituire ragione di esclusione, per non conformità a quanto richiesto dalla S.A. ai sensi degli artt. 25, 30 e 37 del C.S.A. e del punto 5.2.2. delle ll.gg..
Restano assorbiti gli ulteriori profili (su cui comunque andrebbe condiviso l’accertamento analiticamente compiuto dal primo giudice).
In conclusione, riuniti gli appelli, va respinto quello n. 1011/2005, mentre va accolto quello n. 1056/2005, nei sensi testè indicati; per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, va integralmente accolto il ricorso originario, dichiarandosi l’illegittimità della mancata esclusione dalla gara dell’offerta dell’Amia, in quanto difforme dalle prescrizioni della lex specialis di essa.
Si ravvisa, comunque, la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese del giudizio tra le parti costituite.

P. Q. M.

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, previa riunione dei due appelli in epigrafe, respinge quello n. 1011/2005 ed accoglie quello n. 1056/2005, nei sensi e limiti di cui in motivazione.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo il 15 marzo 2006 dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, riunito in camera di consiglio con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Pier Giorgio Trovato, Ermanno de Francisco, estensore, Antonino Corsaro, Francesco Teresi, componenti.
F.to: Riccardo Virgilio, Presidente
F.to: Ermanno de Francisco, Estensore
F.to: Loredana Lopez, Segretario
Depositata in segreteria
il 22 giugno 2006

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Pres. Virgilio, Rel. de Francisco
S. Di Bella, G. Di Blasi, F. Laganà (Avv.ti R. Tommasini e A. Pellicanò) C.Amministrazione Comunale di Pagliata (n.c.) e D.S. Prestipino, V. Ruggeri e altri (Avv.ti G. Manforte e A. Saitta)

sull’illegittimità delle operazioni elettorali in cui il Presidente del seggio abbia ammesso al voto assistito, sulla base di mero certificato medico, l’elettore affetto da menomazione rientrante nelle previsioni del DPR n. 570/60  tra quelle per cui è necessaria anche la prova empirica a carico del medesimo Presidente e  sulla deroga alle vigenti disposizioni in materia di trattamento dei dati sensibili nei casi di elettore che voglia essere ammesso al voto assistito

1. Atto amministrativo – Efficacia – Decorrenza degli effetti della notificazione per il notificante e per il destinatario nel caso di temine già pendente al momento della notificazione – Ragioni – Decorrenza degli effetti della notificazione nel caso di termini la cui pendenza dipenda dalla notificazione stessa – Ragioni

2. Elezioni – Operazioni elettorali – Ammissione al voto assistito – Certificato medico non specifico – Carenza di accertamento empirico della menomazione fisica da parte del Presidente del seggio – Illegittimità – Impedimenti fisici non espressamente indicati dal DPR n. 570/60 – Accertamento del Presidente – Necessità – Sussiste

3. Elezioni – Operazioni elettorali – Trattamento dei dati sensibili – Deroga – Controllo dell’impedimento abilitante all’esercizio del voto assistito – Legittimità – Sussiste

1. Il principio secondo il quale gli effetti della notificazione si producono per il notificante al momento della consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario e per il destinatario al momento della ricezione effettiva dell’atto stesso, trova applicazione soltanto con riferimento ai termini già pendenti al momento della notificazione (es. termine per impugnare), mentre invece, non può trovare applicazione con riferimento ai termini processuali non ancora pendenti al momento della notificazione che iniziano a decorrere proprio da tale atto (es. quello per il deposito del ricorso o il termine per l’iscrizione a ruolo). In tali ultimi casi, pertanto, il termine processuale inizia a decorrere, non già dalla consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario, ma dal perfezionamento dell’intero procedimento notificatorio.

2. Sono illegittime le operazioni elettorali nel caso in cui il Presidente del seggio abbia ammesso al voto assistito un elettore fornito di certificato medico attestante, in maniera non specifica, la presenza di cause di menomazione fisica, senza compiere alcun altro accertamento circa l’impedimento del voto autonomo. Infatti, la valutazione medica non lascia spazio al Presidente solo quando esprima inequivocabilmente che l’elettore non è in grado di tracciare il segno di voto per l’impossibilità di servirsi delle mani o della vista. Nell’ipotesi di altri impedimenti fisici non espressamente indicati dal DPR n. 570/60 (cecità, amputazione e paralisi), oltre alla certificazione sanitaria eventualmente presentata recante espressa e chiara menzione della diagnosi riscontrata, il Presidente del seggio è tenuto ad accertare, attraverso l’espletamento di una prova empirica, la sussistenza di un impedimento di analoga gravità rispetto ai casi riguardanti vista ed arti, che ponga l’elettore nell’impossibilità di esprimere il voto senza l’aiuto di un altro elettore.

3. E’ ammesso il trattamento dei dati sensibili in deroga alle vigenti disposizioni in materia della relativa tutela, quando detta deroga consista nella comunicazione al Presidente del seggio del dato inerente l’elettore che voglia essere ammesso al voto assistito come previsto dagli articoli 41 del DPR n. 570/60 e 29 del d.lgs. Pres. Reg. siciliana n. 3/60

sull’illegittimità delle operazioni elettorali in cui il Presidente del seggio abbia ammesso al voto assistito, sulla base di mero certificato medico, l’elettore affetto da menomazione rientrante nelle previsioni del DPR n. 570/60 tra quelle per cui è necessaria anche la prova empirica a carico del medesimo Presidente e sulla deroga alle vigenti disposizioni in materia di trattamento dei dati sensibili nei casi di elettore che voglia essere ammessoal voto assistito

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 303/06 Reg.Dec.
N. 979 Reg.Ric
ANNO 2004

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana
in sede giurisdizionale

ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello n. 979/2004, proposto da

DI BELLA SANTI, DI BLASI GIUSEPPE e LAGANA’ FRANCESCO, rappresentati e difesi dagli avv.ti Raffaele Tommasini e Antonino Pellicanò ed elettivamente domiciliati in Palermo, via F. Scaduto n. 2/D, presso lo studio dell’avv. Luca Iovino;

c o n t r o

l’AMMINISTRAZIONE COMUNALE DI PAGLIARA, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

e nei confronti di

DOMENICO SANTI PRESTIPINO, VINCENZO RUGGERI, CARMELA SCARCELLA RUGGERI, ANTONELLO MASTROENI, CARMELO BELCORE, SERGIO ELLERO, SALVATORE SPADARO DUTTURE e ADELI SPADARO, rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovanni Monforte e Antonio Saitta ed elettivamente domiciliati in Palermo, via Villaermosa n. 18, presso lo studio dell’avv. Andrea Piazza;

GUGLIOTTA SEBASTIANO ANTONIO e SPADARO LOREDANA, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento
della sentenza del T.A.R. per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (sez. III), n. 188 del 10 febbraio 2004.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio degli avv.ti G. Monforte e A. Saitta per Prestipino Domenico Santi ed altri;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Relatore, alla pubblica udienza del 1 febbraio 2006, il Consigliere Ermanno de Francisco;
Uditi, altresì, l’avv. A. Pellicanò per gli appellanti e gli avv.ti G. Monforte e A. Saitta per Prestipino Domenico Santi ed altri;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F A T T O

Viene nuovamente in decisione – dopo due ordinanze interlocutorie (n. 53 del 11 febbraio 2005 e n. 753 del 8 novembre 2005) con cui sono stati disposti incombenti istruttori, essenzialmente finalizzati ad acquisire i certificati medici sulla base dei quali alcuni elettori sono stati ammessi al voto assistito – l’appello avverso la sentenza indicata in epigrafe, con cui il T.A.R. ha dichiarato inammissibile (per mancato superamento della prova di resistenza) il ricorso ricorso proposto in primo grado dagli odierni appellanti, per l’annullamento delle elezioni comunali del 25 e 26 maggio 2003 nel Comune di Pagliara.
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

D I R I T T O

1. – È preliminare l’esame del primo motivo dell’appello incidentale proposto dagli appellati Prestipino, Ruggeri, Ruggeri, Mastroeni, Belcore, Ellero Spadaro Dutture e Spadaro, articolato su tre motivi, il primo dei quali ripropone l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per tardivo deposito (undici giorni dalla notifica, in luogo dei dieci di cui al II comma dell’art. 83/11 del D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570).
Tale motivo è infondato, posto che il Collegio – nell’attuale fase di ancora incompiuta consolidazione della giurisprudenza, dopo i noti interventi di Corte cost. 26 novembre 2002, n. 477, e Corte cost. 23 gennaio 2004, n. 28 – condivide l’orientamento espresso da Cass., S.U., 13 gennaio 2005, n. 458 (cui si è dichiaratamente conformato C.d.S., V, 7 luglio 2005, n. 3754), e cioè che “il principio secondo cui gli effetti della notificazione si producono per il notificante al momento della consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario, e per il destinatario al momento della ricezione effettiva dell’atto stesso, trova applicazione soltanto con riferimento ai termini già pendenti al momento della notificazione (ad esempio, il termine per impugnare); esso, invece, non può trovare applicazione con riferimento ai termini processuali non ancora pendenti al momento della notificazione, e che iniziano a decorrere proprio da tale atto (ad esempio, il termine per il deposito del ricorso o il termine per l’iscrizione a ruolo). In questi ultimi casi, pertanto, il termine processuale inizia a decorrere non già dalla consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario, ma dal perfezionamento dell’intero procedimento notificatorio” (nello stesso senso cfr. anche Cass. 14 luglio 2004, n. 13065).
Nel caso di specie il deposito è incontrovertibilmente avvenuto undici giorni dopo la consegna dell’atto per la notifica, ma nei dieci giorni dal perfezionamento dell’intero procedimento notificatorio.
2. – Può quindi passarsi all’esame dell’appello principale, rinviando al seguito quello degli ulteriori motivi del gravame incidentale.
Il primo motivo dell’appello muove dal presupposto – in sé esatto – che la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado è stata resa perché, pur in esito alle censure ammissibili e potenzialmente fondate, sarebbe comunque residuato un divario tra le due liste di un voto, comunque sufficiente a determinare il difetto di interesse dei ricorrenti all’accoglimento del loro ricorso.
In dettaglio, per il primo giudice, il ricorso non consentirebbe il recupero del numero di voti necessario per sovvertire l’esito elettorale in quanto: 1) i motivi aggiunti sono inammissibili sia perché non notificati presso il procuratore costituito, sia perché recano tardivamente censure nuove rispetto a quelle svolte nel ricorso; 2) quest’ultimo, per la parte in cui è potenzialmente fondato, potrebbe portare a un incremento di due voti per la lista n. 1 (Un nuovo giorno) e un decremento di un voto per la lista n. 2 (Risveglio), ma resterebbe pur sempre un vantaggio di quest’ultima (353 a 352), dato l’esito dello scrutinio impugnato (354 a 350 a favore della lista n. 2).
Ciò posto, il motivo in esame contesta la mancata apprensione da parte del verificatore durante le operazioni di verificazione di ulteriori due schede, erroneamente non attribuite alla lista n. 1, che invece, ove fossero state prese in considerazione, avrebbero comportato il sovvertimento del risultato elettorale in favore di tale ultima lista: si tratta, in dettaglio, di una scheda della Sez. n. 1 (votata per la lista n. 1 ed annullata perché recante preferenza per un candidato della lista n. 3) e di una scheda della Sez. n. 3 (recante indicazione del nome del candidato sindaco Di Bella nello spazio relativo alla lista n. 1, senza ulteriori segni).
In tesi di parte appellante, dette schede – in accoglimento dei motivi aggiunti proposto in primo grado – avrebbero dovuto essere attribuite alla lista n. 1, con conseguente rovesciamento del risultato.
Il motivo è infondato.
Il T.A.R. ha ritenuto inammissibili le censure in proposito svolte nei motivi aggiunti, sia per violazione dell’art. 170 c.p.c. che, nella pendenza del giudizio, impone la notificazione di tutti gli atti presso il procuratore costituito, sia anche per violazione dell’orientamento giurisprudenziale amministrativo che – al fine di impedire che la verificazione si risolva, mercè la proposizione di motivi aggiunti per ogni irregolarità che venga in tale sede rilevata, in una rinnovazione dello scrutinio elettorale – considera inammissibile ogni censura diversa ed ulteriore da quelle già proposte con il ricorso originario e non costituente mera specificazione e precisazione di esse.
Il Collegio condivide tale orientamento restrittivo, con particolare riferimento alla natura dei vizi denunciati che non possono mai essere diversi da quelli risultanti dalla descrizione operatane nel ricorso; cfr. C.G.A14 settembre 2005, n. 601, nel senso che i motivi aggiunti possono specificare, anche in aumento, il numero di schede in cui si riscontri il medesimo vizio denunciato col ricorso originario, ma non indurre la cognizione del giudice su nuovi vizi delle schede rinvenute nella verificazione: si elide così ogni rischio di strumentalizzazione di quest’ultima per ottenere la generale revisione, ad opera del giudice, delle operazioni elettorali svolte.

3. – Il secondo motivo di appello censura la sentenza per non aver pronunciato la nullità delle operazioni elettorali per omessa menzione nel verbale di esse delle doglianze formulate dai rappresentanti della lista n. 1 nelle Sez. n. 1 e n. 3, ove infatti non v’è menzione di schede contestate, ma solo di schede nulle.
Il motivo è infondato, dato che l’omissione di detta verbalizzazione – fermo restando che essa è giuridicamente doverosa a fronte di rituali contestazioni degli scrutatori o dei rappresentanti di lista accreditati – né comporta la nullità delle operazioni di voto, né impedisce di far valere in sede giurisdizionale l’erronea decisione del seggio circa l’attribuzione delle schede; sicché trattasi di un’omissione che è, in sé, priva d’ogni autonoma efficacia invalidante delle operazioni elettorali.

4. – Correlativamente, va disatteso – per la medesima ragione – il secondo motivo dell’appello incidentale (di cui si era fatta sopra riserva d’esame), volto ad ottenere la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado in quanto recante censure non riscontrate da corrispondenti contestazioni nei verbali delle operazioni elettorali. È superfluo aggiungere che le eventuali implicazioni penali delle condotte vuoi dei presidenti di seggio, vuoi dei rappresentanti di lista, che sono adombrate negli scritti di parte a sostegno delle rispettive tesi sono del tutto inconferenti ai fini del presente giudizio amministrativo.

5. – Inammissibile, per difetto di interesse, è infine il terzo e ultimo motivo di appello incidentale, volto a contestare l’astratta attribuibilità di una scheda alla lista n. 1 affermata dal T.A.R. (scheda che avrebbe consentito a detta lista di collocarsi solo un voto al di sotto del risultato della lista n. 2); ciò in quanto l’attribuzione o la sottrazione di tale scheda alla lista degli appellanti non è idonea ad alterare, in alcun senso, il risultato elettorale: neppure rispetto a quanto si dirà oltre in relazione al terzo motivo dell’appello principale, che risulta fondato e pienamente ammissibile, anche in esito alla c.d. prova di resistenza, indipendentemente dall’attribuzione della singola scheda de qua.

6. – Venendo a trattare il terzo motivo dell’appello principale – con cui si reitera la censura di nullità delle operazioni elettorali per violazione delle norme e dei principi in materia di ammissione degli elettori al voto assistito – ne va innanzi tutto rilevata l’ammissibilità: posto che gli elettori illegittimamente ammessi al voto assistito nelle elezioni per cui è causa sono stati otto (quattro nella Sez. n. 1 e quattro nella Sez. n. 3), a fronte di un divario (potenziale) tra le due liste di un solo voto (353 a 352, secondo quanto si è sopra rilevato), parte appellante ha altresì interesse alla decisione di questo motivo di gravame, con conseguente ammissibilità della censura in discorso.

6.1. – Nel merito, il corrispondente motivo del ricorso originario è stato disatteso con un mero richiamo a C.d.S., V, 2 aprile 2001, n. 1895, secondo cui “la valutazione dell’impedimento dell’elettore effettuata e documentata da un medico di un presidio del S.S.N. legittima l’ammissione di costui al voto assistito, salva la querela di falso contro l’attestazione sanitaria”; da cui il T.A.R. ha concluso – erroneamente, come si dirà – che “dunque, in presenza di attestazione medica, i Presidenti di seggio non erano tenuti a compiere alcun altro accertamento circa l’impedimento al voto autonomo”.
La riproposizione in appello di tale motivo di ricorso ha evidenziato che il dettato normativo (art. 41 del D.P.R. n. 570/1960, a tenore del quale “i ciechi, gli amputati delle mani, gli affetti da paralisi o da altro impedimento di analoga gravità esercitano il diritto elettorale con l’aiuto di un” assistente) prevede l’ammissione al voto assistito di alcune categorie di invalidi, tassativamente determinate, mentre nei casi di persone affette “da altro impedimento di analoga gravità”, opera un’apertura analogica della norma che “non può ritenersi illimitata, ma, pur consentendo di attribuire rilievo anche a situazioni “atipiche”, va correttamente riferita ai soli impedimenti che presentano elementi di evidente verosimiglianza con la cecità, le amputazioni e la paralisi, tali da riconoscere l’effettiva sussistenza di quella eadem “ratio” che sola giustifica il ricorso al voto assistito”.
“Conformemente a tale rilievo si deve concludere che la valutazione medica non lascia margini di scelta al Presidente di seggio solo quando esprima inequivocabilmente che l’elettore non è materialmente in grado di tracciare il segno di voto per l’impossibilità di servirsi delle mani o della vista, salvo il caso in cui la certificazione risulti “ictu oculi” falsa o comunque non veritiera. L’ammissione al voto assistito … va invece esclusa, indipendentemente dall’attesta-zione medica che esprime una diagnosi o una valutazione di tipo tecnico dell’impedimento al voto, nei casi in cui l’infermità non incide sulla capacità di movimento, di uso delle mani o su quella visiva”.

6.2. – Questo motivo dell’appello principale è fondato.
Giova ricordare che, ai sensi del citato art. 41, “i ciechi, gli amputati delle mani, gli affetti da paralisi o da altro impedimento di analoga gravità esercitano il diritto elettorale con l’aiuto di un elettore della propria famiglia o, in mancanza, di un altro elettore, che sia stato volontariamente scelto come accompagnatore” (II comma); che “il presidente del seggio … registra nel verbale, a parte, questo modo di votazione, indicando il motivo specifico di questa assistenza nella votazione, il nome dell’autorità sanitaria che abbia eventualmente accertato l’impedimento ed il nome e cognome dell’accompagnatore” (V comma); che “il certificato medico eventualmente esibito è allegato al verbale” (VI comma); che “i certificati medici possono essere rilasciati soltanto dai funzionari medici designati dai competenti organi dell’unità sanitaria locale” (VII comma); che “detti certificati debbono attestare che la infermità fisica impedisce all’elettore di esprimere il voto senza l’aiuto di altro elettore” (VIII comma); e che “l’annotazione del diritto al voto assistito, di cui al secondo comma, è inserita, su richiesta dell’interessato, … nella tessera elettorale personale, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di riservatezza personale ed in particolare della legge 31 dicembre 1996, n. 675, e successive modificazioni” (IX comma, aggiunto dall’art. 1 della legge 5 febbraio 2003, n. 17): la legge n. 675/1996 è stata poi abrogata, a decorrere dal 1 gennaio 2004, dall’art. 183 del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, che ne tiene ora luogo.
Sostanzialmente conforme – almeno per i fini che qui rilevano – è l’art. 29 del D.Lgs. Pres. Reg. siciliana 28 agosto 1960, n. 3 (testo unico delle leggi per la elezione dei consigli comunali nella Regione siciliana), a tenore del quale “gli elettori che, per impedimento fisico evidente o riconosciuto, si trovino nell’impossibilità di esprimere il voto, sono ammessi dal presidente, sentito il parere dell’ufficio elettorale, a farlo esprimere da un elettore di fiducia in loro presenza. Il segretario indica nel verbale il motivo specifico per cui l’elettore è stato autorizzato a farsi assistere nella votazione ed il nome dell’elettore che lo ha assistito. Ove la menomazione impedente non risulti evidente, l’elettore dovrà produrre certificato medico che viene allegato al verbale”; “i certificati medici possono essere rilasciati soltanto da funzionari medici designati dai competenti organi dell’unità sanitaria locale”; “detti certificati devono attestare che l’infermità fisica impedisce all’elettore di esprimere il voto senza l’aiuto di altro elettore”.
Il Collegio ne trae che la corretta esegesi del sistema normativo vigente in tema di voto assistito è ricostruibile nei termini seguenti.
L’istituto del voto assistito è volto a consentire l’esercizio del diritto di voto anche a persone che per gravi e specifiche menomazioni fisiche (ma non anche psichiche) sarebbero altrimenti del tutto impossibilitate a votare.
Sicché l’istituto reca un’ipotesi di parziale deroga ai fondamentali principi di cui all’art. 48, secondo comma, della Costituzione, a tenore del quale “il voto è personale ed eguale, libero e segreto”.
Anche chi vota con l’assistenza esprime un voto, oltre che libero ed eguale, anche personale, perché l’assistente traccia sulla scheda i segni grafici che gli sono richiesti dall’elettore menomato: è per questo che la legge vuole assicurare che l’assistente sia effettivamente un fiduciario del votante; ma soprattutto è questa la ragione per cui le patologie di carattere (anche indirettamente) psichico non legittimano in alcun caso al voto assistito, che altrimenti sarebbe personalmente riferibile non al votante, bensì al suo assistente.
Però la norma deroga in parte al cit. art. 48 Cost., perché il voto assistito non è un voto segreto, per sua ontologica impossibilità; ma questo è il prezzo imposto dall’oggettiva menomazione fisica, per evitare la rinuncia all’esercizio del diritto civico di cittadino votante.
Ne deriva che solo i ciechi, gli amputati delle mani e gli affetti da paralisi possono senz’altro votare con l’assistenza; quantomeno per gli amputati delle mani, trattasi di patologie riscontrabili ictu oculi con tale evidenza, da non abbisognare di alcuna certificazione.
Oltre a siffatte patologie, è ammesso al voto assistito anche chi sia affetto “da altro impedimento di analoga gravità” (nello stesso senso va senz’altro interpretato, nella legislazione siciliana, l’“impedi-mento fisico evidente e riconosciuto” che ponga l’elettore “nell’impos-sibilità di esprimere il voto senza l’aiuto di altro elettore”).
In proposito, va ribadito con estremo rigore che deve trattarsi necessariamente di una patologia esclusivamente “fisica” – tale dato normativo è testuale nella legislazione siciliana – e non anche psichica (sicchè nessuna forma, anche senile, di demenza, né di sindromi analoghe, giustificherebbe, quand’anche accompagnata da concorrente paralisi o cecità, l’ammissione al voto assistito): cfr., sul punto, C.G.A., 29 dicembre 1989, n. 501, e C.G.A., 18 marzo 1996, n. 53.
Altrimenti, sarebbero violati gli inderogabili principi costituzionali:
1) della personalità del voto, perché esso sarebbe riconducibile alla volontà dell’accompagnatore, anziché a quella del votante;
2) dell’eguaglianza del voto, posto che l’accompagnatore esprimerebbe, in sostanza, due voti;
3) della libertà del voto, perché chi non è capace di determinarsi sul piano psichico sul voto che intende esprimere, non vota liberamente.
È essenziale rimarcare che la verifica in discorso – proprio perché implicante valutazioni non solamente proprie della scienza medica, bensì anche di ordine giuridico, quantomeno circa la sussumibilità della patologia riscontrata dal sanitario nel singolo caso nella fattispecie di cui al secondo comma del cit. art. 41, in quanto stricto iure ad essa riconducibile in via analogica – non è demandata dalla legge alla sola “autorità sanitaria che abbia eventualmente accertato l’impedimento”, ma viceversa compete, concorrentemente, anche al presidente del seggio elettorale.
È per questo che la legge impone che quest’ultimo “registra nel verbale, a parte, questo modo di votazione, indicando il motivo specifico di questa assistenza nella votazione”, altresì disponendo che “il certificato medico eventualmente esibito è allegato al verbale” e che “detti certificati debbono attestare che la infermità fisica impedisce all’elettore di esprimere il voto senza l’aiuto di altro elettore” (previsioni del tutto analoghe sono presenti nella normativa regionale siciliana, sopra trascritta); tutte tali operazioni dimostrano, da un lato, la necessaria partecipazione del presidente del seggio al riscontro del carattere invalidante della patologia e, dall’altro lato, sono altresì rivolte a garantire la verificabilità di ogni attività in sede giurisdizionale, ove insorgano contestazioni di qualunque interessato.
Non si tratta, beninteso, di sovrapporre una verifica del presidente a quella del medico (non ve ne sarebbero né la capacità tecnica, né la necessità giuridica), bensì di accompagnare all’attestazione di questo circa la sussistenza di una specifica patologia, il riscontro di quello in ordine alla sua sussumibilità nella fattispecie di cui al cit. art. 41.
La prima attività, palesemente di competenza della scienza medica, è il presupposto fattuale, necessario ma non sufficiente, della seconda, riservata al presidente del seggio; il quale non può però svolgerla, se la certificazione sanitaria eventualmente presentata non rechi espressa e chiara menzione della diagnosi riscontrata, cioè della patologia fisica che impedisce materialmente all’elettore di esprimere il voto da solo.
Solo nell’ipotesi di cui al IX comma del cit. art. 41 dette verifiche non servono, perché compiute ex ante rispetto alle operazioni di voto.

