La latitudine applicativa dell’art. 20 della l. n. 241/1990: può formarsi silenzio assenso sulle istanze di successione/subentro nel diritto di godimento di un alloggio di edilizia residenziale pubblica?
 

nota a Cass., Sezione III, ordinanza n. 13865 del 6 luglio 2020 a cura di Bianca Petrillo

Sommario: 1. Premessa. 2. Il caso. 3. Il silenzio assenso quale istituto a valenza generalizzata. 3.1. La ratio dell’intervento legislativo: il silenzio assenso come strumento di semplificazione del procedimento amministrativo. 4. L’ambito di operatività  del silenzio assenso: la compatibilità  dell’art. 20 della l. n. 241/1990 e le istanze di successione/subentro nei contratti di locazione di immobili di edilizia residenziale pubblica. La tesi positiva. 4.1. La tesi negativa. 4.2. L’ordinanza n. 13865 del 6 luglio 2020 della Terza sezione civile della Corte di Cassazione. 5. Conclusioni.
 
 
1. Premessa.

La Terza sezione civile della Corte di Cassazione, con ordinanza n. 13865 del 6 luglio 2020, ha rimesso gli atti al Primo Presidente per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite della questione di massima, di particolare importanza, in ordine all’interpretazione dell’art. 20 della l. n. 241/1990, al fine di verificare se possa formarsi silenzio assenso sulle istanze di successione/subentro nel diritto di godimento di un alloggio di edilizia residenziale pubblica e, in generale, se e in base a quali presupposti sia possibile escludere la formazione del silenzio assenso al di fuori delle ipotesi indicate dal comma 4 del citato art. 20.
 
2. Il caso.

La questione sottoposta all’attenzione delle Sezioni Unite trae origine dall’opposizione proposta dal ricorrente al decreto di rilascio di un appartamento notificatogli da parte di Ater.
In particolare, questi affermava il proprio diritto al subentro nel contratto di locazione che Ater aveva concluso con l’originaria assegnataria dell’immobile, in quanto – al momento del decesso di quest’ultima – sarebbe subentrata nel contratto la di lei sorella nonchè madre del ricorrente, alla quale, poi, egli sarebbe succeduto nel diritto di godimento dell’alloggio.
L’originaria assegnataria dell’immobile, infatti, avrebbe inoltrato all’Ater istanza di ampliamento del nucleo familiare al fine di comunicare il rientro nell’alloggio della sorella (già componente dell’originario nucleo familiare assegnatario), a seguito della separazione di quest’ultima dal coniuge, e del di lei figlio (affidato alla madre in sede di separazione personale dei coniugi).
Tuttavia, a ciò non avrebbe fatto seguito nessuna risposta da parte dell’ente.
Deceduta, poi, l’originaria assegnataria dell’alloggio, la sorella della de cuius avrebbe nuovamente richiesto all’ente competente di aggiornare la composizione del nucleo familiare ed il subentro nel contratto di locazione a suo favore.
Infine, a seguito del decesso della madre, il ricorrente stesso avrebbe chiesto all’Ater di essere riconosciuto come successore nel diritto di godimento dell’immobile ovvero il subentro nella locazione.
In assenza di risposta da parte dell’ente, pertanto, secondo quanto sostenuto da parte ricorrente, rispetto a ciascuna delle tre istanze (quella di ampliamento del nucleo familiare inoltrata da parte della zia e quelle successive di subentro nel contratto di locazione presentate prima dalla madre e poi dal ricorrente stesso) si sarebbe dovuto formare il silenzio assenso e, conseguentemente, il proprio diritto al godimento dell’immobile.
A fondamento della pretesa, inoltre, il ricorrente adduceva tanto la convivenza con la madre (subentrata a sua volta nel diritto della sorella) quanto l’assenza di morosità  (la madre, prima, ed egli stesso, dopo, avendo sempre corrisposto regolarmente i canoni di locazione).
Rigettata l’opposizione al decreto di rilascio dell’immobile da parte del Tribunale e respinto il gravame dalla Corte di Appello, il ricorrente proponeva ricorso per Cassazione, lamentando, con il primo motivo, la violazione dell’art. 20 della l. n. 241/1990 rispetto alla tre istanze di ampliamento del nucleo familiare e di subentro nel contratto di locazione.
In disparte le questioni relative alla verifica della sussistenza di una convivenza rilevante con l’assegnataria dell’immobile e dei presupposti necessari al fine dell’ampliamento del nucleo familiare, risulta – ad avviso della Corte – preliminare la questione circa la possibilità  o meno che si sia formato un silenzio assenso sulle istanze di cui sopra.
Pertanto, la Terza sezione civile di Cassazione ha ritenuto di sottoporre all’attenzione delle Sezioni Unite la “questione in ordine all’interpretazione dell’art. 20 della legge n. 241 del 1990, volta a verificare se si posa formare silenzio assenso sulle istanze di successione/subentro nel diritto di godimento dell’alloggio e.r.p [&] e, in generale chiarificazione ermeneutica, se e in base a quali presupposti un’interpretazione sistematica sia idonea ad inibire la formazione del silenzio assenso al di là dell’ambito del comma 4 del medesimo articolo”.
 
3. Il silenzio assenso quale istituto a valenza generalizzata.

Ai sensi dell’originaria formulazione del citato articolo, il silenzio assenso trovava applicazione nei soli casi in cui un’altra norma, anche di fonte secondaria, ne prevedesse espressamente l’operatività [1].
L’attuale formulazione della norma, modificata incisivamente nel contenuto dall’articolo 3, comma 6 ter, del d.l. n. 35/2005, come convertito dalla legge n. 80/2005, prevede che “fatta salva l’applicazione dell’art. 19, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità  di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nel termine di cui all’art. 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi del comma 2 del presente articolo”.
La modifica legislativa ha, dunque, operato una vera e propria rivoluzione copernicana, il silenzio assenso diventando – nei procedimenti ad istanza di parte volti ad ottenere un titolo abilitativo ampliativo della sfera giuridica – istituto generale e automatico.
Al contrario del testo previgente, infatti, ad essere tipizzate sono – non pìù i casi di formazione del silenzio assenso, ma – le ipotesi (elencate al comma 4) in cui al comportamento omissivo della P.A. il legislatore non abbia inteso attribuire significato di accoglimento della domanda.
Sul punto, inoltre, pare opportuno sottolineare quanto affermato dall’Adunanza Plenaria nel risolvere un contrasto giurisprudenziale sorto in ordine alla compatibilità  tra l’art. 20, comma 4, l. 241/1990 (che esclude l’operatività  del silenzio assenso in materia ambientale) e l’art. 13 della l. 394/1991 (secondo cui “il rilascio di concessioni od autorizzazioni, relativo ad interventi, impianti ed opere all’interno dell’area naturale protetta, è sottoposto a preventivo nulla osta dall’ente di gestione” e, decorso inutilmente il termine di 60 giorni, il nulla osta si intende rilasciato”).
L’Adunanza Planaria, asserendo che il silenzio assenso previsto dall’art. 13, commi 1 e 4, della l. 394/1991 non è stato implicitamente abrogato a seguito dell’entrata in vigore della l. 80/2005, che, nell’innovare l’art. 20 della l. 241/1990, ha espressamente indicato la materia ambientale tra quelle in cui non possa trovare applicazione l’istituto del silenzio assenso, ha sancito il principio di diritto secondo cui “non è logico ritenere che una disposizione volta a generalizzare il regime procedimentale del silenzio-assenso faccia venir meno proprio quelle ipotesi di silenzio-assenso già previste dall’ordinamento nel pìù restrittivo sistema dell’art. 20 vigente prima della riforma del 2005″[2].
Pertanto, è da ritenersi che il comma 4 dell’art. 20 della l. 241/1990 indichi le materie, caratterizzate da interessi sensibili, rispetto alle quali il regime semplificatorio del silenzio assenso non possa operare – non in assoluto, ma – in maniera automatica.  
Se ne ricava, dunque, che – rispetto a “specifici procedimenti per i quali la compatibilità  del regime del silenzio assenso con quegli interessi era già stato in precedenza valutato positivamente dal legislatore”[3] – anche per le materie elencate al comma 4 dell’art. 20 possa attivarsi il sistema del silenzio significativo di accoglimento (sempre che, appunto, ciò sia previsto da leggi speciali di settore).
 
3.1. La ratio dell’intervento legislativo: il silenzio assenso come strumento di semplificazione del procedimento amministrativo e i requisiti minimali perchè si formi.

