Pres. C. Lamberti; Est. S. Fantini
S.L. (Avv. M. Di Paolo) c/ Regione Umbria (Avv. ti P. Manuali e C. Iannotti)

Realizzazione di un metanodotto – Zona di tutela assoluta – Conferenza servizi – Struttura dicotomica: fase endoprocedimentale e fase esoprocedimentale

E’ stato recentemente evidenziato in giurisprudenza come l’istituto della conferenza di servizi decisoria, disciplinata dagli artt. 14 e ss. della legge n. 241 del 1990, è caratterizzato da una struttura dicotomica, articolata in una fase che si conclude con la determinazione della conferenza che ha valenza endoprocedimentale, ed in una successiva fase che si conclude con l’adozione del provvedimento finale, che ha valenza esoprocedimentale ed esterna, effettivamente determinativa della fattispecie ed incidente sulle situazioni degli interessati; è riservata all’Autorità procedente la determinazione finale previa valorizzazione delle risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti ivi espresse, ferma restando l’autonomia del potere provvedimentale dell’Autorità (in termini Cons. Stato, Sez. VI, 18 aprile 2011, n. 2378; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 11 novembre 2011, n. 5286).
Non vi è un nesso di consequenzialità automatica tra le determinazioni della conferenza di servizi ed il provvedimento finale, atteso che l’imputazione del medesimo all’Autorità procedente implica anche un’autonomia di valutazione, ovviamente condizionata dalle risultanze della conferenza e dalle posizioni ivi prevalenti.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 488 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Santi Laura, rappresentata e difesa dall’avv. Maria Di Paolo, con domicilio eletto presso l’avv. Antonio Coaccioli in Perugia, piazza Alfani, 4;

Regione Umbria, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Paola Manuali e Casimiro Iannotti, con i quali è elettivamente domiciliata in Perugia, corso Vannucci, 30;

– Snam Rete Gas S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabio Todarello e Marco Reggiani, con domicilio eletto presso l’avv. Francesca Bagianti in Perugia, piazza Michelotti, 1; – Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Alessandro, con domicilio eletto presso l’Avvocatura della Provincia di Perugia, via Palermo, 107; – Provincia di Terni, Big Bartolini Immobiliare Gestioni S.r.l.;

della determinazione dirigenziale n. 5798 dell’8 agosto 2011, con cui è stato approvato il progetto definitivo per la realizzazione del metanodotto per Terni Ovest, autorizzando al contempo Snam Rete Gas alla gestione, e dichiarando il progetto di pubblica utilità, nonché urgente l’avvio dei lavori; dei verbali della conferenza di servizi del 28 giugno 2010 e del 5 maggio 2011, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso, e/o consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Umbria, di Snam Rete Gas S.p.a., nonchè del Comune di Terni;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2012 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente, proprietaria di una rata di terreno sita in Terni, indicata in catasto al fg. 80, partt. 159, 262, 264 e 58, ricadente in zona a rischio di esondazione, in quanto confinante con un lago artificiale destinato alla pesca sportiva, ha impugnato la determina dirigenziale regionale n. 5798 in data 8 agosto 2011, con cui è stato approvato il progetto definitivo ed autorizzata la costruzione del metanodotto, rilasciata a Snam Rete Gas, con l’obiettivo di potenziare il trasporto nella zona ad ovest dell’abitato di Terni.

Premette di avere, una volta ricevuta la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 16 del t.u. sulle espropriazioni, presentato le proprie osservazioni, sottolineando, tra l’altro, che la particella 159 è destinata a verde pubblico e parco territoriale, nonché sottoposta a regime di tutela delle acque sotterranee, e chiedendo dunque una modesta variante al tracciato.

Espone come il 28 giugno 2010, in sede di conferenza di servizi, il rappresentante di SNAM abbia ribadito che la necessità di trasportare metano nella zona era funzionale alle esigenze dei distributori BIG1 e BIG2; in quella stessa occasione sono state rilevate delle interferenze da vari soggetti, pubblici e privati, tra il tracciato del metanodotto e le reti idriche; la Direzione Ambiente, Territorio ed Infrastrutture, Servizio geologico, della Regione Umbria ha espresso un parere sostanzialmente negativo al progetto nella considerazione del rischio di vulnerare la falda acquifera.