6.3. – Ciò posto in punto di diritto, quello che – in esito alle attività istruttorie di cui si è detto nella narrativa in fatto che precede – risulta essersi verificato nel caso di cui si sta trattando è che in due sezioni (su tre) del Comune di Pagliara sono stati ammessi al voto assistito alcuni elettori (quattro in ciascuna di esse, per un totale di otto) sulla mera base di certificati medici non recanti alcuna indicazione della patologia invalidante (neppure desumibile, aliunde, dal verbale).
In particolare, ciascuna di dette certificazioni (redatte su apposito modulo della competente A.S.L. e sottoscritte dal medico) ha il seguente contenuto: “il sottoscritto Dirigente Sanitario Azienda U.S.L. n. 5 certifica che l’elettore (-rice) …, in possesso del certificato elettorale n. …, della sezione n. …, è affetto (-a) da: OMISSIS L. 675/96. per tale infermità è impossibilitato (-a) ad esprimere il voto senza accompagnatore” (le parole “OMISSIS L. 675/96” sono apposte mediante un timbro, sulle due righe dedicate, nel modello, all’indicazione della diagnosi).
Applicando al caso di specie i principi giuridici sopra tracciati, devesi concludere che nel Comune di Pagliara, in otto casi, sono stati ammessi al voto assistito elettori che non vi avevano titolo, avendo presentato certificati medici privi della necessaria diagnosi.
Sicchè i presidenti di seggio coinvolti risultano non aver esercitato alcuna delle suindicate verifiche di loro spettanza; né hanno consentito al giudice amministrativo la possibilità di vagliarne l’iter decisorio.
Ne deriva l’illegittimità delle operazioni elettorali svolte, con conseguente annullamento delle stesse e, dunque, dell’impugnato atto di proclamazione degli eletti.

6.4. – A siffatta conclusione si perviene, peraltro, in sintonia con il più recente orientamento del Consiglio di Stato: cfr., in particolare, C.d.S., V, 1 dicembre 2003, n. 7834, che – con maggiore rigore di altre pregresse pronuncie – ha ritenuto di dover “concentrare l’attenzione sui profili procedurali, e stabilire, in particolare, se in presenza di certificazioni mediche, senza indicazione della patologia, esibite al Presidente del seggio, quest’ultimo possa disporre l’ammissione al voto assistito in mancanza di ulteriori adempimenti e motivazioni, risultando sufficiente il richiamo alla certificazione medica contenuto nel verbale delle operazioni elettorali, con una chiara imputazione della responsabilità decisionale circa la sussistenza dei requisiti prescritti al medico della struttura pubblica (considerando anche l’ipotesi, non di poco momento, che, per motivi di tutela della privacy, solo nella copia trattenuta dalla struttura sanitaria venga riportata anche la diagnosi accertata)”, e concludendo che “questa prospettazione non può essere condivisa”.
Richiamato il precedente di C.d.S., V, 30 giugno 1997, n. 768, la citata decisione n. 7834/2003 ha statuito il “doveroso rifacimento delle elezioni comunali”, ribadendo “alcuni fondamentali principi, in punto di diritto, circa l’effettiva portata vincolante della certificazione medica redatta dalla competente struttura sanitaria, ovvero:
1) la valutazione medica non lascia margini di scelta al Presidente del seggio solo quando esprima inequivocabilmente che l’elettore non è materialmente in grado di tracciare il segno di voto per l’impossibilità di servirsi delle mani o della vista, salvo il caso in cui la certificazione risulti ictu oculi falsa o comunque non veritiera;
2) l’ammissione al voto assistito, prevista dall’art. 41 T.U. 16 maggio 1960 n. 570, va esclusa, indipendentemente dall’attestazione medica che esprime una diagnosi ed una valutazione di tipo tecnico dell’impedimento al voto, nei casi in cui l’infermità non incide sulla capacità di movimento, di uso delle mani o su quella visiva, ma si manifesta esclusivamente in uno stato di alterazione psichica;
3) nel procedimento contemplato dall’art. 41 per l’esercizio del c.d. voto assistito, è necessaria una corretta e puntuale verbalizzazione, in particolare per quanto attiene alla c.d. prova empirica che il presidente del seggio deve compiere al fine di accertare se l’impedimento lamentato dell’elettore rientri tra quelli elencati dalla legge o che la stessa permette di equiparare;
4) il giudizio di necessità di un accompagnatore ai fini dell’espressione del voto contenuto in un certificato medico non esime il Presidente del seggio elettorale dall’attestare nel verbale di sezione la sussistenza dell’impossibilità per l’elettore di servirsi delle mani o della vista, posto che l’ammissibilità del voto assistito deve sempre discendere dalla obiettiva attestazione di impedimenti riconducibili a quelli previsti dalla legge che, se non inserita nel certificato medico allegato al verbale, deve emergere da quest’ultimo;
5) i certificati medici prodotti dall’elettore costituiscono atti di certezza privilegiata solo per quanto attiene alla natura dell’infermità e non anche per quanto riguarda la specifica capacità invalidante delle medesime, il cui accertamento è comunque rimesso al prudente apprezzamento del Presidente del seggio: nella specie è stata, di conseguenza, ritenuta illegittima l’ammissione al voto disposto con acritico recepimento delle indicazioni dei certificati medici (Cons. Stato, V Sez., 25 maggio 1987 n. 331; 15 maggio 1985 n. 214; 22 aprile 1985 n. 195);
6) la certificazione medica – puramente eventuale – vincola il Presidente del seggio elettorale solo per quanto concerne la natura della malattia, ma non sulla portata pratica della stessa quale concreto impedimento alla espressione materiale del voto; ciò è vero anche se nel certificato medico si attesti l’impossibilità all’espressione personale del voto;
7) se non occorre alcuna attività valutativa, ma la mera rivelazione di una situazione di fatto, per gli impedimenti espressamente indicati dalla legge (cecità, amputazione delle mani e paralisi), per le ipotesi c.d. innominate occorre, invece, che il Presidente del seggio verifichi se il fatto sia di tale gravità da determinare un impedimento paragonabile alle ipotesi nominate;
8) si deve pur sempre essere in presenza di fatti ostativi alla materiale espressione del voto, cosicché il Presidente, di fronte a casi che neppure in ipotesi possono costituire impedimento, deve negare l’ammissione al voto assistito, a prescindere dalla certificazione sanitaria”.

6.5. – Un’ulteriore precisazione appare opportuna, in ordine all’asserita – ma insussistente – impossibilità di esplicitare la diagnosi, nel certificato medico esibito ai fini dell’ammissione al voto assistito, in forza della disciplina di cui alla legge 31 dicembre 1996, n. 675, e, ora, di cui al D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196.
L’art. 20 del D.Lgs. n. 196/2003, che pone i “princìpi applicabili al trattamento di dati sensibili” – senz’altro utilizzabile, come parametro esegetico, anche in riferimento alla previgente disciplina della legge n. 675/1996 – prevede, al comma 1, che “il trattamento dei dati sensibili da parte di soggetti pubblici è consentito solo se autorizzato da espressa disposizione di legge nella quale sono specificati i tipi di dati che possono essere trattati e di operazioni eseguibili e le finalità di rilevante interesse pubblico perseguite”.
Orbene, deve ritenersi che, in riferimento alla tematica in esame, i succitati art. 41 del D.P.R. n. 570/1960 ed art. 29 del D.Lgs. Pres. Reg. siciliana 28 agosto 1960, n. 3, integrano appunto quelle espresse disposizioni di legge che consentono il trattamento – sub specie di “comunicazione” al presidente di seggio, ex art. 4, comma 1, lett. a), D.Lgs. n. 196/2003 – del dato sensibile relativo alla salute dell’elettore che voglia essere ammesso al voto assistito, specificando che il tipo di dato in questione è la diagnosi della patologia invalidante e che l’operazione eseguibile è la comunicazione al seggio elettorale e l’inclusione nel relativo verbale; la finalità di rilevante interesse pubblico perseguita è, ovviamente, quella che sia assicurato, a tutti i cittadini ed in primis allo stesso elettore che richiede il voto assistito, il pieno rispetto dei principi fondamentali di cui all’art. 48, secondo comma, della Costituzione, in ordine alla personalità ed eguaglianza, e libertà e segretezza, del voto che sarà espresso in modo assistito.

7. – In conclusione, l’appello principale va accolto, in relazione al suo terzo motivo, mentre va disatteso l’appello incidentale.
Per l’effetto, deve essere accolta la domanda subordinata degli appellanti principali, volta ad ottenere la declaratoria di nullità delle operazioni elettorali nel loro complesso.
La prefettura di Messina provvederà ad ogni ulteriore attività amministrativa, altresì fissando l’iter procedurale all’uopo necessario.
Si ravvisa, comunque, la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese del giudizio tra le parti costituite.

P. Q. M.

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione l’appello principale, respingendo quello incidentale, e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, annulla le operazioni elettorali impugnate e la conseguente proclamazione degli eletti.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo il 1 febbraio 2006 dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, riunito in camera di consiglio con l’intervento dei signori: Ricccardo Virgilio, Presidente, Pier Giorgio Trovato, Ermanno de Francisco, estensore, Antonino Corsaro, Filippo Salvia, componenti.

Depositata in segreteria
il 22 giugno 2006

L'articolo Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 22/6/2006 n.303 proviene da Giustamm.

Pres. Virgilio Est. Trovato
Costa G., Di Gesaro A., Sorti F. P.+ altri (Avv. N.Pinelli) c ./ Comune di Palermo (Avv. B. Raimondo), Assessorato Regionale al Territorio e Ambiente ( Avv. distrettuale dello Stato di Palermo)

sugli effetti del giudicato penale che accerta il reato di abusiva lottizzazione e dispone la confisca dei terreni e delle opere abusivamente realizzate

1. Processo amministrativo- Giudizio avverso silenzio-rifiuto- Art. 21bis l. 1034/71- Condizioni- Qualificata posizione di interesse legittimo- Necessità.
2. Edilizia e urbanistica- Lottizzazione abusiva- Acquisto della proprietà dei terreni lottizzati e delle opere realizzate al patrimonio comunale- Giudicato penale- Sufficienza- Trascrizione della sentenza- Irrilevanza- Conseguenze.

1. Il giudizio avverso il silenzio-rifiuto di cui all’art. 21bis l. 1034/71 benché collegato, sul piano logico-sistematico, al dovere imposto a tutte le pubbliche amministrazioni di concludere i procedimenti mediante l’adozione di provvedimenti espressi, nei casi in cui essi conseguano obbligatoriamente ad una istanza ovvero debbano essere iniziati d’ufficio, postula pur sempre l’esercizio di una potestà amministrativa e una corrispondente qualificata posizione del privato, di regola individuata nella figura dell’interesse legittimo(1).

2. La sentenza che accerta il reato di lottizzazione abusiva e dispone la confisca dei terreni illecitamente lottizzati e delle opere ivi realizzate, una volta divenuta definitiva, in base a quanto disposto dall’art.19 l. 47/1985 (ora art. 44, co. 2, d.p.r. 380/2001), ha di per sé come effetto costitutivo, l’acquisto della proprietà dei suddetti terreni al patrimonio comunale, a nulla rilevando la mancata trascrizione di detto titolo. (Ne deriva, nella specie, l’inconfigurabilità in capo al privato, non più proprietario degli immobili siti su tale comprensorio, di una posizione giuridica di interesse legittimo-diretto, concreto ed attuale- alle determinazioni comunali e regionali previste dal nuovo P.R.G., con conseguente difetto di legittimazione al ricorso avverso il silenzio rifiuto in cui si asserisce essere incorsa l’amministrazione).

— *** —

(1) Cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, 20 luglio 2005, n. 3909; Cons. di Stato, sez. IV, 6 aprile 2004, n. 1873; Cons. di Stato, sez. IV, 8 maggio 2003, n. 2421

sugli effetti del giudicato penale che accerta il reato di abusiva lottizzazione e dispone la confisca dei terreni e delle opere abusivamente realizzate

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 284/06 Reg.Dec.
N. 1380 Reg.Ric.
ANNO 2003

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana
in sede giurisdizionale

ha pronunciato la seguente

sul ricorso in appello n. 1380/03, proposto dai signori

COSTA GIUSEPPE, DI GESARO ANGELO, SORTI FRANCESCO PAOLO, SURDI GIORGIO, MOLINO ROBERTO, AMATO DOMENICO, PRESTIA SALVATORE, VARGETTO MARIO, CIMINO GIROLAMO, BRANDI ANGELO, PALMERI MANFREDI e MARCHELLO ANNA MARIA, rappresentati e difesi dall’avv. Nunzio Pinelli, con domicilio eletto in Palermo, piazza Virgilio n. 4, presso lo studio del medesimo;

c o n t r o

– il COMUNE DI PALERMO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Benedetto Raimondo, con domicilio eletto in Palermo, piazza Marina n. 39, presso la sede dell’Avvocatura comunale;

– l’ASSESSORATO REGIONALE AL TERRITORIO E AMBIENTE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege, in Palermo, via A. De Gasperi, n. 81;

per la riforma
della sentenza n. 1087, in data 1 luglio 2003, del Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Palermo, I;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Palermo e dell’Assessorato regionale al territorio e ambiente;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il Consigliere Pier Giorgio Trovato; uditi, alla camera di consiglio dell’1 febbraio 2006, l’avv. N. Pinelli per gli appellanti, l’avv. dello Stato Dell’Aira per il Comune di Palermo e l’avv. B. Raimondo per l’Assessorato regionale al territorio e ambiente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O

1. Il signor Giuseppe Costa e litisconsorti acquistarono a suo tempo immobili siti nel comprensorio collinare denominato Pizzo Sella, classificato in zona E2 nel vigente P.R.G. (già V4 nel P.R.G. previgente) e realizzati in base a concessioni edilizie rilasciate nel 1978.

Con sentenza n. 292 del 29 gennaio 2000 del Pretore di Palermo, Sezione V penale (confermata dalla Corte d’appello con sentenza n. 131 in data 25 maggio 2001 e poi dalla Corte suprema di Cassazione con sentenza n. 3552 in data 15 febbraio 2002) venne accertato il reato di abusiva lottizzazione del comprensorio e disposta la confisca (ex art. 19 della legge n. 47/1985) sia dei terreni abusivamente lottizzati che delle opere realizzate.

In seguito intervenne il provvedimento regionale di approvazione del nuovo P.R.G. di Palermo (decreto assessorile 13 marzo 2002 n. 124 rettificato con decreto assessorile 29 luglio 2002), nel quale sono stati tra l’altro disposti lo stralcio e la riclassificazione delle zone E1 e E2.

2. I signori Costa e litisconsorti con atto notificato in data 18 febbraio 2002 diffidavano il Comune di Palermo e l’Assessorato Territorio ed Ambiente della Regione Siciliana ad adottare rispettivamente gli atti comunali dovuti in conseguenza del nuovo P.R.G. e l’interven-to regionale sostitutivo a mezzo di nomina di un commissario ad acta.

Stante l’inerzia delle Amministrazioni ricorrevano quindi, ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 1034/1971 (aggiunto dall’art. 2, l. 21 luglio 2000, n. 205) al Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Palermo, per l’annullamento del silenzio rifiuto formatosi sull’atto di diffida e quindi sulla esecuzione degli obblighi imposti con D.D.R. A.R.T.A. 13.3.2002 n. 124/DRU e successivo del 29.7.2002.
Si costituivano sia l’Amministrazione regionale che il Comune di Palermo; quest’ultimo contestando la legittimazione attiva degli odierni ricorrenti.
Il TAR, ritenuta fondata la eccezione, dichiarava inammissibile il ricorso.

3. La sentenza è stata appellata dal signor Costa e litisconsorti.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Palermo e l’Assessorato regionale al territorio e ambiente.

Alla camera di consiglio dell’1 febbraio 2006, l’appello è passato in decisione.

D I R I T T O

1. Il ricorso è infondato.

Preliminarmente va rilevato che per giurisprudenza prevalente il giudizio disciplinato dall’art. 21 bis l. 21 luglio 2000 n. 205, benché collegato, sul piano logico – sistematico, al dovere imposto a tutte le pubbliche amministrazioni di concludere i procedimenti mediante l’adozione di provvedimenti espressi, nei casi in cui essi conseguano obbligatoriamente ad una istanza ovvero debbano essere iniziati d’ufficio (secondo la previsione dell’art. 2 l. 7 agosto 1990 n. 241), postula pur sempre l’esercizio di una potestà amministrativa e una corrispondente qualificata posizione del privato (di regola individuata nella figura dell’interesse legittimo, cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 20 luglio 2005, n. 3909; Consiglio Stato, sez. IV, 6 aprile 2004, n. 1873; Consiglio Stato, sez. IV, 8 maggio 2003, n. 2421).

Ciò premesso va condivisa la sentenza appellata nella quale si rileva che:

– il signor Costa e litisconsorti non risultano essere i “proprietari” degli immobili posti nella collina di “Pizzo Sella”, in quanto tali immobili, in forza di provvedimenti di confisca definitivi, adottati dall’Autorità Giudiziaria Penale, fanno ormai p
– tale circostanza priva i ricorrenti della legittimazione a far valere in giudizio l’inerzia in cui sarebbero incorsi l’amministrazione comunale, omettendo la rivalutazione urbanistica dei terreni in cui ricadono tali immobili, e l’Assessorato Regionale La tesi trova puntuale riscontro nelle sentenze richiamate in narrativa e nella previsione dell’art. 19 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, secondo cui la sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari.

Da tale disposizione in particolare emerge che l’effetto costitutivo del nuovo assetto proprietario (in capo al Comune) discende dal giudicato penale, di tal che appare irrilevante ai fini del decidere la questione circa l’avvenuta trascrizione di tale titolo.

2. In detta situazione, allo stato degli atti, è qualificabile come interesse di mero fatto la posizione giuridica dei ricorrenti rispetto alle previsioni del nuovo P.R.G. di Palermo (approvato con decreto assessorile 13 marzo 2002 n. 124 rettificato con decreto assessorile 29 luglio 2002).

Al riguardo gli appellanti invocano tali disposizioni, laddove in particolare si stabilisce quanto alle zone E2 (parti di territorio prevalentemente collinari caratterizzate di fatto da edificazione in assenza di strumenti attuativi e quindi prive delle necessarie opere di urbanizzazione):
si prescrive la verifica da parte del Comune della situazione amministrativa di tali agglomerati, al fine di conoscere la legittimità delle singole costruzioni e/o l’avvenuta sanatoria delle stesse o la concreta ammissibilità alla sanatoria medesima.
Dopo tale verifica il Comune dovrà determinarsi in ordine alla individuazione degli ambiti da sottoporre a pianificazione particolareggiata … così da distinguere le aree effettivamente agricole dalle altre che non lo sono più.
Il Comune pertanto resta onerato di procedere alla perimetrazione di tali ambiti con atto consiliare da adottarsi entro il termine perentorio di 60 giorni dalla notifica del presente decreto;
Nei successivi 90 giorni si prescrive altresì la redazione del piano particolareggiato relativo agli ambiti così come perimetrati.
Osserva il Collegio che da tali disposizioni non deriva alcuna posizione soggettiva qualificata, tanto più se si considera che per la zona collinare di Pizzo Sella le determinazioni riservate al Comune e in via sostitutiva alla Regione devono altresì tenere conto della successiva specifica disposizione del nuovo P.R.G. secondo cui per quanto riguarda la zona collinare E2 denominata Pizzo Sella di cui all’ultimo comma dell’art. 18 delle norme tecniche di attuazione, si conferma la prescrizione generale enunciata in premessa a proposito della fattispecie della demolizione di edifici in area di destinazione pubblica, e si rinvia alla notoria sentenza della Corte di Cassazione di recente emanata, per gli adempimenti da adottarsi da parte del Comune nei confronti degli edifici realizzati in detta zona.

Non sono quindi condivisibili le conclusioni degli appellanti, secondo cui a seguito di atti dovuti dal Comune in esecuzione del PRG di Palermo sarebbero stati reintegrati nella proprietà degli immobili e si sarebbe determinata la procedibilità delle istanze di sanatoria singolarmente presentate in epoca ben anteriore alla confisca.

3. Allo stato non è dunque configurabile un interesse legittimo (diretto, concreto ed attuale) degli appellanti alle determinazioni comunali e regionali nella zona collinare di cui trattasi.

In ragione di ciò, deriva il difetto di legittimazione al loro ricorso contro il silenzio rifiuto.

4. Per le ragioni che precedono l’appello va respinto.

Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del grado di giudizio.

P. Q. M.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana in sede giurisdizionale respinge l’appello.
Compensa le spese di questo grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio dell’1 febbraio 2006 con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Pier Giorgio Trovato, estensore, Ermanno de Francisco, Antonino Corsaro, Filippo Salvia, componenti.

Depositata in segreteria
il 22 giugno 2006

L'articolo Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 22/6/2006 n.284 proviene da Giustamm.

Pres. Virgilio, Est. de Francisco
Comune di Paternò (Avv. M. Alì) c/ M. Sampinato e M. Anzà (Avv.ti P.Allotta e G. Di Vita)

sull’efficacia panprocessuale delle pronunce in tema di giurisdizione del GA, quando connesse ad una statuizione di merito, sul difetto di giurisdizione fondato sull’anteriorità del ricorso  rispetto ad una norma estensiva della giurisdizione stessa e sui criteri per la formulazione di un’offerta risarcitoria per la revoca della concessione edilizia

1. Processo amministrativo – Sindacato del Giudice – Corte Suprema di. Cassazione – Funzione di Organo regolatore della giurisdizione – Sussiste – Efficacia panprocessuale – Giudizio ordinario di merito – Autorità di cosa giudicata in senso sostanziale – Ipotesi di pronuncia su giurisdizione connessa ad una statuizione sul merito – Sussiste
2. Processo amministrativo – Giurisdizione e competenza – Difetto di giurisdizione – Ricorso anteriore all’entrata in vigore della L. 205/00 estensiva della giurisdizione del GA in tema di risarcimento del danno – Non sussiste – Principio della giurisdizione ex art. 5 cpc – Applicabilità nel caso di sopravvenuta carenza della giurisdizione del Giudice adito – Sussiste – Applicabilità nel caso di mutamento dello stato di fatto o di diritto con conseguente sopravvenuta attribuzione di giurisdizione – Non sussiste

3. Processo amministrativo – Istruzione probatoria – Applicabilità al GA dei principi in tema di illecito amministrativo – Sussiste – Elementi costitutivi della fattispecie aquiliana – Applicabilità – Configurabilità della colpevolezza in capo all’Amministrazione – Sussiste – Specificazioni

4. Processo amministrativo – Offerta risarcitoria per revoca di concessione edilizia – Applicazione dei criteri ex art. 35 D. LGS. 80/98 – Ragioni

1. Secondo un orientamento consolidatissimo (per tutte: Cass. Sez. Un. N. 16779/05) a differenza delle sentenze delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione – alla quale, per la funzione istituzionale di Organo regolatore della giurisdizione, spetta il potere di adottare decisioni dotate di efficacia esterna (c.d. panprocessuale) – le sentenze dei Giudici ordinari di merito, come quelle dei Giudici Amministrativi, che statuiscano sulla sola giurisdizione, non sono idonee ad acquistare autorità di cosa giudicata in senso sostanziale ed a spiegare, perciò, effetti al di fuori del processo nel quale siano state rese, se non quando, in esse, la decisione – sia pure implicita – sulla giurisdizione, si rapporti, ad essa collegandosi, con una statuizione di merito.

