Pres. Veneziano, Est. Andolfi

Sulla legittimità del provvedimento di nomina del Commissario Straordinario per la bonifica e il risanamento dell’area di Bagnoli – Coroglio e sulla questione di costituzionalità promossa a carico del D.L. 133/2014.

1. Giurisdizione e competenza – Impugnazione del provvedimento di nomina del Commissario straordinario per la bonifica dell’area di Bagnoli – Non rientra tra le ipotesi previste dall’art. 135, lett. e) CPA – Ragioni – Norma di stretta interpretazione – Conseguenza – Competenza del TAR Campania – Napoli. 

2. Processo Amministrativo – Impugnazione del provvedimento di nomina del Commissario straordinario per la bonifica dell’area di Bagnoli – Ricorso promosso dal Comune di Napoli – Intervento ad adiuvandum di associazioni ambientaliste – Ammissibilità.

3. Ambiente e territorio – D.L. 133/2014 cd. “Sblocca Italia” – Classificazione dell’area urbana di Bagnoli Coroglio tra quelle di rilevante interesse nazionale – Questione di legittimità costituzionale – Assenza dei requisiti di necessità ed urgenza – Infondatezza – Ragioni.

4. Ambiente e territorio – D.L.  133/2014 cd. “Sblocca Italia” – Classificazione dell’area urbana di Bagnoli Coroglio tra quelle di rilevante interesse nazionale – Questione di legittimità costituzionale – Assenza di congruità con le altre nome di impronta economica contenute nel Decreto Legge – Infondatezza – Ragioni.

5. Ambiente e territorio – D.L.  133/2014 cd. “Sblocca Italia” – Classificazione dell’area urbana di Bagnoli Coroglio tra quelle di rilevante interesse nazionale – Previsione di un programma di bonifica e rigenerazione urbanistica – Questione di legittimità costituzionale – Assenza di congruità nel collegamento tra il risanamento ambientale e la rigenerazione urbanistica – Infondatezza.

6. Ambiente e territorio – D.L.  133/2014 cd. “Sblocca Italia” – Classificazione dell’area urbana di Bagnoli Coroglio tra quelle di rilevante interesse nazionale – Nomina del Commissario Straordinario sopraggiunta a distanza di un anno dal Decreto Legge – Non pregiudica la sussistenza dei requisiti di gravità ed urgenza a sostegno dell’intervento normativo.

7. Ambiente e territorio – D.L.  133/2014 cd. “Sblocca Italia” – Art. 33, co. 12 – Previsione dell’istituzione di una società di scopo aperta ai privati per lo svolgimento dell’attività di rigenerazione urbana dell’area di Bagnoli – Questione di legittimità costituzionale – Sopraggiunta abrogazione della norma – Improcedibilità – Sussiste.

8. Ambiente e territorio – D.L.  133/2014 cd. “Sblocca Italia” – Classificazione dell’area urbana di Bagnoli Coroglio tra quelle di rilevante interesse nazionale – Questione di legittimità costituzionale – Assenza di ragionevolezza in ragione delle pregresse responsabilità per l’inquinamento dell’area – Manifesta Infondatezza – Sussiste

1.  Sussiste la competenza del TAR Campania Napoli in ordine al giudizio sulla legittimità del provvedimento governativo di nomina del commissario straordinario per la Bonifica dell’area di Bagnoli – Coroglio, atteso che ai sensi dell’art. 135 lett. e) del CPA sono devolute alla competenza del TAR Lazio le controversie concernenti ordinanze adottate da commissari straordinari per l’emergenza nominati ai sensi della legge 225 del 1992, o i provvedimenti in tema di gestione del ciclo dei rifiuti, e considerato altresì che tale norma, in quanto derogatoria rispetto alle regole generali dettate dall’art. 13 del codice di procedura, deve ritenersi di stretta interpretazione.

 2. Nell’ambito del giudizio intentato dal Comune di Napoli avverso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, tendente a contestare la legittimità costituzionale della legislazione disciplinante le modalità di bonifica e rigenerazione urbana del territorio di Bagnoli, deve ritenersi ammissibile l’intervento ad adiuvandum proposto da alcune associazioni ambientaliste la cui posizione processuale sia coerente con le finalità associative e sia dipendente da quella del Comune ricorrente e il cui intervento sia giustificato in nome del perseguimento delle finalità associative di tutela dell’ambiente e del territorio.

 3. La sussistenza o meno dei requisiti di necessità ed urgenza che legittimano il Governo ad adottare i Decreti Legge può essere oggetto di scrutinio di costituzionalità solo quando il preteso “abuso” dello strumento delle decretazioni d’urgenza risulti in modo evidente, atteso che la straordinarietà del caso non può essere valutata secondo rigidi parametri. In tal senso deve ritenersi manifestamente infondata la questione di costituzionalità per assenza dei requisiti di necessità ed urgenza del D.L. 133/2014, con cui il Governo ha preso atto della condizione di grave inquinamento ambientale e dei connessi rischi per la salute pubblica in cui versa l’area di Bagnoli – Coroglio, e ha attribuito allo Stato le funzioni amministrative per assicurare la programmazione, realizzazione e gestione unitaria delle opere di bonifica.

 4. Nell’ottica degli interventi volti ad avviare con mezzi straordinari, un processo virtuoso per restituire competitività all’economia nazionale, la tutela dell’ambiente costituisce il presupposto necessario ed indispensabile per il miglioramento della condizione economica generale. Pertanto, l’art. 33 del D.L. 133/2014 cd. “Sblocca – Italia” che individua l’area di Bagnoli – Coroglio tra le aree di rilevante interesse nazionale, attribuendo allo Stato le funzioni amministrative per la realizzazione della bonifica, deve ritenersi congruo e coerente rispetto alle altre norme contenute nel medesimo Decreto Legge, riguardanti la semplificazione burocratica, il rilancio del settore dell’edilizia, il rifinanziamento degli ammortizzatori sociali e il rafforzamento della coesione sociale.

 5. Deve ritenersi manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 33 del D.L. 133/2014 cd. “Sblocca – Italia” con cui il Governo ha individuato l’area di Bagnoli – Coroglio tra quelle di rilevante interesse nazionale, disponendo il risanamento ambientale tramite una rigenerazione urbanistica dell’area, atteso che il collegamento tra risanamento ambientale e rigenerazione urbanistica non può essere ritenuto incongruo, trattandosi di funzioni strettamente connesse, già nella legislazione ordinaria, laddove il D.Lgs. 152/2006 (Codice dell’Ambiente) all’art. 252 disciplina la bonifica dei siti di interesse nazionale in stretta connessione con la riqualificazione urbanistica delle aree. (1)

6. La circostanza che il Commissario straordinario per la bonifica dell’area di Bagnoli – Coroglio sia stato nominato a distanza di un anno dall’emanazione del D.L. 133/2014 che individuava la predetta area tra quelle di rilevante importanza nazionale, non rileva ai fini della valutazione dei presupposti di necessità ed urgenza sussistenti al momento dell’adozione del provvedimento legislativo.

 7. Deve ritenersi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, la questione di legittimità costituzionale rispetto all’art. 118, co. 2, Cost., proposta dal Comune di Napoli nei confronti del comma 12 dell’art. 33 del D.L. 133/2014, nella parte in cui tale norma prevede l’istituzione di una società di scopo aperta anche ai privati, per lo svolgimento delle attività di rigenerazione urbana e riqualificazione ambientale dell’area di Bagnoli, atteso che tale norma è stata riscritta da parte del D.L. 210/2015 cd. “mille proroghe” che non prevede più il coinvolgimento dei privati.

8. La questione di legittimità costituzionale promossa dal Comune di Napoli a carico del D.L. 133/2014 nella parte in cui ha inserito l’area di Bagnoli – Coroglio tra quelle di rilevante interesse nazionale attraendo allo Stato le funzioni amministrative per il compimento delle attività di bonifica e rigenerazione urbana, deve ritenersi manifestamente infondata laddove il Comune abbia censurato la ragionevolezza dell’intervento normativo esclusivamente in relazione alle pregresse responsabilità dei vari soggetti pubblici e privati che, pur avendo l’obbligo di provvedere al risanamento del comprensorio, sono venuti meno a doveri di natura politica o, eventualmente, anche giuridica e penale.

(1) Il TAR ha respinto la questione di costituzionalità anche laddove il Comune di Napoli censurava la totale estromissione dell’Amministrazione dalla programmazione dei piani di bonifica e di recupero, rilevando che lo stesso art. 33, ai commi 13 e 13.2 prevede espressamente che il soggetto attuatore acquisisca le proposte del Comune di Napoli nella fase di predisposizione del programma di risanamento ambientale e rigenerazione urbana, riconoscendo al Comune un qualificato ruolo consultivo nell’ambito del procedimento di redazione del suddetto programma.