Nella seduta della conferenza di servizi del 5 maggio 2011 la Direzione Ambiente della Regione ha confermato il proprio parere negativo, sottolineando che il metanodotto attraversa Campo Pozzi Le Croci, zona di tutela assoluta in quanto di salvaguardia delle acque superficiali e sotterranee destinate al consumo umano; la conferenza si è poi conclusa con la riserva di approfondire la possibilità di perseguire la soluzione proposta da Snam.

Nonostante le criticità prospettate, ed una mancata soluzione in sede di conferenza di servizi, il progetto è stato approvato con la determina dirigenziale regionale oggetto del presente gravame.

Avverso detto provvedimento, nonché i verbali della conferenza di servizi deduce i seguenti motivi di diritto :

1) Violazione dell’art. 52 quater e sexies del t.u. sulle espropriazioni in combinato disposto con l’art. 14 ter della legge n. 241 del 1990; violazione dei principi fondamentali di cui alla legge n. 241 del 1990 (art. 14 ter e ss.); eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà; violazione dell’art. 16 del t.u. sulle espropriazioni.

E’ mancata, nell’ambito del procedimento, la V.I.A. ed inoltre il provvedimento impugnato difetta delle indicazioni di cui all’art. 16 del t.u. sulle espropriazioni.

Sotto il profilo sostanziale, è indubbio che la conferenza di servizi di cui all’art. 52 quater ha funzione decisoria, e non meramente istruttoria, dovendo seguire i principi fondamentali di cui agli artt. 14 ter e ss. della legge n. 241 del 1990; nel caso di specie, invece, la conferenza si è conclusa con una palese “non decisione”, che vizia il provvedimento che ne è conseguito.

In sede di conferenza, inoltre, la Provincia di Terni, pur esprimendo parere positivo, ha evidenziato talune criticità del progetto, in relazione ad un concreto rischio esondazione; tale elemento avrebbe dovuto essere considerato.

Altri soggetti, titolari di interessi di particolare rilevanza, hanno espresso e ribadito, motivatamente, parere assolutamente contrario; il Comune di Terni non ha espresso il parere di propria competenza. In tale modo non ha effettuato la propria verifica di compatibilità urbanistica del progetto che opera in variante; né tale compatibilità può ritenersi sussistente.

Ha manifestato parere negativo un soggetto particolarmente qualificato, quale la Direzione Regionale preposta alla tutela delle acque; si tratta di un parere motivato, non ostativo all’opera in sé, ma solo a quel tratto che interferisce con i pozzi di una specifica località. Sarebbe stato sufficiente che Snam modificasse una parte del tracciato per superare tale parere; l’indisponibilità a qualsivoglia modifica, da parte di Snam, risulta del tutto tautologica ed immotivata. E comunque di tale parere negativo la Regione non ha tenuto conto.

2) Incompetenza; violazione degli artt. 14 ter e ss. della legge n. 241 del 1990; violazione dell’art. 52 quater del t.u. sulle espropriazioni; violazione dela l.r. 10 dicembre 2009, n. 25 e dell’art. 94 del t.u. 3 aprile 2006, n. 152; eccesso di potere per difetto di istruttoria e contraddittorietà.

Allorché emergano pareri negativi in sede conferenziale, gli approfondimenti deve compierli la conferenza stessa, e non l’Amministrazione.

In ogni caso, si dubita che la competenza appartenesse al dirigente; il superamento del parere negativo, basato sul rischio del danno alle falde, a tutto concedere, competeva all’organo politico (Giunta, se non Consiglio).

L’Amministrazione procedente ha completamente trascurato il principio di precauzione (art. 178 del d.lgs. n. 152 del 2006).

D’altro canto, limitrofa alla zona di tutela assoluta vi è la zona di rispetto, e dalla lettura dell’art. 94, comma 3, non si evince l’autorizzabilità di un’opera suscettibile di interferire, per le sue caratteristiche tecniche, con la falda, a prescindere da qualsiasi precauzione.

3) Violazione dell’art. 22 del t.u. sulle espropriazioni; eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria; sviamento di potere.

Nella zona interessata dal progetto non vi sono, ad oggi, siti industriali, e neppure progetti per realizzarli. Ciononostante l’Amministrazione ha ritenuto di dichiarare anche l’urgenza dell’opera. Agevolati dal progetto contestato sono solamente due soggetti privati, i distributori BIG1 e BIG2.

Si sono costituiti in giudizio la Snam Rete Gas S.p.a., la Regione dell’Umbria ed il Comune di Terni, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza nel merito del ricorso.