2. Il difetto di giurisdizione non può essere fondato sul fatto che il ricorso di primo grado sia stato proposto anteriormente all’entrata in vigore della L. n. 205/00 il cui art. 7, novellando l’art. 35 D. Lgs. n. 80/98, ha esteso la giurisdizione del Giudice amministrativo sul risarcimento del danno ex art. 7, III comma, L. n. 1034/71 – che, fino al 10 agosto 2000, sussisteva “solo nelle materie deferite alla sua giurisdizione esclusiva” – all’intero “ambito della sua giurisdizione”: infatti, il principio sancito dall’art. 5 cpc, alla stregua del quale la giurisdizione si determina “con riguardo alla legge vigente e allo stato di fatto esistente al momento della proposizione della domanda”, trova la sua ragion d’essere in esigenze di economia processuale e può ricevere, quindi, applicazione solo nel caso di sopravvenuta carenza della giurisdizione del Giudice adito e non anche quando il mutamento dello stato di fatto o di diritto comporti, invece, l’attribuzione della giurisdizione al Giudice che ne era inizialmente privo

3. In assenza di specifica norma di deroga al diritto comune – all’Amministrazione deve essere riservato un trattamento né deteriore, né privilegiato rispetto a quello previsto dal diritto civile, sicché il Giudice amministrativo, deve operare nella materia dell’illecito amministrativo, con strumenti non dissimili a quelli propri del Giudice civile, sebbene nel rispetto delle specificità sia sostanziali (natura e regole operative) sia processuali tipiche del giudizio amministrativo. Pertanto, sulla base dei principi di natura civilistica, la fattispecie aquiliana si struttura, sui cinque elementi costituivi dell’antigiuridicità, del danno, del nesso causale, dell’imputabilità e della colpevolezza: l’accertamento del primo è insito nell’annullamento giurisdizionale del provvedimento illegittimo, il secondo deve essere accertato e liquidato ipotizzando quale sarebbe stato l’ammontare del patrimonio giuridico del soggetto leso in assenza dell’atto illecito, il terzo è un giudizio di relazione tra i primi due, il quarto si risolve nella verifica dell’assenza di cause di giustificazione, infine, l’elemento della colpevolezza si ritiene sussistente ogni qualvolta vi sia stata violazione di un canone di condotta agevolmente percepibile nella sua portata vincolante, da parte dell’Amministrazione. E’ ammessa invece l’esenzione dalla colpa solo in presenza di un quadro normativo confuso e privo di chiarezza e al limite, soltanto a fronte di una situazione connotata da apprezzabili profili di complessità, può ritenersi giustificata, in analogia con la disciplina della responsabilità del prestatore d’opera intellettuale, un’attenuazione di quella dell’amministrazione, circoscrivendola alle sole ipotesi di colpa grave.

4. Il criterio di formulazione dell’offerta risarcitoria di cui all’art. 35 D. Lgs. n. 80/98, nel caso di revoca della concessione edilizia, deve basarsi alternativamente su una delle seguenti voci: I) i costi effettivamente supportati per la progettazione e la costruzione dell’opera; i costi di demolizione e di ripristino dello stato dello stato antefatto; la rivalutazione monetaria della prima voce; gli interessi legali; II) il valore del mancato godimento dalla data di potenziale completamento dell’opera dopo l’annullamento giurisdizionale dell’atto impugnato, determinato, a sua volta, alternativamente, sulla base dei canoni medi di mercato, oltre rivalutazione monetaria ed interessi, oppure, sulla base del canone annuale di mercato per gli immobili aventi le stesse caratteristiche. L’Amministrazione in ogni caso, dovrà formulare la proposta entro il termine di 180 giorni dalla ricezione dell’istanza dei creditori.

sull’efficacia panprocessuale delle pronunce in tema di giurisdizione del GA, quando connesse ad una statuizione di merito, sul difetto di giurisdizione fondato sull’anteriorità del ricorso rispetto ad una norma estensiva della giurisdizione stessa e sui criteri per la formulazione di un’offerta risarcitoria per la revoca della concessione edilizia

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 312/06 Reg.Dec.
N. 97 Reg.Ric.
ANNO 2004

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana
in sede giurisdizionale

ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello n. 397/2004, proposto da

COMUNE DI PATERNÒ, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Muchele Alì ed elettivamente domiciliato in Palermo, presso la Segreteria di questo C.G.A.;

c o n t r o

SPAMPINATO MARIO e ANZA’ MARIA, rappresentati e difesi dagli avv.ti Pietro Allotta e Giuseppe Di Vita ed elettivamente domiciliati in Palermo, via D. Trentacoste n. 89, presso lo studio del primo;

per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (sez. I) n. 2144 del 31 dicembre 2003.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio degli avv.ti P. Allotta e G. Di Vita per Spampinato Mario e Anzà Maria;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Relatore, alla pubblica udienza del 15 dicembre 2005, il Consigliere Ermanno de Francisco;
Uditi, altresì, l’avv. A. Galasso, su delega dell’avv. M. Alì, per il comune appellante e l’avv. P. Allotta per gli appellati;;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F A T T O

Viene in decisione l’appello avverso la sentenza indicata in epigrafe che – dopo il precedente giudicato di annullamento di una concessione edilizia formatosi, a seguito di conferma in appello, sulla sentenza del T.A.R. di Catania 4 maggio 1999, n. 861, resa tra le stesse parti, che aveva annullato per omesso avviso di avvio del procedimento (nonché per difetto di istruttoria, come da parziale integrazione di motivazione in appello) la revoca della concessione edilizia n. 15 del 25 marzo 1986 per la costruzione di un edificio su suolo degli odierni appellanti, ma contestualmente dichiarando inammissibile la connessa domanda risarcitoria che è stata quindi riproposta nel presente giudizio – ha accolto il nuovo ricorso proposto degli odierni appellati, per l’effetto condannando il Comune di Paternò al risarcimento dei danni, liquidando questi ultimi come da relativa motivazione.
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

D I R I T T O

1. – Il primo motivo dell’appello deduce l’inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione, per essersi formato sul punto, in un precedente giudizio inter partes (di cui si è detto nella narrativa in fatto che precede), il giudicato, che erroneamente non sarebbe stato riconosciuto dalla sentenza appellata.
Il motivo non è fondato, sebbene per ragioni radicalmente diverse da quelle affermate nella sentenza di primo grado.
Inesatta è invero l’affermazione – sulla cui base la sentenza di prime cure ha disatteso l’eccezione di difetto di giurisdizione – che “la declaratoria di inammissibilità della domanda risarcitoria contenuta nella sentenza n. 861/99 [sarebbe] avvenuta per mere ragioni processuali inerenti le modalità di introduzione della domanda”; alla quale ultima “i ricorrenti decisero di rinununciar[e] davanti al Giudice di appello, formulando espressa riserva di proposizione autonoma”.
Infatti, a pag. 7 della stessa sentenza 4 maggio 1999, n. 861 – che, come si è detto nella narrativa in fatto che precede, ha annullato, per le ragioni formali e sostanziali ivi indicate, la revoca (rectius: l’annullamento) della concessione edilizia per la costruzione di un edificio su suolo degli odierni appellanti, contestualmente dichiarando inammissibile la connessa domanda risarcitoria che è stata quindi riproposta nel presente giudizio – è espressamente affermato che “quanto alla domanda di risarcimento del danno, formulata con la memoria conclusiva, il Collegio ne ravvisa l’inammissibilità per difetto di giurisdizione”, mentre a pag. 10 della stessa sentenza si aggiunge che “la domanda di risarcimento, formulata soltanto con la memoria conclusiva, risulterebbe del resto inammissibile per non essere stata tempestivamente formulata con l’atto introduttivo del giudizio, con conseguente pregiudizio della possibilità di contraddittorio sul punto. Conclusivamente il ricorso va accolto … mentre va dichiarata inammissibile la domanda di risarcimento del danno” (il dispositivo “accoglie, nei termini di cui in motivazione, il ricorso e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato”, senza menzionare la domanda risarcitoria).
Dalla formulazione delle riferite affermazioni, nonché dall’uso del modo indicativo nella prima e del condizionale nella seconda, risulta con certezza che, al contrario di quanto ritenuto dalla sentenza qui appellata, quella resa inter partes nel 1999 dichiarò inammissibile la domanda risarcitoria per difetto di giurisdizione, utilizzando l’altra ragione di inammissibilità come argomentazione meramente residuale.
Né la parte ha potuto validamente rinunciare, in appello, a una domanda dichiarata in primo grado inammissibile per tale ragione; sicchè la dichiarata volontà di proposizione in altro giudizio di detta domanda (invero non occorrente per quelle dichiarate inammissibili, stante che siffatta declaratoria, per sua natura, lascia impregiudicata ogni questione relativa al merito, che ovviamente può essere oggetto di cognizione solo in altro processo) va considerata come una mera presa d’atto della declaratoria resa, su cui non fu interposto appello.
2. – Tutt’altre, piuttosto, sono le ragioni di infondatezza del primo motivo di appello, ripropositivo del difetto di giurisdizione.
Nonostante la declaratoria di inammissibilità della domanda risarcitoria per difetto di giurisdizione sia stata resa con sentenza passata in giudicato, non essendovi stata sul capo di domanda relativo al risarcimento del danno (cioè su quello per cui è stato dichiarato il difetto di giurisdizione) alcuna pronuncia sul merito (il che è stato, peraltro, l’ovvio corollario della declinatoria di giurisdizione) e trattandosi di sentenza di un giudice (il T.A.R.) diverso dalla Corte di Cassazione, al giudicato formatosi sul punto va riconosciuta valenza meramente endoprocessuale.
In tal senso è, infatti, un orientamento consolidatissimo (sebbene basato su un’esegesi forse eccessivamente estensiva dell’art. 310, II comma, cod.proc.civ.) della Corte regolatrice: sul punto, da ultima, v. per tutte Cass., Sez. Un., 10 agosto 2005, n. 16779, secondo cui “a differenza delle sentenze delle sezioni unite della corte di cassazione – alla quale, per la funzione istituzionale di organo regolatore della giurisdizione, spetta il potere di adottare decisioni dotate di efficacia esterna (cosiddetta efficacia panprocessuale) – le sentenze dei giudici ordinari di merito, come quelle dei giudici amministrativi, che statuiscano sulla sola giurisdizione, non sono idonee ad acquistare autorità di cosa giudicata in senso sostanziale ed a spiegare, perciò, effetti al di fuori del processo nel quale siano state rese, poiché le pronunce dei detti giudici sono suscettibili di acquistare autorità di giudicato (esterno) anche in tema di giurisdizione, e di spiegare, conseguen-temente, i propri effetti anche al di fuori del processo nel quale siano state adottate, solo quando, in esse, la decisione – sia pure implicita – sulla giurisdizione si rapporti, ad essa collegandosi, con una statuizione di merito” (nello stesso senso, cfr. C.G.A., 25 maggio 1998, n. 307).

3. – Né il difetto di giurisdizione può dichiararsi perché il ricorso di primo grado del presente giudizio è stato proposto anteriormente all’entrata in vigore della legge 21 luglio 2000, n. 205; il cui art. 7, novellando l’art. 35 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, ha esteso la giurisdizione del giudice amministrativo sul risarcimento del danno, ex art. 7, III comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 – che, fino al 10 agosto 2000, sussisteva solo “nelle materie deferite alla sua giurisdizione esclusiva” – all’intero “ambito della sua giurisdizione”.
Infatti una tale statuizione di questo Consiglio, se pure formalmente conforme all’art. 5 c.p.c., non potrebbe comunque dar luogo, alla stregua dell’orientamento esegetico di cui si è già detto, a un giudicato panprocessuale; sicché la stessa domanda, che qui fosse declinata per difetto di giurisdizione, sarebbe immediatamente riproponibile in primo grado in un nuovo processo di identico contenuto.
Dovendo ogni giudice dell’ordinamento italiano adeguarsi, in questo ambito, al consolidato orientamento della Corte regolatrice – quale esclusiva titolare della funzione nomofilattica circa l’actio finium regundorum in materia di giurisdizione – da ultimo espresso, in un caso concettualmente del tutto analogo a quello qui in esame, da Cass., Sez. Un., 29 luglio 2005, n. 15916, va dunque affermato che “il principio sancito dall’art. 5 c.p.c., alla stregua del quale la giurisdizione si determina “con riguardo alla legge vigente e allo stato di fatto esistente al momento della proposizione della domanda”, trova sua ragion d’essere in esigenze di economia processuale e può ricevere, quindi, applicazione solo nel caso di sopravvenuta carenza della giurisdizione del giudice adito e non anche quando il mutamento dello stato di fatto o di diritto comporti, invece, l’attribuzione della giurisdizione al giudice che ne era inizialmente privo. Ne consegue che, nel caso di controversia instaurata davanti al g.a. – sul presupposto che essa rientrasse nella giurisdizione esclusiva in materia di pubblici servizi, prevista dall’art. 33 d.lg. 31 marzo 1998 n. 80 – prima della dichiarazione di incostituzionalità di tale norma per eccesso di delega con sentenza della Corte cost. n. 292 del 2000, e prima, quindi, dell’entrata in vigore della l. 21 luglio 2000 n. 205 – il cui art. 7 ha nuovamente previsto l’anzidetta giurisdizione esclusiva, ma con formula parzialmente differenziata – si rende necessario accertare se la controversia stessa rientri fra quelle devolute al g.a. dalla nuova norma, dovendo, in caso affermativo, essere riconosciuta la giurisdizione del giudice innanzi al quale il giudizio era stato instaurato, a nulla rilevando che la relativa data di inizio sia anteriore all’entrata in vigore della norma stessa”.
Pertanto il primo motivo di appello va comunque disatteso.

4. – Infondato è anche il secondo motivo di appello, volto a contestare la sussistenza dell’elemento soggettivo dell’illecito.
Sostiene in proposito l’appellante che “la colpa, quale elemento … della fattispecie risarcitoria, sussiste … soltanto nella misura in cui la violazione è grave ed è consumata in un contesto in cui all’Am-ministrazione vanno formulati addebiti sul piano della diligenza e della perizia, e presuppone la contraddittorietà del comportamento”: mentre “nella fattispecie de qua non è seriamente pensabile di ravvisare tali elementi nella condotta tenuta dal Comune di Paternò”, anche perché – in tesi di parte – “sussiste l’errore scusabile dell’Amministra-zione data la difformità del progetto presentato dai proprietari rispetto allo stato dei luoghi”.
In proposito, ci si può limitare a rilevare che, in punto di fatto, tale ultima asserzione dell’appellante è radicalmente contraddetta dalla decisione di questo Consiglio 3 aprile 2000, n. 171, che, confermando la cit. sent. della sezione catanese del T.A.R. della Sicilia n. 861/1999, ha accertato, da un lato, che “la difesa del Comune di Paternò è fondata sopra una asserzione del tutto indimostrata in fatto: che i coniugi Spampinato avessero rappresentato falsamente la localizzazione del lotto, nei progetti presentati per ottenere la concessione edilizia, poi annullata con il provvedimento censurato dal primo giudice”; e, dall’altro lato, che invece “la incertezza che, nel complesso, emerge dai citati atti esclude che possa ritenersi acquisita una volontaria ed infedele rappresentazione da parte dei richiedenti la concessione; e anzi dimostra una carenza istruttoria, come denunciata nell’originario ricorso, con motivi formalmente riproposti nel controricorso in appello”.
Piuttosto, in punto di diritto, è d’uopo richiamarsi all’orien-tamento espresso da questo Consiglio con la recentissima decisione n. 153 del 18/4/2006, che, in specifico riferimento anche all’elemento soggettivo dell’illecito dell’amministrazione e ritenendo quest’ultimo di natura aquiliana, ha fissato, tra l’altro, i seguenti principi.
“Esclusa … ogni presunzione, assoluta o relativa, di colpa in capo all’Amministrazione, ed abbandonata perciò anche la teoria della culpa in re ipsa (ripropositiva, sotto mentite vesti, di una presunzione quasi assoluta della colpa), la migliore giurisprudenza, che il Collegio condivide ed a cui si richiama, ha ormai chiarito che – in assenza di alcuna specifica norma di deroga, in proposito, al diritto comune – all’Amministrazione deve essere riservato un trattamento né deteriore, né privilegiato, rispetto a quello previsto dal diritto civile (cfr., sul punto, le perspicue motivazioni di C.d.S., IV, 6 luglio 2004, n. 5012, e 10 agosto 2004, n. 5500, che ben tracciano lo stato giurisprudenziale).
Sicché il giudice amministrativo, in questa materia, deve operare con uno armamentario concettuale non dissimile da quello proprio del giudice civile, sebbene nelle specificità siasostanziali (natura e regole operative dell’Amministrazione possono incidere sulla configurazione dell’elemento soggettivo dell’illecito civile) sia processuali (tra cui, in particolare, la modalità di liquidazione del danno ex art. 35, comma 2, del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80) tipiche del giudizio amministrativo.
Orbene, la fattispecie aquiliana si struttura, secondo la prevalente dottrina civilistica, sui cinque elementi costitutivi dell’antigiuri-dicità, del danno, del nesso causale, dell’imputabilità e della colpevolezza.
L’accertamento della sussistenza del primo di essi è insito nell’annullamento giurisdizionale del provvedimento illegittimo; il secondo deve essere accertato e liquidato, secondo i consueti criteri civilistici, in base al rapporto virtuale intercorrente tra il patrimonio giuridico del soggetto leso quale sarebbe stato in assenza dell’atto illecito e quale invece è per effetto di esso; il terzo è, in sostanza, un giudizio di relazione (attuato col c.d. processo di eliminazione mentale dell’atto illecito) tra il primo ed il secondo; il quarto si risolve nella verifica dell’assenza di cause di giustificazione legalmente tipizzate (ex artt. 2044 e ss. cod. civ.); infine, il quinto è quello che, in relazione all’accertamento della risarcibilità in concreto del danno da atto amministrativo illegittimo, ha dato luogo – forse per la novità della materia, sempre tenuta in sordina fino all’emanazione del D.Lgs. n. 80 del 1998 ed al reviremant giurisprudenziale di Cass., S.U., 22 luglio 1999, n. 500 – ai maggiori contrasti giurisprudenziali amministrativi.
In relazione a esso, può ormai considerarsi assodato – richiamando, per un più ampio excursus sulla materia, le succitate decisioni di C.d.S., IV, 5012/2004 e 5500/2004 … – che, in caso di annullamento di un atto amministrativo, l’elemento soggettivo della colpa sussiste ogni qualvolta vi sia stata violazione … di un canone di condotta agevolmente percepibile nella sua portata vincolante da parte dell’Amministrazione.
Come sempre accade quando si debba dare la prova di un elemento soggettivo della fattispecie, tuttavia, il privato danneggiato, ancorchè onerato della dimostrazione della colpa dell’amministra-zione, risulta agevolato dalla possibilità di offrire al giudice elementi indiziari – acquisibili, sia pure con i connotati normativamente previsti, con maggior facilità delle prove dirette – quali la gravità della violazione (qui valorizzata quale presunzione semplice di colpa e non come criterio di valutazione assoluto), il carattere vincolato dell’azione amministrativa giudicata, l’univocità della normativa di riferimento ed il proprio apporto partecipativo al procedimento. Così che, acquisiti gli indici rivelatori della colpa, spetta poi all’ammini-strazione l’allegazione degli elementi (pure indiziari) ascrivibili allo schema dell’errore scusabile e, in definitiva, al giudice, così come, in sostanza, voluto dalla Cassazione con la sentenza n. 500/99, apprezzarne e valutarne liberamente l’idoneità ad attestare o ad escludere la colpevolezza dell’amministrazione.
Tra i caratteri che devono possedere gli elementi addotti a propria discolpa dalla pubblica amministrazione, a fronte della produzione degli indizi a suo carico, perché la situazione allegata integri gli estremi dell’errore scusabile e consenta, perciò, di escludere la colpa dell’apparato amministrativo”, sono stati esemplificativamente individuati il grado di chiarezza e precisione della normativa violata, la presenza di una giurisprudenza consolidata, o al contrario oscillante, sulla normativa applicata dall’amministrazione in sede di emanazione dell’atto annullato, la novità della questione esaminata e la comprensibilità della portata precettiva della disposizione violata.
In pratica, però, la condivisibile conclusione è che si può ammettere l’esenzione da colpa solo in presenza di un quadro normativo confuso e privo di chiarezza; restando, altrimenti, l’amministrazione soggetta all’inevitabile giudizio di colpevolezza nella violazione di un canone di condotta agevolmente percepibile nella sua portata vincolante.
Mentre – in assenza di ogni disposizione normativa che generalizzi per l’amministrazione la talora asserita irrilevanza della mera colpa lieve ai fini risarcitori – soltanto a fronte … di una situazione connotata da apprezzabili profili di complessità, può, in particolare, ritenersi giustificata, in analogia con la disciplina della responsabilità del prestatore d’opera intellettuale [art. 2236 cod. civ.], un’attenuazione di quella dell’amministrazione che la circoscriva alle sole ipotesi di colpa grave”.
Nel caso di specie, il difetto di istruttoria ormai definitivamente accertato da C.G.A. 171/2000, cit., porta ad escludere la ravvisabilità di alcun indice fattuale che, alla stregua di una corretta applicazione dei sopra esposti principi, induca a ravvisare i presupposti per l’esenzione da colpa dell’amministrazione: sicché l’amministrazione, per l’atto di revoca annullato in esito al precedente giudizio, resta assoggettata inevitabilmente al rilevato giudizio di colpevolezza.

5. – Il terzo ed il quarto motivo di appello attengono alla prova (in tesi di parte insussistente) dell’esistenza del danno emergente e del lucro cessante liquidati dalla sentenza appellata, nonché all’ingiustizia del danno (ma sub specie, essenzialmente, di quantum risarcibile, posto che il tradizionale problema che lega a questa qualificazione la natura giuridica, di diritto o interesse, della situazione giuridica lesa, è ormai sostanzialmente superato dopo la cit. sent. di Cass., Sez. Un., 22 luglio 1999, n. 500), possono esaminarsi insieme con il quinto motivo, con cui il Comune di Paternò si duole della liquidazione del danno risarcibile operata dal giudice di primo grado.

5.1. – Tali motivi sono in parte fondati, perché la sentenza di primo grado – che correttamente ha demandato la concreta liquidazione del danno all’Amministrazione, secondo il meccanismo di cui all’art. 35, II comma, del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, ma indicando un termine di 60 giorni, invero troppo breve in rapporto alle valutazioni da svolgere, per la formulazione della proposta risarcitoria – ha errato nello stabilire i criteri di liquidazione del danno risarcibile in cumulativa considerazione: “a) dei costi di progettazione e costruzione del manufatto documentati dai ricorrenti; b) dei presunti costi di demolizione, ivi compresi quelli di trasporto e smaltimento dei materiali di risulta, del manufatto stesso; c) dell’importo dei canoni di locazione non riscossi dai ricorrenti in virtù della mancata ultimazione del manufatto, da calcolarsi, sulla base dei canoni medi di mercato per immobili delle medesime caratteristiche, a partire dalla data di presunta ultimazione del manufatto sino a quella della presente sentenza; d) della rivalutazione monetaria delle somme sub a), b) e c) e degli interessi al tasso legale sulle medesime somme via via rivalutate”.
In tal modo verrebbero risarciti sia i costi di costruzione e demolizione, sia il valore del mancato godimento dell’opera per circa 16 anni (da circa inizio 1988 a fine 2003); laddove è invece evidente che i primi sono logicamente alternativi al secondo.
Se, infatti, la parte avesse inteso completare l’opera, avrebbe comunque dovuto sopportare i costi di costruzione (e, in futuro, quelli di demolizione) per godere dell’immobile; in caso contrario, avrebbe bensì subito un danno pari ai costi di costruzione e demolizione di quanto realizzato, ma non terminando l’immobile non avrebbe goduto dei relativi frutti civili.