Ciò posto rispetto al contenuto dell’art. 20, come modificato dalla l. 80/2005, va detto che la ratio della riforma va individuata nell’intento del legislatore di porre rimedio all’eventuale inerzia amministrativa, equiparando il silenzio – quoad effectum – ad un tipico provvedimento di accoglimento.
Va chiarito, perà², che tale rimedio tipizzato dall’art. 20 non deve essere inteso come un meccanismo sanzionatorio avverso il comportamento inerte della Pubblica Amministrazione (sebbene ciò sia sostenuto da una parte minoritaria della dottrina), quanto piuttosto come uno strumento di semplificazione della attività  amministrativa.
A sostegno di tale orientamento milita quanto affermato dal Consiglio di Stato con sentenza n. 2019/2011: l’istituto del silenzio assenso – si asserisce in sentenza – non implica “alcuna deroga al potere-dovere dell’amministrazione pubblica di curare gli interessi pubblici nel rispetto dei principi fondamentali sanciti dall’art. 97 della Costituzione”.
L’art. 20, pertanto, non autorizza in alcun modo l’esonero della P.A. dal compimento della fase dell’istruttoria procedimentale, introducendo – al contrario – solo la facoltà , per la stessa, di sostituire la fase finale del procedimento (quella dell’emanazione di un provvedimento espresso) con un comportamento omissivo.
Sotto altro profilo, ciò comporta che “l’amministrazione sia posta nella condizione di verificare la sussistenza di tutti i presupposti legali per il rilascio dell’autorizzazione”[4].
Pertanto, come da ultimo riaffermato dal Consiglio di Stato, il silenzio assenso – posto che “costituisce uno strumento di semplificazione amministrativa e non di liberalizzazione” – non si perfeziona con il mero decorrere del tempo, ma presuppone anche “la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge ossia degli elementi costitutivi della fattispecie di cui si deduce l’avvenuto perfezionamento, con la conseguenza che il silenzio assenso non si forma nel caso in cui la fattispecie rappresentata non sia conforme a quella normativamente prevista” [5].
Conformemente a quanto affermato dalla giurisprudenza, la dottrina pìù recente ha individuato i requisiti minimali che la domanda del privato deve possedere perchè si possa formare il silenzio assenso.
In primis, come pare evidente, l’oggetto del provvedere non deve rientrare tra le materie di interesse sensibile espressamente escluse dall’ambito applicativo dell’art. 20 della l. 241/1990; osterebbe, pertanto, alla formazione di un tacito accoglimento, ad esempio, un’istanza presentata in materia ambientale (salvo quanto detto per una eventuale diversa previsione legislativa speciale).
Allo stesso modo, non potrà  attribuirsi valore di accoglimento al silenzio che faccia seguito ad una domanda presentata dal privato ad un’amministrazione incompetente.
Le ultime due condizioni afferiscono alla posizione del richiedente, in capo al quale – affinchè l’omissione della P.A. possa essere equiparata ad un provvedimento favorevole – deve sussistere la legittimazione attiva a presentare la domanda ed incombe l’onere di rappresentare adeguatamente gli elementi di fatto che devono essere conosciuti dall’ente per valutare la domanda.
 
4. L’ambito di operatività  del silenzio assenso: la compatibilità  dell’art. 20 della l.241/1990 e le istanze di successione/subentro nei contratti di locazione di immobili di edilizia residenziale pubblica. La tesi positiva.

Proprio ponendo l’accento sul carattere generalizzato ed automatico attribuito all’istituto del silenzio assenso a seguito della novella del 2005, un primo orientamento giurisprudenziale ha ritenuto – nel delineare il raggio di operatività  del suddetto meccanismo – di poterlo estendere anche alla materia degli alloggi di edilizia economica e popolare.
Infatti, come osservato da Tar Lazio, nella sentenza n. 3542/2011 vertente su un caso di istanza di sanatoria per assegnazione di un alloggio e.r.p., nel 2005, “mutando diametralmente l’approccio con detto istituto, il legislatore non ne ha pìù ancorato l’operatività  alla previa individuazione normativamente tipizzata delle ipotesi in cui l’inerzia dell’Amministrazione avrebbe realizzato la stessa conseguenza dell’adozione di un provvedimento espresso favorevole a colui che aveva presentato l’istanza, ma ha ritenuto che detto effetto sia riferibile a qualsivoglia domanda proposta all’Amministrazione alla quale è attribuito l’esercizio di un potere discrezionale”.
Pertanto, il Tar – nel caso di specie – ha ritenuto essersi formato il silenzio assenso nei confronti dell’istanza di sanatoria per l’assegnazione di un alloggio e.r.p. e che, conseguentemente,
qualora l’Amministrazione intendesse rilevare una illegittimità  nella formazione silente del titolo abilitativo che autorizzava il ricorrente ad utilizzare l’immobile come legittimo assegnatario, non avrebbe potuto che procedere in via di autotutela ai sensi degli artt. 21 quinquies e 21 octies della legge n. 241 del 1990″.
In conclusione, il Tribunale Amministrativo – nella citata sentenza – ha affermato che “non può condividersi l’assunto che talune pronunce fanno proprio e secondo il quale, pur nella vigenza del novellato art. 20 della legge n. 241 del 1990, in materia estranea rispetto a quelle ricadenti nel novero delle eccezioni descritte nel comma 4 del predetto articolo, non potrebbe trovare applicazione l’istituto del silenzio assenso (generalizzato)”[6].
 
4.1 La tesi negativa.

Al contrario, il prevalente orientamento della giurisprudenza amministrativa tende a negare che la fattispecie del silenzio assenso possa operare “nella materia dell’assegnazione degli alloggi e.r.p., governata da specifica normativa e caratterizzata da complesse graduatorie”[7].
Come statuito dal Consiglio di Stato in una sentenza concernente il mancato accoglimento della richiesta di assegnazione e regolarizzazione di alloggio popolare, la “materia della concessione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica non contempla il silenzio assenso come fattispecie  provvedimentale”[8].
L’esclusione di tale materia dall’ambito di operatività  dell’art. 20 della l. 241/1990 troverebbe giustificazione, invero, in valutazioni di carattere pìù generale concernenti la stessa interpretazione del citato articolo.
Secondo una parte della giurisprudenza, infatti, ai fini dell’applicabilità  del meccanismo del silenzio assenso, occorrerebbe distinguere tra provvedimenti concessori e provvedimenti di autorizzazione.
A tale orientamento aderisce, ad esempio, il Consiglio di Stato nella recente sentenza del 12 marzo 2020, n. 1788, che asserisce che “il procedimento di cui all’art. 20 della Legge n. 241-1990, circa la formazione di un titolo abilitativo attraverso il meccanismo del silenzio assenso, non è configurabile allorchè l’Amministrazione deve rilasciare una vera e propria concessione amministrativa”.
Ecco, dunque, che parte della giurisprudenza amministrativa, in linea con tale interpretazione restrittiva dell’art. 20 che fa leva, appunto, sulla differenza tra concessioni ed autorizzazioni e – ritenendo che i provvedimenti di assegnazione degli alloggi di edilizia popolare avrebbero natura di concessioni (e non di autorizzazioni) – esclude l’operatività  del silenzio assenso in tale materia.
La natura concessoria, secondo detto orientamento, si ricaverebbe dal carattere discrezionale dell’attività  della Pubblica Amministrazione nella valutazione della compatibilità  dell’assegnazione dell’alloggio con gli interessi pubblici, nonchè dalla necessaria formazione di graduatorie in forza di presupposti che devono essere verificati dalla stessa.
A tale indirizzo sembrerebbe aderire anche la Corte di appello di Roma con la sentenza n. 8321/2017 impugnata innanzi alla Corte di Cassazione, cui ha fatto seguito la remissione alle Sezioni Unite della questione in ordine all’interpretazione dell’art. 20 della l. n. 241/1990, al fine di verificare se possa formarsi silenzio assenso sulle istanze di successione/subentro nel diritto di godimento di un alloggio di edilizia residenziale pubblica.
La Corte di appello di Roma, infatti, ha ritenuto che “nella specifica materia in oggetto, in cui l’eccezionale ampliamento del nucleo originario dell’assegnatario può determinarsi solo a seguito dell’accertamento di specifici presupposti richiesti dalla legge, si rende indispensabile un’effettiva verifica al riguardo, e ciò in ragione sia della necessaria corretta gestione del patrimonio dell’ente, sia della coesistenza dei concorrenti interessi di coloro che, già regolarmente iscritti nelle liste di assegnazione secondo le norme di legge, sono attualmente in attesa di un’assegnazione di un immobile per la risoluzione dei problemi esistenziali propri e della propria famiglia”.
Ne consegue, secondo la Corte, la necessaria adozione di un provvedimento formale e, dunque, che – in siffatte ipotesi – non possa formarsi il silenzio assenso.
 
4.2. L’ordinanza n. 13865 del 6 luglio 2020 della Terza sezione civile della Corte di Cassazione.

Alla luce del citato contrasto giurisprudenziale, la Terza sezione civile della corte di Cassazione ha ritenuto di rimettere alle Sezioni Unite la questione in ordine all’operatività  dell’istituto del silenzio assenso in materia di edilizia economica e popolare.
Nel caso di specie, come si è detto, la questione trae origine dalla presunta formazione – secondo quanto affermato dal ricorrente – del silenzio assenso su tre diverse istanze presentate all’Ater: quella di ampliamento del nucleo familiare inoltrata da parte della zia e quelle successive di subentro nel contratto di locazione presentate prima dalla madre e poi dal ricorrente stesso.
In via preliminare, la Corte evidenzia che l’articolo 20 della l. 241/1990, come modificato a seguito della riforma del 2005, potrebbe incidere ratione temporis solo sulle due domande di subentro nel contratto di locazione e non su quella di ampliamento del nucleo familiare, in quanto proposta nel 2003.
Rispetto al thema decidendum, poi, secondo la Cassazione, si deve dare atto che, se si intende che la sentenza impugnata “abbia fatto perno su una qualificazione concessoria dei provvedimenti de quibus, la sua opzione non appare risolutiva”.
Ad avviso della Corte, infatti, “la distinzione tra atti di concessione e atti di autorizzazione costituisce una vicenda di costruzione giuridica, che mira a ricavare da una norma espressa – il silenzio assenso come generalizzato potenziale esito del procedimento amministrativo – una norma inespressa, attraverso una tesi dogmatica, che non appare dotata di supporto quantomeno nella figura del silenzio assenso come novellata”.
La Terza sezione di Cassazione – che, dunque, sembrerebbe protendere per una soluzione positiva circa la possibilità  che si formi il silenzio assenso rispetto alle istanze cui si fa riferimento – ritiene, inoltre, che si debba operare una distinzione tra l’ipotesi di prima assegnazione dell’alloggio e dell’individuazione dell’avente diritto e quella diversa (come è nel caso di specie) “di subentro nel diritto già «concesso» dalla Pubblica Amministrazione all’assegnatario dell’alloggio e.r.p.”.
Pertanto, pur volendo accedere alla tradizionale differenza tra concessioni (atti con cui si consente ai privati il godimento di utilità  su beni pubblici) e autorizzazioni (che comportano la rimozione di limiti all’esercizio di un diritto), nel caso concreto, dovendo il privato subentrare in un diritto già costituito a favore di altro soggetto, per via della convivenza e del rapporto relazionale con l’assegnatario, la valutazione da compiere non implicherebbe “una ricognizione degli interessi pubblici della fase di assegnazione”.
Sul punto, infatti, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con ordinanza del 9 ottobre 2013, n. 22957, a proposito della legislazione regionale piemontese sull’edilizia residenziale pubblica, vista la predeterminazione delle condizioni che consentono il subentro nell’assegnazione dell’alloggio di edilizia sociale, ravvisa l’assenza di alcun margine di discrezionalità  valutativa in capo alla P.A., “attribuendole bensì¬ un ruolo meramente ricognitivo del diritto soggettivo al rientro”.
In conclusione, la Terza sezione civile, nel rimettere la questione all’attenzione delle Sezioni Unite, ritiene che “il nucleo del problema nomofilattico [&] nel caso in esame appare risiedere nella latitudine ontologica del silenzio assenso quale species provvedimentale” e, conseguentemente, che il quesito che da ciò discende attiene, non solo alla verifica della operatività  dell’istituto rispetto alle istanze di subentro/successione nel diritto di godimento di un alloggio di edilizia residenziale pubblica, ma anche e, in generale, alla individuazione dei presupposti in forza dei quali sia possibile – eventualmente – escludere la formazione del silenzio assenso al di fuori delle ipotesi indicate dal comma 4 del citato articolo 20.
 