N. 01471/2016 REG.PROV.COLL.
N. 05767/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5767 del 2015, proposto da: 
Comune di Napoli in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Fabio Maria Ferrari, Antonio Andreottola, Anna Pulcini e Bruno Crimaldi, domiciliati in Napoli, piazza Municipio, 1; 
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri p.t. rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria in Napoli, Via Diaz, 11
nei confronti di
Commissario Straordinario del Governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione dell’area di Bagnoli, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, in persona del Ministro p.t., Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro p.t., Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro p.t. rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria in Napoli, Via Diaz, 11;
Fallimento di Bagnoli Futura in liquidazione S.p.a., non costituitasi;
Regione Campania, in persona del presidente p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Massimo Lacatena, Maria D’Elia e Almerina Bove, con domicilio eletto in Napoli, Via S. Lucia, 85;
Invitalia s.p.a., in persona del l.r.p.t. rappresentata e difesa dagli avv. Fabio Cintioli e Giuseppe Lo Pinto, con domicilio eletto presso Maria Giulia De Marca in Napoli, Via Parco Margherita 34; Salvatore Nastasi, non costituitosi nella qualità di parte privata; 
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Verdi, Ambiente e Società A.p.s. Onlus e associazione Cittadini per Bagnoli, in persona dei rispettivi l.r.p.t. rappresentate e difese dagli avv. Claudia Esposito e Luciano Santoianni, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Napoli, Via Toledo, 205;
per l’annullamento
dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3.9.2015 e del 15.10.2015, rispettivamente di nomina del Commissario straordinario di governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana dell’area di Bagnoli-Coroglio e di adozione di interventi per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana dell’area di Bagnoli-Coroglio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, di Invitalia s.p.a., della Regione Campania, del Commissario Straordinario del Governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione dell’area di Bagnoli, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, del Ministero dello Sviluppo Economico e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 marzo 2016 il dott. Antonio Andolfi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. Con il decreto-legge 12 settembre 2014, numero 133, cosiddetto “decreto Sblocca – Italia” convertito in legge 11 novembre 2014, numero 164, sono adottate “misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività”.
Per quanto qui interessa, all’articolo 33 del suddetto decreto legge sono dettate disposizioni per disciplinare la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana delle aree di rilevante interesse nazionale, con particolare riferimento al comprensorio Bagnoli – Coroglio.
2. La suddetta normativa viene modificata dal decreto legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 6 agosto 2015, n. 125.
3. In attuazione di essa, con specifico riferimento all’area di rilevante interesse nazionale Bagnoli-Coroglio, con decreto del presidente del consiglio dei ministri in data 3 settembre 2015, viene nominato il commissario straordinario del governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana di tale area; con successivo decreto del presidente del consiglio dei ministri in data 15 ottobre 2015, viene disciplinata la cabina di regia di cui al comma 13 dell’articolo 33 del decreto-legge richiamato, viene nominato il soggetto attuatore previsto ai commi 6 e 12 dello stesso articolo 33, già individuato per legge nell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti società per azioni, sono definiti i compiti del soggetto attuatore, i primi interventi e i relativi finanziamenti, i rapporti tra il commissario straordinario e il soggetto attuatore e viene trasferita al soggetto attuatore la proprietà delle aree e degli immobili interessati dagli interventi, precedentemente in proprietà della società per azioni Bagnoli Futura in fallimento; infine il provvedimento, in applicazione del comma 12 del citato articolo 33, disciplina la costituzione di una società per azioni allo scopo della salvaguardia e riqualificazione di aree ed immobili limitrofi al comprensorio di Bagnoli-Coroglio.
4. Con il ricorso in epigrafe, notificato in data 20 novembre 2015 alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e a vari soggetti controinteressati, individuati nel Commissario straordinario del Governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana dell’area di rilevante interesse nazionale Bagnoli – Coroglio, nell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti Invitalia, nel Fallimento di Bagnoli Futura, nella Regione Campania, nei Ministeri dell’Ambiente, dello Sviluppo Economico, delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Comune di Napoli impugna i richiamati provvedimenti del Presidente del Consiglio dei Ministri, per illegittimità derivata.
Il Comune ricorrente, infatti, contesta la conformità alle norme costituzionali delle disposizioni di cui all’articolo 33 del decreto-legge 133 del 2014, convertito in legge 164 del 2014, come successivamente modificato; dall’illegittimità costituzionale della normativa primaria deriverebbe l’invalidità dei provvedimenti attuativi impugnati.
5. Le Amministrazioni statali intimate si costituiscono in giudizio per resistere al ricorso.
6. Anche la controinteressata Invitalia si costituisce, eccependo, preliminarmente, l’incompetenza territoriale del giudice adito e nel merito, l’infondatezza del ricorso.
7. L’associazione di promozione sociale denominata “Verdi, ambiente e società” e l’associazione denominata “Cittadini per Bagnoli” intervengono nel processo in ausilio della ricorrente.
8. La difesa di Invitalia eccepisce l’inammissibilità dell’intervento.
9. Nelle more della trattazione del ricorso, sopravviene la conversione in legge, con legge 25 febbraio 2016, n. 21 del decreto-legge 30 dicembre 2015, n. 210 recante: “Proroga di termini previsti da disposizioni legislative.”
Con l’art. 11 bis del suddetto decreto-legge, sotto la rubrica “Proroga di termini in materia ambientale”, vengono apportate modificazioni ad alcune delle disposizioni di legge di cui la ricorrente contesta la legittimità costituzionale.
10. All’udienza pubblica del 9 marzo 2016 il ricorso è trattato e posto in decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente deve essere risolta la questione di competenza eccepita dalla controinteressata Invitalia.
Ad avviso della controinteressata, sarebbe applicabile l’articolo 135, lettera e) del codice processuale amministrativo, essendo stati impugnati atti inquadrabili tra le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in situazioni di emergenza, attribuiti alla competenza funzionale del T.a.r. Lazio. Inoltre, l’atto di nomina del commissario straordinario, così come il secondo decreto del Presidente del Consiglio impugnato, produrrebbero effetti non limitati al solo territorio di Napoli.
2. L’eccezione è infondata, atteso che non sono stati impugnati provvedimenti o ordinanze adottate da commissari straordinari per l’emergenza nominati ai sensi della legge 225 del 1992, né si tratta di una controversia sulle azioni in tema di gestione del ciclo dei rifiuti, per cui non ricorre la fattispecie giuridica di cui all’art. 135, lett. e) c.p.a.
Le disposizioni del codice processuale amministrativo che attribuiscono alla competenza funzionale del T.a.r. Lazio le impugnazioni dei suddetti provvedimenti sono di stretta interpretazione, in quanto derogatorie alle regole generali dettate dall’articolo 13 del codice di procedura. Ne deriva che non è consentito estendere l’applicazione del criterio eccezionale di ripartizione della competenza di cui all’articolo 135, lettera e) del codice ad altre situazioni di emergenza diverse da quelle espressamente contemplate dalla legge.
Nella fattispecie concreta, dunque, trovano applicazione le regole ordinarie di ripartizione della competenza territoriale di cui all’articolo 13 del codice processuale amministrativo, per cui l’individuazione del tribunale competente deve avvenire principalmente in base al criterio di individuazione dell’ambito territoriale in cui i provvedimenti impugnati hanno efficacia diretta; trattandosi di provvedimenti i cui effetti diretti coincidono con la circoscrizione territoriale napoletana, non essendo rilevante che alcune attività siano svolte presso altre sedi nazionali, trattandosi sostanzialmente della disciplina delle attività di bonifica e riqualificazione dell’area di Bagnoli, deve concludersi per il riconoscimento della competenza territoriale inderogabile di questo Tribunale amministrativo regionale.
3. Ancora in via preliminare, la difesa di Invitalia ha eccepito l’inammissibilità dell’intervento “ad adiuvandum” spiegato dalle associazioni intervenute nel processo. Ad avviso della controinteressata, l’intervento di tali associazioni sarebbe inammissibile in mancanza di lesività dei provvedimenti impugnati rispetto alle finalità associative, riconducibili alla tutela dell’ambiente e del territorio.
4. Anche la seconda eccezione preliminare è infondata.
È vero che, nel processo amministrativo di primo grado, la giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 4 febbraio 2016, n. 442) differenzia l’intervento, svolto “ad opponendum” rispetto al ricorrente e, quindi, a sostegno delle ragioni rappresentate dall’Amministrazione, ove è sufficiente la titolarità di un semplice interesse di fatto, dall’intervento “ad adiuvandum”, per la cui ammissione è richiesta, invece, la titolarità di una posizione giuridica dipendente da quella dedotta dal ricorrente e ad essa accessoria.
Tale limitazione, condizionante l’intervento “ad adiuvandum”, cioè che l’interveniente non sia parte del rapporto sostanziale dedotto in giudizio e che l’interesse che esso fa valere sia connesso, derivato, dipendente o almeno accessorio o riflesso rispetto a quello a tutela del quale è stato proposto il ricorso, risponde all’esigenza di evitare un surrettizio aggiramento dei termini decadenziali per proporre l’azione che si potrebbe realizzare qualora fosse consentito intervenire a chi sarebbe legittimato a proporre ricorso autonomo (cfr. T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, sez. I, 4 novembre 2015 n. 472).
Nella fattispecie, peraltro, non è configurabile un interesse autonomo delle due associazioni intervenute nel processo, avendo le stesse rappresentato, in nome del perseguimento delle finalità associative di tutela dell’ambiente e del territorio, l’adesione alla tesi del Comune ricorrente tendente a contestare la legittimità costituzionale della legislazione disciplinante le modalità di bonifica e rigenerazione urbana del territorio di Bagnoli. Senza entrare nel merito della deduzione, deve ritenersi che la posizione processuale delle associazioni, coerente con le finalità associative, sia dipendente da quella del Comune ricorrente, con conseguente ammissibilità dell’intervento e, per converso, inammissibilità di qualsiasi estensione del “thema decidendum” oltre i confini segnati dal ricorso introduttivo.
5. Nel merito, la decisione del ricorso dipende dalla delibazione sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza delle censure di illegittimità costituzionale dedotte nei confronti della legge che costituisce la base giuridica dei provvedimenti impugnati per mera illegittimità derivata.
6. La prima censura di incostituzionalità è riferita alla violazione dei presupposti di necessità e urgenza che, di norma, consentono al Governo l’esercizio del potere legislativo, ai sensi dell’articolo 77 della Costituzione.
Nella fattispecie, ad avviso del Comune ricorrente, la mancanza dei presupposti sarebbe “evidente”; la verifica della gravità del vizio andrebbe condotta sulla base di “indici estrinseci e intrinseci alla disposizione impugnata”, vale a dire, esaminando l’epigrafe e il preambolo del decreto legge laddove si fa riferimento alla salvaguardia degli ecosistemi insieme ad una congerie di altre finalità eterogenee, prevalentemente di politica economica. Andrebbe verificata anche la congruenza tra i fini indicati e i mezzi enunciati, non essendo immediatamente percepibile il legame tra il mezzo della rigenerazione urbana e il fine enunciato della salvaguardia degli ecosistemi. In sostanza, le disposizioni di cui all’articolo 33 sarebbero norme intruse rispetto a un decreto-legge per il rilancio dell’economia, fuori asse sia rispetto all’epigrafe dello stesso, sia con riferimento ai lavori preparatori della legge di conversione, per cui non sarebbe esistita alcuna ragione di qualificata urgenza che giustificasse l’inserimento nel decreto dell’art. 33. Neppure la conversione del decreto-legge potrebbe avere efficacia sanante del vizio di violazione dell’articolo 77 della Costituzione. Anche ammesso che la finalità indicata nel preambolo, la salvaguardia degli ecosistemi, fosse correttamente declinata mediante l’introduzione di disposizioni in tema di risanamento ambientale, non sussisterebbe alcuna congruenza tra tale obiettivo e il procedimento speciale di cui ai commi 11-13 quater dell’art. 33; inoltre, la rigenerazione urbana sarebbe senz’altro ascrivibile alla materia della programmazione urbanistica e non alla disciplina dell’ambiente; infine, la conferma della carenza dei presupposti di necessità e urgenza si troverebbe nella nomina del commissario straordinario a un anno di distanza dall’adozione del decreto legge e nella sottoscrizione di un protocollo d’intesa tra Stato e autonomie territoriali il 14.8.2014 per la bonifica del sito, sottoscritto solo pochi giorni prima del decreto legge e smentito dalla successiva decretazione d’urgenza.
Pertanto, conclude il Comune, se non l’intero art. 33, in via subordinata, almeno i commi da 11 a 13 quater dell’art. 33 sarebbero non conformi all’art. 77 Cost.
7. Al fine di valutare la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata, deve essere esaminato il contenuto della disposizione censurata.
L’art. 33 del D.L. 133/2014, dedicato alla bonifica ambientale e rigenerazione urbana delle aree di rilevante interesse nazionale – comprensorio Bagnoli – Coroglio, con successive modificazioni e integrazioni, al comma 1 dichiara che attengono alla tutela dell’ambiente, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione nonché ai livelli essenziali delle prestazioni, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, le disposizioni finalizzate alla bonifica ambientale e alla rigenerazione urbana delle aree di rilevante interesse nazionale contenute nei commi seguenti.
Esse hanno l’obiettivo prioritario di assicurare la programmazione, realizzazione e gestione unitaria degli interventi di bonifica ambientale e di rigenerazione urbana in tempi certi e brevi.
Al comma 2, sulla base dei principi di sussidiarietà ed adeguatezza, il decreto legge attribuisce allo Stato le relative funzioni amministrative, per assicurarne l’esercizio unitario, ma garantendo comunque la partecipazione degli enti territoriali interessati.
Il comma 3, prevede, in generale, che le aree di rilevante interesse nazionale alle quali si applicano le disposizioni in esame sono individuate con deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentita la Conferenza Stato-Regioni e introduce, per tali aree, uno specifico programma di risanamento ambientale e un documento di indirizzo strategico per la rigenerazione urbana, finalizzati a individuare e realizzare i lavori di messa in sicurezza e bonifica dell’area, a definire gli indirizzi per la riqualificazione urbana dell’area, a valorizzare eventuali immobili di proprietà pubblica meritevoli di salvaguardia e riqualificazione, a localizzare e realizzare le opere infrastrutturali per il potenziamento della rete stradale e dei trasporti pubblici, per i collegamenti aerei e marittimi, per gli impianti di depurazione e le opere di urbanizzazione primaria e secondaria funzionali agli interventi pubblici e privati, con il relativo fabbisogno finanziario.
Il comma 4 dispone che alla formazione, approvazione e attuazione del programma di risanamento ambientale e del documento di indirizzo strategico per la rigenerazione urbana, di cui al precedente comma 3, sono preposti un Commissario straordinario del Governo e un Soggetto Attuatore, che procedono anche in deroga agli articoli 252 e 252-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006, per i soli profili procedimentali e non anche con riguardo ai criteri, alle modalità per lo svolgimento delle operazioni necessarie per l’eliminazione delle sorgenti di inquinamento e comunque per la riduzione delle sostanze inquinanti, in armonia con i principi e le norme comunitarie e, comunque, nel rispetto delle procedure di scelta del contraente.
Il comma 5 e il comma 6 disciplinano la nomina e i compiti, rispettivamente, del Commissario straordinario del Governo e del Soggetto Attuatore al quale, ai sensi del successivo comma 7, sono trasferite le aree di interesse nazionale, al fine di conseguire celermente gli obiettivi prefissati.
Ai commi 8, 9 e 10 è disciplinato il procedimento di formazione e approvazione, a cura del Soggetto Attuatore e del Commissario straordinario di Governo, del programma di risanamento ambientale e rigenerazione urbana, corredato dello specifico progetto di bonifica. Tale programma deve contenere la previsione urbanistico-edilizia degli interventi di demolizione, ricostruzione e nuova edificazione e mutamento di destinazione d’uso dei beni immobili, nonché delle opere pubbliche o d’interesse pubblico da realizzare. Previo espletamento di una conferenza di servizi, il programma di rigenerazione urbana è adottato dal Commissario straordinario del Governo ed è approvato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. L’approvazione di tale programma sostituisce a tutti gli effetti le autorizzazioni, le concessioni, i concerti, le intese, i nulla osta, i pareri e gli assensi previsti dalla legislazione vigente. Costituisce altresì variante urbanistica automatica e comporta dichiarazione di pubblica utilità delle opere e di urgenza e indifferibilità dei lavori.
I successivi commi dettano una disciplina speciale per il solo sito di Bagnoli- Coroglio.
Il comma 11, considerate le condizioni di estremo degrado ambientale in cui versano le aree comprese nel comprensorio Bagnoli-Coroglio, sito nel Comune di Napoli, già perimetrate ai sensi dell’articolo 36-bis, comma 3, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, dichiara le stesse, immediatamente, di rilevante interesse nazionale per gli effetti di cui ai precedenti commi.
Il comma 12 statuisce che, in riferimento al predetto comprensorio, il Soggetto Attuatore è individuato nell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti S.p.a., quale società “in house” dello Stato. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare entro la data del 30 settembre 2015, è trasferita al Soggetto Attuatore, con oneri a carico del medesimo, la proprietà delle aree e degli immobili di cui è attualmente titolare la società Bagnoli Futura S.p.A. in stato di fallimento.
Quindi, lo stesso comma 12 prevedeva che il Soggetto Attuatore costituisse allo scopo una società per azioni con capitale azionario aperto anche ai privati, ma tale disposizione è stata completamente modificata, con soppressione della società di scopo aperta ai privati, successivamente alla proposizione del ricorso, dall’art- 11 bis del decreto-legge 30 dicembre 2015, n. 210 convertito in legge 25 febbraio 2016, n. 21.
Il comma 13 istituisce, al fine di definire gli indirizzi strategici per l’elaborazione del programma di risanamento ambientale e rigenerazione urbana del comprensorio Bagnoli-Coroglio, assicurando il coinvolgimento dei soggetti interessati, un’apposita cabina di regia, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, presieduta da un Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri e composta dal Commissario straordinario, da un rappresentante per ciascuno dei Ministeri dello Sviluppo economico, dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare e delle Infrastrutture e dei trasporti, nonché da un rappresentante, rispettivamente, della Regione Campania e del Comune di Napoli, aperta alla possibile partecipazione anche di altri soggetti.
Il comma 13.1 è stato abrogato dall’art. 11 bis del decreto-legge 30 dicembre 2015, n. 210, convertito in legge 25 febbraio 2016, n. 21.
Il comma 13.2, invece, prevede che, nella fase della definizione della proposta di programma di risanamento ambientale e di rigenerazione urbana, il Soggetto Attuatore acquisisca, in fase consultiva, le proposte del Comune di Napoli, disciplinando la partecipazione del Comune al procedimento di redazione del programma.
Infine, il comma 13-bis garantisce la compatibilità del programma di rigenerazione urbana con i piani di evacuazione, il comma 13 ter è stato abrogato, il comma 13 quater regola il fabbisogno di personale.
8. Esposto il contenuto delle disposizioni legislative di cui si revoca in dubbio la costituzionalità, è ora necessario richiamare la giurisprudenza costituzionale in merito al sindacato giurisdizionale sui requisiti di necessità e urgenza per l’esercizio governativo della funzione legislativa.
Al riguardo, la Corte costituzionale (cfr. sentenza 23-05-2007, n. 171) ha avuto modo di chiarire che l’esistenza dei requisiti della straordinarietà del caso di necessità e d’urgenza, che legittimano il Governo ad adottare, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, che perdono efficacia se non convertiti in legge entro sessanta giorni, può certamente essere oggetto di scrutinio di costituzionalità, in quanto, secondo la nostra Costituzione, l’attribuzione della funzione legislativa al Governo ha carattere derogatorio rispetto all’essenziale attribuzione al Parlamento della funzione di porre le norme primarie nell’ambito delle competenze dello Stato centrale.
Il predetto accertamento non sostituisce e non si sovrappone a quello iniziale del Governo e a quello successivo del Parlamento in sede di conversione – in cui le valutazioni politiche potrebbero essere prevalenti – ma deve svolgersi su un piano diverso, con la funzione di preservare l’assetto delle fonti normative e, con esso, il rispetto dei valori a tutela dei quali detto compito è predisposto.
Peraltro, poiché la straordinarietà del caso, tale da imporre la necessità di dettare con urgenza una disciplina in proposito, può essere dovuta ad una pluralità di situazioni (eventi naturali, comportamenti umani e anche atti e provvedimenti di pubblici poteri) in relazione alle quali non sono configurabili rigidi parametri, valevoli per ogni ipotesi, il difetto dei presupposti di legittimità della decretazione d’urgenza può essere oggetto di scrutinio di costituzionalità solo quando risulti in modo evidente.
9. Nel caso controverso, l’evidenza milita in senso opposto a quello indicato dal ricorrente.
È innegabile, in fatto, l’estremo degrado ambientale dell’area di Bagnoli su cui è intervenuto il Governo con il decreto legge.
Tale situazione persiste da tempo immemorabile e non è migliorata nonostante plurimi interventi delle Autorità competenti in via ordinaria e, perfino, di quelle istituite per affrontare l’emergenza. Non è necessario qui ricordare tutti i tentativi di risanamento del sito non andati a buon fine; è sufficiente, a conferma della gravità della situazione, osservare che le aree interessate sono state sottoposte da ultimo a sequestro giudiziario da parte della magistratura penale, sequestro ripristinato dal Tribunale del riesame il 30 ottobre 2014 con la nomina di un “custode dinamico” che dovrebbe, in qualche modo, arginare le conseguenze di quello che ben può essere definito un disastro ambientale.
In tale contesto, l’adozione del decreto-legge 133 del 2014, nell’ambito del quale il governo ha preso atto del persistere della condizione di grave inquinamento ambientale e dei connessi rischi per la salute pubblica, provvedendo di conseguenza, non si può ritenere intervento evidentemente o palesemente non necessario e non urgente.
10. L’altra questione sollevata dal Comune concerne l’asserita violazione dei principi di omogeneità e specificità dei decreti legge.
Parte ricorrente richiama, al riguardo, l’orientamento della giurisprudenza costituzionale (Corte cost., 16-02-2012, n. 22) secondo cui i presupposti per l’esercizio senza delega della potestà legislativa da parte del Governo riguardano il decreto legge nella sua interezza, inteso come insieme di disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo. L’inserimento di norme eterogenee all’oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione, fatta dal Governo, dell’urgenza del provvedere ed “i provvedimenti provvisori con forza di legge”, di cui alla norma costituzionale citata. Il presupposto del caso straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno. La scomposizione atomistica della condizione di validità prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il caso che lo ha reso necessario, trasformando il decreto legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera casualità temporale.
11. A giudizio del Collegio, la censura dedotta non coglie l’unitarietà profonda del decreto legge, seppure incidente su materie diverse.
La spiegazione della denominazione di decreto “Sblocca-Italia” si ricava innanzitutto dai lavori preparatori della legge di conversione, laddove si rileva la consapevolezza di una situazione di stallo da cui la Nazione non riuscirebbe ad emergere con i mezzi ordinari.
In tale quadro, l’urgenza di emanare disposizioni straordinarie per accelerare la realizzazione di infrastrutture strategiche si pone nello stesso ambito di azione in cui si situano, tra l’altro, la semplificazione burocratica, il rilancio del settore dell’edilizia, il rifinanziamento degli ammortizzatori sociali e il rafforzamento della coesione sociale, la salvaguardia dell’ambiente mediante mitigazione del rischio idrogeologico e la bonifica degli ecosistemi.
L’ispirazione unitaria è evidente e coerente, mirando ad avviare, con mezzi straordinari, un processo virtuoso per restituire competitività all’economia nazionale. La stessa tutela dell’ambiente, in tale ottica, costituisce il presupposto necessario ed indispensabile per il miglioramento della condizione economica generale. Tanto più urgente appare l’intervento laddove, come nel caso del sito di Bagnoli, l’inerzia e l’inefficienza degli apparati hanno finora pregiudicato il perseguimento dell’obiettivo fondamentale del risanamento ambientale.
Neppure può essere negata la congruenza tra le finalità perseguite ed i mezzi prescelti, atteso che lo speciale procedimento di cui ai commi da 11 a 13 quater dell’articolo 33 risulta palesemente configurato per accelerare ulteriormente gli interventi di bonifica nell’ambito di un’area territoriale gravemente ed eccezionalmente compromessa.
Il collegamento tra risanamento ambientale e rigenerazione urbanistica non può essere ritenuto incongruo, trattandosi di funzioni strettamente connesse, già nella legislazione ordinaria. Il codice dell’ambiente, D.Lgs. 3/04/2006, n. 152, all’art. 252 disciplina la bonifica dei siti di interesse nazionale in stretta connessione con la riqualificazione urbanistica delle aree. Al comma 6 del citato art. 252, non a caso, si prescrive che l’autorizzazione del progetto di bonifica e dei relativi interventi costituisce variante urbanistica e comporta dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori.
Le disposizioni contenute nell’art. 252 del codice ambientale sono particolarmente significative e dimostrano la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata, nei termini seguenti:
Se, di norma, la legislazione ordinaria (art. 252, c. 4, del d. lgs. 152/2006) attribuisce alla competenza statale la procedura di bonifica dei siti di interesse nazionale e riconosce valore di variante urbanistica ai progetti di bonifica, in ragione dell’intrinseca indissolubilità tra i profili di risanamento ambientale e quelli di riqualificazione urbanistica, a maggior ragione deve ritenersi coerente con il sistema giuridico la norma del decreto legge censurata che attribuisce identica efficacia al programma di risanamento ambientale e rigenerazione urbanistica adottato dal Commissario straordinario governativo, in situazione di emergenza, per il comprensorio, eccezionalmente degradato, di Bagnoli-Coroglio.
Neppure può fondatamente affermarsi che il decreto legge obliteri il ruolo del Comune nella complessiva predisposizione dei programmi di bonifica e recupero.
In senso contrario depone, innanzitutto, il comma 13 dell’art. 33, che inserisce, a pieno titolo, il Comune di Napoli nella “cabina di regia” destinata a definire gli indirizzi strategici per il risanamento ambientale e la rigenerazione urbana; inoltre, il comma 13.2 dello stesso articolo prevede espressamente che il Soggetto attuatore acquisisca le proposte del Comune di Napoli nella fase di predisposizione del programma di risanamento ambientale e rigenerazione urbana, riconoscendo al Comune un qualificato ruolo consultivo nell’ambito del procedimento di redazione del suddetto programma.
Per completezza di trattazione, è opportuno chiarire che il fatto che la nomina del commissario straordinario sia avvenuta soltanto a distanza di un anno dall’emanazione del decreto-legge non rileva al fine della valutazione dei presupposti di necessità e di urgenza sussistenti al momento dell’adozione del provvedimento legislativo, non essendo oggetto del presente giudizio gli eventuali ritardi attuativi della normativa censurata.
Per la stessa ragione sono irrilevanti le critiche alla asserita mancata attuazione dell’accordo di programma del 16 aprile 2015.
In conclusione, il primo motivo di dedotta illegittimità costituzionale dell’art. 33 del decreto legge è da ritenersi manifestamente infondato.
12. Con il 2º motivo, il Comune ricorrente articola diverse censure di illegittimità costituzionale della normativa primaria: innanzitutto, la violazione dell’articolo 117, comma 2, lettera m) e comma 3 della Costituzione e la violazione dell’articolo 118, commi 1 e 2 della Costituzione.
In realtà, il riferimento all’art. 117, disciplinante il riparto di competenza legislativa tra Stato e Regione, è fuorviante. Il Comune non è legittimato a dolersi della eventuale lesione della sfera di competenza regionale, essendo il processo amministrativo ordinato alla tutela delle posizioni soggettive e non all’accertamento oggettivo di violazioni della legge.
Parte ricorrente può, invece, introdurre, a tutela della propria competenza amministrativa, il tema della violazione dell’art. 118 Cost. che, al primo comma, prevede l’attribuzione delle funzioni amministrative ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
Al secondo comma, lo stesso articolo riconosce ai Comuni la titolarità di funzioni amministrative proprie, oltre che di quelle conferite con legge statale o regionale.
Oggetto della censura, ammissibile nell’ottica processuale, è sempre l’articolo 33 del decreto legge che, da un lato, prevede un procedimento finalizzato a individuare aree di rilevante interesse nazionale da bonificare e riqualificare, dall’altro, esclusivamente per il sito di interesse nazionale di Bagnoli, prevederebbe, ai commi da 11 a 13 quater, l’immediato inserimento del sito tra le aree di rilevante interesse nazionale, la contestuale attribuzione a Invitalia società per azioni del ruolo di soggetto attuatore, l’acquisizione della proprietà dei suoli e delle aree ricomprese nel sito, già di proprietà di Bagnoli Futura società per azioni, in capo al soggetto attuatore, la creazione di una società di scopo ad opera del soggetto attuatore, aperta alla partecipazione dei privati, l’istituzione di una cabina di regia, la partecipazione della società di scopo alle procedure di definizione del programma di rigenerazione urbana e bonifica ambientale.
Ad avviso del Comune, l’attività di rigenerazione urbana e riqualificazione ambientale si intreccerebbe con gli interessi privati mediante la società di scopo, ma ciò costituirebbe una violazione dell’art. 118, c. 2 Cost. essendo la pianificazione urbanistica funzione propria del Comune.
Il Comune osserva che, mediante l’approvazione del piano di riqualificazione e rigenerazione urbana, che costituisce variante automatica al P.R.G., si attraggono al commissario straordinario funzioni proprie dell’ente locale, oltre che della Regione, in materia di governo del territorio, in regime di sussidiarietà verticale.
Il decreto legge avrebbe tentato di giustificare la deroga alla competenza ordinaria invocando, surrettiziamente, i livelli essenziali delle prestazioni.
Ad avviso del Comune, i livelli essenziali non possono che riferirsi a prestazioni di cui la legislazione statale definisce gli standard quantitativi e qualitativi, per cui essi non hanno alcuna relazione con la materia del governo del territorio, laddove non vengono erogate prestazioni di cui deve essere garantita l’uniformità sul territorio nazionale, essendo piuttosto necessaria la diversificazione della funzione urbanistica sul territorio, in ragione dei diversi interessi pubblici coinvolti, da contemperare opportunamente.
Il principio di sussidiarietà, declinato in senso verticale, ammette l’intervento del livello di governo superiore nel caso in cui l’istituzione più vicina alla collettività amministrata non sia in grado di adempiere i suoi compiti amministrativi adeguatamente.
La sussidiarietà verticale, peraltro, sarebbe incompatibile con la sussidiarietà orizzontale, principio che, in senso opposto, consente ai soggetti privati di svolgere funzioni pubbliche qualora non sia necessario l’intervento diretto dei poteri autoritativi istituzionali.
Le norme contestate rivelerebbero l’uso scorretto del potere di disciplinare la funzione attratta in sussidiarietà verticale, in quanto, in senso contrario al principio costituzionale di sussidiarietà, recato anche dall’articolo 118 comma 1 della Costituzione, l’assunzione di competenze da parte dell’autorità superiore sarebbe stata accompagnata dalla incompatibile, successiva redistribuzione orizzontale della funzione urbanistica, correndo il rischio concreto di subordinare l’attuazione dei programmi agli interessi dei privati divenuti partner nell’ambito della società di scopo.
13. La censura deve essere ritenuta improcedibile, in ragione della sopravvenuta riscrittura del comma 12 dell’art. 33 da parte del D.L. “mille proroghe” 30 dicembre 2015, n. 210 convertito in legge 25 febbraio 2016, n. 21.
La nuova formulazione della legge non prevede più il coinvolgimento dei privati nei programmi di rigenerazione urbana, mediante la partecipazione al capitale della società di scopo in precedenza prefigurata.
In sostanza, la questione su cui si concentrava la critica del Comune è venuta meno, essendo oramai esclusa dal legislatore l’apertura al capitale privato della fase di attuazione della rigenerazione urbanistica.
La difesa del Comune sembra non aver tenuto conto della modificazione delle norme, pur essendosi quest’ultima perfezionata prima dell’udienza di trattazione. Tale omissione rende improcedibile, per sopravvenuta carenza d’interesse, la contestazione della precedente disposizione, in quanto le norme abrogate non potranno più trovare applicazione nella fattispecie concreta, con conseguente irrilevanza della astratta deduzione della illegittimità costituzionale della normativa non più in vigore.
Vero è che una questione di legittimità costituzionale può essere sollevata anche d’ufficio dal Giudice adito. Ma occorre che la questione sia strettamente rilevante al fine della decisione della controversia concretamente incardinata innanzi a detto Giudice.
Nella fattispecie, la questione posta dal Comune ricorrente si riconnette, logicamente, a un problema non più attuale, la costituzione di una società di scopo in applicazione della previgente normativa.
Venuta meno la questione, perde rilevanza processuale tutta la tematica sollevata intorno al principio di sussidiarietà.
Solo attraverso la proposizione di motivi aggiunti il Comune avrebbe potuto riproporre la critica al testo novellato della legge, deducendo eventuali profili di lesività residui.
Non avendolo fatto, non è consentito al Giudice sostituirsi alla parte ricorrente nell’individuare le specifiche disposizioni del decreto legge che si porrebbero in contrasto con la posizione soggettiva dedotta in giudizio.
In conclusione, la questione di legittimità costituzionale sollevata con il secondo motivo è non rilevante al fine della decisione del ricorso.
14. Altra censura, autonomamente proposta nell’ambito dello stesso secondo motivo, concerne la asserita violazione dell’articolo 114 della Costituzione e del principio di leale collaborazione. Come è noto, l’art. 114 declama che la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. Con la censura in esame, il Comune di Napoli sostiene che la tutela dell’ambiente non potrebbe giustificare l’intervento invasivo della competenza legislativa regionale concorrente nel governo del territorio; il principio di leale collaborazione tra enti equiordinati richiederebbe, a tal fine, un’intesa tra Governo e Regione, essendo insufficiente la mera consultazione.
15. La censura è palesemente inammissibile, per la ragione già esposta in precedenza, non essendo il Comune legittimato a dolersi della eventuale lesione della sfera di competenza regionale, per la richiamata struttura del processo amministrativo, posto a tutela di specifiche posizioni soggettive piuttosto che all’accertamento oggettivo di violazioni della legge.
Dall’inammissibilità della censura deriva la irrilevanza della questione di legittimità costituzionale sollevata. al fine della decisione del ricorso.
16. Con il 3º motivo, la difesa della parte ricorrente solleva la questione della violazione dell’articolo 117 comma 1 della Costituzione e degli articoli 102, 104, 24, 42 della Costituzione da parte, specificamente, del comma 12 dell’art. 33; si fa riferimento al fallimento della società Bagnoli Futura e alla disposizione legislativa che prevedeva che alla procedura fallimentare venisse riconosciuto, a cura della società di scopo costituita dal soggetto attuatore, un importo determinato sulla base del valore di mercato delle aree e degli immobili trasferiti, il cui rimborso era legato all’incasso delle somme rinvenienti dagli atti di disposizione delle aree e degli immobili trasferiti.
17. Anche il terzo motivo è improcedibile, essendo sopravvenuta la già richiamata completa riscrittura del comma 12 dell’art. 33 da parte dell’art. 11 bis del D.L. “mille proroghe” 30 dicembre 2015, n. 210, convertito in legge 25 febbraio 2016, n. 21.
Ne consegue, ancora una volta. la irrilevanza della questione di legittimità costituzionale sollevata, al fine della decisione del ricorso.
18. Con il 4º e ultimo motivo, il Comune deduce la violazione degli articoli 3, 97, 24 e 113 della Costituzione, censurando i commi da 11 a 13 quater dell’articolo 33 che, inseriti in un contesto normativo generale e astratto, quello di cui ai precedenti commi da 1 a 10, applicabile a tutte le aree dichiarate di rilevante interesse nazionale, configurerebbero una legge-provvedimento autoapplicativa, dichiarante la natura di area di rilevante interesse nazionale del sito di Bagnoli, con tutte le conseguenze derogatorie del caso. Parte ricorrente invoca il criterio della ragionevolezza per valutare la compatibilità costituzionale della legge-provvedimento. Le condizioni di estremo degrado del sito, infatti, coinvolgerebbero le responsabilità dei concessionari statali e delle società partecipate dello Stato che, già ai sensi dell’articolo 1 del decreto legge 429 del 1986, convertito in legge 529 del 1986, avrebbero dovuto predisporre e realizzare un piano di recupero ambientale dell’area di Bagnoli. I tentativi di porre rimedio alla situazione di inquinamento sarebbero stati portati avanti attraverso accordi di programma-quadro del 2003 e del 2007, inadempiuti prima dall’Autorità portuale di Napoli e poi dall’Amministrazione statale. La legge infrangerebbe, inoltre, anche il giudicato fallimentare, in violazione dell’art. 24 e dell’art. 113 Cost.
19. La questione sollevata con l’ultimo motivo è manifestamente infondata.
La ragionevolezza della legge provvedimento che dichiara il sito di Bagnoli di rilevante interesse nazionale, al fine del conferimento a un organo statale del potere di bonifica e rigenerazione urbanistica dell’area, non è pregiudicata dalla ricostruzione delle pregresse responsabilità dei vari soggetti pubblici e privati che, pur avendo l’obbligo di provvedere al risanamento del comprensorio, sono venuti meno a doveri di natura politica o, eventualmente, anche giuridica e penale. La ragionevolezza dell’intervento legislativo scrutinato deve essere valutata in rapporto alla concreta situazione attuale, dovendosi semmai accertare se la gravità dell’inquinamento sia tale da legittimare un decreto legge che dispone comandi concreti e specifici. In applicazione di questo criterio, come già enunciato in relazione al primo motivo di ricorso, la ragionevolezza dell’intervento urgente, concreto, puntuale, non è oggettivamente confutabile.
L’ultimo argomento introdotto dalla difesa del ricorrente, in relazione a una pretesa violazione del giudicato fallimentare, non è apprezzabile, essendo accennato solo genericamente.
20. Il ricorso, in conclusione, deve essere rigettato, essendo stata accertata la non rilevanza o la manifesta infondatezza di tutte le questioni di legittimità costituzionale sollevate nei confronti della norma primaria fondante i provvedimenti amministrativi impugnati dei quali deve essere, di conseguenza, negata la illegittimità derivata, nei limiti dei motivi dedotti.
21. Le spese processuali, in ragione della novità e della complessità delle questioni trattate, devono essere interamente compensate tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente
Paolo Corciulo, Consigliere
Antonio Andolfi, Primo Referendario, Estensore