5.2. – Il criterio di liquidazione del danno risarcibile va invece corretto nei sensi di cui appresso.
In alternativa (ex artt. 1285 e ss. cod. civ., ma con scelta attribuita ai creditori o, in difetto di accordo tra essi, al debitore), il criterio di formulazione dell’offerta risarcitoria di cui al II comma dell’art. 35 del D.Lgs. n. 80/1998 dovrà basarsi su uno di questi insiemi di elementi:
I – a) I costi effettivamente sopportati dagli appellati per la progettazione dell’opera e per la costruzione (solo questi ultimi eventualmente valutati anche equitativamente, in tutto o in parte, ex art. 1226 cod. civ.) di quanto effettivamente realizzato fino al 30 aprile 1987 (data dell’ordine di sospensione dei lavori) ed eventualmente dopo il 4 maggio 1999 (data di annullamento giurisdizionale della revoca della concessione edilizia), nei limiti della decadenza dalla concessione; b) i costi di demolizione di quanto testé indicato e di ripristino dello stato anteatto del terreno, ma a condizione che sia effettivamente comprovata l’esecuzione, anche in epoca successiva alla pubblicazione della presente decisione, di dette demolizioni e ripristino nonché delle relative spese; c) la rivalutazione monetaria delle somme di cui sub a) dalla data della loro erogazione a quella di pubblicazione della presente decisione; d) gli interessi legali sulle somme di cui sub a) anno per anno rivalutate.
II) – Il valore del mancato godimento dell’immobile per il periodo dal 1 gennaio 1988 (data di presumibile ultimazione del manufatto in assenza di sospensione coattiva dei relativi lavori) al 31 dicembre 1999 (data di potenziale completamento dell’opera dopo l’annullamento giurisdizionale dell’atto impugnato), determinato alternativamente (ex artt. 1285 e ss. cod. civ. e a scelta del debitore): a) sulla base dei canoni medi di mercato di tale periodo per immobili delle stesse caratteristiche, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali sulle somme anno per anno rivalutate; b) sulla base dell’attuale canone annuale di mercato per immobili delle stesse caratteristiche, moltiplicato per dodici.
Sull’ammontare del danno risarcibile liquidato secondo il criterio di cui sub I), fatta eccezione per quello di cui ivi sub b), ovvero alternativamente sub II), sono ulteriormente dovuti gli interessi legali a partire dalla data di pubblicazione della presente decisione e fino all’effettivo soddisfo (per quello di cui sub I)-b), gli interessi sono dovuti a decorrere dalle date di effettiva erogazione delle spese).
Ogni altra voce di danno risulta irrisarcibile ai sensi dell’art. 1227 cod. civ..
L’Amministrazione dovrà formulare la proposta di cui al II comma del cit. art. 35 D.Lgs. n. 80/1998 entro il termine di gg. 180 dalla ricezione dell’istanza dei creditori, corredata dei documenti necessari a comprovare gli elementi costitutivi del credito nei sensi indicati; i creditori possono riservarsi di presentare successivamente un’ulteriore istanza documentata per le voci di cui sub I)-b).

6. – In conclusione, l’appello va accolto nei sensi e limiti indicati.
Si ravvisa, comunque, la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese del giudizio tra le parti costituite.

P. Q. M.

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, accoglie l’appello nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo il 15 dicembre 2005, dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, in camera di consiglio con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Pier Giorgio Trovato, Ermanno de Francisco, estensore, Antonino Corsaro, Francesco Teresi, Componenti.

Depositata in segreteria
il 22 giugno 2006

L'articolo Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 22/6/2006 n.312 proviene da Giustamm.

Pres. Virgilio, Est. de Francisco
G. La Ferrera (Avv. B. Calpona) c/ Comune di Roccavaldina (Avv.ti M.Giuffrida, P. Gazzara), G. Gangemi (n.c.)

sulla sussistenza della responsabilità della PA che abbia, in base ad una scelta legittima discrezionale, optato per il completamento di opere pubbliche nonostante la pendenza di un giudizio in merito alle stesse, poi conclusosi con esito negativo per la PA stessa e sulla legittimità del risarcimento delle spese di partecipazione alla gara nel solo caso in cui in capo all’Amministrazione appaltante sia configurabile la responsabilità precontrattuale

1. Contratti della PA – Gara – Fase antecedente la stipula del contratto ex art. 1321 cc. – Applicabilità art. 2043 cc – Sussiste – Responsabilità contrattuale – Non sussiste

2. Procedimento amministrativo – Valutazioni tecniche – Completamento opere pubbliche ritenute urgenti – Successivo esito negativo del relativo giudizio amministrativo pendente – Responsabilità della PA – Sussiste

3. Contratti della PA – Gara – Risarcibilità delle spese di partecipazione alla gara – Contestuale legittimità del risarcimento per l’interesse positivo leso – Non sussiste

1. Fino alla stipula del contratto ex art. 1321 cc, il rapporto tra l’amministrazione appaltante ed il soggetto risultato migliore offerente resta regolato dalla clausola generale di cui all’art. 2043 cc e non invece dal principio di responsabilità contrattuale ex art. 1218.

2. L’Amministrazione comunale che, avendo valutato prioritario il completamento di opere pubbliche ritenute urgenti, abbia scelto, tra l’attendere la relativa decisione in grado di appello sull’ordinanza cautelare emessa dal GA ed il procedere all’inizio dei lavori, pur restando la seconda opzione, comunque legittima, non può esimersi, all’esito del giudizio amministrativo in cui sia risultata soccombente, dalla responsabilità della scelta effettuata.

3. Non spetta alcun risarcimento per le spese di partecipazione alla gara quando, nello stesso contesto, sia stata riconosciuta la legittimità del risarcimento di un interesse positivo leso (nella fattispecie, quello che l’impresa avrebbe tratto dall’aggiudicazione della gara in suo favore), in quanto l’interesse negativo (quello avente ad oggetto le spese sopportate per la partecipazione alla gara) ricorre nel solo caso in cui in capo all’Amministrazione appaltante sia stata riconosciuta la responsabilità precontrattuale e dunque sia sorto il contrapposto interesse risarcibile a non essere coinvolti in attività inutili.

sulla sussistenza della responsabilità della PA che abbia, in base ad una scelta legittima discrezionale, optato per il completamento di opere pubbliche nonostante la pendenza di un giudizio in merito alle stesse, poi conclusosi con esito negativo per la PA stessa e sulla legittimità del risarcimento delle spese di partecipazione alla gara nel solo caso in cui in capo all’Amministrazione appaltante sia configurabile la responsabilità precontrattuale

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 153/06 Reg.Dec.
N. 899 Reg.Ric.
ANNO 2003

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana
in sede giurisdizionale

ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello n. 899/2003, proposto da

LA FERRERA GIUSEPPE, titolare dell’omonima impresa di costruzioni, rappresentato e difeso dall’avv. Benedetto Calpona ed elettivamente domiciliato in Palermo, via Catania n. 42/B, presso lo studio dell’avv. Santi Migliorino;

c o n t r o

il COMUNE DI ROCCAVALDINA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Marianna Giuffrida e Pasquale Gazzara ed elettivamente domiciliato in Palermo, via Villafranca n. 44, presso lo studio dell’avv. Maria Lauria;

e nei confronti di

GANGEMI GIORGIO non costituito in giudizio;

per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (sez. I), n. 436 del 4 marzo 2003.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio degli avv.ti M. Giuffrida e P. Gazzara per il Comune di Roccavaldina;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Relatore, alla pubblica udienza del 15 dicembre 2005, il Consigliere Ermanno de Francisco;
Udito, altresì, l’avv. G. Rubino, su delega dell’avv. B. Calpona, per l’appellante;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F A T T O

Viene in decisione l’appello avverso la sentenza indicata in epigrafe che ha accolto il ricorso dell’odierno appellante per l’annul-lamento degli atti di gara relativi all’appalto per i lavori di consolidamento dela versante a ridosso della frazione di San Salvatore nel Comune di Roccavaldina, per l’effetto annullando l’aggiudicazione di detta gara in favore della ditta controinteressata, al contempo però respingendo la domanda risarcitoria contestualmente avanzata dal ricorrente.
Tale capo reiettivo della sentenza è stato gravato in questa sede.
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

D I R I T T O

1. – La sentenza di primo grado ha respinto la domanda risarcitoria, sebbene il controinteressato avesse, nelle more del giudizio, svolto oltre il 90% del lavoro, avendo ritenuto insussistente il necessario elemento soggettivo per il perfezionamento della fattispecie aquiliana.
Ad avviso del T.A.R. catanese, “facendo applicazione dei principi relativi alla condanna delle amministrazioni per lesione di interesse legittimo, nel caso di specie non emerge alcun comportamento negligente, o alcun profilo di colpa grave in capo alla stazione appaltante”.
Respinta l’istanza cautelare in prime cure, l’Amministrazione ha consegnato i lavori alla ditta controinteressata, in ossequio a “canoni di efficienza e di celerità dell’azione amministrativa”. “Invero il Comune, nel caso di specie, avrebbe potuto optare tra due comportamenti, parimenti legittimi: attendere la decisione in grado di appello sull’ordinanza cautelare emessa da questo TAR, o procedere all’inizio dei lavori”.
“Il Comune, usando del proprio potere discrezionale, e valutando prioritario il completamento di opere pubbliche ritenute urgenti, ha privilegiato la rapida conclusione dei lavori alla maggiore certezza della legittimità del proprio comportamento derivante dalla pronuncia in sede cautelare da parte del giudice di appello”.
“L’avere optato per la prima delle possibilità non può considerarsi un comportamento colpevole o contra ius”.
“In ogni caso nessun dubbio può residuare in ordine alla scusabilità dell’errore in cui è incorsa la stazione appaltante nella fattispecie all’esame del Collegio”.
“Pertanto la domanda risarcitoria non può essere accolta”.

2. – La riferita argomentazione della sentenza non resiste alle censure mosse con l’atto di appello.
Si premette che il Collegio non condivide la tesi dell’appellante – svolta in principalità – per cui quella della pubblica amministrazione sarebbe una “responsabilità da contatto amministrativo, assimilabile … alla responsabilità contrattuale”, con conseguente esonero del creditore, ex art. 1218 cod. civ., dall’onere probatorio circa l’elemento soggettivo dell’illecito.
Invero, assonanze fonetiche a parte, il contatto non è di per sé un contratto: sicché, fino alla conclusione dell’accordo di cui all’art. 1321 cod. civ., il rapporto intersoggettivo resta regolato dalla clausola generale di cui all’art. 2043 cod. civ. (e seguenti, per quei particolari casi di “contatti sociali” che, in ragione dell’oggettiva pericolosità o per altre considerazioni, il legislatore ha ritenuto meritevoli di specifica disciplina normativa, anche in deroga all’onere della prova dell’elemento soggettivo; e salvo applicazione, nei congrui casi, di ulteriori regole di specie, quali quelle degli artt. 1337 e 1338 cod. civ.) e non, invece, dal principio di responsabilità contrattuale ex art. 1218.

3. – L’appello è comunque fondato nella sua istanza subordinata, volta a sostenere che erroneamente, pur se in applicazione dei principi ex art. 2043 cod. civ., il giudice di primo grado ha ritenuto insussistenti gli elementi (e segnatamente quello soggettivo) per il perfezionamento della fattispecie risarcitoria da illecito extracontrattuale.
Esclusa – alla stregua di quanto si è testé osservato circa la natura aquiliana dell’illecito consistito nell’emanazione di un provvedimento amministrativo illegittimo (nella specie: aggiudicazione di gara d’appalto) – ogni presunzione, assoluta o relativa, di colpa in capo all’Amministrazione, ed abbandonata perciò anche la teoria della culpa in re ipsa (ripropositiva, sotto mentite vesti, di una presunzione quasi assoluta della colpa), la migliore giurisprudenza, che il Collegio condivide ed a cui si richiama, ha ormai chiarito che – in assenza di alcuna specifica norma di deroga, in proposito, al diritto comune – all’Amministrazione deve essere riservato un trattamento né deteriore, né privilegiato, rispetto a quello previsto dal diritto civile (cfr., sul punto, le perspicue motivazioni di C.d.S., IV, 6 luglio 2004, n. 5012, e 10 agosto 2004, n. 5500, che ben tracciano lo stato giurisprudenziale).
Sicché il giudice amministrativo, in questa materia, deve operare con uno armamentario concettuale non dissimile da quello proprio del giudice civile, sebbene nelle specificità sia sostanziali (natura e regole operative dell’Amministrazione possono incidere sulla configurazione dell’elemento soggettivo dell’illecito civile) sia processuali (tra cui, in particolare, la modalità di liquidazione del danno ex art. 35, comma 2, del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80) tipiche del giudizio amministrativo.
Orbene, la fattispecie aquiliana si struttura, secondo la prevalente dottrina civilistica, sui cinque elementi costitutivi dell’antigiu-ridicità, del danno, del nesso causale, dell’imputabilità e della colpevolezza.
L’accertamento della sussistenza del primo di essi è insito nell’annullamento giurisdizionale del provvedimento illegittimo; il secondo deve essere accertato e liquidato, secondo i consueti criteri civilistici, in base al rapporto virtuale intercorrente tra il patrimonio giuridico del soggetto leso quale sarebbe stato in assenza dell’atto illecito e quale invece è per effetto di esso; il terzo è, in sostanza, un giudizio di relazione (attuato col c.d. processo di eliminazione mentale dell’atto illecito) tra il primo ed il secondo; il quarto si risolve nella verifica dell’assenza di cause di giustificazione legalmente tipizzate (ex artt. 2044 e ss. cod. civ.); infine, il quinto è quello che, in relazione all’accertamento della risarcibilità in concreto del danno da atto amministrativo illegittimo, ha dato luogo – forse per la novità della materia, sempre tenuta in sordina fino all’emanazione del D.Lgs. n. 80 del 1998 ed al reviremant giurisprudenziale di Cass., S.U., 22 luglio 1999, n. 500 – ai maggiori contrasti giurisprudenziali amministrativi.
In relazione a esso, può ormai considerarsi assodato – richiamando, per un più ampio excursus sulla materia, le succitate decisioni di C.d.S., IV, 5012/2004 e 5500/2004 (da cui sono tratte le seguenti frasi virgolettate) – che, in caso di annullamento di un atto amministrativo, l’elemento soggettivo della colpa sussiste ogni qualvolta vi sia stata violazione (in sede di emanazione del provvedimento annullato; e non già, come erroneamente postulato dalla sentenza in questa sede appellata, in sede di scelta sulla consegna, o meno, dei lavori nelle more del processo) di un canone di condotta agevolmente percepibile nella sua portata vincolante da parte dell’Amministra-zione.
Come sempre accade quando si debba dare la prova di un elemento soggettivo della fattispecie, tuttavia, “il privato danneggiato, ancorchè onerato della dimostrazione della colpa dell’ammini-strazione, risulta agevolato dalla possibilità di offrire al giudice elementi indiziari – acquisibili, sia pure con i connotati normativamente previsti, con maggior facilità delle prove dirette – quali la gravità della violazione (qui valorizzata quale presunzione semplice di colpa e non come criterio di valutazione assoluto), il carattere vincolato dell’azione amministrativa giudicata, l’univocità della normativa di riferimento ed il proprio apporto partecipativo al procedimento. Così che, acquisiti gli indici rivelatori della colpa, spetta poi all’ammi-nistrazione l’allegazione degli elementi (pure indiziari) ascrivibili allo schema dell’errore scusabile e, in definitiva, al giudice, così come, in sostanza, voluto dalla Cassazione con la sentenza n. 500/99, apprezzarne e valutarne liberamente l’idoneità ad attestare o ad escludere la colpevolezza dell’amministrazione”.
Tra i “caratteri che devono possedere gli elementi addotti a propria discolpa dalla pubblica amministrazione, a fronte della produzione degli indizi a suo carico, perché la situazione allegata integri gli estremi dell’errore scusabile e consenta, perciò, di escludere la colpa dell’apparato amministrativo”, sono stati esemplificativamente individuati il grado di chiarezza e precisione della normativa violata, la presenza di una giurisprudenza consolidata, o al contrario oscillante, sulla normativa applicata dall’amministrazione in sede di emanazione dell’atto annullato, la novità della questione esaminata e la comprensibilità della portata precettiva della disposizione violata.
In pratica, però, la condivisibile conclusione è che si può “ammettere l’esenzione da colpa solo in presenza di un quadro normativo confuso e privo di chiarezza; restando, altrimenti, l’amministrazione soggetta all’inevitabile giudizio di colpevolezza nella violazione di un canone di condotta agevolmente percepibile nella sua portata vincolante”.
Mentre – in assenza di ogni disposizione normativa che generalizzi per l’amministrazione la talora asserita irrilevanza della mera colpa lieve ai fini risarcitori – soltanto “a fronte … di una situazione connotata da apprezzabili profili di complessità, può, in particolare, ritenersi giustificata, in analogia con la disciplina della responsabilità del prestatore d’opera intellettuale [art. 2236 cod. civ.], un’attenuazione di quella dell’amministrazione che la circoscriva alle sole ipotesi di colpa grave”.
È opportuno precisare, inoltre, che le oscillazioni giurisprudenziali, cui si è fatto riferimento come uno degli elementi che, potendo comportare scusabilità dell’errore dell’amministrazione, elidono potenzialmente la colpevolezza di quest’ultima ai fini risarcitori, non sono mai da riferire alle contingenti sorti della specifica istanza cautelare proposta nel giudizio di annullamento dell’atto causativo di danno; nel senso, in particolare, che in nessun caso la concessione o il rigetto di detta istanza cautelare nel primo (o anche nel secondo) grado del giudizio può costituire ex se causa di giustificazione della condotta illegittima dell’amministrazione.
L’orientamento giurisprudenziale va infatti sempre saldamente riferito al complessivo stato della giurisprudenza formatasi, o in corso di formazione, sulla materia; mentre l’unico caso in cui è certo che vada esclusa la colpevolezza dell’amministrazione – in relazione alle sorti dello specifico processo – è quello in cui quest’ultima si sia dovuta conformare a una pronuncia di primo grado (cautelare o di merito) di segno opposto a quello dell’atto amministrativo impugnato, la cui validità sia però stata riconosciuta dall’esito finale del giudizio.
Nel caso di specie – nessun rilievo dovendo, come detto, attribuirsi al diniego di sospensiva in primo grado – non si ravvisa alcun indice fattuale che, alla stregua di una corretta applicazione dei sopra esposti principi, induca a ravvisare i presupposti per l’esenzione da colpa dell’amministrazione, a fronte del comprovato fatto (ormai accertato con l’autorità del giudicato, non essendo stata impugnata la relativa statuizione) dell’illegittimità dell’aggiudicazione ad altra ditta, in luogo di quella appellante: sicché l’amministrazione resta assoggettata inevitabilmente al giudizio di colpevolezza nella rilevata violazione dell’art. 30 della legge n. 109 del 1994, che ha portato all’annul-lamento degli atti impugnati in prime cure.
Rileva esattamente l’appellante che l’errata applicazione, nel corso della procedura di gara, del citato art. 30 rivela negligenza e imperizia del Comune nella gestione della procedura selettiva, integranti il presupposto soggettivo di imputazione dell’illecito civile colposo, in assenza di oggettiva incertezza sul contenuto di detta disposizione e di significative incertezze giurisprudenziali sulla relativa interpretazione.
In effetti, come si è già avuto modo di accennare, il giudizio di colpevolezza deve riferirsi in via esclusiva al fatto antigiuridico, cioè al compimento dell’illegittimità (per violazione di legge, eccesso di potere o, con più articolate ricadute risarcitorie, incompetenza) che ha portato all’annullamento del provvedimento causativo del danno.
Mentre sarebbe del tutto improprio riferirlo, come erroneamente affermato dalla sentenza in questa sede appellata, alle scelte operate dall’amministrazione in ordine alla consegna o meno dei lavori, nelle more del processo, alla ditta nei cui confronti sussisteva un’aggiudica-zione provvisoriamente efficace.
Il fatto che sia senz’altro vero – come si legge nella sentenza gravata – che “il Comune … avrebbe potuto optare tra due comportamenti, parimenti legittimi: attendere la decisione in grado di appello sull’ordinanza cautelare emessa da questo TAR, o procedere all’inizio dei lavori” e che “usando del proprio potere discrezionale, e valutando prioritario il completamento di opere pubbliche ritenute urgenti, ha privilegiato la rapida conclusione dei lavori alla maggiore certezza della legittimità del proprio comportamento derivante dalla pronuncia in sede cautelare da parte del giudice di appello”, non può peraltro implicare un’irresponsabilità della scelta compiuta.
Con quest’ultima – senz’altro discrezionale, nel senso che postula una valutazione tra diverse alternative comportamentali, ma che implica altresì una valutazione, in certo senso prognostica, sull’esito del giudizio in corso – l’amministrazione deve comunque assumersi un rischio, tra il ritardo dei lavori e quello di esporsi al risarcimento.
Quel che è certo, però, è che il rischio non può essere traslato dal soggetto pubblico, che compie tale scelta, al privato che abbia ragione.
Come sempre avviene nel processo, le scelte comportamentali che ciascuna parte, in assenza di provvedimenti cautelari del giudice, è senz’altro libera di fare, non possono in alcun caso essere dalla stessa parte invocate come ragioni di esenzione dalla responsabilità, una volta risultata soccombente all’esito del processo; le parti, insomma, nei limiti di quanto non pregiudicato dal giudice, restano libere di agire secondo quanto ritenuto opportuno, ma comunque a proprio rischio – in relazione all’esito finale del processo – e non certo a rischio altrui.
In questo, il processo amministrativo non si discosta affatto da quello civile: i cui tempi, anche se lunghi, non devono mai ridondare (come ricorda una tra le più autorevoli dottrine processualcivilistiche) in danno della parte che ha ragione.

4. – Per quanto concerne i criteri di concreta liquidazione del danno risarcibile, è nella specie agevole pervenire a una soluzione definitiva.
È incontroverso tra le parti (punto VI dell’esposizione in fatto dell’appellante, non contestata dall’amministrazione) che, al momento in cui i lavori furono sospesi in esecuzione dell’odinanza cautelare d’appello, il relativo avanzamento fosse giunto al 92%.
Risulta altresì che la base d’asta fosse di £ 573 MLN, e che il ribasso su di essa offerto dall’odierna appellante, cui sarebbe spettata l’aggiudicazione alla stregua del capo non appellato della sentenza di primo grado, sia stato di – 0,16002%.
Applicando, in difetto di specifica prova in contrario offerta dalle parti interessate, il noto criterio equitativo di quantificazione del lucro cessante nella misura del 10%, il danno da risarcire risulta pari a: £ 573.000.000 (base d’asta) – 0,16002% (ribasso) x 92% (percentuale del lavoro su cui calcolare il risarcimento) x 10% (lucro cessante) = (€ 295.929,80 – € 473,55) x 9,2% = € 295.456,25 x 9,2 % = € 27.181,97.
Trattandosi di risultato cui si è pervenuti facendo uso di parametri equitativi ex artt. 2056 e 1226 cod. civ., il Collegio non ritiene di maggiorare detto importo né di interessi né di rivalutazione monetaria, equitativamente stimandolo idoneo a ristorare integralmente il danno subito dall’appellante ai valori odierni; dalla pubblicazione di questa decisione, la somma sarà ovviamente produttiva di interessi legali.