5. Conclusioni.

Alla luce di quanto fin qui esposto, sembrerebbe potersi accogliere, in conformità  con la ratio della riforma del 2005 volta ad attribuire portata generale ed automatica all’istituto del silenzio assenso, una soluzione positiva e, dunque, ritenere estendibile l’ambito di operatività  dell’art. 20 della l. 241/1990 anche alla materia dell’edilizia residenziale pubblica.
Questa, infatti, non rientrerebbe tra quelle espressamente escluse dal comma 4 del medesimo articolo.
A ciò si aggiunga che, secondo quanto affermato dalla citata Adunanza Plenaria, finanche in dette categorie caratterizzate da interessi sensibili l’istituto del provvedimento per silentium potrebbe operare, allorquando ciò sia previsto da leggi speciali di settore: non sembrerebbe logico, pertanto, non ritenerlo operante in una materia che non vi è proprio indicata.
Per quanto attiene, poi, all’argomento della tradizionale dicotomia tra concessioni ed autorizzazioni – qualunque sia la natura che si intenda attribuire al provvedimento di accoglimento dell’istanza di subentro nel diritto di godimento di un alloggio di edilizia residenziale pubblica – la questione sembrerebbe potersi superare in forza del tenore letterale dell’art. 20.
La norma, infatti, fa riferimento – in generale – ai “procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi”, non operando alcuna distinzione tra i tipi di provvedimenti adottabili dalla P.A.
Sotto altro profilo, pur volendo porre l’accento sui necessari accertamenti, da parte della P.A., degli specifici presupposti richiesti dalla legge in materia di edilizia popolare, al fine di un corretto bilanciamento con gli interessi pubblici, non sembrerebbe potersi far discendere da ciò la necessità  di un provvedimento formale.
Se è indubbio, infatti, che sia “indispensabile un’effettiva verifica al riguardo”[9], è anche vero che – come ha chiarito la giurisprudenza – il meccanismo ex art. 20 della l. 241/1990 non comporta in alcun modo per la P.A. l’esonero della fase istruttoria, ma solo la possibilità  di sostituire il provvedimento finale espresso con il silenzio.
A ciò si aggiunga che, in ogni caso, come espressamente previsto dal comma 3 del medesimo articolo, all’amministrazione è comunque riconosciuta la possibilità  di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21 quinquies e 21 nonies.
Volendo accedere a tali conclusioni, dunque, si potrebbe ritenere che, nel caso di specie affrontato dalla Terza sezione civile della Corte di Cassazione con ordinanza n. 13865 del 6 luglio 2020, rispetto alle due istanze di subentro nel diritto di godimento di un alloggio di edilizia residenziale pubblica, a fronte dell’inerzia dell’Ater, si sarebbe formato il silenzio assenso.
Pertanto, posto che il silenzio assenso ha natura di vero e proprio provvedimento di accoglimento della domanda, il successivo decreto di rilascio dell’immobile notificato al ricorrente dall’ente, sarebbe viziato in quanto adottato in violazione di legge – e, precisamente, del principio del ne bis in idem, la P.A. avendo già deciso (sebbene in modo silente) sul medesimo oggetto.
Se ciò è vero, d’altro lato, va osservato che l’istituto del silenzio fa sorgere diversi problemi in ordine ai provvedimenti discrezionali.
Rispetto a questi, infatti, come è noto, ciò che può essere sottoposto al controllo giurisdizionale è solo la motivazione ivi indicata, il giudice non potendo sindacare il merito delle scelte della P.A.
Pertanto, appare evidente che, se operasse il silenzio assenso in siffatte ipotesi, in assenza di un provvedimento espresso, si escluderebbe in toto il controllo ed il sindacato giurisdizionale sugli stessi – negando, di fatto, ai controinteressati la possibilità  di impugnare il provvedimento.
Tuttavia, il provvedimento di accoglimento dell’istanza di subentro nel diritto di godimento di un alloggio di e.r.p. non sembrerebbe essere un provvedimento discrezionale, posto che l’attività  valutativa dell’amministrazione, in tali ipotesi, si sostanzia in una verifica della sussistenza delle predeterminate condizioni richieste.
Pertanto, come osservato dalla Terza sezione civile (e come pare condivisibile), sembrerebbe doversi operare una distinzione tra le ipotesi – come è nel caso di specie sottoposto all’attenzione della Corte – di subentro in un diritto già costituito in capo all’originario assegnatario e quelle di prima assegnazione dell’immobile.
Mentre, dunque, nel primo caso pare doversi concludere per la operabilità  del meccanismo del silenzio assenso, a diversa conclusione si dovrebbe giungere quando deve individuarsi il soggetto avente diritto all’assegnazione.
Tuttavia, l’inapplicabilità  dell’art. 20 della l. 241/1990 a tali provvedimenti, non deriverebbe dalla materia (quella dell’edilizia pubblica) cui appartengono, quanto piuttosto dalla natura discrezionale che li caratterizza – che osterebbe alla formazione del silenzio assenso, in quanto comporterebbe delle difficoltà  sotto il profilo della sindacabilità  giurisdizionale.
In conclusione, e in generale, sembrerebbe potersi affermare che – nel rispetto della ratio della riforma del 2005, volta a generalizzare l’istituto del silenzio assenso – non si possa escludere l’operatività  dello stesso in materie ulteriori rispetto a quelle espressamente previste dal comma 4 dell’art. 20 della l. 241/1990, ma piuttosto che il discrimine vada individuato nel carattere discrezionale o meno dell’attività  di volta in volta svolta dalla Pubblica Amministrazione.
 
 

[1] La norma originaria così¬ recitava: “Con regolamento adottato ai sensi del comma 2 dell’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, da emanarsi entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge e previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, sono determinati i casi in cui la domanda di rilascio di una autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla osta, permesso od altro atto di consenso comunque denominato, cui sia subordinato lo svolgimento di un’attività  privata, si considera accolta qualora non venga comunicato all’interessato il provvedimento di diniego entro il termine fissato per categorie di atti, in relazione alla complessità  del rispettivo procedimento, dal medesimo predetto regolamento. In tali casi, sussistendone le ragioni di pubblico interesse, l’amministrazione competente può annullare l’atto di assenso illegittimamente formato, salvo che, ove ciò sia possibile, l’interessato provveda a sanare i vizi entro il termine prefissatogli dall’amministrazione stessa.
Ai fini dell’adozione del regolamento di cui al comma 1, il parere delle Commissioni parlamentari e del Consiglio di Stato deve essere reso entro sessanta giorni dalla richiesta. Decorso tale termine, il Governo procede comunque all’adozione dell’atto.
Restano ferme le disposizioni attualmente vigenti che stabiliscono regole analoghe o equipollenti a quelle previste dal presente articolo”.

[2] Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza del 27 luglio 2016, n. 17.

[3] Ibidem

[4] Consiglio si Stati, Sezione V, sentenza del 1aprile 2011, n. 2019.

[5] Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza del 21 gennaio 2020, n. 56.

[6] Va sottolineato, perà², che la sentenza è stato riformata dal Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza del 26 marzo 2012 n. 1723, sebbene in forza del combinato disposto degli articoli 20 e 2, comma 2 della l. 241/1990.

[7] Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza del 10 ottobre 2017, n. 4688.

[8] Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza del 19 febbraio 2018, n. 1013.

[9] Corte di appello di Roma, sentenza n. 8321/2017, citata.

1. In tutte le situazioni di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatorio, si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicchè il giudice non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell’azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus”.
 
2. Nel Comune di Bologna, in ordine all’organizzazione e gestione del servizio dei taxisti c.d. “prioritari”, cioè dediti prioritariamente alle corse per passeggeri con disabilità , l’art. 34 del Regolamento unificato per la gestione sovracomunale degli autoservizi pubblici non di linea con autovettura, fra cui i taxi, stabilisce che i conducenti delle autovetture Taxi per il trasporto di persone con disabilità  anche gravi hanno l’obbligo di effettuare in via prioritaria il trasporto di dette persone, dei loro familiari ed accompagnatori, enucleando conseguentemente dettagliate modalità  di servizio: è tuttavia la nota comunale recante “Disposizione di servizio” sul “Servizio prioritario disabili” ove, nell’ambito di operatività  dell’art. 34 del Regolamento citato, si è preveduto che “le prenotazioni devono essere garantite e quindi saranno assegnate nominalmente e non potranno essere rifiutate”.
Ne consegue che, nel territorio bolognese, la regola dell’assegnazione nominativa delle prenotazioni delle corse per disabili non deriva di per sè dal Regolamento unificato, essendo stata introdotta proprio con la nota comunale,  impugnata nel presente giudizio.
 