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 22/3/2016 n.1471 proviene da Giustamm.

Pres. Severini, est. Franconiero

Nel caso di pluralità di appelli avverso la stessa sentenza, la mancata opposizione di una delle parti all’avviso del Giudice ex art. 60 c.p.a. di adozione di sentenza semplificata su un singolo appello rende inammissibile il suo appello autonomo proposto successivamente

2. Processo amministrativo –  Sentenza di primo grado – Pluralità di appelli – Appello incidentale proprio e improprio – Differenze 

3. Processo amministrativo –  Sentenza di primo grado – Pluralità di appelli – Proposizione in via principale – Decisione ex art. 60 c.p.a. su un appello – Mancata opposizione –  Conseguenze – Successiva proposizione di altro appello – Inammissibilità – Ragioni 

1) Cfr. Cass., SS.UU., sentenza 7 luglio 2009, n. 15843
2) Cfr. sul punto Adunanza Plenaria, sentenza 16 dicembre 2011, n. 24

N. 01187/2016REG.PROV.COLL.

N. 00057/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 57 del 2016, proposto da 
Yellow Tax Multiservice s.r.l., Taxiblu – Consorzio radio taxi satellitare società cooperativa, Autoradiotassi società cooperativa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutte rappresentate e difese dagli avvocati Cristiana Fani, Paolo Tanoni e Alessandra Piccinini, con domicilio eletto presso l’avvocato Francesco Pignatiello, in Roma, via in Arcione, 71; 
contro
Comune di Milano, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Stefania Pagano, Sara Pagliosa e Raffaele Izzo, con domicilio eletto presso quest’ultimo, in Roma, lungotevere Marzio, 3; 
nei confronti di
Fastweb s.p.a., società a socio unico e soggetta all’attività di direzione e coordinamento di Swisscom AG, in persona dei direttori degli affari legali ed enterprise, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Tufarelli e Fabrizio Cataldo, con domicilio eletto presso il primo, in Roma, via Visconti 20; 
Agenzia ambiente mobilità e territorio s.r.l.; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA – MILANO, SEZIONE IV, n. 2176/2015, resa tra le parti, concernente una procedura di affidamento del servizio di gestione del sistema di chiamate taxi per il Comune di Milano

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano e di Fastweb s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, comma 10, Cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 marzo 2016 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Nico Moravia, su delega dell’avvocato Paolo Tanoni, Elisabetta D’Auria, su delega dell’avvocato Sara Pagliosa, e Luca Tufarelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. La Yellow Tax Multiservice s.r.l. e le società cooperative Taxiblu – Consorzio Radiotaxi Satellitare e Autoradiotassi impugnavano davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – sede di Milano gli atti della procedura di affidamento in appalto della fornitura e del servizio di gestione del sistema di chiamate taxi attraverso numero unico, indetta nell’ambito del progetto denominato “MilanoInTaxi”, con bando pubblicato l’8 settembre 2014 ed aggiudicata all’esito della selezione mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa a Fastweb s.p.a. (determinazione n. 27 dell’11 febbraio 2015). Le società ricorrenti – che non avevano partecipato alla gara e che agivano invece in qualità di operatori del settore – ne contestavano sotto plurimi profili la sua indizione ed i requisiti di partecipazione per essa previsti.
2. Con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo adito accoglieva il ricorso, giudicando fondate le censure di irragionevolezza e difetto di proporzionalità dei requisiti di capacità tecnica ed economica previsti dal bando di gara per i servizi oggetto di contratto, perché strutturati sulle caratteristiche proprie di società operanti nello sviluppo, fornitura e gestione di software, oltre che oltre che di violazione dell’art. art. 2, comma 1-bis, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, a causa della mancata suddivisione in lotti. Infine, il Tribunale amministrativo riteneva gli atti impugnati illegittimi anche sotto un altro profilo, e cioè perché attraverso di essi il Comune di Milano era intervenuto in un segmento del trasporto, quelle delle chiamate indirette, lasciato alle libere dinamiche concorrenziali in base alla normativa di settore, in assenza del necessario riscontro del “fallimento del mercato” e dunque del presupposto che ne giustificasse la riconduzione alla gestione pubblica e la conseguente assunzione di oneri a carico del proprio bilancio.
Il giudice di primo grado accoglieva inoltre i motivi aggiunti formulati nei confronti della consegna anticipata d’urgenza dell’appalto (provvedimento in data 12 febbraio 2015), poiché effettuata in pendenza del c.d. stand-still sostanziale previsto dall’art. 11, comma 10, cod. contratti pubblici ma in difetto dei presupposti di cui al comma 9 della medesima disposizione.
3. Il giudice respingeva infine le domande delle ricorrenti di reintegrazione in forma specifica mediante subentro nel contratto, previa dichiarazione di inefficacia del contratto, e di risarcimento per equivalente.
Con specifico riguardo alla domanda di dichiarazione di inefficacia del contratto, il Tribunale amministrativo ne rilevata l’assoluta genericità («proposta con una formula di puro stile»), ed escludeva in ogni caso che ricorressero i presupposti previsti dagli artt. 121 e 122 Cod. proc. amm., rispettivamente:
– perché erano state rispettate le forme di pubblicità del bando previste dal codice dei contratti pubblici e, non avendo le ricorrenti partecipato alla gara, le stesse non vantavano chances di ottenere l’aggiudicazione;
– perché, per la stessa ragione, non era possibile alcun subentro ai sensi del citato art. 122.
Infine, anche la domanda risarcitoria era ritenuta generica.
4. Con il presente appello le società ricorrenti in primo grado hanno impugnato quest’ultimo capo di sentenza.
5. Si sono costituiti in resistenza il Comune di Milano e la controinteressata Fastweb.
DIRITTO
1. Occorre premettere che la sentenza del Tribunale amministrativo per la Lombardia appellata nel presente giudizio dalle società in epigrafe è stata in precedenza appellata anche dal Comune di Milano, con ricorso iscritto al n. 9660 del 2015 di questo Consiglio di Stato ed assegnato a questa Sezione. L’impugnativa è stata trattenuta in decisione ex art. 60 Cod. proc. amm. alla camera di consiglio del 17 dicembre 2015, fissata per la trattazione della domanda cautelare.
Come risulta dal verbale di udienza prodotto nel presente giudizio, alla medesima camera di consiglio erano presente anche la difesa delle odierne appellanti, ritualmente costituitesi, la quale non si è opposta alla definizione del merito con sentenza semplificata. Tuttavia, pochi giorni dopo, e cioè il 23 dicembre 2015, è stato invece inviato per la notifica il presente appello, recante nell’intitolazione la dicitura «a valere anche come appello incidentale nel ricorso r.g. n. 9660/2015».
2. In ragione di ciò il Comune di Milano sostiene che le originarie ricorrenti sarebbero decadute dal potere di proporre appello, deducendo che le stesse avrebbero dovuto «ai sensi dell’art. 333 c.p.c. (…) esperire il proprio appello in forma incidentale nel giudizio di impugnazione già instaurato dal Comune di Milano» (pag. 7 e 8 della memoria di replica). Al medesimo riguardo, la Fastweb eccepisce l’inammissibilità dell’appello per violazione del divieto di frazionamento dei mezzi di impugnazione.
3. Nell’evidenziare l’autonomia dei capi impugnati nel presente appello rispetto a quello proposto dall’amministrazione e la tempestività del mezzo, le originarie ricorrenti sottolineano invece che:
– innanzitutto, la loro impugnazione ha natura di appello principale, iscritto ad un diverso numero di registro generale;
– inoltre, dalla definizione del primo appello ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm. non discende alcuna decadenza al diritto d’azione costituzionalmente garantito;
– infine, l’art. 96, comma 6, del codice del processo prevede che in caso di mancata riunione degli appelli contro la stessa sentenza «la decisione di una delle impugnazioni non determina l’improcedibilità delle altre».
Queste controdeduzioni sono state sviluppate all’udienza di discussione dalla difesa delle appellanti. In questa sede è stato in particolare sottolineato che il citato art. 60 Cod. proc. amm. consente alla parte di opporsi alla definizione della causa con sentenza all’esito della camera di consiglio fissata per l’incidente cautelare, tra l’altro, per proporre ricorso incidentale, il quale costituisce un mezzo non coincidente con l’appello incidentale della cui mancata proposizione si discute invece nel presente giudizio.
4. Nessuna delle argomentazioni svolte per resistere alle eccezioni delle appellate è tuttavia fondata ed in accoglimento delle stesse il presente appello deve essere dichiarato inammissibile.
Pertinente al riguardo è innanzitutto il richiamo alla sentenza Cass., SS.UU., 7 luglio 2009, n. 15843, che afferma il principio secondo cui la parte alla quale sia stata notificata l’altrui impugnazione, qualora avverso la medesima sentenza proponga la propria, in via principale anziché in via incidentale, deve porre il giudice in grado di conoscere la simultanea pendenza dei due procedimenti, affinché possa provvedere alla loro riunione ex art. 335 Cod. proc. civ. e che, in difetto di ciò e della conseguente mancata riunione delle due impugnazioni, la pronuncia sulla prima, pienamente valida rende invece improcedibile la seconda.
Questo principio costituisce l’immediato corollario della regola del simultaneus processus che informa il regime delle impugnazioni civili ed è recepito anche dal Codice del processo amministrativo. Infatti, l’art. 96 opera plurimi richiami alle disposizioni del Codice di procedura civile relative alle impugnazione ed in particolare, per quanto di interesse nel presente giudizio, all’art. 333, a tenore del quale alle parti cui «sono state fatte le notificazioni previste negli articoli precedenti debbono proporre, a pena di decadenza, le loro impugnazioni in via incidentale nello stesso processo». Oltre che richiamato in via generale dal comma 2 dell’art. 96 Cod. proc. amm., l’art. 333 è oggetto di specifica disciplina nel successivo comma 3, ivi prevedendosi che questa impugnazione può essere rivolta «contro qualsiasi capo di sentenza e deve essere proposta dalla parte entro sessanta giorni dalla notificazione della sentenza o, se anteriore, entro sessanta giorni dalla prima notificazione nei suoi confronti di altra impugnazione».
5. Nel pronunciarsi sull’art. 96 del codice del processo amministrativo, l’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato ha affermato (sentenza 16 dicembre 2011, n. 24), innanzitutto, che in base ad esso l’impugnazione ex art. 333 Cod. proc. civ. può essere rivolta contro capi autonomi della sentenza, vale a dire capi che non hanno già formato oggetto dell’impugnazione principale, come del resto anche quella ai sensi dell’art. 334 Cod. proc. civ., in virtù del disposto contenuto nel medesimo art. 96, comma 4. Le due impugnazioni si differenziano invece per il fatto che la prima, a differenza della seconda, resta efficace anche se l’impugnazione principale è dichiarata inammissibile (sempre ai sensi del comma 4, in conformità a quanto previsto per le impugnazioni civili dall’art. 334, secondo comma, Cod. proc. civ.). Inoltre, la decisione dell’Adunanza plenaria ha statuito che l’impugnazione incidentale di cui all’art. 333 deve essere «tempestiva» (§ 8.3), e cioè deve essere proposta alternativamente entro il termine breve decorrente dalla notificazione della sentenza o, se anteriore, dalla notificazione di altra impugnazione, oppure entro il termine lungo ordinariamente previsto. In conformità alla decadenza comminata dalla disposizione da ultimo citata, in questo caso non è infatti possibile alcuna “rimessione in termini” invece consentita per l’impugnazione incidentale di cui all’art. 334 (perciò definita “tardiva”), quando la scadenza del termine “breve” sia successiva a quella del termine “lungo”, per effetto della notifica a ridosso di quest’ultimo dell’impugnazione principale.
6. La differenza tra le due impugnazioni incidentali ora rilevata consegue proprio al carattere condizionato che l’impugnazione ai sensi dell’art. 334 ha quando essa riguardi capi della sentenza autonomi rispetto a quelli impugnati in via principale (e sia perciò qualificabile come impugnazione incidentale “impropria”). Tale condizionamento, ovvero la perdita di efficacia prevista dai citati artt. 334, secondo comma, Cod. proc. civ. e 96, comma 4, Cod. proc. amm., deriva a sua volta dal fatto che l’interesse a base di questa impugnazione incidentale sorge «in conseguenza dell’impugnazione principale» (Ad. plen., § 8,3 citato). Inoltre, in tale ipotesi il simultaneus processus è strutturale, dal momento che l’impugnazione ex art. 334 Cod. proc. civ. è configurabile solo nel medesimo giudizio conseguente all’impugnazione principale.
7. Non è invece questo il caso dell’appello della Yellow Taxi s.r.l. e delle società cooperative Taxiblu – Consorzio Radiotaxi Satellitare e Autoradiotassi, le quali hanno proposto in via principale un appello sostanzialmente incidentale ex art. 333 Cod. proc. civ. e 96, comma 3, Cod. proc. amm. dopo il passaggio in decisione di un precedente appello nei confronti della stessa sentenza.
Infatti, come dalle stesse affermato, la soccombenza da esse riportata in primo grado è autonoma e deriva dal rigetto delle loro domande di reintegrazione in forma specifica mediante subentro nel contratto d’appalto, previa dichiarazione di inefficacia di quello eventualmente stipulato con la controinteressata, o per equivalente monetario. Si tratta più precisamente di domande consequenziali a quella di annullamento della gara ma da essa distinte. Pertanto, nei confronti delle originarie ricorrenti era configurabile un onere di impugnazione decorrente sin dalla pubblicazione della sentenza del Tribunale amministrativo e quindi, una volta appellata quest’ultima dal Comune di Milano, di fare convergere la loro impugnazione nel medesimo giudizio d’appello, in applicazione della regola del simultaneus processus sopra enunciata.
8. L’ulteriore conseguenza di questo onere è la necessità di opporsi alla definizione del giudizio di impugnazione all’udienza fissata per la decisione della domanda cautelare ai sensi dell’art. 60 Cod. proc. amm..
Contrariamente a quanto sostenuto al riguardo dalle appellanti, la mancata opposizione non può che comportare la perdita del diritto ad impugnare, a causa dell’impossibilità di disporre la riunione della successiva impugnazione con quella già passata in decisione, in questo modo essendo integrata l’ipotesi prevista dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite con la citata sentenza 7 luglio 2009, n. 15843.
A questo riguardo deve precisarsi che la decadenza dalla possibilità di proporre l’impugnazione si verifica anche se i termini di cui all’art. 96, comma 3, non siano ancora spirati. Infatti, la facoltà di opporsi alla definizione del merito riconosciuta dall’art. 60 Cod. proc. amm. alle parti è tra l’altro prevista qualora queste siano intenzionate a proporre «ricorso incidentale», cosicché la mancata risposta all’avviso del collegio deve intendersi come tacita rinuncia ad avvalersi di quest’ultimo mezzo.
9. In contrario non rileva la circostanza, sottolineata in sede di discussione come accennato sopra, che l’appello incidentale costituisce un mezzo diverso dal ricorso incidentale.
Infatti, ai sensi dell’art. 98, comma 2, Cod. proc. amm. il procedimento cautelare in appello si svolge secondo le disposizioni previste per il primo grado. Del resto la ratio della facoltà di opporsi alla definizione del giudizio in sede cautelare è la medesima sia davanti al Tribunale amministrativo che nei giudizi d’appello presso questo Consiglio di Stato, ogniqualvolta la parte diversa da quella che ha proposto la domanda in via principale abbia a sua volta interesse a formulare una controimpugnazione rispondente ad un proprio autonomo interesse.
10. Nemmeno può essere invocato il disposto dell’art. 96, comma 6, Cod. proc. amm., secondo cui la mancata i più impugnazioni ritualmente proposte contro la stessa sentenza e la decisione di una di questa «non determina l’improcedibilità delle altre».
Questa previsione presuppone infatti che la parte non sia decaduta dal diritto di appellare, come si evince dall’avverbio «ritualmente» riferito alle impugnazioni, e risponde alla necessità di non sacrificare il diritto di azione alla parte che lo abbia diligentemente coltivato e non per quella che sia incorsa in decadenze evitabili, rimandando poi la risoluzione dei rapporti tra decisioni eventualmente contrastanti all’applicazione delle regole del giudicato apparente e dell’effetto espansivo esterno ex art. 336, secondo comma, Cod. proc. civ..
Al contrario, nel caso in cui tale mancata riunione sia imputabile ad una negligenza della parte riprendono pieno vigore le esigenze generali di certezza dei rapporti giuridici e del giudicato formale, rispetto alle quali la regola del simultaneus processus delle impugnazione è strumentale.
11. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Condanna le società appellanti, in solido tra loro, a rifondere al Comune di Milano ed a Fastweb s.p.a. le spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 9.000,00 (novemila) per ciascuna, oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini,    Presidente
Salvatore Cacace,    Consigliere
Fabio Franconiero,    Consigliere, Estensore
Alessandro Maggio,    Consigliere
Oreste Mario Caputo,    Consigliere
         