5. – Non spetta, invece, alcun risarcimento per le spese sopportate per partecipare alla gara (richieste dalla parte nella misura forfetaria di € 3.000), perché il concesso risarcimento dell’interesse positivo (cioè quello che l’impresa avrebbe tratto dall’aggiudicazione della gara in suo favore) esclude in radice la risarcibilità dell’interesse negativo (cioè delle spese sopportate per la partecipazione alla gara), che è invece tipico della diversa ipotesi, non ricorrente nel caso di specie, della responsabilità precontrattuale (in cui l’interesse da ristorare è quello, appunto negativo, a non essere coinvolti in attività inutili).

6. – Il secodo motivo di appello censura la compensazione delle spese operata dal giudice di primo grado.
Il Collegio, tuttavia, non lo ritiene fondato, perché – nonostante la fondatezza dell’originaria domanda che consegue al quasi integrale accoglimento del presente gravame – dovendo provvedere in questa sede ad un nuovo regolamento delle spese di lite relativamente al doppio grado del giudizio (come è proprio di ogni decisione di accoglimento di gravame) stima equo disporne la compensazione integrale, in ragione delle notevoli oscillazioni giurisprudenziali che ancora si riscontrano in tema di tutela risarcitoria davanti al giudice amministrativo.
In conclusione, l’appello va accolto nei sensi e limiti di cui in motivazione, con conseguente condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno nella misura indicata in dispositivo e con compensazione delle spese dell’intero giudizio.

P. Q. M.

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, accoglie l’appello nei sensi e limiti di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, condanna il Comune di Roccavaldina a risarcire all’appellante i danni cagionatigli, che liquida nella complessiva misura di € 27.181,97.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo il 15 dicembre 2005, dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, in camera di consiglio con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Pier Giorgio Trovato, Ermanno de Francisco, estensore, Antonino Corsaro, Francesco Teresi, Componenti.

Depositata in segreteria
il 18 aprile 2006

L'articolo Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 22/6/2006 n.153 proviene da Giustamm.

Presidente Annibale MARINI
Redattore Luigi MAZZELLA

la disciplina dei giochi d’azzardo e quella relativa ai giochi che, pur presentando un elemento aleatorio e distribuendo vincite, non sono ritenuti giochi d’azzardo attiene alla materia dell’“ordine pubblico e sicurezza”

Giochi e scommesse  Artt. 12 e 13 L. della Provincia autonoma di Trento 11 marzo 2005, n. 3  Disposizioni in materia apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici da intrattenimento o da gioco di abilità installabili negli esercizi pubblici  Definizione, con regolamento provinciale del numero massimo degli apparecchi in questione installabili in ambito provinciale, dei criteri direttivi da seguire per concedere l’autorizzazione e delle sanzioni amministrative applicabili in caso di inosservanza  Ricorso del Governo  Asserita lesione della competenza legislativa statale ex art. 117, co. 2, lett. h)  Presunta violazione degli artt. 11 e 12 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5 (Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige)  Illegittimità costituzionale.

Sono costituzionalmente illegittimi gli articoli 12 e 13 della legge della Provincia autonoma di Trento 11 marzo 2005, n. 3 (Disposizioni in materia di agricoltura, di foreste, di commercio, di turismo, di industria e di energia).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 12 e 13 della legge provinciale 11 marzo 2005, n. 3 della Provincia autonoma di Trento (Disposizioni in materia di agricoltura, di foreste, di commercio, di turismo, di industria e di energia), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 12 maggio 2005, depositato in cancelleria il 18 maggio 2005 ed iscritto al n. 58 del registro ricorsi 2005.

Visto l’atto di costituzione della Provincia di Trento;

udito nell’udienza pubblica del 16 maggio 2006 il Giudice relatore Luigi Mazzella;

uditi l’avvocato della Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Franco Mastragostino e Luigi Manzi per la Provincia di Trento.

RITENUTO IN FATTO

Con ricorso notificato il 12 maggio 2005 e depositato in cancelleria il successivo 18 maggio, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli articoli 12 e 13 della legge della Provincia autonoma di Trento 11 marzo 2005, n. 3 (Disposizioni in materia di agricoltura, di foreste, di commercio, di turismo, di industria e di energia), per violazione dell’art 117, comma secondo, lettera h) della Costituzione, e degli articoli 11 e 12 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5 (Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige).

Il ricorrente rileva che, nel modificare la legge provinciale 14 luglio 2000, n. 9 (Disciplina dall’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande e dell’attività alberghiera nonché modifica dell’art. 74 della legge provinciale 23 aprile 1983, n. 12 in materia di personale), l’art. 12 impugnato dispone che con regolamento sono stabiliti il numero di apparecchi e di congegni automatici, semiautomatici ed elettronici di trattenimento o da gioco di abilità previsti dall’art. 110, commi 6 e 7 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), che possono essere installati presso gli esercizi disciplinati dalla legge in discorso, nonché le prescrizioni ai fini dell’installazione di tali apparecchi, mentre il successivo art. 13 estende le medesime previsioni alle sale giochi, ai circoli privati ed ai punti di raccolta di altri giochi autorizzati.

Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri le due norme risultano invasive della competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza, di cui all’articolo 117, comma secondo lettera h) della Costituzione. D’altro canto – aggiunge il ricorrente – lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige non contempla alcuna potestà legislativa provinciale nella materia, mentre, là dove (art. 12, numero 7) menziona genericamente gli “esercizi pubblici”, precisa che restano fermi i requisiti soggettivi richiesti dalle leggi statali per ottenere le licenze nonché i poteri di vigilanza dello Stato ai fini della pubblica sicurezza.

La Provincia autonoma di Trento si è costituita nel giudizio chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.

Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, l’Avvocatura dello Stato ha sottolineato che l’esigenza di garantire uniformità a livello nazionale in materia di ordine pubblico e sicurezza appare compromessa dalle norme impugnate, nella parte in cui demandano ad una fonte subordinata il compito di stabilire il numero degli apparecchi installabili e le altre prescrizioni necessarie, in tal modo favorendo una normazione differenziata che, nell’affine settore delle case da gioco, questa Corte ha più volte disapprovato.

Anche la Provincia autonoma di Trento ha depositato memoria ed ha sostenuto che le disposizioni impugnate, facendo riferimento non alla natura degli apparecchi o a requisiti soggettivi del titolare, ma alle caratteristiche tipologiche e di localizzazione dell’esercizio stesso (ad elementi, quindi, tipicamente afferenti alla disciplina delle categorie degli esercizi pubblici), non interferirebbero con la regolamentazione del gioco di azzardo, ma si limiterebbero a regolamentare l’installazione degli apparecchi da trattenimento o da gioco di abilità nell’ambito degli esercizi pubblici, la cui disciplina è demandata alla propria competenza, ai sensi dell’art. 9, numero 7, dello statuto speciale di autonomia.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli articoli 12 e 13 della legge della Provincia autonoma di Trento 11 marzo 2005, n.3 (Disposizioni in materia di agricoltura, di foreste, di commercio, di turismo, di industria e di energia), per violazione dell’art 117, secondo comma, lettera h) della Costituzione, e degli articoli 11 e 12 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5 (Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige).
Sostiene il ricorrente che – nel rinviare ad apposito regolamento la determinazione del numero massimo di apparecchi e di congegni automatici, semiautomatici ed elettronici di trattenimento o di gioco di abilità previsti dall’art. 110, commi 6 e 7 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi sulla pubblica sicurezza) che possono essere installati presso gli esercizi disciplinati dalla citata legge provinciale, nonché all’interno di sale giochi, circoli privati e punti di raccolta di altri giochi autorizzati, della provincia di Trento, prevedendo altresì apposite sanzioni amministrative per la violazione di dette prescrizioni – le norme impugnate eccedono l’ambito delle competenze provinciali delineate dallo statuto speciale di autonomia, invadendo la competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all’articolo 117, comma secondo lettera h) della Costituzione.

2. – La questione è fondata.

3. – Come risulta dall’ esame del quadro normativo complessivo entro il quale la questione va scrutinata, le norme impugnate collidono con le disposizioni dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (ricomprese nel testo unico approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670).

In forza dell’art. 9, numero 7, dello statuto appena richiamato, le province autonome di Trento e Bolzano hanno potestà legislativa in materia di «esercizi pubblici, fermi restando i requisiti soggettivi richiesti dalle leggi dello Stato per ottenere le licenze, i poteri di vigilanza dello Stato, ai fini della pubblica sicurezza, la facoltà del Ministero dell’interno di annullare d’ufficio, ai sensi della legislazione statale, i provvedimenti adottati nella materia, anche se definitivi».
In virtù della previsione statutaria richiamata, la Provincia autonoma di Trento aveva già emanato la legge 14 luglio 2000, n. 9 (Disciplina dell’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande, e dell’attività alberghiera nonché modifica dell’art. 74 della legge provinciale 29 aprile 1983, n. 12 in materia di personale) prevedendo, all’art. 13 comma 3, che le autorizzazioni prescritte dai precedenti articoli 7, 8 e 9 (concernenti l’apertura, il trasferimento e l’ampliamento degli esercizi di somministrazione, aperti o non al pubblico, nonché degli esercizi alberghieri) comprendevano «l’autorizzazione all’installazione e all’uso di flipper, calcetti, videogiochi e simili fino ad un massimo di cinque apparecchi da gioco complessivi».
L’art. 110 del r.d. n. 773 del 1931 e successive modificazioni, nel testo in vigore all’epoca della citata legge provinciale, vietava l’installazione e l’uso di apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici da gioco d’azzardo nei luoghi pubblici o aperti al pubblico, e nei circoli ed associazioni di qualunque specie, ma permetteva gli «apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici da trattenimento e da gioco di abilità» nei quali il costo della partita, e l’ammontare dei premi fosse assolutamente modesto.
La norma appena richiamata è stata modificata dall’art. 22 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), nonché dall’art. 39, comma 6, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo ed la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326, con la conseguenza che, pur confermandosi la disciplina vigente in tema di apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici da gioco d’azzardo, veniva modificata quella in tema di apparecchi idonei per il gioco lecito.
In particolare, questi ultimi sono definiti in cinque categorie dai nuovi commi 6 e 7 dell’art. 110: 1) quelli «nei quali […] gli elementi di abilità o intrattenimento sono presenti insieme all’elemento aleatorio, il costo della partita non supera 1 euro, la durata minima della partita è di quattro secondi e che distribuiscono vincite in denaro, ciascuna comunque di valore non superiore a 100 euro, erogate dalla macchina in monete metalliche» (comma 6, lettera a); 2) quelli che si attivano esclusivamente con un collegamento alla rete telematica dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e che comunque distribuiscono vincite (comma 6, lettera b, in particolare i numeri 2 e 3); 3) «quelli elettromeccanici privi di monitor attraverso i quali il giocatore esprime la sua abilità fisica, mentale o strategica, attivabili unicamente con l’introduzione di monete metalliche, di valore complessivo non superiore, per ciascuna partita, a un euro, che distribuiscono […] premi consistenti in prodotti di piccola oggettistica» (co. 7, lettera a); 4) quelli automatici, semiautomatici ed elettronici da trattenimento o da gioco di abilità che si attivano solo con l’introduzione di moneta metallica, di valore non superiore per ciascuna partita a 50 centesimi di euro, nei quali gli elementi di abilità o trattenimento sono preponderanti rispetto all’elemento aleatorio, che possono consentire per ciascuna partita, subito dopo la sua conclusione, il prolungamento o la ripetizione della partita, fino a un massimo di dieci volte, che peraltro la norma considera leciti solamente fino al 31 gennaio 2003 (comma 7, lettera b); 5) quelli, basati sulla sola abilità fisica, mentale o strategica, che non distribuiscono premi, per i quali la durata della partita può variare in relazione all’abilità del giocatore e il costo della singola partita può essere superiore a 50 centesimi di euro (comma 7, lettera c).

Lo stesso art. 22, comma 6, della legge n. 289 del 2002 ha poi stabilito che con decreto direttoriale del Ministero dell’economia e delle finanze sarebbe stato individuato il numero massimo di apparecchi di cui ai commi 6 e 7 dell’art. 110 TULPS installabili presso i pubblici esercizi e le prescrizioni da osservare ai fini dell’installazione (all’uopo è stato appunto emanato il decreto direttoriale del 27 ottobre 2003).

Del tutto coerentemente, l’art. 22 citato ha modificato anche l’ultimo comma dell’art. 110 TULPS prevedendo che il questore può disporre la sospensione della licenza anche in caso di violazioni relative al numero di apparecchi installati.
In siffatto quadro normativo statale si inserisce l’art. 12, comma 1, della legge della Provincia di Trento 11 marzo 2005, n. 3, il quale ha aggiunto all’art. 13 della precedente legge provinciale n. 9 del 2000 i commi 3-bis e 3-ter.

Il primo dispone che «nel limite massimo previsto dal comma 3, con regolamento sono stabiliti il numero di apparecchi e di congegni automatici, semiautomatici ed elettronici da trattenimento o da gioco di abilità previsti dall’art. 110, commi 6 e 7, del regio decreto n. 773 del 1931, che possono essere installati presso gli esercizi disciplinati dalla presente legge, nonché le prescrizioni ai fini dell’installazione di tali apparecchi»; il secondo prevede che, fino alla data di entrata in vigore delle norme regolamentari di cui al comma 3-bis, continua ad applicarsi la disciplina contenuta nel decreto direttoriale sopra citato.
Analoghe disposizioni anche per i circoli privati ed i punti di raccolta di altri giochi autorizzati sono contenute nell’art. 13 della legge impugnata, la quale prevede sanzioni di uguale natura e misura.

4.- Da quanto esposto emerge chiaramente che la materia in esame risulta compiutamente disciplinata dall’art. 110 TULPS, come modificato dagli artt. 22 della legge n. 289 del 2002, e 39 commi 6, 7 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici) converito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 nonché dall’art. 4, comma 195 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004) e ancora dall’art. 1, comma 499 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005).

In particolare, la legge statale: (1) definisce la nozione di apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici d’azzardo e quella di apparecchi e congegni idonei per il gioco lecito; (2) vieta i primi e consente i secondi; (3) detta le sanzioni per le violazioni della disciplina relativa ai primi; (4) stabilisce le prescrizioni che limitano l’utilizzo dei secondi (divieto di utilizzo per i minorenni, tipologia dei luoghi ove essi possono essere installati, necessità di un limite massimo del loro numero in relazione alle dimensioni, all’ubicazione ed alla natura dell’attività del locale che li ospita, ecc.).
Non v’è dubbio che tutte queste prescrizioni attengono chiaramente alla materia dell’“ordine pubblico e sicurezza” non compresa nell’articolo 9 dello Statuto e che l’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.

In proposito questa Corte ha più volte precisato che tale materia si riferisce «all’adozione delle misure relative alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico» (sentenze n. 95 del 2005, nn. 6, 162 e 428 del 2004, n. 407 del 2002). In essa rientra non soltanto la disciplina dei giochi d’azzardo, ma, inevitabilmente, anche quella relativa ai giochi che, pur presentando un elemento aleatorio e distribuendo vincite, non sono ritenuti giochi d’azzardo (si tratta delle ipotesi di cui al comma 6 dell’art. 110 TULPS).
Anche la disciplina relativa al numero massimo di apparecchi che possono essere installati in un determinato esercizio non attiene tanto alla sicurezza riferita allo svolgimento dell’attività da parte degli esercenti di un pubblico servizio, ma rientra nella materia che l’art. 9 dello statuto speciale riserva allo Stato, considerati i caratteri dei giochi cui sono predisposte tali apparecchiature (aleatorietà e possibilità di vincite, seppur modeste, in denaro), la conseguente forte capacità di attrazione e concentrazione di utenti e l’altrettanto elevata probabilità di usi illegali degli apparecchi medesimi.
La stessa Provincia resistente riconosce espressamente che le norme impugnate rispondono ad esigenze di ordine pubblico e sicurezza pubblica, «per evitare l’uso di apparecchi che, pur leciti, possono rivelarsi pericolosi qualora non controllati, ed incentivare così una insensata propensione al gioco».
Rafforza questa tesi proprio l’art. 12, numero 7 dello statuto speciale per il Trentino Alto-Adige, più sopra evocato, il quale ha rimarcato in termini netti la centralità dei poteri di vigilanza, “ai fini della pubblica sicurezza” rispetto alla quale non sarebbe tollerabile una diversificazione di interventi su base territoriale.
Dunque, la tesi della Provincia, secondo la quale le disposizioni impugnate, facendo riferimento soltanto alle caratteristiche tipologiche e di localizzazione, si limiterebbero a regolamentare l’installazione degli apparecchi da trattenimento o da gioco di abilità nell’ambito degli esercizi pubblici, la cui disciplina è demandata alla propria competenza, ai sensi dell’art. 9, numero 7, dello statuto speciale di autonomia, non è condivisibile, ponendosi le disposizioni in contrasto con i sopraindicati parametri.
Come si è detto, infatti, anche le prescrizioni in tema di numero di apparecchi e di modalità di installazione rispondono ad evidenti esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblici ed il fatto che si tratti di locali destinati ad ospitare pubblici esercizi non vale a sottrarre la disciplina in questione alla materia riservata alla potestà legislativa statale.
Le considerazioni che precedono conducono all’accoglimento del ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri.

dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 12 e 13 della legge della Provincia autonoma di Trento 11 marzo 2005, n. 3 (Disposizioni in materia di agricoltura, di foreste, di commercio, di turismo, di industria e di energia).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2006.

F.to:
Annibale MARINI, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 giugno 2006.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 22/6/2006 n.237 proviene da Giustamm.

Presidente Annibale MARINI
Redattore Francesco AMIRANTE

la legge della Regione Umbria non ha oltrepassato i limiti delle competenze regionali in materia di prevenzione e contrasto dei fenomeni di “mobbing”

Lavoro – Disciplina del rapporto di lavoro – L. della Regione Umbria 28 febbraio 2005, n. 18 – Tutela della salute psicofisica della persona sul luogo di lavoro e prevenzione e contrasto dei fenomeni di “mobbing” – Previsione dell’attribuzione alla Giunta regionale della determinazione di criteri e modalità per la concessione di incentivi alla realizzazione di “supporti e terapie” – Istituzione di strutture amministrative regionali per far fronte al fenomeno del “mobbing” – Previsione di apposite ispezioni nei luoghi di lavoro per accertare l’esistenza di azioni di “mobbing” – Ricorso del Governo -Asserita violazione degli artt. 117, co.2, lettere g) ed l), e co. 3, e dell’art. 118, co. 1, Cost. – Infondatezza.

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Umbria 28 febbraio 2005 n. 18 (Tutela della salute psico-fisica della persona sul luogo di lavoro e contrasto dei fenomeni di mobbing), sollevata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e terzo comma, e all’art. 118, primo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Umbria 28 febbraio 2005, n. 18 (Tutela della salute psico-fisica della persona sul luogo di lavoro e contrasto dei fenomeni di mobbing), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 16 maggio 2005, depositato in cancelleria il 24 maggio 2005 ed iscritto al n. 65 del registro ricorsi 2005.
Visto l’atto di costituzione della Regione Umbria;
udito nell’udienza pubblica del 2 maggio 2006 il Giudice relatore Francesco Amirante;
uditi l’avvocato dello Stato Giuseppe Nucaro per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Fabrizio Figorilli per la Regione Umbria.