Pubblicato il 21/07/2020
N. 04659/2020REG.PROV.COLL.
N. 08793/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8793 del 2019, proposto da Alessandro S., Federico Z., Danilo M., Omar I., Federico F., Guido L., Luigi G.  e Matteo D. E. , rappresentati e difesi dagli avvocati Riccardo Carboni e Domenico Lavermicocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Arrigo Varlaro Sinisi in Roma, via Sebino, 29;
contro
Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini e Giulia Carestia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Federico Cappella in Roma, via Antonio Bertoloni, 35;
nei confronti
Co.Ta.Bo – Cooperativa Taxisti Bolognesi soc. coop., Consorzio Autonomo Taxisti – C.A.T. soc. coop. a r.l, Massimo N. , Fabio T. , non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna (Sezione Seconda) n. 00352/2019, resa tra le parti
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bologna;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 9 luglio 2020 tenuta con le modalità  di cui all’art. 84, comma 6, d.-l. n. 18 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 27 del 2020 come da verbale, il Cons. Alberto Urso, e dati per presenti per le parti gli avvocati Trentini e Carboni ai sensi dell’art 4, comma 1, penultimo periodo, d.-l. n. 28 del 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
1. Con nota del 2 aprile 2013 il Comune di Bologna – Polizia municipale, Ufficio taxi e n.c.c. introduceva alcune disposizioni in ordine all’organizzazione e gestione del servizio dei taxisti c.d. “prioritari”, cioè dediti prioritariamente alle corse per passeggeri con disabilità .
Per quanto di rilievo nella presente sede, la nota prevedeva l’assegnazione nominativa delle prenotazioni delle corse per i disabili e definiva i turni diurno e notturno di servizio precisandone i relativi orari e la distribuzione dei taxisti prioritari fra l’una e l’altra fascia oraria.
2. Alcuni taxisti titolari di licenza “prioritaria” impugnavano il provvedimento dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna in relazione alle suindicate previsioni; nel corso del giudizio si costituivano anche Degli Espositi Matteo e G.  Luigi quali aventi causa delle licenze di due degli originari ricorrenti.
3. Il Tribunale amministrativo adìto, nella resistenza del Comune di Bologna, dichiarava inammissibile il ricorso in quanto proposto avverso atto meramente riproduttivo di quanto già disposto dal Regolamento unificato per la gestione sovracomunale degli autoservizi pubblici non di linea con autovettura (oltrechè da una disposizione dell’Accordo infraprocedimentale all’uopo stipulato fra le parti) non impugnato dai ricorrenti.
4. Avverso la sentenza hanno proposto appello i ricorrenti indicati in epigrafe formulando i seguenti motivi di doglianza:
I) error in iudicando per difetto di motivazione e di istruttoria, per contraddittorietà , irragionevolezza ed illogicità  manifeste, travisamento e/o omissione di fatti rilevanti, erroneità  e falsa rappresentazione dei presupposti;
II) error in iudicando sotto altro profilo, per eccesso di potere, per difetto di motivazione e di istruttoria, per contraddittorietà , irragionevolezza ed illogicità  manifeste, travisamento e/o omissione di fatti rilevanti, erroneità  e falsa rappresentazione dei presupposti;
III) error in iudicando sotto ulteriore profilo, per difetto di motivazione e di istruttoria, per contraddittorietà , irragionevolezza ed illogicità  manifeste, travisamento e/o omissione di fatti rilevanti, erroneità  e falsa rappresentazione dei presupposti.
Gli appellanti hanno conseguentemente riproposto i motivi di ricorso in primo grado non esaminati dalla sentenza.
5. Resiste all’appello il Comune di Bologna, chiedendone la reiezione.
6. All’udienza del giorno 9 luglio 2020 tenuta ai sensi e con le modalità  di cui all’art. 84, comma 5 e 6, d.-l. n. 18 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 27 del 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Va preliminarmente esaminata l’eccezione d’inammissibilità  del gravame sollevata dal Comune per non avere l’atto d’appello mosso specifiche doglianze alla sentenza ai sensi dell’art. 101 Cod. proc. amm., formulando piuttosto una generica contestazione del contenuto decisorio di essa, e riproponendo pedissequamente i motivi di ricorso di primo grado.
1.1. L’eccezione è infondata, atteso che gli appellanti enucleano in modo sufficientemente dettagliato le ragioni di doglianza nei confronti della sentenza i cui capi criticati pure chiaramente individuano (v., al riguardo, infra, sub§ 3 ss.): il che vale di per sè a ritenere infondata l’eccezione sollevata dal Comune.
La riproposizione dei motivi di ricorso non esaminati dal giudice di primo grado è invece conseguenza del contenuto decisorio della sentenza impugnata, la quale s’è limitata a dichiarare inammissibile il ricorso: per questo, censurata siffatta pronuncia, è ben legittima e ammissibile la riproposizione dei motivi di ricorso avverso il provvedimento amministrativo non esaminati dalla sentenza.
2. Sono invece irrilevanti ai fini del decidere le altre eccezioni preliminari sollevate dall’amministrazione e concernenti, rispettivamente, l’irritualità  della memoria “di replica” depositata dagli appellanti pur in difetto di corrispondente memoria difensiva prodotta dal Comune ex art. 73 Cod. proc. amm., nonchè la tardività  dell’eccezione di mancata sottoscrizione dell’Accordo infraprocedimentale sollevata solo in appello dagli appellanti S. e G. .
2.1. Sotto il primo profilo, l’esame della memoria di replica non assume specifico rilievo ai fini del convincimento del Collegio e della decisione, essendo le difese degli appellanti compiutamente esposte nei precedenti scritti difensivi e nelle note conclusive; quanto al secondo, l’opponibilità  o meno a tutti gli appellanti dell’Accordo infraprocedimentale si appalesa non dirimente, atteso che da un lato i relativi contenuti qui rilevanti risultano presenti nel “Regolamento unificato per la gestione sovracomunale degli autoservizi pubblici non di linea con autovettura (taxi e noleggio con conducente)“, cui tutti gli appellanti sono certamente soggetti; dall’altro, come si porrà  in risalto (v. infra, sub § 3.2.3), i contenuti del suddetto Accordo non hanno la rilevanza preclusiva ai fini della proposizione del ricorso affermata dalla sentenza, sicchè risulta sostanzialmente irrilevante l’effettiva opponibilità  di tale Accordo a tutti gli odierni appellanti.
2.2. Le residue eccezioni relative alla dedotta non lesività  del provvedimento impugnato afferiscono invece al merito d’appello, con cui vanno dunque esaminate (v. infra, sub § 3 ss.).
3. Nel merito l’appello è parzialmente fondato, nei termini e per le ragioni che seguono.
3.1. Col primo motivo gli appellanti censurano l’errore in cui la sentenza sarebbe incorsa nel dichiarare inammissibile il ricorso: questo era ben ammissibile giacchè la nota impugnata, pur richiamando il Regolamento unificato, introduceva ex novo la regola dell’assegnazione nominativa delle corse prioritarie, risultando perciò autonomamente lesiva; in tale contesto, neppure l’Accordo infraprocedimentale richiamato – peraltro non siglato da alcuni degli appellanti – conteneva una siffatta previsione, prevista solo dalla nota impugnata.
Col secondo motivo gli appellanti pongono in risalto come la natura non meramente confermativa, bensì¬ innovativa, dell’atto impugnato risulti anche dalla circostanza che esso è stato adottato, a integrazione della disciplina regolamentare, all’esito di alcune segnalazioni ricevute dall’amministrazione, e dunque in conseguenza di un’autonoma istruttoria; inoltre esso introduce un regime “sperimentale”, non potendo perciò che presentare carattere innovativo.
Col terzo motivo viene censurata la sentenza nella parte in cui trae conferma della natura non innovativa nè lesiva dell’atto impugnato dalle successive note comunali relative al servizio taxi, non impugnate dai ricorrenti: in senso contrario gli appellanti deducono che tali note non introducevano in realtà  alcuna nuova prescrizione e presentavano perciò tutt’altro contenuto e natura rispetto all’atto gravato.
3.2. I motivi, che possono essere esaminati congiuntamente per via della loro stretta connessione, sono fondati nei termini e per le ragioni che seguono.
3.2.1. La sentenza appellata ha dichiarato inammissibile il ricorso giacchè l’atto impugnato non conterrebbe alcuna disposizione innovativa nè lesiva, limitandosi a richiamare l’osservanza di quanto disposto dall’art. 34 del Regolamento unificato (oltrechè dall’art. 3 dell’Accordo infraprocedimentale) non impugnato dai ricorrenti.