Con successivo atto la sig.ra Santi deduce i seguenti motivi aggiunti :

4) Violazione dell’art. 94 del t.u. n. 152 del 2006, nella considerazione che non risulta comunque rispettata la distanza del metanodotto di dieci metri dai pozzi.

5) Eccesso di potere, asseritamente reso evidente dal fatto che la conferenza di servizi, e poi il dirigente, nell’adottare il provvedimento impugnato, non ha esaminato soluzione alternative.

6) Violazione del principio del contraddittorio, degli artt. 11 e ss. del t.u. sulle espropriazioni; eccesso di potere per difetto di istruttoria e sviamento di potere, lamentandosi che le osservazioni presentate dalla ricorrente (specialmente concernenti l’area verde collocata nella particella n. 159, l’attraversamento di una rampa della E45 e l’interferenza con aree a destinazione agricola di particolare interesse agricolo E2) sono state esaminate solo dalla controinteressata Snam, le cui valutazioni l’Amministrazione ha acriticamente recepito.

All’udienza dell’8 febbraio 2012 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Con il primo motivo di ricorso si lamenta, da una parte, che nel procedimento conferenziale instaurato ai sensi dell’art. 52 quater del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 sia mancata la VIA, e, dall’altra parte, il fatto stesso che la conferenza di servizi, seppure avente natura decisoria, non si sia conclusa con un provvedimento, ma, come risulta dal verbale della seduta del 5 maggio 2011, con la riserva, da parte del presidente della conferenza stessa, in ragione della diversità di posizioni emerse tra i rappresentanti, «di approfondire, dal punto di vista giuridico la possibilità di perseguire la soluzione proposta»; si deduce altresì che non è stata effettuata la valutazione di compatibilità, ai fini urbanistici, del progetto, di spettanza comunale.

La censura non appare meritevole di positiva valutazione.

Posponendo l’ordine degli argomenti, anche ad ammettere che il procedimento unico, mediante conferenza di servizi, prefigurato dall’art. 52 quater del t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità, con riferimento alle infrastrutture lineari energetiche, enuclei una conferenza di servizi di tipo decisorio, ciò non comporta l’illegittimità, dal punto di vista formale e procedimentale, della gravata determinazione n. 5798 adottata in data 8 agosto 2011 dal dirigente del Servizio Energia della Regione Umbria, che aveva presieduto la seconda seduta della conferenza di servizi del 5 maggio 2011.

Ed invero l’art. 52 quater si limita, per quanto ora rileva, ad affermare, al primo comma, che «per le infrastrutture lineari energetiche, l’accertamento della conformità urbanistica delle opere, l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità, […] sono effettuate nell’ambito di un procedimento unico, mediante convocazione di una conferenza di servizi ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni»; il terzo comma specifica poi che «il provvedimento, emanato a conclusione del procedimento di cui al comma 1, […] comprende la valutazione di impatto ambientale, ove prevista dalla normativa vigente, […] e sostituisce, anche ai fini urbanistici ed edilizi, fatti salvi gli adempimenti previsti dalle norme di sicurezza vigenti, ogni altra autorizzazione, concessione, approvazione, parere e nulla osta comunque denominati necessari alla realizzazione e all’esercizio delle infrastrutture energetiche e costituisce variazione degli strumenti urbanistici vigenti».

Il regime giuridico di detta conferenza di servizi è dunque enucleato mediante un generale rinvio alla disciplina della legge sul procedimento; in particolare l’art. 14 ter, concernente i lavori della conferenza, dispone, al comma 6 bis, che l’Amministrazione procedente «valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede, adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento che sostituisce a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti». Ciò significa che la conferenza non si conclude con un provvedimento, che è rimesso all’Amministrazione procedente, e costituisce dunque un posterius rispetto alla conclusione del procedimento conferenziale.

E’ stato recentemente evidenziato in giurisprudenza come l’istituto della conferenza di servizi decisoria, disciplinata dagli artt. 14 e ss. della legge n. 241 del 1990, è caratterizzato da una struttura dicotomica, articolata in una fase che si conclude con la determinazione della conferenza che ha valenza endoprocedimentale, ed in una successiva fase che si conclude con l’adozione del provvedimento finale, che ha valenza esoprocedimentale ed esterna, effettivamente determinativa della fattispecie ed incidente sulle situazioni degli interessati; è riservata all’Autorità procedente la determinazione finale previa valorizzazione delle risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti ivi espresse, ferma restando l’autonomia del potere provvedimentale dell’Autorità (in termini Cons. Stato, Sez. VI, 18 aprile 2011, n. 2378; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 11 novembre 2011, n. 5286).