Ritenuto in fatto

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e terzo comma, e all’art. 118, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’intero testo della legge della Regione Umbria 28 febbraio 2005, n. 18 (Tutela della salute psico-fisica della persona sul luogo di lavoro e contrasto dei fenomeni di mobbing).
In particolare, l’art. 1 – che “tenta” di definire il mobbing con l’espressione «molestie morali, persecuzioni e violenze psicologiche sui luoghi di lavoro» – conterrebbe una definizione talmente vaga ed inadeguata da determinare una normativa che rimette ad organi amministrativi il compito e il potere di integrare sostanzialmente il disposto legislativo, anzi di sostituirsi al legislatore nazionale.
L’art. 5 estende l’ambito del mobbing ai familiari del lavoratore ed affida alla Giunta regionale una competenza a stabilire, mediante deliberazione a contenuto sostanzialmente regolamentare, «criteri e modalità» per la concessione di incentivi alla realizzazione di «supporti e terapie» senza specificare ad opera di quale organismo.
Inoltre gli artt. 2, 4, 6, 7 e 8 della legge in esame prevedono strutture amministrative tratteggiandone «in modo molto elastico» le funzioni ed i compiti.
L’art. 8, comma 1, prevede come obbligatorie le ispezioni all’interno dei luoghi di lavoro e, quindi, l’accesso coattivo in tali luoghi, la ricerca e l’esame di documenti, l’audizione di persone ad opera di addetti, di imprecisato livello (o qualifica) e stato giuridico, al Servizio di prevenzione e sicurezza.
In sintesi, la legge in esame non individuerebbe (e quindi non delimiterebbe) l’ambito dell’intervento della Regione e la tipologia dei «luoghi di lavoro», rendendo in tal modo possibili ingerenze (non soltanto della Regione ma anche di altre organizzazioni) nei rapporti di lavoro pubblico statale, ad esempio presso un tribunale od un ufficio territoriale del Governo, con invasione delle competenze di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
Nel complesso – ad avviso del ricorrente – la legge impugnata omette di considerare la pluralità degli interessi generali (anche privati) compresenti e la necessità di reperire un equilibrio tra loro, crea uno strumento pervasivo e di non garantita neutralità per interventi nei rapporti contrattuali di lavoro e nelle attività imprenditoriali e delle pubbliche amministrazioni ed infine introduce una disciplina «territorialmente differenziata» in assenza di principi fondamentali unificanti.
La censurata normativa sarebbe perciò in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e con l’art. 118, primo comma, Cost.
Circa il denunciato contrasto con la riserva allo Stato della produzione legislativa in materia di ordinamento civile, nel ricorso si osserva che la legge in esame inciderebbe sui rapporti civilistici interpersonali, non soltanto di lavoro e di impresa, anche in modo imprevedibile e non definirebbe le tipologie dei «fenomeni» considerati, i quali sono destinati a tramutarsi in fattispecie di illecito contrattuale.
La legge sarebbe inoltre in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost. (tutela della salute, tutela e sicurezza del lavoro), non essendo ricollegata a «principi fondamentali» posti dal Parlamento nazionale, al quale è riservato il compito di definire il cosiddetto mobbing.
2.— Si è costituita in giudizio la Regione Umbria, affermando anzitutto che la legge in argomento non contiene alcuna definizione del mobbing; l’art. 1, infatti, recita: «[…] in attuazione degli articoli 1, 2, 3, 4, 32 e 41 della Costituzione italiana, nel rispetto della normativa statale vigente e dell’ordinamento comunitario», e così riconosce, tra le finalità della Regione, il compito di promuovere «azioni ed iniziative volte a prevenire e contrastare l’insorgenza e la diffusione di fenomeni di molestie morali, persecuzioni e violenze psicologiche sui luoghi di lavoro, di seguito denominate mobbing».
L’intento sarebbe quello di favorire iniziative attraverso le quali contenere l’insorgenza di fenomeni che da tempo, pur in assenza di una legge quadro specifica, la normativa interna e quella comunitaria qualificano come sintomi di attività riconducibile al mobbing, come dimostrato dal successivo art. 2 della legge regionale, secondo cui «… la Regione promuove, in collaborazione con le parti sociali interessate, con l’Osservatorio regionale sul mobbing di cui all’art. 7 e con le strutture sociosanitarie locali, azioni di prevenzione, formazione, informazione, ricerca ed assistenza medico-legale e psicologica».
Il ricorso sarebbe, quindi, inammissibile per genericità dei motivi e contraddittorietà, posto che, dopo avere attribuito alla Regione Umbria una volontà definitoria del tutto insussistente, eccepisce nel contempo una, non meglio identificata, vaghezza ed inadeguatezza nei confronti delle medesime disposizioni impugnate, da cui viene fatta derivare un’indebita sostituzione degli organi amministrativi regionali nei compiti esclusivamente riservati allo Stato.
Non sarebbero poi fondate le censure relative all’assenza di una precisa indicazione della tipologia dei luoghi di lavoro, con il paventato effetto di possibili ingerenze nei rapporti di lavoro pubblico statale ad opera del legislatore regionale. Parimenti senza fondamento sarebbe tale asserito sconfinamento del legislatore regionale, con conseguente presunta mancanza di neutralità, «per interventi nei rapporti contrattuali di lavoro e nelle attività imprenditoriali e delle pubbliche amministrazioni», e con introduzione di «una disciplina territorialmente differenziata in assenza di principi fondamentali unificanti» .
Infatti, la materia andrebbe ricondotta, anziché alle lettere g) ed l) dell’art. 117, secondo comma, Cost., in quelle della “tutela e sicurezza del lavoro”, nonché della “tutela della salute”, cui la prima necessariamente si ricollega, dando luogo, pertanto, ad un caso di potestà legislativa concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., con la conseguenza della ammissibilità di uno spazio all’interno del quale le Regioni sono ammesse a legiferare, a condizione che tale intervento non vada a sovrapporsi o ad invadere gli ambiti già delineati con i principi e le singole disposizioni di rango statale e/o comunitario; condizione del tutto assicurata nella specie.
Sarebbe chiaro l’intento del legislatore regionale di predisporre adeguate «misure di sostegno idonee a studiare il fenomeno in tutti i suoi profili e a prevenirlo o limitarlo nelle sue conseguenze». Né sarebbe possibile rinvenire – nelle azioni di prevenzione, formazione, informazione, ricerca ed assistenza medico-legale di cui all’art. 2 – alcun elemento in grado di introdurre spunti di novità rispetto ai criteri indicati da questa Corte quali parametri di compatibilità costituzionale dell’intervento regionale nella materia qui presa in considerazione.
3.— Nell’imminenza dell’udienza, fissata per la discussione, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria in cui osserva come, nelle sue difese, la Regione Umbria non abbia affrontato la compatibilità delle «azioni ed iniziative» di cui all’art. 1 della legge impugnata con la disciplina civilistica – di indubbia competenza esclusiva statale – dei rapporti di lavoro e con quella “di diritto amministrativo” dei rapporti di pubblico impiego statale non contrattualizzato, essa pure di competenza esclusiva statale secondo il disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.; né la Regione si sarebbe soffermata sul cruciale art. 8, comma 1, della legge, al quale si connettono sia l’art. 7, comma 4, lettera c) – ove sono previsti protocolli di intesa tra gli organismi di vigilanza e, secondo il ricorrente, l’assessore regionale presidente dell’Osservatorio sul mobbing – sia l’art. 6, lettera c).
A parere dell’Avvocatura, le tre disposizioni citate consentono di organizzare una struttura di polizia alle dipendenze del «potere esecutivo» della Regione, attivata dagli sportelli istituiti «presso gli uffici comunali di cittadinanza».
La Regione non si è limitata a porre in essere «azioni di formazione» (art. 3), «azioni di informazione e ricerca» (art. 4) e «azioni di assistenza medico-legale e psicologica» (art. 5), cioè a monitorare e studiare il fenomeno e ad assisterne le vittime, ma al contrario, si è attribuita un penetrante potere di ispezione, ossia di accesso sul luogo di lavoro privato o persino pubblico-statale, di acquisizione di documenti, di interpello di possibili futuri testimoni, di redazione di processi verbali, etc.; un potere, questo, che duplica similari poteri della giurisdizione e di apparati investigativi statali e che interferisce sia nelle attività imprenditoriali sia nelle attività delle amministrazioni pubbliche dello Stato o facenti capo ad esso.
Ritiene il ricorrente che il nucleo della legge in esame sia costituito non dai citati artt. 3, 4 e 5, ma dall’art. 8, comma 1, e dai connessi artt. 6, lettera c), e 7, comma 4, lettera e), e conclude, quindi, insistendo per la richiesta declaratoria di illegittimità costituzionale quanto meno di queste ultime norme.
4.— Anche la Regione Umbria ha depositato una memoria, sottolineando anzitutto come la questione sia del tutto simile a quella risolta dalla recente sentenza di questa Corte n. 22 del 2006, con la quale è stata esaminata un’analoga legge della Regione Abruzzo, e ribadendo quindi che la legge impugnata tende unicamente a prevenire e a contrastare l’insorgenza e la diffusione del mobbing, senza con ciò dettare una disciplina compiuta del medesimo sul piano giuslavoristico. Del resto, il richiamo espresso alla disciplina interna e comunitaria sarebbe di per sé dirimente in ordine ai dubbi ed alle perplessità manifestate nell’atto introduttivo.
Il legislatore umbro, quindi, astenendosi dal fornire non solo una definizione generale del fenomeno in oggetto, ma anche esemplificazioni di per sé idonee ad operare la paventata sostituzione nei confronti della potestà normativa statale, ha circoscritto il proprio intervento a disciplinare misure di sostegno per i lavoratori che subiscono le conseguenze negative discendenti dal verificarsi del fenomeno stesso, come definito dalla normativa nazionale e comunitaria. Infatti, ai sensi dell’art. 2, i compiti della Regione vengono individuati nella promozione di azioni di «prevenzione, formazione, informazione, ricerca ed assistenza medico-legale», in collaborazione con le parti sociali interessate, con l’Osservatorio regionale sul mobbing di cui al successivo art. 7 e con le strutture socio-sanitarie. Parimenti i successivi artt. 3, 4, 5 e 6 regolano espressamente la tipologia di azioni con cui vengono concretamente svolte prevenzione, formazione, informazione, ricerca ed assistenza medico-legale previste dal richiamato art. 2.
Infine, del tutto infondata risulterebbe la doglianza volta a censurare la disposizione che parrebbe realizzare indebite interferenze in merito alla gestione dei rapporti di lavoro con amministrazioni statali, sulla scorta delle precisazioni fornite dalla citata sentenza n. 22 del 2006, allorché la domanda proposta dalla Presidenza del Consiglio dei ministri è stata rigettata, chiarendo come «dall’eventuale duplicazione di procedure che la legge regionale introdurrebbe rispetto a quanto previsto dalla contrattazione collettiva», non è dato ricavare l’invasione di competenza lamentata da controparte.

Considerato in diritto

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e terzo comma, e all’art. 118, primo comma, della Costituzione, la legge della Regione Umbria 28 febbraio 2005, n. 18 (Tutela della salute psico-fisica della persona sul luogo di lavoro e contrasto dei fenomeni di mobbing), perché, da un lato, essa lederebbe la competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento civile nonché di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali e, dall’altro, non si limiterebbe a formulare disposizioni di dettaglio nelle materie della tutela della salute e della tutela e sicurezza del lavoro, entrambe di competenza legislativa concorrente.
L’Avvocatura dello Stato, inoltre, a conforto delle proprie tesi richiama la sentenza di questa Corte n. 359 del 2003, con la quale fu dichiarata l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Lazio 11 luglio 2002, n. 16 (Disposizioni per prevenire e contrastare il fenomeno del mobbing nei luoghi di lavoro).
Il ricorrente censura come “vaga e inadeguata” l’espressione «molestie morali, persecuzioni e violenze psicologiche sui luoghi di lavoro», con la quale la legge regionale definisce il fenomeno del mobbing e sostiene che ulteriori precisazioni vengono così rimesse a successivi atti amministrativi, da emettere anche da parte di organismi che la legge stessa istituisce, quali l’Osservatorio regionale e gli sportelli anti-mobbing. Il Presidente del Consiglio dei ministri si duole che a tali organismi sia affidato il compito di effettuare ispezioni sui luoghi di lavoro senza alcuna limitazione sulla appartenenza di questi e sulla loro natura; ispezioni destinate a sfociare nel possibile accertamento di fattispecie di illecito contrattuale.
2.— In via preliminare, si rileva l’ammissibilità del ricorso ancorché concerna un’intera legge, in quanto, come già ritenuto in casi analoghi (sentenza n. 359 del 2003 e sentenze ivi citate, nonché sentenza n. 22 del 2006), l’omogeneità della normativa in esame consente di individuare i limiti dello scrutinio richiesto.
3.— Nel merito, il ricorso non è fondato.
Il richiamo alla sentenza n. 359 del 2003 non giova al ricorrente, perché la legge della Regione Lazio dichiarata illegittima con quella sentenza era sostanzialmente diversa dalla legge della Regione Umbria, oggetto del presente scrutinio.
Con la sentenza citata questa Corte – dopo aver premesso che il mobbing, unitariamente considerato dalle scienze sociali, ma privo di una specifica disciplina statale, è fenomeno complesso avente una pluralità di aspetti, alcuni dei quali ricondotti dai giudici comuni sotto le previsioni dell’art. 2087 del codice civile – rilevò che esso, con riguardo alla condotta degli autori degli atti vessatori e dei rapporti tra datore di lavoro e lavoratori, concerne anche l’ordinamento civile, mentre per i profili riguardanti le conseguenze patologiche sulla vittima di per sé considerate attiene alla tutela della salute e alla tutela e sicurezza del lavoro. La definizione del mobbing contenuta nella legge ne riguardava tutti i profili e la Regione Lazio rendeva manifesto il proposito di intervenire «nelle more dell’emanazione di una disciplina organica dello Stato in materia».
La constatazione che la legge regionale, fondata su un’autonoma definizione del complesso fenomeno sociale, lo disciplinava in molteplici suoi aspetti rientranti in competenze dello Stato, fu alla base della dichiarazione di illegittimità costituzionale.
La legge della Regione Umbria oggetto del presente ricorso presenta, invece, elementi di analogia – come fa rilevare lo stesso ricorrente – con la legge della Regione Abruzzo 11 agosto 2004 n. 26 (Intervento della Regione Abruzzo per contrastare e prevenire il fenomeno mobbing e lo stress psico-sociale sui luoghi di lavoro), passata indenne attraverso lo scrutinio di costituzionalità (sentenza n. 22 del 2006).
Anche nel caso ora in esame la normativa censurata non formula una definizione del mobbing con valenza generale, ma ha riguardo soltanto ad alcuni suoi aspetti già oggetto di valutazione in fattispecie sottoposte al vaglio di giudici comuni.
Inoltre, secondo l’art. 1 della legge in argomento, le azioni di prevenzione e contrasto del mobbing, finalizzate a tutelare l’integrità psico-fisica della persona sul luogo di lavoro, sono promosse dalla Regione «nel rispetto della normativa statale vigente e dell’ordinamento comunitario». Tale formula può risolversi in un’affermazione meramente assertiva e di stile, inefficace al fine di escludere possibili contrasti con le normative di cui si postula il rispetto; ma, ove in concreto non si riscontrino disposizioni che tale contrasto determinano, come nella legge impugnata, essa fornisce un criterio interpretativo utile al positivo scrutinio di legittimità costituzionale.
Se poi, come questa Corte ha già affermato, l’inesistenza di una definizione generale dovesse condurre la Regione all’emanazione di atti amministrativi esorbitanti dalle proprie competenze o, comunque, contrastanti con parametri costituzionali, per la repressione di tali fenomeni l’ordinamento appronta gli opportuni rimedi di giustizia costituzionale e comune.
Quest’ultimo rilievo vale anche a motivare l’infondatezza delle censure concernenti la genericità delle previsioni della legge riguardo alle ispezioni sui luoghi di lavoro ed al conseguente accertamento di ipotesi di mobbing. L’impugnato art. 8 della legge regionale, relativo a tali ispezioni, riguarda infatti l’attività di controllo del Servizio di prevenzione e sicurezza del lavoro, collocandone i compiti «nell’ambito della sua attività istituzionale». Quest’ultima si inserisce nella più ampia attività dei dipartimenti di prevenzione (di cui fa parte il Servizio), i quali sono strutture operative delle ASL, poste a garanzia della salute collettiva ed operanti secondo linee coordinate ed integrate con le Regioni (in base al disposto dell’art. 7-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502).
Si deve, infatti, più in generale ribadire, anche al di fuori del controllo incidentale di costituzionalità, la validità del principio secondo il quale una disposizione di legge non può essere ritenuta costituzionalmente illegittima soltanto perché tra le varie opzioni interpretative e applicative se ne possa ipotizzare qualcuna lesiva di norme costituzionali.
In conclusione, per la impugnata legge della Regione Umbria può dirsi ciò che si è ritenuto riguardo alla suindicata legge della Regione Abruzzo, e cioè che «essa non ha oltrepassato i limiti della competenza che già questa Corte ha riconosciuto alle Regioni quando ha affermato che esse possono intervenire con propri atti normativi anche con misure di sostegno idonee a studiare il fenomeno in tutti i suoi profili ed a prevenirlo o limitarlo nelle sue conseguenze».

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Umbria 28 febbraio 2005 n. 18 (Tutela della salute psico-fisica della persona sul luogo di lavoro e contrasto dei fenomeni di mobbing), sollevata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e terzo comma, e all’art. 118, primo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2006.

F.to:
Annibale MARINI, Presidente
Francesco AMIRANTE, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 giugno 2006.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 22/6/2006 n.238 proviene da Giustamm.

Presidente Annibale MARINI Redattore Francesco AMIRANTE

la legge della Regione Friuli-Venezia Giulia non ha oltrepassato i limiti delle competenze regionali in materia di prevenzione e contrasto dei fenomeni di “mobbing”

Lavoro – Disciplina del rapporto di lavoro – L della Regione Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2005, n. 7 – Interventi regionali per l’informazione, la prevenzione e la tutela delle lavoratrici e dei lavoratori dalle molestie morali e psico-fisiche nell’ambiente di lavoro – Definizione del concetto di “mobbing” – Progetti contro le molestie morali e psico-fisiche nell’ambiente di lavoro – Funzioni della Commissione regionale per le politiche attive del lavoro – Ricorso del Governo – Asserita violazione degli artt. 4 e 5 dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia (approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), 117, co. 2, lettere g) ed l), e co. 3, e 118, co. 1, Cost. – Infondatezza.

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2005, n. 7 (Interventi regionali per l’informazione, la prevenzione e la tutela delle lavoratrici e dei lavoratori dalle molestie morali e psico-fisiche nell’ambiente di lavoro), sollevata, in riferimento agli artt. 4 e 5 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), all’art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e terzo comma, e all’art. 118, primo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

residente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2005, n. 7 (Interventi regionali per l’informazione, la prevenzione e la tutela delle lavoratrici e dei lavoratori dalle molestie morali e psico-fisiche nell’ambiente di lavoro), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l’8 giugno 2005, depositato in cancelleria il 14 giugno 2005 ed iscritto al n. 67 del registro ricorsi 2005.
Visto l’atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;
udito nell’udienza pubblica del 2 maggio 2006 il Giudice relatore Francesco Amirante;
uditi l’avvocato dello Stato Giuseppe Nucaro per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2005, n. 7 (Interventi regionali per l’informazione, la prevenzione e la tutela delle lavoratrici e dei lavoratori dalle molestie morali e psico-fisiche nell’ambiente di lavoro), in riferimento agli artt. 4 e 5 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), all’art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e terzo comma, e all’art. 118, primo comma, della Costituzione.
In particolare, per quel che riguarda le censure riferite all’art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), Cost., il ricorrente osserva come l’art. 1, comma 2, della legge regionale, intenda definire il mobbing con l’espressione «molestie morali e psico-fisiche nell’ambiente di lavoro», utilizzando, altresì, nell’art. 1, comma 1, le parole “esclusione sociale”, così evidenziando una tale indeterminatezza definitoria da rimettere ad organi amministrativi il potere di integrare i contenuti normativi, anzi di sostituirsi al legislatore statale, che sarebbe competente a dettare la nozione di mobbing. Questa sarebbe molto più ampia di quella di “molestia”, come definita nell’art. 2, par. 2, della direttiva n. 76/707/CEE del Consiglio, come sostituita dall’art. 1 della direttiva n. 2002/73/CE, che riguarda soltanto il comportamento indesiderato connesso al sesso di una persona.
Tuttavia la normativa europea rivelerebbe come l’applicazione delle norme sia affidata al giudice e non ad incontrollabili apparati amministrativi o ad altrettanto incontrollabili associazioni di volontari o sindacali. In tale ultimo senso sono invece dettate le previsioni dell’art. 2, relative ai “progetti” presentati da dette associazioni, che possono prevedere dei punti di ascolto, con compiti istruttori, i quali mantengono rapporti con le strutture pubbliche competenti.
Dubbi suscita nel Presidente del Consiglio anche il punto di ascolto ed assistenza istituito presso ogni ASL, in ragione della previsione di convenzioni suscettibili di attivare incarichi esterni (come quello ad un giuslavorista, e non a due, ipotesi che parrebbe più corretta al ricorrente in quanto implicherebbe la possibilità di un contraddittorio).
Ciò posto e premesso di aver proposto analoghi ricorsi avverso leggi delle Regioni Abruzzo e Umbria, il ricorrente, in ordine all’ipotizzato contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., sostiene che la censurata normativa non si limita a dettare una disciplina di dettaglio nelle materie di competenza concorrente della tutela della salute e della tutela e sicurezza del lavoro. Il Presidente del Consiglio evoca, infine, anche un profilo di possibile eccesso dai limiti statutari, in riferimento agli artt. 4, 5 e 6 dello statuto speciale, non essendo la legge censurata riconducibile a nessuna delle materie ivi elencate e non potendo neppure essere qualificata come esercizio di competenza integrativa ed attuativa in mancanza di collegamento con principi fondamentali.
Tali argomentazioni sono state ribadite in una memoria depositata nell’imminenza dell’udienza, ove il ricorrente sottolinea come la legge impugnata non si sia affatto astenuta dal formulare una propria definizione di mobbing, ma abbia, al contrario, fatto riferimento a nozioni «proprie» quale «molestie morali e psico-fisiche nell’ambiente di lavoro» (o «sul posto di lavoro»), «comportamenti discriminatori e vessatori protratti nel tempo», «qualità […] delle relazioni sociali», ed «esclusione sociale». L’aggettivo «sociale» sarebbe stato utilizzato per mettere in ombra la sostanza civilistica, attinente cioè ai rapporti contrattuali (anche per quanto disciplinati da contrattazione collettiva) genericamente ipotizzati dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, il cui contenuto finirebbe col finanziare con denaro pubblico patronati ed associazioni di volontariato, perché – presentato un «progetto» – svolgano una attività sostanzialmente amministrativa destinata ad affiancarsi ai normali rimedi offerti dall’ordinamento in caso di illeciti contrattuali.
E’ facile prevedere – a parere dell’Avvocatura – che i soggetti privati finanziati saranno portati ad enfatizzare l’accreditamento ad essi attribuito, a promuovere (mediante professionisti legali «organici») l’instaurazione di controversie civili e ad ingerirsi nelle dinamiche interne di impresa e di apparati amministrativi (anche statali). Anche se non esclude che la Regione possa dotarsi di strumenti conoscitivi del «fenomeno» di che trattasi e neppure che essa possa tener conto del mobbing nell’organizzare talune strutture del Servizio sanitario, il ricorrente ritiene, tuttavia, che la legge impugnata vada oltre, quando – soprattutto all’art. 2 e all’art. 3, commi l, 2 e 3 – «accredita» operatori variamente motivati ad interferire nei rapporti civilistici (o addirittura nei rapporti non contrattualizzati con dipendenti statali).
2.— Si è costituita in giudizio la Regione Friuli-Venezia Giulia, concludendo per il rigetto del ricorso sul rilievo che la legge impugnata non ha dettato norme interferenti con l’ordinamento civile e penale o con l’organizzazione statale, né aventi carattere di principio fondamentale nelle materie della tutela del lavoro e della salute, ma si è limitata a prevedere – e, in parte, a finanziare – attività di sostegno, di studio e di formazione al fine di diminuire l’incidenza delle molestie nei luoghi di lavoro, a tutela dei lavoratori.
In particolare, la Regione eccepisce l’inammissibilità, per genericità, della prima censura là dove imputa all’art. 1 della legge in argomento la vaghezza e la inadeguatezza delle espressioni usate, contestando che la disposizione ponga una normativa in bianco, dato che il concetto di «molestie morali e psico-fisiche nell’ambiente di lavoro» è sufficientemente chiaro per guidare l’esercizio della discrezionalità amministrativa. Anche la seconda censura sarebbe inammissibile per genericità, non essendo indicato alcun parametro costituzionale e non risultando chiaro se si tratti di censura relativa alla legittimità piuttosto che al merito, con riguardo al quale la doglianza sarebbe non fondata, in quanto la previsione di progetti delle associazioni di volontariato contro le molestie morali e psico-fisiche sul posto di lavoro è perfettamente logica, dal momento che la tutela dei dipendenti, parti deboli del rapporto di lavoro, viene istituzionalmente svolta da quelle associazioni.
Inoltre, l’art. 2 prescrive requisiti di competenza per le associazioni in questione e prevede che i progetti possano essere presentati anche da «organizzazioni datoriali di categoria»: come è ovvio, dato che la diminuzione dell’incidenza delle molestie è un interesse anche delle aziende e delle pubbliche amministrazioni. Il fenomeno del mobbing non si svolge infatti tra «controparti», ma riguarda in generale le dinamiche delle relazioni interpersonali negli ambienti di lavoro. D’altra parte anche l’elenco dei compiti dei «punti di ascolto», di cui all’art. 3, dimostra l’infondatezza del timore che la legge regionale voglia conferire a soggetti esterni poteri tali da «penalizzare» gli interessi dei datori di lavoro.
Scarsamente comprensibile sarebbe poi la censura relativa alla presenza di un solo giuslavorista e l’auspicio della presenza di due giuslavoristi: non si tratta, infatti, di regolare una contrapposizione ideologica, né di organizzare una dialettica di tipo processuale, ma di fornire sostegno alle persone che ne hanno bisogno con professionisti competenti.
Peraltro le questioni in cui viene evocato l’art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), Cost., sarebbero inammissibili per omessa illustrazione dell’applicabilità degli evocati parametri alla Regione a statuto speciale. Nel merito, le stesse sarebbero infondate, quanto al primo profilo, perché nessuna norma della legge impugnata incide o può incidere sull’organizzazione degli uffici statali, essendo previste solo attività di studio, formazione e sostegno, pienamente rientranti nelle materie “tutela del lavoro”, “tutela della salute” e “formazione professionale”; quanto al secondo aspetto, non vi sarebbe alcuna incidenza «sui rapporti civilistici interpersonali, non soltanto di lavoro e di impresa», perché, infatti, la legge prevede attività «esterne» ai rapporti di lavoro, a fini di sostegno, studio e formazione, e non fa sorgere alcun obbligo a carico del datore di lavoro, né prevede alcun intervento degli organismi di sostegno nei luoghi di lavoro. Il fatto che le molestie possano dar luogo ad illeciti contrattuali non impedisce alla Regione di occuparsi delle conseguenze di esse e di cercare di prevenirle, nell’esercizio delle proprie competenze in materia di organizzazione amministrativa, tutela del lavoro, tutela della salute e formazione professionale.
La censura in relazione alla quale sono stati evocati gli artt. 4 e 5 dello statuto speciale sarebbe poi infondata, posto che, da un lato, la legge regionale n. 7 del 2005 regola materie assegnate dallo statuto alla competenza legislativa regionale (ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del personale ad essi addetto; istruzione artigiana e professionale successiva alla scuola obbligatoria; igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera), e, dall’altro, alla Regione Friuli-Venezia Giulia si applicano, in base all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, le norme del Titolo V della parte seconda della Costituzione per essa più favorevoli, cioè quelle che prevedono la competenza concorrente in materia di “tutela del lavoro” e “tutela della salute” e quella che prevede la competenza regionale piena in materia di “formazione professionale”.
Sarebbero altresì impropriamente evocati sia l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto le Regioni possono adottare norme legislative nelle materie di competenza concorrente senza attendere l’entrata in vigore delle leggi-cornice, sia l’art. 6 dello statuto (che affida alla Regione Friuli-Venezia Giulia competenza integrativa-attuativa in materia di “lavoro”), perché tale norma non forma più la base ed il parametro della competenza regionale in materia di “tutela del lavoro”, a seguito dell’entrata in vigore della legge cost. n. 3 del 2001 che ha corrispondentemente ampliato la potestà legislativa della Regione Friuli-Venezia Giulia.
Sarebbe, infine, inammissibile la censura sollevata in riferimento all’art. 118, primo comma, Cost., per difetto di motivazione.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in riferimento agli artt. 4 e 5 dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia (approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), all’art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e terzo comma, e all’art. 118, primo comma, della Costituzione, la legge della suindicata Regione 8 aprile 2005, n. 7 (Interventi regionali per l’informazione, la prevenzione e la tutela delle lavoratrici e dei lavoratori dalle molestie morali e psico-fisiche nell’ambiente di lavoro), perché la materia oggetto della medesima non sarebbe prevista da alcuna norma statutaria e la sua disciplina sarebbe invasiva delle competenze legislative statali nelle materie dell’ordinamento civile e dell’ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali.
Il ricorrente sostiene, altresì, che la legge impugnata attiene anche alla tutela della salute e alla tutela e sicurezza del lavoro, materie entrambe di competenza legislativa concorrente, e non si limita a dettare disposizioni di dettaglio.
L’Avvocatura dello Stato, inoltre, a conforto delle proprie tesi richiama la sentenza di questa Corte n. 359 del 2003, con la quale fu dichiarata l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Lazio 11 luglio 2002, n. 16 (Disposizioni per prevenire e contrastare il fenomeno del mobbing nei luoghi di lavoro).
Il ricorrente rileva che l’espressione «molestie morali e psico-fisiche» usata dal legislatore regionale, per la sua indeterminatezza, implica la successiva emanazione di atti amministrativi in materie riservate allo Stato. Inoltre la nozione di mobbing sarebbe molto più complessa rispetto a quella di molestie così come è definita anche dalla normativa comunitaria, dal momento che le molestie costituiscono soltanto uno dei modi in cui può attuarsi il mobbing.
La legge censurata, infine, prevede la costituzione di organismi cui affidare compiti comportanti l’intrusione in non meglio definiti ambienti di lavoro, rendendo possibile l’invasione di organismi regionali in ambiti riservati allo Stato.
2.— In via preliminare, si rileva l’ammissibilità del ricorso ancorché concerna un’intera legge, in quanto, come già ritenuto in casi analoghi (sentenza n. 359 del 2003 e sentenze ivi citate, nonché sentenza n. 22 del 2006), l’omogeneità della normativa in esame consente di individuare l’oggetto e le ragioni dello scrutinio richiesto.
Ancora in via preliminare, si osserva che le modifiche introdotte dagli artt. da 66 a 70 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 agosto 2005, n. 18 (Norme regionali per l’occupazione, la tutela e la qualità del lavoro), agli artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 8 della legge impugnata sono di natura terminologica e formale, tali, comunque, da non incidere sostanzialmente sul contenuto normativo delle disposizioni impugnate. Ne consegue che le questioni devono essere trasferite sulle nuove disposizioni (ordinanza n. 137 del 2004, sentenza n. 533 del 2002).
3.— Nel merito, il ricorso non è fondato.
Il richiamo alla sentenza n. 359 del 2003 non giova al ricorrente perché la legge della Regione Lazio, con la medesima pronuncia dichiarata illegittima, era sostanzialmente diversa dalla legge della Regione Friuli-Venezia Giulia, oggetto del presente scrutinio.
Con la sentenza citata, questa Corte – dopo aver premesso che il mobbing, unitariamente considerato dalle scienze sociali, ma privo di una specifica disciplina statale, è fenomeno complesso connotato da una pluralità di aspetti, alcuni dei quali ricondotti dai giudici comuni sotto le previsioni dell’art. 2087 del codice civile – rilevò che esso, con riguardo alla condotta degli autori dei comportamenti vessatori e ai rapporti tra datore di lavoro e lavoratore, inerisce anche all’ordinamento civile, mentre per i profili concernenti le conseguenze patologiche sulla vittima di per sé considerate è attinente alla tutela della salute e alla tutela e sicurezza del lavoro. La definizione del mobbing contenuta nella legge citata era onnivalente e la Regione Lazio aveva reso manifesto che essa attuava il proposito di intervenire «nelle more dell’emanazione di una disciplina organica dello Stato in materia».
La constatazione che la legge regionale, fondata su un’autonoma definizione del complesso fenomeno sociale, lo disciplinava in molteplici suoi aspetti, alcuni dei quali rientranti in competenze dello Stato, fu quindi alla base della dichiarazione di illegittimità costituzionale.
La legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 7 del 2005, oggetto del ricorso in esame presenta, invece, elementi di analogia – come fa rilevare lo stesso ricorrente – con la legge della Regione Abruzzo 11 agosto 2004, n. 26 (Intervento della Regione Abruzzo per contrastare e prevenire il fenomeno mobbing e lo stress psico-sociale sui luoghi di lavoro), passata indenne attraverso lo scrutinio di costituzionalità (sentenza n. 22 del 2006).
Anche nel caso in esame la legge censurata non formula una definizione del mobbing con valenza generale, ma ha riguardo soltanto ad alcuni suoi aspetti non esorbitanti dalle competenze regionali ordinarie e ancor meno da quelle statutarie della Regione Friuli-Venezia Giulia, la cui violazione il ricorrente evoca in via subordinata, ma sulle quali la stessa Regione ritiene ormai prevalere il nuovo riparto di competenze. L’incompletezza della definizione, anche con riguardo alle nozioni di diritto comunitario, è quindi correlativa al carattere parziale e volutamente non esaustivo della regolamentazione legislativa regionale (come si evince dagli atti consiliari contenenti i lavori preparatori della stessa legge regionale).
Se, poi, l’inesistenza di una definizione generale dovesse condurre la Regione all’emanazione di atti amministrativi esorbitanti dalle proprie competenze o, comunque, contrastanti con parametri costituzionali, per la repressione di tali fenomeni, come questa Corte ha già affermato, l’ordinamento appronta gli opportuni rimedi di giustizia costituzionale e comune (sentenza n. 22 del 2006). Quest’ultimo rilievo vale anche a motivare l’infondatezza delle censure concernenti la genericità delle previsioni della legge riguardo ai paventati interventi nei luoghi di lavoro, all’eventuale accertamento di casi di mobbing ed all’istituzione di “punti di ascolto” presso le ASL.
Si deve, infatti, considerare che, anche al di fuori del controllo incidentale di legittimità costituzionale, vale il principio secondo il quale una disposizione di legge non può essere dichiarata illegittima soltanto perché tra le varie opzioni interpretative e applicative se ne possa ipotizzare qualcuna lesiva di norme costituzionali.
In conclusione, anche per l’impugnata legge della Regione Friuli-Venezia Giulia può ribadirsi ciò che si è ritenuto riguardo alla legge n. 26 del 2004 della Regione Abruzzo, e cioè che «essa non ha oltrepassato i limiti della competenza che già questa Corte ha riconosciuto alle Regioni quando ha affermato che esse possono intervenire con propri atti normativi anche con misure di sostegno idonee a studiare il fenomeno in tutti i suoi profili ed a prevenirlo o limitarlo nelle sue conseguenze».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2005, n. 7 (Interventi regionali per l’informazione, la prevenzione e la tutela delle lavoratrici e dei lavoratori dalle molestie morali e psico-fisiche nell’ambiente di lavoro), sollevata, in riferimento agli artt. 4 e 5 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), all’art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e terzo comma, e all’art. 118, primo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2006.
F.to:
Annibale MARINI, Presidente
Francesco AMIRANTE, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 giugno 2006.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 22/6/2006 n.239 proviene da Giustamm.