Il carattere meramente confermativo ed esplicativo dell’atto si desumerebbe anche dall’emanazione di alcune altre note comunali, successive a quella impugnata, aventi il medesimo scopo di precisare aspetti relativi alle modalità  di espletamento del servizio, note che in effetti i ricorrenti non hanno impugnato.
3.2.2. Le doglianze proposte dagli appellanti avverso tali statuizioni sono condivisibili.
L’art. 34 del Regolamento unificato per la gestione sovracomunale degli autoservizi pubblici non di linea con autovettura, fra cui i taxi, stabilisce quanto segue:
“i conducenti delle autovetture Taxi per il trasporto di persone con disabilità  anche gravi [&] hanno l’obbligo di effettuare in via prioritaria il trasporto di dette persone, dei loro familiari ed accompagnatori, con le seguenti modalità :
a) fare riferimento ad un numero telefonico per la prenotazione delle chiamate, anche sulla base di apposita convenzione;
b) le richieste di trasporto pervenute tramite prenotazione e radio taxi non possono essere rifiutate, a meno che il taxi non sia già impegnato in altro servizio prioritario. Allo scopo di garantire il servizio le strutture, a cui sono associate le autovetture taxi [&] devono comunicare all’ufficio comunale [&] i casi di inadempienze;
c) evadere le prenotazioni di servizio, in deroga al successivo articolo 38, comma 1, lett. e), per 365 giorni all’anno, 24 ore su 24, mediante un regime speciale di turni (riposi, malattie, ferie), che sarà  definito con determinazione del dirigente preposto all’ufficio di cui al successivo articolo 50;
d) rendere il servizio entro un termine massimo di 10/15 minuti nell’area urbana e 20/25 minuti nell’area extraurbana per le chiamate al momento 24 ore su 24, salvo cause di forza maggiore [&]”.
La nota comunale impugnata, recante “Disposizione di servizio” sul “Servizio prioritario disabili“, disponeva quanto segue in ordine alla questione inerente alla chiamata nominativa dei taxisti prioritari:
“[&] si ricorda che, secondo quanto previsto dall’art. 34 co. 1 lett. b) e c), le prenotazioni devono essere garantite e quindi saranno assegnate nominalmente e non potranno essere rifiutate“.
3.2.3. Dall’insieme di tali previsioni si desume che la regola dell’assegnazione nominativa delle prenotazioni delle corse per disabili non deriva di per sè dal Regolamento unificato, essendo stata introdotta proprio con la nota comunale impugnata nel presente giudizio.
Le lett. b) e c) dell’art. 34 del Regolamento, richiamate dalla suddetta nota, si limitano infatti a prevedere, da un lato, che “le richieste di trasporto pervenute tramite prenotazione e radio taxi non possono essere rifiutate, a meno che il taxi non sia già impegnato in altro servizio prioritario“; dall’altro, che “le prenotazioni di servizio” vanno evase “in deroga al successivo articolo 38, comma 1, lett. e)” per 365 giorni all’anno, 24 ore su 24, mediante un regime speciale di turni (su cui v. anche infra, sub § 6 ss.).
La prima costituisce regola generale, che impone a tutti i taxi “prioritari” di attendere alle richieste pervenute tramite prenotazione e radio taxi: dal che, seppure discende l’obbligo generale – assistito anche da sanzioni a carico dei taxisti (v. la stessa lett. b) dell’art. 34; in generale, per l’obbligatorietà  della prestazione del servizio e le corrispondenti sanzioni, cfr. l’art. 2, comma 2, l. n. 21 del 1992) – di fornire l’assistenza prioritaria richiesta, non può tuttavia desumersi sic et simpliciter la necessaria assegnazione nominativa delle corse prioritarie, che costituisce un quid pluris rispetto agli obblighi suindicati.
La seconda ammette una deroga all’art. 38, comma 1, lett. e) del Regolamento, a tenore del quale rientra fra i “divieti specifici per l’esercente il servizio Taxi” quello di “e) accettare prenotazioni in qualsiasi forma“. La deroga di un divieto ha tuttavia il solo effetto di rendere lecito ciò che sarebbe altrimenti vietato, ma non consente perciò solo d’introdurre un corrispondente obbligo, e cioè di rendere necessitato e cogente il sistema dell’assegnazione nominativa.
Per questo, seppure vige in capo ai taxisti, sulla base delle suddette previsioni regolamentari, l’obbligo generale di rispondere alle richieste pervenute tramite prenotazione e radio taxi, nonchè quello di evadere le prenotazioni di servizio 365 giorni all’anno, 24 ore su 24, anche in deroga al divieto di accettare prenotazioni individuali, non per questo da tali previsioni può desumersi di per sè l’obbligo d’assegnazione nominativa delle corse prioritarie: l’impiego del metodo dell’assegnazione nominativa delle corse al fine di assicurare che le richieste pervenute tramite prenotazione e radio taxi non vengano rifiutate, e che il servizio sia adeguatamente evaso, non scaturisce dunque direttamente dal Regolamento.
In tal senso non rileva neppure la previsione della lett. a) dell’art. 34 richiamata dal Comune, che si limita ad affermare l’obbligo di fare riferimento a un numero telefonico per la prenotazione delle chiamate, senza specificare l’applicazione del metodo di assegnazione nominativa in luogo di altre e diverse modalità .
Analoghe considerazioni valgono per l’Accordo infraprocedimentale richiamato dalla sentenza, che si limita a prevedere all’art. 3 – per quanto qui d’interesse – l’obbligo di “a) effettuare prioritariamente il traporto di persone con disabilità [&]; b) aderire ad una centrale Radio Taxi [la quale] c) [&] organizza il servizio garantendo priorità  alle chiamate di persone disabili anche gravi” e assicurando il rispetto di alcuni standard performativi (i.e., servizio reso “entro un tempo massimo di 10/15 minuti nell’area urbana e 20/25 minuti nell’area extraurbana per le chiamate al momento [&]” con “modalità  di evasione delle prenotazioni di servizio 24 ore su 24 negli orari prefissati“); in aggiunta prevede che “il servizio viene organizzato garantendo la continuità  dello stesso con un numero adeguato di veicoli, per 365 giorni l’anno, 24 ore su 24, attraverso un regime speciale di turni (riposi, ferie e malattie)“.
Per converso, è la nota impugnata a introdurre ex novo, quale soluzione per assicurare la soddisfazione e l’effettività  delle suddette prescrizioni, il sistema dell’assegnazione nominativa delle prenotazioni.
Il che, oltre a risultare dalla lettura del Regolamento e dell’Accordo, che non contengono una siffatta previsione, si ricava dallo stesso tenore letterale della nota, la quale richiama l’art. 34, comma 1, lett. b) e c) in relazione alla specifica circostanza che “le prenotazioni devono essere garantite“; ma è la stessa nota a prevedere, in via innovativa, la soluzione metodologica qui avversata, affermando che “quindi” (i.e., in conseguenza della necessità  di garantire l’evasione delle prenotazioni) le dette prenotazioni “saranno assegnate nominalmente“.
Di qui il portato innovativo e modificativo – seppur in termini integrativi – delle previsioni regolamentari, prive di analoga e chiara imposizione dell’assegnazione nominativa delle corse prioritarie.
Al che consegue evidentemente la portata (autonomamente) lesiva della nota e la pacifica ammissibilità  e utilità  del ricorso di primo grado, a prescindere dall’omessa impugnazione del Regolamento unificato, dell’Accordo infraprocedimentale, così¬ come degli altri atti relativi o connessi al rilascio della licenza menzionati dal Comune, in relazione ai quali – al di là dei profili di novità  di alcuni dei documenti e corrispondenti eccezioni dell’amministrazione – lo stesso Comune non fornisce specifica evidenza della previsione d’un (autonomo e puntuale) vincolo d’assegnazione nominativa delle prenotazioni.
3.2.4. In senso inverso non rilevano neanche le altre note comunali richiamate dalla sentenza recanti ulteriori disposizioni di servizio non impugnate dagli odierni appellanti: è chiaro infatti che, in termini generali, i contenuti propri e il portato lesivo d’un provvedimento non possono dipendere in sè da altri e distinti atti, nella specie successivi a quello impugnato.
Nel caso di specie, poi, le note all’uopo richiamate dalle parti (i.e., nota del 7 aprile 2015 e del 25 luglio 2014) si limitano in parte qua e riprodurre il testo dell’art. 34 del Regolamento o a fornire indicazioni generali (anche sull’obbligatorietà  della prenotazione del servizio, ma non anche sulla relativa nominatività ) e non possono perciò essere paragonate al provvedimento del 2 aprile 2013 introduttivo dell’obbligo di assegnazione nominativa delle prenotazioni: al pìù, rispetto a questa stessa previsione, i successivi atti possono presentare valore meramente confermativo, ma non esprimono il portato lesivo e innovativo proprio del provvedimento qui impugnato.
