R. Savoia Pres., M. Santini Est., PARTI (D. P. ed altri rapp. dall’avv.to Sergio Como c. Inps – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, rapp. avv.ti Elisabetta Lanzetta, Cherubina Ciriello)

Il principio della preferenza dello scorrimento di graduatorie preesistenti e tuttora valide rispetto alla indizione di pubblici concorsi trova applicazione per le sole procedure di reclutamento, ossia per le assunzioni disposte dalla PA e non per altre tipologie di affidamento di funzioni od incarichi.

1.- Lavoro presso le pp. AA. – dirigenti – reclutamento – inserimento – conferimento di incarico – distinzioni.

2.- Lavoro presso le pp. AA. – graduatorie – scorrimento – applicabilità  all’inserimento ed allo scorrimento – esclusione.

1.La instaurazione completa del rapporto di lavoro dirigenziale (non generale) prevede un primo passaggio costituito dal reclutamento ossia dal superamento di un pubblico concorso; il secondo passaggio è rappresentato dall’inserimento (a tempo indeterminato) nel ruolo dirigenziale dell’amministrazione che ha bandito il concorso (o che ha dato una disponibilità  in tal senso); il terzo passaggio è dato infine dal conferimento di un incarico dirigenziale (a tempo determinato).

2.Il principio della preferenza dello scorrimento di graduatorie preesistenti e tuttora valide rispetto alla indizione di pubblici concorsi trova applicazione per le sole procedure di reclutamento, ossia per le assunzioni disposte dalla PA e non per altre tipologie di affidamento di funzioni od incarichi: il legislatore statale, in particolare, si riferisce soltanto alle modalità  di reclutamento o di assunzione di personale e giammai al conferimento di simili funzioni: così, l’art. 4, comma 3, del DL n. 101 del 2013 nella parte in cui vengono subordinate alle suddette esistenti ed efficaci graduatorie la sole “nuove procedure concorsuali” e non anche eventuali conferimenti di incarichi

Pubblicato il 21/05/2019

N. 06259/2019 REG.PROV.COLL.

N. 11914/2017 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11914 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da: omissis tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Sergio Como, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G. Antonelli n. 49;

contro

Inps – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Elisabetta Lanzetta, Cherubina Ciriello, con domicilio eletto presso gli Uffici della Avvocatura dell’Istituto in Roma, via Cesare Beccaria n. 29;

nei confronti

S. P. non costituito in giudizio;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) degli atti con cui il Direttore Generale dell’INPS ha indetto la procedura di interpello su base nazionale con messaggio Hermes n. 3601 del 19.9.2017, per il conferimento di incarichi dirigenziali vacanti;

b) dell’atto di assegnazione degli incarichi da parte del Direttore Generale dell’INPS comunicata con messaggio Hermes n. 4211 del 26.10.2017 tra i quali quello conferito al controinteressato;

c) delle Determinazioni del Presidente dell’INPS n. 133 del 12.10.2016 e n. 111 del 28.7.2016;

d) delle determinazioni del Presidente dell’INPS n. 9 e 10 del 24.1.2017, n. 59 del 14.2.2017, n. 67 del 15.3.2017, n. 89/2016, n. 132/2016, n. 125/2017, n. 110/2016 e n. 13/2017 nonchè delle determinazioni del Direttore Generale INPS n. 2 del 30.1.2017, n. 137 del 21.7.2017 e n. 52 del 21.7.2017.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 13/02/2018:

a) delle determinazioni del Direttore Generale dell’INPS del 24.10.2017 n. p.23/142/2017, n. P23.143.2017, n. P23.144.2017, n.P.23.145.2017, n. P23.146.2017, n.P23.147.2017, n.P23.148/2017, n.P23.149.2017, n. P23.150.2017, n.P23.151.2017 e n.P23/152/2017;

b) della nota n. 23377 del 3.10.2017 del Direttore Centrale delle Risorse umane dell’INPS;

c) delle determinazioni del Presidente dell’INPS del 13.12.2017 n. 188, n. 189, n. 190;

d) della determinazione del Direttore Generale dell’INPS n. 148 del 8.11.2017;

e) del verbale del 29.11.2017 della commissione esaminatrice nominata per l’interpello indetto con messaggio Hermes n. 3601 del 19.9.2017;

f) della comunicazione Hermes n. 4211 del 26.10.2017 del Direttore Centrale delle Risorse Umane di esito interpello n. 1301 del 19.9.2017;

g) dell’atto di interpello per altri posti di funzioni dirigenziale trasmesso dal Direttore Generale dell’INPS con comunicazione n. 4837 dell’1.12.2017;

h) del messaggio Hermes n. 13 del 3.1.2018 con cui l’INPS ha conferito due incarichi dirigenziali;

i) della determinazione presidenziale n. 176 del 6.12.2017 con cui l’INPS ha istituito altri 6 posti funzioni dirigenziali di seconda fascia;

l) di tutti gli atti preordinati e presupposti e consequenziali ivi compresi quelli con cui nelle more si siano eventualmente conferiti ulteriori incarichi dirigenziali in pregiudizio dei ricorrenti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Inps;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 marzo 2019 il dott. Massimo Santini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti hanno tutti partecipato al concorso INPDAP (ora confluito in INPS) del 31 maggio 2006 per la attribuzione di n. 3 posti di dirigente di seconda fascia. Gli stessi si classificavano allora, come candidati idonei non vincitori, tra il posto 35 ed il posto 55.

Nel corso del 2017 veniva avviata la riorganizzazione dell’Istituto e la conseguente rideterminazione della dotazione organica del personale dirigenziale. Da tale processo di riorganizzazione e rimodulazione scaturivano n. 28 posti vacanti di dirigente di seconda fascia.

Tali posti venivano riservati in via prioritaria ai dirigenti interni all’istituto e, in via sussidiaria, ai dirigenti di altre amministrazioni (art. 19, comma 6, decreto legislativo n. 165 del 2001) e poi a soggetti esterni all’amministrazione dotati di comprovata esperienza e professionalità  (art. 19, comma 6, decreto legislativo n. 165 del 2001).

Una simile scelta organizzativa veniva impugnata per violazione dell’art. 4, comma 4, del decreto-legge n. 101 del 2013, nella parte in cui l’amministrazione non avrebbe considerato coloro che erano giù  presenti come idonei all’interno di precedenti ed ancora valide graduatorie. Ciù² anche sulla base di quanto affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con decisione n. 14 del 2011.

Con successivi motivi aggiunti venivano impugnati, per le stesse ragioni di cui sopra, i consequenziali atti di conferimento dei relativi incarichi dirigenziali.

Si costituiva in giudizio l’intimata amministrazione previdenziale la quale, nel chiedere il rigetto del gravame, sollevava peraltro diverse eccezioni di rito e, in particolare: a) irricevibilità  per tardività  del gravame; b) inammissibilità  per omessa impugnazione dell’atto presupposto n. 2 del 30 gennaio 2017; c) assenza di lesione dal momento che nessuno dei ricorrenti avrebbe presentato rituale domanda di partecipazione all’interpello; d) inammissibilità  per omessa notifica ai controinteressati effettivi.

Alla pubblica udienza del 26 marzo 2019 la causa veniva infine trattenuta in decisione.

Tutto ciù² premesso si rileva in punto di rito che:

A. Va innanzitutto rigettata l’eccezione di tardività  in quanto il sessantesimo giorno dalla adozione dell’atto di interpello (19 settembre 2017) cadeva di sabato, ossia il 18 novembre 2017. Di qui la applicazione di quanto previsto dall’art. 155 c.p.c., a norma del quale se i termini per la notifica scadono di sabato gli stessi si intendono prorogati di diritto sino al primo giorno feriale, ossia nel caso di specie il 20 novembre 2017. Data questa in cui il ricorso risulta effettivamente essere stato notificato;

B. Va rigettata anche l’eccezione di inammissibilità  sub b) dal momento che la predetta determinazione del 30 gennaio 2017 introduceva una prima fase di sperimentazione in esito alla quale è stato delineato il definitivo assetto della struttura organizzativa e dunque delle relative posizioni dirigenziali. Elementi di sostanziale novità  nella organizzazione nell’ente sono del resto ben rinvenibili nella stessa memoria della difesa dell’Istituto intimato (cfr. pagg. 8 – 12 della memoria depositata in data 10 gennaio 2018, ove si dà  partitamente conto delle sostanziali modifiche apportate al quadro organizzativo a partire dal mese di giugno 2017). Da tale nuovo e definitivo assetto è poi scaturito l’interpello in questa sede specificamente impugnato. Ne consegue la netta distinzione tra le due fasi, rispettivamente di sperimentazione e di definitiva configurazione organizzativa, e dunque la autonoma lesività  dell’atto di interpello in questa sede gravato;

C. Va inoltre rigettata l’eccezione di inammissibilità  per omessa presentazione della domanda di interpello dal momento che i ricorrenti senz’altro sarebbero rimasti esclusi da una siffatta partecipazione, non rientrando pacificamente in alcuna delle categorie a tal fine ammesse (id est: dirigenti INPS in servizio, dirigenti di altre amministrazioni oppure soggetti esterni alla PA in possesso di elevate professionalità  ed esperienze). Di qui l’irrilevanza di una domanda di partecipazione che si sarebbe unicamente concretata in un vuoto adempimento formale;

D. Va infine rigettata l’eccezione di omessa regolare instaurazione del contraddittorio dal momento che l’obbligo di cui all’art. 41, comma 2, c.p.a., è stato comunque osservato dalla difesa delle parti ricorrenti mediante notifica ad uno dei dirigenti INPS in servizio. Nè d’altra parte si sarebbe potuto esigere una diversa ed ulteriore diligenza processuale, atteso che le altre due categorie eventualmente ammesse alla procedura (ossia: dirigenti esterni all’Istituto e soggetti esterni alla PA di particolare competenza) non potevano certamente risultare di agevole identificazione. Difficoltà  cui è stato peraltro posto adeguato rimedio attraverso la notifica per pubblici proclami poi autorizzata da questa sezione ed effettivamente avvenuta ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 41, comma 4, c.p.a.

Nel merito il ricorso è comunque infondato dal momento che:

1. La graduatoria INPDAP (poi confluito in INPS) del 2007 in cui sarebbero collocati i ricorrenti si riferiva al concorso pubblico per il reclutamento di 3 dirigenti;

2. L’interpello INPS di settembre 2017 riguarda il conferimento di incarichi dirigenziali rimasti privi di titolare a seguito del complessivo procedimento di riorganizzazione dell’ente;

3. Gli odierni ricorrenti intendono far valere la suddetta graduatoria INPDAP del 2007 al fine di ottenere, mediante scorrimento della medesima, gli incarichi messi ad interpello da INPS con l’atto in questa sede impugnato;

4. Tanto premesso rammenta il collegio come il reclutamento dei dirigenti, ossia l’accesso alla qualifica dirigenziale (cui segue la instaurazione di un rapporto di lavoro dirigenziale a tempo indeterminato), sia regolato dall’art. 28 del decreto legislativo n. 165 del 2001 (Testo Unico Pubblico Impiego). Tale disposizione prevede due canali di accesso, quello ossia dei pubblici concorsi banditi dalle singole amministrazioni e l’altro dei corsi-concorsi banditi dalla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione (ora SNA), cui si affianca ora un terzo canale previsto dall’art. 4, comma 3-quinquies, del decreto-legge n. 101 del 2013 (pubblici concorsi unici banditi dal Dipartimento Funzione Pubblica presso la PCM);

5. Il superamento di tali procedure concorsuali consente l’inserimento nei ruoli dirigenziali, specificamente previsti dall’art. 23 del Testo Unico Pubblico Impiego, delle rispettive amministrazioni pubbliche che hanno bandito il concorso (oppure che hanno dato la propria disponibilità  in tal senso alla Funzione Pubblica per l’espletamento dei corsi-concorsi della SNA oppure dei concorsi unici ex DL 101 del 2013);

6. Lo svolgimento effettivo delle funzioni dirigenziali (di livello non generale) viene poi successivamente garantito attraverso l’istituto del conferimento degli incarichi di cui all’art. 19 del decreto legislativo n. 165 del 2001. A tal fine: l’amministrazione conferente pubblica un interpello (strumento questo ovviamente diverso dal pubblico concorso) rivolto ai dirigenti interni ed a quelli esterni interessati, con indicazione dei posti di funzione disponibili; i suddetti posti vengono ordinariamente assegnati a dirigenti interni (ossia appartenenti ai ruoli della PA conferente) ancora o comunque rimasti privi di incarico; il 10% dei posti rientranti nella dotazione organica possono essere conferiti a dirigenti di altre amministrazioni (ossia appartenenti a ruoli di altre PPAA); l’8% dei posti della stessa dotazione organica possono inoltre essere conferiti a soggetti estranei alla PA dotati di particolare professionalità  ed esperienza (non altrimenti rinvenibili in seno alla medesima amministrazione). Dunque entro stretti limiti quantitativi (percentuali prefissate su dotazione organica) e qualitativi (comprovata esperienza e professionalità ) gli incarichi dirigenziali possono essere anche conferiti a soggetti estranei alla PA;

7. Riepilogando sulla instaurazione completa del rapporto di lavoro dirigenziale (non generale): il primo passaggio è costituito dal reclutamento, ossia dal superamento di un pubblico concorso; il secondo passaggio è rappresentato dall’inserimento (a tempo indeterminato) nel ruolo dirigenziale dell’amministrazione che ha bandito il concorso (o che ha dato una disponibilità  in tal senso); il terzo passaggio è dato infine dal conferimento di un incarico dirigenziale (a tempo determinato);

8. Ebbene il meccanismo dello scorrimento invocato dai ricorrenti potrebbe attestarsi sul primo passaggio ma non anche sul secondo e tanto meno sul terzo (passaggi questi ultimi i quali presuppongono il superamento di un pubblico concorso che tuttavia nella specie non v’è pacificamente stato, essendo risultati gli stessi solamente idonei alla procedura INPDAP 2006-2007);

9. Il principio della preferenza dello scorrimento di graduatorie preesistenti e tuttora valide rispetto alla indizione di pubblici concorsi trova infatti applicazione per le sole procedure di reclutamento, ossia per le assunzioni disposte dalla PA e non per altre tipologie di affidamento di funzioni od incarichi quali quelli di specie;

10. Ad una simile conclusione si perviene ove soltanto si consideri che: a) la citata decisione della Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 14 del 2011 fa sempre ed unicamente riferimento a procedure di “reclutamento” del personale (cfr., per tutti, punto n. 62 della sentenza); b) il legislatore statale si riferisce soltanto alle modalità  di reclutamento o di assunzione di personale e giammai al conferimento di simili funzioni (cfr., per tutte, art. 4, comma 3, del DL n. 101 del 2013 nella parte in cui vengono subordinate alle suddette esistenti ed efficaci graduatorie la sole “nuove procedure concorsuali” e non anche eventuali conferimenti di incarichi); c) di analogo tenore il contenuto della invocata circolare della Funzione Pubblica n. 5 del 2013 [cfr. Quadro sinottico B1 nella parte in cui si ribadisce la preferenza delle graduatorie rispetto all’avvio di “nuove procedure concorsuali”);

11. Lo scorrimento poteva in altre parole essere correttamente applicato qualora l’amministrazione avesse attivato una procedura di reclutamento dirigenziale. Nel caso di specie è stata invece attivata una procedura di conferimento di posti dirigenziali rimasti vacanti. Procedura di conferimento la quale – giova ripetere – non ha mai formato oggetto di

interventi normativi, amministrativi o giurisprudenziali di sorta al fine di stabilirne una sua postergazione rispetto ad eventuali graduatorie esistenti;

12. Nè si potrebbe obiettare che la stessa procedura contemplava, almeno in via sussidiaria, la possibilità  di attribuire i posti rimasti ulteriormente vacanti (dopo ossia la assegnazione a dirigenti interni ed esterni alla PA) a soggetti estranei alla PA. E ciù² in quanto una simile prerogativa (avvalimento a tempo determinato, ed entro stretti limiti quantitativi, di elevate professionalità  non altrimenti rinvenibili in senso alla stessa amministrazione) non risulta in alcun modo intaccata dalle disposizioni che nel tempo hanno stabilito l’ultrattività  delle graduatorie di concorso e la loro preferenza, ma ai soli fini del reclutamento, rispetto alla indizione di pubblici concorsi;

13. La questione controversa riguarda in conclusione non soggetti “da assumere” quanto, piuttosto, dirigenti (o soggetti dotati di particolare professionalità ) “da allocare” nei posti funzione rimasti disponibili a seguito del ridetto processo di riorganizzazione;

14. Da quanto detto deriva l’infondatezza della tesi di parte ricorrente nella parte in cui confonde le procedure di reclutamento di personale dirigenziale con quelle di conferimento di posti dirigenziali. Ciù² in quanto – giova ripetere – la preferenza dello scorrimento di graduatorie esistenti riguarda unicamente il primo e non anche il secondo di tali modelli organizzativi.

In conclusione il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Con compensazione in ogni caso delle spese di lite stante la peculiarità  della questione esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III quater – Sentenza – 21/5/2019 n.6259 proviene da Giustamm.

G. Lattanzi Pres., L. Antonini Red., (Ordinanza della Commissione Tributaria Provinciale di Bologna del 26 gennaio 2018 iscritta al n. 99 del registro ordinanze 2018)

Circolazione stradale: veicoli di interesse storico e collezionistico

1.- Giustizia Costituzionale – incidente di costituzionalità  – giudizio di rilevanza – giudice rimettente – spetta.

2.- Circolazione stradale – veicoli di interesse storico e collezionistico – veicoli di “particolare” interesse storico e collezionistico. – differenze.

3.- Circolazione stradale – art. 8 DLgs. n. 68 del 2011 – tassa automobilistica – natura giuridica.

4.- Legislazione regionale – Legge della regione Emilia-Romagna del 21 dicembre 2012 n. 15 (art. 7, c. 2) – contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e) e 119, settimo comma della Costituzione – sussiste.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 7, comma 2, della legge della Regione Emilia-Romagna 21 dicembre 2012, n. 15 (Norme in materia di tributi regionali), promosso dalla Commissione tributaria provinciale di Bologna, nel procedimento vertente tra G. M. e la Regione Emilia-Romagna, con ordinanza del 26 gennaio 2018, iscritta al n. 99 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numero 28, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visto l’atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;

udito nell’udienza pubblica del 2 aprile 2019 il Giudice relatore Luca Antonini;

udito l’avvocato Maria Chiara Lista per la Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1.- La Commissione tributaria provinciale di Bologna, con ordinanza del 26 gennaio 2018 (r. o. n. 99 del 2018), ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 7, comma 2, della legge della Regione Emilia-Romagna 21 dicembre 2012, n. 15 (Norme in materia di tributi regionali), in riferimento agli artt. 117, quarto comma, e 119, secondo comma, della Costituzione.

1.1.- Secondo la disposizione regionale censurata, «[d]al 1° gennaio 2013 gli autoveicoli ed i motoveicoli, esclusi quelli adibiti ad uso professionale, di anzianità  tra i venti e i trenta anni, classificati d’interesse storico o collezionistico, iscritti in uno dei registri ASI [Automobilclub Storico Italiano], Storico Lancia, Italiano Fiat, Italiano Alfa Romeo, Storico FMI [Federazione Motociclistica Italiana], previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo n. 285 del 1992 e dal relativo regolamento attuativo, sono esentati dal pagamento della tassa automobilistica regionale. Ai fini dell’esonero fiscale, la certificazione d’iscrizione attestante la data di costruzione nonchè le caratteristiche tecniche è prodotta alla Regione».

2.- Il giudice rimettente rileva in punto di fatto che: a) il sig. G. M. ha impugnato una cartella di pagamento emessa a seguito dell’iscrizione a ruolo di una somma, a fronte della mancata corresponsione della tassa automobilistica dovuta per l’anno 2013, chiedendone l’annullamento sul presupposto che il veicolo in questione, essendo stato immatricolato nell’anno 1990, godeva dell’esenzione prevista dall’art. 63, comma 2, della legge 21 novembre 2000, n. 342 (Misure in materia fiscale); b) la Regione Emilia-Romagna, costituitasi nel giudizio principale, ha chiesto respingersi il ricorso, giacchè la fattispecie risulta legittimamente regolata dall’art. 7, comma 2, l. reg. Emilia-Romagna n. 15 del 2012.

3.- Quanto alla rilevanza delle questioni, il rimettente osserva che essa discenderebbe dalla circostanza che la Regione, «come dalla stessa espressamente enunciato nelle proprie controdeduzioni», ha inteso procedere alla riscossione del tributo non versato sul dichiarato presupposto che l’autoveicolo in questione, immatricolato nell’anno 1990 e ricadente nella fascia di anzianità  compresa tra i venti e trenta anni, rimarrebbe assoggettato al pagamento della tassa dovuta in via ordinaria, in quanto non iscritto in uno dei registri indicati nell’art.7, comma 2, della legge reg. Emilia-Romagna n. 15 del 2012. La definizione della controversia dipenderebbe, pertanto, «dalla regolazione o meno di essa alla luce della norma richiamata».

4.- Quanto al merito, il giudice rimettente ritiene le questioni non manifestamente infondate perchè l’art. 7, comma 2, l. reg. Emilia-Romagna n. 15 del 2012 violerebbe i parametri indicati dagli artt. 117, quarto comma, e 119, secondo comma, Cost. A sostegno di tali doglianze, richiama la sentenza di questa Corte n. 288 del 2012 per dedurne che la tassa automobilistica resta pur sempre un tributo derivato, di modo che la Regione, con riferimento ad essa, «non può escludere esenzioni, detrazioni e deduzioni giù  previste dalla legge statale».

Il rimettente evidenzia che la materia in oggetto era regolata, ratione temporis, dall’art. 63 della legge n. 342 del 2000, il quale stabiliva, al comma 2, che l’esenzione dal pagamento della tassa, prevista dal comma l per i veicoli ultratrentennali, esclusi quelli adibiti ad uso professionale, «è altresì estesa agli autoveicoli e motoveicoli di particolare interesse storico e collezionistico per i quali il termine è ridotto a venti anni», e, al comma 3, che tali veicoli fossero individuati «con propria determinazione, dall’ASI e, per i motoveicoli, anche dalla FMi».

Secondo il medesimo rimettente, la legge regionale, nella vigenza di tale norma statale, non poteva dettare «una disciplina che, in palese obliterazione della norma statale e del beneficio da essa testualmente previsto in favore di tali categorie di veicoli restringesse il campo di fruibilità  dell’esenzione, prevedendo che non lo fossero i veicoli ultraventennali privi dell’iscrizione in uno dei registri tenuti dagli enti riconosciuti».

5.- Con atto depositato il 22 giugno 2018 si è costituita la Regione Emilia-Romagna chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili perchè non rilevanti e comunque del tutto infondate.

5.1.- Quanto alla inammissibilità  per difetto del requisito della rilevanza, la Regione sostiene che, nel 2013, il ricorrente nel giudizio principale «non era in possesso [&] di alcuna iscrizione negli idonei registri, comprovante l’interesse storico e collezionistico della propria autovettura, iscrizione che giù  la disciplina nazionale, prima che regionale, vigente, richiedeva». Pertanto, a detta della Regione, da un lato il contribuente «ha erroneamente interpretato il presupposto di diritto che l’avrebbe legittimato a richiedere la suddetta esenzione», dall’altro la Commissione tributaria provinciale rimettente, «pur dando espressamente atto che il ricorrente non era in possesso di alcuna documentazione attestante l’accertamento di interesse storico e collezionistico del veicolo, ha, tuttavia, del tutto inopinatamente ed ingiustificatamente ritenuto la rilevanza della questione di legittimità  costituzionale della legge regionale, reputando, ma a questo punto del tutto erroneamente, che la preclusione derivi al ricorrente dalla sola legge regionale».

5.2.- Da qui, secondo la Regione, il profilo di manifesta infondatezza poichè, se, da un lato, in forza della disciplina nazionale di cui all’art. 63, comma 3, della legge n. 342 del 2000, fino al 2009, «in assenza di una specifica disciplina procedimentale regolante la certificazione dei requisiti», era ritenuta sufficiente una mera attestazione dell’interesse storico del veicolo rilasciata dall’ASI; dall’altro, tuttavia, dall’entrata in vigore del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 17 dicembre 2009 (applicabile ratione temporis alla fattispecie oggetto del giudizio), invece, «l’esenzione fiscale è subordinata al rilascio della predetta certificazione, che avviene contestualmente alla presentazione della domanda di iscrizione».

Pertanto, osserva la Regione, non può dirsi «verificato il presupposto che il giudice rimettente pone alla base della ritenuta non manifesta infondatezza della questione di legittimità  costituzionale, ossia che la legge regionale abbia dettato una disciplina innovativa e restrittiva delle condizioni di esenzione, prevedendo che non potessero fruirne i veicoli ultraventennali privi dell’iscrizione in uno dei registri tenuti dagli enti riconosciuti, quando invece essa ha ricalcato il contenuto di disposizioni statali vigenti».

Ritiene la Regione che, rispetto alla legge statale applicabile ratione temporis, «la legge regionale introduce semplicemente una formalità , consistente nella produzione da parte dell’ASI di tale certificazione (la stessa richiesta dalla legislazione statale) alla Regione, quale ente beneficiario della tassa automobilistica, non richiedendo, quindi nulla in più¹ rispetto ai requisiti e alle condizioni stabilite dalla normativa nazionale, sia in ordine alla classificazione dei veicoli di interesse storico e collezionistico, sia in ordine alla comprova di tali requisiti ai fini fiscali».

Conclude la Regione che «[t]utto quanto sopra precisato rende evidente la manifesta infondatezza della questione posta e chiarisce anche l’insussistenza dello stesso profilo della “rilevanza”», in quanto il ricorrente «non era in possesso del requisito – in particolare dell’iscrizione in uno dei registri (che ben poteva chiedere all’ASI o ad uno dei registri storici previsti dalla norma) – che gli avrebbe consentito di accedere al beneficio fiscale».

5.3.- Da ultimo, la Regione argomenta la manifesta infondatezza della questione anche in ragione del non pertinente «costante richiamo» all’art. 117, quarto comma, Cost., relativo alla potestà  legislativa cosiddetta residuale delle Regioni, in luogo dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., «che non viene, invece, mai menzionato, sicchè non pare possa essere attribuito a mero errore materiale».

La parte privata del giudizio principale non si è costituita in quello incidentale.

Considerato in diritto

1.- La Commissione tributaria provinciale di Bologna, con ordinanza del 26 gennaio 2018 (r. o. n. 99 del 2018), ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 7, comma 2, della legge della Regione Emilia-Romagna 21 dicembre 2012, n. 15 (Norme in materia di tributi regionali), in riferimento agli artt. 117, quarto comma, e 119, secondo comma, della Costituzione.

Secondo la disposizione regionale censurata, «[d]al 1° gennaio 2013 gli autoveicoli ed i motoveicoli, esclusi quelli adibiti ad uso professionale, di anzianità  tra i venti e i trenta anni, classificati d’interesse storico o collezionistico, iscritti in uno dei registri ASI [Automobilclub Storico Italiano], Storico Lancia, Italiano Fiat, Italiano Alfa Romeo, Storico FMI [Federazione Motociclistica Italiana], previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo n. 285 del 1992 e dal relativo regolamento attuativo, sono esentati dal pagamento della tassa automobilistica regionale. Ai fini dell’esonero fiscale, la certificazione d’iscrizione attestante la data di costruzione nonchè le caratteristiche tecniche è prodotta alla Regione».

1.1.- Il rimettente giudica sulla richiesta di annullamento di una cartella di pagamento emessa per la mancata corresponsione della tassa automobilistica dovuta per l’anno 2013; richiesta fondata dal ricorrente «sul presupposto che il veicolo in questione, essendo stato immatricolato nell’anno 1990, godeva dell’esenzione prevista dall’art. 63, comma 2», della legge 21 novembre 2000, n. 342 (Misure in materia fiscale). Detto comma 2 – nel testo applicabile ratione temporis – stabiliva che l’esenzione dal pagamento della tassa, prevista dal comma l per i veicoli ultratrentennali, esclusi quelli adibiti ad uso professionale, «è altresì estesa agli autoveicoli e motoveicoli di particolare interesse storico

e collezionistico per i quali il termine è ridotto a venti anni». Il successivo comma 3 stabiliva che tali veicoli fossero individuati «con propria determinazione», aggiornata annualmente, «dall’ASI e, per i motoveicoli, anche dalla FMi»,.

2.- Il giudice rimettente ritiene che la rilevanza delle questioni discenda dalla circostanza che la Regione ha proceduto alla riscossione del tributo non versato sul dichiarato presupposto che l’autoveicolo in questione, immatricolato nell’anno 1990 e ricadente nella fascia di anzianità  compresa tra i venti e trenta anni, rimarrebbe assoggettato al pagamento della tassa dovuta in via ordinaria, in quanto non iscritto in uno dei registri indicati nell’art. 7, comma 2, della legge reg. Emilia-Romagna n. 15 del 2012. La definizione della controversia dipenderebbe, pertanto, «dalla regolazione o meno di essa alla luce della norma richiamata».

2.1.- La Regione eccepisce l’inammissibilità  delle questioni per difetto di rilevanza, poichè il ricorrente nel giudizio principale «non era in possesso [&] di alcuna iscrizione negli idonei registri, comprovante l’interesse storico e collezionistico della propria autovettura, iscrizione che giù  la disciplina nazionale, prima che regionale, vigente, richiedeva». Il rimettente, «pur dando espressamente atto che il ricorrente non era in possesso di alcuna documentazione attestante l’accertamento di interesse storico e collezionistico del veicolo, ha, tuttavia, del tutto inopinatamente ed ingiustificatamente ritenuto la rilevanza della questione di legittimità  costituzionale della legge regionale, reputando, ma a questo punto del tutto erroneamente, che la preclusione derivi al ricorrente dalla sola legge regionale».

2.2.- L’eccezione non è fondata.

Il giudizio di rilevanza, per costante giurisprudenza costituzionale, è riservato al giudice rimettente, sì che l’intervento della Corte deve limitarsi ad accertare l’esistenza di una motivazione sufficiente, non palesemente erronea o contraddittoria, senza spingersi fino a un esame autonomo degli elementi che hanno portato il giudice a quo a determinate conclusioni (ex plurimis, sentenza n. 41 del 2011).

In altre parole, nel giudizio di costituzionalità , ai fini dell’apprezzamento della rilevanza, ciù² che conta è la valutazione che il giudice a quo deve effettuare in ordine alla possibilità  che il procedimento pendente possa o meno essere definito indipendentemente dalla soluzione della questione sollevata, potendo la Corte interferire su tale valutazione solo se essa, a prima vista, appaia assolutamente priva di fondamento (sentenza n. 71 del 2015).

Un simile presupposto non si verifica nel caso di specie, perchè il rimettente ha sufficientemente motivato nel senso che la pretesa tributaria della Regione trova fondamento nella disposizione censurata, che richiede, ai fini della esenzione, requisiti ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legislazione statale. Dalla declaratoria di illegittimità  costituzionale della disposizione censurata deriverebbe, pertanto, perlomeno un cambiamento del quadro normativo assunto dal giudice rimettente (sentenza n. 390 del 1996).