Presidente Annibale MARINI
Redattore Francesco AMIRANTE

disciplina del permesso di soggiorno ed espulsione

Persona fisica e diritti della personalità – Stranieri – Ingresso e soggiorno per lavoro autonomo – Art. 26, comma 7-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 – Revoca del permesso di soggiorno ed espulsione mediante accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, in caso di condanna con sentenza irrevocabile per determinati reati – Automaticità della sanzione – Eguale ingiustificato trattamento sanzionatorio di fatti anche di minore gravità – Q.l.c. sollevata dal TAR della Puglia, sez distaccata di Lecce – Presunta violazione degli artt. 2, 3, 27, co. 3, e 41 Cost. – Inammissibilità.

Persona fisica e diritti della personalità – Stranieri – Art. 13, comma 8, del d.lgs. n. 286 del 1998 – Espulsione mediante accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica – Opposizione avverso il decreto di espulsione – Competenza attribuita al giudice di pace del luogo ove ha sede l’autorità che ha disposto l’espulsione, anziché al giudice amministrativo – Q.l.c. sollevata dal TAR della Puglia, sez distaccata di Lecce – Presunta violazione degli artt. 3, 100, co. 1 e 103 Cost. – Infondatezza.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 7-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 27, terzo comma, e 41 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce,

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 8, del d. lgs. n. 286 del 1998, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 100, primo comma, e 103, primo comma, della Costituzione, dal medesimo Tribunale amministrativo regionale.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

residente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;- Gaetano

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 7-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), e dell’art. 13, comma 8, dello stesso d.lgs. n. 286 del 1998, promosso dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce, sul ricorso proposto da T. M. contro il Ministero dell’interno, con ordinanza dell’11 novembre 2004 iscritta al n. 94 del registro ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell’anno 2005.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 3 maggio 2006 il Giudice relatore Francesco Amirante.

Ritenuto in fatto

1.— Nel corso di un giudizio avente ad oggetto l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, del provvedimento del Questore di Brindisi emesso in data 31 gennaio 2004 e degli atti consequenziali, il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale: a) dell’art. 26, comma 7-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), in riferimento agli artt. 2, 3, 27, terzo comma, e 41 della Costituzione; b) dell’art. 13, comma 8, del d.lgs. n. 286 del 1998, in riferimento agli artt. 100, primo comma, e 103, primo comma, Cost. ed al principio di ragionevolezza.
Premette, in fatto, il remittente che con il provvedimento del Questore di Brindisi impugnato, emesso in applicazione dell’art. 26, comma 7-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, è stata disposta la revoca del permesso di soggiorno per motivi di lavoro autonomo del cittadino extracomunitario ricorrente, in quanto questi è stato condannato, con sentenza divenuta irrevocabile, per il reato di cui all’art. 171, lettera b), – recte: art. 171-ter, lettera b) – della legge 22 aprile 1941, n. 633 sul diritto di autore, poiché trovato in possesso di centodiciannove musicassette, da altri abusivamente duplicate o riprodotte, destinate alla vendita. Il ricorrente, oltre a tale provvedimento, ha altresì impugnato il decreto prefettizio di espulsione emesso in conseguenza della revoca del permesso di soggiorno e il TAR remittente, nell’accogliere provvisoriamente l’istanza di sospensione cautelare avanzata dal ricorrente, ha esteso la portata dell’accoglimento anche a tale ultimo provvedimento, proprio a causa degli avanzati dubbi di legittimità costituzionale non solo con riguardo all’art. 26, comma 7-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, ma anche in riferimento all’art. 13, comma 8, del medesimo decreto.
2.–– Ciò posto il giudice a quo, premesso, quanto alla rilevanza, che la pronuncia di questa Corte «condiziona la tutela cautelare, nei termini in cui è stata richiesta dal ricorrente», affronta il merito della prima delle due sollevate questioni.
Al riguardo si precisa che l’art. 26, comma 7-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, nella parte in cui prevede che allo straniero condannato con provvedimento irrevocabile «per alcuno dei reati previsti dal Titolo III, Capo III, Sezione II della legge 22 aprile 1941, n. 633 e successive modificazioni, relativi alla tutela del diritto di autore» sia revocato il permesso di soggiorno, con conseguente espulsione mediante accompagnamento alla frontiera, appare, anzitutto, in palese contrasto con l’art. 3 Cost., in quanto del tutto irragionevolmente porrebbe sostanzialmente sullo stesso piano, «sotto il profilo della sintomaticità della pericolosità sociale dello straniero e delle conseguenti esigenze di tutela», i reati indicati dall’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998 e quelli di cui al Titolo III, Capo III, Sezione II, della legge n. 633 del 1941, mentre i secondi sono puniti con pene edittali notevolmente inferiori e sono dotati di offensività palesemente più lieve rispetto agli altri. Infatti, dal combinato disposto degli artt. 4, comma 3, 5, comma 5, 13, comma 2, lettera b), e 15 del d.lgs. n. 286 del 1998, si desume chiaramente che l’espulsione dal territorio nazionale (sia in via amministrativa, sia come misura di sicurezza) del cittadino extracomunitario entrato regolarmente presuppone di norma un giudizio di pericolosità sociale spesso ancorato alla commissione di reati particolarmente gravi. Ora, la disposizione di cui si discute, per come è formulata, postula che il legislatore abbia posto sullo stesso piano i reati in essa contemplati e quelli indicati nel menzionato comma 3 del precedente art. 4 («reati previsti dall’articolo 380, commi 1 e 2, del codice di procedura penale, ovvero […] reati inerenti gli stupefacenti, la libertà sessuale, il favoreggiamento dell’immigrazione clandestina verso l’Italia e dell’emigrazione clandestina dall’Italia verso altri Stati o […] reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite»), per i quali in caso di condanna è prevista, di fatto, l’espulsione automatica (a prescindere da qualsiasi giudizio di pericolosità) dello straniero regolarmente entrato in Italia.
A chiarimento del profilo di censura di cui si tratta, il TAR precisa, poi, di non concordare con la qualificazione giuridica dell’espulsione prevista dall’art. 26, comma 7-bis, come pena accessoria rispetto ai reati previsti dalle disposizioni del Titolo III, Capo III, Sezione II, della legge n. 633 del 1941 e successive modificazioni e di ritenere, invece, che essa, pur avendo fondamento nella sentenza di condanna, non sia un effetto penale di questa, ma «costituisca l’oggetto di un successivo procedimento amministrativo vincolato». In altri termini, ad avviso del remittente, si tratterebbe di una fattispecie analoga a quella di cui all’art. 85 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (che prevedeva la destituzione di diritto dei pubblici dipendenti a seguito di condanna penale). Tale tesi troverebbe conferma sia nel testo della norma, sia nel suo contenuto (che prevede la successione di due provvedimenti: la revoca del permesso di soggiorno e l’espulsione in via amministrativa), sia nella sua collocazione al di fuori dell’art. 15 del d.lgs. n. 286 del 1998. Nel caso di specie, poi, la suddetta interpretazione sarebbe avvalorata dal fatto che la sentenza di condanna non contiene la menzione dell’espulsione come pena accessoria. Peraltro, anche nell’ipotesi in cui si volesse attribuire all’espulsione de qua «l’improbabile configurazione» della pena accessoria, non verrebbe meno l’irrazionalità della stessa ove si consideri, da un lato, che l’art. 15 del d.lgs. n. 286 del 1998, in caso di condanna per alcuno dei delitti previsti dagli artt. 380 e 381 cod. proc. pen. (ben più gravi di quelli cui si riferisce la disposizione censurata), stabilisce che il giudice può ordinare l’espulsione dello straniero solo nel caso in cui quest’ultimo risulti in concreto socialmente pericoloso e, dall’altro lato, che essa, così intesa, verrebbe a realizzare, senza alcuna giustificazione, una discriminazione dell’entità della sanzione tra cittadini e stranieri, a parità di illecito commesso.
Un secondo profilo di censura sarebbe rappresentato dalla violazione degli artt. 2 e 41 Cost., perché la disposizione censurata, «per apprestare una tutela centrale e sproporzionata al diritto di autore (oggi a tutela del patrimonio e del mercato), espone ad un sacrificio assoluto la condizione dello straniero, esprimendo così un giudizio in contrasto con la scala di valori espressa dalla Carta costituzionale». Anche in ordine a tale censura il remittente fa riferimento alla destituzione di diritto dei pubblici dipendenti condannati penalmente e alla sentenza di questa Corte n. 971 del 1988, la quale, nel dichiarare costituzionalmente illegittimo l’art. 85 del d.P.R. n. 3 del 1957 che la prevedeva, ha richiamato il principio, desumibile dal sistema, «dell’indispensabile esigenza di graduare qualunque sanzione al caso concreto».
Alla luce di tale ultimo principio la disposizione in oggetto violerebbe altresì gli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost., perché «vincola la revoca del permesso di soggiorno e il conseguente provvedimento di espulsione al mero presupposto della condanna per uno dei reati in essa richiamati» – i quali sono tra loro molto eterogenei – impedendo così la valutazione della reale entità del fatto concreto che può essere anche modesta, come si è verificato nella specie (nella quale è stata concessa la sospensione condizionale della pena).
3.–– Quanto alla seconda questione sollevata il remittente, dopo aver precisato di non voler riproporre una questione uguale a quella già ritenuta non fondata dalla ordinanza di questa Corte n. 414 del 2001, afferma che l’art. 13, comma 8, del d.lgs. n. 286 del 1998, nella parte in cui prevede che avverso il decreto di espulsione può essere presentato unicamente il ricorso al giudice di pace, si porrebbe, in primo luogo, in contrasto con gli artt. 100, primo comma, e 103, primo comma, Cost., i quali, secondo quanto si desume dalla sentenza di questa Corte n. 204 del 2004, «prevedono una riserva di giurisdizione a favore del giudice amministrativo per la tutela degli interessi legittimi, intesa oggi come tutela giudiziaria a fronte dell’esercizio della funzione amministrativa». Tale è indubitabilmente quella di cui si tratta, come sarebbe confermato dall’abrogato art. 5, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39 e dal vigente art. 13, comma 11, del d.lgs. n. 286 del 1998.
A ciò si aggiungerebbe l’irragionevolezza della disposizione per il fatto che essa, «rimettendo al giudice di pace la giurisdizione e la competenza per l’impugnazione dei provvedimenti di espulsione, di fatto rende inutile la pronunzia, collegiale, del giudice amministrativo sui provvedimenti afferenti al permesso di soggiorno, ai sensi dell’art. 6, comma 10, del d.lgs. 25 luglio 1998 n. 286, atteso che l’interesse principale vantato dallo straniero è quello di rimanere nel territorio nazionale, ed esso viene inciso in via principale dal provvedimento di espulsione». E ciò sarebbe ancor più evidente ove si consideri, da un lato, che il giudice di pace, anche in mancanza di tempestiva impugnazione del decreto di annullamento o di revoca del permesso di soggiorno dinanzi al giudice amministrativo, può comunque disapplicarlo e, dall’altro, che, salva l’ipotesi di tempestiva sentenza di annullamento o di tempestiva ordinanza di sospensione giurisdizionale del provvedimento di revoca o di annullamento del permesso di soggiorno, lo straniero, ricorrendo al giudice amministrativo, non potrà ottenere alcun «effettivo risultato pratico» in quanto, nelle more della decisione del giudice amministrativo, può intervenire la decisione di rigetto del ricorso proposto al giudice di pace.
4.— È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili e, comunque, infondate.
La prima questione sarebbe manifestamente infondata, in primo luogo, in quanto la disposizione di cui si tratta è stata ispirata dall’esigenza di contrastare l’aspetto criminogeno del fenomeno dell’immigrazione e di ridurre l’allarme sociale, senza incidere sui diritti costituzionali da garantire agli stranieri. Questa Corte, del resto, ha in più occasioni (v. sentenze n. 62 del 1994 e n. 353 del 1997) affermato che l’ingresso e il soggiorno degli stranieri nel territorio nazionale sono collegati alla discrezionale ponderazione, da parte del legislatore, di una serie di molteplici interessi pubblici, rispetto alla quale lo straniero non vanta una posizione di assoluta libertà, sicché una eventuale violazione del principio di uguaglianza può affermarsi solo ove situazioni identiche siano gestite in modo diseguale. Nella specie ciò non avviene, essendosi il legislatore limitato a stabilire la perdita del beneficio del permesso di soggiorno nei confronti degli stranieri condannati per specifici reati.
Quanto alla valutazione della pericolosità sociale, la procedura di cui si tratta non può essere ricondotta alla fattispecie dell’espulsione come misura di sicurezza, essendo originata da un atto dovuto e non discrezionale (come quello previsto dall’art. 15 del d.lgs. n. 286 del 1998). Orbene, in proposito questa Corte, nella sentenza n. 129 del 1995 e nella successiva ordinanza n. 146 del 2002, ha chiarito che la valutazione della pericolosità sociale va garantita solo per l’espulsione come misura di sicurezza e che il c.d. automatismo espulsivo «altro non è che un riflesso del principio di stretta legalità che permea l’intera disciplina dell’immigrazione e che costituisce anche per gli stranieri presidio ineliminabile dei loro diritti, consentendo di scongiurare possibili arbitri da parte dell’autorità amministrativa».
Analogamente destituito di fondamento sarebbe il profilo di censura riferito agli artt. 2 e 41 Cost. in quanto, con la disposizione censurata, il legislatore, «più che privilegiare gli interessi economico-finanziari a scapito di diritti umani fondamentali», si è limitato a volere «allontanare dal territorio nazionale coloro che vivono di illeciti nuocendo alla produzione legale», in linea con quanto affermato nella sentenza di questa Corte n. 353 del 1997.
Inconferente sarebbe, infine, il richiamo all’art. 27, terzo comma, Cost., in quanto nella specie la revoca del permesso di soggiorno e il successivo provvedimento di espulsione attengono – come sostenuto dallo stesso remittente – al profilo amministrativo e non a quello penalistico delle predette misure.
La seconda questione sollevata sarebbe, poi, inammissibile, sia perché del tutto irrilevante per il giudizio a quo (essendo il giudice amministrativo carente di giurisdizione rispetto al decreto prefettizio di espulsione), sia perché essa è del tutto analoga a quella dichiarata manifestamente infondata con l’ordinanza n. 414 del 2001 di questa Corte.
Il remittente, pur conoscendo tale ultimo provvedimento, ha ritenuto di poter sollevare di nuovo la questione sulla base di un erroneo richiamo alla sentenza n. 204 del 2004. Tale sentenza, infatti, diversamente da quanto sostenuto dal giudice a quo, appare confermare la legittimità delle previsioni contenute nel testo vigente del d.lgs. n. 286 del 1998 secondo le quali la giurisdizione del giudice amministrativo è limitata ai provvedimenti che incidono sugli interessi legittimi. E, d’altra parte, la scelta di attribuire alla giurisdizione del giudice ordinario la tutela nei riguardi dei provvedimenti di espulsione risulta in linea con i principi affermati al riguardo da questa Corte non solo nella citata ordinanza n. 414 del 2001, ma anche nelle sentenze n. 105 e n. 275 del 2001.