3.3. Per tali ragioni, a prescindere dagli altri rilievi incentrati sull’invocata autonoma istruttoria svolta dal Comune e sulla dedotta natura sperimentale della previsione, risultano fondate le doglianze degli appellanti avverso la dichiarata inammissibilità  del ricorso di primo grado, presentando la nota impugnata autonoma natura provvedimentale ed esprimendo un portato lesivo ben censurabile dai ricorrenti.
4. Dalla riforma della sentenza nei termini suindicati discende il necessario esame dei motivi di ricorso riproposti dagli appellanti.
5. Col primo motivo viene censurata la violazione delle regole procedimentali che, secondo le disposizioni di cui agli artt. 54 e 11 del Regolamento unificato, stabiliscono per previsioni quali quella impugnata l’acquisizione del previo parere di apposita Commissione consultiva, integrata da un membro designato dalla Consulta permanente per il superamento dell’handicap.
5.1. Il motivo è fondato.
5.1.1. Ai sensi dell’art. 54, comma 7, del Regolamento unificato “particolari condizioni tariffarie e di servizio saranno determinate con appositi provvedimenti, previo parere della Commissione consultiva di cui al precedente articolo 11, nella composizione integrata dal membro designato dalla Consulta permanente per il superamento dell’handicap“.
Il precedente art. 11 istituisce in effetti una “Commissione consultiva di area sovracomunale” cui è assegnata la funzione di “esame di problemi di carattere generale“ ed “espressione di pareri, in riferimento all’esercizio del servizio ed all’applicazione del [&] regolamento“.
Nel caso di specie, chiarito il portato innovativo della previsione che introduce l’obbligo di assegnazione nominativa delle corse prioritarie, non può che ricondursi siffatta previsione fra le “particolari condizioni [&] di servizio” di cui all’art. 54, comma 7.
Da un lato, infatti, in termini squisitamente oggettivi, l’assegnazione nominativa delle corse attiene direttamente alle modalità  di prestazione del servizio taxi in favore di clienti affetti da disabilità ; dall’altro, sul piano funzionale, è evidente come una siffatta previsione incida in maniera significativa sul modo in cui il servizio viene svolto, nonchè sull’efficienza e gli standard prestazionali di esso, riversandosi così¬ sullo stesso grado di soddisfazione dell’utenza; il che trova peraltro conferma, nel caso di specie, nella circostanza che il Comune ha inteso introdurre il sistema nominativo proprio a fronte delle lamentele sull’efficienza del servizio provenienti dall’utenza; mentre gli odierni appellanti pongono in risalto che la regola della nominatività  potrebbe procurare interferenze con il regime della tempistica per l’evasione delle richieste stabilito dallo stesso Regolamento all’art. 34, comma 1, lett. d).
È evidente che la questione involga in pieno “particolari condizioni [&] di servizio” per le quali il Regolamento unificato prescrive l’acquisizione del parere obbligatorio della Commissione consultiva di cui all’art. 11 nella composizione integrata dal membro designato dalla Consulta permanente per il superamento dell’handicap: ciò proprio perchè la previsione è in grado d’incidere – in un senso o nell’altro – in modo significativo sull’utenza e l’adeguata fruibilità  del servizio.
In senso inverso non vale l’invocare l’art. 50, comma 2, del Regolamento – che attribuisce al responsabile dell’ufficio “l’adozione di tutte le misure e i provvedimenti necessari allo scopo ai quali gli operatori sono tenuti a conformarsi” – atteso che la disposizione non trova qui applicazione a fronte della norma speciale di cui all’art. 54, comma 7, relativa proprio alla determinazione di particolari condizioni di servizio per il “trasporto persone con disabilità “.
5.1.2. Difettando in specie, come pacifico fra le parti, l’acquisizione del suddetto parere, il provvedimento impugnato si appalesa illegittimo – in relazione alla previsione dell’assegnazione nominativa delle prenotazioni – per carenza di un parere obbligatorio.
Il che, oltre a dar luogo all’annullamento in parte qua del provvedimento, determina di per sè l’assorbimento del secondo e terzo motivo di ricorso qui riproposti, coi quali vengono mosse censure di ordine istruttorio e sostanziale alla medesima previsione di assegnazione nominativa delle prenotazioni.
Sulla base dei principi affermati dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, infatti, “in tutte le situazioni di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatorio, si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicchè il giudice non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell’azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus” (Cons. Stato, Ad. plen. n. 5 del 2015).
6. Col quarto motivo di ricorso qui riproposto gli odierni appellanti censurano il provvedimento comunale in relazione alla modulazione dei turni di servizio che, limitando irragionevolmente e in modo discriminatorio la presa di servizio dalle ore 5,00 alle ore 8,00 per il turno diurno, e dalle ore 18,00 alle ore 19,00 per quello notturno, pregiudicherebbe il diritto dei taxisti prioritari a svolgere il proprio lavoro in condizioni accettabili ed efficienti.
6.1. Il motivo è infondato.
6.1.1. Va premesso che rispetto alla presente doglianza non assume rilievo l’accoglimento del primo motivo di ricorso relativo alla carenza del parere della competente Commissione, atteso che da un lato tale vizio non è specificamente invocato nel ricorso in appello rispetto alla doglianza qui all’esame, dall’altro – in via assorbente – il medesimo vizio non risulta qui integrato nè rilevante, atteso che lo stesso Regolamento unificato prevede che l’evasione delle prenotazioni del servizio prioritario debba essere assicurata “per 365 giorni all’anno, 24 ore su 24, mediante un regime speciale di turni (riposi, malattie, ferie), che sarà  definito con determinazione del dirigente preposto all’ufficio di cui al successivo articolo 50” (cfr. anche, in termini generali, l’art. 53 del Regolamento sulla modulazione di turni e orari del servizio).
È dunque la stessa fonte regolamentare che, in relazione ai turni di servizio, demanda ex se al dirigente l’adozione di provvedimenti organizzativi, non richiedendosi perciò a tal proposito alcun ulteriore e distinto parere di altri organi.
6.1.2. Nel merito la doglianza è infondata.
Oltre a rientrare nel perimetro dei poteri e delle funzioni assegnate al dirigente dell’ufficio, chiamato proprio a disciplinare i turni di servizio, il regime introdotto non si appalesa irragionevole nè all’evidenza discriminatorio.
Da un lato i vincoli sugli orari per la presa di servizio – dovendo comunque assicurarsi una copertura regolata dello stesso nell’arco delle 24 ore – è temperata dal fatto che il solo 20% dei taxisti deve essere presente durante il turno notturno; dall’altro è ammessa la possibilità  anche di “orario spezzato” che potrà  essere attivato “garantendo sempre la contemporanea presenza del 50% dei tassisti in orario diurno“.
Il che, unito alla circostanza che comunque il regime previsto – benchè protrattosi nel tempo – ha carattere sperimentale, essendo sottoposto a una verifica successiva “dopo un congruo periodo insieme alle centrali radio taxi“, vale a escludere i profili d’illegittimità  denunciati dagli appellanti (cfr., per l’irrilevanza di per sè, ai fini della valutazione di legittimità  del provvedimento, del protrarsi d’un regime temporaneo, Cons. Stato, V, 21 giugno 2018, n. 3813; 20 gennaio 2020, n. 442).
7. In conclusione, per le suesposte ragioni l’appello è parzialmente fondato e va accolto nei termini suindicati, sicchè – in riforma della sentenza impugnata – va parzialmente accolto il ricorso di primo grado, in relazione al suo primo motivo, con conforme annullamento parziale del provvedimento amministrativo impugnato.
7.1. La particolarità  della controversia e la novità  di alcune delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente ai sensi di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma dell’appellata sentenza, accoglie in parte il ricorso di primo grado, annullando il provvedimento impugnato come in motivazione;
compensa le spese di lite fra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2020, tenuta ai sensi dell’art. 84, comma 6, d.-l. n. 18 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 27 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Fabio Franconiero, Consigliere
Valerio Perotti, Consigliere
Stefano Fantini, Consigliere
Alberto Urso, Consigliere, Estensore
 

