Processo – Processo amministrativo – Impugnazioni – Interesse a impugnare – Contenuto – Caratteri – Individuazione.

Nell’ambito del giudizio di impugnazione in sede di processo amministrativo, l’interesse ad impugnare, essendo una species dell’interesse ad agire ex art. 100 c.p.c., deve avere le caratteristiche della concretezza e dell’attualità, dovendo consistere in un’utilità pratica, diretta ed immediata, che l’interessato può ottenere con il provvedimento richiesto al giudice. L’ art. 100 c.p.c. è espressione di un principio generale valido anche nel processo amministrativo, secondo il quale costituisce condizione per l’ammissibilità dell’azione, oltre alla titolarità di una situazione giuridica sostanziale di diritto soggettivo o di interesse legittimo, anche la sussistenza dell’interesse a ricorrere, inteso quest’ultimo non come idoneità astratta dell’azione a realizzare il risultato perseguito ma, più specificamente, come interesse proprio e concreto del ricorrente al conseguimento di un’utilità o di un vantaggio (materiale o, in certi casi, morale) a mezzo del processo amministrativo.

Pres. Simonetti – Est. Pascuzzi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1753 del 2022, proposto da
Roppo ’70 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Saverio Profeta, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;

contro

Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Associazione Nazionale Costruttori Edili – Sezione Regionale della Puglia, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Bari, non costituiti in giudizio;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 25.01.2022 n. 497 resa nel giudizio di appello n. 10152/2020.

Visti il ricorso in revocazione e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 maggio 2024 il Cons. Giovanni Pascuzzi e udito per la parte ricorrente in revocazione l’avvocato Francesco Casertano per delega dell’avvocato Saverio Profeta;

FATTO

1. La società Roppo ’70 ha proposto ricorso per ottenere la revocazione della sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 25.01.2022 n. 497 resa nel giudizio di appello n. 10152/2020 proposto dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo per l’annullamento della sentenza del Tar per la Puglia, Sezione di Bari, Sez. III, 27.05.2020, n. 763.

2. In punto di fatto la società Roppo ’70 ha esposto le seguenti circostanze:

– la società Roppo ’70 s.r.l. è proprietaria di un immobile sito in Ceglie del Campo (BA) alla via Roppo n. 70 – 74;

– in data 17.06.2019, con PdC n. 245/2018, il Comune di Bari ha autorizzato la Roppo ’70 s.r.l. alla realizzazione dell’intervento di demolizione e ricostruzione del suddetto immobile;

– a titolo edilizio già rilasciato, la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Bari ha notificato alla società Roppo ’70 la comunicazione di avvio del procedimento di interesse culturale ai sensi dell’art. 14, d.lgs. 42/04, in quanto “significativo esempio di residenza extraurbana signorile della fine dell’Ottocento di peculiare importanza architettonica”;

– la società ha adito il Tar per la Puglia, impugnando la proposta di dichiarazione di interesse culturale ex art. 14, d.lgs. 42/04 (comunicazione di avvio del procedimento), posto che la proposta di vincolo faceva scattare misure soprassessorie di per sé lesive;

– decorsi 120 giorni dall’avvio del procedimento (proposta di dichiarazione di interesse culturale) senza che la P.A. avesse tuttavia concluso il relativo procedimento mediante l’adozione del decreto di vincolo, le misure cautelari di cui all’art. 14, comma 4, d.lgs. 42/04 avevano cessato di avere efficacia;

– la società Roppo ’70, quindi, in data 24.10.2019, ha comunicato al Comune di Bari l’inizio dei lavori; medesima comunicazione veniva inviata anche alla Soprintendenza;

– nonostante il decorso del termine, la Soprintendenza ha inibito i lavori;

– solo in data 13.11.2019, il Ministero ha emesso la dichiarazione dell’interesse culturale mediante l’emissione del decreto di vincolo sull’edificio;

– la società ha quindi proposto ricorso per motivi aggiunti al ric. n. 1144/2019, impugnando la dichiarazione dell’interesse culturale ex art. 13, d.lgs. 42/04 e l’allegato decreto di tutela diretta ex art. 10, comma 3, lett. a), d.lgs. 42/04 del 13.11.2019;

– il Tar per la Puglia, con sentenza del 27.05.2020, n. 763, ha accolto il ricorso, annullando il vincolo imposto all’immobile in parola;

– la società Roppo ’70, per effetto della sentenza di primo grado, ex se esecutiva, aveva titolo a riprendere i lavori di demolizione e ricostruzione; ciò nonostante ha inizialmente atteso l’eventuale proposizione di gravame con correlativa inibitoria avverso la sentenza del Tar;

– non venendo inizialmente interposto appello né istanza cautelare di sospensione dell’efficacia della sentenza di primo grado, la società Roppo ’70 ha effettivamente dato corso ai lavori di demolizione e ricostruzione dell’immobile che, in virtù del pressoché integrale decorso del termine per proporre gravame, sono stati portati a termine;