         
L’ESTENSORE        IL PRESIDENTE
         
         
         
         
         
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/03/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 22/3/2016 n.1187 proviene da Giustamm.

Pres. Veneziano Est. Andolfi

Sulla legittimità dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri rispettivamente di nomina del Commissario straordinario di governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana dell’area di Bagnoli-Coroglio e di adozione di interventi per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana dell’area di Bagnoli-Coroglio.

Bonifica ambientale – Emergenza ambientale – Presupposti adozione decreto legge
 

L’estremo e persistente degrado ambientale implica la sussistenza di tutti i presupposti costituzionali per l’adozione di un decreto legge, con conseguente legittimità di ogni atto amministrativo adottato sulla base di tale strumento normativo d’urgenza.

N. 01471/2016 REG.PROV.COLL.
N. 05767/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5767 del 2015, proposto da: 
Comune di Napoli in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Fabio Maria Ferrari, Antonio Andreottola, Anna Pulcini e Bruno Crimaldi, domiciliati in Napoli, piazza Municipio, 1; 
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri p.t. rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria in Napoli, Via Diaz, 11
nei confronti di
Commissario Straordinario del Governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione dell’area di Bagnoli, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, in persona del Ministro p.t., Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro p.t., Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro p.t. rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria in Napoli, Via Diaz, 11;Fallimento di Bagnoli Futura in liquidazione S.p.a., non costituitasi;Regione Campania, in persona del presidente p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Massimo Lacatena, Maria D’Elia e Almerina Bove, con domicilio eletto in Napoli, Via S. Lucia, 85;Invitalia s.p.a., in persona del l.r.p.t. rappresentata e difesa dagli avv. Fabio Cintioli e Giuseppe Lo Pinto, con domicilio eletto presso Maria Giulia De Marca in Napoli, Via Parco Margherita 34; Salvatore Nastasi, non costituitosi nella qualità di parte privata; 
e con l’intervento di
ad adiuvandum:Verdi, Ambiente e Società A.p.s. Onlus e associazione Cittadini per Bagnoli, in persona dei rispettivi l.r.p.t. rappresentate e difese dagli avv. Claudia Esposito e Luciano Santoianni, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Napoli, Via Toledo, 205;
per l’annullamento
dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3.9.2015 e del 15.10.2015, rispettivamente di nomina del Commissario straordinario di governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana dell’area di Bagnoli-Coroglio e di adozione di interventi per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana dell’area di Bagnoli-Coroglio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, di Invitalia s.p.a., della Regione Campania, del Commissario Straordinario del Governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione dell’area di Bagnoli, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, del Ministero dello Sviluppo Economico e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 marzo 2016 il dott. Antonio Andolfi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. Con il decreto-legge 12 settembre 2014, numero 133, cosiddetto “decreto Sblocca – Italia” convertito in legge 11 novembre 2014, numero 164, sono adottate “misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività”.
Per quanto qui interessa, all’articolo 33 del suddetto decreto legge sono dettate disposizioni per disciplinare la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana delle aree di rilevante interesse nazionale, con particolare riferimento al comprensorio Bagnoli – Coroglio.
2. La suddetta normativa viene modificata dal decreto legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 6 agosto 2015, n. 125.
3. In attuazione di essa, con specifico riferimento all’area di rilevante interesse nazionale Bagnoli-Coroglio, con decreto del presidente del consiglio dei ministri in data 3 settembre 2015, viene nominato il commissario straordinario del governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana di tale area; con successivo decreto del presidente del consiglio dei ministri in data 15 ottobre 2015, viene disciplinata la cabina di regia di cui al comma 13 dell’articolo 33 del decreto-legge richiamato, viene nominato il soggetto attuatore previsto ai commi 6 e 12 dello stesso articolo 33, già individuato per legge nell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti società per azioni, sono definiti i compiti del soggetto attuatore, i primi interventi e i relativi finanziamenti, i rapporti tra il commissario straordinario e il soggetto attuatore e viene trasferita al soggetto attuatore la proprietà delle aree e degli immobili interessati dagli interventi, precedentemente in proprietà della società per azioni Bagnoli Futura in fallimento; infine il provvedimento, in applicazione del comma 12 del citato articolo 33, disciplina la costituzione di una società per azioni allo scopo della salvaguardia e riqualificazione di aree ed immobili limitrofi al comprensorio di Bagnoli-Coroglio.
4. Con il ricorso in epigrafe, notificato in data 20 novembre 2015 alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e a vari soggetti controinteressati, individuati nel Commissario straordinario del Governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana dell’area di rilevante interesse nazionale Bagnoli – Coroglio, nell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti Invitalia, nel Fallimento di Bagnoli Futura, nella Regione Campania, nei Ministeri dell’Ambiente, dello Sviluppo Economico, delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Comune di Napoli impugna i richiamati provvedimenti del Presidente del Consiglio dei Ministri, per illegittimità derivata.
Il Comune ricorrente, infatti, contesta la conformità alle norme costituzionali delle disposizioni di cui all’articolo 33 del decreto-legge 133 del 2014, convertito in legge 164 del 2014, come successivamente modificato; dall’illegittimità costituzionale della normativa primaria deriverebbe l’invalidità dei provvedimenti attuativi impugnati.
5. Le Amministrazioni statali intimate si costituiscono in giudizio per resistere al ricorso.
6. Anche la controinteressata Invitalia si costituisce, eccependo, preliminarmente, l’incompetenza territoriale del giudice adito e nel merito, l’infondatezza del ricorso.
7. L’associazione di promozione sociale denominata “Verdi, ambiente e società” e l’associazione denominata “Cittadini per Bagnoli” intervengono nel processo in ausilio della ricorrente.
8. La difesa di Invitalia eccepisce l’inammissibilità dell’intervento.
9. Nelle more della trattazione del ricorso, sopravviene la conversione in legge, con legge 25 febbraio 2016, n. 21 del decreto-legge 30 dicembre 2015, n. 210 recante: “Proroga di termini previsti da disposizioni legislative.”
Con l’art. 11 bis del suddetto decreto-legge, sotto la rubrica “Proroga di termini in materia ambientale”, vengono apportate modificazioni ad alcune delle disposizioni di legge di cui la ricorrente contesta la legittimità costituzionale.
10. All’udienza pubblica del 9 marzo 2016 il ricorso è trattato e posto in decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente deve essere risolta la questione di competenza eccepita dalla controinteressata Invitalia.
Ad avviso della controinteressata, sarebbe applicabile l’articolo 135, lettera e) del codice processuale amministrativo, essendo stati impugnati atti inquadrabili tra le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in situazioni di emergenza, attribuiti alla competenza funzionale del T.a.r. Lazio. Inoltre, l’atto di nomina del commissario straordinario, così come il secondo decreto del Presidente del Consiglio impugnato, produrrebbero effetti non limitati al solo territorio di Napoli.
2. L’eccezione è infondata, atteso che non sono stati impugnati provvedimenti o ordinanze adottate da commissari straordinari per l’emergenza nominati ai sensi della legge 225 del 1992, né si tratta di una controversia sulle azioni in tema di gestione del ciclo dei rifiuti, per cui non ricorre la fattispecie giuridica di cui all’art. 135, lett. e) c.p.a.
Le disposizioni del codice processuale amministrativo che attribuiscono alla competenza funzionale del T.a.r. Lazio le impugnazioni dei suddetti provvedimenti sono di stretta interpretazione, in quanto derogatorie alle regole generali dettate dall’articolo 13 del codice di procedura. Ne deriva che non è consentito estendere l’applicazione del criterio eccezionale di ripartizione della competenza di cui all’articolo 135, lettera e) del codice ad altre situazioni di emergenza diverse da quelle espressamente contemplate dalla legge.
Nella fattispecie concreta, dunque, trovano applicazione le regole ordinarie di ripartizione della competenza territoriale di cui all’articolo 13 del codice processuale amministrativo, per cui l’individuazione del tribunale competente deve avvenire principalmente in base al criterio di individuazione dell’ambito territoriale in cui i provvedimenti impugnati hanno efficacia diretta; trattandosi di provvedimenti i cui effetti diretti coincidono con la circoscrizione territoriale napoletana, non essendo rilevante che alcune attività siano svolte presso altre sedi nazionali, trattandosi sostanzialmente della disciplina delle attività di bonifica e riqualificazione dell’area di Bagnoli, deve concludersi per il riconoscimento della competenza territoriale inderogabile di questo Tribunale amministrativo regionale.
3. Ancora in via preliminare, la difesa di Invitalia ha eccepito l’inammissibilità dell’intervento “ad adiuvandum” spiegato dalle associazioni intervenute nel processo. Ad avviso della controinteressata, l’intervento di tali associazioni sarebbe inammissibile in mancanza di lesività dei provvedimenti impugnati rispetto alle finalità associative, riconducibili alla tutela dell’ambiente e del territorio.
4. Anche la seconda eccezione preliminare è infondata.
È vero che, nel processo amministrativo di primo grado, la giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 4 febbraio 2016, n. 442) differenzia l’intervento, svolto “ad opponendum” rispetto al ricorrente e, quindi, a sostegno delle ragioni rappresentate dall’Amministrazione, ove è sufficiente la titolarità di un semplice interesse di fatto, dall’intervento “ad adiuvandum”, per la cui ammissione è richiesta, invece, la titolarità di una posizione giuridica dipendente da quella dedotta dal ricorrente e ad essa accessoria.
Tale limitazione, condizionante l’intervento “ad adiuvandum”, cioè che l’interveniente non sia parte del rapporto sostanziale dedotto in giudizio e che l’interesse che esso fa valere sia connesso, derivato, dipendente o almeno accessorio o riflesso rispetto a quello a tutela del quale è stato proposto il ricorso, risponde all’esigenza di evitare un surrettizio aggiramento dei termini decadenziali per proporre l’azione che si potrebbe realizzare qualora fosse consentito intervenire a chi sarebbe legittimato a proporre ricorso autonomo (cfr. T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, sez. I, 4 novembre 2015 n. 472).
Nella fattispecie, peraltro, non è configurabile un interesse autonomo delle due associazioni intervenute nel processo, avendo le stesse rappresentato, in nome del perseguimento delle finalità associative di tutela dell’ambiente e del territorio, l’adesione alla tesi del Comune ricorrente tendente a contestare la legittimità costituzionale della legislazione disciplinante le modalità di bonifica e rigenerazione urbana del territorio di Bagnoli. Senza entrare nel merito della deduzione, deve ritenersi che la posizione processuale delle associazioni, coerente con le finalità associative, sia dipendente da quella del Comune ricorrente, con conseguente ammissibilità dell’intervento e, per converso, inammissibilità di qualsiasi estensione del “thema decidendum” oltre i confini segnati dal ricorso introduttivo.
5. Nel merito, la decisione del ricorso dipende dalla delibazione sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza delle censure di illegittimità costituzionale dedotte nei confronti della legge che costituisce la base giuridica dei provvedimenti impugnati per mera illegittimità derivata.
6. La prima censura di incostituzionalità è riferita alla violazione dei presupposti di necessità e urgenza che, di norma, consentono al Governo l’esercizio del potere legislativo, ai sensi dell’articolo 77 della Costituzione.
Nella fattispecie, ad avviso del Comune ricorrente, la mancanza dei presupposti sarebbe “evidente”; la verifica della gravità del vizio andrebbe condotta sulla base di “indici estrinseci e intrinseci alla disposizione impugnata”, vale a dire, esaminando l’epigrafe e il preambolo del decreto legge laddove si fa riferimento alla salvaguardia degli ecosistemi insieme ad una congerie di altre finalità eterogenee, prevalentemente di politica economica. Andrebbe verificata anche la congruenza tra i fini indicati e i mezzi enunciati, non essendo immediatamente percepibile il legame tra il mezzo della rigenerazione urbana e il fine enunciato della salvaguardia degli ecosistemi. In sostanza, le disposizioni di cui all’articolo 33 sarebbero norme intruse rispetto a un decreto-legge per il rilancio dell’economia, fuori asse sia rispetto all’epigrafe dello stesso, sia con riferimento ai lavori preparatori della legge di conversione, per cui non sarebbe esistita alcuna ragione di qualificata urgenza che giustificasse l’inserimento nel decreto dell’art. 33. Neppure la conversione del decreto-legge potrebbe avere efficacia sanante del vizio di violazione dell’articolo 77 della Costituzione. Anche ammesso che la finalità indicata nel preambolo, la salvaguardia degli ecosistemi, fosse correttamente declinata mediante l’introduzione di disposizioni in tema di risanamento ambientale, non sussisterebbe alcuna congruenza tra tale obiettivo e il procedimento speciale di cui ai commi 11-13 quater dell’art. 33; inoltre, la rigenerazione urbana sarebbe senz’altro ascrivibile alla materia della programmazione urbanistica e non alla disciplina dell’ambiente; infine, la conferma della carenza dei presupposti di necessità e urgenza si troverebbe nella nomina del commissario straordinario a un anno di distanza dall’adozione del decreto legge e nella sottoscrizione di un protocollo d’intesa tra Stato e autonomie territoriali il 14.8.2014 per la bonifica del sito, sottoscritto solo pochi giorni prima del decreto legge e smentito dalla successiva decretazione d’urgenza.
Pertanto, conclude il Comune, se non l’intero art. 33, in via subordinata, almeno i commi da 11 a 13 quater dell’art. 33 sarebbero non conformi all’art. 77 Cost.
7. Al fine di valutare la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata, deve essere esaminato il contenuto della disposizione censurata.
L’art. 33 del D.L. 133/2014, dedicato alla bonifica ambientale e rigenerazione urbana delle aree di rilevante interesse nazionale – comprensorio Bagnoli – Coroglio, con successive modificazioni e integrazioni, al comma 1 dichiara che attengono alla tutela dell’ambiente, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione nonché ai livelli essenziali delle prestazioni, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, le disposizioni finalizzate alla bonifica ambientale e alla rigenerazione urbana delle aree di rilevante interesse nazionale contenute nei commi seguenti.
Esse hanno l’obiettivo prioritario di assicurare la programmazione, realizzazione e gestione unitaria degli interventi di bonifica ambientale e di rigenerazione urbana in tempi certi e brevi.
Al comma 2, sulla base dei principi di sussidiarietà ed adeguatezza, il decreto legge attribuisce allo Stato le relative funzioni amministrative, per assicurarne l’esercizio unitario, ma garantendo comunque la partecipazione degli enti territoriali interessati.
Il comma 3, prevede, in generale, che le aree di rilevante interesse nazionale alle quali si applicano le disposizioni in esame sono individuate con deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentita la Conferenza Stato-Regioni e introduce, per tali aree, uno specifico programma di risanamento ambientale e un documento di indirizzo strategico per la rigenerazione urbana, finalizzati a individuare e realizzare i lavori di messa in sicurezza e bonifica dell’area, a definire gli indirizzi per la riqualificazione urbana dell’area, a valorizzare eventuali immobili di proprietà pubblica meritevoli di salvaguardia e riqualificazione, a localizzare e realizzare le opere infrastrutturali per il potenziamento della rete stradale e dei trasporti pubblici, per i collegamenti aerei e marittimi, per gli impianti di depurazione e le opere di urbanizzazione primaria e secondaria funzionali agli interventi pubblici e privati, con il relativo fabbisogno finanziario.
Il comma 4 dispone che alla formazione, approvazione e attuazione del programma di risanamento ambientale e del documento di indirizzo strategico per la rigenerazione urbana, di cui al precedente comma 3, sono preposti un Commissario straordinario del Governo e un Soggetto Attuatore, che procedono anche in deroga agli articoli 252 e 252-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006, per i soli profili procedimentali e non anche con riguardo ai criteri, alle modalità per lo svolgimento delle operazioni necessarie per l’eliminazione delle sorgenti di inquinamento e comunque per la riduzione delle sostanze inquinanti, in armonia con i principi e le norme comunitarie e, comunque, nel rispetto delle procedure di scelta del contraente.
Il comma 5 e il comma 6 disciplinano la nomina e i compiti, rispettivamente, del Commissario straordinario del Governo e del Soggetto Attuatore al quale, ai sensi del successivo comma 7, sono trasferite le aree di interesse nazionale, al fine di conseguire celermente gli obiettivi prefissati.
Ai commi 8, 9 e 10 è disciplinato il procedimento di formazione e approvazione, a cura del Soggetto Attuatore e del Commissario straordinario di Governo, del programma di risanamento ambientale e rigenerazione urbana, corredato dello specifico progetto di bonifica. Tale programma deve contenere la previsione urbanistico-edilizia degli interventi di demolizione, ricostruzione e nuova edificazione e mutamento di destinazione d’uso dei beni immobili, nonché delle opere pubbliche o d’interesse pubblico da realizzare. Previo espletamento di una conferenza di servizi, il programma di rigenerazione urbana è adottato dal Commissario straordinario del Governo ed è approvato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. L’approvazione di tale programma sostituisce a tutti gli effetti le autorizzazioni, le concessioni, i concerti, le intese, i nulla osta, i pareri e gli assensi previsti dalla legislazione vigente. Costituisce altresì variante urbanistica automatica e comporta dichiarazione di pubblica utilità delle opere e di urgenza e indifferibilità dei lavori.
I successivi commi dettano una disciplina speciale per il solo sito di Bagnoli- Coroglio.
Il comma 11, considerate le condizioni di estremo degrado ambientale in cui versano le aree comprese nel comprensorio Bagnoli-Coroglio, sito nel Comune di Napoli, già perimetrate ai sensi dell’articolo 36-bis, comma 3, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, dichiara le stesse, immediatamente, di rilevante interesse nazionale per gli effetti di cui ai precedenti commi.
Il comma 12 statuisce che, in riferimento al predetto comprensorio, il Soggetto Attuatore è individuato nell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti S.p.a., quale società “in house” dello Stato. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare entro la data del 30 settembre 2015, è trasferita al Soggetto Attuatore, con oneri a carico del medesimo, la proprietà delle aree e degli immobili di cui è attualmente titolare la società Bagnoli Futura S.p.A. in stato di fallimento.
Quindi, lo stesso comma 12 prevedeva che il Soggetto Attuatore costituisse allo scopo una società per azioni con capitale azionario aperto anche ai privati, ma tale disposizione è stata completamente modificata, con soppressione della società di scopo aperta ai privati, successivamente alla proposizione del ricorso, dall’art- 11 bis del decreto-legge 30 dicembre 2015, n. 210 convertito in legge 25 febbraio 2016, n. 21.
Il comma 13 istituisce, al fine di definire gli indirizzi strategici per l’elaborazione del programma di risanamento ambientale e rigenerazione urbana del comprensorio Bagnoli-Coroglio, assicurando il coinvolgimento dei soggetti interessati, un’apposita cabina di regia, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, presieduta da un Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri e composta dal Commissario straordinario, da un rappresentante per ciascuno dei Ministeri dello Sviluppo economico, dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare e delle Infrastrutture e dei trasporti, nonché da un rappresentante, rispettivamente, della Regione Campania e del Comune di Napoli, aperta alla possibile partecipazione anche di altri soggetti.
Il comma 13.1 è stato abrogato dall’art. 11 bis del decreto-legge 30 dicembre 2015, n. 210, convertito in legge 25 febbraio 2016, n. 21.