Pubblicato il 21/07/2020
N. 00937/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00207/2020 REG.RIC.

SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 207 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Plastica Campania di Vanacore A. & C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Perongini, Brunella Merola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio della seconda, in Salerno, via Domenico Coda, 8;
contro
Comune di Angri, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianfranco Ferrajoli, Rosaria Violante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
del provvedimento del 7 febbraio 2020, prot. n. 5127, recante diffida alla sospensione ad horas dell’attività  imprenditoriale esercitata presso il locale ubicato in Angri, alla via Orta Loreto, n. 30.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Angri;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 60 cod. proc. amm. e 84 del d.l. n. 18/2020;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2020 il dott. Olindo Di Popolo;

Premesso che:
– col ricorso in epigrafe e successivi motivi aggiunti, la Plastica Campania di Vanacore A. & C. s.r.l. (in appresso, P.C.) impugnava, chiedendone l’annullamento, previa adozione di misure cautelari: — il provvedimento del 7 febbraio 2020, prot. n. 5127, col quale il Responsabile dell’Unità  Operativa Complessa (UOC) Promozione, Sviluppo e Gestione Territoriale del Comune di Angri aveva diffidato a sospendere ad horas l’attività  imprenditoriale di packaging esercitata presso il locale ubicato in Angri, alla via Orta Loreto, n. 30, e censito in catasto al foglio 1, particella 1461, sub 1-2; — il verbale di accertamento prot. n. 8460 del 30 settembre 2019; — la relazione di sopralluogo prot. n. 2019/01929/ABU del 30 settembre 2019; — le note comunali del 12 luglio 2012, prot. n. 23655, e del 7 ottobre 2019, prot. n. 32254; — i verbali di sequestro prot. n. 3112 del 27 gennaio 2004 e prot. n. 5095 del 3 febbraio 2011; — la nota della UOC – Avvocatura Civica del Comune di Angri prot. n. 5513 dell’11 febbraio 2020; — le note del Responsabile della UOC Promozione, Sviluppo e Gestione Territoriale del Comune di Angri prot. n. 23655 del 12 luglio 2012 e prot. n. 1553 del 15 gennaio 2019; — la relazione del 19 febbraio 2020, prot. n. 6618, e le note aggiuntive della UOC Promozione, Sviluppo e Gestione Territoriale del Comune di Angri, relative all’impugnazione della P.C.; — l’ordinanza di demolizione prot. n. 15616 del 10 maggio 2011; — la relazione tecnica di accertamento del 7 ottobre 2019;
– l’adottata misura interdittiva era, segnatamente motivata per relationem alle risultanze del verbale di accertamento prot. n. 8460 del 30 settembre 2019, ricognitivo dell’abusività  edilizia del suindicato locale, adibito a sede secondaria dell’attività  produttiva esercitata dalla P.C. (con sede principale in Angri, al corso Vittorio Emanuele, n. 214), nonchè in base al rilievo dell’incompletezza (già contestata dall’amministrazione con nota del 12 luglio 2012, prot. n. 23655, e mai rimediata dall’interessata) dell’istanza del 15 giugno 2012, prot. n. 20544, volta all’apertura della predetta sede secondaria;
– nell’avversare siffatto provvedimento, nonchè gli atti ad esso presupposti e connessi, la ricorrente lamentava, in estrema sintesi, che: — l’adozione della misura interdittiva non sarebbe stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento con essa definito; — sarebbe, inoltre, intervenuta tardivamente rispetto al termine (30 giorni) ex art. 7 del d.p.r. n. 160/2010, decorso dalla richiesta di integrazione documentale di cui alla giammai recapitata nota del 12 luglio 2012, prot. n. 23655; — la documentazione con quest’ultima richiesta sarebbe stata, comunque, reperibile in allegato alla già esaminata SCIA dell’11 dicembre 2018, prot. n. 44466, avente per oggetto la variazione dei locali e degli impianti dello stabilimento produttivo; — a fronte di uno stato dei luoghi da tempo noto all’amministrazione, la misura interdittiva in parola sarebbe risultata, oltre che carente di adeguata istruttoria, illegittimamente abnorme, sproporzionata e atipica, siccome recante una prescrizione sospensiva sine die e ad horas, impartita in difformità  da qualsivoglia paradigma normativo; — tanto, per di pìù, a discapito dell’effetto sospensivo ex art. 38, comma 1, della l. n. 47/1985, preclusivo dell’adozione di misure repressivo-sanzionatorie e/o inibitorie determinato dalla presentazione dell’istanza di condono prot. n. 28691 del 10 dicembre 2004; — a dispetto di quanto contestato, con inammissibile motivazione postuma, dall’amministrazione comunale, il locale de quo sarebbe dotato di impianti elettrico e antincendio conformi alle rispettive normative di settore e, per la natura dell’attività  ivi svolta, non necessiterebbe di autorizzazione alle emissioni in atmosfera, così¬ come illustrato nell’apposita relazione tecnica presentata all’autorità  regionale; — l’inagibilità  dell’immobile sarebbe stata rilevata, con inammissibile motivazione postuma, soltanto nella relazione istruttoria comunale del 19 febbraio 2020, prot. n. 6618, per di pìù in contraddizione con l’inciso secondo cui la contestazione mossa all’interessata si sarebbe concentrata sull’esercizio non autorizzato dell’attività ;
– costituitosi l’intimato Comune di Angri, eccepiva l’infondatezza dell’impugnazione proposta ex adverso;
– il ricorso veniva chiamato all’udienza del 20 maggio 2020 per la trattazione dell’incidente cautelare;
– nell’udienza camerale emergeva che la causa era matura per la decisione di merito, essendo integro il contraddittorio, completa l’istruttoria e sussistendo gli altri presupposti di legge;
Considerato, innanzitutto, che:
– la contestazione di abusività  urbanistico-edilizia e di conseguente inagibilità  del locale condotto dalla P.C. rinviene perspicuo, ancorchè succinto appiglio nel riferimento – riportato in esordio del gravato provvedimento del 7 febbraio 2020, prot. n. 5127, all’«accertamento congiunto dei Carabinieri di Angri e della Polizia locale del 30 settembre 2019, verb. 8460, svolto [in relazione] all’immobile abusivo, già oggetto in precedenza di sequestro»;
– ciò vale, dunque, ad elidere le censure attoree in merito all’asserita integrazione postuma della motivazione dell’adottata misura interdittiva;
Considerato, poi, che:
– con la nota del 12 luglio 2012, prot. n. 23655, il Comune di Angri aveva opposto alla ricorrente che la propria istanza del 15 giugno 2012, prot. n. 20544, «è carente della documentazione necessaria a permettere l’individuazione dell’immobile/struttura edilizia da adibire a sede secondaria» e l’aveva, quindi, invitata «a presentare gli atti ed elaborati tecnici che possano consentire agli Uffici di individuare puntualmente la struttura da adibire a sede secondaria & e permettere l’avvio del relativo procedimento istruttorio»;
– ora, è incontestato che tale richiesta di integrazione documentale non sia stata mai esitata dalla P.C.; cosicchè è da escludersi che la menzionata istanza del 15 giugno 2012, prot. n. 20544, la quale – avuto riguardo al relativo sostrato teleologico-funzionale, e al di là della generica dicitura adoperata («richiesta di apertura unità  locale») – corrisponde al modulo della SCIA per l’insediamento di un’attività  produttiva, abbia potuto mai consolidare i propri effetti abilitativi in favore della proponente;
– in argomento, giova rammentare che, se è vero che, a seguito della presentazione della SCIA, il decorso del tempo determina il consolidamento del titolo, con conseguente necessità  della sua preventiva rimozione, in vista dell’assunzione di iniziative sanzionatorie, è altrettanto vero che, per ius receptum, presupposto indefettibile perchè la SCIA possa essere produttiva di effetti è la veridicità  delle dichiarazioni e la completezza della documentazione a suo corredo, cosicchè, in presenza di una SCIA inesatta o incompleta, permane sempre e comunque il potere di inibire l’attività  comunicata (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. II, 18 giugno 2014, n. 1601; TAR Campania, Napoli, sez. II, 25 luglio 2016, n. 3869; sez. VII, 10 gennaio 2019, n. 143; TAR Liguria, Genova, sez. I, 10 maggio 2019, n. 436);
– pertanto, nella specie, il potere inibitorio esercitato col provvedimento impugnato ha trovato giustificazione nell’acclarata incompletezza dell’istanza del 15 giugno 2012, prot. n. 20544, e, quindi, a dispetto degli assunti attorei, si è correttamente incanalato nell’alveo del modello legale tipico disciplinato dall’art. 19, comma 3, della l. n. 241/1990;
– un simile approdo neppure resta menomato dalla dedotta circostanza del mancato recapito all’interessata della citata nota del 12 luglio 2012, prot. n. 23655: la preclusione del consolidamento degli effetti dell’istanza del 15 giugno 2012, prot. n. 20544, è, infatti, da reputarsi determinata in ragione dell’incompletezza della documentazione a corredo di quest’ultima, stante la sua oggettiva e radicale inidoneità  abilitativa; così¬ come non resta menomata dalla pure dedotta reperibilità  della documentazione in parola in allegato alla già esaminata SCIA dell’11 dicembre 2018, prot. n. 44466, non essendo sufficientemente dimostrato da parte ricorrente come quest’ultima potesse appieno soddisfare le esigenze istruttorie ex ante rappresentate dal Comune di Angri, finalizzate, all’evidenza, a verificare la legittimazione edilizia dell’immobile ubicato in Angri, alla via Orta Loreto, n. 30, e censito in catasto al foglio 1, particella 1461, sub 1-2;
– ciò, tanto pìù che l’insediamento de quo, oltre ad aver formato oggetto dell’ordinanza di demolizione prot. n. 15616 del 10 maggio 2011 e oltre a non essere stato, quindi, puntualmente certificato nei suoi estremi di conformità  urbanistico-edilizia, non risulta assistito da apposita autorizzazione all’emissioni in atmosfera – la quale figura soltanto richiesta (e, quindi, implicitamente riconosciuta come necessaria) dalla ricorrente con istanza del 25 febbraio 2019, prot. n. 45555 e tuttora non esitata dalla competente autorità  regionale – nè da valido certificato di agibilità  (gli abusi di cui all’istanza di condono prot. n. 28691 del 10 dicembre 2004 non essendo stati ancora sanati);
Considerato, altresì¬, che:
– «la chiusura dell’esercizio rappresenta una conseguenza necessitata non tanto rispetto alle irregolarità  urbanistico-edilizie in sè, quanto piuttosto al riscontro della non conformità  con i parametri urbanistici tali da renderle il locale incompatibile con la continuazione dell’attività  commerciale ed in generale con il suo utilizzo, abitativo o produttivo che sia» (TAR Campania, Napoli, sez. III, 4 settembre 2019, n. 4453);
– «la conformità  dei manufatti alle norme urbanistiche ed edilizie costituisce il presupposto indispensabile per il legittimo rilascio del certificato di agibilità , come si evince dell’art. 24 comma 3, d.p.r. n. 380/2001 e dell’art. 35, comma 20, l. n. 47/1985, in quanto, ancor prima della logica giuridica, è la ragionevolezza ad escludere che possa essere utilizzato, per qualsiasi destinazione, un fabbricato non conforme alla normativa urbanistico-edilizia e, come tale, in potenziale contrasto con la tutela del fascio di interessi collettivi alla cui protezione quella disciplina è preordinata» (TAR Campania, Napoli, sez. III, 5 giugno 2018, n. 3693);
Considerato, ancora, che, a ripudio della censura incentrata sull’effetto sospensivo ex art. 38, comma 1, della l. n. 47/1985, determinato dalla presentazione della domanda di condono prot. n. 28691 del 10 dicembre 2004, è stato condivisibilmente statuito che la presentazione della domanda di condono edilizio, se, per un verso, produce effetti conservativi dello status quo ante rispetto alle attività  svolte anteriormente alla presentazione della relativa domanda, non comporta, per altro verso, anche effetti ampliativi nella sfera giuridica dell’interessato – quali, appunto, quelli costituiti dall’insediamento dell’attività  commerciale-produttiva di cui dell’istanza del 15 giugno 2012, prot. n. 20544 -, posto che, prima del rilascio della sanatoria, la mera domanda di condono non integra la sussistenza di un titolo e le opere realizzate sono comunque da considerare abusive in quanto prive di abilitazione; cosicchè il carattere abusivo degli interventi è ostativo all’intrapresa di qualsiasi attività  che abbia tra i suoi indefettibili presupposti quello della conformità  urbanistico-edilizia dei locali ove l’attività  medesima è svolta, ed è, quindi, da escludere che una nuova attività  commerciale possa essere abilitata in locali interessati dalla domanda di condono prima della favorevole definizione del relativo procedimento (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. III, 7 novembre 2017, n. 5215);
Considerato, infine, che:
– la P.C. non può fondatamente dolersi della denunciata violazione delle garanzie del contraddittorio procedimentale, in quanto, per l’acclarato contenuto vincolato della determinazione assunta (siccome volta ad interdire l’esercizio di attività  produttiva all’interno di un immobile abusivo, sprovvisto, come tale del requisito di agibilità , nonchè in assenza della prescritta autorizzazione alle emissioni in atmosfera), ogni suo apporto partecipativo non avrebbe potuto condurre a conclusioni di segno diverso;
– peraltro, essa ha avuto di interloquire con l’amministrazione comunale procedente sia all’indomani della ricezione della nota del 12 luglio 2012, prot. n. 23655, sia in sede di sopralluogo del 30 settembre 2019 (cfr. verbale in pari data, prot. n. 8460);
Ritenuto, in conclusione, che:
– stante la ravvisata infondatezza delle censure proposte, così¬ come dianzi scrutinate, il ricorso in epigrafe deve essere respinto;
– quanto alle spese di lite, esse devono seguire la soccombenza e, quindi, liquidarsi nella misura indicata in dispositivo;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.
Condanna la Plastica Campania di Vanacore A. & C. s.r.l. al pagamento delle spese di lite, che si liquidano nella misura complessiva di € 1.500,00 (oltre oneri accessori, se dovuti), in favore del Comune di Angri.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2020, svoltasi tramite collegamento telematico da remoto, ai sensi dell’art. 84, comma 6, del d.l. n. 18/2020, con l’intervento dei magistrati:
Paolo Severini, Presidente FF
Olindo Di Popolo, Consigliere, Estensore
Igor Nobile, Referendario