Non è quindi implausibile ritenere che l’eventuale illegittimità  della suddetta disposizione incida sul procedimento principale, come richiesto dall’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) e costantemente confermato dalla giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenza n. 91 del 2013).

3.- Quanto al merito, il giudice a quo ritiene le questioni non manifestamente infondate in quanto l’art. 7, comma 2, legge reg. Emilia-Romagna n. 15 del 2012 violerebbe i parametri evocati. A sostegno di tali doglianze richiama la sentenza n. 288 del 2012 di questa Corte e osserva che la tassa automobilistica resta pur sempre un tributo derivato, di modo che la Regione, con riferimento ad essa, «non può escludere esenzioni, detrazioni e deduzioni giù  previste dalla legge statale».

Secondo il giudice rimettente, la legge regionale, nella vigenza della disciplina statale di cui al citato art. 63, comma 2, della legge n. 342 del 2000, non poteva dettare «una disciplina che in palese obliterazione della norma statale e del beneficio da essa testualmente previsto in favore di tali categorie di veicoli restringesse il campo di fruibilità  dell’esenzione, prevedendo che non lo fossero i veicoli ultraventennali privi dell’iscrizione ad uno dei registri tenuti dagli enti riconosciuti».

3.1.- In via preliminare va osservato che la Regione eccepisce la manifesta infondatezza in ragione del non pertinente «costante richiamo» all’art. 117, quarto comma, Cost., relativo alla potestà  legislativa cosiddetta residuale delle Regioni, in luogo dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., «che non viene, invece, mai menzionato, sicchè non pare possa essere attribuito a mero errore materiale».

3.2.- L’eccezione non è fondata.

3.3.- Il riferimento alla competenza statale esclusiva in materia di «sistema tributario [&] dello Stato di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., piuttosto che all’art. 117, quarto comma, Cost., emerge in modo sufficientemente chiaro, ancorchè implicito, dal contesto della ordinanza di rimessione (per casi analoghi, sentenze n. 116 del 2018 e n. 32 del 2018). Questa, infatti, giù  in sì© piuttosto succinta, richiama diffusamente una pronuncia di questa Corte (la sentenza n. 288 del 2012) che, proprio in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., ha statuito i principi che il giudice a quo vorrebbe far valere in relazione alla fattispecie che è chiamato ad applicare.

3.4.- Le questioni di legittimità  costituzionale sollevate concernono dunque il rapporto tra la norma regionale e quella statale, vigenti ratione temporis, al fine di stabilire se la Regione, con l’art. 7, comma 2, della citata legge reg. Emilia-Romagna n. 15 del 2012, abbia violato la suddetta competenza statale esclusiva di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. e l’art. 119, secondo comma, Cost.

4.- Le questioni sono fondate nei limiti che seguono.

Occorre preliminarmente precisare che la normativa statale rilevante al fine della verifica di legittimità  costituzionale è solo quella applicabile al giudizio principale tenuto conto dell’anno di imposta (2013), cui si riferisce la tassa automobilistica oggetto di recupero mediante cartella di pagamento. Non assumono, quindi, specifico rilievo le modificazioni nel tempo succedutesi con riguardo alla fattispecie disciplinata dal menzionato art. 63 della legge n. 342 del 2000: a) nè l’abrogazione, a decorrere dal 1° gennaio 2015, dei citati commi 2 e 3 dello stesso articolo, disposta

dall’art. 1, comma 666, lettera b), della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità  2015)»; b) nè l’introduzione, a decorrere dal 1° gennaio 2019, del comma 1-bis al medesimo art. 63, ad opera dell’art. 1, comma 1048, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), che – modificandone la precedente ratio – attualmente dispone «[g]li autoveicoli e motoveicoli di interesse storico e collezionistico con anzianità  di immatricolazione compresa tra i venti e i ventinove anni, se in possesso del certificato di rilevanza storica di cui all’articolo 4 del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 17 dicembre 2009, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 65 del 19 marzo 2010, rilasciato dagli enti di cui al comma 4 dell’articolo 60 del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e qualora tale riconoscimento di storicità  sia riportato sulla carta di circolazione, sono assoggettati al pagamento della tassa automobilistica con una riduzione pari al 50 per cento».

4.1.- Ciù² premesso, non coglie nel segno la difesa della Regione quando eccepisce l’infondatezza delle questioni affermando che, dall’entrata in vigore del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 17 dicembre 2009, anche a livello statale «l’esenzione fiscale è subordinata al rilascio della predetta certificazione, che avviene contestualmente alla presentazione della domanda di iscrizione».

Qui rileva, infatti, il confronto tra le fattispecie normative: più¹ precisamente tra quella configurata dalla legge regionale e quella configurata dalla legge statale allora vigente, ovvero dall’abrogato comma 3 del citato art. 63 della legge n. 342 del 2000, che prevedeva, ai fini dell’applicazione dell’esenzione dalla tassa automobilistica, che i veicoli di «particolare» interesse storico e collezionistico fossero «individuati, con propria determinazione dall’ASI e, per i motoveicoli, anche dalla FMi».

In merito a tale disposizione questa Corte ha ricordato (sentenza n. 209 del 2018) che, per la giurisprudenza di legittimità , ai fini del riconoscimento del relativo regime di favore non è prevista alcuna iscrizione nei registri tenuti dall’ASI o dalla FMI; l’esenzione, infatti, da un lato dipende dall’accertamento costitutivo demandato ai suddetti enti, ma, dall’altro, tale accertamento «non ha effetto “ad rem”, è limitato ad un elenco analitico di modelli e marche, ed ha portata generale e astratta, riferita, cioè, a categorie complessive di veicoli (nella specie, immatricolati da oltre vent’anni con determinate caratteristiche tecniche)» (da ultimo, in senso conforme, Corte di cassazione, sezione tributaria, ordinanza 20 luglio 2018, n. 19421).

La suddetta norma statale non è stata, quindi, incisa dalla circostanza che l’ASI, nelle determinazioni assunte in riferimento ad essa, adottate a partire dall’anno 2011, abbia variato la precedente prassi – che si limitava a richiedere il possesso dei requisiti previsti dal proprio regolamento tecnico nazionale – richiamando (con l’obiettivo di introdurre un’unica qualifica e procedura, valida sia per la circolazione che per ottenere i benefici fiscali in materia di tasse automobilistiche) il citato d.m. 17 dicembre 2009, attinente alla disciplina e alla circolazione stradale dei veicoli di interesse storico e collezionistico, e richiedendo, anche per l’applicazione dei benefici fiscali, l’iscrizione, a titolo oneroso, nei propri registri.

Ai fini che qui rilevano, la portata di una disciplina fiscale statale – che rimette all’ASI la sola individuazione, nell’ambito delle categorie elencate direttamente dal comma 2, dei veicoli di particolare interesse storico e collezionistico – non può, infatti, essere fatta discendere dai requisiti aggiuntivi introdotti da un ente privato di tipo associativo, quale l’ASI, a seguito della variazione della prassi seguita.

4.2.- La conferma che, per l’esenzione fiscale dei veicoli di particolare interesse storico e collezionistico dal pagamento della tassa automobilistica, non rilevasse la loro circolazione, si desume, del resto, dal comma 4 dell’art. 63 della legge n. 342 del 2000, il quale, nella formulazione vigente ratione temporis, stabiliva che i veicoli di cui ai commi 1 e 2 fossero assoggettati, «in caso di utilizzazione sulla pubblica strada», ad una tassa di circolazione forfettaria annua.

Tale disposizione, infatti, prevedendo come mera eventualità  la «utilizzazione sulla pubblica strada», evidenziava che la suddetta esenzione dalla tassa automobilistica era riconosciuta a prescindere dalla circolazione (e quindi dalla relativa disciplina, ivi compresa l’iscrizione negli specifici registri), in ragione di altre caratteristiche dei veicoli «di particolare interesse storico e collezionistico», individuate direttamente dal comma 2 dell’art. 63, consistenti nell’essere gli stessi costruiti specificamente per le competizioni o a scopo di ricerca o aventi rilievo industriale, sportivo, estetico o di costume.

Questa Corte, del resto, ha giù  precisato che la disciplina della circolazione stradale dei veicoli di interesse storico e collezionistico è fattispecie distinta e diversa da quella dell’esenzione fiscale disposta dall’art. 63 della legge n. 342 del 2000 per i veicoli di «particolare» interesse storico e collezionistico. Infatti, nella sentenza n. 455 del 2005 si è affermato che l’art. 60, comma 4, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada) «individua i veicoli di interesse storico e collezionistico al solo fine di regolarne la circolazione stradale (subordinandola appunto, a pena di sanzioni amministrative, al possesso dei requisiti indicati nel regolamento di attuazione per tale tipo di veicoli: commi 5 e 6 del medesimo articolo) e non può estendersi al diverso ambito settoriale dell’esenzione dalla tassa automobilistica sia perchè tale esenzione trova una compiuta e specifica disciplina nel citato art. 63 [della legge n. 342 del 2000], sia perchè la norma agevolativa fa riferimento ai veicoli di “particolare” interesse storico e collezionistico e non a quelli di mero interesse storico e collezionistico».

Tale distinzione è stata poi confermata, sotto questo profilo, dalla giurisprudenza della Corte di cassazione, la quale ha ribadito che la disciplina prevista dalle norme inerenti alla circolazione stradale «rileva sia sotto il profilo dell’accertamento dell’adeguato modo di conservazione (richiesto dal D.Lgs. 24 giugno 2003, n. 209, concernente la “attuazione della direttiva 2000/53/CE, relativa ai veicoli fuori uso” e successive modifiche), sia sotto il profilo della verifica delle prescrizioni di sicurezza richieste dal D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, art. 215, (recante “regolamento di esecuzione al Codice della strada”, per la loro circolazione su strada) ma non certo sotto il profilo dell’esenzione di cui

[all’art. 63 della legge n. 342 del 2000]. Di ciù² è fatta espressa affermazione anche nella Risoluzione n. 112/2011 dell’Agenzia delle entrate nella quale si rileva – da un canto – che “la L. 21 novembre 2000, n. 342, citato art. 63, commi 2 e 3, non delineano alcuna procedura di tipo [&] autorizzatorio, nè viene prevista, per il riconoscimento del regime di favore, l’iscrizione nei registri tenuti dall’ASI o dalla FMI o in altro registro storico” e – d’altro canto – si evidenzia che “per fruire del beneficio fiscale in commento non viene espressamente richiesta l’iscrizione del veicolo nei predetti registri, come è, invece, disposto dall’art. 60 C.d.S.”, onde appare pacifico che le previsioni dettate dal Codice della Strada non esplicano effetto alcuno in ordine al regime fiscale applicabile ai veicoli in argomento» (Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza 15 febbraio 2013, n. 3837).

4.3.- Come sopra anticipato, le sollevate questioni di legittimità  sono quindi fondate, non essendo consentito al legislatore regionale, in tema di tassa automobilistica relativa al 2013, ridurre la portata dell’esenzione prevista dal legislatore statale, per i veicoli di «particolare» interesse storico e collezionistico, dal comma 2 dell’art. 63 della legge n. 342 del 2000, subordinando detta esenzione a requisiti ulteriori rispetto a quelli stabiliti dalla legge statale.

Nella specie, occorre considerare che l’art. 8 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonchè di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), laddove al comma 2 stabilisce che «[f]ermi restando i limiti massimi di manovrabilità  previsti dalla legislazione statale, le regioni disciplinano la tassa automobilistica regionale», costituisce principio di coordinamento del sistema tributario che assume la valenza di parametro interposto cui la Regione deve attenersi nell’esercizio della propria competenza legislativa. Come chiarito da questa Corte, «[d]alla formulazione del comma 2 si inferisce, infatti, non giù  la natura di tributo proprio della tassa automobilistica regionale, come in tesi della resistente, ma solo la volontà  del legislatore di riservare ad essa un regime diverso rispetto a quello stabilito per gli altri tributi derivati, attribuendone la disciplina alle Regioni, senza che questo comporti una modifica radicale di quel tributo, come anche confermato dall’inciso “fermi restando i limiti massimi di manovrabilità  previsti dalla legislazione statale”» (sentenza n. 288 del 2012).

L’art. 7, comma 2, della denunciata l. reg. Emilia-Romagna n. 15 del 2012, nel subordinare l’esenzione fiscale dei veicoli di «interesse storico o collezionistico» (tra l’altro) all’iscrizione in uno dei registri previsti dall’art. 60 cod. strada, implicitamente richiede la medesima iscrizione anche per l’esenzione dei veicoli rientranti nel sottoinsieme costituito dai veicoli di «particolare» interesse storico e collezionistico di cui al comma 2 dell’art. 63 della legge n. 342 del 2000; iscrizione non prevista dalla legge statale per l’attribuzione dell’indicato beneficio. In tal modo, perà², la legge regionale víola gli artt. 117, secondo comma, lettera e), Cost., per lesione della competenza statale esclusiva sul «sistema tributario [&] dello Stato», e 119, secondo comma, Cost., per il mancato rispetto dei «principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario».

La norma regionale, per il suddetto sottoinsieme di veicoli, viene, infatti, a richiedere, ai fini dell’esenzione in discorso, requisiti per essi non previsti dall’art. 63, comma 2, della legge n. 342 del 2000, così restringendo in modo evidente la portata della fattispecie agevolativa statale e, modificandola in peius, eccedendo il vincolo dei «limiti massimi di manovrabilità » previsti dall’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 68 del 2011.

5. – La declaratoria di illegittimità  costituzionale non riguarda, tuttavia, quella parte della norma regionale che amplia la portata dell’esenzione di cui all’art. 63, comma 2, della legge n. 342 del 2000, estendendola al più¹ generale insieme dei veicoli di interesse storico o collezionistico sia pure alla condizione della sussistenza dei sopra richiamati requisiti. Dai lavori preparatori emerge, infatti, che la disposizione denunciata è stata introdotta allo scopo sia di ampliare l’esenzione, non limitandola, diversamente dalla norma statale, ai soli veicoli di «particolare» interesse storico e collezionistico, sia di richiedere requisiti più¹ specifici al fine della fruibilità  del beneficio.

Nella parte in cui l’esenzione viene ampliata non si può ritenere che la norma regionale abbia valicato il limite massimo di manovrabilità  stabilito dal principio di coordinamento di cui al comma 2 dell’art. 8 del d.lgs. n. 68 del 2011.

Al riguardo, questa Corte ritiene opportuno”anche al fine di evitare effetti che potrebbero amplificare, nella perdurante inattuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42, (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), la compressione dell’autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali (da ultimo, sentenza n. 169 del 2017) – chiarire la specifica natura assunta dalla tassa automobilistica a seguito dell’entrata in vigore del suddetto art. 8.

Tale disposizione si struttura distinguendo: a) i tributi propri autonomi (o “propri in senso stretto”) “ceduti”, ovvero quelli che il comma 1 prevede possano essere istituiti e interamente disciplinati (o anche soppressi) con legge regionale; b) la tassa automobilistica, la cui disciplina, dal comma 2, è demandata alle Regioni «entro i limiti massimi di manovrabilità  previsti dalla legislazione statale»; c) i tributi qualificati, dal comma 3, come «propri derivati».

In questa sistematica il legislatore ha attribuito alla tassa automobilistica una valenza differenziata, sia rispetto ai tributi propri autonomi (siano essi “originari” o, nei termini di cui sopra, “ceduti”), sia rispetto ai tributi propri derivati, configurandola come un tributo proprio derivato particolare, parzialmente “ceduto”, in quanto alle Regioni è riconosciuto un più¹ ampio margine di autonoma disciplina, limitato dal vincolo, unidirezionale, di non superare il limite massimo di manovrabilità  stabilito dalla legge statale.

In tal modo, la tassa automobilistica, di cui all’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 68 del 2011, si configura come un tertium genus, rispetto al quale le Regioni possono sviluppare una propria politica fiscale che, senza alterarne i presupposti strutturali (in quanto la tassa automobilistica continua a partecipare della natura dei tributi propri derivati) e senza superare i limiti massimi di manovrabilità  definiti dalla legge statale, possa rispondere a specifiche esigenze di differenziazione.

Tale conclusione trova conferma nei lavori preparatori della suddetta disposizione.

In una prima versione della stessa, emergente dalla intesa – prescritta dall’art. 2, comma 3, della legge delega n. 42 del 2009 – raggiunta in Conferenza unificata il 16 ottobre 2010, la tassa automobilistica veniva qualificata «tributo proprio in senso stretto», giù  tuttavia con il vincolo dei «limiti massimi di manovrabilità  previsti dalla legislazione statale».

A seguito dei pareri espressi dalla Commissione bicamerale sul federalismo fiscale e dalle altre commissioni competenti – alcuni dei quali facevano rilevare l’incongruenza di definire come autonomo un tributo che rimaneva, seppur parzialmente, vincolato dalla legge statale -, nel testo approvato dal Consiglio dei ministri il 31 marzo 2011 si ritenne opportuno omettere il riferimento ai tributi propri in senso stretto. Rimaneva perಠferma, nel contesto del nuovo federalismo fiscale attuativo della legge n. 42 del 2009, la volontà  di differenziare la tassa automobilistica, connotandola con un maggiore livello di autonomia rispetto a quello degli altri tributi propri derivati, anche perchè essa, dal punto di vista storico, ha costituito la prima imposta di rilievo interamente “attribuita”, con il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell’articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), alle Regioni.

Il legislatore statale ha quindi scelto di declinare in modo peculiare la competenza legislativa regionale sulla tassa automobilistica, che, da un lato, in quanto non interamente “ceduta” alle Regioni, come invece i tributi menzionati al comma 1 dell’art. 8, del d.lgs. n. 68 del 2011, continua a ricadere tra i tributi propri derivati, ma dall’altro, all’interno di tale categoria, assume caratteristiche distinte, in quanto il principio di coordinamento di cui al comma 2 del medesimo art. 8 introduce un più¹ ampio margine alla competenza legislativa regionale – da esercitarsi, in ogni caso, nel rispetto dei principi dell’equilibrio di bilancio di cui all’art. 81 Cost. e senza alcuna ricaduta sulle finanze statali.

Non è indifferente, peraltro, considerare che una scelta analoga, nel processo avviato dalla legge n. 42 del 2009, è avvenuta in altri contesti disciplinari, nell’ambito delle modifiche statutarie delle Regioni a statuto speciale adottate in attuazione degli accordi previsti dall’art. 27 della medesima legge.

Più¹ precisamente, l’art. 73 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), come modificato dal 1° gennaio 2010, al comma 1-bis, primo periodo, prevede che «[l]e province, relativamente ai tributi erariali per i quali lo Stato ne prevede la possibilità , possono in ogni caso modificare aliquote e prevedere esenzioni, detrazioni e deduzioni purchè nei limiti delle aliquote superiori definite dalla normativa statale».

Analogamente l’art. 1 del decreto legislativo 11 agosto 2014, n. 129 (Norme di attuazione concernenti l’articolo 51, comma 4, dello Statuto speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di tributi erariali), al comma 1, stabilisce che «[n]el rispetto delle norme dell’Unione europea sugli aiuti di Stato, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia con riferimento ai tributi erariali il cui gettito sia ad essa interamente devoluto, ove la legge statale consenta una qualsiasi manovra su aliquote, esenzioni di pagamento, detrazioni d’imposta o deduzioni dalla base imponibile, può compiere una qualsiasi di tali manovre, purchè non venga superato il livello massimo di imposizione stabilito dalla normativa statale».

In termini ancora più¹ puntuali rispetto alla tassa automobilistica, l’art. 5, comma 2, del decreto legislativo 20 novembre 2017, n. 184 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste in materia di coordinamento e di raccordo tra la finanza statale e regionale), stabilisce che «[l]a competenza a disciplinare la tassa automobilistica regionale è trasferita alla Regione Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste, entro i limiti massimi di manovrabilità  previsti dalla legislazione statale».

Tutte queste formulazioni esprimono, in termini similari o identici, il medesimo principio contenuto nell’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 68 del 2011: esse si riferiscono a tributi propri che non possono dirsi “autonomi”, in quanto istituiti con legge statale, ma che neanche possono dirsi puramente “derivati”, poichè rispetto a questi ultimi si individua un più¹ ampio margine di manovrabilità , vincolato solo in termini unidirezionali.

Del resto, alcuni di questi riferimenti normativi, in particolare quello del novellato art. 73, comma 1-bis, del d.P.R. n. 670 del 1972, sono giù  stati posti a fondamento di alcune pronunce di questa Corte, e più¹ precisamente delle sentenze n. 2 del 2012 (in materia di addizionale all’IRPEF) e n. 323 del 2011 (relativamente alla detrazione dell’IRAP).

In particolare, questa Corte, nell’interpretare l’art. 73, comma 1-bis, sopra riportato, ha affermato che «[n]on può essere condivisa, pertanto, la tesi del ricorrente secondo cui, in base allo statuto di autonomia, le Province potrebbero adottare solo la specifica modifica del tributo erariale espressamente consentita dalla legge statale. Il suddetto parametro statutario, attribuendo alle Province ampia libertà  di manovra, le autorizza, infatti, ad introdurre modifiche anche diverse da quelle indicate dalla legge dello Stato e, quindi, ad influire sul gettito del tributo erariale ad esse destinato, alla sola condizione che le modifiche apportate non determinino una pressione tributaria maggiore di quella derivante dall’applicazione dell’aliquota massima consentita. Ne consegue che, entro tali limiti, le Province potranno prevedere esenzioni o detrazioni anche nell’ipotesi in cui la legge statale consenta solo la variazione dell’aliquota» (sentenza n. 323 del 2011).

5.1.- Deve quindi ribadirsi che la rilevata illegittimità  costituzionale della norma regionale censurata, nella parte in cui si riferisce ai veicoli di “particolare” interesse storico e collezionistico, non coinvolge la medesima norma nella parte in cui prevede per i veicoli di interesse storico o collezionistico, genericamente considerati, la necessità , ai fini della esenzione dalla tassa automobilistica, della «iscrizione in uno dei registri ASI, Storico Lancia, Italiano Fiat, Italiano Alfa Romeo, Storico FMI, previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo n. 285 del 1992 e dal relativo regolamento attuativo», stabilendo poi che «[a]i fini dell’esonero fiscale, la certificazione d’iscrizione attestante la data di costruzione nonchè le caratteristiche tecniche è prodotta alla Regione».

Ampliando l’ambito di esenzione rispetto a quello più¹ limitato dei veicoli «di particolare interesse storico e collezionistico» previsto dalla coeva legislazione statale, la norma regionale non ha, infatti, ecceduto il vincolo del

limite massimo di manovrabilità  stabilito dal principio di coordinamento di cui al comma 2 dell’art. 8 del d.lgs. n. 68 del 2011.

L’ampliamento del regime di esenzione della tassa automobilistica non eccede quindi l’autonomia impositiva regionale, non risultando in contrasto nemmeno con i principi dell’ordinamento tributario cui comunque, anche nei maggiori margini di manovrabilità , la legislazione regionale è vincolata (sentenze n. 118 del 2017 e n. 102 del 2008).

Per questi motivi esso si sottrae alla dichiarazione di incostituzionalità  che invece investe, come in precedenza precisato, l’art. 7, comma 2, della legge reg. Emilia-Romagna n. 15 del 2012, nella parte in cui implicitamente subordina anche l’esenzione fiscale del sottoinsieme dei veicoli «di particolare interesse storico e collezionistico» all’iscrizione in uno dei registri previsti dall’art. 60 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 e dal relativo regolamento di esecuzione e attuazione, anzichè alla mera individuazione dei requisiti mediante determinazione dell’ASI o del FMI.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 7, comma 2, della legge della Regione Emilia-Romagna 21 dicembre 2012, n. 15 (Norme in materia di tributi regionali), nella parte in cui, nel riferirsi alla fattispecie degli autoveicoli e motoveicoli, esclusi quelli adibiti ad uso professionale, di anzianità  tra i venti e i trenta anni, «classificati di interesse storico o collezionistico», subordina anche l’esenzione fiscale dei veicoli «di particolare interesse storico e collezionistico» di cui all’art. 63, comma 2, della legge 21 novembre 2000, n. 342 (Misure in materia fiscale) all’iscrizione in uno dei registri previsti dall’art. 60 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada) e dal relativo regolamento di esecuzione e attuazione, anzichè alla mera individuazione dei requisiti mediante determinazione dell’Automobilclub storico italiano (ASI) o della Federazione motociclistica italiana (FMI).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 aprile 2019.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 21/5/2019 n.122 proviene da Giustamm.

F. Patroni Griffi Pres., F. Franconiero Est. PARTI: E. s.r.l., rapp. avvocati Luigi Borgia e Giuseppe Innocenti c. GSA – Gruppo Servizi Associati s.p.a. rapp. avv.ti Luca Ponti, Luca De Pauli e Luca Mazzeo; Associazione Nazionale delle Imprese di Sorveglianza Antincendio – A.N.I.S.A. rappr. avv.ti Massimiliano Brugnoletti e Paolo Caruso; Associazione Nazionale Imprese di Pulizia e Servizi Integrati rapp. avv.to Luca Raffaello Perfett

Gli appalti di servizi ad alta intensità  di manodopera sono comunque aggiudicati con il criterio del miglior rapporto qualità /prezzo, quand’anche gli stessi abbiano anche caratteristiche standardizzate.

1.- Processo amministrativo – intervento – in adesione o ad opponendum – omogeneità  dell’interesse – accertamento.

2.- Appalti pubblici – criteri di aggiudicazione – criterio del solo ribasso – non è esclusivo – selezione sul piano qualitativo – quale obiettivo di politica generale – tale.

3.- Appalti pubblici – DLgs. n. 50/2016 – art. 95 – commi da 1 a 5 – rapporti – interpretazione.

4.- Appalti pubblici – appalti di servizi ad alta intensità  di manodopera – art. 50 comma 1 e art.- 95 comma 3, lett. a) cod. contratti pubblici – criterio di aggiudicazione – miglior rapporto qualità /prezzo – tale.

1. Il requisito dell’omogeneità  dell’interesse fatto valere in giudizio attraverso l’intervento in adesione o per opporsi ad un ricorso giurisdizionale amministrativo deve essere accertato nell’ambito della sola base associativa oltre che in relazione alla natura della questione controversa in giudizio e alla sua riconducibilità  agli scopi statutari dell’ente.

2.L’elaborazione di criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici basati non sul solo prezzo, e quindi non orientati in via esclusiva a fare conseguire all’amministrazione risparmi di spesa, ma idonei a selezionare le offerte anche sul piano qualitativo, in funzione di un miglioramento tecnologico, di un più¹ efficiente utilizzo delle risorse energetiche e della tutela delle condizioni economiche e di sicurezza del lavoro, deve essere ascritto agli obiettivi di politica generale sovranazionale, poi recepiti nelle direttive del 2014 sui contratti pubblici ed infine, a livello nazionale, con il codice dei contratti pubblici (DLgs. n. 50/2016): con specifico riguardo alla tutela delle condizioni economiche e di sicurezza del lavoro, il ricorso a criteri in grado di valorizzare aspetti di carattere qualitativo è motivato dall’esigenza di assicurare una competizione non ristretta al solo prezzo, foriera del rischio di ribassi eccessivi e di una compressione dei costi per l’impresa aggiudicataria che possa andare a scapito delle condizioni di sicurezza sui luoghi di lavoro e dei costo per la manodopera, in contrasto con gli obiettivi di coesione sociale propri dell’obiettivo di crescita inclusiva enunciato dalla Commissione europea.

3.Sulla base dell’analisi normativa interna ed europea, e della cornice indirizzo politico-legislativo ad esse presupposta, il rapporto tra i commi da 2 a 5 dell’art. 95 del DLgs. 50/2016 va definito nel senso che, in base al comma 2 le amministrazioni possono aggiudicare i contratti di appalto pubblico secondo il criterio (ora denominato in generale) dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa, individuata dal miglior rapporto qualità /prezzo o che abbia a base il prezzo o il costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia; in attuazione della facoltà  riconosciuta agli Stati membri dalla direttiva 2014/24/UE di escludere o limitare per determinati tipi di appalto il solo prezzo o il costo e in conformità  ai criteri direttivi della legge delega n. 11 del 2016, il comma 3 pone invece una regola speciale, relativa tra l’altro ai servizi ad alta intensità  di manodopera, derogatoria di quella generale, in base alla quale per essi è obbligatorio il criterio del miglior rapporto qualità /prezzo; per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate, infine, si riespande la regola generale posta dal comma 2, con il ritorno alla possibilità  di impiegare un criterio di aggiudicazione con a base l’elemento prezzo, e precisamente il «minor prezzo», purchè questa scelta sia preceduta da una «motivazione adeguata».

4.Gli appalti di servizi ad alta intensità  di manodopera ai sensi degli artt. 50, comma 1, e 95, comma 3, lett. a), del codice dei contratti pubblici (DLgs. n. 50/2016) sono comunque aggiudicati con il criterio del miglior rapporto qualità /prezzo, quand’anche gli stessi abbiano anche caratteristiche standardizzate ai sensi del comma 4, lett. b), del medesimo codice.

Pubblicato il 21/05/2019

N. 00008/2019REG.PROV.COLL.

N. 00001/2019 REG.RIC.A.P.

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1 di Adunanza plenaria del 2019, proposto da E. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Borgia e Giuseppe Innocenti, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

GSA – Gruppo Servizi Associati s.p.a., in persona del presidente del consiglio di amministrazione e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Ponti, Luca De Pauli e Luca Mazzeo, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via Manfredi 5;

nei confronti

Azienda Socio Sanitaria Territoriale – A.S.S.T. della Valle Olona, in persona del direttore generale e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Vincenzo Avolio, con domicilio eletto presso lo studio Alfredo Placidi in Roma, via Tortolini 30;

e con l’intervento di

ad opponendum:

Associazione Nazionale delle Imprese di Sorveglianza Antincendio – A.N.I.S.A., in persona del presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti e Paolo Caruso, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Bertoloni n. 26/b; Associazione Nazionale Imprese di Pulizia e Servizi Integrati, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Raffaello Perfetti, con domicilio digitale tratto da p.e.c. registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 1872/2018, resa tra le parti, concernente la procedura negoziata, ai sensi dell’art. 63, commi 1 e 2, lettera c), del codice dei contratti pubblici, per l’affidamento del servizio di vigilanza antincendio a favore dell’Azienda Socio Sanitaria Territoriale – A.S.S.T. della Valle Olona

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di GSA – Gruppo Servizi Associati s.p.a e dell’Azienda Socio Sanitaria Territoriale – A.S.S.T. della Valle Olona;

Vista la sentenza non definitiva della III Sezione in data 5 febbraio 2019, n. 882;

Visti gli atti di intervento dell’Associazione Nazionale delle Imprese di Sorveglianza Antincendio – A.N.I.S.A. e dell’Associazione Nazionale Imprese di Pulizia e Servizi Integrati;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, comma 10, cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 aprile 2019 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Innocenti, Borgia, De Pauli, Mazzeo, Luciano, Brugnoletti, Caruso e Perfetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

§ – 1. Con la sentenza non definitiva in epigrafe la III Sezione di questo Consiglio di Stato ha deferito all’Adunanza plenaria, ai sensi dell’art. 99, comma 1, cod. proc. amm., la questione, oggetto di contrasti di giurisprudenza, relativa a quale criterio di aggiudicazione debba applicarsi nelle procedure di affidamento di appalti pubblici di servizi, nel caso in cui questi contratti abbiano contemporaneamente caratteristiche di alta intensità  di manodopera e siano standardizzate. La questione origina dal fatto che l’art. 95 del codice dei contratti pubblici, approvato con decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, prevede due criteri antitetici: quello dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità /prezzo, e quello del minor prezzo, rispettivamente ai sensi del comma 3, lett. a), per i servizi ad alta intensità  di manodopera, come definiti dall’art. 50, comma 1, ovvero quei contratti «nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto»; e al comma 4, lett. b), per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate.