Il comma 13.2, invece, prevede che, nella fase della definizione della proposta di programma di risanamento ambientale e di rigenerazione urbana, il Soggetto Attuatore acquisisca, in fase consultiva, le proposte del Comune di Napoli, disciplinando la partecipazione del Comune al procedimento di redazione del programma.
Infine, il comma 13-bis garantisce la compatibilità del programma di rigenerazione urbana con i piani di evacuazione, il comma 13 ter è stato abrogato, il comma 13 quater regola il fabbisogno di personale.
8. Esposto il contenuto delle disposizioni legislative di cui si revoca in dubbio la costituzionalità, è ora necessario richiamare la giurisprudenza costituzionale in merito al sindacato giurisdizionale sui requisiti di necessità e urgenza per l’esercizio governativo della funzione legislativa.
Al riguardo, la Corte costituzionale (cfr. sentenza 23-05-2007, n. 171) ha avuto modo di chiarire che l’esistenza dei requisiti della straordinarietà del caso di necessità e d’urgenza, che legittimano il Governo ad adottare, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, che perdono efficacia se non convertiti in legge entro sessanta giorni, può certamente essere oggetto di scrutinio di costituzionalità, in quanto, secondo la nostra Costituzione, l’attribuzione della funzione legislativa al Governo ha carattere derogatorio rispetto all’essenziale attribuzione al Parlamento della funzione di porre le norme primarie nell’ambito delle competenze dello Stato centrale.
Il predetto accertamento non sostituisce e non si sovrappone a quello iniziale del Governo e a quello successivo del Parlamento in sede di conversione – in cui le valutazioni politiche potrebbero essere prevalenti – ma deve svolgersi su un piano diverso, con la funzione di preservare l’assetto delle fonti normative e, con esso, il rispetto dei valori a tutela dei quali detto compito è predisposto.
Peraltro, poiché la straordinarietà del caso, tale da imporre la necessità di dettare con urgenza una disciplina in proposito, può essere dovuta ad una pluralità di situazioni (eventi naturali, comportamenti umani e anche atti e provvedimenti di pubblici poteri) in relazione alle quali non sono configurabili rigidi parametri, valevoli per ogni ipotesi, il difetto dei presupposti di legittimità della decretazione d’urgenza può essere oggetto di scrutinio di costituzionalità solo quando risulti in modo evidente.
9. Nel caso controverso, l’evidenza milita in senso opposto a quello indicato dal ricorrente.
È innegabile, in fatto, l’estremo degrado ambientale dell’area di Bagnoli su cui è intervenuto il Governo con il decreto legge.
Tale situazione persiste da tempo immemorabile e non è migliorata nonostante plurimi interventi delle Autorità competenti in via ordinaria e, perfino, di quelle istituite per affrontare l’emergenza. Non è necessario qui ricordare tutti i tentativi di risanamento del sito non andati a buon fine; è sufficiente, a conferma della gravità della situazione, osservare che le aree interessate sono state sottoposte da ultimo a sequestro giudiziario da parte della magistratura penale, sequestro ripristinato dal Tribunale del riesame il 30 ottobre 2014 con la nomina di un “custode dinamico” che dovrebbe, in qualche modo, arginare le conseguenze di quello che ben può essere definito un disastro ambientale.
In tale contesto, l’adozione del decreto-legge 133 del 2014, nell’ambito del quale il governo ha preso atto del persistere della condizione di grave inquinamento ambientale e dei connessi rischi per la salute pubblica, provvedendo di conseguenza, non si può ritenere intervento evidentemente o palesemente non necessario e non urgente.
10. L’altra questione sollevata dal Comune concerne l’asserita violazione dei principi di omogeneità e specificità dei decreti legge.
Parte ricorrente richiama, al riguardo, l’orientamento della giurisprudenza costituzionale (Corte cost., 16-02-2012, n. 22) secondo cui i presupposti per l’esercizio senza delega della potestà legislativa da parte del Governo riguardano il decreto legge nella sua interezza, inteso come insieme di disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo. L’inserimento di norme eterogenee all’oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione, fatta dal Governo, dell’urgenza del provvedere ed “i provvedimenti provvisori con forza di legge”, di cui alla norma costituzionale citata. Il presupposto del caso straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno. La scomposizione atomistica della condizione di validità prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il caso che lo ha reso necessario, trasformando il decreto legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera casualità temporale.
11. A giudizio del Collegio, la censura dedotta non coglie l’unitarietà profonda del decreto legge, seppure incidente su materie diverse.
La spiegazione della denominazione di decreto “Sblocca-Italia” si ricava innanzitutto dai lavori preparatori della legge di conversione, laddove si rileva la consapevolezza di una situazione di stallo da cui la Nazione non riuscirebbe ad emergere con i mezzi ordinari.
In tale quadro, l’urgenza di emanare disposizioni straordinarie per accelerare la realizzazione di infrastrutture strategiche si pone nello stesso ambito di azione in cui si situano, tra l’altro, la semplificazione burocratica, il rilancio del settore dell’edilizia, il rifinanziamento degli ammortizzatori sociali e il rafforzamento della coesione sociale, la salvaguardia dell’ambiente mediante mitigazione del rischio idrogeologico e la bonifica degli ecosistemi.
L’ispirazione unitaria è evidente e coerente, mirando ad avviare, con mezzi straordinari, un processo virtuoso per restituire competitività all’economia nazionale. La stessa tutela dell’ambiente, in tale ottica, costituisce il presupposto necessario ed indispensabile per il miglioramento della condizione economica generale. Tanto più urgente appare l’intervento laddove, come nel caso del sito di Bagnoli, l’inerzia e l’inefficienza degli apparati hanno finora pregiudicato il perseguimento dell’obiettivo fondamentale del risanamento ambientale.
Neppure può essere negata la congruenza tra le finalità perseguite ed i mezzi prescelti, atteso che lo speciale procedimento di cui ai commi da 11 a 13 quater dell’articolo 33 risulta palesemente configurato per accelerare ulteriormente gli interventi di bonifica nell’ambito di un’area territoriale gravemente ed eccezionalmente compromessa.
Il collegamento tra risanamento ambientale e rigenerazione urbanistica non può essere ritenuto incongruo, trattandosi di funzioni strettamente connesse, già nella legislazione ordinaria. Il codice dell’ambiente, D.Lgs. 3/04/2006, n. 152, all’art. 252 disciplina la bonifica dei siti di interesse nazionale in stretta connessione con la riqualificazione urbanistica delle aree. Al comma 6 del citato art. 252, non a caso, si prescrive che l’autorizzazione del progetto di bonifica e dei relativi interventi costituisce variante urbanistica e comporta dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori.
Le disposizioni contenute nell’art. 252 del codice ambientale sono particolarmente significative e dimostrano la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata, nei termini seguenti:
Se, di norma, la legislazione ordinaria (art. 252, c. 4, del d. lgs. 152/2006) attribuisce alla competenza statale la procedura di bonifica dei siti di interesse nazionale e riconosce valore di variante urbanistica ai progetti di bonifica, in ragione dell’intrinseca indissolubilità tra i profili di risanamento ambientale e quelli di riqualificazione urbanistica, a maggior ragione deve ritenersi coerente con il sistema giuridico la norma del decreto legge censurata che attribuisce identica efficacia al programma di risanamento ambientale e rigenerazione urbanistica adottato dal Commissario straordinario governativo, in situazione di emergenza, per il comprensorio, eccezionalmente degradato, di Bagnoli-Coroglio.
Neppure può fondatamente affermarsi che il decreto legge obliteri il ruolo del Comune nella complessiva predisposizione dei programmi di bonifica e recupero.
In senso contrario depone, innanzitutto, il comma 13 dell’art. 33, che inserisce, a pieno titolo, il Comune di Napoli nella “cabina di regia” destinata a definire gli indirizzi strategici per il risanamento ambientale e la rigenerazione urbana; inoltre, il comma 13.2 dello stesso articolo prevede espressamente che il Soggetto attuatore acquisisca le proposte del Comune di Napoli nella fase di predisposizione del programma di risanamento ambientale e rigenerazione urbana, riconoscendo al Comune un qualificato ruolo consultivo nell’ambito del procedimento di redazione del suddetto programma.
Per completezza di trattazione, è opportuno chiarire che il fatto che la nomina del commissario straordinario sia avvenuta soltanto a distanza di un anno dall’emanazione del decreto-legge non rileva al fine della valutazione dei presupposti di necessità e di urgenza sussistenti al momento dell’adozione del provvedimento legislativo, non essendo oggetto del presente giudizio gli eventuali ritardi attuativi della normativa censurata.
Per la stessa ragione sono irrilevanti le critiche alla asserita mancata attuazione dell’accordo di programma del 16 aprile 2015.
In conclusione, il primo motivo di dedotta illegittimità costituzionale dell’art. 33 del decreto legge è da ritenersi manifestamente infondato.
12. Con il 2º motivo, il Comune ricorrente articola diverse censure di illegittimità costituzionale della normativa primaria: innanzitutto, la violazione dell’articolo 117, comma 2, lettera m) e comma 3 della Costituzione e la violazione dell’articolo 118, commi 1 e 2 della Costituzione.
In realtà, il riferimento all’art. 117, disciplinante il riparto di competenza legislativa tra Stato e Regione, è fuorviante. Il Comune non è legittimato a dolersi della eventuale lesione della sfera di competenza regionale, essendo il processo amministrativo ordinato alla tutela delle posizioni soggettive e non all’accertamento oggettivo di violazioni della legge.
Parte ricorrente può, invece, introdurre, a tutela della propria competenza amministrativa, il tema della violazione dell’art. 118 Cost. che, al primo comma, prevede l’attribuzione delle funzioni amministrative ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
Al secondo comma, lo stesso articolo riconosce ai Comuni la titolarità di funzioni amministrative proprie, oltre che di quelle conferite con legge statale o regionale.
Oggetto della censura, ammissibile nell’ottica processuale, è sempre l’articolo 33 del decreto legge che, da un lato, prevede un procedimento finalizzato a individuare aree di rilevante interesse nazionale da bonificare e riqualificare, dall’altro, esclusivamente per il sito di interesse nazionale di Bagnoli, prevederebbe, ai commi da 11 a 13 quater, l’immediato inserimento del sito tra le aree di rilevante interesse nazionale, la contestuale attribuzione a Invitalia società per azioni del ruolo di soggetto attuatore, l’acquisizione della proprietà dei suoli e delle aree ricomprese nel sito, già di proprietà di Bagnoli Futura società per azioni, in capo al soggetto attuatore, la creazione di una società di scopo ad opera del soggetto attuatore, aperta alla partecipazione dei privati, l’istituzione di una cabina di regia, la partecipazione della società di scopo alle procedure di definizione del programma di rigenerazione urbana e bonifica ambientale.
Ad avviso del Comune, l’attività di rigenerazione urbana e riqualificazione ambientale si intreccerebbe con gli interessi privati mediante la società di scopo, ma ciò costituirebbe una violazione dell’art. 118, c. 2 Cost. essendo la pianificazione urbanistica funzione propria del Comune.
Il Comune osserva che, mediante l’approvazione del piano di riqualificazione e rigenerazione urbana, che costituisce variante automatica al P.R.G., si attraggono al commissario straordinario funzioni proprie dell’ente locale, oltre che della Regione, in materia di governo del territorio, in regime di sussidiarietà verticale.
Il decreto legge avrebbe tentato di giustificare la deroga alla competenza ordinaria invocando, surrettiziamente, i livelli essenziali delle prestazioni.
Ad avviso del Comune, i livelli essenziali non possono che riferirsi a prestazioni di cui la legislazione statale definisce gli standard quantitativi e qualitativi, per cui essi non hanno alcuna relazione con la materia del governo del territorio, laddove non vengono erogate prestazioni di cui deve essere garantita l’uniformità sul territorio nazionale, essendo piuttosto necessaria la diversificazione della funzione urbanistica sul territorio, in ragione dei diversi interessi pubblici coinvolti, da contemperare opportunamente.
Il principio di sussidiarietà, declinato in senso verticale, ammette l’intervento del livello di governo superiore nel caso in cui l’istituzione più vicina alla collettività amministrata non sia in grado di adempiere i suoi compiti amministrativi adeguatamente.
La sussidiarietà verticale, peraltro, sarebbe incompatibile con la sussidiarietà orizzontale, principio che, in senso opposto, consente ai soggetti privati di svolgere funzioni pubbliche qualora non sia necessario l’intervento diretto dei poteri autoritativi istituzionali.
Le norme contestate rivelerebbero l’uso scorretto del potere di disciplinare la funzione attratta in sussidiarietà verticale, in quanto, in senso contrario al principio costituzionale di sussidiarietà, recato anche dall’articolo 118 comma 1 della Costituzione, l’assunzione di competenze da parte dell’autorità superiore sarebbe stata accompagnata dalla incompatibile, successiva redistribuzione orizzontale della funzione urbanistica, correndo il rischio concreto di subordinare l’attuazione dei programmi agli interessi dei privati divenuti partner nell’ambito della società di scopo.
13. La censura deve essere ritenuta improcedibile, in ragione della sopravvenuta riscrittura del comma 12 dell’art. 33 da parte del D.L. “mille proroghe” 30 dicembre 2015, n. 210 convertito in legge 25 febbraio 2016, n. 21.
La nuova formulazione della legge non prevede più il coinvolgimento dei privati nei programmi di rigenerazione urbana, mediante la partecipazione al capitale della società di scopo in precedenza prefigurata.
In sostanza, la questione su cui si concentrava la critica del Comune è venuta meno, essendo oramai esclusa dal legislatore l’apertura al capitale privato della fase di attuazione della rigenerazione urbanistica.
La difesa del Comune sembra non aver tenuto conto della modificazione delle norme, pur essendosi quest’ultima perfezionata prima dell’udienza di trattazione. Tale omissione rende improcedibile, per sopravvenuta carenza d’interesse, la contestazione della precedente disposizione, in quanto le norme abrogate non potranno più trovare applicazione nella fattispecie concreta, con conseguente irrilevanza della astratta deduzione della illegittimità costituzionale della normativa non più in vigore.
Vero è che una questione di legittimità costituzionale può essere sollevata anche d’ufficio dal Giudice adito. Ma occorre che la questione sia strettamente rilevante al fine della decisione della controversia concretamente incardinata innanzi a detto Giudice.
Nella fattispecie, la questione posta dal Comune ricorrente si riconnette, logicamente, a un problema non più attuale, la costituzione di una società di scopo in applicazione della previgente normativa.
Venuta meno la questione, perde rilevanza processuale tutta la tematica sollevata intorno al principio di sussidiarietà.
Solo attraverso la proposizione di motivi aggiunti il Comune avrebbe potuto riproporre la critica al testo novellato della legge, deducendo eventuali profili di lesività residui.
Non avendolo fatto, non è consentito al Giudice sostituirsi alla parte ricorrente nell’individuare le specifiche disposizioni del decreto legge che si porrebbero in contrasto con la posizione soggettiva dedotta in giudizio.
In conclusione, la questione di legittimità costituzionale sollevata con il secondo motivo è non rilevante al fine della decisione del ricorso.
14. Altra censura, autonomamente proposta nell’ambito dello stesso secondo motivo, concerne la asserita violazione dell’articolo 114 della Costituzione e del principio di leale collaborazione. Come è noto, l’art. 114 declama che la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. Con la censura in esame, il Comune di Napoli sostiene che la tutela dell’ambiente non potrebbe giustificare l’intervento invasivo della competenza legislativa regionale concorrente nel governo del territorio; il principio di leale collaborazione tra enti equiordinati richiederebbe, a tal fine, un’intesa tra Governo e Regione, essendo insufficiente la mera consultazione.
15. La censura è palesemente inammissibile, per la ragione già esposta in precedenza, non essendo il Comune legittimato a dolersi della eventuale lesione della sfera di competenza regionale, per la richiamata struttura del processo amministrativo, posto a tutela di specifiche posizioni soggettive piuttosto che all’accertamento oggettivo di violazioni della legge.
Dall’inammissibilità della censura deriva la irrilevanza della questione di legittimità costituzionale sollevata. al fine della decisione del ricorso.
16. Con il 3º motivo, la difesa della parte ricorrente solleva la questione della violazione dell’articolo 117 comma 1 della Costituzione e degli articoli 102, 104, 24, 42 della Costituzione da parte, specificamente, del comma 12 dell’art. 33; si fa riferimento al fallimento della società Bagnoli Futura e alla disposizione legislativa che prevedeva che alla procedura fallimentare venisse riconosciuto, a cura della società di scopo costituita dal soggetto attuatore, un importo determinato sulla base del valore di mercato delle aree e degli immobili trasferiti, il cui rimborso era legato all’incasso delle somme rinvenienti dagli atti di disposizione delle aree e degli immobili trasferiti.
17. Anche il terzo motivo è improcedibile, essendo sopravvenuta la già richiamata completa riscrittura del comma 12 dell’art. 33 da parte dell’art. 11 bis del D.L. “mille proroghe” 30 dicembre 2015, n. 210, convertito in legge 25 febbraio 2016, n. 21.
Ne consegue, ancora una volta. la irrilevanza della questione di legittimità costituzionale sollevata, al fine della decisione del ricorso.
18. Con il 4º e ultimo motivo, il Comune deduce la violazione degli articoli 3, 97, 24 e 113 della Costituzione, censurando i commi da 11 a 13 quater dell’articolo 33 che, inseriti in un contesto normativo generale e astratto, quello di cui ai precedenti commi da 1 a 10, applicabile a tutte le aree dichiarate di rilevante interesse nazionale, configurerebbero una legge-provvedimento autoapplicativa, dichiarante la natura di area di rilevante interesse nazionale del sito di Bagnoli, con tutte le conseguenze derogatorie del caso. Parte ricorrente invoca il criterio della ragionevolezza per valutare la compatibilità costituzionale della legge-provvedimento. Le condizioni di estremo degrado del sito, infatti, coinvolgerebbero le responsabilità dei concessionari statali e delle società partecipate dello Stato che, già ai sensi dell’articolo 1 del decreto legge 429 del 1986, convertito in legge 529 del 1986, avrebbero dovuto predisporre e realizzare un piano di recupero ambientale dell’area di Bagnoli. I tentativi di porre rimedio alla situazione di inquinamento sarebbero stati portati avanti attraverso accordi di programma-quadro del 2003 e del 2007, inadempiuti prima dall’Autorità portuale di Napoli e poi dall’Amministrazione statale. La legge infrangerebbe, inoltre, anche il giudicato fallimentare, in violazione dell’art. 24 e dell’art. 113 Cost.
19. La questione sollevata con l’ultimo motivo è manifestamente infondata.
La ragionevolezza della legge provvedimento che dichiara il sito di Bagnoli di rilevante interesse nazionale, al fine del conferimento a un organo statale del potere di bonifica e rigenerazione urbanistica dell’area, non è pregiudicata dalla ricostruzione delle pregresse responsabilità dei vari soggetti pubblici e privati che, pur avendo l’obbligo di provvedere al risanamento del comprensorio, sono venuti meno a doveri di natura politica o, eventualmente, anche giuridica e penale. La ragionevolezza dell’intervento legislativo scrutinato deve essere valutata in rapporto alla concreta situazione attuale, dovendosi semmai accertare se la gravità dell’inquinamento sia tale da legittimare un decreto legge che dispone comandi concreti e specifici. In applicazione di questo criterio, come già enunciato in relazione al primo motivo di ricorso, la ragionevolezza dell’intervento urgente, concreto, puntuale, non è oggettivamente confutabile.
L’ultimo argomento introdotto dalla difesa del ricorrente, in relazione a una pretesa violazione del giudicato fallimentare, non è apprezzabile, essendo accennato solo genericamente.
20. Il ricorso, in conclusione, deve essere rigettato, essendo stata accertata la non rilevanza o la manifesta infondatezza di tutte le questioni di legittimità costituzionale sollevate nei confronti della norma primaria fondante i provvedimenti amministrativi impugnati dei quali deve essere, di conseguenza, negata la illegittimità derivata, nei limiti dei motivi dedotti.
21. Le spese processuali, in ragione della novità e della complessità delle questioni trattate, devono essere interamente compensate tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente
Paolo Corciulo, Consigliere
Antonio Andolfi, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/03/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 22/3/2016 n.1471 proviene da Giustamm.