 

Fatti di causa Carlo V., titolare della ditta individuale GMG Gruppi Marini Generali, propone ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione avverso la sentenza della Corte dei conti, seconda sezione giurisdizionale centrale d’appello, con la quale è stata confermata la condanna in primo grado per l’indebita percezione di un contributo di euro 100.000 – relativo al Documento unico di programmazione per gli interventi strutturali comunitari nella Regione Marche -, condanna per responsabilità  amministrativa costituita dal mancato rispetto degli impegni assunti a fronte del beneficio, dalla mancata realizzazione di lavori connessi al finanziamento e dal fatto che alcuni beni strumentali acquistati non possedevano le caratteristiche prescritte dal bando, perchè usati e non nuovi. Il Giudice contabile ha affermato la propria giurisdizione sulla controversia alla stregua del principio secondo il quale la concessione di contributi a soggetti privati per l’attuazione di progetti nell’ambito di programmi che l’ente pubblico si propone di realizzare instaura con esso un rapporto di servizio in senso lato, in ragione dell’obbligo per il soggetto esterno inserito nell’iter procedimentale dell’attività  amministrativa, di svolgerla secondo i fini pubblici cui è preordinato il finanziamento: l’inadempimento di tale obbligo, in ragione degli obbiettivi vulnerati del programma, lo sottopone alla giurisdizione contabile a prescindere dalle azioni civili o amministrative autonomamente esercitabili dalla stessa pubblica amministrazione. Il Procuratore Generale presso la Corte dei conti resiste con controricorso.
 
Ragioni della decisione Col primo motivo, proposto ai sensi degli artt. 360, n. 1, 362, primo comma, cod. proc. civ., per violazione dell’art. 103, secondo comma, Cost., del R.D. n. 2440/1923, del R.D.n. 1214/1934, del d.P.R. n. 3/1957, della legge n. 20 del 1994 e del d. I. n. 543 del 1996, il ricorrente Carlo V. assume che la situazione soggettiva oggetto del giudizio davanti alla Corte erariale non rientra fra le materie attribuite alla sua competenza giurisdizionale per la insussistenza di un valido rapporto di servizio fra il privato e la pubblica amministrazione, ovvero per la mancanza assoluta di prova certa che quel rapporto si debba o si possa considerare tecnicamente instaurato. Col secondo motivo, denunciando "la violazione delle norme comunitarie di cui agli artt. 267 e 267.3 TFUE, con riferimento all’art. 360, n. 1, cod. proc. civ. e 362, comma 1, cod. proc. civ.", si duole dell’illegittima mancata interrogazione della Corte di giustizia da parte della Corte erariale in ordine alla corretta interpretazione delle norme di fonte comunitaria applicabili alla fattispecie, con conseguente violazione dell’obbligo per l’organo giudicante nazionale di rivolgersi alla predetta Corte di giustizia e alla Corte EDU ai sensi del Protocollo n. 16 della Convenzione. Col terzo motivo lamenta la "violazione del principio del ne bis in idem in relazione alla Carta dei diritti fondamentali (art. 50) secondo il disposto normativo dell’art. 6, par. 2 TUE, dell’art. 54 della Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen e dell’art. 4 del Protocollo 7 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo". Espone infatti che il procedimento penale svoltosi dinanzi al Tribunale di Ancona e poi in appello, per ipotesi delittuose fondate su quegli stessi fatti materiali posti a base dell’azione promossa dalla Procura erariale e conclusasi con la condanna di cui si discute, si era concluso con il suo proscioglimento per estinzione del reato per prescrizione. E si duole di essere stato così¬ giudicato per una seconda infrazione scaturente palesemente dagli stessi fatti o da fatti sostanzialmente identici e a seguito di un procedimento giudiziario di sicura valenza afflittiva.
 Il ricorso è inammissibile.
 Con riguardo alla prima censura si osserva che, secondo il consolidato orientamento di questa Corte, "ai fini del riconoscimento della giurisdizione della Corte dei conti per danno erariale non deve aversi riguardo alla qualità  del soggetto che gestisce il denaro pubblico – che può anche essere un privato o un ente pubblico non economico – bensì¬ alla natura del danno e degli scopi perseguiti. Ne consegue che qualora l’amministratore di un ente, anche avente natura privata, cui siano erogati fondi pubblici, per sue scelte incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla P.A., alla realizzazione del quale esso è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo, in tal modo determinando uno sviamento delle finalità  perseguite, egli provoca un danno per l’ente pubblico, del quale deve rispondere davanti al giudice contabile (Cass., sez. un., 23 settembre 2009, n. 20434). Ciò in quanto sussiste la responsabilità  erariale dei soggetti privati che, avendo percepito fondi pubblici, abbiano disposto della somma in modo diverso da quello programmato, anche se non abbiano presentato la domanda di concessione del finanziamento, poichè tra la p.a. che eroga un contributo e colui che la riceve si instaura un rapporto di servizio, inserendosi il beneficiario dell’importo nel procedimento di realizzazione degli obiettivi pubblici (Cass., sez. un., 4 ottobre 2019, n. 24858). Si è in particolare osservato che l’erogazione di contributi comunitari per la zootecnia, avvenuta sulla base di dichiarazioni non veritiere del proprietario dell’allevamento in ordine alla sussistenza dei requisiti richiesti dalla vigente normativa configura un’ipotesi di danno erariale e rientra nell’ambito della giurisdizione della Corte dei Conti ai sensi dell’art. 103, secondo comma, Cost. (Cass., sez. un., 27 gennaio 2016, n. 1515; ed inoltre, Cass. sez. un., 31 luglio 2017, n. 18991, e Cass., sez. un., 5 giugno 2018, n. 14436). Va del pari disatteso il secondo motivo, al lume del consolidato orientamento di questa Corte secondo cui "la non sindacabilità  da parte della Corte di cassazione ex art. 111, comma 8, Cost., delle violazioni del diritto dell’Unione europea e del mancato rinvio pregiudiziale ascrivibili alle sentenze pronunciate dagli organi di vertice delle magistrature speciali è compatibile con il diritto dell’Unione, come interpretato dalla giurisprudenza costituzionale ed europea, in quanto correttamente ispirato ad esigenze di limitazione delle impugnazioni, oltre che conforme ai principi del giusto processo ed idoneo a garantire l’effettività  della tutela giurisdizionale, tenuto conto che è rimessa ai singoli Stati l’individuazione degli strumenti processuali per assicurare tutela ai diritti riconosciuti dall’Unione" (Cass., sez. un., 17 dicembre 2018, n. 32622). Si è affermato non essere affetta dal vizio di eccesso di potere giurisdizionale, e "pertanto insindacabile sotto il profilo della violazione del limite esterno della giurisdizione, in relazione al diritto euro unitario, la decisione, adottata dal Consiglio di Stato, di non disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, giacchè il controllo che l’art. 111, comma 8, Cost., affida alla S.C. non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori "in iudicando o "in procedendo" per contrasto con il diritto dell’Unione europea, salva l’ipotesi "estrema" in cui l’errore si sia tradotto in un’interpretazione delle norme europee di riferimento in contrasto con quelle fornite dalla COGUE, sì¬ da precludere, rendendola non effettiva, la difesa giudiziale" (Cass., sez. un., 18 dicembre 2017, n. 30301). Anche il terzo motivo si rivela inammissibile, in quanto il vizio denunciato si risolve in un error in iudicando sui limiti interni della giurisdizione, sotto il profilo della proponibilità  o proseguibilità  della domanda per effetto di una precedente pronuncia del giudice penale, laddove il sindacato del giudice di legittimità  è circoscritto al controllo dei limiti esterni della giurisdizione, e considerato che l’eventuale interferenza tra il giudizio penale e quello contabile pone esclusivamente un problema di proponibilità  dell’azione di responsabilità  erariale, essendo le giurisdizioni reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali, anche in relazione allo stesso fatto materiale (Cass., sez. un., n. 21926 del 2018, Cass., sez. un., 28 dicembre 2017, n. 31107). In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile. Non v’e luogo a provvedere sulle spese, in ragione della qualità  di parte solo in senso formale del Procuratore presso la Corte dei conti. Va dato atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1, quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo dì contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.
P.Q.M.
 La Corte, a sezioni unite, dichiara il ricorso inammissibile. Si dà atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1, quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13. Così¬ deciso in Roma il 12 febbraio 2019 Omissis

Pubblicato il 21/07/2020