Non è dunque illegittimo l’esito interlocutorio del procedimento conferenziale, inferibile dal verbale del 5 maggio 2011, né vi è contraddizione con il finale provvedimento, in questa sede gravato, che ha approvato il progetto di metanodotto.

Resta da chiarire che non vi è un nesso di consequenzialità automatica tra le determinazioni della conferenza di servizi ed il provvedimento finale, atteso che l’imputazione del medesimo all’Autorità procedente implica anche un’autonomia di valutazione, ovviamente condizionata dalle risultanze della conferenza e dalle posizioni ivi prevalenti.

1.1. – Per quanto riguarda gli ulteriori profili di censura, non occorreva la valutazione di impatto ambientale nella fattispecie in esame, in relazione ai requisiti dimensionali del metanodotto, come si desume dagli allegati alla Parte II del codice in materia ambientale; per quanto concerne poi la (asserita mancanza di verifica della) conformità urbanistica dell’opera, dal verbale del 5 maggio 2011 si evince che «l’arch. Baldieri del Comune di Terni riepiloga a livello urbanistico lo stato esistente dei luoghi interessati dal tracciato e ribadisce che il tracciato meno impattante, viste le destinazioni urbanistiche, è quello previsto attualmente dalla Snam Rete Gas».

Sussiste dunque un, quanto meno implicito, accertamento di conformità urbanistica, secondo la logica funzionale della conferenza di servizi, che si caratterizza proprio come luogo di raccordo organizzativo e temporale, nel perseguimento dell’obiettivo dell’accelerazione del processo decisionale.

Si consideri peraltro che il governo del territorio è di competenza comunale; un rappresentante del Comune di Terni era presente in sede di conferenza di servizi, onde deve comunque ritenersene acquisito l’assenso ai sensi dell’art. 14 ter, comma 7, della legge n. 241 del 1990; la conformità urbanistica dell’opera è stata accertata anche dal Servizio Urbanistica e espropriazioni della Regione con il parere in data 22 giugno 2010.

Con riguardo all’asserita mancata considerazione del parere negativo espresso dal Servizio Risorse idriche della Direzione Ambiente, Territorio, Infrastrutture della Regione nel corso della seduta del 5 maggio 2011, e fondato sulla considerazione che «il metanodotto attraversa l’area campo pozzi “Le Croci”, considerata zona di tutela assoluta all’interno della cui fascia di rispetto non è ammissibile l’inserimento di nuovi centri di pericolo», osserva il Collegio come l’assunto non sia condivisibile, in quanto il provvedimento gravato dà atto della vigenza della disciplina nazionale per la quale la zona di tutela assoluta deve avere un’estensione di almeno dieci metri di raggio dal punto di captazione -[cfr. art. 94, comma 3, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152]-, e motiva in ordine al fatto che il tracciato rispetta tali requisiti, concludendo che la realizzazione della condotta non comporta rischi per la qualità delle acque sotterranee, anche in ragione del fatto che l’autorizzazione è subordinata al rispetto delle modalità indicate al punto sub 7 della parte dispositiva, finalizzate a tutelare la falda acquifera da potenziali inquinamenti. Si aggiunga a ciò che il dissenso espresso da un rappresentante dell’Amministrazione, a pena di inammissibilità, secondo quanto disposto dall’art. 14 quater, comma 1, della legge sul procedimento, deve recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso.

2. – Con il secondo mezzo di gravame si deduce, sul piano procedimentale, che, in presenza di pareri negativi, gli approfondimenti competevano alla conferenza di servizi, e comunque si allega l’incompetenza del dirigente ad adottare il provvedimento, questa spettando all’organo politico (Giunta o Consiglio regionale); al contempo, sul piano sostanziale, si allega la violazione del principio di precauzione, di derivazione comunitaria.

Anche tale motivo deve essere disatteso.

A dimostrazione che non vi è stata violazione del principio di precauzione, è sufficiente richiamare quanto osservato in conclusione del paragrafo precedente, sia in ordine all’applicabilità dell’art. 94 del “codice dell’ambiente”, sia in ordine alle puntuali prescrizioni contenute nel provvedimento di autorizzazione, concernenti sia l’esecuzione dei lavori, che la successiva fase di controllo.