– a lavori ultimati il Ministero ha interposto appello con istanza cautelare in data 22.12.2020 (a soli 6 giorni dalla scadenza del termine lungo di impugnazione allungato a 7 mesi per la sospensione feriale dei termini);

– nel giudizio di appello, con memoria difensiva del 26.01.2021 [pag. 5, cpv. 8], la società Roppo ’70 ha fatto presente l’avvenuta demolizione e ricostruzione dell’immobile; demolizione espressamente attestata anche dalla Soprintendenza nella nota prot. del 01.02.2021, n. 763-P, depositata agli atti di causa in data 01.02.2021;

– nella Camera di consiglio tenutasi in data 04.04.2021 – proprio sulla scorta di questo specifico presupposto – l’Avvocatura dello Stato ha rinunciato all’inibitoria;

– venuta meno l’istanza cautelare, di fronte al diniego della locale Soprintendenza di provvedere alla cancellazione della trascrizione presso i registri immobiliari del decreto di vincolo, la società Roppo ’70 ha adito il Tar per la Puglia, sede di Bari, per ottenere l’ottemperanza della sentenza Tar per la Puglia 27.05.2020, n. 763; il Tar, con sentenza del 22.06.2021, n. 1056, ha accolto il ricorso e decretato l’obbligo del MiBact a procedere alla cancellazione della trascrizione del decreto di vincolo;

– sulla scorta di questo stato dei fatti e degli atti si è giunti all’udienza di merito del 09.12.2021 innanzi al Consiglio di Stato all’esito della quale l’appello è stato accolto con la sentenza di cui si chiede la revocazione.

3. A sostegno del ricorso per revocazione la società ricorrente formula il seguente motivo: Errore revocatorio per travisamento di un presupposto ex actisessenziale.

La società Roppo ’70 sostiene che:

– l’interesse a ricorrere ed appellare rappresenta un’imprescindibile condizione dell’azione;

– l’interesse a ricorrere, in quanto condizione dell’azione, deve sussistere sia al momento della proposizione del gravame che al momento della decisione;

– l’art. 395, c.p.c., al n. 4), definisce l’”abbaglio dei sensi” come: “l’errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa. Vi è questo errore quando la decisione è fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontrastabilmente esclusa, oppure quando è supposta l’inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita, e tanto nell’uno quanto nell’altro caso se il fatto non costituì un punto controverso sul quale la sentenza ebbe a pronunciare”;

– nel caso di specie la piana lettura degli atti di causa permette di cogliere come il Consiglio di Stato sia incorso nel suindicato travisamento, non avendo rilevato la carenza di interesse da parte dell’Amministrazione appellante, se non già al momento della presentazione dell’appello, certamente al momento della sua decisione;

– la società Roppo ’70, con memoria difensiva del 26.01.2021, ha espressamente dedotto la legittima demolizione dell’immobile precedentemente oggetto di vincolo; legittima non solo perché ammessa per effetto della sentenza di primo grado, ma anche per il difetto di una diligente e tempestiva istanza cautelare in appello;

– allo stesso modo, la Soprintendenza ha ex actis attestato l’avvenuta completa demolizione di detto immobile con nota prot. del 01.02.2021, n. 763-P (depositata agli atti di causa in data 01.02.2021), tanto che – nella Camera di Consiglio del 04.04.2021- l’Avvocatura dello Stato ha rinunciato all’inibitoria;

– tale circostanza è imputabile esclusivamente al comportamento processuale dell’Amministrazione che ha interposto appello con inibitoria solo in prossimità della scadenza del termine lungo di impugnazione;

– è incontrovertibile che in capo all’Amministrazione non residuava alcuna utilità sostanziale alla proposizione e coltivazione del gravame avverso la sentenza;

– in ragione dell’avvenuta demolizione dell’immobile precedentemente gravato da vincolo, il giudice avrebbe dovuto constatare la carenza di interesse alla proposizione dell’appello da parte dell’Amministrazione;

– in fase rescindente la sentenza appare meritevole di revocazione per non aver rilevato il difetto di un presupposto dell’azione nonostante le chiare ed univoche risultanze documentali ed in primis quelli della nota prot. del 01.02.2021, n. 763-P;

– in fase rescissoria, la società Roppo ‘70 chiede che la sentenza in epigrafe, in virtù dell’ostativa carenza di interesse, debba dar luogo ad una dichiarazione di inammissibilità dell’appello ai sensi dell’art. 35, co.1, lett. b), c.p.a.;

– la sentenza oggetto di ricorso consegue l’effetto paradossale di determinare la reviviscenza del vincolo di tutela su un immobile che legittimamente non esiste più.