§ – 2. La III Sezione ha rimesso la questione nell’ambito di una controversia avente ad oggetto gli atti della procedura negoziata, ai sensi dell’art. 63, commi 1 e 2, lettera c), del codice dei contratti pubblici, indetta dall’Azienda Socio Sanitaria Territoriale – A.S.S.T. della Valle Olona per l’affidamento del servizio di vigilanza antincendio.

In questa controversia il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – sede di Milano, adito in primo grado dalla GSA – Gruppo Servizi Associati s.p.a., ha annullato gli atti di gara, a causa del fatto che l’amministrazione aveva previsto il criterio di aggiudicazione del minor prezzo anzichè quello dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa. Il giudice di primo grado ha in particolare affermato che il rapporto tra i due criteri di aggiudicazione «è di specie a genere», tale per cui in presenza di servizi ad alta intensità  di manodopera «scatta (&) un obbligo speciale di adozione del criterio dell’o.e.p.v. (offerta economicamente più¹ vantaggiosa, n.d.e.) che, a differenza della ordinaria preferenza per tale criterio fatta in via generale dal codice, non ammette deroghe, nemmeno al ricorrere delle fattispecie di cui al comma 4, a prescindere dall’entità  dello sforzo motivazionale dell’amministrazione».

§ – 3. Sull’appello dell’aggiudicataria E. s.r.l., secondo cui in virt๠delle caratteristiche di standardizzazione sarebbe invece consentito per il servizio di vigilanza antincendio il ricorso al criterio del minor prezzo, la Sezione III ha quindi deferito in sede nomofilattica la questione del rapporto tra i due criteri di selezione delle offerte, su cui ha registrato pronunce di Tribunali amministrativi e di Sezioni giurisdizionali di questo Consiglio di Stato contrastanti: un primo orientamento di tenore analogo alla sentenza qui appellata (tra cui principalmente, presso la giurisprudenza d’appello, il precedente della medesima Sezione di cui alla sentenza del 2 maggio 2017, n. 2014 e della V Sezione, 16 agosto 2018, n. 4945); un più¹ recente indirizzo che ha invece attribuito al criterio del minor prezzo per servizi con caratteristiche standardizzate ai sensi del comma 4, lett. b), dell’art. 95 «valenza derogatoria» rispetto alla ipotesi di servizi ad alta intensità  di manodopera (la Sezione rimettente cita in particolare la sentenza della stessa III Sezione del 13 marzo 2018, n. 1609).

§ – 4. Dopo il deferimento all’Adunanza plenaria sono intervenute in opposizione all’appello di E. le associazioni nazionali delle imprese di sorveglianza antincendio – A.N.I.S.A. e delle imprese di pulizia e servizi integrati.

§ – 5. In replica l’appellante ha eccepito l’inammissibilità  di entrambi gli atti di intervento.

DIRITTO

§ – 1. Rispetto alla questione di diritto sottoposta dalla III Sezione a questa Adunanza plenaria è pregiudiziale quella concernente l’ammissibilità  degli interventi in opposizione all’appello delle associazioni di categoria sopra menzionate, che E. contesta per i seguenti profili:

– per mancanza di «rappresentatività  della categoria» dell’Associazione nazionale delle Imprese di Sorveglianza Antincendio, a causa del «numero esiguo di iscritti, appena 32, come la stessa dichiara», e per il fatto che la posizione della stessa associazione sul punto di diritto deferito all’Adunanza plenaria, favorevole all’adozione del solo criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa, è contraria a quella invece sostenuta da «aziende leader del settore della vigilanza antincendio», tra cui la stessa appellante E.;

– per l’analoga situazione in cui verserebbe l’Associazione Nazionale Imprese di Pulizie e Servizi Integrati, a causa della mancanza di un interesse omogeneo riferibile all’intera categoria di operatori economici del settore sottostante al suo intervento.

§ – 2. Così riassunte le contestazioni relative agli interventi, l’Adunanza plenaria li reputa entrambi ammissibili.

§ – 3. Non consta infatti che all’interno delle associazioni intervenienti, ed in particolare tra le imprese ad esse rispettivamente aderenti, vi siano posizioni contrastanti sulla questione di diritto posta dalla Sezione rimettente nella presente sede nomofilattica. Per stessa ammissione della E. il contrasto su tale questione si pone infatti tra le medesime associazioni ed essa appellante, che tuttavia non è iscritta a nessuna di queste due.

§ – 4. Esclusa nei termini ora descritti l’ipotesi di conflitto di interessi, che secondo la costante giurisprudenza amministrativa priva di legittimazione ad intervenire gli enti collettivi (cfr. tra le altre: Cons. Stato, Ad. plen. 2 novembre 2015, n. 9), deve precisarsi che una simile situazione conflittuale non può essere desunta dall’esistenza di posizioni differenziate all’interno della medesima categoria di operatori economici o professionali, quando ad intervenire nel giudizio amministrativo non sia un ente preposto alla rappresentanza istituzionale di quest’ultima.

Nel contestare la legittimazione ad intervenire delle due associazioni E. muove dall’errata premessa secondo cui queste sarebbero investite della rappresentanza dell’intera categoria di operatori di un settore economico e che pertanto ad essa sia riferibile tale condizione dell’azione giurisdizionale. Una simile prospettiva può tuttavia addirsi al caso degli ordini professionali, per i quali una rappresentanza così estesa ha fondamento nella legge, ma non anche alle associazioni di imprese, il cui potere rappresentativo ha invece origine nel contratto istitutivo dell’ente collettivo, dacchè la sua limitazione alle sole imprese liberamente iscritte a quest’ultimo.

§ – 5. In base alla considerazione ora svolta il requisito dell’omogeneità  dell’interesse fatto valere in giudizio attraverso l’intervento in adesione o per opporsi ad un ricorso giurisdizionale amministrativo deve essere accertato nell’ambito della sola base associativa, oltre che in relazione alla natura della questione controversa in giudizio e alla sua riconducibilità  agli scopi statutari dell’ente (con riguardo a quest’ultimo profilo si rinvia ancora al precedente dell’Adunanza plenaria poc’anzi citato). Sulla base dei rilievi ora svolti non può ritenersi sfornita della legittimazione ad intervenire in giudizio un’associazione di imprese quando, incontestata da un lato la rilevanza della questione per le finalità  statutarie di entrambe le due associazioni intervenienti, su cui non vi sono questioni da parte dell’appellante, non risulta dall’altro lato che alcuno degli operatori economici che ad essa partecipi abbia assunto iniziative di carattere giurisdizionale contrastanti con l’intervento in giudizio dell’ente collettivo.

§ – 6. L’appellante pretende invece di desumere la legittimazione ad intervenire delle due associazioni di imprese dalla loro rispettiva rappresentatività  nell’ambito del rispettivo settore professionale. Il criterio così ipotizzato introduce tuttavia una valutazione di carattere quantitativo, rilevante in ipotesi ai fini dell’ammissione delle stesse alle sedi della contrattazione collettiva, ma non coerente con la natura delle odierne intervenienti di associazioni di diritto privato e pertanto non necessaria perchè queste ultime possano perseguire gli scopi statutari di tutela degli interessi degli operatori economici ad esse aderenti.

§ – 7. Superata la questione dell’ammissibilità  degli interventi si può procedere ad esaminare il punto di diritto sottoposto ai sensi del sopra richiamato art. 99, comma 1, cod. proc. amm. all’esame dell’Adunanza plenaria, sopra sintetizzato, in base al quale va stabilito quale sia il criterio di selezione delle offerte da applicare per appalti pubblici di servizi che, come ormai accertato dalla Sezione III con la sentenza non definitiva del 5 febbraio 2019, n. 882, abbiano contemporaneamente caratteristiche di alta intensità  di manodopera – ovvero il cui costo per tale voce dell’offerta sia «pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto» (art. 50, comma 1, d.lgs. n. 50 del 2016, sopra richiamato) – e standardizzate.

La questione si colloca nel contesto delle disposizioni di cui si compone l’art. 95 del codice dei contratti pubblici, relativo ai «Criteri di aggiudicazione dell’appalto» (così la rubrica).

Vengono in rilievo in particolare i commi:

– 2, il quale enuncia la regola secondo cui le stazioni appaltanti aggiudicano gli appalti («procedono all’aggiudicazione», recita la norma) «sulla base del criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa», individuato secondo l’alternativa «del miglior rapporto qualità /prezzo» – corrispondente al tradizionale criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa di cui al previgente quadro normativo (cfr. il considerando 89 della direttiva 2014/24/UE) – o «sulla base dell’elemento prezzo o del costo», quest’ultimo integrato dalla «comparazione costo/efficacia», sulla base degli elementi previsti nel successivo art. 96;

– 3, per il quale «Sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità /prezzo» i servizi ivi previsti, tra cui quelli «ad alta intensità  di manodopera» (lettera a);

– 4, che invece facoltizza le stazioni appaltanti («Può essere utilizzato») a ricorrere al «criterio del minor prezzo»per aggiudicare i contratti ivi elencati, tra cui «i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate» (lettera b);

– 5, che per quest’ultima ipotesi onera le stazioni appaltanti a dare un’«adeguata motivazione».

§ – 8. Come giù  rilevato dalla Sezione rimettente, dall’analisi dell’art. 95 del codice dei contratti pubblici si ricava che nell’ambito della generale facoltà  discrezionale nella scelta del criterio di aggiudicazione, a sua volta insita nell’esigenza di rimettere all’amministrazione la definizione delle modalità  con cui soddisfare nel miglior modo l’interesse pubblico sotteso al contratto da affidare, le stazioni appaltanti sono nondimeno vincolate alla preferenza accordata dalla legge a criteri di selezione che abbiano riguardo non solo all’elemento prezzo, ma anche ad aspetti di carattere qualitativo delle offerte.

Più¹ precisamente, la preferenza in questione:

– in primo luogo desumibile dal comma 2 dell’art. 95 del codice dei contratti, attraverso la previsione di due criteri di aggiudicazione in cui hanno rilievo aspetti di carattere qualitativo, e cioè il «miglior rapporto qualità /prezzo» e il criterio con a base il «costo» dell’opera, bene o servizio acquisito «seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita», che ai sensi del successivo art. 96 tenga conto degli oneri per l’amministrazione legati all’acquisizione, alla manutenzione, ai consumi energetici in fase di utilizzo, alle «esternalità  ambientali» e a quelli connessi al “fine vita”;

– inoltre espresso sia al comma 3 del medesimo art. 95, con l’obbligo di fare ricorso per gli appalti di servizi ivi elencati al solo criterio del miglior rapporto qualità /prezzo, sia – all’opposto – attraverso l’obbligo di motivazione ai sensi del comma 5, laddove invece l’amministrazione opti per il criterio del massimo ribasso nelle ipotesi invece previste nel comma 4.

§ – 9. La preferenza attribuita dal codice dei contratti pubblici a criteri non basati sul solo elemento del prezzo è poi coerente con i principi e criteri direttivi previsti dalla legge delega 28 gennaio 2016, n. 11, per l’attuazione delle direttive sugli appalti pubblici del 2014, tra cui la direttiva europea 2014/24/UE del 26 febbraio 2014, sui contratti di appalto pubblico.

L’art. 1, comma 1, lett. ff) della legge delega prevede l’«utilizzo (&) del criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa,seguendo un approccio costo/efficacia, quale il costo del ciclo di vita e includendo il «miglior rapporto qualità /prezzo» valutato con criteri oggettivi sulla base degli aspetti qualitativi, ambientali o sociali connessi all’oggetto dell’appalto pubblico». Ad esso fa seguito la seguente precisazione: «regolazione espressa dei criteri, delle caratteristiche tecniche e prestazionali e delle soglie di importo entro le quali le stazioni appaltanti ricorrono al solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più¹ basso o del massimo ribasso d’asta».

Nella medesima linea si colloca la successiva lettera gg), recante il criterio direttivo secondo cui l’aggiudicazione dei contratti pubblici «relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonchè a quelli di servizi ad alta intensità  di manodopera» deve essere disposta «esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa, come definita dalla lettera ff)», con esclusione«in ogni caso»del solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo«inteso come criterio del prezzo più¹ basso o del massimo ribasso d’asta». In termini analoghi è poi formulato il criterio direttivo previsto dalla lettera fff) del medesimo art. 1, comma 1, della legge delega.

§ – 10. I criteri direttivi così previsti dalla legge delega costituiscono a loro volta attuazione dell’art. 67 della direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici.

E’ infatti la disposizione di diritto sovranazionale ora richiamata ad avere integrato l’alternativa tradizionale tra offerta economicamente più¹ vantaggiosa e minor prezzo, prevista dall’art. 53 della previgente direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004 (relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi), con un ulteriore criterio di selezione delle offerte con a base il costo, secondo «un approccio costo/efficacia, quale il costo del ciclo di vita». L’ultimo capoverso del paragrafo 2 del medesimo art. 67 ha quindi riconosciuto al legislatore nazionale la facoltà  di prevedere che le amministrazioni aggiudicatrici «non possano usare solo il prezzo o il costo come unico criterio di aggiudicazione»o di «limitarne l’uso a determinate categorie di amministrazioni aggiudicatrici o a determinati tipi di appalto».

§ – 11. E’ poi nell’ambito del margine di apprezzamento discrezionale così attribuito al legislatore nazionale che il codice dei contratti pubblici ha da un lato escluso la possibilità  di fare ricorso a qualsiasi criterio di aggiudicazione con a base il prezzo o il costo per i servizi previsti nel comma 3 dell’art. 95; e dall’altro lato ha consentito per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate, ai sensi del comma 4, lett. b), del medesimo art. 95, di impiegare il criterio del massimo ribasso, purchè di ciù² sia data adeguata motivazione.

§ – 12. Come poi deducono le associazioni di imprese intervenienti, la preferenza per criteri che consentano alle amministrazioni di valutare ai fini dell’aggiudicazione di appalti pubblici aspetti di carattere qualitativo va fatta risalire agli indirizzi di politica generale delle istituzioni sovranazionali, a partire dalla «strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva» denominata “Europa 2020” (di cui alla comunicazione COM/2010/2020 del 3 marzo 2010 della Commissione europea), per l’attuazione della quale gli appalti pubblici svolgono un ruolo fondamentale (cfr. considerando n. 2 della direttiva 2014/24/UE). Nella comunicazione ora richiamata la Commissione europea ha infatti formulato l’obiettivo di conseguire una «crescita inclusiva», finalizzata a promuovere «la coesione economica, sociale e territoriale», ed inoltre una crescita «intelligente», per sviluppare un’economia basata sulla conoscenza e sull’innovazione, e «sostenibile», in grado di migliorare l’efficienza nell’utilizzo delle risorse e che sia «più¹ verde e più¹ competitiva». Nell’ambito della coesione economica e sociale proprie dell’obiettivo di crescita intelligente si colloca quindi la promozione di migliori condizioni del lavoro nell’impresa, sotto il profilo della sicurezza sui luoghi di lavoro e del trattamento economico dei relativi addetti.

In questo quadro, con specifico riguardo al settore dei contratti pubblici, nella risoluzione del 25 ottobre 2011 sulla modernizzazione degli appalti pubblici (2011/2048(INI)), prodromica all’approvazione delle direttive del 2014, il Parlamento europeo ha manifestato l’avviso che il criterio di aggiudicazione del prezzo più¹ basso «non debba più¹ essere il criterio determinante per l’aggiudicazione di appalti», ma debba essere sostituito «in via generale con quello dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa in termini di benefici economici, sociali e ambientali, tenendo conto dei costi dell’intero ciclo di vita dei beni, servizi o lavori di cui trattasi», salvo mantenere il primo «quale criterio decisivo in caso di beni o servizi altamente standardizzati», così da stimolare «l’innovazione e gli sforzi per ottenere la massima qualità  e il massimo valore, promuovendo pertanto il rispetto dei criteri della strategia Europa 2020» (punto n. 13). L’indirizzo è stato ribadito a posteriori nella risoluzione del 4 ottobre 2018 sul pacchetto sulla strategia in materia di appalti pubblici (2017/2278(INI)), in cui il Parlamento europeo ha valutato con favore il fatto che «molti Stati membri abbiano adottato misure per l’uso di criteri di qualità  (compreso il miglior rapporto qualità /prezzo)», ed ha quindi incoraggiato il ricorso a «criteri diversi dal semplice prezzo più¹ basso, tenendo conto di aspetti qualitativi, ambientali e/o sociali» (punto n. 12).

§ – 13. La preferenza per criteri non incentrati sul solo prezzo è poi espressa nei considerando della direttiva 2014/24/UE, e precisamente:

– al considerando 90, in cui al fine di conseguire l’obiettivo di «incoraggiare maggiormente l’orientamento alla qualità  degli appalti pubblici» si formula la seguente raccomandazione: «dovrebbe essere consentito agli Stati membri di proibire o limitare il ricorso al solo criterio del prezzo o del costo per valutare l’offerta economicamente più¹ vantaggiosa qualora lo ritengano appropriato» (raccomandazione poi trasfusa sul piano precettivo nella facoltà  di scelta attribuita agli Stati membri dal sopra citato art. 67, paragrafo 2, ultimo capoverso, della direttiva);

– considerando 92, in cui, nel ribadire che le amministrazioni aggiudicatrici «dovrebbero essere incoraggiate a scegliere criteri di aggiudicazione che consentano loro di ottenere lavori, forniture e servizi di alta qualità  che rispondano al meglio alle loro necessità », si precisa che la selezione non «dovrebbe basarsi solo su criteri che prescindono dai costi», ma anche su un «approccio costo/efficacia, come ad esempio la determinazione dei costi del ciclo di vita»;

– considerando 93, in cui si afferma che anche nell’ipotesi di prezzi di beni o servizi definiti da normative nazionali dovrebbe comunque rimanere ferma la possibilità  di «valutare il rapporto qualità /prezzo sulla base di fattori diversi dal solo prezzo o dalla sola remunerazione».

§ – 14. Il ricorso a criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici basati non sul solo prezzo, e quindi non orientati in via esclusiva a fare conseguire all’amministrazione risparmi di spesa, ma idonei a selezionare le offerte anche sul piano qualitativo, in funzione di un miglioramento tecnologico, di un più¹ efficiente utilizzo delle risorse energetiche e – per venire al caso oggetto del presente giudizio – della tutela delle condizioni economiche e di sicurezza del lavoro, può dunque essere ascritto agli obiettivi di politica generale sovranazionale, poi recepiti nelle direttive del 2014 sui contratti pubblici; ed infine a livello nazionale con il codice dei contratti pubblici.

Con specifico riguardo alla tutela delle condizioni economiche e di sicurezza del lavoro va quindi precisato che il ricorso a criteri in grado di valorizzare aspetti di carattere qualitativo è motivato dall’esigenza di assicurare una competizione non ristretta al solo prezzo, foriera del rischio di ribassi eccessivi e di una compressione dei costi per l’impresa aggiudicataria che possa andare a scapito delle condizioni di sicurezza sui luoghi di lavoro e dei costo per la manodopera, in contrasto con gli obiettivi di coesione sociale propri dell’obiettivo di crescita inclusiva enunciato dalla Commissione europea.

§ – 15. Peraltro, nella medesima direzione finora considerata convergono imperativi di matrice costituzionale, espressi dal principio secondo cui l’iniziativa economica non può svolgersi in contrasto «con l’utilità  sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà , alla dignità  umana» (art. 41, comma 2), finalizzato a conciliare le esigenze della crescita economica, per la quale l’intervento pubblico mediante l’affidamento di contratti d’appalto costituisce un rilevante fattore, con quelle di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori e delle loro condizioni contrattuali.

§ – 16. Dall’analisi sinora svolta può dunque affermarsi che il comma 3 dell’art. 95 si pone ad un punto di convergenza di valori espressi in sede costituzionale e facoltà  riconosciute a livello europeo ai legislatori nazionali, per la realizzazione dei quali nel codice dei contratti pubblici il miglior rapporto qualità /prezzo è stato elevato ad criterio unico ed inderogabile di aggiudicazione per appalti di servizi in cui la componente della manodopera abbia rilievo preponderante.

§ – 17. Sulla base dell’analisi normativa interna ed europea, e della cornice indirizzo politico-legislativo ad esse presupposta, si può dunque pervenire a definire il rapporto tra i commi da 2 a 5 dell’art. 95 in esame nel senso seguente:

– ai sensi del comma 2 le amministrazioni possono aggiudicare i contratti di appalto pubblico secondo il criterio (ora denominato in generale) dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa, individuata dal miglior rapporto qualità /prezzo o che abbia a base il prezzo o il costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia;

– in attuazione della facoltà  riconosciuta agli Stati membri dalla direttiva 2014/24/UE di escludere o limitare per determinati tipi di appalto il solo prezzo o il costo (art. 67, par. 2, ultimo cpv., sopra citato), e in conformità  ai criteri direttivi della legge delega n. 11 del 2016, il comma 3 pone invece una regola speciale, relativa tra l’altro ai servizi ad alta intensità  di manodopera, derogatoria di quella generale, in base alla quale per essi è obbligatorio il criterio del miglior rapporto qualità /prezzo;

– per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate si riespande invece la regola generale posta dal comma 2, con il ritorno alla possibilità  di impiegare un criterio di aggiudicazione con a base l’elemento prezzo, e precisamente il «minor prezzo», purchè questa scelta sia preceduta da una «motivazione adeguata».

§ – 18. Nell’ipotesi in cui un servizio ad alta intensità  di manodopera abbia contemporaneamente caratteristiche standardizzate ai sensi del comma 4, lett. b), del medesimo art. 95, come nel caso che ha dato origine alla rimessione a questa Adunanza plenaria, vi è un concorso di disposizioni di legge tra loro contrastanti, derivante dal diverso ed antitetico criterio di aggiudicazione rispettivamente previsto per l’uno o l’altro tipo di servizio e dal diverso grado di precettività  della norma. Si pone quindi un conflitto (o concorso apparente) di norme, che richiede di essere risolto con l’individuazione di quella prevalente. Il conflitto così prospettato non può che essere risolto a favore del criterio di aggiudicazione del miglior rapporto qualità /prezzo previsto dal comma 3, rispetto al quale quello del minor prezzo invece consentito in base al comma 4 è subvalente.

§ – 19. La soluzione ora espressa (di recente riaffermata dalla V Sezione di questo Consiglio di Stato, con sentenza 24 gennaio 2019, n. 605) è infatti conseguenza diretta di quanto rilevato in precedenza, e cioè del carattere speciale e derogatorio di quest’ultima regola rispetto a quella generale, laddove il criterio del minor prezzo ai sensi del comma 4 ne segna invece il ritorno, con la riaffermazione della facoltà  di scelta discrezionale dell’amministrazione di aggiudicare l’appalto secondo un criterio con a base il (solo) prezzo. Il ritorno alla regola generale incontra tuttavia un ostacolo insuperabile nella deroga prevista nel comma 3, che impone alle amministrazioni un obbligo anzichè una mera facoltà , per cui per effetto di essa in tanto è possibile aggiudicare i contratti di appalto di servizi con caratteristiche standardizzate al massimo ribasso in quanto il servizio non abbia nel contempo abbia caratteristiche di alta intensità  di manodopera.

§ – 20. Contrariamente a quanto sostiene l’appellante E. non è per contro predicabile un analogo carattere di specialità  del comma 4 del medesimo art. 95 del codice dei contratti pubblici rispetto al precedente comma 3. Infatti, nella misura in cui esso si limita a riaffermare una facoltà  di scelta, giù  consentita in via generale, con la sola precisazione rispetto al comma 2 secondo cui questa facoltà  si estende sino al punto di porre a base della selezione delle offerte il solo prezzo senza alcuna comparazione con aspetti di carattere qualitativo delle offerte, la stessa non è in grado di derogare alla norma speciale prevista nel comma 3, in base alla quale nessuna facoltà  di apprezzamento discrezionale è invece riconosciuto all’amministrazione.

Pertanto, la tesi posta a base del presente appello attribuirebbe al comma 4 una portata eccedente dai suoi limiti oggettivi, con effetto di deroga alla norma a sua volta derogatoria contenuta nel precedente comma 3. La “deroga della deroga” così ipotizzata sortirebbe quindi l’effetto di impedire che sia invece quest’ultima disposizione ad essere applicata per i servizi ad alta intensità  di manodopera con caratteristiche standardizzate. In questo modo gli obiettivi di tutela del lavoro potrebbero essere sacrificati alle esigenze di carattere tecnico e alle determinazioni discrezionali dell’amministrazione, laddove invece sulla base degli indirizzi elaborati in sede europea e dei valori affermati nella Costituzione i primi costituiscono obiettivi primari da perseguire nel settore dei contratti pubblici.

A quest’ultimo riguardo, va aggiunto che sebbene una simile scelta sia soggetta ad un onere di motivazione rafforzata, secondo quanto previsto dal comma 5 dell’art. 95 d.lgs. n. 50 del 2016, nondimeno, in considerazione della portata del sindacato giurisdizionale di legittimità  rispetto a valutazioni di carattere discrezionale dell’amministrazione, si potrebbe determinare se non un’abrogazione in parte qua del comma 3 della medesima disposizione, come sul punto sottolinea l’originaria ricorrente GSA, quanto meno una sua disapplicazione, di fatto, in via amministrativa.

§ – 21. Per superare la descritta aporia cui la tesi l’appellante E. conduce, quest’ultima prospetta sul piano dell’interpretazione letterale delle norme un diverso grado di specialità  interno a quest’ultimo comma dell’art. 95.

In base ad esso dovrebbero essere obbligatoriamente aggiudicati secondo il miglior rapporto qualità /prezzo i soli servizi da esso elencati in modo puntuale, ovvero i contratti di appalto relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, e non anche quelli ad alta intensità  di manodopera. Ciù² in base all’assunto secondo cui questi ultimi formano un insieme più¹ ampio, definito dal codice mediante una formulazione di carattere generale, che pertanto sarebbe a sua volta derogabile dal comma 4, in ragione della sua natura di norma speciale.

§ – 22. La soluzione interpretativa così prospettata non è tuttavia percorribile.

Infatti, per un verso con essa si scinde un precetto unitario, che obbliga le stazioni appaltanti a ricorrere al criterio di aggiudicazione da ultimo richiamato, senza alcuna distinzione, per tutte le fattispecie di appalti di servizi ivi previste (servizi sociali e di ristorazione collettiva oltre a quelli ad alta intensità  di manodopera); e che inoltre si basa sul medesimo fondamento razionale, dato dalla necessità  di tutelare persone in condizione di svantaggio sul piano sociale o economico: utenti del servizio nel caso di servizi sociali e di ristorazione collettiva, lavoratori ad esso addetti per quelli ad alta intensità  di manodopera. Per altro verso la soluzione in esame porta ad affermare, in contrasto con l’analisi della normativa svolta finora, che la standardizzazione del servizio costituisca elemento specializzante e tale da giustificare la prevalenza del criterio di aggiudicazione del massimo ribasso per esso previsto, laddove questo è oggetto di una semplice facoltà  discrezionale e non giù  di un obbligo, come invece il miglior rapporto qualità /prezzo per i servizi di cui al comma 3.

§ – 23. Ulteriore argomento addotto da E. a sostegno della tesi della possibilità  di aggiudicare un appalto ad alta intensità  di manodopera con caratteristiche standardizzate con il criterio del massimo ribasso consiste nel fatto che questa soluzione adottata dal codice dei contratti pubblici non è in contrasto con i criteri direttivi enunciati nella legge delega per l’attuazione delle direttive europee, n. 11 del 2016, sopra richiamata.

§ – 24. Il contrasto è invece evidente e ricavabile dalla formulazione letterale del criterio direttivo enunciato nella lett. gg), a tenore del quale devono essere aggiudicati «esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa, come definita dalla lettera ff), escludendo in ogni caso l’applicazione del solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più¹ basso o del massimo ribasso d’asta» i contratti d’appalto ivi elencati, tra cui i servizi ad alta intensità  di manodopera e gli altri poi riprodotti nell’art. 95, comma 3, lett. a), del codice dei contratti pubblici [come in precedenza rilevato, anche il criterio di cui alla lett. fff), della legge delega si esprime in termini di esclusione del criterio «del prezzo più¹ basso o del massimo ribasso d’asta» per i servizi ad alta intensità  di manodopera]. Dalla tesi dell’appellante emerge dunque una possibile violazione dell’art. 76 della Costituzione nel rapporto tra legge di delegazione e decreto delegato, che impone di seguire quella contraria.

§ – 25. Respinte dunque le argomentazioni poste a base dell’appello di E., si può dunque pervenire a risolvere la questione di diritto deferita a questa Adunanza plenaria nei termini seguenti: «gli appalti di servizi ad alta intensità  di manodopera ai sensi degli artt. 50, comma 1, e 95, comma 3, lett. a), del codice dei contratti pubblici sono comunque aggiudicati con il criterio del miglior rapporto qualità /prezzo, quand’anche gli stessi abbiano anche caratteristiche standardizzate ai sensi del comma 4, lett. b), del medesimo codice».

§ – 26. In questo senso va dunque composto il contrasto di giurisprudenza venutosi a creare per effetto delle pronunce richiamate dalla Sezione rimettente, in particolare per effetto della sentenza della III Sezione del 13 marzo 2018, n. 1609, in precedenza richiamata, che pure per un servizio di vigilanza antincendio a favore di un’azienda sanitaria locale, in una controversia tra E. e GSA, odierne parti litiganti, aveva invece affermato la prevalenza del criterio del massimo ribasso ai sensi dell’art. 95, comma 4, lett. b), del codice dei contratti pubblici (peraltro supponendo che: «la tipologia di cui alla lett. b) del comma 4 dell’art. 95 attiene ad un ipotesi ontologicamente del tutto differente sia dall’appalto “ad alta intensità  di manodopera” di cui all’art.95 comma 3 lett. a) che concerne prestazioni comunque tecnicamente fungibili»; e non giù  all’esito di un’analisi del rapporto strutturale tra le due diverse disposizioni di legge).