Quanto al denunciato vizio di incompetenza, occorre evidenziare come non esista alcuna norma secondo cui, in caso di dissenso tra uffici della medesima Regione, la competenza si sposta in favore dell’organo di vertice politico dell’ente; d’altronde, non ricorrendo, all’evidenza, una eadem ratio, risulta esclusa anche la possibilità di un’interpretazione analogica dell’art. 14 quater della legge n. 241 del 1990.

3. – Con il terzo motivo si allega poi la violazione dell’art. 22 del t.u. sulle espropriazioni, richiamato, nel provvedimento impugnato, ad evidenziare il carattere di urgenza dell’avvio dei lavori di costruzione del metanodotto, circostanza contestata dalla ricorrente.

Anche in tale caso la censura non coglie nel segno, in quanto, seppure la predetta norma, più specificamente, concerne la determinazione urgente dell’indennità provvisoria, il carattere urgente ed indifferibile dell’opera di costruzione del metanodotto è un effetto legale, derivante dall’art. 30 del d.lgs. 23 maggio 2000, n. 164, che interessa tutte le infrastrutture del sistema gas, senza dunque che sia necessario accompagnare la statuizione da uno specifico corredo motivazionale.

4. – Procedendo ora alla disamina dei motvi aggiunti, va anzitutto disatteso il primo, mediante il quale si deduce la violazione dell’art. 94 del codice dell’ambiente, nell’assunto che non risulterebbe rispettata, almeno con riguardo ad uno dei pozzi del campo “Le Croci”, la distanza del metanodotto di almeno dieci metri di raggio dal punto di captazione delle acque.

Il motivo, se non inammissibile in quanto formulato ipoteticamente, nell’assunto di accertamenti ancora in corso, è comunque infondato, in quanto risulta smentito dalla documentazione in atti (si veda in particolare la perizia giurata dell’ing. Leardi, prodotta in giudizio dalla controinteressata, attestante la veridicità dei rilievi topografici eseguiti propedeuticamente alle fasi di progettazione del metanodotto), senza essere supportato da idonea e contraria documentazione.

5.- Anche il secondo motivo aggiunto, censurante il mancato esame di soluzioni alternative al tracciato del metanodotto, deve essere disatteso, perché muove da un presupposto, di cui non vi è traccia agli atti del processo, e dunque indimostrato, che è quello per cui la Regione avrebbe predisposto soluzioni alternative, poi non esaminate nel corso della conferenza di servizi, come pure in sede di adozione del provvedimento (va, anzi, sottolineato come nello stesso, alla fine di pagina 2, si prende atto del fatto che non sono state individuate soluzioni alternative al tracciato).

6. – L’ultimo motivo aggiunto si rivolge poi alla mancata considerazione, da parte dell’Amministrazione, delle osservazioni su profili di interferenza del progetto evidenziati dalla ricorrente.

Il motivo, pur nella sua problematicità, non appare meritevole di apprezzamento.

Ed invero si evince dal provvedimento, ed, ancora meglio, dal verbale del 5 maggio 2011, che la controinteressata Snam ha svolto “controdeduzioni” sulle osservazioni della ricorrente e degli altri soggetti partecipanti al procedimento (doc. n. 8 del fascicolo di Snam Rete Gas), di cui l’Amministrazione ha tenuto conto, e che ha condiviso.

Obiettivamente, sul piano strettamente formale, potrebbe ravvisarsi un difetto motivazionale del provvedimento gravato, peraltro non censurato, anche se la giurisprudenza ritiene legittimo il provvedimento allorché la motivazione sia desumibile dagli atti del procedimento (in termini, tra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 20 maggio 2010, n. 3190; Sez. IV, 10 maggio 2005, n. 2231).

Non è, invece, mancata la comunicazione di avvio del procedimento, e dunque il rapporto di comunicazione si è instaurato; non può neppure ravvisarsi un effettivo difetto di istruttoria, in quanto il provvedimento offre una risposta, non irragionevole, seppure di segno negativo, alle osservazioni svolte dalla ricorrente con la nota datata 4 giugno 2010, traducentisi in una esplicitata richiesta di tracciato alternativo.

7. – In conclusione, il ricorso deve essere respinto in ragione dell’infondatezza dei motivi dedotti.

Sussistono tuttavia giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Lamberti, Presidente

Pierfrancesco Ungari, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 21/05/2012

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