Pres. Caringella, est. Amicuzzi

Sul dies a quo per il calcolo del termine per il deposito del ricorso e sulla legittimità dell’affidamento temporaneo del servizio all’aggiudicatario di una gara precedentemente annullata

1. Giustizia amministrativa – Ricorso – Deposito – Termine – Dies a quo

2. Contratti della P.A. – Gara – Aggiudicazione –  Revoca – Nuova gara – Affidamento in via temporanea del servizio al precedente aggiudicatario – Ammissibilità – Ragioni

N. 01181/2016REG.PROV.COLL.

N. 07027/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7027 del 2006, proposto da Autonoleggio di Speranza Giuseppe & C. s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Troisi e Pasquale Amodio, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Barbara Balboni in Roma, Via Civitella D’Agliano, n. 22; 
contro
Comune di Sanza, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Maldonato, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Via Augusto Aubry, n. 1; 
Ditta Autonoleggio di Peluso Antonio, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Campania – Sezione Staccata di Salerno, Sezione I, n. 00878/2006, resa tra le parti;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’ atto di costituzione in giudizio del Comune di Sanza;
Vista la propria ordinanza 3 ottobre 2006 n. 5099;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2015 il Cons. Antonio Amicuzzi e nessuno essendo comparso per le parti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
1.- Con ricorso al T.A.R. Campania, Sezione di Salerno, la Autonoleggio di Speranza Giuseppe & C. s.n.c ha chiesto l’annullamento della deliberazione della Giunta comunale del Comune di Sanza n. 91 del 27 settembre 2005, con la quale è stato disposto l’annullamento della gara per l’appalto del servizio di trasporto scolastico con accompagnatore per tre anni, indetta dal Servizio Ufficio Amministrativo con determinazione n. 123 del 17 giugno 2005 e conclusasi con l’aggiudicazione a detta società della gara suddetta, nonché è stata fissata una nuova gara ed è stato affidato provvisoriamente e temporaneamente il servizio alla ditta Peluso Antonio.
2.- Il T.A.R., con la sentenza in epigrafe indicata, ha dichiarato inammissibile il ricorso per tardività del suo deposito in data 22 dicembre 2005, oltre il termine dimidiato di 15 giorni previsto in materia a far data dalla consegna all’ufficiale giudiziario in data 6 dicembre 2005.
3.- Con il ricorso in appello in esame la Autonoleggio di Speranza Giuseppe & C. s.n.c ha chiesto la riforma di detta sentenza e l’annullamento degli atti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio deducendo i seguenti motivi:
a) Error in iudicando. Violazione dell’art. 21 della l. n. 134 del 1970 in relazione all’art. 369 del c.p.c. ed alle decisioni interpretative della Corte Costituzionale n. 447 del 2002 e n. 154 del 2005. Violazione del principio di non contraddittorietà dell’ordinamento.
Erroneamente il primo giudice avrebbe ritenuto inammissibile il ricorso introduttivo per tardivo deposito dopo 15 giorni dalla data di consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario, mentre il termine sarebbe decorso dalla data di ricezione del plico raccomandato da parte del destinatario della notifica.
b) Error in iudicando. Violazione del principio di non contraddittorietà dell’ordinamento.
Sarebbe inconcepibile che la notificazione del ricorso al T.A.R. possa avere una regolamentazione diversa rispetto a quella del ricorso per cassazione.
c) Error in iudicando. Errata interpretazione dell’art. 23 della l. n. 1034 del 1970, come novellato dalla l. n. 205 del 2000.
La pendenza della lite amministrativa coinciderebbe con la data di deposito del ricorso e la proposizione di questo si attuerebbe mediante un’unica attività processuale che comprenderebbe tanto la notificazione quanto il deposito, sicché l’art. 23 della l. n. 1034 del 1971, laddove dispone che i termini processuali previsti sono ridotti della metà salvo quelli per la proposizione del ricorso, dovrebbe intendersi nel senso che anche il termine per il deposito del ricorso non sarebbe dimidiato.
d) fondatezza del ricorso di primo grado.
Con il provvedimento impugnato illegittimamente: a) sarebbe stato annullato il precedente procedimento di gara, della quale, dopo l’esclusione della controinteressata, la ricorrente era stata dichiarata legittima aggiudicataria; b) sarebbe stato indetto un nuovo procedimento, affidando provvisoriamente il servizio alla controinteressata.
4.- Con atto depositato il 30 settembre 2006 si è costituito in giudizio il Comune di Sanza, che ha dedotto l’infondatezza del gravame.
5.- Con ordinanza 3 ottobre 2006 n. 5099 la Sezione ha respinto la istanza di sospensione della sentenza impugnata.
6.- Alla pubblica udienza del 1 dicembre 205 il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti come da verbale di causa agli atti del giudizio.
7.- La Sezione ritiene che sia fondato il primo motivo d’appello, con il quale è stato dedotto che la tesi del primo giudice, che il ricorso introduttivo era stato tardivamente depositato dopo 15 giorni dalla data di consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario, invece che dalla data del 12 dicembre 2005, di ricezione del plico raccomandato da parte del destinatario della notifica, sarebbe erronea ed in contrasto con la stessa decisione n. 5897 del 2003 richiamata nell’impugnata sentenza, oltre che con la sentenza della Corte costituzionale n. 447 del 2002 e con la successiva ordinanza n. 154 del 2005, nonché con quanto statuito dalla Corte di cassazione, con sentenza della Sez. III, n 11201 del 2003, con riguardo all’art. 369, comma 1, del c.p.c..
7.1.- Al riguardo ritiene il collegio che, fermo restano il principio che la notificazione si perfeziona nei confronti del notificante, al momento della consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario, il termine per il deposito del ricorso cominci a decorrere non già dalla consegna dell’atto da parte del notificante all’ufficiale giudiziario, ma dall’avvenuta esecuzione dell’ultima delle notificazioni, che deve ritenersi perfezionata con il materiale ricevimento del plico da parte del suo destinatario (Consiglio di Stato, V Sezione, 6 dicembre 2010, n. 8543, 29 dicembre 2009, n. 8833 e 19 aprile 2007 n. 1790; Consiglio di Stato, IV Sezione, 7 maggio 2007, n. 1959).
Con specifico riferimento al caso in cui il ricorso giurisdizionale sia stato notificato a mezzo del servizio postale, vale infatti il principio che, mentre ai fini del rispetto del termine per proporre l’impugnazione è sufficiente che il ricorso sia stato consegnato all’ufficiale giudiziario entro detto termine, il consolidamento di tale effetto anticipato per il notificante dipende dal perfezionamento del procedimento notificatorio nei confronti del destinatario, con la consegna del piego da parte dell’agente postale all’indirizzo del destinatario, ed è da tale data che devono farsi decorrere i termini per il deposito del ricorso, unitamente agli ulteriori atti prescritti dall’art. 21 della l. n. 1034 del 1971; aggiungasi che il ritardo nella restituzione dell’avviso di ricevimento non giustifica il tardivo deposito del ricorso ma consente solo di ritardare il deposito della prova dell’avvenuta notificazione (Consiglio di Stato, VI Sezione, 26 maggio 2011, n. 3150).
Anche la più recente giurisprudenza della Corte di Cassazione è orientata nel senso che ai fini della verifica del tempestivo deposito del ricorso per cassazione, ex art. 369 cod. proc. civ., nel caso in cui la parte si sia avvalsa del servizio postale, assume rilievo, per il ricorrente, la data di consegna del plico all’ufficio postale, mentre il termine di venti giorni dall’ultima notificazione si calcola dalla data di ricezione dell’atto notificato alla parte contro cui il ricorso è proposto (Cassazione civile, III Sezione, 7 maggio 2014, n. 9861).
Nel caso di specie il ricorso introduttivo del giudizio era stato spedito in notifica da parte dell’Ufficiale giudiziario il 6 dicembre 2005 ma il piego raccomandato era stato ricevuto dalla parte controinteressata il 10 dicembre 2005 e dal Comune di Sanza in data 12 dicembre 2005; il ricorso è stato poi depositato presso la Segreteria del Tribunale in data 22 dicembre 2005 quindi tempestivamente nel termine dimidiato di quindici giorni dall’ultima notifica, secondo il condiviso orientamento giurisprudenziale sopra evidenziato.
Il ricorso di primo grado era quindi pienamente ammissibile.
8.- Le conclusioni in precedenza assunte comportano l’assorbimento del secondo e del terzo motivo di appello con i quali è stato rispettivamente dedotto che notificazione del ricorso al T.A.R. non potrebbe avere una regolamentazione diversa rispetto a quella del ricorso per cassazione e che l’art. 23 della l. n. 1034 del 1971 dovrebbe intendersi nel senso che non è dimidiato solo il termine per la proposizione del ricorso, ma anche quello per il deposito.
9.- L’annullamento della sentenza impugnata con cui era stato erroneamente dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado comporta, per il principio devolutivo dell’appello, la disamina del quarto motivo di appello con il quale sono state riproposte le censure di primo grado non esaminate dal T.A.R. deducendone la fondatezza.
Con detto motivo è stato dedotto che con il provvedimento impugnato, adottato a meno di ventiquattro ore dalla determinazione n. 182 del 26 settembre 2005 (di declaratoria di decadenza della ditta Autonoleggio di Peluso Antonio dall’aggiudicazione della gara de qua per carenza di requisiti), è stato annullato il precedente procedimento di gara, compresa detta determinazione, indicendone uno nuovo ed affidando provvisoriamente il servizio oggetto dell’appalto a detta ditta e non alla appellante, che era stata dichiarata legittima aggiudicataria della stessa.
Tale comportamento dell’Amministrazione dimostrerebbe che la graduatoria finale sarebbe stata “pilotata”, mentre l’aggiudicazione della gara non avrebbe potuto esimersi dalle regole dettate dallo stesso Ente in sede di approvazione del bando di gara, con lesione dei principi di trasparenza, correttezza ed imparzialità dell’azione amministrativa.
9.1.- Osserva in proposito il collegio che alla gara di cui trattasi avevano partecipato solo la Autonoleggio di Speranza Giuseppe & C. s.n.c. (che aveva offerto una diminuzione rispetto alla base d’asta di circa 1’1%) e Autonoleggio di Peluso Antonio (che aveva offerto una diminuzione di circa il 30%), alla quale la gara era stata aggiudicata con determinazione n. 151 del 2005 dal responsabile del Servizio amministrativo del Comune.
Dopo aver dichiarato la decadenza dell’aggiudicazione alla ditta Autonoleggio di Peluso Antonio (per essere stata iscritta nel ruolo dei gestori del servizio scolastico dopo il termine di scadenza del bando di gara), la Giunta comunale, con deliberazione n. 91 del 2005, ha ritenuto non più conveniente appaltare il servizio di trasporto scolastico alla ditta Autonoleggio di Speranza Giuseppe & C. s.n.c., che aveva offerto un prezzo di molto maggiore rispetto a quello offerto dalla originaria aggiudicataria, e di procedere all’annullamento della gara, dando mandato al responsabile del Servizio amministrativo di effettuare un nuovo procedimento di gara sulla base di nuovi elementi ed indicazioni: cioè un prezzo a base d’asta inferiore ed una durata più breve del contratto. Ha quindi ritenuto, in attesa del completamento della nuova procedura di gara e al fine di assicurare il servizio all’utenza, di affidare provvisoriamente e temporaneamente lo stesso alla ditta Autonoleggio di Peluso Antonio, che aveva presentato l’offerta economicamente più vantaggiosa ed era in possesso dei requisiti di legge.
La decisione deve ritenersi che fosse pienamente consentita, atteso che dopo l’espletamento di una gara di appalto e prima della stipula di un contratto con l’aggiudicataria, la stazione appaltante conserva tutte le facoltà di propria competenza, tra cui rientra la possibilità di revoca o di annullamento degli atti amministrativi emanati, in precedenza in presenza dei relativi presupposti, e il potere discrezionale, che al riguardo sia stato adeguatamente motivato, non è soggetto a controllo giurisdizionale di merito, salvo per manifesta irragionevolezza o errore di fatto.
Nella specie ritiene il collegio che il Comune di Sanza abbia esplicitato in maniera chiara ed intelligibile le ragioni per cui ha ritenuto di dover procedere all’annullamento della gara di appalto e di indirne una nuova, con decisione non manifestamente irragionevole, essendo finalizzata a conseguire un rilevante risparmio di spesa, sicché essa deve ritenersi legittimamente adottata in quanto l’esercizio della discrezionalità di cui è al riguardo titolare incontra i limiti tradizionali della rispondenza al perseguimento di uno specifico interesse pubblico e del rispetto dei principi di economicità ed efficienza della p.a., che inducono ad escludere la legittimità della rinnovazione dei provvedimenti già adottati solo in assenza di una specifica utilità in tal senso.
Né è stata violata la par condicio tra i partecipanti alla gara, che presuppone la sussistenza della gara medesima, atteso che essa nel caso di specie era stata annullata.
Quanto all’impugnazione del provvedimento con il quale il Comune ha provveduto ad indire un nuovo esperimento di gara e dell’affidamento in via temporanea del servizio alla ditta contro interessata, va rilevato che l’annullamento dell’aggiudicazione comporta la facoltà dell’Amministrazione determinarsi nel modo ritenuto più opportuno per perseguire il pubblico interesse di natura economica e di non avvalersi degli atti della procedura espletata e di revocarli, con legittimità del provvedimento con cui abbia ritenuto opportuno rinnovare integralmente la gara (Consiglio di Stato, V Sezione, 6 marzo 2002, n. 1367), dopo aver evidenziato la non convenienza di procedere all’aggiudicazione sulla base del capitolato predisposto precedentemente e l’opportunità di provvedere ad una rinnovata procedura al fine di ottenere un risparmio economico (Consiglio di Stato, III Sezione, 24 maggio 2013, n. 2838).
Va inoltre affermato che è legittimo il ricorso al sistema della procedura negoziata senza pubblicazione del bando per la stipula di un contratto relativo a lavori, forniture e servizi pubblici, e al conseguente affidamento in favore della ditta risultata aggiudicataria in una precedente gara annullata, nel caso in cui sia necessario affidare temporaneamente un servizio di natura essenziale.
Non risultano quindi lesi con i provvedimenti impugnati i principi di trasparenza, correttezza ed imparzialità dell’azione amministrativa.
Tanto comporta la impossibilità di accoglimento delle riproposte censure di merito ai provvedimenti impugnati con il ricorso di primo grado.
10.- L’appello deve essere conclusivamente solo parzialmente accolto con riguardo alla dedotta ammissibilità della proposizione del ricorso di primo grado, che, così come riproposto in appello, si è tuttavia rivelato infondato nel merito; pertanto, in parziale riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso introduttivo del giudizio con diversa motivazione.
11.- Nella reciproca parziale soccombenza delle parti il collegio ravvisa eccezionali ragioni per compensare, ai sensi degli artt. 26, comma 1, del c.p.a. e 92, comma 2, del c.p.c., le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente decidendo, in parziale riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso introduttivo del giudizio con diversa motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella,    Presidente FF
Manfredo Atzeni,    Consigliere
Antonio Amicuzzi,    Consigliere, Estensore
Doris Durante,    Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino,    Consigliere
         
         
L’ESTENSORE        IL PRESIDENTE
         
         
         
         
         
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/03/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 22/3/2016 n.1181 proviene da Giustamm.