Richiamato il principio poc’anzi espresso, va quindi ribadito che le caratteristiche di servizio ad alta intensità  di manodopera della vigilanza antincendio non consentono che lo stesso sia aggiudicato con il criterio del massimo ribasso, benchè caratterizzato anche da una forte standardizzazione dello attività  in esso comprese.

§ – 27. In applicazione del medesimo principio l’appello di E. deve essere respinto, senza necessità  di restituire alla Sezione rimettente «il resto il giudizio», ai sensi dell’art. 99, comma 4, cod. proc. amm., dal momento che ad esso si è attenuto il Tribunale amministrativo con la sentenza qui impugnata e che le censure contenute nel presente appello si incentrano essenzialmente sulla questione che ha dato origine alla rimessione all’Adunanza plenaria.

§ – 28. Oltre a ciù² l’appellante enuclea un profilo di contraddittorietà  nella motivazione della sentenza di primo grado, per avere il Tribunale amministrativo innanzitutto dichiarato l’inammissibilità  del ricorso di GSA nella parte diretta censurare il ricorso alla procedura negoziata da parte dell’Azienda sanitaria della Valle Olona, per carenza di interesse a contestare una modalità  di affidamento che nondimeno non aveva precluso alla ricorrente di concorrervi; e per non avere invece dichiarato inammissibili per la medesima ragione anche le censure relative al criterio di aggiudicazione, poi accolte (§ 1.6 dell’atto di appello).

§ – 29. Sennonchè nessuna contraddizione è ravvisabile in questi due diversi capi della sentenza di primo grado. Se infatti l’operatore economico che sia stato invitato ad una procedura di affidamento non conforme agli obblighi di evidenza pubblica improntati alla massima partecipazione non può lamentare alcuna lesione della sfera giuridica, donde la carenza di interesse a formulare censure di legittimità  al riguardo, non altrettanto può sostenersi nel caso di esito per lo stesso non favorevole della gara, a causa del criterio di valutazione delle offerte prescelto dall’amministrazione. Dall’accertamento dell’illegittimità  di quest’ultimo deriva infatti la reintegrazione del suo interesse ad ottenere l’aggiudicazione – il solo rilevante nei giudizi di impugnazione di atti di procedure di affidamento (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 26 luglio 2012, n. 30) – sia pure in via strumentale, attraverso la sua rinnovazione parziale. A quest’ultimo riguardo va precisato che nella presente sede si prescinde dalle vicende intervenute in fase esecutiva del servizio in contestazione nel presente giudizio, in relazione alle quali la Sezione rimettente si è peraltro giù  pronunciata, respingendo l’eccezione di improcedibilità  per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso di GSA (§ 4.3 della sentenza non definitiva del 5 febbraio 2019, n. 882).

Che poi l’interesse di carattere strumentale alla ripetizione della procedura di gara sia sufficiente ad integrare l’interesse ex art. 100 cod. proc. amm. ad agire in sede giurisdizionale è acquisizione ormai pacifica presso la giurisprudenza amministrativa (a livello nomofilattico si ricorda: Cons. Stato, Ad. plen., 10 novembre 2008, n. 11; presso le Sezioni di questo Consiglio di Stato, oltre alla sentenza parziale di rimessione, vanno ricordate della stessa le sentenze 15 novembre 2018, n. 6439, 22 giugno 2018, n. 3861; e della VI Sezione, 18 gennaio 2018, n. 293).

§ – 30. Infine, in ragione dell’esistenza del contrasto di giurisprudenza che hanno dato origine alla rimessione in sede nomofilattica si ravvisano giusti motivi ex art. 92 cod. proc. civ. per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, enuncia il principio di diritto indicato in motivazione; respinge pertanto l’appello e compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo Consiglio di Stato – Adunanza plenaria – Sentenza – 21/5/2019 n.8 proviene da Giustamm.

C. Criscenti Pres., A. Scianna Est. PARTI: (Comune di Riace (RC), rapp. avv.ti Lorenzo Trucco, Daniela Consoli e Nazzarena Zorzella c. Ministero dell’Interno, Dipartimento Libertà  Civili e Immigrazione rapp. Avv.ra Distrettuale nonchè Associazione "ITALIASTATODIDIRITTO", rapp. avv.ti Eugenio Bruti Liberati, Valeria Gioffrè ed Aldo Travi)

Il modello Riace al vaglio del giudice amministrativo

1.- Processo amministrativo – intervento ad aiuvandum o ad opponendum – condizioni.

2.- Procedimento amministrativo – L. n. 241/1990 – impugnazione – omessa indicazione dell’Aautorità  giudiziaria innanzi a cui proporla – conseguenze.

3.- Pubbliche Amministrazioni – Enti locali – Comune – Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell’asilo – D.M. 10.8.2016 – disciplina.

4.- Pubbliche Amministrazioni – Enti locali – Comune – Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell’asilo – D.M. 10.8.2016, art. 27 – partecipazione procedimentale – rafforzata.

5.- Pubbliche Amministrazioni – regole disciplinanti il procedimento di formazione delle decisioni – rilievo non solo formale ma sostanziale – va affermato.

6.- Enti locali – Comune – Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell’asilo – benefici ex D.M. n. 11616 del 21.12.2016 – revoca – presupposti.

1.  Nel processo amministrativo, l’intervento, ad adiuvandum o ad opponendum, può essere proposto solo da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale. Costituisce ius receptum che, ai fini dell’ammissibilità  dell’intervento adesivo dipendente ad adiuvandum nel giudizio amministrativo, l’iniziativa processuale debba essere espressione di un interesse – a seconda delle formulazioni – connesso, derivato, dipendente o almeno accessorio o riflesso rispetto a quello proprio della parte principale.

2. La mancata indicazione nel provvedimento dei termini e dell’Autorità  cui ricorrere determina solo una mera irregolarità  non incidente sulla legittimità  del provvedimento, dando, al più¹, titolo al destinatario dell’atto di ottenere la concessione dell’errore scusabile al fine di potersi attivare nella giusta sede.

3.Ai sensi del Decreto del Ministero dell’Interno del 10 agosto 2016 sono state disciplinate le modalità  di accesso da parte degli enti locali ai finanziamenti del Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell’asilo (artt. 1 – 4) e, attraverso l’approvazione delle linee guida riportate in allegato allo stesso decreto (artt. 1 – 40), sono state dettate le modalità  di redazione e trasmissione delle proposte progettuali, i criteri per la formazione delle graduatorie, per l’ammissione alla prosecuzione dei progetti in scadenza, per la determinazione del sostegno finanziario, nonchè l’individuazione dei servizi da assicurare e la previsione di eventuali sanzioni per la violazione delle prescrizioni sui servizi di accoglienza.

4.L’art. 27 del D.M. 10.8.2016 rafforza gli strumenti di partecipazione procedimentale previsti in generale dagli articoli 7 e seguenti della l. 7 agosto 1990, n. 241, ed osta alla prassi di richiamare atti precedenti, senza precisare nè le contestazioni che avrebbero potuto portare alla decurtazione del punteggio, nè la consistenza delle decurtazioni ipotizzate e neppure il termine entro il quale porre rimedio alle inosservanze rilevate.

5.Il pieno rispetto delle regole che disciplinano i modi di assunzione delle decisioni da parte delle Amministrazioni pubbliche non acquisisce valore solo in quanto esse definiscono le “forme” esteriori che l’esercizio del potere deve assumere, prevedendo e regolando i diritti procedimentali dei destinatari del potere stesso: esso diviene rilevante anche e soprattutto in quanto tali regole hanno pure un contenuto sostanziale, poichè individuano le fasi e le modalità  attraverso le quali si costruisce e prende corpo, nel contraddittorio con gli interessati, l’esercizio di un potere “proporzionato” al fine che la legge indica all’Amministrazione che agisce.

6.E’ illegittima la revoca dei benefici accordati ai sensi del D.M. n. 11616 del 21.12.2016 senza il rispetto delle forme e condizioni stabilite dall’art. 27 , comma 2 del D.M. 10 agosto 2016 in ordine alla previa diffida e sulla base di palesi contraddizioni (nella specie, la conseguenziale revoca dei contributi al Comune di Riace è stata disposta sulla base di rilievi concernenti essenzialmente il progetto attuato nel triennio 2014/2016, in “palese” contraddizione con la circostanza che nel dicembre 2016, in presenza dei medesimi rilievi, quello stesso progetto era stato autorizzato dall’amministrazione alla prosecuzione).

N. 00356/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00001/2019 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1 del 2019, proposto da Comune di Riace (RC), in persona del Vice Sindaco in carica Giuseppe Gervasi, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lorenzo Trucco, Daniela Consoli e Nazzarena Zorzella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, Dipartimento Libertà  Civili e Immigrazione – Direzione Centrale Servizi Civili per l’Immigrazione e l’Asilo, nonchè Ministero dell’Interno, Servizio Centrale del Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati – SPRAR, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Reggio Calabria, domiciliata ex lege in Reggio Calabria, via del Plebiscito, 15;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:

Associazione "ITALIASTATODIDIRITTO", in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eugenio Bruti Liberati, Valeria Gioffrè ed Aldo Travi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione cautelare

del provvedimento del Ministero dell’Interno Dip. LCI D.C. Servizi Civili per Immigrazione e Asilo Protocollo 0017646 del 9/10/18, notificato il 9/10/18 con cui si dispone la revoca dei benefici accordati al Comune di Riace con il D.M. 11616 del 21.12.2016.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 aprile 2019 il dott. Antonino Scianna e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso, notificato il 10.12.2018 e depositato il 03.01.2019, il Comune di Riace ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensiva, il provvedimento indicato in epigrafe con il quale il Ministero dell’Interno Dipartimento per le Libertà  Civili e l’Immigrazione, Direzione Centrale dei Servizi civili per l’immigrazione, disposta l’applicazione di 34 punti di penalità , ha revocato i benefici accordati alla ricorrente amministrazione con il D.M. 11616 del 21.12.2016, che consistevano in un finanziamento annuale di euro 2.021.404,00 per un progetto triennale che prevedeva l’accoglienza di 165 immigrati.

2. Premette in fatto il Comune ricorrente che, sin dagli ultimi anni del secolo scorso, a Riace si è dato vita in modo volontario ad un’attività  di accoglienza di persone richiedenti asilo provenienti da diverse parti del mondo. Si è trattato, in sintesi, di un modello spontaneo di accoglienza diffusa proteso, per un verso, alla positiva integrazione dei richiedenti asilo nella comunità  locale, e, per altro verso, al contrasto dell’endemico spopolamento dell’entroterra calabrese a causa dell’emigrazione dei suoi abitanti.

Nel 2002 – istituzionalizzato il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) con l’introduzione alla l. 28 febbraio 1990, n. 39 dell’art. 1 sexies – il Comune di Riace è stato tra i primi ad aderirvi, partecipando ai bandi periodici del Ministero dell’Interno per il finanziamento dell’accoglienza sul territorio locale; precisa anzi la difesa del Comune, che tutti i progetti presentati sono stati finanziati dal Ministero dell’Interno.

Da ultimo, con il D.M. 11616 del 21.12.2016 veniva accordato all’amministrazione ricorrente il finanziamento del progetto per il triennio 2017/2019, ai sensi del Decreto del Ministero dell’Interno del 10 agosto 2016, con il quale sono state disciplinate le modalità  di accesso da parte degli enti locali ai finanziamenti del Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell’asilo (artt. 1 – 4) e, attraverso l’approvazione delle linee guida riportate in allegato allo stesso decreto (artt. 1 – 40), sono state dettate le modalità  di redazione e trasmissione delle proposte progettuali, i criteri per la formazione delle graduatorie, per l’ammissione alla prosecuzione dei progetti in scadenza, per la determinazione del sostegno finanziario, nonchè l’individuazione dei servizi da assicurare e la previsione di eventuali sanzioni per la violazione delle prescrizioni sui servizi di accoglienza.

2.1. Tanto premesso, espone la difesa del Comune di Riace che nel corso delle varie attività  di monitoraggio, finalizzate alla verifica del corretto impiego delle risorse erogate, gli uffici preposti non hanno rilevato sostanziali criticità  sino al luglio 2016, allorquando, nel corso di un’ispezione condotta dal Servizio Centrale, si rilevarono una serie di inosservanze afferenti alla solo parziale corrispondenza delle strutture utilizzate per l’accoglienza con quanto indicato in banca dati, all’individuazione di strutture inadeguate, alla mancata registrazione di tutti i contratti di locazione, alla presenza tra i beneficiari di soggetti presenti in accoglienza da tempo ampiamente superiore a quello indicato nelle linee guida, alla pratica di erogare ai beneficiari una sorta di bonus cartaceo piuttosto che il previsto contributo in denaro, al mancato svolgimento di procedure di evidenza pubblica per individuare gli enti attuatori del progetto finanziato, alla dubbia professionalità  del personale di questi enti, alla mancata attivazione di tutti i servizi previsti per i beneficiari, al mancato puntuale monitoraggio delle attività  di accoglienza attivate dai ridetti enti attuatori di cui il Comune, titolare del finanziamento, si avvale.

Ai rilievi del Servizio centrale il Comune fece seguito con nota del 31.10.2016, ritenuta tuttavia non esaustiva, per cui, in data 23.12.2016, il Servizio Centrale richiese ulteriori integrazioni rispetto a quelle fornite dal Comune.

2.2. Nel dicembre 2016, sollecitata dal Ministero, la Prefettura di Reggio Calabria ha eseguito presso lo SPRAR di Riace una nuova ispezione, all’esito della quale vennero mosse all’ente un’ulteriore serie di contestazioni che riguardarono, oltre ai profili giù  indicati, la proroga degli affidamenti a firma del solo Sindaco senza mandato della Giunta, il reperimento diretto degli appartamenti da parte degli enti gestori (senza ricerche di mercato o avvisi pubblici), il fatto che alcuni immobili utilizzati per l’accoglienza appartenessero a parenti di impiegati comunali, l’esosità  dei canoni di locazione, i rapporti di parentela tra il personale degli enti gestori ed i componenti dell’amministrazione comunale, gli omessi controlli da parte del Comune sugli enti gestori, sulla presenza degli ospiti e sulle prestazioni fatturate.

Anche a questi rilievi il Comune ricorrente ritiene di aver dato puntuale riscontro, con nota prot. 4374 del 17.7.2017, contestando la fondatezza di tutte le criticità  rilevate.

2.3. La sostanziale persistenza delle evidenziate criticità  fu sottolineata il 6 ottobre 2017, in occasione della trasmissione, da parte del Servizio Centrale, al Comune di Riace del Report di monitoraggio all’esito di un’ulteriore ispezione svoltasi il 5 e 6 settembre 2017. Anche tale nota venne riscontrata dal Comune di Riace, in data 26.10.2017, con nota prot. 6454.

Ulteriori note finalizzate a sottolineare le ripetute criticità  furono inviate al Comune dalla resistente amministrazione dell’Interno il 17 dicembre 2017 ed il 15 giugno 2018.

2.4. Infine, il 30 luglio 2018, il Ministero dell’Interno inviù² al Comune di Riace con nota prot. 5044, il preavviso di applicazione penalità Â ex art. 27 Linee Guida DM 10.8.2016, comunicando la decurtazione del punteggio attribuito al progetto finanziato secondo il seguente schema:

– mancato aggiornamento della banca dati gestita dal Servizio Centrale: punti 2

– mancata corrispondenza tra i servizi descritti nella domanda di contributo e quelli effettivamente erogati e/o mancata applicazione di quanto previsto dalle linee guida anche in termini di standard qualitativi e quantitativi: punti 8

– erogazione dei servizi finanziati dal Fondo a favore di soggetti diversi da quelli ammessi all’accoglienza: punti 14

– mancata presentazione della rendicontazione: punti 10

– variazione dell’ente attuatore senza la preventiva autorizzazione: punti 10;

per un ammontare complessivo di 44 punti di penalità .

3. Nonostante le osservazioni presentate dal Comune ricorrente, con nota prot. 5219 del 9 agosto 2018, il Ministero ha concluso il procedimento con il provvedimento gravato, contro il quale è perciù² insorto il Comune di Riace con il ricorso in epigrafe, affidato alle seguenti censure:

3.1.  Violazione di legge in relazione all’art. 27 del D.M. 10.8.2016 correlato con l’art. 1 sexies D.L. 30.12.1989 n. 416 convertito dalla legge 28.2.1990 n. 39.

Sostiene la difesa del Comune ricorrente che lo specifico obbligo previsto dall’art. 27 di contestare ogni violazione, assegnando un termine per provvedere pena la decurtazione del punteggio, non sia mai stato ottemperato da parte della Direzione centrale nei confronti dell’ente locale. Non sarebbe rinvenibile, infatti, nessun atto che provenga dalla Direzione centrale e che abbia tutti gli elementi previsti dall’art. 27 del DM 10.8.2016. Nei numerosi atti che sono stati inviati all’ente locale da parte del Servizio centrale SPRAR, dalla Direzione centrale del Ministero e dalla Prefettura (in un contesto molto spesso di grave confusione e sovrapposizione, con ambiti temporali differenti), non è dato rinvenire un atto adottato dalla Direzione centrale del Ministero relativo ad ogni inosservanza riscontrata, che contenga la formale intimazione all’Ente locale di un termine entro il quale ottemperare alle presunte inosservanze riscontrate, pena la revoca del contributo concesso.

3.2.  Violazione e falsa applicazione degli artt. 14, 18, co. 3, DM 10 agosto 2016 incompetenza eccesso di potere nella forma del travisamento ed erronea valutazione dei fatti.

Osserva la difesa del Comune di Riace come molte delle pretese inosservanze evidenziate nel provvedimento finale della Direzione Centrale, che poggiano sulle relazioni ispettive della Prefettura e del Servizio centrale SPRAR, si riferiscano all’anno 2016, rientrante nel progetto concernente il triennio 2014/2016. Il progetto dell’Ente locale per il triennio 2014/2016, tuttavia, si chiuse senza formali contestazioni, ed il Comune fu legittimato a presentare l’istanza di prosecuzione, ottenendo dalla Commissione deputata l’autorizzazione alla prosecuzione del progetto per il triennio 2017/2019, con decreto ministeriale del 20 dicembre 2016.

Illegittimamente, quindi, il Ministero avrebbe, da un lato, autorizzato il finanziamento del progetto del Comune in prosecuzione del triennio 2014-2016 senza averne rilevato criticità  o determinato penalità  e, dall’altro, assunto dopo un provvedimento che fonda le penalità , e dunque la revoca, su criticità  connesse a quel precedente triennio e, comunque, per inosservanze giù  superate.

3.3.  Violazione di legge, erronea applicazione dell’art. 27 DM 10.8.2016; eccesso di potere per manifesta illogicità  e disparità  di trattamento.

3.3.1. Premette la difesa del ricorrente che il Comune di Riace non ha ricevuto il saldo, nella misura del 30% (pari a circa 600.000 euro), del contributo dovuto dal Ministero per l’anno 2017, mentre non ha ricevuto nulla per quanto concerne l’anno 2018. Tanto premesso, si sottolinea l’impatto negativo sulle attività  progettuali della mancanza di risorse economiche conseguente ai ritardi o alla mancata erogazione dei fondi. In sostanza, in ragione del fatto che le erogazioni vengono effettuate giusta rendicontazione di spese giù  effettuate, si evidenzia che i rilievi che hanno portato alla revoca dei benefici accordati, sarebbero stati, per lo più¹, determinati dalle inadempienze del Ministero, che hanno impattato negativamente sulla capacità  del sistema locale di assicurare continuità  alla piena erogazione dei servizi di accoglienza e di sostegno all’integrazione sociale previsti dallo SPRAR.

Sotto questo profilo, la difesa del Comune ricorrente contesta la conclamata possibilità  che gli enti finanziati possano "attivare l’anticipo fatture con istituti di credito i cui interessi passivi possono essere rendicontati", stante l’assenza di documentazione che il Comune di Riace avrebbe potuto produrre attestante la debenza delle somme e l’impossibilità  di fornire indicazioni sugli importi necessari e sui tempi ipotizzabili per il rientro degli anticipi richiesti. Inoltre si sottolinea l’illegittimità  di imporre all’ente locale di stipulare con un Istituto di credito un contratto vantaggioso solo per quest’ultimo ed oneroso per il primo, atteso che l’operazione di anticipi su fattura, per l’istituto è operazione attiva, e per l’ente passiva (senza che il Ministero ne riconosca la spesa o se l’accolli).

3.3.2. Sotto un diverso profilo, si contesta che i differenti atti emessi da parte della Prefettura, del Servizio centrale dello SPRAR, della Direzione dei Servizi civili per l’immigrazione e l’asilo del Ministero dell’Interno, in relazione ai progetti di accoglienza posti in essere dal Comune di Riace nell’ambito dello SPRAR, risultano viziati in vario modo da rilevanti elementi di contraddittorietà . In sostanza, si censura il fatto che il provvedimento impugnato, e quelli ispettivi che l’hanno preceduto, lascino emergere un quadro della realizzazione del progetto totalmente negativa, in palese contraddizione non solo con la risonanza mondiale del "modello Riace", ma con quanto accertato dalla stessa Prefettura di Reggio Calabria in una relazione del gennaio 2017, nella quale, per inciso, è dato conto dell’impatto negativo sulle attività  progettuali dei ritardi nell’erogazione dei contributi.

3.4.  Violazione di legge, erronea applicazione di legge, eccesso di potere, carenza di motivazione in relazione all’art. 27, 4° comma. DM 10.8.2016 concernente l’applicazione dei punti di penalità .

3.4.1. Mancato aggiornamento della banca dati gestita dal Servizio centrale: punti 2.

Secondo la difesa del Comune ricorrente, tale valutazione sarebbe erronea ed illegittima: mentre infatti, con riferimento alle case utilizzate dal progetto, il Dipartimento sostiene che sussista addirittura una generale "confusione gestionale" in relazione all’aggiornamento della banca dati, in realtà , a seguito di nota del Servizio Centrale in data 03.11.3017, giù  a fine 2017, la banca dati sarebbe stata integralmente aggiornata. Si sostiene che vi sarebbe stato un errore isolato relativo alla mancata registrazione della Casa Pazzano, e che ritenere detto errore indice di una "confusione gestionale generale" sia una inaccettabile forzatura, chiaro segnale di un atteggiamento pregiudizievole del Dipartimento che ha inteso enfatizzare ed ingigantire ogni problematica di gestione, trasformandola addirittura in una penalizzazione. Quanto invece alla contestata tardiva registrazione dei contratti di affitto essa sarebbe cagionata dalla giù  rilevata carenza di risorse determinata dai ritardi del Ministero.

3.4.2. Mancata rispondenza tra i servizi descritti nella domanda di contributo e quelli effettivamente erogati e/o mancata applicazione di quanto previsto dalle linee guida anche in termini di standard qualitativi e quantitativi: punti 8.

La contestazione sarebbe generica, non essendo esplicitato alcun riferimento alle singole pretese inosservanze, con conseguente lesione dello stesso diritto di difesa. La difesa dell’ente ritiene, tuttavia, di precisare, per quanto attiene al rispetto degli standard abitativi, che le case utilizzate per il progetto sono in linea con l’intero patrimonio edilizio locale, ma assolutamente idonee e curate. Mentre le carenze di manutenzione, riparazione e conduzione eventualmente riscontrabili, sarebbero state interamente determinate dalla drammatica carenza di risorse rispetto al contributo dovuto.

Per quanto attiene all’uso dei c.d "bonus cartacei", in luogo del denaro, la loro legittimità  è stata variamente ribadita dall’assoluta tracciabilità  dei pagamenti tramite tale sistema, rafforzato altresì dalla emissione di fatturazione secondo le stesse indicazioni provenienti dallo SPRAR e, pertanto, tale valutazione negativa deve essere totalmente censurata. Si evidenzia, inoltre, che, a seguito della ispezione dello SPRAR nel settembre 2017, il Comune adeguava ulteriormente il sistema procedendo, come richiesto, alla relativa fatturazione, per cui il provvedimento impugnato risulterebbe infondato sul punto.

Senza dimenticare che il sistema dei "bonus sociali" è stato determinato innanzitutto dal ritardato trasferimento dei fondi previsti nell’ambito del progetto ed ha permesso di sopperire ad una manchevolezza del sistema che si sarebbe riversata sulle persone beneficiarie, a maggior ragione tenendo conto che trattasi di fondi concernenti servizi essenziali alla persona, quali vitto, abbigliamento materiale per l’igiene personale, assistenza ai neonati, ecc..

In relazione a quanto si afferma nel provvedimento impugnato in ordine alla redazione dei progetti individualizzati per i beneficiari /orientamento legale/ corsi di italiano, si osserva che se prima della visita del Servizio Centrale del luglio 2016 potevano sussistere alcune carenze nell’adozione di "Progetti Individualizzati" degli ospiti, a seguito di detta visita, e quindi da più¹ di due anni, l’ente gestore ha provveduto a porvi rimedio, predisponendo per tutti gli ospiti un progetto individualizzato che viene aggiornato costantemente.

In relazione all’orientamento legale, si sottolinea come l’assistenza necessaria ai beneficiari in termini di informazione sulla procedura e di preparazione all’audizione presso la Commissione territoriale competente sia avvenuta tramite gli operatori dell’accoglienza delle equipe dei diversi enti e che le ipotesi di rafforzamento del servizio sono state bloccate dalla mancata erogazione dei fondi.

Per quanto riguarda l’effettuazione dei corsi di lingua italiana, gli stessi sono stati assicurati ai beneficiari attraverso la partecipazione ai corsi CPIA attivati sia a Riace Superiore che a Riace Marina nell’anno scolastico 2016/2017; ne deriva la infondatezza e la genericità  dei rilievi mossi in sede di provvedimento impugnato.

In relazione alle attività  di formazione e qualificazione professionale, nonchè quelle di accompagnamento all’inserimento lavorativo si osserva come sia iniquo ricondurre i tirocini attivati presso le botteghe di Riace superiore a mere attività  socioculturali. Si tratterebbe, invece, di attività  che sono state strutturate per permettere ai beneficiari di acquisire competenze utili a futuri sbocchi lavorativi nel campo dell’artigianato, del commercio e della produzione artistica e si insiste sul fatto che i tirocini attivati a Riace possono trovare adeguata collocazione, anche sotto il profilo amministrativo, nelle procedure previste dal nuovo manuale di rendicontazione.

Per quanto attiene alla mediazione linguistica e culturale, si ribadisce come la circostanza per cui detta attività  sia svolta in prevalenza da ex operatori/operatrici del progetto di accoglienza rappresenti un punto di forza. La contestata mancanza in capo ai mediatori operanti nel progetto di competenze certificate, derivanti dalla frequenza di specifici corsi professionalizzanti, dipenderebbe, da un lato, dalla mancanza nel nostro sistema normativo di una precisa codificazione della figura del mediatore linguistico, e, dall’altro, dall’estrema difficoltà  se non l’impossibilità , sotto il profilo economico e di continuità  lavorativa, per un ex ospite di allontanarsi dal territorio per frequentare i rari corsi di formazione per mediatori.

Per quanto concerne i rilievi relativi alla professionalità  degli operatori SPRAR, alla strutturazione delle equipe ed alla proporzionalità  nel numero di operatori coinvolti in relazione al numero di ospiti si osserva anzitutto che in occasione della missione di monitoraggio del 22 e 23 novembre 2017, da parte del Servizio Centrale, sono stati acquisiti gli organigrammi degli enti Città  Futura, Oltre Lampedusa e Riace Accoglie, nonchè dell’associazione "Centro Italiano Protezione Civile S.S. Medici Riace" e che, al momento di detta visita, gli altri due enti gestori avevano un numero ridottissimo di ospiti. Si osserva altresì che il principale ente gestore del progetto, Città  Futura, risulta avere in servizio operatori qualificati aventi competenze diversificate e che, in ogni caso, il numero complessivo degli operatori risulta del tutto adeguato alle esigenze del progetto.

3.4.3. Erogazione dei servizi finanziati dal Fondo a favore di soggetti diversi da quelli ammessi all’accoglienza: punti 14.

Sostiene la difesa del Comune ricorrente che la Direzione Centrale del Ministero sia incorsa in un clamoroso errore di interpretazione dell’art. 27, co. 4, del DM 10.8.2016 che si riferirebbe, infatti, alla erogazione di fondi "a favore di soggetti diversi da quelli ammessi all’accoglienza" e cioè, secondo la tesi del ricorrente, a coloro che non hanno nessun titolo per entrare nel sistema di accoglienza.

In questo senso deporrebbe sia la lettera stessa della norma ("diversi da quelli ammessi all’accoglienza"), sia la ratio della legge, che non a caso indicherebbe una penalità  massima, non graduabile, di 14 punti, che può da sola portare alla revoca del progetto. La decurtazione sarebbe in altri termini ammissibile, solo se le risorse dello SPRAR fossero destinate a persone del tutto fuori dai presupposti che possono condurre all’accoglienza e quindi in una situazione del tutto differente dai c.d. lungo permanenti, che a pieno titolo sono, invece, entrati nel sistema.

Per questi ultimi, al più¹, potrebbero non essere erogati i contributi (rectius: ammesse a rendicontazione le spese), in relazione al tempo d’esubero, ma la circostanza che questi soggetti siano rimasti nel sistema SPRAR, non potrebbe condurre all’applicazione della grave penalità  indicata dall’art. 27.

Nel merito, si contesta la ricostruzione ministeriale che cerca di collocare il programma di accoglienza da parte del Comune di Riace in un quadro di gestione totalmente fuori controllo e caratterizzato da un numero abnorme di situazioni di lunga accoglienza di natura assistenzialistica non giustificate. Si tratterebbe di una ricostruzione che non corrisponde alla realtà , giacchè il Comune di Riace avrebbe, invece, seguito quanto più¹ possibile le indicazioni fornite dal Servizio Centrale sulla cessazione delle misure di accoglienza.

3.4.4 Mancata presentazione della rendicontazione: penalità  di 10 punti.

A tale riguardo, la difesa del Comune ricorrente osserva che la mancata presentazione della rendicontazione è dovuta alla grandissima difficoltà  nella gestione del progetto, conseguente alla ridetta mancata erogazione del contributo dovuto. In ogni caso, la penalizzazione irrogata nell’ammontare di 10 punti sarebbe comunque errata, atteso che, al momento della notifica del provvedimento gravato, non erano trascorsi più¹ di 60 giorni oltre i due mesi dalla scadenza del termine, per cui la decurtazione corretta sarebbe di 8 e non di 10 punti.

3.5.  Violazione di legge per mancanza dei requisiti essenziali dell’atto amministrativo: violazione dell’art. 3 legge 241/90.

Il gravato provvedimento omette totalmente qualsiasi indicazione sia in relazione all’autorità  giudiziaria avanti la quale proporre il mezzo di impugnazione, sia in relazione al termine stesso per proporlo.

4. In data 17 gennaio 2019, con atto di intervento ad adiuvandum, si è costituita l’associazione "ITALIASTATODIDIRITTO” per chiedere l’accoglimento del ricorso e delle misure cautelari, argomentando circa la fondatezza del terzo e del quarto motivo di ricorso, ed evidenziando il mancato ricorso ad alcun criterio di gradualità  da parte del Ministero nella decurtazione dei punteggi.