4. Si è costituito in giudizio il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo, per resistere al ricorso, con mera costituzione formale.

5. Con ordinanza n. 528 del 16 gennaio 2024 (valutate le circostanze del caso concreto e al fine di assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale) la Sezione ha chiesto:

I. al Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo di chiarire se, alla luce della sopravvenuta demolizione dell’immobile: a) il provvedimento di vincolo sia da ritenere ancora in vita e produttivo di effetti; b) se il Ministero ha ancora interesse alla dichiarazione del vincolo; c) se non debba essere valutata l’opportunità di procedere al ritiro del provvedimento di vincolo;

II.2 alla parte ricorrente per revocazione di precisare quale sia il proprio interesse ad ottenere la revocazione della sentenza.

5.1 La Sezione ha assegnato alle parti il termine perentorio di sessanta giorni, decorrenti dalla notificazione o comunicazione della citata ordinanza, per presentare memorie e documenti vertenti sulle sole questioni poste con il ridetto provvedimento.

6. Con memoria depositata l’11 marzo 2024 la società Roppo ’70 ha risposto alla richiesta posta dalla Sezione con la citata ordinanza affermando quanto segue:

– l’interesse della Roppo ’70 s.r.l. è cristallizzato nella necessità della certezza del diritto e di prevenire qualsivoglia responsabilità penale e civile per aver effettuato dopo mesi dalla pubblicazione della sentenza di I° grado la demolizione della costruzione oggetto di vincolo; vincolo che al momento della demolizione era divenuto improduttivo di effetti e che invece per effetto della sentenza revocanda è tornato ad essere efficace;

– a seguito della sentenza di primo grado, la Roppo ’70 s.r.l. chiese ed ottenne in sede di ottemperanza la cancellazione della trascrizione nei registri immobiliari del suddetto provvedimento di vincolo: paradossalmente per effetto della sentenza revocanda il decreto di vincolo potrebbe essere nuovamente trascritto, con conseguenze paradossali sugli atti di compravendita delle nuove unità immobiliari nelle more realizzate dalla Roppo ‘70 s.r.l. in luogo della preesistente costruzione.

7. Con memoria depositata il 17 aprile 2024 (e, quindi, dopo il termine assegnato) il Ministero per i Beni e le Attività Culturali ha risposto alla richiesta posta dalla Sezione con la citata ordinanza n. 528/2024 affermando quanto segue:

– l’interesse alla dichiarazione del vincolo da parte dell’Amministrazione – e la conseguente perdurante efficacia del provvedimento – si radica (anche e soprattutto) in relazione al profilo risarcitorio, avendo controparte inopinatamente portato ad esecuzione una pronuncia (soltanto) provvisoriamente esecutiva, sì da assumersi la responsabilità della citata attività di demolizione di un bene “culturale”, nell’eventualità – come, difatti, è poi accaduto – di una eventuale riforma in sede di gravame;

– l’attività di demolizione di un bene “culturale” e la sua successiva ricostruzione si pone in evidente antitesi con il vincolo di cui si tratta e avrebbe pertanto necessitato, stante il suo carattere particolarmente sproporzionato specie nelle more della decorrenza del citato termine impugnatorio, maggiore cautela e, soprattutto, l’irreversibilità delle statuizioni contenute in sentenza, a pena altrimenti di assumersene la relativa responsabilità;

– nel giudizio di impugnazione era pienamente sussistente la condizione dell’interesse al ricorso il quale, alla stregua di filtro delle istanze di tutela concretamente veicolate nella domanda si esaurisce – in sostanza – nell’utilità ovvero nella maggior utilità che può derivare dalla pronuncia;

– la sua portata assume un perimetro ampio tale da ricomprendere tutti i profili della pronuncia, ivi compresi, tra gli altri, quelli relativi alle spese e, soprattutto, il citato profilo risarcitorio;

– ne consegue la perdurante utilità per l’Amministrazione sia del provvedimento impositivo del vincolo, che della decisione del gravame, sotto il profilo delle spese di lite, nonché dell’accertamento in ordine alla legittimità della propria azione (anche al fine di precludere eventuali e future azioni risarcitorie avversarie).