SQUITIERI RAFFAELE, D’AMICO NATALE MARIA ALFONSO, TUTINO SALVATORE, FLACCADORO ENRICO, MEZZAPESA GIUSEPPE MARIA

Rapporto sul coordinamento di finanza pubblica

Con il Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica la Corte rende al Parlamento e al Governo, la propria valutazione sugli strumenti di coordinamento della finanza pubblica e sul contributo dei diversi livelli di governo agli obiettivi complessivi. L’esame degli strumenti è preceduto da una analisi degli andamenti macroeconomici e da una valutazione delle prospettive della finanza pubblica nel triennio anche alla luce dei risultati di consuntivo dell’esercizio appena concluso. 

​Il Rapporto tiene conto dell’avvio di importanti riforme su un ampio spettro di temi determinanti per la crescita del Paese e sugli stessi meccanismi che regolano le relazioni tra i diversi livelli di governo nonché della necessità di mantenere i saldi di finanza pubblica su un percorso di rientro del debito e di riduzione della pressione fiscale secondo gli impegni assunti in sede comunitaria.  Il Rapporto vuole offrire alla discussione di politica economica elementi di valutazione sulla composizione del bilancio, sulle dinamiche sottostanti i grandi aggregati di spesa ed entrata, sulle istituzioni che presiedono al coordinamento della finanza pubblica sul territorio nazionale.

L’analisi che la Corte svolge nel Rapporto, proprio per il ruolo che l’Istituzione ha nel quadro dei meccanismi di controllo della finanza pubblica, alimentandosi delle esperienze delle sue diverse articolazioni, mira a mettere a disposizione del Parlamento e del Governo uno strumento di valutazione e di analisi degli andamenti della finanza pubblica per le scelte da adottare, nella fase che porta alla programmazione annuale e all’aggiornamento del programma di stabilità.

Deliberazione disponibile QUI

Documento di presentazione disponibile QUI

L'articolo Corte dei Conti – Sezioni riunite in sede di controllo – Deliberazione – 22/3/2016 n.2 proviene da Giustamm.

Siragusa, Carra

SPESE – DESTINAZIONE DEI PROVENTI PER SANZIONI PER VIOLAZIONI DEL CODICE DELLA STRADA – Interpretazione del comma 4, lett. b) dell’art. 208 del Codice della Strada – Destinazione dei proventi delle sanzioni pecuniarie per violazioni delle disposizioni del Codice della Strada – Spese per le forniture di divise per il personale della Polizia municipale comprese tra quelle per “mezzi e attrezzature” richiamate nella citata disposizione                                       

 
  
nella camera di consiglio dell’adunanza generale in data 8 marzo 2016
 
     visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni ed integrazioni;
     visto l’art. 23 del R. D. Lgs.15 maggio 1946, n.455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana);
     visto il D. Lgs.6 maggio 1948, n. 655 (Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana);
     vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di controllo e giurisdizione della Corte dei conti);
     visto il D. Lgs.18 giugno 1999, n. 200 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana recante integrazioni e modifiche al D.Lgs.n.655 del 1948);
     vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);
     vista la legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) ed, in particolare, l’art.7, comma 8;
     vista la deliberazione n. 32/2013/SS.RR./PAR in data 30 settembre 2013 delle Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva;  
     vista la deliberazione n. 354/2013/PAR in data 14 novembre 2013 della Sezione di controllo per la Regione siciliana;
    vista la richiesta di parere inoltrata dal Sindaco del comune di Aci Castello (CT) con nota  prot.n. 2888/2016  in data 1 febbraio 2016 (prot.cc. 812 del 1° febbraio 2016);                       
     vista l’ordinanza n. 36/2016/CONTR. con la quale il Presidente della Sezione di controllo ha convocato la Sezione in adunanza generale per l’odierna camera di consiglio;
     udito il relatore,  Cons. Anna Luisa Carra,
  ha emesso la seguente
 

Con la nota in epigrafe, il Sindaco del Comune di Aci Castello ha chiesto un parere in ordine alla corretta esegesi del comma 4, lett. b) dell’art. 208 Codice della Strada, relativo alla destinazione dei proventi delle sanzioni pecuniarie per violazioni delle disposizioni del Codice citato ed, in particolare, se nel concetto di “mezzi e attrezzature” richiamato nella suddetta disposizione possano essere ricomprese o meno anche le forniture di divise per il personale della Polizia municipale o il vestiario in dotazione agli ausiliari del traffico.
In proposito, il Sindaco ha richiamato il contenuto di due deliberazioni della Corte dei conti, l’una della Sezione di controllo per la Toscana (n. 104 del 2010) e l’altra, più recente, della Sezione di controllo per la Lombardia (n. 274 del 2013) che a suo avviso sembrerebbero, sul punto, di orientamento difforme.

 La Sezione ritiene di dover scrutinare, preliminarmente, la sussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi per l’ammissibilità della richiesta di parere in relazione ai criteri stabiliti dalle Sezioni Riunite in sede consultiva della Corte dei conti per la Regione siciliana con delibera n. 1/2004, e dalla Sezione delle Autonomie con delibera n. 5 del 17 febbraio 2006, integrati, in ordine alla delimitazione del concetto di contabilità pubblica, da quanto stabilito dalle Sezioni riunite centrali in sede di controllo con delibera n. 54/CONTR/2010.
La richiesta è ammissibile sotto il profilo soggettivo, giacché proviene dal sindaco, organo legittimato ad esprimere la volontà dell’Ente.
Sotto il profilo oggettivo, occorre, invece, verificare se la richiesta rientri nell’ambito delle funzioni attribuite alla Corte dei conti dall’art. 7, comma 8°, della legge n. 131 del 5 giugno 2003, a norma del quale le regioni, le province e i comuni possono chiedere dei pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria, dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa.
 I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali, al fine di consentire scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l’organo di controllo esterno (ex plurimis, in questo senso, v. parere sez. Lombardia, n. 36 dell’11 febbraio 2009).
I pareri attengono, infatti, a profili di carattere generale nella materia della contabilità pubblica e non possono riguardare singoli atti o fatti concreti di gestione (ex multis, Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva, delib. n. 1/2010/SS.RR./Par.), né interferire con le competenze degli altri organi giurisdizionali (da ultimo, Sez. Riunite per la Reg.sic., n. 6/PAR/2011).
L’oggetto della richiesta, infine, deve riguardare unicamente la materia della contabilità pubblica, ovverosia il “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici”, da intendersi in senso dinamico ed anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Sezioni Riunite della Corte dei conti, delib. n. 54 del 17 novembre 2010).
Nel caso in esame, il Collegio ritiene che il quesito sia ammissibile anche sotto il profilo oggettivo, in quanto diretto ad ottenere indicazioni relative alla corretta applicazione di norme valide per la generalità degli enti locali; si verte, altresì, nella materia della contabilità pubblica, in quanto l’art. 208 del codice della strada, nel fornire indicazioni agli enti locali in ordine al perseguimento di determinate finalità di interesse pubblico, impone alle medesime Amministrazioni, in deroga al generale principio dell’universalità del bilancio, di utilizzare una parte delle risorse derivanti dall’accertamento di violazioni alle disposizioni contenute nel Codice della Strada per effettuare singole categorie di interventi indicati dalla norma de qua.
Il quesito riveste portata generale ed astratta e non interferisce né con la sfera di discrezionalità riservata dalla legge alla pubblica amministrazione locale, né con possibili questioni attinenti alla giurisdizione civile, amministrativa o di responsabilità amministrativo-contabile.
Ne consegue che la richiesta di parere, rientrando nella nozione di contabilità pubblica, è oggettivamente ammissibile e può essere esaminata nel merito.
 

Il quesito proposto verte sulla corretta interpretazione della disposizione contenuta nell’art. 208 comma 4 lett. b) del Codice della Strada, circa la destinazione dei proventi riscossi dall’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie quale conseguenza  alle violazioni alle norme in tema di circolazione stradale e, segnatamente, se l’accezione concettuale del termine “attrezzature” utilizzata dal legislatore nella norma de qua sia idonea o meno a ricomprendere, anche, le divise in dotazione al personale della polizia municipale o ausiliario del traffico.
E’ noto che il legislatore, modificando il testo dell’art. 208 del D. Lgs. 30 aprile 1992, n.285, abbia inteso rafforzare la deroga al principio di unicità del bilancio, consentendo che i proventi da sanzione amministrativa in tema di circolazione stradale siano vincolati a specifiche destinazioni previste per legge, al fine di correlare parte delle somme incassate dalle amministrazioni locali al miglioramento della sicurezza e al potenziamento delle attività di controllo sulla circolazione stradale.
In particolare, l’art. 208 comma 4 lett. b), ha previsto che la quota spettante agli enti, in misura non inferiore ad un quarto di detti proventi (1/4 del 50 per cento) sia destinata “…al potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale anche attraverso l’acquisto di automezzi, mezzi ed attrezzature dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale e di polizia municipale..”.
Orbene, la legge individua con esattezza la specifica destinazione delle risorse (potenziamento dei controlli in funzione preventiva ed accertamento con finalità repressiva delle violazioni), limitandosi ad esemplificare talune categorie di spesa che si pongono in stretta correlazione con gli scopi predeterminati in sede legislativa.
L’utilizzo vincolato dei proventi, infatti, è direttamente connesso con l’acquisto (in piena proprietà o nella disponibilità) di automezzi, mezzi ed attrezzature dei Corpi di polizia locale (provinciale e municipale).
Il legislatore ha quindi ampliato a beneficio delle amministrazioni locali la facoltà di reperire gli strumenti ed i mezzi fisici e tecnici necessari all’espletamento del servizio.
Non v’è dubbio che il riferimento agli automezzi e ai mezzi riguardi le dotazioni di beni del reparto o del Corpo considerato nel suo insieme. Tuttavia, l’uso del termine “attrezzature” induce a ritenere ammissibili anche quelle spese sostenute per incrementare i dispositivi individuali in dotazione al singolo agente o ufficiale che presta il servizio di Polizia locale.
La questione specifica è stata affrontata, nel tempo, da alcune Sezioni di controllo della Corte (cfr. SS.RR Regione siciliana – deliberazione n. 20 del 17 settembre 2008; Sezione Toscana, deliberazione n. 104 del 15 settembre 2010; Sezione di controllo Lombardia n. 274 del 3 luglio 2013; Sezione di controllo Marche n. 73 del 18 novembre 2013).
Alla luce delle considerazioni svolte nell’ambito delle deliberazioni sopraelencate, questa Sezione ritiene di dover accedere all’interpretazione evolutiva della norma di cui all’art. 208, comma 4, lett. b) del C.d.S. fatta propria dalla Sezione Lombardia e, per alcuni aspetti, anche dalla Sezione Marche, secondo cui possono rientrare de plano nella nozione di “attrezzature”: divise, armi di reparto o individuali corredati da cartucce, blocchi verbali, prontuario, testi normativi, dotazioni obbligatorie e facoltative dei veicoli, apparecchiature informatiche portatili.
Il concetto di “attrezzatura” infatti, comprende tutto quanto costituisca “dotazione strumentale” dei vigili urbani che, proprio in forza del potenziamento del servizio per il miglioramento della circolazione stradale, è sottoposto –ragionevolmente e logicamente- ad una maggiore usura nel tempo oltre che ad un incremento del fabbisogno.
La citata deliberazione delle SS.RR. siciliane n. 20 del 2008, invero, non avendo ravvisato alcuna correlazione tra l’acquisto del vestiario del corpo di polizia municipale o ausiliario del traffico ed il miglioramento della circolazione stradale, non ha tenuto in debito conto che il potenziamento delle forze di polizia municipale (con turni serali, pattugliamenti straordinari), avrebbe comportato, nel tempo, una ricaduta  in termini di maggiore usura delle dotazioni in capo al personale di polizia urbana, tra cui  vanno ricomprese anche le divise, ovvero un maggior fabbisogno strumentale dovuto dall’incremento di unità assegnate alla tutela della circolazione stradale.
Occorre, inoltre, evidenziare come l’esemplificazione delle categorie di acquisto vincolato alla specifica destinazione non sia tassativa, ma debba trovare connessione, invero, con l’inerenza della spesa rispetto alle finalità individuate dalla legge.
Alla luce del dato testuale, ricavabile dall’art. 208 comma 4 lett. b), il potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni è perseguito “anche” mediante gli acquisti di che trattasi. Ne consegue che l’amministrazione locale, nell’esercizio della propria sfera di discrezionalità, pur sempre vincolata alla specifica destinazione, possa impegnare quote dei proventi ex art. 208 Codice della Strada per sostenere acquisti di beni e finanche di servizi strumentali ulteriori rispetto alle categorie testualmente esemplificate nel testo normativo.
In conclusione, la corretta interpretazione della disposizione oggetto del quesito si fonda sulla valorizzazione del significato testuale delle parole utilizzate dal legislatore e, in via sussidiaria, sull’accertamento della ratio legis, tesa sempre, nel caso di specie, ad assicurare l’incremento dei controlli preventivi e repressivi nel settore della circolazione stradale.
Altra importante finalità è quella di evitare che le entrate derivanti dall’accertamento delle violazioni del C.d.S, da qualificarsi come “straordinarie” – in quanto l’entità non è correlata a previsioni normative che assicurino flussi costanti di risorse ma alla propensione alla trasgressione da parte degli utenti – non finiscano per finanziare spese correnti ripetitive che devono gravare, invece, sulle entrate correnti del bilancio dell’ente.
Infatti, l’ottimale risultato conseguente al potenziamento dei controlli dovrebbe portare, da una parte, ad una migliore educazione stradale dei cittadini e, dall’altra, ad un abbattimento del volume delle violazioni: conseguentemente, nell’ottica del perseguimento delle finalità delle disposizioni del nuovo C.d.S., la curva dei suddetti accertamenti dovrebbe fisiologicamente rivestire, nel tempo, andamento decrescente.
In conclusione, la Sezione ritiene che al quesito posto dal Sindaco del comune di Aci Castello possa essere fornita risposta positiva, nella misura in cui si tratta di dotazioni strumentali per i vigili urbani che non comportano un onere finanziario annualmente ricorrente e che concorrono, unitamente ad altre tipologie di attrezzature, a fornire il necessario supporto tecnico per la realizzazione di un concreto potenziamento del servizio di controllo della circolazione stradale, accrescendone la sicurezza per i cittadini.
 

La Sezione di controllo per la Regione siciliana esprime parere favorevole in ordine all’inclusione, nella nozione di “attrezzature”, di cui al comma 4, lett.b) dell’art. 208 C.d.S. delle divise del corpo dei vigili urbani e del vestiario degli ausiliari del traffico.
Copia della presente deliberazione sarà inviata, a cura della Segreteria, al Comune di Aci Castello (CT) nonché all’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della funzione pubblica – Dipartimento delle Autonomie locali.
Così deliberato in Palermo, nella camera di consiglio in data 8 marzo 2016.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Sicilia – Parere – 22/3/2016 n.74 proviene da Giustamm.

Pres. Santoro – Est. Di benedetto

Responsabilità del concessionario del gioco del lotto per omesso versamento dei proventi – Art. 30 d.p.r. n. 303/90, come modificato dal d.p.r. n. 560/96 – Art. 178, r.d. n. 827/24 – Concessionario del gioco del lotto –  Agente contabile – Obbligo di versamento dei proventi netti – violazione – Responsabilità contabile

L'articolo Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Campania – Sentenza – 22/3/2016 n.155 proviene da Giustamm.

Pres. Atzeni, est. Contessa

N. 01175/2016REG.PROV.COLL.

N. 06709/2015 REG.RIC.

logo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6709 del 2015, proposto dalla Impresa Sangalli Giancarlo & C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Boifava e Claudio De Portu, con domicilio eletto presso Claudio De Portu in Roma, Via Flaminia, 354
contro
Comune di San Giuliano Milanese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mario Viviani, con domicilio eletto presso Giovanni Corbyons in Roma, Via Cicerone, 44; 
AMSA – Azienda Milanese Servizi Ambientali S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Raffaello Perfetti, con domicilio eletto presso Bonelli Erede Pappalardo in Roma, Via Salaria, 259
per la riforma della sentenza del T.A.R. della Lombardia, Sezione IV, n. 1709/2015

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Giuliano Milanese e della AMSA – Azienda Milanese Servizi Ambientali S.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2016 il Cons. Claudio Contessa e uditi per le parti l’avvocato Maurizio Boifava, l’avvocato Carlo Catarisano su delega dell’avvocato Luca Raffaello Perfetti e l’avvocato Mario Viviani;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