5. In data 18 gennaio 2019 si è, infine, costituito il Ministero degli Interni, che con articolata memoria ha chiesto il rigetto del ricorso.

5.1. In estrema sintesi, la difesa erariale sostiene che le ripetute visite ispettive ed i reiterati suggerimenti ed inviti del Ministero al Comune per porre rimedio alle plurime e gravi falle, organizzative e gestionali, riscontrate e lo stesso affiancamento del Comune con personale prefettizio e ministeriale, porrebbero l’amministrazione dell’Interno al riparo da qualsiasi dubbio di pregiudizio contro il "modello Riace" nei confronti del quale sarebbe, invece, evidente la massima benevolenza, atteso che le deduzioni del Comune non hanno mai posto rimedio alle criticità  più¹ volte rilevate.

5.2. In diritto l’Avvocatura dello Stato formula un’eccezione preliminare, di inammissibilità  del ricorso, per mancanza di specifica censura della motivazione del provvedimento impugnato. Si sostiene che il ricorso si limiti a riproporre le controdeduzioni del Comune a seguito dell’avvio del procedimento, giù  superate dall’amministrazione, per cui la mancata deduzione di specifiche doglianze, o di elementi o profili di censura ulteriori in grado di inficiare il provvedimento renderebbe il ricorso inammissibile.

5.3. Con riferimento al primo motivo di ricorso, osserva la difesa erariale che l’amministrazione inviù² al Comune di Riace una diffida (prot. n. 1060 del 28.1.2017) motivata per relationem con riferimento alle criticità  riscontrate nelle relazioni ispettive (condotte dal Servizio centrale il 20 e 21 luglio 2016 e dalla Prefettura di Reggio Calabria nel dicembre del medesimo anno) – giù  note all’Amministrazione comunale – invitandolo a "ricomporre con immediatezza tutti gli aspetti di criticità  emersi da entrambe le visite", ed evidenziando che l’eventuale persistenza di essi avrebbe determinato l’applicazione delle penalità  previste dal DM 10.8.2016. Sottolinea l’Avvocatura distrettuale che alla data di avvio del procedimento (30 luglio 2018), a distanza di un anno e mezzo dalla diffida di cui sopra, le criticità  contestate persistevano.

5.4. Quanto al secondo motivo di ricorso, l’amministrazione resistente sostiene che, non potendo essere applicati punti di penalità  nel mese di dicembre 2016 (data di esame delle richieste di prosecuzione delle attività  progettuali per il triennio 2017-2019 da parte della Commissione), la Commissione non poteva, ai sensi delle espresse disposizioni contenute nel richiamato art. 18, comma 3, delle linee guida allegate al DM 10.8.2016, ed in considerazione della disposizione dell’art. 27, che prevede l’invio di una diffida prima dell’applicazione delle penalità , non ammettere alla prosecuzione il progetto di Riace che aveva fatto espressa richiesta in tal senso.

5.5. Quanto al terzo motivo di ricorso, si osserva che il Comune di Riace non può assumere a giustificazione delle criticità  emerse sin dal 2016 la carenza di risorse finanziarie, tenuto conto che il contributo è stato regolarmente erogato per tutto il 2016 e quasi integralmente per il 2017, senza contare che le svariate criticità  riscontrate sono legate a carenze gestionali ed amministrative e prescindono dalle risorse finanziarie, come nel caso, ad esempio, dell’accoglienza di soggetti estranei al progetto SPRAR, dei beneficiari accolti oltre ai termini di legge, del mancato aggiornamento della banca dati, della mancata presentazione dei rendiconti nei termini prescritti, della situazione indecorosa dal punto di vista dell’igiene, nella quale sono stati rinvenuti alcuni alloggi. La mancata erogazione delle risorse per il 2018 sarebbe, invece, da imputarsi ad una cautela dell’amministrazione centrale, dal momento che i numerosi tagli subiti dall’ente in sede di rendicontazione e l’intervenuto dissesto finanziario avrebbero reso difficile il recupero delle somme indebitamente erogate.

5.6. In riferimento al quarto motivo di ricorso, con cui il Comune contesta la consistenza delle penalizzazioni subite, la difesa erariale svolge le seguenti controdeduzioni.

5.6.1. Con riferimento al mancato aggiornamento della banca dati, rileva che tale circostanza è accertata e contestata sin dal 2016. Come risulta dal verbale prot. DDCmb/n.5040vp/2016 relativo alla visita ispettiva condotta dal Servizio centrale il 20 settembre 2016 "le strutture utilizzate per l’accoglienza dei beneficiari corrispondono solo parzialmente con quanto indicato in banca dati". Alle richieste di fornire un quadro chiaro delle strutture in uso, l’ente non ha fornito risposte esaustive tanto che anche nel report del Servizio Centrale datato 6 ottobre 2017 Prot. DDCsp/n.6853/2017 si legge testualmente "La quasi totalità  delle strutture inserite in banca dati non coincide con quanto indicato nella dichiarazione allegata alla domanda di prosecuzione per il triennio 2017-2020, nè relativamente agli indirizzi delle strutture, nè alla capienza di ognuna di esse“.

5.6.2. Quanto alla contestata mancata registrazione di contratti di affitto, sottolinea come essa non possa essere imputata a carenza di fondi, ma alla cattiva gestione amministrativa, con conseguenti riflessi anche di natura finanziaria tenuto conto del fatto che la ritardata registrazione comporta l’applicazione di sanzioni.

5.6.3. Quanto agli otto punti di penalità , con cui è stata sanzionata la mancata corrispondenza tra i servizi descritti nella domanda di contributo e quelli in effetti erogati, sottolinea che i rilievi formulati non attengono agli aspetti architettonici degli immobili destinati all’accoglienza, ma all’igiene, gestione e conduzione degli stessi e fanno emergere un presidio fortemente limitato, se non assente, da parte degli operatori del progetto. A riprova di ciù² si sottolinea la mancanza di visite periodiche alle abitazioni da parte degli enti gestori. Tale circostanza denoterebbe l’assenza nel progetto di azioni mirate ad aumentare il senso di responsabilità  dei beneficiari, che non implicano la necessità  di risorse finanziarie. Sempre a proposito degli alloggi destinati all’accoglienza SPRAR, sottolinea ancora la difesa erariale che il provvedimento di revoca dà  conto dell’ulteriore, gravissima, situazione emersa in occasione della visita condotta dal Servizio centrale nel maggio 2018, non contestata dal ricorrente e relativa agli alloggi "Casa Scalfitri" 1-2-3 e 4 siti in via Pipedo snc, trovati in pessime condizioni igieniche e di arredamento.

5.6.4. Quanto all’uso del bonus, evidenzia che le mancate risposte del Ministero rispetto alle richieste formulate in tal senso dal Comune, avrebbero dovuto essere lette in una chiave di evidente sfavore per l’iniziativa.

5.6.5. Quanto alla questione dell’anticipo fatture, osserva che si tratta di un sistema certamente non imposto, ma indicato quale possibilità  anche per fronteggiare l’eventualità  di ritardi nei finanziamenti. Quanto all’ulteriore rilievo secondo il quale l’anticipo fatture non può essere richiesto in assenza di documentazione comprovante il credito vantato, si evidenzia che l’ente gestore, a cui compete avvalersi di tale istituto, dovrebbe essere in possesso di idonea convenzione con il Comune, titolo, questo, sufficiente a garantire il credito. Mentre per il Comune il titolo di credito è il decreto di autorizzazione del progetto e di ammissione al finanziamento. In realtà , rileva l’Avvocatura distrettuale, il Comune non ha mai chiesto al Ministero indicazioni sul modo di procedere per attivare il sistema di finanziamento bancario. In ogni caso, osserva ancora l’Avvocatura, che il sistema dei bonus non ha dato luogo all’applicazione di punti di penalità  e non ha inciso sul provvedimento di revoca, ma è stato richiamato essenzialmente perchè ha prodotto tagli rilevanti alle spese rendicontate che si riflettono, inevitabilmente, sul corretto andamento del progetto, privato di consistenti risorse finanziarie.

5.6.6. Quanto alla contestata mancanza dei progetti individualizzati, osserva che, contrariamente a quanto dichiarato, il Comune non ha mai fatto seguito alla richiesta di inviare detta progettazione.

5.6.7. Quanto ai servizi di orientamento legale, osserva che la strutturazione del servizio – tramite gli operatori dell’accoglienza delle equipe dei diversi enti – risulta differente rispetto a quanto comunicato al Servizio centrale con la nota n. 6104 del 31/10/2016 e, oltre a contrastare con l’organizzazione del servizio in precedenza comunicato, risulta generica (non è chiaro cosa si intenda per "operatori dell’accoglienza delle equipe dei diversi enti") e priva di idonea documentazione comprovante l’organizzazione del servizio in quanto mai inviata, seppur richiesta.

5.6.8. Quanto ai corsi di italiano, viene ribadito che dalla documentazione inviata emerge che il servizio copre un numero esiguo di beneficiari accolti.

5.6.9. Quanto alle censure relative alle attività  di formazione e qualificazione professionale, evidenzia che le contestazioni mosse non sono nel senso di sminuire l’importanza dei tirocini formativi attivati dai gestori, ma, semmai, di evidenziare che tali tirocini possono essere qualificati come attività  socio-culturali, che è cosa diversa dall’attivazione di percorsi formativi individualizzati, capaci di far acquisire all’ospite competenze tali da consentirne l’autonomo inserimento nel mondo del lavoro.

5.6.10. Quanto alla mancata acquisizione dell’organigramma degli enti di gestione, osserva che sin dalla visita di monitoraggio effettuata nel luglio 2016, si è rappresentata all’ente l’impossibilità  di acquisire documentazione comprovante l’organigramma del personale di ognuno degli enti gestori impiegato nello SPRAR, dal quale evincere con chiarezza i ruoli, le mansioni ed il monte ore di ogni operatore impiegato.

5.6.11. Quanto alla censura relativa all’erogazione dei servizi a favore anche dei lungo permanenti evidenzia, da un lato, che nel "progetto Riace" sono state rinvenute anche persone totalmente estranee al programma di accoglienza SPRAR, puntualmente identificati nei verbali del Servizio centrale al quale il provvedimento fa espresso rinvio; dall’altro, che gli stessi "lungopermanenti" sono soggetti non in possesso dei requisiti di legge per rimanere nel sistema (essendo decorsi i tempi normativamente previsti per l’accoglienza nel sistema). La loro presenza nel sistema deve, pertanto, ritenersi illegittima, perchè contra legem. Interpretare la norma come riterrebbe il ricorrente (cioè applicare i punti di penalità  solo in caso di soggetti estranei al sistema di accoglienza), significherebbe, a parere dell’Avvocatura erariale, ammettere un’implicita contraddizione della norma stessa che, da un lato, detta precise disposizioni, stabilendo i tempi di permanenza nel progetto dei soggetti accolti e, dall’altro, ne consentirebbe la disapplicazione. In ogni caso si dà  conto, con la documentazione versata in atti, dell’esistenza di più¹ casi di soggetti totalmente al di fuori dal sistema di accoglienza e della conseguente applicazione automatica e vincolata della decurtazione di 14 punti.

5.6.12. Viene, infine, altresì contestato il motivo di ricorso a mente del quale la decurtazione di punti connessa alla mancata rendicontazione sarebbe erronea. Premesso che i rendiconti relativi alla precedente annualità  devono essere presentati entro il 28 febbraio successivo e che non sono previste sanzioni per i rendiconti presentati entro due mesi dalla scadenza, con circolare n. 9226 del 25.5.2018 la scadenza del termine di presentazione dei rendiconti è stata prorogata al 30.06.2018, ma “ferma restando l’applicazione dei punti di penalità  previsti dall’art. 27 delle linee guida allegate al DM 10.8.2016 in caso di ulteriori ritardi (in particolare, 10 punti qualora vengano presentati dall’ 1 luglio all’ 1 agosto p.v., 14 punti qualora vengano presentati successivamente al 2 agosto p.v.”

Poichè, come osserva l’Avvocatura, alla data di emanazione del gravato provvedimento il rendiconto non era stato ancora presentato i punti di penalizzazione irrogati avrebbero dovuto essere addirittura 14 e non 10.

5.7. Quanto all’ultimo motivo di censura, relativo alla mancata indicazione dell’Autorità  giudiziaria davanti alla quale proporre mezzo di impugnazione ed ai termini, osserva la difesa erariale come sia principio ricevuto in giurisprudenza che la mancata indicazione dell’autorità  cui ricorrere e dei termini per proporre ricorso non costituisce vizio di legittimità  del provvedimento amministrativo.

5.8. In conclusione, la difesa erariale, nel chiedere il rigetto del ricorso, sottolinea come le inosservanze contestate rinviano a carenze gravi, strutturali e congenite all’organizzazione ed alla gestione contabile-amministrativa del progetto, sì da far apparire incongruo il tentativo di parte ricorrente di ricondurre l’incontestato caos gestionale, in cui versava il progetto alla mancanza di finanziamenti, invece erogati per tutto il 2017.

Sottolineando, dunque, la sostanziale incapacità  del sistema organizzativo sotteso al “Progetto Riace” di gestire in maniera efficiente le più¹ che cospicue risorse finanziarie riversate nel tempo dallo Stato, conclude per l’integrale rigetto del ricorso.

6. Alla camera di consiglio del 23 gennaio 2019, convocata per la discussione della domanda di sospensione cautelare del provvedimento impugnato, il Presidente, su richiesta congiunta delle parti, ha disposto il rinvio della controversia all’udienza pubblica del 3 aprile 2019, in vista della quale le parti si sono scambiate le memorie di rito.

La difesa erariale, in particolare, con memoria depositata il 28 febbraio 2019 ha contestato la legittimità  dell’intervento ad adiuvandum dell’associazione ITALIASTATODIDIRITTO che, a propria volta, ha ribadito di essere pienamente legittimata allo spiegato intervento.

7. All’udienza pubblica del 3 aprile 2019 le parti hanno concluso come da separato verbale ed il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. Dev’essere preliminarmente scrutinata l’eccezione di inammissibilità  di vari motivi di ricorso, formulata dalla difesa erariale, in ragione del fatto che l’ente ricorrente si limiterebbe a riversare in giudizio le osservazioni fatte in risposta all’avvio del procedimento di applicazione delle penalità  e di revoca, espressamente prese in considerazione dal Ministero nel provvedimento impugnato e rigettate con specifica motivazione, avverso la quale i motivi di ricorso non muovono puntuali doglianze.

L’eccezione è infondata: in disparte ogni considerazione sul fatto che il suo accoglimento implicherebbe un’inammissibile sottrazione al sindacato giurisdizionale delle valutazioni compiute (o omesse) dalla resistente amministrazione nel rigettare le osservazioni dell’ente rispetto alle contestate inosservanze, osserva il Collegio che, a differenza di quanto sostenuto dalla difesa erariale, le ripetute osservazioni articolate da parte ricorrente nella risposta alla nota di avvio del procedimento, sono solo in minima parte coincidenti con le censure dedotte che, lungi dal riguardare solo le specifiche circostanze che hanno condotto alla decurtazione del punteggio, tendono a contestare la legittimità  del procedimento tutto, sotto molteplici profili.

9. La difesa erariale, nella memoria del 28 febbraio 2019, contesta altresì la legittimazione ad intervenire in giudizio dell’associazione “ITALIASTATODIDIRITTO”. Sostiene la resistente amministrazione che, anche a voler accedere alla tesi giurisprudenziale secondo cui, ai fini della ricorrenza dell’interesse di cui all’art. 28, co. 2 c.p.a., è sufficiente un interesse di mero fatto, lo stesso non può avere "solo carattere morale o sociale" (cfr., sul punto, Cons. Stato, V, 21 marzo 2018, n. 1811; C.G.A., 9 gennaio 2017, n. 11).

A tale eccezione ha replicato l’interveniente, evidenziando di avere come scopo sociale quello di difendere e promuovere, anche in sede giurisdizionale, i principi e gli istituti dello Stato di diritto, della democrazia liberale rappresentativa e del federalismo europeo, a difesa dei diritti delle persone e dei gruppi, e di sostenere iniziative per la tutela e l’integrazione delle persone in condizioni svantaggiate, con particolare riferimento agli immigrati presenti nel nostro Paese (art. 2 Statuto) e precisando come, in diversi casi, siano stati ritenuti ammissibili gli interventi ad adiuvandum proposti da alcune associazioni alla luce del collegamento tra l’interesse azionato in via principale e l’interesse di fatto riconosciuto in capo alle intervenienti, proprio in considerazione di quanto dichiarato nei rispettivi statuti associativi.

Osserva al riguardo il Collegio che, come è noto, in base ad un orientamento del tutto consolidato, nel processo amministrativo (da ultimo, Cons. St., Ad. Plen., 27 febbraio 2019, n. 4) l’intervento, ad adiuvandum o ad opponendum, può essere proposto solo da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale. Costituisce ius receptum che, ai fini dell’ammissibilità  dell’intervento adesivo dipendente ad adiuvandum nel giudizio amministrativo, l’iniziativa processuale debba essere espressione di un interesse – a seconda delle formulazioni – connesso, derivato, dipendente o almeno accessorio o riflesso rispetto a quello proprio della parte principale (cfr., tra le tante, Cons. Stato, V, 26 luglio 2016, n. 3378).

Nel caso di specie, si ritiene, che l’interesse fatto valere dall’interveniente associazione possegga tali caratteristiche, stante che appare evidente l’indiretto sostegno agli scopi associativi statutari che verrebbe dall’accoglimento del ricorso.

10. Nel merito il ricorso è fondato nei termini di cui si dirà .

10.1. E’ fondato il primo motivo di ricorso afferente alla violazione dell’art. 27 del D.M. 10.8.2016.

10.1.1. La norma citata, in materia di revoca del contributo per cui è causa, premesso che all’atto dell’assegnazione del contributo viene attribuito un punteggio complessivo/annuale di 20 punti, che subisce decurtazioni, nella misura indicata in apposita tabella, a seguito della accertata inosservanza di uno o più¹ obblighi previsti dal decreto e dalle linee guida (comma 1), al comma 2 recita: "Per ogni inosservanza accertata viene inviato all’ente locale un avviso da parte della Direzione centrale, con l’invito a ottemperare alle inosservanze rilevate entro il termine assegnato, pena la decurtazione del punteggio", specificando poi che “La decurtazione del punteggio attribuito può comportare la revoca, parziale o totale, del contributo …” (comma 3).

Ebbene, come correttamente rilevato dalla difesa del Comune di Riace, non si rinviene tra la cospicua documentazione prodotta dall’amministrazione resistente un atto che presenti le caratteristiche puntualmente prescritte dal riportato comma 2.

Osserva il Collegio come tali caratteristiche non possano essere attribuite, come chiede la difesa erariale, alla nota prot. n. 1060 del 28.1.2017, indirizzata dalla Direzione Centrale dei servizi civili per l’immigrazione e l’asilo al Comune di Riace, con la quale anche in vista del nuovo triennio di finanziamento l’ente viene sollecitato a comunicare le iniziative che vorrà  adottare “al fine di ricomporre con immediatezza tutti gli aspetti di criticità  emersi durante le visite ispettive”.

A prescindere da ogni considerazione sul fatto che, ove quella nota fosse davvero il punto d’avvio del procedimento culminato con il provvedimento gravato, non si spiegherebbe la necessità  della ulteriore nota, prot. 0013477 del 30.07.2018, con la quale la Direzione Centrale dei servizi civili per l’immigrazione e l’asilo comunicò l’avvio del procedimento finalizzato proprio all’applicazione dell’art. 27 delle linee guida allegate al DM 10.08.2016, appare evidentemente forzato il tentativo dell’Avvocatura distrettuale di attribuire, ex post, alla nota citata la natura di atto di avvio del procedimento oggetto della presente controversia, con valore specifico di avviso/diffida.

La lettura del documento è, infatti, chiarissima e ad esso, coerentemente con il momento storico in cui venne redatto (appena dopo l’ammissione del Comune di Riace al finanziamento del triennio 2017-2019), non può attribuirsi un valore diverso da quello di una nota volta a richiamare l’attenzione dell’amministrazione comunale sull’esigenza di porre rimedio alle criticità  riscontrate nel precedente triennio.

D’altronde, è palesemente irragionevole e contraddittorio ritenere che, ad appena un mese dal decreto con il quale era stato rifinanziato il “sistema Riace”, l’amministrazione resistente abbia inteso diffidare l’ente locale ed avviare il procedimento finalizzato alla decurtazione dei punteggi attribuiti al progetto e, quindi, alla revoca del finanziamento appena concesso.

10.1.2. In ogni caso, anche a voler attribuire alla richiamata nota del 28.01.2017, la natura di atto di avvio del procedimento di revoca del contributo con contestuale diffida, esso violerebbe le regole che presidiano la trasparenza e la partecipazione al procedimento amministrativo degli interessati.

Osserva il Collegio che disposizioni come il citato art. 27 del D.M. 10.8.2016 rafforzano gli strumenti di partecipazione procedimentale previsti in generale dagli articoli 7 e seguenti della l. 7 agosto 1990, n. 241, ed ostano alla prassi seguita, nel caso di specie dall’amministrazione resistente nella ripetuta nota del 28.01.2017, di richiamare atti precedenti, senza precisare nè le contestazioni che avrebbero potuto portare alla decurtazione del punteggio, nè la consistenza delle decurtazioni ipotizzate e neppure il termine entro il quale porre rimedio alle inosservanze rilevate.

E’ decisivo, altresì, il fatto che nella nota in discorso nulla sia detto, neanche per relationem, in ordine all’adeguata professionalità  degli operatori SPRAR, poi contestata nel provvedimento avversato, ed in ordine al mancato aggiornamento della banca dati, poi motivo di specifica decurtazione del punteggio. Troppo generiche appaiono poi le contestazioni relative alla gestione amministrativo contabile dell’ente che, invece, proprio per la impressionante serie di violazioni e di inefficienze rilevate, hanno avuto un peso senz’altro determinante nel comminare la riduzione del punteggio attribuito al progetto e che, pertanto, avrebbero dovuto essere previamente contestate con ben altra puntualità .

Si aggiunga che la ravvisata illegittimità  non rimanda ad un inutile rispetto di vuoti formalismi procedimentali: il forte impatto del provvedimento di revoca del contributo nei confronti del destinatario impone, in base al principio di proporzionalità , che l’agire dell’amministrazione sia quanto più¹ possibile rispettoso delle forme che essa stessa, peraltro, si è data.

Il pieno rispetto delle regole che disciplinano i modi di assunzione delle decisioni da parte delle amministrazioni pubbliche non acquisisce, infatti, valore solo in quanto esse definiscono le “forme” esteriori che l’esercizio del potere deve assumere, prevedendo e regolando i diritti procedimentali dei destinatari del potere stesso: esso diviene rilevante anche e soprattutto in quanto tali regole hanno pure un contenuto sostanziale, poichè individuano le fasi e le modalità  attraverso le quali si costruisce e prende corpo, nel contraddittorio con gli interessati, l’esercizio di un potere “proporzionato” al fine che la legge indica all’amministrazione che agisce.

10.2. E’ fondato anche il secondo motivo di ricorso.

La difesa dell’ente locale si duole del fatto che il Ministero dell’Interno abbia, da un lato, autorizzato il finanziamento del progetto del Comune di Riace per il triennio 2017-2019, in prosecuzione del triennio precedente ai sensi dell’art. 18 del citato D.M., senza avere comminato penalità , e dall’altro, quasi contestualmente, ha assunto un atto che fonda le penalità  e, dunque, la revoca su criticità  afferenti al precedente triennio.

L’amministrazione resistente replica evidenziando come la Commissione deputata alla valutazione dei progetti per il triennio 2017-2019 non avrebbe potuto non ammettere alla prosecuzione il progetto del Comune di Riace, stante la mancata conclusione del procedimento finalizzato alla decurtazione dei punteggi.

Il Collegio reputa, come giù  osservato in precedenza, che la contraddittorietà  tra la prosecuzione autorizzata a dicembre e la successiva nota di gennaio –ex post qualificata dalla difesa erariale quale momento di avvio del procedimento culminato con la decurtazione dei punteggi – sia manifesta.

La documentazione versata in atti mostra, inconfutabilmente, come le difficoltà  del “sistema Riace” fossero note e risalenti, almeno, al precedente triennio.

La nota 8032 del 23 settembre 2016, del Servizio Centrale SPRAR del Ministero dell’Interno, indirizzata per conoscenza anche al Dipartimento per le libertà  civili e l’immigrazione dello stesso Ministero, nel compendiare i risultati, fortemente negativi, della ispezione del luglio 2016 richiedeva al Comune di Riace, titolare del progetto SPRAR, “di allinearsi, entro 30 giorni a partire dalla data della presente comunicazione, alle raccomandazioni descritte sopra, dandone debito riscontro per iscritto al Servizio Centrale e al Ministero dell’Interno“, pena la decurtazione del punteggio attribuito con conseguente revoca totale o parziale del contributo.

Essendosi concluso il procedimento, non con la revoca del finanziamento, ma, anzi, con la sua proroga, non può che essersi ingenerato il ragionevole convincimento dell’avvenuto superamento delle criticità  riscontrate.

Il fatto che i risultati delle ispezioni condotte dal Servizio Centrale SPRAR nel luglio 2016 (espressamente richiamate nell’incipit del provvedimento di revoca) e dalla Prefettura di Reggio Calabria nel dicembre dello stesso anno, pur trasmesse al Dipartimento per le libertà  civili e l’immigrazione, non siano state inoltrate alla Commissione deputata alla valutazione dei progetti o, se ciù² è stato fatto, che non si sia provveduto ad impedire la proroga del finanziamento, che per altro, come emerge dalla lettura del DM 11616 del 21 dicembre 2016, risulta richiesta dal Comune il 30 ottobre 2016, dunque in data successiva alle visite ispettive condotte dal Servizio Centrale, è chiaro indice dell’illegittimità  denunciata col motivo in esame.

L’autorizzazione alla prosecuzione del progetto può, dunque, trovare spiegazione solo con “la massima benevolenza dell’Amministrazione”, di cui dà  conto la difesa erariale a pagina 7 della memoria di costituzione, evidentemente attuatasi mettendo a disposizione del Comune risorse umane e finanziarie, nonostante il riscontrato caos gestionale ed operativo, che emerge con chiarezza dagli atti di causa. Ritiene, in altri termini, il Collegio che i riconosciuti ed innegabili meriti del “sistema Riace” abbiano giocato un ruolo decisivo nel ritenere superate (e non penalizzanti a mente del citato art. 27) le criticità  rilevate nel precedente triennio, le quali perಠnon avrebbero potuto essere recuperate a posteriori, per motivare la revoca, se non rinnovando per intero il procedimento.

Osserva in definitiva il Collegio come, alla luce della documentazione versata in atti, il progetto avrebbe dovuto essere eventualmente chiuso alla scadenza naturale. Averne autorizzato la prosecuzione, lasciando la gestione di ingenti risorse pubbliche in mano ad un’amministrazione comunale, per quanto ricca di buoni propositi e di idee innovative, ritenuta priva delle risorse tecniche per gestirle in modo puntuale ed efficiente, appare fonte di danno erariale che dovrà  essere segnalato alla Procura presso la sezione giurisdizionale della Corte dei Conti della Regione Calabria ed alla Procura presso la sezione giurisdizionale della Corte dei Conti della Regione Lazio, per i rispettivi profili di competenza.

10.2.1. Conclusivamente, i primi due motivi di ricorso sono fondati, in quanto la decurtazione del punteggio è avvenuta senza il rispetto delle forme e condizioni stabilite dall’art. 27, co. 2, D.M. 10 agosto 2016 in ordine alla previa diffida, e la conseguenziale revoca dei contributi è stata disposta sulla base di rilievi concernenti essenzialmente il progetto attuato nel triennio 2014/2016, in palese contraddizione con la circostanza che nel dicembre 2016, in presenza dei medesimi rilievi, quello stesso progetto era stato autorizzato dall’amministrazione alla prosecuzione.

Ritiene a questo punto il Collegio di dovere comunque vagliare, per ragioni di completezza e sia pure in maniera concisa, anche le ulteriori censure riferite alle inosservanze che hanno condotto alla decurtazione del punteggio, fermo restando quanto evidenziato specie in sede di esame del secondo motivo.

10.3. Il terzo motivo di ricorso, volto a censurare il fatto che le criticità  emerse dalle ispezioni e dai monitoraggi e che hanno portato alla revoca dei benefici accordati, sarebbero stati determinati dalla intempestiva erogazione delle risorse, è infondato.

Va premesso, a questo proposito, che la stessa tipologia del contributo in questione presuppone che l’erogazione finanziaria intervenga a valle della spesa. Conseguentemente, nell’economia della gestione di questi finanziamenti, assumono una valenza centrale proprio gli atti di rendicontazione, nella redazione dei quali l’amministrazione ricorrente non ha brillato nè per tempestività  (i ritardi nella presentazione dei rendiconti sono stati oggetto di decurtazione del punteggio attribuito al progetto), nè per completezza.

In altri termini, i ritardi nell’erogazione dei finanziamenti previsti sono una conseguenza ovvia delle inesattezze e delle omissioni, imputabili esclusivamente al Comune di Riace, nell’attività  di doverosa rendicontazione della spesa.

In ogni caso, appare chiaro al Collegio che, contrariamente a quanto ritenuto dall’amministrazione ricorrente, larga parte delle criticità  ed inefficienze del “sistema Riace” non sono affatto dipese dai ritardi nell’erogazione dei finanziamenti. La documentazione versata in atti palesa in modo evidente come molte delle carenze gestionali ed amministrative rilevate non possano essere fatte dipendere dai ritardi del Ministero: così deve dirsi per le condizioni igieniche e strutturali degli alloggi, per il mancato o, comunque, intempestivo aggiornamento della banca dati, per la mancata o, comunque, intempestiva, redazione dei progetti individualizzati, per le procedure con le quali, almeno agli albori del progetto, sono stati individuati gli enti gestori, o ancora per la mancata stipula delle convenzioni con gli enti attuatori e per la mancata, o comunque tardiva, comunicazione degli elenchi dei soggetti che operavano all’interno di quegli enti gestori e delle loro specifiche competenze.

10.3.1. Risulta infondato il terzo motivo di ricorso anche con riferimento alla censurata contraddittorietà  tra i differenti atti emessi da parte della Prefettura, del Servizio centrale dello SPRAR, della Direzione dei Servizi civili per l’immigrazione e l’asilo del Ministero dell’Interno. Osserva a tal proposito il Collegio che, come ripetutamente evidenziato dalla difesa erariale, l’ispezione condotta con esiti positivi dalla Prefettura di Reggio Calabria nel gennaio 2017, peraltro relativamente al CAS, aveva una finalità  evidentemente sociologica e non tecnica. Dunque gli esiti positivi di tale visita ispettiva afferiscono a quel profilo, non certo alle contestate criticità  inerenti la gestione del progetto SPRAR. Del resto che il “modello Riace” fosse assolutamente encomiabile negli intenti ed anche negli esiti del processo di integrazione, è circostanza che traspare anche dai più¹ critici tra i monitoraggi compiuti dall’amministrazione resistente.