Considerato in diritto

1.— Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 27, terzo comma, e 41 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 7-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), il quale stabilisce che «la condanna con provvedimento irrevocabile per alcuno dei reati previsti dalle disposizioni del Titolo III, Capo III, Sezione II, della legge 22 aprile 1941, n. 633, e successive modificazioni, relativi alla tutela del diritto d’autore, e dagli articoli 473 e 474 del codice penale comporta la revoca del permesso di soggiorno rilasciato allo straniero e l’espulsione del medesimo con accompagnamento alla frontiera».
Secondo il remittente la disposizione censurata contrasterebbe con l’art. 3 Cost. sia perché equipara la condanna per i reati suindicati a quella per altri di ben maggiore gravità, sia perché non prevede il giudizio sulla effettiva pericolosità sociale del condannato come per altri reati paragonabili per gravità a quelli indicati.
La disposizione, inoltre, sarebbe lesiva degli artt. 27, terzo comma, e 41 Cost. in quanto, da un lato, non è aderente al principio affermato da questa Corte con la sentenza n. 971 del 1988, secondo il quale la irrogazione di una sanzione comporta sempre una valutazione del caso concreto che ne assicuri la proporzionalità riguardo all’illecito considerato in tutti i suoi profili e, dall’altro, sacrifica eccessivamente i diritti della personalità del soggetto extracomunitario per la tutela di beni di minore rilievo.
Lo stesso TAR, con la medesima ordinanza solleva, in riferimento agli artt. 100 e 103 Cost. ed al principio di ragionevolezza, questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 8, del d.lgs. n. 286 del 1998, come modificato dall’art. 1, comma 2, del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 novembre 2004, n. 271, il quale stabilisce che avverso il decreto di espulsione può essere presentato unicamente il ricorso al giudice di pace nel termine di sessanta giorni.
Nell’attribuzione al giudice di pace dell’impugnazione del provvedimento di espulsione il remittente individua anzitutto una violazione delle competenze costituzionali del giudice amministrativo relative alla tutela degli interessi legittimi.
In secondo luogo, il TAR censura per irragionevolezza la previsione di due giudizi relativi alla legittimità, l’uno, della revoca del permesso di soggiorno, l’altro della espulsione, in quanto, potendo il giudice di pace giudicare in via incidentale, al fine di un’eventuale disapplicazione, della legittimità della suindicata revoca, il giudizio amministrativo potrebbe risultare inutile.
2.— Ha priorità logico-giuridica lo scrutinio di legittimità costituzionale avente ad oggetto l’art. 13, comma 8, del d.lgs n. 286 del 1998, perché dal suo esito dipendono i termini in cui si porrà l’altra questione, concernente l’art. 26, comma 7-bis, del medesimo decreto.
L’ordinanza di rimessione si fonda, infatti, sul convincimento del giudice a quo, implicito ma non implausibile, secondo cui, disponendo il censurato art. 13, comma 8, del d.lgs. n. 286 del 1998 che sull’impugnazione del provvedimento prefettizio di espulsione sia chiamato a decidere il giudice ordinario (in particolare il giudice di pace), il TAR dovrebbe su tale punto declinare la giurisdizione, senz’alcuna possibilità di sollecitare il giudizio di questa Corte. Ed è proprio nei confronti di tale carenza di giurisdizione che si appuntano le censure del giudice remittente.
3.— La questione non è fondata.
Si rileva anzitutto che questa Corte, con l’ordinanza n. 414 del 2001, esaminando una questione di legittimità costituzionale della medesima disposizione posta in termini in gran parte analoghi a quelli in cui la prospetta l’attuale remittente, affermò che deve «escludersi una palese irragionevolezza nella scelta discrezionale del legislatore di attribuire la tutela nei riguardi dei provvedimenti di espulsione alla giurisdizione del giudice ordinario, per le implicazioni, nella quasi totalità dei casi necessarie, sulla libertà personale e non solo sulla libertà di circolazione dello straniero…».
Il giudice a quo è di ciò consapevole e, tuttavia, ritiene che la questione debba essere riesaminata alla luce del principio, affermato con la sentenza di questa Corte n. 204 del 2004, secondo il quale, essendo il riparto della giurisdizione fondato sulla dicotomia diritto soggettivo-interesse legittimo ai sensi degli artt. 102 e 103 Cost., la controversia avente ad oggetto l’impugnazione del provvedimento di revoca del permesso di soggiorno e quello consequenziale di espulsione non potrebbe che essere attribuita nel suo complesso al giudice amministrativo.
La tesi non può essere accolta.
È sufficiente osservare che il provvedimento di espulsione dello straniero con accompagnamento alla frontiera può incidere sul suo diritto alla libertà personale (sentenze n. 105 del 2001 e n. 222 del 2004), per negare fondamento all’assunto del remittente e per ritenere che l’affermata irragionevolezza dell’attribuzione a giudici diversi del sindacato sui provvedimenti predetti non potrebbe essere eliminata attraendo entrambi nell’ambito della giurisdizione amministrativa.
4.— La questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto l’art. 26, comma 7-bis, dello stesso d.lgs. n. 286 del 1998 è inammissibile per diverse ragioni.
Anzitutto lo è per quella parte della disposizione che prevede l’espulsione con accompagnamento alla frontiera. Infatti lo stesso remittente ritiene che avrebbe giurisdizione su di essa solo se fosse dichiarata la illegittimità costituzionale della norma che radica la giurisdizione davanti al giudice ordinario. L’infondatezza, appena rilevata, di tale questione impedisce che al TAR possa essere riconosciuta la competenza giurisdizionale a decidere sulla legittimità della espulsione con accompagnamento alla frontiera e quindi la legittimazione a sollevare la correlativa questione di costituzionalità.
Da tale parziale inammissibilità consegue quella della questione nel suo complesso.
Il remittente, infatti, ha prospettato la questione con riguardo all’intera disposizione del comma 7-bis dell’art. 26, che prevede la sequenza revoca del permesso di soggiorno–provvedimento di espulsione, considerandola come una misura unica e individuando i tertia comparationis in altre ipotesi di espulsione esistenti nell’ordinamento, ma neppure in via subordinata ha limitato la questione soltanto al suindicato provvedimento di revoca.
Giudicando sulla legittimità della sola previsione di quest’ultimo, la Corte si pronuncerebbe su un thema decidendum che, in punto di rilevanza e di non manifesta infondatezza, si presenterebbe in termini diversi da quelli della questione effettivamente sollevata.
Infine, non è superfluo aggiungere che il giudice a quo, dopo aver escluso che la misura prevista dalla disposizione censurata sia una pena accessoria, l’ha poi qualificata come sanzione amministrativa; qualificazione che avrebbe richiesto una congrua motivazione, anziché esaurirsi in un’apodittica affermazione.

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 7-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 27, terzo comma, e 41 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, con l’ordinanza indicata in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 8, del d. lgs. n. 286 del 1998, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 100, primo comma, e 103, primo comma, della Costituzione, dal medesimo Tribunale amministrativo regionale con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2006.

F.to:
Annibale MARINI, Presidente
Francesco AMIRANTE, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 giugno 2006.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 22/6/2006 n.240 proviene da Giustamm.

requête no 213/04, UCCI contro Italia

una nuova sentenza della Corte europea dei Diritti dell’Uomo adottata in base alla procedura di cui all’articolo 29 paragrafo 3 della Convenzione in materia di accessione invertita

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Ammontare dell’indennizzo – C.e.d.u. – Protocollo n. 1, articolo 1 – Indennizzo per privazione della proprietà – Retroattività della legge – Violazione – Pubblico interesse – Diritti fondamentali – Equo bilanciamento – Interferenze arbitrarie – Pacifico godimento della proprietà – Giurisprudenza di Strasburgo – Certezza e prevedibilità dell’esito del procedimento – Articolo 29 § 3 della Convenzione – Procedura accelerata

Con la presente sentenza, la CEDU ribadisce che la privazione di un terreno in forza del meccanismo dell’occupazione acquisitiva viola in quanto tale il diritto dell’espropriato al rispetto dei propri beni, di cui all’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1. A tal proposito, si precisa come il riconoscimento da parte delle giurisdizioni interne di un risarcimento equivalente al valore del bene al momento del trasferimento della proprietà non pregiudichi in quanto tale la possibilità per la CEDU di accertare detta violazione.

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Violazione Art. 1 Prot. n. 1 C.e.d.u. – Sentenza di condanna – Articolo 29 § 3 della Convenzione

COUR EUROPEENNE DES DROITS DE L’HOMME

M

CINQUIÈME SECTION

AFFAIRE UCCI c. ITALIE

(Requête no 213/04)

ARRÊT

STRASBOURG

22 juin 2006

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.En l’affaire Ucci c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (cinquième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. P. LORENZEN, président,

K. JUNGWIERT,
V. BUTKEVYCH,
Mme M. TSATSA-NIKOLOVSKA,
MM. V. ZAGREBELSKY,
J. BORREGO BORREGO,
Mme R. JAEGER, juges,
et de Mme C. WESTERDIEK, greffière de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 29 mai 2006,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 213/04) dirigée contre la République italienne et dont un ressortissant de cet État, M. Pellegrino Ucci (« le requérant »), a saisi la Cour le 5 décembre 2003 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le requérant est représenté par Me L. Crisci, avocat à Bénévent. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 18 mars 2005, la Cour (première section) a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant des dispositions de l’article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.
4. Le 1er avril 2006, la requête a été attribuée à la cinquième section nouvellement constituée (articles 25 § 5 et 52 § 1 du règlement).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. Le requérant est né en 1945 et réside à Bénévent.
6. Le requérant était propriétaire d’un terrain agricole de 55 810 mètres carrés sis à Bénévent et enregistré au cadastre, feuille 31, parcelles 3, 31, 34, 179, 181, 221, 222, 223, 225 et 226.
7. Par deux arrêtés des 20 novembre 1986 et 21 avril 1988, la société des chemins de fer approuva le projet d’aménagement d’une partie du réseau des chemins de fer.
8. Par deux arrêtés des 9 janvier 1987 et 18 mai 1988, le Préfet de Bénévent autorisa la société C. F. I. (« société concessionnaire») à occuper d’urgence une partie du terrain du requérant, à savoir 11 945 mètres carrés, en vue de son expropriation pour cause d’utilité publique, afin de procéder auxdits travaux d’aménagement.
9. Les 6 février 1987 et 29 juin 1988, la société concessionnaire procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.
10. Par un arrêté du 14 février 1996, le Préfet de Bénévent décréta l’expropriation de la partie du terrain qui avait été déjà occupée. Le 20 mai 1996, la société concessionnaire versa au requérant les sommes de 39 462 317 ITL à titre d’indemnité provisoire d’expropriation et de 7 125 141 ITL à titre d’indemnité provisoire d’occupation.
11. Entre-temps, par un acte d’assignation notifié le 31 août 1994, le requérant avait assigné la société des chemins de fer devant le tribunal de Bénévent.
12. Il faisait notamment valoir que les travaux de construction s’étaient terminés sans qu’il fût procédé à l’expropriation et au paiement d’une indemnité. Il alléguait qu’à la suite de l’achèvement de l’ouvrage public, son droit de propriété avait été neutralisé et, par conséquent, il réclamait une somme correspondant à la valeur vénale du terrain, ainsi qu’une indemnité d’occupation et une indemnisation pour la perte de valeur de la partie restante du terrain.
13. La société des chemins de fer ne se constitua pas dans la procédure devant le tribunal de Bénévent. Toutefois, la société concessionnaire se constitua volontairement dans cette procédure.
14. Au cours de la procédure, une expertise fut déposée au greffe. Selon l’expert, la valeur vénale du terrain occupé, calculée au 6 février 1992, à savoir au moment de l’expiration du délai d’occupation autorisée, était de 59 725 000 ITL, soit 5 000 ITL le mètre carré. En outre, l’expert évalua à 26 384 347 ITL l’indemnité d’occupation et à 10 966 250 ITL l’indemnisation due pour la perte de valeur de la partie restante du terrain.
15. Par un jugement déposé au greffe le 27 mai 1999, le tribunal de Bénévent statua que le requérant devait être considéré comme ayant été privé de son terrain en vertu du principe de l’expropriation indirecte à compter du 6 février 1992 et que le décret d’expropriation du 14 février 1996 était par conséquent tardif.
16. A la lumière de ces considérations, le tribunal condamna la société des chemins de fer et la société concessionnaire à verser au requérant un dédommagement pour la perte du terrain égal à la valeur vénale de celui-ci en 1992, à savoir de 59 725 000 ITL, plus réévaluation et intérêts, ainsi que la somme de 10 966 250 ITL, avec réévaluation et intérêts, à titre d’indemnisation pour la perte de valeur de la partie restante du terrain. Quant à l’indemnité d’occupation, le tribunal déclara son incompétence dans la matière, compte tenu de ce que seule la cour d’appel était compétente à reconnaître le droit à l’obtention d’une telle indemnité.
17. Par un acte du 29 juin 1999, la société concessionnaire interjeta appel de ce jugement devant la cour d’appel de Naples, contestant le montant du dédommagement reconnu au requérant pour la perte de son terrain et faisant valoir que les sommes de 39 462 317 ITL et de 7 125 141 ITL, déjà encaissées par le requérant, devaient être soustraites à la somme reconnue par le tribunal à titre de dédommagement pour la perte du terrain.
18. Par un arrêt déposé au greffe le 28 octobre 2003, la cour d’appel accueillit partiellement l’appel de la société concessionnaire, statuant que seule la somme de 39 462 317 ITL, déjà encaissée par le requérant à titre d’indemnité provisoire d’expropriation, devait être soustraite à la somme de 59 725 000 ITL, reconnue par le tribunal à titre de dédommagement pour la perte du terrain. D’après le requérant, cet arrêt a acquis force de chose jugée le 13 décembre 2004.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. L’occupation d’urgence d’un terrain
19. En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un arrêté d’expropriation formelle doit être pris.
20. L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation.
B. Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)
21. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies d’arrêtés d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain.
1. La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
22. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un arrêté d’expropriation ne soit intervenu.
23. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au décret d’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
24. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).
25. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2. L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
26. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
3. La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
a) La prescription
27. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
b) L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
28. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devient propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.
c) Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte
29. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions.
30. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’État a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de l’administration et l’arrêté d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.
31. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.
32. Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.
33. Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.
34. Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide.
35. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (paragraphes 36-37 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (paragraphes 46-47 ci dessous).
4. La loi no458 du 27 octobre 1988
36. Aux termes de l’article 3 de cette loi,
« Le propriétaire d’un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale. »
37. Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n 384), a considéré :
« Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains – obtenir en cas d’expropriation illégale la restitution des terrains – et l’intérêt public – concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées – a donné la priorité à ce dernier intérêt. »
5. Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte
38. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale.
39. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.
40. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette perspective, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.
41. Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.
6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura.
42. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme.
43. Au vu du constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention.
44. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte – a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit passer pour pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’État. Quant à l’indemnisation, elle a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la société et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.
45. Saisi d’un recours en exécution d’une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d’utilité publique concernant une procédure d’expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d’État, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s’est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l’ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d’État a répondu par la négative. Ce faisant, il a :
a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l’ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l’État ;
b) salué jurisprudence de la Cour, et notamment l’arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d’un bien illégalement occupé et transformé, l’ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;
c) interprété l’article 43 du Répertoire (paragraphe 47 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d’un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l’administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l’ouvrage ;
d) affirmé, dans ce contexte, que l’expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d’expropriation en bonne et due forme.
7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (« le Répertoire »)
46. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le décret présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et n’est donc pas applicable en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation et de la jurisprudence précédente en matière d’expropriation.
47. A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un arrêté d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
48. Le requérant allègue avoir été privé de son terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
49. Le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes, faisant valoir que le requérant ne s’est pas pourvu en cassation envers l’arrêt de la cour d’appel de Naples.
50. Le requérant s’oppose à la thèse du Gouvernement.
51. La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond de la requête et décide de la joindre au fond. Elle constate que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celle-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
52. Dans ces observations, le Gouvernement fait observer qu’il s’agit d’une occupation de terrain dans le cadre d’une procédure administrative reposant sur une déclaration d’utilité publique. Il admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun décret d’expropriation n’a été adopté.
53. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’a pas été remis en cause par les juridictions nationales.
54. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Le principe de l’expropriation indirecte devrait être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.
55. Le Gouvernement en conclut qu’à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
56. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que l’idée de loi recouvre les principes généraux énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du 24 octobre 1979, série A no 33 § 45) ainsi que du droit non écrit (voir l’arrêt Sunday Times c. Royaume-Uni (no 1) du 26 avril 1979, série A no 30, § 47).
57. Il s’ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention.
58. Le Gouvernement rappelle que dans une affaire allemande (Forrer Niedenthal c. Allemagne, no 47316/99, arrêt du 20 février 2003) la Cour a considéré une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste, pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de toute protection contre l’atteinte porté à sa propriété. Le Gouvernement demande à la Cour d’appliquer le même critère de jugement à la présente affaire.
59. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu’un décret d’expropriation n’ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
60. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible en raison de la construction d’une œuvre d’utilité publique, la restitution de celui-ci n’est plus possible.
61. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général prévale sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et répond à l’utilité publique.
62. Quant à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l’administration est tenue d’indemniser le particulier.
63. Cependant, cette indemnisation peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
64. A la lumière de ces considérations et se referant notamment aux affaires Zubani c. Italie, (arrêt du 7 août 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996 IV) et Bäck c. Finlande (no 37598/97, CEDH 2004), le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté.
b) Le requérant
65. Le requérant fait observer que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité.
66. Le requérant dénonce un manque de clarté, prévisibilité et précision des principes et des dispositions appliqués à son cas au motif qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité.
67. Il se plaint en outre de l’impossibilité d’obtenir la restitution du terrain une fois déclarée par les juridictions nationales l’illégalité du transfert de la propriété.
2. Appréciation de la Cour
a) Sur l’existence d’une ingérence
68. La Cour rappelle d’emblée qu’elle a joint au fond l’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes.
69. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si cette situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
70. La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions nationales ont considéré le requérant comme étant privé de son bien à compter de l’expiration du délai d’occupation autorisée. A défaut d’un acte formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que l’arrêt de la cour d’appel de Naples a eu pour effet de priver le requérant de son bien au sens de la deuxième phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura, précité, § 61, et Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
71. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
72. Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur la simple évaluation du montant de la réparation accordée au requérant (Carbonara, précité, § 62).
b) Sur le respect du principe de légalité
73. L’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis précité, § 58). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296 A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
74. Dans les arrêts Belvedere Alberghiera srl et Carbonara et Ventura précités, la Cour n’avait pas estimé utile de juger in abstracto si le rôle qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives, ce qui compte étant – en tout état de cause -que la base légale réponde aux critères de prévisibilité, accessibilité et précision énoncés plus haut. La Cour est toujours convaincue que l’existence en tant que telle d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
75. La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988 et la loi no 662 de 1996, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Cela étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans le développement de la jurisprudence. Ce point de vue a d’ailleurs été adopté par le Conseil d’Etat (paragraphe 45 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que l’expropriation indirecte n’a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.
76. La Cour relève également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. A titre d’exemple, elle note que s’il est vrai que la jurisprudence a exclu, à compter de 1996-1997, que l’expropriation indirecte puisse intervenir lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée, il est également vrai que le Répertoire a tout dernièrement prévu qu’en l’absence de déclaration d’utilité publique, tout terrain peut être acquis au patrimoine public si le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain occupé et transformé par l’administration.
77. A vu de ces éléments, la Cour n’exclut pas que le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés subsiste.
78. La Cour note ensuite que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation, avec le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés, qu’il s’agisse d’une illégalité depuis le début ou d’une illégalité survenue par la suite. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du Répertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, le point de vue du Conseil d’État, au paragraphe 45 ci-dessus).
79. A cet égard, la Cour note que l’expropriation indirecte permet à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer irréversiblement, de telle sorte qu’il soit considéré comme acquis au patrimoine public, sans qu’en parallèle un acte formel déclarant le transfert de propriété ne soit adopté. En l’absence d’un acte formalisant l’expropriation et intervenant au plus tard au moment où le propriétaire a perdu toute disponibilité du bien, l’élément qui permettra de transférer au patrimoine public le bien occupé et d’atteindre une sécurité juridique est le constat d’illégalité de la part du juge, valant déclaration de transfert de propriété. Il incombe à l’intéressé – qui continue d’être formellement propriétaire – de solliciter du juge compétent une décision constatant, le cas échéant, l’illégalité assortie de la réalisation d’un ouvrage d’intérêt public, conditions nécessaires pour qu’il soit déclaré rétroactivement privé de son bien.
80. Au vu de ces éléments, la Cour estime que le mécanisme de l’expropriation indirecte n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique.
81. La Cour note ensuite que l’expropriation indirecte permet en outre à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d’indemnité en même temps. L’indemnité doit être réclamée par l’intéressé et cela dans un délai de prescription de cinq ans, commençant à compter de la date à laquelle le juge estime que la transformation irréversible du terrain a eu lieu. Ceci peut entraîner des conséquences néfastes pour l’intéressé, et rendre vain tout espoir de réparation (Carbonara et Ventura, précité, § 71).
82. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
83. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont considéré le requérant privé de son bien à compter de l’expiration du délai d’occupation autorisée, les conditions d’illégalité de l’occupation et d’intérêt public de l’ouvrage construit étant réunies. Or, en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision définitive – l’arrêt de la cour d’appel de Naples ayant acquis force de chose jugée – que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain au patrimoine public a été sanctionnée. Par conséquent, le requérant n’a eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain qu’à partir du 13 décembre 2004, date à laquelle l’arrêt de la cour d’appel de Naples est devenu définitif.
84. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain illégale. En d’autres termes, l’administration a pu s’approprier d’un terrain au mépris des règles régissant l’expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu’une indemnité soit mise en parallèle à la disposition de l’intéressé.
85. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens du requérant.
86. Dès lors, l’exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes ne saurait être retenue et il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
87. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
88. A titre de préjudice matériel, le requérant prend acte de l’impossibilité d’obtenir la restitution du terrain en raison des travaux y effectués et demande d’abord la somme de 418 075 EUR, égale à la valeur vénale actuelle du terrain, comme dédommagement pour la perte du terrain, ainsi que la somme de 611 919 EUR comme indemnisation pour la perte de valeur de la partie restante du terrain.
89. En outre, le requérant sollicite le versement des sommes de 650 000 EUR à titre de plus-value découlant de la construction de l’ouvrage public, de 937 507,50 EUR à titre d’indemnisation pour les dommages à l’activité d’agriculteur, et de 87 000 EUR pour non-jouissance du terrain.
90. A titre de préjudice moral, le requérant sollicite le versement de 279 000 EUR.
91. Enfin, le requérant demande 14 270,43 EUR pour frais de procédure devant les juridictions internes et 80 618,50 EUR pour frais de procédure devant la Cour, taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et contributions à la caisse de prévoyance des avocats (CPA) en sus.
92. Quant au préjudice matériel, le Gouvernement
conteste d’emblée les modalités de calcul du dommage matériel employées dans les arrêts Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable, no 31524/96, 30 octobre 2003) et Carbonara et Ventura c. Italie (satisfaction équitable, no 24638/94, 11 décembre 2003).
93. En outre, le Gouvernement conteste l’évaluation de la valeur vénale du terrain et du montant des autres indemnisations effectuées par le requérant et estime qu’en tout état de cause les sommes réclamées par le requérant seraient excessives.
94. S’agissant du dommage moral, le Gouvernement fait valoir qu’un tel dommage dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, le Gouvernement soutient que le versement d’une quelconque somme au titre d’indemnisation du dommage moral est subordonné à l’épuisement du remède Pinto.
95. Quant aux frais de la procédure devant les juridictions nationales, le Gouvernement soutient que ceux-ci doivent être remboursés dans le cadre de cette dernière procédure et non pas de celle devant la Cour.
96. S’agissant des frais de la procédure à Strasbourg, le Gouvernement soutient que le requérant a quantifié ceux-ci de manière vague et imprécise.
97. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et le requérant parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Joint au fond l’exception du Gouvernement et la rejette ;

2. Déclare la requête recevable ;

3. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

4. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et le requérant à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 22 juin 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Claudia WESTERDIEK Peer LORENZEN
Greffière Président

Nota (Emiliano Simonelli):

L’importanza del caso in esame risiede nella sentenza di condanna dello Stato italiano, adottata dalla Corte in virtù della procedura accelerata di cui all’articolo 29 § 3 della Convenzione.
In sostanza, nel caso di specie, la Corte, dopo aver comunicato al Governo il ricorso in oggetto, ha proceduto ad un esame congiunto dell’ammissibilità e del merito, riscontrando una violazione dell’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.
Nel merito, la doglianza del ricorrente concerneva la privazione del suo terreno in forza del principio dell’accessione invertita (“occupazione acquisitiva”).
Risulta opportuno rilevare come la Corte abbia legato al merito e rigettato un’eccezione del Governo basata sul presunto non esaurimento delle vie di ricorso interne in ragione del mancato ricorso in cassazione da parte del ricorrente.
La Corte, in sostanza, ribadisce in via generale la contrarietà del meccanismo dell’accessione invertita al diritto al rispetto dei beni, così come garantito dall’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1

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