FATTO
Con ricorso proposto dinanzi al T.A.R. della Lombardia e recante il n. 2857/2014 la soc. AMSA – Azienda Milanese Servizi Ambientali, premesso di aver partecipato alla gara indetta dal Comune di San Giuliano Milanese (Mi) per l’affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani e di essersi classificata al secondo posto, impugnava gli atti con cui la gara era stata aggiudicata all’Impresa Sangalli Giancarlo & c. (gestore uscente, odierna appellante).
La ricorrente in primo grado lamentava in particolare che il Comune avesse mancato di valutare la grave negligenza nell’adempimento del contratto in precedenza stipulato per come risultante da un grave episodio addebitabile a due dipendenti della società appellante.
Ed infatti, secondo la contestazione della ricorrente in primo grado (sostanzialmente condivisa dai primi Giudici), alcuni operatori dipendenti dell’appellante avrebbero versato 2.200 litri di rifiuti liquidi pericolosi prelevati dal produttore in un compattatore per rifiuti solidi urbani, in tal modo determinando anche il doveroso avvio di indagini in sede penale.
Con ordinanza n. 1521/2014 il TAR della Lombardia accoglieva l’istanza di sospensione cautelare dell’aggiudicazione proposta dalla soc. AMSA in ragione della ritenuta, oggettiva gravità dei fatti addebitabili all’Impresa Sangalli e della motivazione solo apparente contenuta nella nota comunale del 17 ottobre 2014, di risposta all’istanza di autotutela inviata dalla soc. AMSA alla stazione appaltante.
L’ordinanza sospensiva del T.A.R. è stata tuttavia riformata in appello, avendo ritenuto questo Consiglio di Stato (ordinanza n. 5827/2014) che: “nelle more, anche in considerazione dello spessore delle censure di merito e delle eccezioni in rito dedotte dalle parti, appare più confacente all’interesse pubblico mantenere inalterata la situazione esistente”.
Il Comune di San Giuliano Milanese ha disposto l’esecuzione d’urgenza del servizio in data 29 gennaio 2015 e stipulato il contratto il 24 febbraio successivo (gli atti in questione sono stati impugnati dalla soc. AMSA con ricorso per motivi aggiunti).
Con la sentenza in epigrafe il T.A.R. della Lombardia ha accolto il ricorso principale e i motivi aggiunti e, per l’effetto, ha disposto: i) l’annullamento degli atti impugnati; ii) l’inefficacia del contratto stipulato tra la stazione appaltante e l’odierna appellante; iii) il subentro della ricorrente in primo grado nel contratto dalla medesima decorrenza, nonché iv) la condanna del comune intimato al risarcimento del danno.
La sentenza in questione è stata impugnata in appello dall’Impresa Sangalli Giancarlo & c. la quale ne ha chiesto la riforma articolando tre motivi di doglianza.
Si è costituito in giudizio il Comune di San Giuliano Milanese il quale ha articolato ricorso incidentale chiedendo a propria volta la riforma della sentenza di primo grado.
Si è altresì costituita in giudizio la soc. AMSA la quale ha concluso nel senso della reiezione dell’appello principale e di quello incidentale, nonché – in via subordinata – nel senso dell’accoglimento dei motivi aggiunti articolati in primo grado, non esaminati dal T.A.R. e qui riproposti ai sensi dell’articolo 101, comma 2 del cod. proc. amm.
Alla camera di consiglio del 15 settembre 2015 l’appellante ha rinunziato all’istanza di sospensione cautelare degli effetti della sentenza impugnata.
Alla pubblica udienza del 28 gennaio 2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello di una società attiva nel settore della gestione dei rifiuti (la quale aveva partecipato alla gara indetta dal Comune di San Giuliano Milanese per l’affidamento del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti ed era risultata aggiudicataria) avverso la sentenza del T.A.R. della Lombardia con cui è stato accolto il ricorso proposto dalla seconda classificata e, per l’effetto, è stato disposto l’annullamento dell’aggiudicazione, l’inefficacia del contratto medio tempore stipulato e il subentro nella gestione della ricorrente vittoriosa.
2. Con il primo motivo di appello l’Impresa Sangalli lamenta che erroneamente i primi Giudici abbiano omesso di dichiarare l’improcedibilità del ricorso di primo grado per avere l’odierna appellata soc. AMSA omesso di impugnare la nota in data 17 ottobre 2014 con cui di Dirigente comunale del settore tecnico e sviluppo del territorio aveva ravvisato il mancato accertamento di responsabilità nei confronti dell’appellante e quindi aveva motivatamente concluso nel senso dell’insussistenza di ragioni per contestare all’appellante “grave negligenza o malafede nell’esecuzione delle prestazioni affidate dalla stazione appaltante che bandisce la gara” (secondo le previsioni dell’articolo 38, comma 1, lettera f) del decreto legislativo n. 163 del 2006).
Al riguardo i primi Giudici avrebbero erroneamente ritenuto che la nota in questione fosse configurabile soltanto come diniego di esercizio dell’autotutela a fronte del c.d. preavviso di ricorso (articolo 243-bis, d.lgs. 163, cit.) e che, pertanto, la sua impugnativa fosse meramente facoltativa.
Ed ancora, i primi Giudici avrebbero erroneamente ritenuto di poter affermare come provata la responsabilità dell’appellante in relazione all’episodio in data 24 giugno 2014 e di poterne dedurre la gravità e inescusabilità ai sensi dell’articolo 38, comma 1, lettera f) del ‘Codice dei contratti’, in tal modo esercitando un potere di fatto sostitutivo nei confronti delle prerogative valutative della stazione appaltante.
Il T.A.R. avrebbe, infine omesso di considerare che l’appellante non avrebbe in alcun modo potuto menzionare l’episodio in sede di domanda di partecipazione per l’evidente ragione che esso si era verificato in epoca successiva alla data ultima fissata per la presentazione delle offerte (20 marzo 2014).
In ogni caso, siccome al momento della pronuncia di primo grado risultavano ancora in corso le indagini (anche in sede penale) volte ad accertare le eventuali responsabilità connesse all’episodio in parola, il T.A.R. non avrebbe in alcun modo potuto assumere l’accaduto quale elemento certo di valutazione al fine di dedurne l’obbligo di esclusione del’appellante ai sensi del richiamato articolo 38.
2.1. Il motivo è nel complesso fondato.
2.2. Va premesso al riguardo che, in base al vigente sistema normativo in tema di possesso dei requisiti cc.dd. ‘di ordine generale’ per la partecipazione alle pubbliche gare di appalto:
–    l’articolo 38, comma 1, lettera f) del ‘Codice dei contratti’ stabilisce che “sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di affidamento (…) e non possono stipulare i relativi contratti i soggetti (…) f) che, secondo motivata valu
–    il comma 2 del medesimo articolo stabilisce poi che “il candidato o il concorrente attesta il possesso dei requisiti mediante dichiarazione sostitutiva in conformità alle previsioni del testo unico delle disposizioni legislative e rego
Già sulla base del richiamato quadro normativo deve certamente essere escluso che l’appellante dovesse essere esclusa dalla gara per aver omesso l’allegazione, in sede di presentazione della domanda di partecipazione, di circostanze che laddove conosciute dalla stazione appaltante e da questa apprezzate in tutta la loro gravità avrebbero potuto (rectius: dovuto) determinarne l’esclusione dalla gara.
Al riguardo ci si limita ad osservare che – come correttamente rilevato dall’appellante – la stessa non avrebbe in alcun modo potuto dichiarare il richiamato episodio in sede di presentazione della domanda di partecipazione per l’evidente ragione che lo stesso era temporalmente successivo sia al termine ultimo per la presentazione della domanda di partecipazione (24 giugno 2014) sia alla stessa conclusione delle operazioni di gara da parte della Commissione (16 giugno 2014).
Pertanto, nessuna censura di mancata ottemperanza agli obblighi dichiarativi di legge poteva essere mossa alla società appellante.
2.3. Il motivo di ricorso qui in esame è altresì meritevole di accoglimento: i) sia in relazione al fatto che non avrebbe comunque potuto essere disposta l’esclusione dalla gara della concorrente sino al momento del finale accertamento sui fatti contestati e sulle relative responsabilità; ii) sia in relazione al fatto che la sentenza in epigrafe, sotto le simulate spoglie della ritenuta illegittimità del provvedimento di aggiudicazione e degli atti prodromici, reca a ben vedere una valutazione di fatto sostitutiva di quella rimessa all’amministrazione tanto in ordine alla sua riferibilità soggettiva tanto in ordine alla sua gravità in senso oggettivo.
2.3.1. Quanto al primo aspetto, la società appellante ha condivisibilmente osservato che, nella situazione sussistente al momento dell’adozione degli atti comunali impugnati in primo grado, non emergeva alcun elemento certo idoneo a dimostrare l’effettiva consistenza dell’episodio verificatosi il 24 giugno 2014, la sua riferibilità soggettiva all’impresa appellante e la sua irrimediabile gravità ai fini del giudizio di inidoneità professionale di cui all’articolo 38, comma 1, lettera f) del ‘Codice dei contratti’.
Sino a quel momento risultava in atti un accertamento del locale Corpo di Polizia Municipale, l’avvio di indagini in sede penale e l’adozione da parte dell’impresa appellante di iniziative anche in sede disciplinare nei confronti dei singoli dipendenti probabilmente responsabili dell’accaduto tali da indurre quanto meno a dubitare che il contestato episodio (quand’anche poi confermato nella sua consistenza oggettiva) fosse effettivamente imputabile alla società appellante nell’intera latitudine di effetti di cui al richiamato articolo 38, comma 1, lettera f).
Al riguardo il dirigente comunale del settore tecnico e sviluppo del territorio aveva condivisibilmente affermato con la nota 17 ottobre 2014 (di risposta all’istanza di autotutela e al preavviso di ricorso inoltrata dalla AMSA) che “non risulta[va]no accertate e nemmeno evidenti le responsabilità in capo alla società Sangalli Giancarlo & c. Srl (…) relativamente ai fatti contestati”.
Allo stesso modo la nota appena richiamata aveva del tutto persuasivamente rilevato che “l’eventuale esclusione dalla gara, in relazione allo stato della conoscenza dei fatti di cui sopra, determinerebbe una evidente distorsione delle regole di partecipazione alle gare laddove l’esclusione fosse mutuata dal solo avvio di un accertamento di responsabilità e non dall’esito degli accertamenti; questo, tanto più, ponendo in capo a eventuali comportamenti non corretti di un dipendente della società, senza specifici ruoli di responsabilità né coordinamento o supervisione del servizio, la possibilità di determinare l’esclusione di un servizio complesso e dall’elevato valore economico, come quello di cui trattasi, prima di avere accertato il ruolo e la responsabilità o corresponsabilità della società”.
2.3.2. Quanto al secondo aspetto, si osserva che il T.A.R. ha palesemente travalicato i limiti della giurisdizione di legittimità (sino a sostituirsi nelle valutazioni di merito rimesse all’ambito dell’amministrazione attiva) laddove ha statuito che “[pare] del tutto inattendibile, in considerazione del disposto letterale dell’art. 38, comma 1, lett. f), del d.lgs. n. 163/2006 ed in presenza del grave episodio – commesso da operatori dipendenti dalla Sangalli – di versamento di 2.200 litri di rifiuti liquidi pericolosi prelevati dal produttore in un compattatore per rifiuti solidi urbani, pure oggetto di indagini e sequestri ad opera della magistratura penale, che il comune intimato abbia omesso di escludere la controinteressata dalla procedura concorsuale in questione, avente lo stesso oggetto di quella nel corso della cui esecuzione l’episodio è accaduto, omettendo, dunque, del tutto di considerare che l’aggiudicataria ha “commesso grave negligenza o malafede nell’esecuzione delle prestazioni affidate dalla stazione appaltante che bandisce la gara”).
Il parametro di giudizio era nel caso di specie rappresentato dall’articolo 38, comma 1, lettera f), che rimette le valutazioni in questione alla “motivata valutazione della stazione appaltante”.
Ebbene, la previsione in questione è stata evidentemente superata – nei suoi limiti applicativi – dal primo Giudice il quale
–    non si sono è limitato (come avrebbe dovuto) ad esaminare la correttezza delle valutazioni poste dal Comune di San Giuliano Milanese a fondamento del giudizio di sostanziale ‘non rilevanza’ espresso dal Comune con la nota de 17 ottobre
–    ma si è spinto sino ad operare valutazioni di fatto sostitutive di quelle espresse dal Comune, pronunziando di fatto un giudizio di gravità ed inescusabilità ‘ope iudicis’ ed esercitando quindi, nei fatti, compiti di amministrazione at
3. Per motivi del tutto connessi con quelli già esposti sub 2. è parimenti meritevole di accoglimento il secondo motivo di appello.
Si torna qui ad osservare che il primo Giudice non si è limitato a verificare la correttezza ed attendibilità delle valutazioni poste dal Comune a fondamento del sostanziale giudizio di non rilevanza espresso dal comune con la nota in data 17 ottobre 2014 ma si è spinto sino ad operare una valutazione in ordine alla “oggettiva gravità” dell’episodio contestato e a disporre ‘ope iudicis’ l’esclusione dell’appellante dalla gara utilizzando di fatto parametri di giudizio e strumenti di incisione propri dell’amministrazione attiva.
Ciò, a tacere del fatto che il primo Giudice ha posto a fondamento della propria statuizione i fatti contestati all’impresa appellante (assumendone in definitiva la piena fondatezza), senza considerare in modo adeguato che si trattava di contestazioni ancora non confermate e in attesa di un accertamento definitivo e che, quindi, non risultavano idonee a fondare un attendibile e pienamente documentato giudizio di gravità.
4. Le ragioni sin qui esposte risultano ex se idonee a fondare l’accoglimento del ricorso in epigrafe ed esimono il Collegio dall’esame puntuale del terzo motivo di appello con il quale l’impresa Sangalli ha rilevato la mancata considerazione da parte dei primi Giudici:
–    del fatto che l’episodio contestato (al tempo ancora non accertato nella sua oggettiva consistenza) non fosse “ricollegabile alla procedura d’appalto di che trattasi”;
–    del fatto che l’episodio non deponesse comunque nel senso della “grave negligenza (…) nell’esecuzione delle prestazioni affidate”.
5. Concludendo sul punto, la sentenza deve essere sul punto riformata, escludendo che l’impresa appellante dovesse essere esclusa dalla procedura per le ragioni ritenute determinanti dal T.A.R.
Deve altresì essere accolto l’appello incidentale con cui il Comune di San Giuliano ha chiesto che la sentenza in epigrafe venga riformata per avere il primo Giudice erroneamente accolto il ricorso di primo grado e altrettanto erroneamente dichiarato l’inefficacia del contratto stipulato con l’odierna appellante e il subentro nel rapporto contrattuale della soc. AMSA.
6. A questo punto devono essere esaminati gli ulteriori motivi già articolati in primo grado dalla soc. AMSA e che il T.A.R. ha omesso di esaminare ritenendo dirimente al fini del decidere la questione della “grave negligenza o malafede nell’esecuzione delle prestazioni affidate dalla stazione appaltante che bandisce la gara” (articolo 101, comma 2 c.p.a.).
6.1. Con il primo motivo (reiterativo del secondo motivo del ricorso di primo grado) la soc. AMSA ripropone l’argomento secondo cui l’Impresa Sangalli avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara per evidente anomalia dell’offerta in quanto i costi unitari sostenuti in relazione alla gestione dei RSU/frazione secca (pari a 81,97 euro/unità di misura) sarebbero superiori ai ricavi unitari (pari a 77,97 euro/unità di misura), il che renderebbe evidentemente inverosimile la tesi esposta dalla stessa Sangalli di un utile di gestione pari a 9,65 euro/unità di misura.
A conclusioni del tutto analoghe dovrebbe giungersi in relazione alla gestione dei RSU/frazione umida (la quale, oltretutto, assorbe circa l’80 per cento del valore dell’appalto): anche in questo caso l’offerta dell’Impresa Sangalli avrebbe dovuto essere dichiarata evidentemente anomala atteso che i costi unitari sostenuti in relazione alla gestione (pari a 76,65 euro/unità di misura) sarebbero superiori ai ricavi unitari (pari a 68,75 euro/unità di misura).
6.1.1. Il motivo non può trovare accoglimento.
Al riguardo il Comune di San Giuliano Milanese ha condivisibimente osservato che, attraverso la riproposizione del motivo dinanzi richiamato, la AMSA abbia censurato in modo – per così dire – ‘monadologico’ le determinazioni inerenti singole voci di costo, senza peritarsi di indicare se e per quali ragioni le incongruenze rilevate avrebbero rivelato, quand’anche sussistenti, la complessiva insostenibilità dell’offerta formulata dall’Impresa Sangalli.
Al riguardo il Collegio si limita a richiamare il consolidato orientamento secondo cui il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare in concreto che l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto. Esso mira piuttosto a garantire e tutelare l’interesse pubblico concretamente perseguito dall’Amministrazione attraverso la procedura di gara per l’effettiva scelta del miglior contraente possibile ai fini dell’esecuzione dell’appalto, così che l’esclusione dalla gara dell’offerente per l’anomalia della sua offerta è l’effetto della valutazione (operata dall’Amministrazione appaltante) di complessiva inadeguatezza della stessa rispetto al fine da raggiungere. Un sindacato nel dettaglio sui singoli aspetti è, dunque, precluso al giudice amministrativo, cui non è consentito procedere ad una autonoma valutazione della congruità o meno di singole voci, non potendosi esso sostituire ad una attività valutativa rimessa, quanto alla sua intrinseca manifestazione, unicamente all’Amministrazione procedente (in tal senso: Cons. Stato, III, 22 gennaio 2016, n. 211; in termini sostanzialmente analoghi: Cons. Stato, III, 8 settembre 2015, n. 4210; id., V, 17 marzo 2015, n. 1380).
Si osserva inoltre che la AMSA non si è peritata di confutare puntualmente (nel merito e nel metodo) la relazione di verifica esaminata ed approvata dalla Commissione nella seduta del 29 luglio 2014 (i.e.: il documento con cui si era motivatamente confermata la complessiva attendibilità dell’offerta dell’Impresa Sangalli in relazione al complesso delle voci di costo e di ricavo).
6.2. Con il primo e il terzo dei motivi aggiunti di primo grado (qui puntualmente riproposti) la AMSA aveva lamentato l’illegittimità dell’avvio anticipato d’urgenza del servizio e del contratto stipulato fra le parti il 24 febbraio 2015.
Gli atti in questione si porrebbero infatti in contrasto con il contenuto dispositivo dell’ordinanza sospensiva di questo Consiglio n. 5827/2014.
6.2.1. Il motivo è infondato.
La regula agendi desumibile dalla richiamata ordinanza n. 5827/2014 (con cui è stato accolto l’appello cautelare proposto dall’Impresa Sangalli avverso l’ordinanza del T.A.R. della Lombardia n. 1521/2014 favorevole alla soc. AMSA) deve essere determinata, in base a generali principi, in base alla combinazione della motivazione e del dispositivo.
Ebbene, a fronte della motivazione (la quale sottolineava che “appare più confacente all’interesse pubblico mantenere inalterata la situazione esistente”) e del dispositivo (che respingeva l’istanza di sospensione degli atti impugnati in primo grado dalla soc. AMSA) deve ritenersi che il richiamato ‘mantenimento della situazione esistente’ fosse riferito agli effetti dell’aggiudicazione disposta in favore dell’Impresa Sangalli: un’aggiudicazione che, in quanto non sospesa, avrebbe consentito l’avvio anticipato d’urgenza del servizio e la successiva stipula del contratto.
6.3. Neppure può trovare accoglimento il secondo dei motivi aggiunti di primo grado (qui riproposto) con cui la soc. AMSA ha lamentato il mancato riscontro da parte del Comune di San Giuliano Milanese alle richieste di informazioni e diffide rivolte dalla soc. AMSA in relazione alle notizie di stampa relative a presunti episodi di ‘mala gestio’ riferibili all’Impresa Sangalli.
E’ sufficiente osservare al riguardo che il mancato riscontro alle richiamate iniziative non determinasse ex se un vizio di illegittimità a carico degli atti adottati dal Comune nell’ambito del procedimento per cui è causa.
6.3.1. A conclusioni del tutto analoghe deve pervenirsi in relazione al quinto dei motivi aggiunti di primo grado (qui puntualmente riproposto) con cui la soc. AMSA ha lamentato il mancato riscontro all’istanza di accesso formulata in relazione alla diffida rivolta da alcuni Consiglieri comunali al Presidente della Commissione affinché quest’ultimo si dimettesse dalla carica in relazione agli esiti (anche penali) della complessiva vicenda. Anche in questo dato non è in alcun modo dato comprendere per quali ragioni il mancato riscontro all’istanza di accesso (al quale, peraltro, non sembra aver fatto seguito la proposizione di un ricorso ai sensi dell’articolo 116 cod proc. amm.) si riverbererebbe con effetti vizianti sugli atti della procedura di gara.
6.4. Ed ancora, non può trovare accoglimento il quarto dei motivi aggiunti di primo grado con cui la soc. AMSA ha lamentato la mancata esclusione dell’Impresa Sangalli dalla gara per avere quest’ultima prodotto una cauzione di importo insufficiente (per essere stata parametrata nel quantum alla sola durata quinquennale del’affidamento, senza tener conto della prevista proroga triennale).
6.4.1. Al riguardo va osservato che la proroga del servizio rappresentava soltanto un’eventualità per il Comune, ragione per cui di tale eventualità non si dovesse tenere conto in sede di fissazione dell’importo della cauzione.
Ma anche a ritenere (denegata ipotesi) che l’importo della cauzione prestata dall’Impresa Sangalli fosse inferiore a quello dovuto in considerazione della possibilità di proroga dell’affidamento, tale circostanza non avrebbe comunque potuto determinare l’esclusione dell’impresa dalla gara.
Tanto, alla luce del condiviso orientamento secondo cui in applicazione del principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 46, comma 1-bis del decreto legislativo n. 163 del 2006, le irregolarità concernenti la cauzione provvisoria comunque prestata nei termini previsti dalla lex specialis sono sanabili mediante il potere di soccorso istruttorio (in tal senso: Cons. Stato, V, 15 ottobre 2015, n. 4764).
6.5. L’infondatezza delle tesi svolte in primo e in secondo grado dalla AMSA palesa l’infondatezza della domanda di risarcimento in forma specifica o per equivalente qui puntualmente riproposta.
Al riguardo ci si limita ad osservare che, per le ragioni dinanzi esposte, difettano nel caso di specie gli elementi della fattispecie oggettiva del danno risarcibile.
7. Per i motivi sin qui esposti l’appello principale e l’appello incidentale devono essere accolti e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.
Devono essere respinti i motivi aggiunti già proposti in primo grado dalla soc. AMSA e qui riproposti ai sensi dell’articolo 101, comma 2 del cod. proc. amm.
Il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti in relazione al doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso principale e il ricorso incidentale in appello del Comune di San Giuliano Milanese e, per l’effetto, in riforma della sentenza in epigrafe, respinge il ricorso di primo grado.
Respinge i motivi riproposti dalla ricorrente in primo grado ai sensi dell’articolo 101, comma 2 del cod. proc. amm.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Manfredo Atzeni,    Presidente FF
Claudio Contessa,    Consigliere, Estensore
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti,    Consigliere
Carlo Schilardi,    Consigliere
Oreste Mario Caputo,    Consigliere
         
         
L’ESTENSORE        IL PRESIDENTE
         
         
         
         
         
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/03/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 22/3/2016 n.1175 proviene da Giustamm.