Quanto al contrasto tra il quadro totalmente negativo che del progetto di accoglienza del Comune di Riace offre il provvedimento impugnato, in palese contraddizione con la risonanza mondiale del "modello Riace", questo Collegio non può che evidenziare come questo quadro sia corrispondente alla produzione documentale in atti.

La lettura di quest’ultima mostra un quadro di gravi inefficienze rispetto alle quali non sembra affatto casuale che, in concreto, nessun atto del Comune di Riace inerente la gestione del progetto promani dagli organi tecnici dell’ente, in totale ed evidente spregio dei più¹ elementari principi di separazione tra la politica e l’amministrazione.

10.4. E’ infondato anche il quarto motivo di ricorso, con il quale l’amministrazione ricorrente censura le specifiche decurtazioni del punteggio attribuito al progetto.

10.4.1. Quanto al mancato aggiornamento della banca dati gestita dal Servizio Centrale, osserva il Collegio come, a fronte della puntuale contestazione della difesa erariale che evidenzia che dal verbale prot. DDCmb/n.5040vp/2016 relativo alla visita ispettiva condotta dal Servizio centrale il 20 settembre 2016, risulta che "le strutture utilizzate per l’accoglienza dei beneficiari corrispondono solo parzialmente con quanto indicato in banca dati", la tesi del Comune ricorrente, per cui giù  a fine 2017, la banca dati sarebbe stata integralmente aggiornata, non è supportata da idonei riscontri probatori.

10.4.2. Quanto alla mancata rispondenza tra i servizi descritti nella domanda di contributo e quelli effettivamente erogati, imputata dal Comune ai ritardi nell’erogazione dei finanziamenti, colgono nel segno, invece, le considerazioni della difesa erariale, che evidenzia come i rilievi formulati attengano all’igiene, alla gestione ed alla conduzione degli immobili stessi ed evidenziano un presidio fortemente limitato, se non assente, degli operatori del progetto e dell’ente titolare del finanziamento e titolare dei poteri di controllo.

In ordine alla dibattuta questione dell’utilizzo del cosiddetto bonus cartaceo in luogo del denaro, non avendo tale pratica, come pacificamente ammesso dalla stessa difesa erariale, portato ad alcuna decurtazione del punteggio attribuito al progetto, la censura è inammissibile per difetto di interesse.

10.4.3. In ordine alla mancata redazione dei progetti individualizzati per i beneficiari, è rimasta priva di idoneo supporto probatorio la censura per cui l’ente gestore avrebbe predisposto per tutti gli ospiti progetti individualizzati ed aggiornati costantemente, che, invece, come sottolineato dalla difesa erariale non sono mai stati trasmessi.

10.4.4. Risultano pure infondate, perchè prive di oggettivi riscontri, le censure del Comune ricorrente relative alla contestata mancata organizzazione del servizio di orientamento legale (non risulta, infatti, mai inviata idonea documentazione comprovante l’organizzazione del servizio); quelle relative alla mancata o limitata effettuazione dei corsi di italiano (assicurati ad un esiguo numero di beneficiari); quelle relative alle attività  di formazione e qualificazione professionale (che, per quanto possano essere positivamente apprezzate nell’ottica di un’efficace integrazione, non sono obiettivamente idonee ad un proficuo percorso di accompagnamento all’inserimento lavorativo); quelle relative alla mediazione linguistica e culturale (che, per un verso, non può essere appannaggio esclusivo degli ex ospiti, i quali, per altro verso, ben avrebbero potuto, in un’ottica, questa sì, di efficace inserimento lavorativo, frequentare i corsi di formazione per mediatori); quelle relative alla professionalità  degli operatori SPRAR (stante la mancata, o tardiva ed incompleta, trasmissione della documentazione comprovante l’organigramma del personale di ognuno degli enti gestori impiegato nello SPRAR, dal quale evincere con chiarezza i ruoli, le mansioni ed il monte ore di ogni operatore impiegato).

10.4.5. Risulta, altresì, infondata la censura con la quale parte ricorrente si duole della decurtazione di 14 punti in relazione all’erogazione dei servizi finanziati dal Fondo a favore di soggetti diversi da quelli ammessi all’accoglienza. Si tratta della spinosa questione dei lungo permanenti.

Come si disse, sostiene la difesa del Comune ricorrente che la Direzione Centrale del Ministero sia incorsa in un errore di interpretazione dell’art. 27, comma 4, del DM 10.8.2016, che limiterebbe la possibilità  di applicare la penalità  a quegli enti che erogassero servizi di assistenza a soggetti totalmente estranei al sistema dell’accoglienza e non invece, come nel caso di specie, a coloro che sono entrati a pieno titolo in detto sistema, e che dovrebbero uscirne in ragione della scadenza del periodo massimo di fruizione dei servizi di accoglienza.

La tesi della difesa del Comune ricorrente è suggestiva, ma è smentita dalle risultanze documentali. In particolare la nota prot. 10727 del 18.06.2018 del Servizio centrale di protezione per i rifugiati ed i richiedenti asilo evidenzia la presenza a Riace di diversi soggetti non lungo permanenti, ma totalmente privi di titolo. Ed è smentita anche dallo stesso comportamento del Comune che, sino alla nota (datata 9 agosto 2018) di riscontro all’avvio del procedimento di applicazione della decurtazione del punteggio, lungi dal propugnare la tesi che l’art. 27 consentirebbe di continuare ad assistere i lungo permanenti, ha fatto esclusivo riferimento all’esigenza di non interrompere il loro percorso di accoglienza e di inclusione.

A questo ultimo riguardo, osserva il Collegio, che la fissazione di un termine entro il quale gli immigrati devono in qualche modo uscire dal sistema dell’accoglienza non è irrazionale, anzi risponde all’esigenza di apprestare un aiuto per l’integrazione al maggior numero possibile di persone, stante l’ovvia impossibilità , per ragioni economiche, di apprestare a tutti assistenza per un tempo indefinito.

In altri termini, chi fruisce di risorse pubbliche trasferite per mettere in opera azioni di accoglienza, meritorie ed anche auspicabili, deve attenersi alle regole dettate a livello centrale per la gestione di quelle risorse. In ragione della strutturale limitatezza di queste ultime, la conseguenza discriminatoria di tale comportamento è di precludere ad altri aventi titolo di accedere all’assistenza garantita dallo Stato.

10.4.6. Anche la censura concernente la decurtazione del punteggio per la mancata presentazione della rendicontazione è manifestamente infondata.

Ferme restando le considerazioni giù  svolte dal Collegio sulla centralità  del momento della rendicontazione, risultano per tabulas fondate le osservazioni svolte sul punto dalla difesa erariale. Vista, infatti, la circolare n. 9226 del 25.5.2018, che, da un lato, prorogava la scadenza del termine di presentazione dei rendiconti al 30.06.2018 e, dall’altro, sanzionava con la decurtazione di 10 punti la presentazione di rendiconti presentati dall’01.07.2018 al 01.08.2018, e con la decurtazione di 14 punti la presentazione di rendiconti avvenuta dopo il 02.08.2018, poichè, come osserva l’Avvocatura distrettuale dello Stato, alla data di emanazione del gravato provvedimento, il rendiconto non era stato ancora presentato, i punti di penalizzazione irrogati avrebbero dovuto essere addirittura 14 e non 10.

10.5. E’ infondata, infine, anche la dedotta violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90, stante che il gravato provvedimento omette le doverose indicazioni dell’autorità  giudiziaria avanti la quale proporre il mezzo di impugnazione e del termine per proporlo. Al riguardo, il Collegio non può che ricordare come sia assolutamente pacifico in giurisprudenza che la mancata indicazione nel provvedimento dei termini e dell’autorità  cui ricorrere determina solo una mera irregolarità  non incidente sulla legittimità  del provvedimento, dando, al più¹, titolo al destinatario dell’atto di ottenere la concessione dell’errore scusabile al fine di potersi attivare nella giusta sede (in termini, per tutte, Cons. Stato, III, 16 aprile 2014, n. 1920).

11. Conclusivamente, per le esposte ragioni, il ricorso deve essere accolto nei termini di cui in motivazione, con il conseguente annullamento del provvedimento impugnato, fatte salve le ulteriori determinazioni dell’amministrazione resistente.

In ragione della particolarità  e novità  della vicenda sussistono giuste ragioni per disporre, tra tutte le parti, l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento del Ministero dell’Interno – Dipartimento per le libertà  civili e l’immigrazione, Direzione Centrale dei Servizi Civili per l’immigrazione e l’asilo – Protocollo 0017646 del 9 ottobre 2018.

Spese compensate.

Dispone che, a cura della Segreteria di questo Tribunale, la presente sentenza sia trasmessa alla Procura presso la Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti della Regione Calabria ed alla Procura presso la Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti della Regione Lazio per i rispettivi profili di competenza.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo T.A.R. Calabria – Reggio Calabria – Sentenza – 21/5/2019 n.356 proviene da Giustamm.

Pres. Patroni Griffi; Rel. Franconiero. Elisicilia s.r.l., (Avv.ti L. Borgia e G. Innocenti) contro GSA – Gruppo Servizi Associati s.p.a. (Avv.ti L. Ponti, L. De Pauli e L. Mazzeo) e nei confronti Azienda Socio Sanitaria Territoriale – A.S.S.T. della Valle Olona (Avv. V. Avolio) e con l’intervento di Associazione Nazionale delle Imprese di Sorveglianza Antincendio – A.N.I.S.A., (avv.ti M. Brugnoletti e P. Caruso), Associazione Nazionale Imprese di Pulizia e Servizi Integrati (Avv.ti L. R. Perfetti).

Sull’obbligo di ricorrere al criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa nel caso di servizi ad alta intensità  di manodopera

APPALTI – BANDO DI GARA – CRITERI DI AGGIUDICAZIONE – SERVIZIO AD ALTA INTENSITA’ DI MANODOPERA – CRITERIO DELL’OFFERTA ECONOMICAMENTE PIU’ VANTAGGIOSA – E’ INDEROGABILE

Sussiste l’obbligo di adottare il criterio di aggiudicazione dell'”offerta economicamente più¹ vantaggiosa” in caso di appalti di servizi ad alta intensità  di manodopera, quand’anche gli stessi abbiano anche caratteristiche standardizzate. La regola di cui al c. 3 dell’art. 95 del d. lgs. n. 50/2016 ha carattere speciale e derogatorio rispetto a quella generale prevista dal c. 4 del medesimo articolo, con la conseguenza che intanto è possibile aggiudicare i contratti di appalto di servizi con caratteristiche standardizzate al massimo ribasso in quanto il servizio non abbia nel contempo caratteristiche di alta intensità  di manodopera.

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1 di Adunanza plenaria del 2019, proposto da E. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Borgia e Giuseppe Innocenti, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

GSA – Gruppo Servizi Associati s.p.a., in persona del presidente del consiglio di amministrazione e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Ponti, Luca De Pauli e Luca Mazzeo, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via Manfredi 5;

nei confronti

Azienda Socio Sanitaria Territoriale – A.S.S.T. della Valle Olona, in persona del direttore generale e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Vincenzo Avolio, con domicilio eletto presso lo studio Alfredo Placidi in Roma, via Tortolini 30;

e con l’intervento di

ad opponendum:

Associazione Nazionale delle Imprese di Sorveglianza Antincendio – A.N.I.S.A., in persona del presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti e Paolo Caruso, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Bertoloni n. 26/b; Associazione Nazionale Imprese di Pulizia e Servizi Integrati, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Raffaello Perfetti, con domicilio digitale tratto da p.e.c. registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 1872/2018, resa tra le parti, concernente la procedura negoziata, ai sensi dell’art. 63, commi 1 e 2, lettera c), del codice dei contratti pubblici, per l’affidamento del servizio di vigilanza antincendio a favore dell’Azienda Socio Sanitaria Territoriale – A.S.S.T. della Valle Olona

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di GSA – Gruppo Servizi Associati s.p.a e dell’Azienda Socio Sanitaria Territoriale – A.S.S.T. della Valle Olona;

Vista la sentenza non definitiva della III Sezione in data 5 febbraio 2019, n. 882;

Visti gli atti di intervento dell’Associazione Nazionale delle Imprese di Sorveglianza Antincendio – A.N.I.S.A. e dell’Associazione Nazionale Imprese di Pulizia e Servizi Integrati;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, comma 10, cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 aprile 2019 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Innocenti, Borgia, De Pauli, Mazzeo, Luciano, Brugnoletti, Caruso e Perfetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

§ – 1. Con la sentenza non definitiva in epigrafe la III Sezione di questo Consiglio di Stato ha deferito all’Adunanza plenaria, ai sensi dell’art. 99, comma 1, cod. proc. amm., la questione, oggetto di contrasti di giurisprudenza, relativa a quale criterio di aggiudicazione debba applicarsi nelle procedure di affidamento di appalti pubblici di servizi, nel caso in cui questi contratti abbiano contemporaneamente caratteristiche di alta intensità  di manodopera e siano standardizzate. La questione origina dal fatto che l’art. 95 del codice dei contratti pubblici, approvato con decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, prevede due criteri antitetici: quello dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità /prezzo, e quello del minor prezzo, rispettivamente ai sensi del comma 3, lett. a), per i servizi ad alta intensità  di manodopera, come definiti dall’art. 50, comma 1, ovvero quei contratti «nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto»; e al comma 4, lett. b), per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate.

§ – 2. La III Sezione ha rimesso la questione nell’ambito di una controversia avente ad oggetto gli atti della procedura negoziata, ai sensi dell’art. 63, commi 1 e 2, lettera c), del codice dei contratti pubblici, indetta dall’Azienda Socio Sanitaria Territoriale – A.S.S.T. della Valle Olona per l’affidamento del servizio di vigilanza antincendio.

In questa controversia il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – sede di Milano, adito in primo grado dalla GSA – Gruppo Servizi Associati s.p.a., ha annullato gli atti di gara, a causa del fatto che l’amministrazione aveva previsto il criterio di aggiudicazione del minor prezzo anzichè quello dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa. Il giudice di primo grado ha in particolare affermato che il rapporto tra i due criteri di aggiudicazione «è di specie a genere», tale per cui in presenza di servizi ad alta intensità  di manodopera «scatta (&) un obbligo speciale di adozione del criterio dell’o.e.p.v. (offerta economicamente più¹ vantaggiosa, n.d.e.) che, a differenza della ordinaria preferenza per tale criterio fatta in via generale dal codice, non ammette deroghe, nemmeno al ricorrere delle fattispecie di cui al comma 4, a prescindere dall’entità  dello sforzo motivazionale dell’amministrazione».

§ – 3. Sull’appello dell’aggiudicataria E. s.r.l., secondo cui in virt๠delle caratteristiche di standardizzazione sarebbe invece consentito per il servizio di vigilanza antincendio il ricorso al criterio del minor prezzo, la Sezione III ha quindi deferito in sede nomofilattica la questione del rapporto tra i due criteri di selezione delle offerte, su cui ha registrato pronunce di Tribunali amministrativi e di Sezioni giurisdizionali di questo Consiglio di Stato contrastanti: un primo orientamento di tenore analogo alla sentenza qui appellata (tra cui principalmente, presso la giurisprudenza d’appello, il precedente della medesima Sezione di cui alla sentenza del 2 maggio 2017, n. 2014 e della V Sezione, 16 agosto 2018, n. 4945); un più¹ recente indirizzo che ha invece attribuito al criterio del minor prezzo per servizi con caratteristiche standardizzate ai sensi del comma 4, lett. b), dell’art. 95 «valenza derogatoria» rispetto alla ipotesi di servizi ad alta intensità  di manodopera (la Sezione rimettente cita in particolare la sentenza della stessa III Sezione del 13 marzo 2018, n. 1609).

§ – 4. Dopo il deferimento all’Adunanza plenaria sono intervenute in opposizione all’appello di E. le associazioni nazionali delle imprese di sorveglianza antincendio – A.N.I.S.A. e delle imprese di pulizia e servizi integrati.

§ – 5. In replica l’appellante ha eccepito l’inammissibilità  di entrambi gli atti di intervento.

DIRITTO

§ – 1. Rispetto alla questione di diritto sottoposta dalla III Sezione a questa Adunanza plenaria è pregiudiziale quella concernente l’ammissibilità  degli interventi in opposizione all’appello delle associazioni di categoria sopra menzionate, che E. contesta per i seguenti profili:

– per mancanza di «rappresentatività  della categoria» dell’Associazione nazionale delle Imprese di Sorveglianza Antincendio, a causa del «numero esiguo di iscritti, appena 32, come la stessa dichiara», e per il fatto che la posizione della stessa associazione sul punto di diritto deferito all’Adunanza plenaria, favorevole all’adozione del solo criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa, è contraria a quella invece sostenuta da «aziende leader del settore della vigilanza antincendio», tra cui la stessa appellante E.;

– per l’analoga situazione in cui verserebbe l’Associazione Nazionale Imprese di Pulizie e Servizi Integrati, a causa della mancanza di un interesse omogeneo riferibile all’intera categoria di operatori economici del settore sottostante al suo intervento.

§ – 2. Così riassunte le contestazioni relative agli interventi, l’Adunanza plenaria li reputa entrambi ammissibili.

§ – 3. Non consta infatti che all’interno delle associazioni intervenienti, ed in particolare tra le imprese ad esse rispettivamente aderenti, vi siano posizioni contrastanti sulla questione di diritto posta dalla Sezione rimettente nella presente sede nomofilattica. Per stessa ammissione della E. il contrasto su tale questione si pone infatti tra le medesime associazioni ed essa appellante, che tuttavia non è iscritta a nessuna di queste due.

§ – 4. Esclusa nei termini ora descritti l’ipotesi di conflitto di interessi, che secondo la costante giurisprudenza amministrativa priva di legittimazione ad intervenire gli enti collettivi (cfr. tra le altre: Cons. Stato, Ad. plen. 2 novembre 2015, n. 9), deve precisarsi che una simile situazione conflittuale non può essere desunta dall’esistenza di posizioni differenziate all’interno della medesima categoria di operatori economici o professionali, quando ad intervenire nel giudizio amministrativo non sia un ente preposto alla rappresentanza istituzionale di quest’ultima.

Nel contestare la legittimazione ad intervenire delle due associazioni E. muove dall’errata premessa secondo cui queste sarebbero investite della rappresentanza dell’intera categoria di operatori di un settore economico e che pertanto ad essa sia riferibile tale condizione dell’azione giurisdizionale. Una simile prospettiva può tuttavia addirsi al caso degli ordini professionali, per i quali una rappresentanza così estesa ha fondamento nella legge, ma non anche alle associazioni di imprese, il cui potere rappresentativo ha invece origine nel contratto istitutivo dell’ente collettivo, dacchè la sua limitazione alle sole imprese liberamente iscritte a quest’ultimo.

§ – 5. In base alla considerazione ora svolta il requisito dell’omogeneità  dell’interesse fatto valere in giudizio attraverso l’intervento in adesione o per opporsi ad un ricorso giurisdizionale amministrativo deve essere accertato nell’ambito della sola base associativa, oltre che in relazione alla natura della questione controversa in giudizio e alla sua riconducibilità  agli scopi statutari dell’ente (con riguardo a quest’ultimo profilo si rinvia ancora al precedente dell’Adunanza plenaria poc’anzi citato). Sulla base dei rilievi ora svolti non può ritenersi sfornita della legittimazione ad intervenire in giudizio un’associazione di imprese quando, incontestata da un lato la rilevanza della questione per le finalità  statutarie di entrambe le due associazioni intervenienti, su cui non vi sono questioni da parte dell’appellante, non risulta dall’altro lato che alcuno degli operatori economici che ad essa partecipi abbia assunto iniziative di carattere giurisdizionale contrastanti con l’intervento in giudizio dell’ente collettivo.

§ – 6. L’appellante pretende invece di desumere la legittimazione ad intervenire delle due associazioni di imprese dalla loro rispettiva rappresentatività  nell’ambito del rispettivo settore professionale. Il criterio così ipotizzato introduce tuttavia una valutazione di carattere quantitativo, rilevante in ipotesi ai fini dell’ammissione delle stesse alle sedi della contrattazione collettiva, ma non coerente con la natura delle odierne intervenienti di associazioni di diritto privato e pertanto non necessaria perchè queste ultime possano perseguire gli scopi statutari di tutela degli interessi degli operatori economici ad esse aderenti.

§ – 7. Superata la questione dell’ammissibilità  degli interventi si può procedere ad esaminare il punto di diritto sottoposto ai sensi del sopra richiamato art. 99, comma 1, cod. proc. amm. all’esame dell’Adunanza plenaria, sopra sintetizzato, in base al quale va stabilito quale sia il criterio di selezione delle offerte da applicare per appalti pubblici di servizi che, come ormai accertato dalla Sezione III con la sentenza non definitiva del 5 febbraio 2019, n. 882, abbiano contemporaneamente caratteristiche di alta intensità  di manodopera – ovvero il cui costo per tale voce dell’offerta sia «pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto» (art. 50, comma 1, d.lgs. n. 50 del 2016, sopra richiamato) – e standardizzate.

La questione si colloca nel contesto delle disposizioni di cui si compone l’art. 95 del codice dei contratti pubblici, relativo ai «Criteri di aggiudicazione dell’appalto» (così la rubrica).

Vengono in rilievo in particolare i commi:

– 2, il quale enuncia la regola secondo cui le stazioni appaltanti aggiudicano gli appalti («procedono all’aggiudicazione», recita la norma) «sulla base del criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa», individuato secondo l’alternativa «del miglior rapporto qualità /prezzo» – corrispondente al tradizionale criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa di cui al previgente quadro normativo (cfr. il considerando 89 della direttiva 2014/24/UE) – o «sulla base dell’elemento prezzo o del costo», quest’ultimo integrato dalla «comparazione costo/efficacia», sulla base degli elementi previsti nel successivo art. 96;

– 3, per il quale «Sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità /prezzo» i servizi ivi previsti, tra cui quelli «ad alta intensità  di manodopera» (lettera a);

– 4, che invece facoltizza le stazioni appaltanti («Può essere utilizzato») a ricorrere al «criterio del minor prezzo»per aggiudicare i contratti ivi elencati, tra cui «i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate» (lettera b);

– 5, che per quest’ultima ipotesi onera le stazioni appaltanti a dare un’«adeguata motivazione».

§ – 8. Come giù  rilevato dalla Sezione rimettente, dall’analisi dell’art. 95 del codice dei contratti pubblici si ricava che nell’ambito della generale facoltà  discrezionale nella scelta del criterio di aggiudicazione, a sua volta insita nell’esigenza di rimettere all’amministrazione la definizione delle modalità  con cui soddisfare nel miglior modo l’interesse pubblico sotteso al contratto da affidare, le stazioni appaltanti sono nondimeno vincolate alla preferenza accordata dalla legge a criteri di selezione che abbiano riguardo non solo all’elemento prezzo, ma anche ad aspetti di carattere qualitativo delle offerte.

Più¹ precisamente, la preferenza in questione:

– in primo luogo desumibile dal comma 2 dell’art. 95 del codice dei contratti, attraverso la previsione di due criteri di aggiudicazione in cui hanno rilievo aspetti di carattere qualitativo, e cioè il «miglior rapporto qualità /prezzo» e il criterio con a base il «costo» dell’opera, bene o servizio acquisito «seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita», che ai sensi del successivo art. 96 tenga conto degli oneri per l’amministrazione legati all’acquisizione, alla manutenzione, ai consumi energetici in fase di utilizzo, alle «esternalità  ambientali» e a quelli connessi al “fine vita”;

– inoltre espresso sia al comma 3 del medesimo art. 95, con l’obbligo di fare ricorso per gli appalti di servizi ivi elencati al solo criterio del miglior rapporto qualità /prezzo, sia – all’opposto – attraverso l’obbligo di motivazione ai sensi del comma 5, laddove invece l’amministrazione opti per il criterio del massimo ribasso nelle ipotesi invece previste nel comma 4.

§ – 9. La preferenza attribuita dal codice dei contratti pubblici a criteri non basati sul solo elemento del prezzo è poi coerente con i principi e criteri direttivi previsti dalla legge delega 28 gennaio 2016, n. 11, per l’attuazione delle direttive sugli appalti pubblici del 2014, tra cui la direttiva europea 2014/24/UE del 26 febbraio 2014, sui contratti di appalto pubblico.

L’art. 1, comma 1, lett. ff) della legge delega prevede l’«utilizzo (&) del criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa,seguendo un approccio costo/efficacia, quale il costo del ciclo di vita e includendo il «miglior rapporto qualità /prezzo» valutato con criteri oggettivi sulla base degli aspetti qualitativi, ambientali o sociali connessi all’oggetto dell’appalto pubblico». Ad esso fa seguito la seguente precisazione: «regolazione espressa dei criteri, delle caratteristiche tecniche e prestazionali e delle soglie di importo entro le quali le stazioni appaltanti ricorrono al solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più¹ basso o del massimo ribasso d’asta».

Nella medesima linea si colloca la successiva lettera gg), recante il criterio direttivo secondo cui l’aggiudicazione dei contratti pubblici «relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonchè a quelli di servizi ad alta intensità  di manodopera» deve essere disposta «esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa, come definita dalla lettera ff)», con esclusione«in ogni caso»del solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo«inteso come criterio del prezzo più¹ basso o del massimo ribasso d’asta». In termini analoghi è poi formulato il criterio direttivo previsto dalla lettera fff) del medesimo art. 1, comma 1, della legge delega.

§ – 10. I criteri direttivi così previsti dalla legge delega costituiscono a loro volta attuazione dell’art. 67 della direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici.

E’ infatti la disposizione di diritto sovranazionale ora richiamata ad avere integrato l’alternativa tradizionale tra offerta economicamente più¹ vantaggiosa e minor prezzo, prevista dall’art. 53 della previgente direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004 (relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi), con un ulteriore criterio di selezione delle offerte con a base il costo, secondo «un approccio costo/efficacia, quale il costo del ciclo di vita». L’ultimo capoverso del paragrafo 2 del medesimo art. 67 ha quindi riconosciuto al legislatore nazionale la facoltà  di prevedere che le amministrazioni aggiudicatrici «non possano usare solo il prezzo o il costo come unico criterio di aggiudicazione»o di «limitarne l’uso a determinate categorie di amministrazioni aggiudicatrici o a determinati tipi di appalto».

§ – 11. E’ poi nell’ambito del margine di apprezzamento discrezionale così attribuito al legislatore nazionale che il codice dei contratti pubblici ha da un lato escluso la possibilità  di fare ricorso a qualsiasi criterio di aggiudicazione con a base il prezzo o il costo per i servizi previsti nel comma 3 dell’art. 95; e dall’altro lato ha consentito per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate, ai sensi del comma 4, lett. b), del medesimo art. 95, di impiegare il criterio del massimo ribasso, purchè di ciù² sia data adeguata motivazione.

§ – 12. Come poi deducono le associazioni di imprese intervenienti, la preferenza per criteri che consentano alle amministrazioni di valutare ai fini dell’aggiudicazione di appalti pubblici aspetti di carattere qualitativo va fatta risalire agli indirizzi di politica generale delle istituzioni sovranazionali, a partire dalla «strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva» denominata “Europa 2020” (di cui alla comunicazione COM/2010/2020 del 3 marzo 2010 della Commissione europea), per l’attuazione della quale gli appalti pubblici svolgono un ruolo fondamentale (cfr. considerando n. 2 della direttiva 2014/24/UE). Nella comunicazione ora richiamata la Commissione europea ha infatti formulato l’obiettivo di conseguire una «crescita inclusiva», finalizzata a promuovere «la coesione economica, sociale e territoriale», ed inoltre una crescita «intelligente», per sviluppare un’economia basata sulla conoscenza e sull’innovazione, e «sostenibile», in grado di migliorare l’efficienza nell’utilizzo delle risorse e che sia «più¹ verde e più¹ competitiva». Nell’ambito della coesione economica e sociale proprie dell’obiettivo di crescita intelligente si colloca quindi la promozione di migliori condizioni del lavoro nell’impresa, sotto il profilo della sicurezza sui luoghi di lavoro e del trattamento economico dei relativi addetti.

In questo quadro, con specifico riguardo al settore dei contratti pubblici, nella risoluzione del 25 ottobre 2011 sulla modernizzazione degli appalti pubblici (2011/2048(INI)), prodromica all’approvazione delle direttive del 2014, il Parlamento europeo ha manifestato l’avviso che il criterio di aggiudicazione del prezzo più¹ basso «non debba più¹ essere il criterio determinante per l’aggiudicazione di appalti», ma debba essere sostituito «in via generale con quello dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa in termini di benefici economici, sociali e ambientali, tenendo conto dei costi dell’intero ciclo di vita dei beni, servizi o lavori di cui trattasi», salvo mantenere il primo «quale criterio decisivo in caso di beni o servizi altamente standardizzati», così da stimolare «l’innovazione e gli sforzi per ottenere la massima qualità  e il massimo valore, promuovendo pertanto il rispetto dei criteri della strategia Europa 2020» (punto n. 13). L’indirizzo è stato ribadito a posteriori nella risoluzione del 4 ottobre 2018 sul pacchetto sulla strategia in materia di appalti pubblici (2017/2278(INI)), in cui il Parlamento europeo ha valutato con favore il fatto che «molti Stati membri abbiano adottato misure per l’uso di criteri di qualità  (compreso il miglior rapporto qualità /prezzo)», ed ha quindi incoraggiato il ricorso a «criteri diversi dal semplice prezzo più¹ basso, tenendo conto di aspetti qualitativi, ambientali e/o sociali» (punto n. 12).

§ – 13. La preferenza per criteri non incentrati sul solo prezzo è poi espressa nei considerando della direttiva 2014/24/UE, e precisamente:

– al considerando 90, in cui al fine di conseguire l’obiettivo di «incoraggiare maggiormente l’orientamento alla qualità  degli appalti pubblici» si formula la seguente raccomandazione: «dovrebbe essere consentito agli Stati membri di proibire o limitare il ricorso al solo criterio del prezzo o del costo per valutare l’offerta economicamente più¹ vantaggiosa qualora lo ritengano appropriato» (raccomandazione poi trasfusa sul piano precettivo nella facoltà  di scelta attribuita agli Stati membri dal sopra citato art. 67, paragrafo 2, ultimo capoverso, della direttiva);

– considerando 92, in cui, nel ribadire che le amministrazioni aggiudicatrici «dovrebbero essere incoraggiate a scegliere criteri di aggiudicazione che consentano loro di ottenere lavori, forniture e servizi di alta qualità  che rispondano al meglio alle loro necessità », si precisa che la selezione non «dovrebbe basarsi solo su criteri che prescindono dai costi», ma anche su un «approccio costo/efficacia, come ad esempio la determinazione dei costi del ciclo di vita»;

– considerando 93, in cui si afferma che anche nell’ipotesi di prezzi di beni o servizi definiti da normative nazionali dovrebbe comunque rimanere ferma la possibilità  di «valutare il rapporto qualità /prezzo sulla base di fattori diversi dal solo prezzo o dalla sola remunerazione».