7.1 Sotto un diverso profilo il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, al fine di sottolineare la possibile insussistenza dell’interesse a ricorrere nel presente per ricorso revocazione rileva che:

– qualora si voglia comunque riconoscere una perdurante efficacia al vincolo quantomeno sotto il richiamato profilo risarcitorio e sia pur a fronte della intervenuta demolizione dell’edificio oggetto di tutela, verrebbe meno la lamentata carenza di interesse all’impugnazione promossa dall’intestata Amministrazione, con conseguente piena legittimità della pronuncia qui impugnata;

– diversamente, e al contrario, aderendo alla prospettazione avversaria e ritenendo il provvedimento non più produttivo di effetti, verrebbe meno lo stesso interesse alla presente revocazione, trattandosi di azione priva di concreta utilità pratica

8. Con memoria di replica depositata in data 23 aprile 2024 la società Roppo ’70 controdeduce agli argomenti esposti dal Ministero ribadendo infine che:

– la Roppo ’70 aveva il pieno diritto di avvalersi della sentenza di primo grado in quanto esecutiva ex lege e qui iure suo utitur nemini facit iniuriam;

– il Mibact correlativamente poteva avvalersi tempestivamente di tutti gli strumenti di tutela processuale preordinati a paralizzare anche ad horas gli effetti della sentenza, ma ha autonomamente valutato di non avvalersene, proponendo solo a 6 giorni dalla scadenza del termine lungo di impugnazione, dopo essersi avvalsa anche della sospensione del termine feriale, l’istanza cautelare pedissequa all’atto di appello;

– resta dunque il fatto che la Roppo ’70 ha serbato una condotta ineccepibile e che il Ministero ha formulato l’appello quando l’edificio era stato legittimamente demolito.

9. All’udienza del 16 maggio 2024 il ricorso per revocazione è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso per revocazione è inammissibile.

2. La sentenza del Consiglio di Stato n. 497/2022 non è incorsa in nessun errore revocatorio nella parte in cui non ha rilevato la carenza d’interesse del Ministero sia al momento della proposizione dell’appello che al momento della decisione, posto che l’immobile sottoposto a vincolo era stato abbattuto e successivamente ricostruito.

Nell’ambito del giudizio di impugnazione in sede di processo amministrativo, l’interesse ad impugnare, essendo una species dell’interesse ad agire ex art. 100 c.p.c., deve avere le caratteristiche della concretezza e dell’attualità, dovendo consistere in un’utilità pratica, diretta ed immediata, che l’interessato può ottenere con il provvedimento richiesto al giudice (Cons. di Stato, sez. V, 30/09/2022, n. 8420).

L’ art. 100 c.p.c. è espressione di un principio generale valido anche nel processo amministrativo, secondo il quale costituisce condizione per l’ammissibilità dell’azione, oltre alla titolarità di una situazione giuridica sostanziale di diritto soggettivo o di interesse legittimo, anche la sussistenza dell’interesse a ricorrere, inteso quest’ultimo non come idoneità astratta dell’azione a realizzare il risultato perseguito ma, più specificamente, come interesse proprio e concreto del ricorrente al conseguimento di un’utilità o di un vantaggio (materiale o, in certi casi, morale) a mezzo del processo amministrativo (Cons. Stato, sez. IV, 04/08/2022, n. 6916).

L’Amministrazione aveva interesse a presentare e a coltivare l’appello perché era quello strumento utile a veder affermata la legittimità della propria azione. Veder acclarata la legittimità dell’agire amministrativo, a propria volta, costituisce la premessa per poter fondare una eventuale azione risarcitoria, come anche per potersi meglio opporre all’eventualità di un’azione proposta da altri nei propri confronti. Inutile dire che, nel primo caso, l’astratta possibilità di proporre un’azione risarcitoria non comporta automaticamente la fondatezza della stessa.

Parte ricorrente sostiene di aver evidenziato nel giudizio di appello che l’immobile era stato demolito. Ma non risulta che abbia anche evidenziato le conseguenze che, a suo avviso, questo particolare poteva determinare in ordine alla persistenza dell’interesse a proporre appello. Evidentemente non era convinta che fosse sopravvenuta una carenza di interesse a coltivare l’appello.

Correttamente il giudice si è limitato a valutare la legittimità dell’atto di vincolo nel momento in cui lo stesso era stato emesso (e, quindi, a valutare la correttezza o meno della sentenza di primo grado impugnata).

3. Con riferimento al paradosso ventilato da parte ricorrente per revocazione secondo cui per effetto della sentenza il decreto di vincolo potrebbe essere nuovamente trascritto, si evidenzia che tale eventualità non è ipotizzabile posto che l’immobile originario è stato demolito in un momento anteriore alla statuizione di definitiva efficacia del vincolo di talché quest’ultimo non si è trasmesso al nuovo bene.

Mette conto notare che la Sezione, nella ordinanza n. 528/2024, ha chiesto al Ministero di chiarire, tra le altre cose, se il provvedimento di vincolo sia da ritenere ancora in vita e produttivo di effetti. Il Ministero non ha affermato in maniera esplicita che il vincolo sia ancora produttivo di effetti. Tale circostanza conforta la conclusione appena esposta.

4. Per le ragioni sin qui esposte, e con quest’ultimo chiarimento anche in chiave prospettica, il ricorso per revocazione deve essere dichiarato inammissibile.

Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese di questo giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi’, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

Giuseppe La Greca, Consigliere

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