§ – 14. Il ricorso a criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici basati non sul solo prezzo, e quindi non orientati in via esclusiva a fare conseguire all’amministrazione risparmi di spesa, ma idonei a selezionare le offerte anche sul piano qualitativo, in funzione di un miglioramento tecnologico, di un più¹ efficiente utilizzo delle risorse energetiche e – per venire al caso oggetto del presente giudizio – della tutela delle condizioni economiche e di sicurezza del lavoro, può dunque essere ascritto agli obiettivi di politica generale sovranazionale, poi recepiti nelle direttive del 2014 sui contratti pubblici; ed infine a livello nazionale con il codice dei contratti pubblici.

Con specifico riguardo alla tutela delle condizioni economiche e di sicurezza del lavoro va quindi precisato che il ricorso a criteri in grado di valorizzare aspetti di carattere qualitativo è motivato dall’esigenza di assicurare una competizione non ristretta al solo prezzo, foriera del rischio di ribassi eccessivi e di una compressione dei costi per l’impresa aggiudicataria che possa andare a scapito delle condizioni di sicurezza sui luoghi di lavoro e dei costo per la manodopera, in contrasto con gli obiettivi di coesione sociale propri dell’obiettivo di crescita inclusiva enunciato dalla Commissione europea.

§ – 15. Peraltro, nella medesima direzione finora considerata convergono imperativi di matrice costituzionale, espressi dal principio secondo cui l’iniziativa economica non può svolgersi in contrasto «con l’utilità  sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà , alla dignità  umana» (art. 41, comma 2), finalizzato a conciliare le esigenze della crescita economica, per la quale l’intervento pubblico mediante l’affidamento di contratti d’appalto costituisce un rilevante fattore, con quelle di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori e delle loro condizioni contrattuali.

§ – 16. Dall’analisi sinora svolta può dunque affermarsi che il comma 3 dell’art. 95 si pone ad un punto di convergenza di valori espressi in sede costituzionale e facoltà  riconosciute a livello europeo ai legislatori nazionali, per la realizzazione dei quali nel codice dei contratti pubblici il miglior rapporto qualità /prezzo è stato elevato ad criterio unico ed inderogabile di aggiudicazione per appalti di servizi in cui la componente della manodopera abbia rilievo preponderante.

§ – 17. Sulla base dell’analisi normativa interna ed europea, e della cornice indirizzo politico-legislativo ad esse presupposta, si può dunque pervenire a definire il rapporto tra i commi da 2 a 5 dell’art. 95 in esame nel senso seguente:

– ai sensi del comma 2 le amministrazioni possono aggiudicare i contratti di appalto pubblico secondo il criterio (ora denominato in generale) dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa, individuata dal miglior rapporto qualità /prezzo o che abbia a base il prezzo o il costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia;

– in attuazione della facoltà  riconosciuta agli Stati membri dalla direttiva 2014/24/UE di escludere o limitare per determinati tipi di appalto il solo prezzo o il costo (art. 67, par. 2, ultimo cpv., sopra citato), e in conformità  ai criteri direttivi della legge delega n. 11 del 2016, il comma 3 pone invece una regola speciale, relativa tra l’altro ai servizi ad alta intensità  di manodopera, derogatoria di quella generale, in base alla quale per essi è obbligatorio il criterio del miglior rapporto qualità /prezzo;

– per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate si riespande invece la regola generale posta dal comma 2, con il ritorno alla possibilità  di impiegare un criterio di aggiudicazione con a base l’elemento prezzo, e precisamente il «minor prezzo», purchè questa scelta sia preceduta da una «motivazione adeguata».

§ – 18. Nell’ipotesi in cui un servizio ad alta intensità  di manodopera abbia contemporaneamente caratteristiche standardizzate ai sensi del comma 4, lett. b), del medesimo art. 95, come nel caso che ha dato origine alla rimessione a questa Adunanza plenaria, vi è un concorso di disposizioni di legge tra loro contrastanti, derivante dal diverso ed antitetico criterio di aggiudicazione rispettivamente previsto per l’uno o l’altro tipo di servizio e dal diverso grado di precettività  della norma. Si pone quindi un conflitto (o concorso apparente) di norme, che richiede di essere risolto con l’individuazione di quella prevalente. Il conflitto così prospettato non può che essere risolto a favore del criterio di aggiudicazione del miglior rapporto qualità /prezzo previsto dal comma 3, rispetto al quale quello del minor prezzo invece consentito in base al comma 4 è subvalente.

§ – 19. La soluzione ora espressa (di recente riaffermata dalla V Sezione di questo Consiglio di Stato, con sentenza 24 gennaio 2019, n. 605) è infatti conseguenza diretta di quanto rilevato in precedenza, e cioè del carattere speciale e derogatorio di quest’ultima regola rispetto a quella generale, laddove il criterio del minor prezzo ai sensi del comma 4 ne segna invece il ritorno, con la riaffermazione della facoltà  di scelta discrezionale dell’amministrazione di aggiudicare l’appalto secondo un criterio con a base il (solo) prezzo. Il ritorno alla regola generale incontra tuttavia un ostacolo insuperabile nella deroga prevista nel comma 3, che impone alle amministrazioni un obbligo anzichè una mera facoltà , per cui per effetto di essa in tanto è possibile aggiudicare i contratti di appalto di servizi con caratteristiche standardizzate al massimo ribasso in quanto il servizio non abbia nel contempo abbia caratteristiche di alta intensità  di manodopera.

§ – 20. Contrariamente a quanto sostiene l’appellante E. non è per contro predicabile un analogo carattere di specialità  del comma 4 del medesimo art. 95 del codice dei contratti pubblici rispetto al precedente comma 3. Infatti, nella misura in cui esso si limita a riaffermare una facoltà  di scelta, giù  consentita in via generale, con la sola precisazione rispetto al comma 2 secondo cui questa facoltà  si estende sino al punto di porre a base della selezione delle offerte il solo prezzo senza alcuna comparazione con aspetti di carattere qualitativo delle offerte, la stessa non è in grado di derogare alla norma speciale prevista nel comma 3, in base alla quale nessuna facoltà  di apprezzamento discrezionale è invece riconosciuto all’amministrazione.

Pertanto, la tesi posta a base del presente appello attribuirebbe al comma 4 una portata eccedente dai suoi limiti oggettivi, con effetto di deroga alla norma a sua volta derogatoria contenuta nel precedente comma 3. La “deroga della deroga” così ipotizzata sortirebbe quindi l’effetto di impedire che sia invece quest’ultima disposizione ad essere applicata per i servizi ad alta intensità  di manodopera con caratteristiche standardizzate. In questo modo gli obiettivi di tutela del lavoro potrebbero essere sacrificati alle esigenze di carattere tecnico e alle determinazioni discrezionali dell’amministrazione, laddove invece sulla base degli indirizzi elaborati in sede europea e dei valori affermati nella Costituzione i primi costituiscono obiettivi primari da perseguire nel settore dei contratti pubblici.

A quest’ultimo riguardo, va aggiunto che sebbene una simile scelta sia soggetta ad un onere di motivazione rafforzata, secondo quanto previsto dal comma 5 dell’art. 95 d.lgs. n. 50 del 2016, nondimeno, in considerazione della portata del sindacato giurisdizionale di legittimità  rispetto a valutazioni di carattere discrezionale dell’amministrazione, si potrebbe determinare se non un’abrogazione in parte qua del comma 3 della medesima disposizione, come sul punto sottolinea l’originaria ricorrente GSA, quanto meno una sua disapplicazione, di fatto, in via amministrativa.

§ – 21. Per superare la descritta aporia cui la tesi l’appellante E. conduce, quest’ultima prospetta sul piano dell’interpretazione letterale delle norme un diverso grado di specialità  interno a quest’ultimo comma dell’art. 95.

In base ad esso dovrebbero essere obbligatoriamente aggiudicati secondo il miglior rapporto qualità /prezzo i soli servizi da esso elencati in modo puntuale, ovvero i contratti di appalto relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, e non anche quelli ad alta intensità  di manodopera. Ciù² in base all’assunto secondo cui questi ultimi formano un insieme più¹ ampio, definito dal codice mediante una formulazione di carattere generale, che pertanto sarebbe a sua volta derogabile dal comma 4, in ragione della sua natura di norma speciale.

§ – 22. La soluzione interpretativa così prospettata non è tuttavia percorribile.

Infatti, per un verso con essa si scinde un precetto unitario, che obbliga le stazioni appaltanti a ricorrere al criterio di aggiudicazione da ultimo richiamato, senza alcuna distinzione, per tutte le fattispecie di appalti di servizi ivi previste (servizi sociali e di ristorazione collettiva oltre a quelli ad alta intensità  di manodopera); e che inoltre si basa sul medesimo fondamento razionale, dato dalla necessità  di tutelare persone in condizione di svantaggio sul piano sociale o economico: utenti del servizio nel caso di servizi sociali e di ristorazione collettiva, lavoratori ad esso addetti per quelli ad alta intensità  di manodopera. Per altro verso la soluzione in esame porta ad affermare, in contrasto con l’analisi della normativa svolta finora, che la standardizzazione del servizio costituisca elemento specializzante e tale da giustificare la prevalenza del criterio di aggiudicazione del massimo ribasso per esso previsto, laddove questo è oggetto di una semplice facoltà  discrezionale e non giù  di un obbligo, come invece il miglior rapporto qualità /prezzo per i servizi di cui al comma 3.

§ – 23. Ulteriore argomento addotto da E. a sostegno della tesi della possibilità  di aggiudicare un appalto ad alta intensità  di manodopera con caratteristiche standardizzate con il criterio del massimo ribasso consiste nel fatto che questa soluzione adottata dal codice dei contratti pubblici non è in contrasto con i criteri direttivi enunciati nella legge delega per l’attuazione delle direttive europee, n. 11 del 2016, sopra richiamata.

§ – 24. Il contrasto è invece evidente e ricavabile dalla formulazione letterale del criterio direttivo enunciato nella lett. gg), a tenore del quale devono essere aggiudicati «esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa, come definita dalla lettera ff), escludendo in ogni caso l’applicazione del solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più¹ basso o del massimo ribasso d’asta» i contratti d’appalto ivi elencati, tra cui i servizi ad alta intensità  di manodopera e gli altri poi riprodotti nell’art. 95, comma 3, lett. a), del codice dei contratti pubblici [come in precedenza rilevato, anche il criterio di cui alla lett. fff), della legge delega si esprime in termini di esclusione del criterio «del prezzo più¹ basso o del massimo ribasso d’asta» per i servizi ad alta intensità  di manodopera]. Dalla tesi dell’appellante emerge dunque una possibile violazione dell’art. 76 della Costituzione nel rapporto tra legge di delegazione e decreto delegato, che impone di seguire quella contraria.

§ – 25. Respinte dunque le argomentazioni poste a base dell’appello di E., si può dunque pervenire a risolvere la questione di diritto deferita a questa Adunanza plenaria nei termini seguenti: «gli appalti di servizi ad alta intensità  di manodopera ai sensi degli artt. 50, comma 1, e 95, comma 3, lett. a), del codice dei contratti pubblici sono comunque aggiudicati con il criterio del miglior rapporto qualità /prezzo, quand’anche gli stessi abbiano anche caratteristiche standardizzate ai sensi del comma 4, lett. b), del medesimo codice».

§ – 26. In questo senso va dunque composto il contrasto di giurisprudenza venutosi a creare per effetto delle pronunce richiamate dalla Sezione rimettente, in particolare per effetto della sentenza della III Sezione del 13 marzo 2018, n. 1609, in precedenza richiamata, che pure per un servizio di vigilanza antincendio a favore di un’azienda sanitaria locale, in una controversia tra E. e GSA, odierne parti litiganti, aveva invece affermato la prevalenza del criterio del massimo ribasso ai sensi dell’art. 95, comma 4, lett. b), del codice dei contratti pubblici (peraltro supponendo che: «la tipologia di cui alla lett. b) del comma 4 dell’art. 95 attiene ad un ipotesi ontologicamente del tutto differente sia dall’appalto “ad alta intensità  di manodopera” di cui all’art.95 comma 3 lett. a) che concerne prestazioni comunque tecnicamente fungibili»; e non giù  all’esito di un’analisi del rapporto strutturale tra le due diverse disposizioni di legge).

Richiamato il principio poc’anzi espresso, va quindi ribadito che le caratteristiche di servizio ad alta intensità  di manodopera della vigilanza antincendio non consentono che lo stesso sia aggiudicato con il criterio del massimo ribasso, benchè caratterizzato anche da una forte standardizzazione dello attività  in esso comprese.

§ – 27. In applicazione del medesimo principio l’appello di E. deve essere respinto, senza necessità  di restituire alla Sezione rimettente «il resto il giudizio», ai sensi dell’art. 99, comma 4, cod. proc. amm., dal momento che ad esso si è attenuto il Tribunale amministrativo con la sentenza qui impugnata e che le censure contenute nel presente appello si incentrano essenzialmente sulla questione che ha dato origine alla rimessione all’Adunanza plenaria.

§ – 28. Oltre a ciù² l’appellante enuclea un profilo di contraddittorietà  nella motivazione della sentenza di primo grado, per avere il Tribunale amministrativo innanzitutto dichiarato l’inammissibilità  del ricorso di GSA nella parte diretta censurare il ricorso alla procedura negoziata da parte dell’Azienda sanitaria della Valle Olona, per carenza di interesse a contestare una modalità  di affidamento che nondimeno non aveva precluso alla ricorrente di concorrervi; e per non avere invece dichiarato inammissibili per la medesima ragione anche le censure relative al criterio di aggiudicazione, poi accolte (§ 1.6 dell’atto di appello).

§ – 29. Sennonchè nessuna contraddizione è ravvisabile in questi due diversi capi della sentenza di primo grado. Se infatti l’operatore economico che sia stato invitato ad una procedura di affidamento non conforme agli obblighi di evidenza pubblica improntati alla massima partecipazione non può lamentare alcuna lesione della sfera giuridica, donde la carenza di interesse a formulare censure di legittimità  al riguardo, non altrettanto può sostenersi nel caso di esito per lo stesso non favorevole della gara, a causa del criterio di valutazione delle offerte prescelto dall’amministrazione. Dall’accertamento dell’illegittimità  di quest’ultimo deriva infatti la reintegrazione del suo interesse ad ottenere l’aggiudicazione – il solo rilevante nei giudizi di impugnazione di atti di procedure di affidamento (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 26 luglio 2012, n. 30) – sia pure in via strumentale, attraverso la sua rinnovazione parziale. A quest’ultimo riguardo va precisato che nella presente sede si prescinde dalle vicende intervenute in fase esecutiva del servizio in contestazione nel presente giudizio, in relazione alle quali la Sezione rimettente si è peraltro giù  pronunciata, respingendo l’eccezione di improcedibilità  per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso di GSA (§ 4.3 della sentenza non definitiva del 5 febbraio 2019, n. 882).

Che poi l’interesse di carattere strumentale alla ripetizione della procedura di gara sia sufficiente ad integrare l’interesse ex art. 100 cod. proc. amm. ad agire in sede giurisdizionale è acquisizione ormai pacifica presso la giurisprudenza amministrativa (a livello nomofilattico si ricorda: Cons. Stato, Ad. plen., 10 novembre 2008, n. 11; presso le Sezioni di questo Consiglio di Stato, oltre alla sentenza parziale di rimessione, vanno ricordate della stessa le sentenze 15 novembre 2018, n. 6439, 22 giugno 2018, n. 3861; e della VI Sezione, 18 gennaio 2018, n. 293).

§ – 30. Infine, in ragione dell’esistenza del contrasto di giurisprudenza che hanno dato origine alla rimessione in sede nomofilattica si ravvisano giusti motivi ex art. 92 cod. proc. civ. per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, enuncia il principio di diritto indicato in motivazione; respinge pertanto l’appello e compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo Consiglio di Stato – Adunanza plenaria – Sentenza – 21/5/2019 n.8 proviene da Giustamm.

Giovanni Mammone Primo Presidente; Francesco Maria CIRILLO Rel., (ENI s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rapp. avvocati Domenico Maria Areni e Laura Cefalo c. Comune di Sassari)

Affinchè un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei beni patrimoniali indisponibili, deve sussistere il doppio requisito (soggettivo e oggettivo) della manifestazione di volontà  dell’ente titolare del diritto reale pubblico e dell’effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio.

1.- Demanio e patrimonio – patrimonio disponibile – cessione in godimento ai privati – giurisdizione AGO – sussiste.

2.- Demanio e patrimonio – concessione di una area da destinare alla realizzazione di un impianto di distribuzione di carburanti – domanda di risoluzione – giurisdizione dell’AGO – va affermata.

1.Affinchè un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei beni patrimoniali indisponibili, in quanto destinati a un pubblico servizio ai sensi dell’art. 826 c.c., comma 3, deve sussistere il doppio requisito (soggettivo e oggettivo) della manifestazione di volontà  dell’ente titolare del diritto reale pubblico (e, perciù², un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà  dell’ente di destinare quel determinato bene a un pubblico servizio) e dell’effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio. In difetto di tali condizioni e della conseguente ascrivibilità  del bene al patrimonio indisponibile, la cessione in godimento del bene medesimo in favore di privati non può essere ricondotta a un rapporto di concessione amministrativa, ma, inerendo a un bene facente parte del patrimonio disponibile, al di là  del nomen iuris che le parti contraenti hanno inteso dare al rapporto, essa viene a inquadrarsi nello schema privatistico della locazione, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

2. Spetta al giudice ordinario la giurisdizione in ordine alla domanda di risoluzione per inadempimento di una convenzione con cui un Comune abbia concesso ad una società  privata il godimento di un’area da destinarsi alla realizzazione di un impianto di distribuzione di carburanti, trattandosi di un contratto di diritto comune, che dà  luogo ad un ordinario rapporto di locazione, non essendo la controversia riconducibile alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessione di beni pubblici, prevista dalla L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 5, in quanto la distribuzione di carburanti, precedentemente soggetta a concessione prefettizia, ai sensi del D.Lgs. 11 febbraio 1998, n. 32, art. 1, è divenuta un’attività  liberamente esercitabile sulla base di una semplice autorizzazione comunale, anche su suoli di proprietà  privata, con la conseguente irrilevanza dell’uso cui l’immobile è destinato. E’ significativo, infatti, che il D.Lgs. n. 32 del 1998, art. 1, abbia espressamente disposto la cessazione del regime di concessione previsto dal D.L. 26 ottobre 1970, n. 745, art. 16, comma 1, convertito nella L. 18 dicembre 1970, n. 1034, sostituendolo con un regime di libero esercizio da svolgere sulla base di un’autorizzazione comunale.

Fatti di causa – 1. Il Comune di Sassari ha intimato alla s.p.a. ENI la licenza per finita locazione in relazione ad un contratto, stipulato in data 18 dicembre 2008, con il quale era stata concessa alla predetta società  un’area nuda sita nel territorio comunale per lo svolgimento dell’attività  di distribuzione di carburanti, e l’ha contestualmente citata per la convalida davanti al Tribunale di Sassari.

Ha osservato il Comune di essere divenuto proprietario dell’area a titolo di successione rispetto alla Fondazione Brigata Sassari, precedente proprietaria, e che nel momento dell’acquisto della proprietà , avvenuto con D.P.G.R. 7 maggio 1987, n. 72, su quell’area giù  esisteva un impianto di distribuzione carburanti di proprietà  dell’Industria italiana Petroli, che era titolare di un precedente contratto di locazione stipulato il 28 maggio 1978. A seguito del subentro, era stato stipulato tra il Comune e la società  ENI, in data 18 dicembre 2008, un contratto di locazione di durata novennale, dal 1 gennaio 2009 fino al 31 dicembre 2018. All’approssimarsi della scadenza, il Comune aveva ritenuto di dover diversamente qualificare l’area oggetto del contratto ed aveva perciù² esercitato il diritto di diniego del rinnovo alla prima scadenza, ai sensi della L. 27 luglio 1978, n. 392, art. 29, facoltà  contrattualmente pattuita.

La società  intimata si è costituita in giudizio ed ha preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, dovendo la causa essere devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi, a suo dire, di concessione contratto avente ad oggetto un bene patrimoniale indisponibile.

2. Nel corso del giudizio di primo grado l’ENI s.p.a. ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo che venga dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo nella causa in corso.

Il Comune di Sassari non ha svolto attività  difensiva in questa sede.

Il Procuratore generale presso questa Corte ha rassegnato le sue conclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c., chiedendo che venga affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.

La società  ricorrente ha depositato memoria.

Ragioni della decisione – 1. Con il primo motivo la società  ricorrente sostiene che la giurisdizione del giudice amministrativo sussisterebbe perchè l’area in questione rientra tra i beni patrimoniali indisponibili, per cui la convenzione esistente con il Comune di Sassari avrebbe natura di concessione-contratto, con conseguente giurisdizione esclusiva ai sensi del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. b).

Ricapitolata la vicenda nel suo concreto svolgersi, la società  ENI ricorda che la Fondazione Brigata Sassari aveva natura di ente pubblico di assistenza e beneficenza, regolato in base alla Legge Crispi 17 luglio 1890, n. 6972. Riordinata l’intera categoria delle IPAB con il D.Lgs. 4 maggio 2001, n. 207, i beni tra cui l’area oggetto del contratto hanno mantenuto, secondo la ricorrente, l’originaria destinazione di cui alla normativa di settore, rientrando, quindi, nella categoria dei beni patrimoniali indisponibili di cui all’art. 826 c.c.; come risulterebbe anche dal D.P.G.R. n. 72 del 1987, che avrebbe attuato, sul punto, la L.R. Sardegna 17 dicembre 1985, n. 31, art. 4, comma 2, che prevede appunto il mantenimento dell’originaria destinazione. La natura di bene patrimoniale indisponibile dell’area in questione determinerebbe, secondo la società  ricorrente, che i diritti sulla medesima potrebbero derivare solo da un atto di concessione (concessione-contratto), con conseguente giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

2. Con il secondo motivo la società  ENI sostiene che vi sarebbe la giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 52-bis, comma 3 e art. 12, comma 1, lett. b). L’art. 52-bis cit., infatti, fa salve le disposizioni di cui al R.D.L. 2 novembre 1933, n. 1741, art. 19, avente ad oggetto la distribuzione degli olii minerali e dei carburanti. Sussisterebbe, quindi, la giurisdizione generale di legittimità  del giudice amministrativo di cui all’art. 7 c.p.a., trattandosi della validità  del titolo per l’occupazione del suolo pubblico; nonchè la giurisdizione esclusiva in materia di urbanistica e edilizia di cui al medesimo D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. f). D’altra parte, la distribuzione dei carburanti è un servizio pubblico, per cui l’occupazione di un’area per tale fine si caratterizza come atto di pubblica utilità . L’art. 12 cit. stabilisce che gli atti che comportano dichiarazione di pubblica utilità  sono di due categorie: quelli tassativamente ivi elencati e quelli equivalenti, tra i quali rientrano quelli di cui al R.D.L. n. 1741 del 1933, art. 19, fatto salvo dall’art. 52-bis suindicato; per cui l’occupazione dell’area in questione con la concessione-contratto di cui si discute costituisce, secondo la ricorrente, occupazione per pubblica utilità , con conseguente difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

Osserva infine la ricorrente che la giurisdizione del giudice amministrativo deriverebbe anche dal carattere di servizio pubblico dell’attività  di distribuzione del carburante per autotrazione, com’è confermato dalla L.R. Sardegna 19 dicembre 1988, n. 45, art. 1, comma 2 e come risulterebbe anche dal D.Lgs. 11 febbraio 1998, n. 32, in materia di razionalizzazione del servizio di distribuzione dei carburanti, a norma del quale i Comuni e le Regioni devono fissare criteri puntuali di programmazione di tale servizio.

3. Ritengono le Sezioni Unite che la causa in esame appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario, per una serie di concorrenti ragioni.

3.1. Occorre innanzitutto rilevare che queste Sezioni Unite, con la sentenza 28 giugno 2006, n. 14865, hanno affermato che, affinchè un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei beni patrimoniali indisponibili, in quanto destinati a un pubblico servizio ai sensi dell’art. 826 c.c., comma 3, deve sussistere il doppio requisito (soggettivo e oggettivo) della manifestazione di volontà  dell’ente titolare del diritto reale pubblico (e, perciù², un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà  dell’ente di destinare quel determinato bene a un pubblico servizio) e dell’effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio. In difetto di tali condizioni e della conseguente ascrivibilità  del bene al patrimonio indisponibile, la cessione in godimento del bene medesimo in favore di privati non può essere ricondotta a un rapporto di concessione amministrativa, ma, inerendo a un bene facente parte del patrimonio disponibile, al di là  del nomen iuris che le parti contraenti hanno inteso dare al rapporto, essa viene a inquadrarsi nello schema privatistico della locazione, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario (principio ribadito dalla più¹ recente ordinanza 25 marzo 2016, n. 6019, richiamata nel ricorso).

In relazione ad una fattispecie in tutto assimilabile a quella odierna, poi, è stato affermato che spetta al giudice ordinario la giurisdizione in ordine alla domanda di risoluzione per inadempimento di una convenzione con cui un Comune abbia concesso ad una società  privata il godimento di un’area da destinarsi alla realizzazione di un impianto di distribuzione di carburanti, trattandosi di un contratto di diritto comune, che dà  luogo ad un ordinario rapporto di locazione, non essendo la controversia riconducibile alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessione di beni pubblici, prevista dalla L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 5, in quanto la distribuzione di carburanti, precedentemente soggetta a concessione prefettizia, ai sensi del D.Lgs. 11 febbraio 1998, n. 32, art. 1, è divenuta un’attività  liberamente esercitabile sulla base di una semplice autorizzazione comunale, anche su suoli di proprietà  privata, con la conseguente irrilevanza dell’uso cui l’immobile è destinato (ordinanza 17 luglio 2008, n. 19598). E’ significativo, infatti, che il D.Lgs. n. 32 del 1998, art. 1, abbia espressamente disposto la cessazione del regime di concessione previsto dal D.L. 26 ottobre 1970, n. 745, art. 16, comma 1, convertito, con modifiche, nella L. 18 dicembre 1970, n. 1034, sostituendolo con un regime di libero esercizio da svolgere sulla base di un’autorizzazione comunale.

3.2. Richiamando, in particolare, l’ordinanza n. 6019 del 2016, la società  ENI sostiene che sussisterebbero entrambe le condizioni suindicate per l’inquadramento dell’area in questione nell’ambito dei beni patrimoniali indisponibili, con quanto ne consegue in termini di riparto di giurisdizione.

Dalla lettura degli atti di causa – compito che il Collegio è chiamato a svolgere, in quanto ai fini dell’attribuzione della giurisdizione le Sezioni Unite sono, per costante giurisprudenza, giudice anche del fatto – emergono circostanze che vanno nel senso opposto rispetto a quello indicato dalla società  ricorrente, in considerazione di quello che è il petitum sostanziale della domanda giudiziale.

Risulta, intanto, un primo dato testuale, e cioè che l’accordo stipulato tra le parti in data 18 dicembre 2008 è espressamente definito come "contratto di locazione di area nuda". Questo elemento non è meramente formale, perchè si accompagna, nella premessa, al riconoscimento che l’area, giù  di proprietà  della Brigata Sassari, era stata trasferita al Comune di Sassari con D.P.G.R. 7 maggio 1987, n. 72; e nel contratto si specifica che il Comune era subentrato al precedente locatore, ma che tale subentro non era stato mai formalizzato. Se ne trae l’evidente conclusione che il contratto in esame, in relazione al quale il Comune ha intimato la licenza per finita locazione oggetto del presente giudizio, costituiva, nell’intenzione dei contraenti, la prosecuzione del contratto precedente, stipulato il 28 maggio 1978 tra il Commissario regionale della Fondazione Brigata Sassari e la s.p.a. Industria italiana petroli; com’è confermato anche dal contestuale riconoscimento del versamento di alcune somme, da parte di ENI s.p.a., nel periodo intermedio tra il 2003 ed il 2008.

L’evidente richiamo allo strumento contrattuale privatistico è confermato dall’espressa previsione della durata novennale, dal 1 gennaio 2009 al 31 dicembre 2018, disposta "ai sensi della L. n. 392 del 1978, art. 27", e dalla previsione secondo cui la parte locatrice avrebbe potuto, alla prima scadenza, "esercitare la facoltà  di diniego della rinnovazione soltanto per i motivi di cui alla L. n. 392 del 1978, art. 29"; il che è, appunto, quanto si è poi verificato. Ed è interessante notare che nella comunicazione del 19 dicembre 2017 con la quale il Comune ha reso nota alla controparte l’intenzione di non proseguire nel contratto, si è aggiunto che è "fatto salvo il pagamento dell’indennità  di avviamento commerciale nella misura di legge"; il che costituisce un’ulteriore conferma dell’utilizzo dello strumento privatistico.

D’altra parte, l’attribuzione al giudice amministrativo, ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. b), della giurisdizione relativa alle controversie che hanno ad oggetto "atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici" presuppone che tali controversie abbiano realmente come oggetto la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto di concessione, ovvero che sia implicato l’esercizio di poteri discrezionali e valutativi nella previsione del complessivo assetto negoziale (così, da ultimo, la sentenza 5 aprile 2019, n. 9682).

Sulla base dei precedenti rilievi, invece, è palese che nel caso in esame la pretesa esercitata dal Comune di Sassari non involge in alcun modo l’esercizio di un potere pubblico, limitandosi alla semplice domanda di intimazione della licenza per finita locazione; cioè all’esercizio di un potere contrattuale di diritto privato (v., in tal senso, le ordinanze 7 marzo 2008, n. 6171, 18 dicembre 2014, n. 26656, e 12 giugno 2015, n. 12177).

3.3. Non spostano i termini del problema le osservazioni contenute nel secondo motivo del ricorso per regolamento, posto che il richiamo alla giurisdizione esclusiva in materia di urbanistica e edilizia di cui al D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. f), è evidentemente fuor di luogo; nè può sostenersi che, essendo la distribuzione dei carburanti un servizio pubblico, ciù² comporti in automatico che l’occupazione dell’area destinata a tale scopo assuma la natura di atto paragonabile ad una dichiarazione di pubblica utilità .

4. Va affermata, in conclusione, la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale la causa dovrà  essere riassunta.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 9 aprile 2019.

Depositato in Cancelleria il 21 maggio 2019.

L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Sentenza – 21/5/2019 n.13664 proviene da Giustamm.

G. Mammone, Pres.; M. Acierno, Est.

Al giudice ordinario le controversie sull’irregolare espletamento del servizio di raccolta e trasporto di rifiuti urbani.

Affidamento in via provvisoria del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani – Irregolare espletamento del servizio – Applicazione delle penali previste nel capitolato – Controversia – Giurisdizione del giudice ordinario.

L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Ordinanza – 21/5/2019 n.13660 proviene da Giustamm.

Pres. Mezzacapo/Est. Scala

1. Rifiuti – Rideterminazione tariffa di accesso ad impianto TMB – Ratio legis tariffa – Ristoro dei costi di investimento e gestione – Rideterminazione decorrenza tariffa – Illegittimità .

In tema di gestione dei rifiuti, la rideterminazione della tariffa e della decorrenza della stessa da parte della Regione è illegittima ove contrasti con la finalità  che sorregge la tariffa stessa, ovvero l’introito da parte del gestore del servizio di una somma che lo ristori dei costi sostenuti per investimenti e gestione.

Pubblicato il 21/05/2019

N. 06249/2019 REG.PROV.COLL.

N. 07238/2015 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7238 del 2015, proposto da Soc Pontina Ambiente Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia e Avilio Presutti, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

La Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Teresa Chieppa, presso il cui studio domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna, 27; il Comune di Albano Laziale, il Comune di Ardea, il Comune di Ariccia, il Comune di Castel Gandolfo, il Comune di Genzano di Roma, il Comune di Lanuvio, il Comune di Nemi, il Comune di Rocca di Papa, in persona dei rispettivi Sindaci pro tempore, non costituiti in giudizio; Ambiente – Asp (Ariccia) e Avr Spa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio; il Comune di Marino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Simone Bulgarelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Attio Labeone, 45; il Comune di Pomezia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Leoncilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Chinotto,1;

per l’annullamento

della determinazione della Direzione Regionale Territorio, Urbanistica, Mobilità  e Rifiuti – Area Ciclo Integrato Rifiuti del 31marzo 2015, n. G03800, recante “Pontina Ambiente s.r.l. – Tariffa definitiva per l’accesso dei rifiuti urbani all’impianto TMB di Albano Laziale (Rm), località  Cecchina”, nonchè, per il risarcimento danni

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e dei Comuni di Marino e di Pomezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2018 il Cons. Donatella Scala e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso in epigrafe la società  Pontina Ambiente s.r.l. impugna la determinazione della Direzione Regionale Territorio, Urbanistica, Mobilità  e Rifiuti – Area Ciclo Integrato Rifiuti del 31marzo 2015, n. G03800, recante “Pontina Ambiente s.r.l. – Tariffa definitiva per l’accesso dei rifiuti urbani all’impianto TMB di Albano Laziale (Rm), località  Cecchina”, con cui la Direzione regionale competente ha stabilito la tariffa definitiva di accesso dei rifiuti urbani all’impianto TMB di Albano Laziale, località  Cecchina.

Premesso il complesso ed articolato percorso amministrativo relativo alla richiesta di ricalcolo della tariffa di accesso TMB, presentata sin dall’anno 2009, caratterizzato anche da solleciti e dalla sentenza del Tar Lazio 15 luglio 2014, n. 7538, con cui veniva disposta la conclusione del procedimento, tenuto conto dell’aumento dei costi rispetto alla tariffa del 2006, la società  ricorrente ritiene l’illegittimità  della tariffa definitiva di accesso all’impianto TMB di cui è gestore, e, pertanto, deduce i seguenti motivi in diritto.

Violazione degli artt. 10 della direttiva 1999/31/CE e 15 del d.lgs. 36/2003; violazione sotto più¹ profili del decreto commissariale n. 15/2005; erroneità  dei presupposti; illogicità  e incongruenza.

Lamenta come la tariffa rideterminata sia inferiore rispetto a quella richiesta sotto quattro profili: 1) per essere stati esclusi dal calcolo i costi per la realizzazione di un nuovo invaso di discarica (autorizzato dopo l’approvazione della originaria tariffa); 2) per essere stati ridimensionati, senza alcuna motivazione a supporto, i costi delle opere civili (tabella 3, voce C1) (da euro 16.826,00 a euro 3.126,00) con un ribasso di circa l’80%; 3) per essere stati esaminati i costi del consuntivo 2010 e non quelli del 2009; 4) per essere stato attribuito ai terreni in valore inferiore rispetto a quello di mercato.

Erronea decorrenza della tariffa; violazione degli artt. 10 della direttiva 1999/31/CE e 15 del d.lgs. 36/2003; violazione dei principi elaborati dalla giurisprudenza nella materia considerata; violazione del meccanismo risultante dai punti da 1 a 7 dell’allegato A al decreto commissariale n. 15/2005.

Lamenta come, in luogo della decorrenza indicata nell’istanza di ricalcolo a consuntivo presentata il 23 dicembre 2010 e riferita all’esercizio 2009, sia stata, invece, fissata la decorrenza della nuova tariffa al 1° gennaio 2011, quale “esercizio successivo alla domanda di ricalcolo della tariffa del 23.11.2010”, in violazione dei principi che regolano la materia.

Chiede, pertanto, l’annullamento del provvedimento impugnato, limitatamente a quanto di interesse.

Introduce, altresì, domanda del risarcimento del danno per il ritardo con cui il procedimento di revisione della tariffa è stato concluso, oltre interessi moratori.

La Regione Lazio si è costituita in giudizio per resistere al ricorso eccependone l’infondatezza ed evidenziando che l’impianto in questione, per cui è stata determinata la tariffa, era giù  nel periodo precedente la sentenza del TAR Lazio n. 7538/2014, e tuttora, oggetto di una indagine penale, eccependo in proposito come i conteggi di parte avversa potrebbero non essere attendibili, in forza delle vicende di forte rilevanza penale.

Si è costituito in resistenza anche l’intimato Comune di Marino con memoria di stile; il Comune di Pomezia, pure costituitosi, ha eccepito l’infondatezza del ricorso alla stregua, peraltro, della evidenziata pendenza di procedimenti penali presso il Tribunale Penale di Roma, per avere nel tempo la società  ricorrente posto in essere attività  in danno dei Comuni di Albano Laziale, Ardea, Ariccia, Castel Gandolfo, Genzano, Lanuvio, Marino, Nemi, Rocca di Papa nonchè dello stesso Comune di Pomezia, che le avrebbero procurato un ingiusto profitto non avendo, di fatto, rispettato la percentuale di produzione di CDR (pari al 29% di RSU in ingresso, con successivo invio di tale materiale a termovalorizzazione), presa a riferimento per calcolare la tariffa di accesso in discarica, risultando, invece, la percentuale di CDR effettivamente inviata a recupero energetico pari al solo 15%.

In vista della discussione della causa nel merito, la società  ricorrente ha presentato memoria in replica, con cui ha controdedotto in merito ai rilievi ex adverso sollevati.

Alla pubblica udienza del 20 marzo 2018 la causa è stata trattata per la decisione.

DIRITTO

I. Come esposto in narrativa, è controversa la rideterminazione della tariffa di accesso dei rifiuti urbani all’impianto TMB di Albano Laziale, località  Cecchina, di cui al provvedimento impugnato, stabilita dall’autorità  regionale in euro 98,45 a tonnellata (al netto di altri oneri) a fronte della richiesta formulata dalla società  ricorrente, in qualità  di gestore dell’impianto de quo, di cui all’istanza del 23 dicembre 2010, a consuntivo per l’anno 2009, pari ad euro 126,89.

II. In via preliminare, il Collegio deve precisare che lo scrutinio delle censure dedotte dalla società  ricorrente deve necessariamente prescindere dai rilievi adombrati dalla Regione Lazio e dal Comune di Pomezia circa l’inattendibilità  dei dati forniti dalla società  ricorrente ai fini della revisione della tariffa di accesso, tenuto conto della pendenza di procedimenti penali in merito alle attività  svolte dalla medesima.

Si tratta, infatti, di contestazioni ancora non definite con esattezza, non essendosi esauriti i relativi procedimenti, e comunque mai emerse durante la fase procedimentale conclusa con il provvedimento impugnato, la cui legittimità , pertanto, deve essere valutata alla stregua dei presupposti di fatto e di diritto presi in considerazione dall’amministrazione.

Del resto, come emerge in atti, il provvedimento impugnato è stato adottato a seguito di articolata istruttoria della Regione Lazio che non ha messo in discussione la necessità  di rivedere l’importo della tariffa la cui revisione, seppure in misura difforme da quella attesa dalla ricorrente, è stata comunque riconosciuta sulla base della valutazione degli elementi richiesti a tali fini senza che venisse in alcun modo messa in discussione la validità  degli stessi.

III. Tanto precisato, e venendo all’esame delle censure dedotte, occorre aggiungere, a quanto brevemente esposto in fatto, che la tariffa corrisposta alla società  ricorrente per le operazioni di recupero e smaltimento RSU è stata a suo tempo determinata con il d. m. n. 4 del 3 marzo 2006, sulla base dei criteri previsti dal Decreto Commissariale n. 15 dell’11 marzo 2005 (relativo alla modalità  di determinazione della tariffa di accesso in discarica o in impianto di trattamento), in costanza dell’autorizzazione all’adeguamento del VI invaso della discarica, per l’importo di euro 82,3277 per tonnellata di rifiuti conferiti all’impianto.

La società  ricorrente, peraltro, ne ha chiesto l’aggiornamento sin dal 2010, sulla base dei medesimi criteri di cui al richiamato decreto commissariale 5/2005, a consuntivo per l’anno 2009, ribadendo, nel 2011, di avere sostenuto una variazione superiore al 10% dei costi sostenuti rispetto a quelli considerati per la determinazione della tariffa precedentemente assegnata; ancora, nel 2012 ha rinnovato la richiesta; nel 2013 ha trasmesso anche la relazione a consuntivo della gestione e del piano di investimenti per l’anno 2011, alla cui stregua pure ragguagliare la revisione tariffaria; nel 2014 ha presentato altra relazione a consuntivo della gestione e del piano di investimenti per l’anno 2012; ha trasmesso, altresì, i dati relativi all’ultimo quadriennio (2010-2013) relativamente ai RSU trattati, ribadendo, sempre ai fini della revisione della tariffa di ingresso, l’aumento dei costi della termovalorizzazione.

Di tale percorso il provvedimento impugnato dà  contezza nelle premesse e, tenuto conto della frattanto intervenuta sentenza del Tar Lazio n. 7538/2014, con cui è stata ordinata la conclusione del procedimento di revisione tariffaria entro il termine di 120 giorni, evidenzia le fasi istruttorie successive alla richiamata pronuncia, caratterizzate da richieste di documentazione, e le risultanze di tale istruttoria che hanno condotto alla contestata determinazione tariffaria, basata sulla verifica di congruità  dei costi sostenuti rispetto a quelli di mercato e calibrata sulla media dei costi rilevati dall’indagine condotta, determinandone, infine, la decorrenza dall’esercizio successivo (2011) alla data della domanda di ricalcolo (2010).

La società  ricorrente ne reclama la riforma, in parte qua, lamentando come, a causa di errori oggettivi, la Regione Lazio avrebbe rideterminato la tariffa in misura notevolmente inferiore rispetto a quanto richiesto; in specie, assume che illegittimamente sono stati esclusi dal calcolo i costi per la realizzazione di un nuovo invaso di discarica (autorizzato dopo l’approvazione della originaria tariffa); sono stati ridimensionati, senza alcuna motivazione a supporto, i costi delle opere civili (tabella 3, voce C1) (da euro 16.826,00 a euro 3.126,00) con un ribasso di circa l’80%; sono stati esaminati i costi del consuntivo 2010 e non quelli del 2009; è stato attribuito ai terreni in valore inferiore rispetto a quello di mercato, e, infine, è stata fissata la decorrenza della nuova tariffa al 1° gennaio 2011, quale “esercizio successivo alla domanda di ricalcolo della tariffa del 23.11.2010”, e non dalla data in cui la ricorrente ha presentato la domanda di determinazione tariffaria (i.e., dal 2009).

Tanto precisato in fatto, ritiene il Collegio che il ricorso, sia pure nei limiti di seguito specificati, sia meritevole di positiva considerazione.

III.1 Quanto al primo punto in contestazione, ossia, lo stralcio dei costi relativi al nuovo invaso della discarica asservita all’impianto TMB, la Regione Lazio ne assume la legittimità  trattandosi di mere previsioni di investimento di cui, in sostanza, non si hanno certezze di realizzazione.

Una tale impostazione non merita condivisione, tenuto conto della finalità  che la pertinente normativa attribuisce alla determinazione tariffaria e alla sua revisione.

Soccorre, in proposito, l’art. 238 del d. lgs. 152/2006, rubricato "Tariffa per la gestione dei rifiuti urbani", che al comma 4 chiarisce che la tariffa medesima "è composta da una quota determinata in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio, riferite in particolare agli investimenti per le opere ed ai relativi ammortamenti, nonchè da una quota rapportata alle quantità  di rifiuti conferiti, al servizio fornito e all’entità  dei costi di gestione, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio".

Come stabilito dal legislatore, la finalità  della tariffa è quella di assicurare al gestore l’introito di una somma che, a scadenza dell’autorizzazione alla gestione, ristori tutti i costi, nessuno escluso, che lo stesso ha sostenuto nel corso della propria attività , siano essi relativi ad investimenti che a costi di gestione del servizio; ne consegue che nel calcolo della tariffa si deve tenere in conto, sia pure in via previsionale, anche degli investimenti per il miglioramento del servizio, che poi saranno ammortizzati nel tempo.

Non può, allora essere opposta in sede di calcolo della tariffa la mancanza di certezze sulla realizzazione dell’investimento, in quanto sarà  compito dell’Amministrazione verificare successivamente se gli investimenti programmati siano stati effettuati e, quindi, verificare la congruità  della tariffa che potrà , se del caso, essere proporzionalmente ridotta.

Del resto, è la stessa procedura stabilita con il decreto del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nel territorio della Regione Lazio 11 marzo 2005, n. 15, recepito dalla Regione Lazio con delibera di Giunta Regionale 18 luglio 2008, n. 516, sulla cui applicabilità  al procedimento in controversia non sussistono dubbi, che delinea l’indicato percorso, in coerenza con la norma primaria.

A mente delle disposizioni recate nell’allegato A del richiamato D.C. 5/2005, sono tenuti ad attivare la procedura tutti coloro che presentano richiesta di autorizzazione all’esercizio di nuovi impianti di trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani nel territorio regionale (art.2); la procedura è articolata nelle seguenti fasi: 1) dichiarazione a preventivo dei costi di investimento e di gestione operativa e dei dati tecnici relativi agli impianti da parte dei soggetti interessati (artt.1 e 3); 2) attestazione della congruità  dei costi dichiarati da parte di una società  di revisione iscritta nell’apposito albo tenuto dalla Consob, scelta dalla Regione Lazio mediante procedura a rotazione, previo confronto con proprie informazioni relative ai costi di costruzione e gestione di impianti analoghi (artt.1 e 4); 3) istruttoria da parte della Regione della documentazione presentata (dichiarazioni del soggetto interessato – che dovranno includere i costi preventivati di investimento e di gestione operativa – e relative relazioni della società  di revisione) e determinazione della tariffa di accesso agli impianti (art.5); 4) controllo dell’effettiva corrispondenza tra i dati tecnici ed economici proposti a preventivo ( e sulla base dei quali è stata inizialmente definita la tariffa) e la realtà  gestionale operativa (art.6): ai fini di tale verifica il soggetto interessato deve, ogni anno, presentare alla Regione copia del bilancio societario e un rapporto sull’attività  dell’impianto contenente i dati sul capitale investito e sul conto economico (documenti che vanno certificati da una società  di revisione ); 5) eventuale revisione tariffaria (art.7) su iniziativa della Regione ovvero su richiesta del soggetto interessato. L’art.7 ora richiamato, prevede, in particolare, i casi in cui la procedura deve essere avviata, tra cui, le variazioni, superiori o inferiori al 10% dei costi e/o dei quantitativi di rifiuti smaltiti, fattispecie, questa, che ricorre nel caso di specie.

Peraltro, la società  ricorrente, sulla base di AIA rilasciata nel 2009, dunque successivamente alla prima determinazione tariffaria (come sopra indicato, risalente al 2006), ha provveduto anche a mettere in opera l’ampliamento dello stabilimento giù  in esercizio, attraverso la realizzazione di un nuovo invaso (il VII), di cui, peraltro, sono state versate in atti le prese d’atto del 2011 e 2012 della Regione Lazio dei relativi certificati di collaudo.

In sostanza, la società  ricorrente ha chiesto una rideterminazione della tariffa non solo alla stregua degli indicati aumenti di costo, ma anche in ragione della realizzazione di un ampliamento dello stesso stabilimento attraverso un investimento autorizzato ad hoc.

Dunque, nell’esaminare tale istanza, la Regione Lazio avrebbe dovuto considerare per il ricalcolo della tariffa sia i costi preventivati di investimento che quelli di gestione operativa, salvo poi, con cadenza annuale, confrontare tali costi, presi a riferimento per la corretta definizione della tariffa, con i dati a consuntivo, come prevede proprio l’art.7, All. “A” al decreto commissariale sopra citato, e, all’esito di tale verifica, avviare eventualmente una nuova procedura di revisione tariffaria.

Tale percorso, che per esigenze di concentrazione dell’attività  amministrativa ben può essere condotto in unica fase, è coerente con le norme dianzi esposte che prevedono tanto la verifica a consuntivo dei dati dichiarati a preventivo e sulla cui base è stata determinata una prima volta la tariffa e quelli risultanti annualmente dai documenti presentato dal soggetto gestore, ove si verifichi uno scostamento riferibile al 10%, quanto la verifica delle spese per nuovi investimenti debitamente autorizzati che pure danno luogo ad una revisione tariffaria, salvo, anche in tal caso, il successivo ed annuale riscontro della corrispondenza tra costi per nuovi investimenti preventivati ed i costi effettivamente sostenuti dall’impresa.

Concludendo sul punto, la censura, in parte qua, è fondata e deve essere accolta.

III.2 Con un secondo rilievo, la parte ricorrente lamenta la forte elisione dei costi sostenuti per opere civili.

La Regione Lazio, rispetto al taglio delle opere civili, argomenta che il bene era giù  ammortizzato, in quanto giù  nella tariffa del 2006 era stato valutato ed il bene aveva superato il periodo per cui è previsto l’ammortamento per opere civili, specificando, ancora, che l’aliquota di ammortamento è commisurata alla residua possibilità  di utilizzazione del costo dell’immobilizzazione, in quanto limitata nel tempo e comunque legata al periodo in cui si prevede l’utilità  del cespite per la società .

In astratto l’assunto di parte resistente è corretto; occorre perಠconsiderare che il decreto commissariale n. 5/2005, al punto 9.3.2 dell’allegato A, richiamato in proposito dalla parte ricorrente, specifica che, per i beni giù  esistenti al momento della richiesta di autorizzazione, costruiti in anni precedenti e utilizzati per altri lotti e per cui il soggetto interessato ha giù  avviato il piano di ammortamento, andrà  dichiarato l’anno di inizio attività  di quel bene e dichiarati gli ammortamenti giù  effettuati ponendo a carico della durata utile dell’impianto oggetto di autorizzazione solo la quota residua.

Rileva il Collegio che dalla relazione illustrativa depositata in atti si ricava che sia il valore dei terreni che dei fabbricati è stato considerato giù  ammortizzato, mentre la società  ricorrente assume di avere inserito nel calcolo i soli valori residui ancora da ammortizzare, tenuto conto che l’ammortamento dei costi di investimento era stato fissato in cinque anni a decorrere dal 2006 (i.e., fino al 2011). Pertanto, in assenza di ulteriori elementi a confutazione dei dati dichiarati dalla parte ricorrente e attesa la genericità  della motivazione sottesa alla mancata valutazione di tali parametri, la censura si rivela fondata.

III.3 Ancora lamenta la parte ricorrente che ai fini del calcolo de quo siano stati presi erroneamente a riferimento i dati dell’esercizio 2010 e non quelli riferiti all’esercizio 2009.

In proposito, rileva il Collegio che la domanda che ha originato il procedimento concluso con il gravato provvedimento è del dicembre 2010, sulla base dei dati a consuntivo riferiti al 2009, per cui è a tali valori che occorre fare riferimento ai fini del ricalcolo della tariffa, essendo cristallizzato nella richiesta di parte ricorrente il calcolo effettuato dalla medesima a tali fini. Non è corretto, pertanto, fare riferimento ai costi a consuntivo riferiti ad annualità  successive a quella in cui si è determinato lo scostamento dei costi, come espressamente è dato rilevare nella relazione esplicativa per la determinazione della tariffa di cui si controverte, potendo questi, al più¹, consentire un ulteriore controllo della correttezza degli stessi anche in senso dinamico, ma, certamente, non sostituire i parametri cui occorreva fare riferimento.

La censura è pertanto, fondata.

III.4 Sotto un quarto profilo, la ricorrente si duole che il valore dei terreni stabilmente destinati all’attività  è stato assunto nella misura di euro 52.000,00.

La Regione Lazio assume che il valore indicato dalla parte, pari ad euro 14.395.000,00, non è stato considerato congruo dalla competente struttura regionale che ha, invece, preso in considerazione il valore dei beni pari ad euro 52.000,00, corrispondente alla somma indicata per la determinazione della tariffa del 2006.

Ancora una volta soccorrono le direttive indicate nell’allegato “A” del decreto commissariale, che, ai fini della indicazione dei valori economici degli investimenti, prevede che venga indicato il valore del capitale investito, salva l’indicazione della quota di incidenza del bene sull’attività  e la quota di ammortamento. Inoltre, l’art. 6 del citato decreto prevede che ai fini del controllo della corrispondenza tra i dati tecnici ed economici proposti a preventivo e la realtà  gestionale operativa, il gestore dell’impianto trasmette annualmente sia la copia del bilancio che un rapporto sull’attività  dell’impianto autorizzato contenente i dati relativi al capitale investito e al conto economico, basandoli su un sistema di contabilità  analitica industriale e debitamente certificati (art. 6); il riferimento a tali dati è fondamentale perchè è proprio sulla scorta di tali elementi che, a mente del successivo art. 7, può essere avviata la revisione tariffaria.

La valutazione della correttezza di tali dati va, pertanto, riferita non al valore corrispondente alla quota di ammortamento, come ha fatto nel caso che ne occupa la Regione, ma al valore che risulta inserito in bilancio, eventualmente ragguagliandolo ai valori di mercato: la censura si rivela, pertanto, fondata.

III.5 Con l’ultima censura, la ricorrente lamenta l’illegittimità  della decorrenza della nuova tariffa, stabilita dall’esercizio successivo alla domanda di ricalcolo, presentata il 23 dicembre 2010, ossia dal 2011.

La censura merita accoglimento.

Si è giù  sopra indicata la ratio delle norme che impongono alla ricorrenza di taluni presupposti, la revisione delle tariffe per la gestione dei rifiuti urbani, essendo queste destinate a coprire interamente i costi sostenuti dal gestore dell’impianto per l’intera durata dall’attività .

In particolare, la revisione è dovuta se sia registrabile uno scostamento superiore al 10% dei costi sostenuti sulla base dei dati a consuntivo e di quelli preventivati, al fine di garantire al gestore la costante remuneratività  del prezzo offerto per il servizio.

Il riconoscimento della decorrenza della nuova tariffa, come ricalcolata, da una data successiva rispetto a quella in cui si è cristallizzato tale scostamento, lascerebbe, all’evidenza, uno iato temporale in cui la tariffa non è pienamente remunerativa e ciù² è senz’altro in contrasto con la finalità  perseguita dalle norme in esame.

Sul punto, peraltro, la giurisprudenza, anche del giudice di appello, è concorde nel ritenere che la regola della irretroattività  delle tariffe (nella specie, per il conferimento di R.S.U.) è derogabile tutte le volte che la variazione dei costi rilevata dalla p.a. sia tale da non consentire la remuneratività  del prezzo (sulla base dei parametri utilizzati per il calcolo dei costi di gestione e di esercizio presi a base della tariffa stessa), se non mediante la decorrenza dell’adeguamento tariffario (anzichè dalla data del provvedimento che ne accerta la congruità ) dalla data d’inizio dell’esercizio (giurisprudenza costante: ex multis, Cass. Civ., Sez. III^, n. 9344/2004; Tar Lazio, n. 13756/2004; Tar Toscana, n. 883/2000; Cons. Stato, Sez.VI, 16 gennaio 1998, n. 80; Cons. Stato, Sez. V, 13 gennaio 2014, n. 66).

Sulla base di tali coordinate, l’adeguamento della tariffa da riconoscere alla parte ricorrente non può che decorrere dal momento in cui si è cristallizzato tale scostamento, che, come sopra ricordato, è stato riferito ai dati del 2009, e, pertanto, a decorrere dal 2010.

IV. Deve essere, ora, esaminata la pure introdotta domanda di risarcimento del danno, sub specie danno da ritardo nella adozione del provvedimento richiesto.

Sul punto è bene evidenziare che la giurisprudenza è pacifica nell’ammettere il risarcimento del danno da ritardo, a partire dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 7 del 15 settembre 2005, che ha precisato come, pur non potendosi escludere su di un piano di astratta logica che alla violazione da parte dell’Amministrazione dei termini di adempimento procedimentali ad essa assegnati dalla legge possano riconnettersi conseguenze negative per la P.A. medesima, anche di carattere patrimoniale, nondimeno la soddisfazione di un interesse pretensivo leso in capo al soggetto privato dal ritardo nell’adozione da parte dell’Amministrazione di un richiesto provvedimento può consistere in una riparazione per equivalente (in sostanza, in un risarcimento del danno) solo allorchè la mancata o ritardata adozione dell’atto richiesto abbia comportato un pregiudizio al bene della vita che sottende l’interesse pretensivo medesimo, in rapporto all’interesse pubblico al quale quest’ultimo si giustappone e ciù² accade nel solo caso in cui il provvedimento richiesto e non adottato, ovvero adottato in ritardo, si configuri come favorevole per il privato istante, e non anche laddove esso compendi un rigetto dell’istanza presentata dal privato medesimo.

E’ stato, poi, osservato che l’introduzione dell’art. 2-bis, comma 1, della legge n. 241/1990, da parte della legge n. 69/2009, ha confermato e rafforzato la tutela risarcitoria del privato nei confronti dei ritardi della p.a., essendo ora espressamente stabilito che le pubbliche amministrazioni e i soggetti a queste equiparati sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa e colposa del termine di conclusione del procedimento, atteso che anche il tempo è un bene della vita per il cittadino (cfr. Cons. di Stato, sez. V, 28 febbraio 2011, n. 1271).

Tanto premesso, ritiene il Collegio che il titolare dell’interesse pretensivo al provvedimento che si duole di avere patito un danno ingiusto da ritardo, deve provare con rigore le conseguenze patrimoniali negative che si sono verificate nella propria sfera giuridica patrimoniale in conseguenza del ritardo colpevole dell’amministrazione nel provvedere.

Ritiene, pertanto, il Collegio che, a presupposto di una richiesta di danno da ritardo risarcibile, debba essersi, innanzitutto, verificata la sussistenza della lesione alla sfera giuridica del soggetto direttamente connessa alla violazione delle regole procedimentali, “altra” rispetto al mero fattore “tempo”, assumendo, invece, quest’ultimo rilevanza al fine della verifica del nesso causale tra il fatto e la lesione.

Nel caso di specie, il provvedimento ampliativo della sfera giuridica di parte ricorrente, di cui all’istanza presentata nel dicembre 2010, è intervenuto in data 31 marzo 2015, solo dopo la pubblicazione della sentenza di questo Tribunale (del luglio 2014) che, in accoglimento del ricorso avverso il contegno omissivo osservato dalla parte resistente, aveva ordinato la conclusione del procedimento entro il termine ivi indicato.

E’ indubitabile che il tempo intercorso tra l’istanza e il provvedimento, pure dovendosi dare atto della complessità  dei procedimenti di cui si controverte, sia andato ben oltre ogni ragionevole aspettativa.

Sul punto, la Regione si è limitata a giustificare il tempo intercorso tra la pubblicazione della sentenza e l’adozione della determinazione, dovuto alla complessa istruttoria a tali fini condotta, caratterizzata dalla necessità  di supplementi istruttori e dal procedimento di valutazione degli elementi rilevanti in tale ambito; nulla, invece, ha addotto circa il silenzio osservato tra il 2011 ed il 2014, nonostante, come sopra rilevato, la società  avesse presentato più¹ volte solleciti in merito.

Peraltro, deve pure evidenziarsi che la società  ricorrente, pure avendo avuto da tempo la consapevolezza dell’inerzia dell’amministrazione, inutilmente più¹ volte compulsata in merito all’istanza dalla medesima presentata, solo nel 2014 si è attivata adendo la via giudiziaria che, in modo finalmente risolutivo, ha consentito un pronunciamento espresso sull’istanza a suo tempo presentata, ancorchè solo parzialmente satisfattivo, giusta quanto emerso in questa sede.

Ancora deve essere considerato che la parte ricorrente indica quale danno, relativo al fattore tempo intercorso, la differenza, in negativo, tra la tariffa esatta in tale lasso temporale e quella spettante a seguito della rivalutazione, con decorrenza 1° gennaio 2009, somma cui dovrebbero aggiungersi gli interessi di mora.

Fatte tali precisazioni, ritiene il Collegio che non risulta provato un danno ulteriore, oltre la mancata tempestiva percezione della differenza tra la tariffa a suo tempo determinata e quella aggiornata, in quanto la parte ricorrente riceverà  tali maggiori somme da parte dei soggetti conferitori a seguito del disposto annullamento, con decorrenza, peraltro, dal momento in cui si è determinata la necessità  di tale aggiornamento, nell’ammontare che risulterà  definito a seguito del riesame disposto con la presente decisione.

Tuttavia, la percezione di tali somme non risulterà  pienamente satisfattiva, avendo medio tempore sopportato la società  ricorrente una remunerazione inferiore al dovuto per la gestione del servizio di cui è titolare.

Ritiene, pertanto, il Collegio che una volta rideterminata la tariffa definitiva spettante alla parte ricorrente, alla stregua delle coordinate sopra indicate, la Regione Lazio dovrà  procedere al pagamento di una somma a titolo di risarcimento del danno ragguagliata agli interessi di mora maturati sulle somme che dovranno essere corrisposte per differenza dalla data di decorrenza della nuova tariffa e fino al momento del relativo pagamento, quale idonea misura atta a compensare il danno subito a causa del ritardo nella adozione della determinazione recante la revisione tariffaria, e, di conseguenza, nel pagamento di quanto spettante in virt๠di tale provvedimento.

V. In conclusione, il ricorso è fondato nei limiti dianzi ricordati e deve essere accolto con annullamento, in parte qua, del provvedimento impugnato, ferma rimanendo la necessità  che la Regione Lazio ridetermini la tariffa per l’accesso dei rifiuti urbani all’impianto TMB di Albano, località  Cecchina, gestito dalla società  Pontina Ambiente s.r.l. sulla base di principi sopra enunciati; è, pure, meritevole di positiva delibazione la domanda di risarcimento del danno, nei limiti dianzi indicati.

La complessità  delle questioni esaminate induce il Collegio alla compensazione integrale delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima Quater, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

-lo accoglie nei limiti di cui in parte motiva e, per l’effetto, annulla, in parte qua il provvedimento impugnato, fatti salvi i successivi provvedimenti della Regione Lazio sulla base dei principi pure indicati in parte motiva;

-accoglie la domanda di risarcimento del danno, giusta quanto stabilito in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

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