REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione e di Dipartimento della Funzione Pubblica e di Anvur e di Università Iuav di Venezia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2015 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per il ricorrente gli avv.ti Angelo Clarizia e Bonaventura Lo Duca;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il dott. Toscano, ricercatore del SSD IUS-09 Istituzioni di diritto pubblico dell’Università degli Studi di Catania, ha presentato domanda di partecipazione al concorso ai fini dell’abilitazione scientifica per il settore concorsuale 12/ Cl — Diritto Costituzionale, II fascia, indetta con D.D. 20 luglio 2012 n. 222 (in G.U. 27 luglio 2012 n. 58);
L’esito della valutazione è stato negativo.
Avverso gli atti in epigrafe ha quindi proposto ricorso l’interessato deducendo i seguenti motivi:
1) manifesta irragionevolezza e contraddittorietà del giudizio del ricorrente. Omessa valutazione analitica delle pubblicazioni della ricorrente ed eccesso di potere per manifesto difetto di motivazione per conclamata disparità di trattamento. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 16, comma 3, lett. a) della legge 240/2010, dell’articolo 3 della legge 241/1990, dell’articolo 8, commi 4 e 7, del d.p.r. 222/2011, degli articoli 3, commi 1, 2 lett. c), 4 lett. b), e allegato B) n. 4, lett. b) del decreto ministeriale 76/2012, dell’articolo 4, comma 4, del decreto direttoriale n. 222/2012. Eccesso di potere per violazione della circolare del ministero dell’Università prot. n. 754 del 11 gennaio 2003. Inesistenza e/o nullità e/o illegittimità del giudizio del professor Romboli. Eccesso di potere per mancata predeterminazione dei criteri
La commissione non avrebbe preventivamente determinato alcun criterio generale volto ad indicare che al livello limitato delle pubblicazioni sarebbe corrisposto un giudizio di insufficienza, né ciò emergerebbe dal decreto ministeriale 76/2012.
La commissione non avrebbe svolto una valutazione analitica delle pubblicazioni e dei titoli presentati dal candidato.
Essa avrebbe riprodotto i generici criteri di valutazione previsti dal decreto ministeriale 76/2012.
L’organo di valutazione non avrebbe indicato le ragioni per cui le pubblicazioni del ricorrente sono state giudicate di livello limitato.
I tempi di valutazione delle pubblicazioni dei candidati sarebbero esigui, che dimostrerebbe la mancanza di una valutazione analitica delle stesse. I giudizi collegiali e individuali sui candidati spesso sarebbero identici;
2) omessa applicazione e ponderazione equilibrata dei criteri e parametri generali di cui all’articolo 5, commi 2, 3, e 4 del D.M. 76/2012. Omessa applicazione del criterio generale della coerenza delle pubblicazioni del ricorrente con le tematiche del settore concorsuale o con tematiche interdisciplinari ad esso pertinenti. Omessa considerazione dell’età accademica e delle specifiche caratteristiche del settore scientifico disciplinare IUS/09 – istituzioni di diritto pubblico, che appartiene al settore concorsuale 12/C1 – diritto costituzionale. Omessa applicazione del parametro generale secondo cui il superamento di almeno una delle tre mediane degli indicatori di attività scientifica non bibliometrici, determina una valutazione positiva dell’importanza dell’impatto della produzione scientifica complessiva.
Violazione e falsa applicazione del decreto ministeriale 4 ottobre 2000 e del decreto ministeriale 336/2011. Omessa considerazione dei titoli del curriculum del ricorrente. Violazione falsa applicazione degli articoli 3, commi 3, 5 comma 2 lett. a), 5 comma 3, lett. a) e b) 5, comma 4, lett. a), 6, comma 4, lett. b) e allegato B) n. 4, lett. b) del decreto ministeriale 76/2012.
Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, contraddittorietà, illogicità, incongruenza, sproporzione e incompletezza della valutazione delle pubblicazioni del ricorrente, nonché eccesso di potere per ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, travisamento dei fatti ed errata valutazione; violazione del principio del legittimo affidamento. Violazione del principio di trasparenza e di imparzialità dell’azione amministrativa.
La valutazione si sarebbe basata su criteri non previsti dal D.M. 76/2012 e non deliberati nella riunione del 2 aprile 2013.
La commissione non avrebbe ponderato in modo equilibrato i criteri e i parametri generali di valutazione previsti dal decreto ministeriale 76/2012, in particolare non avrebbe tenuto conto dell’età accademica e delle specifiche caratteristiche di una parte del settore concorsuale 12/C1 – diritto costituzionale, che ricomprende il SSD IUS/09 – diritto amministrativo.
Il giudizio di non coerenza e di limitatezza di 7 delle 11 pubblicazioni presentate dal ricorrente, in quanto attinenti al diritto amministrativo, sarebbe irragionevole e illogico, in quanto la coerenza di tali pubblicazioni sarebbe confermata dal fatto che il settore concorsuale 12/C1 comprenderebbe il SSD IUS/09 – diritto amministrativo.
Sussisterebbe disparità di trattamento rispetto ad altri candidati, che sono stati abilitati sebbene avessero superato una sola mediana, nonché rispetto ad altri candidati che avevano presentato una sola monografia rispetto all’interessato che nella presentate due ai fini della valutazione.
La commissione non avrebbe tenuto conto della attività di insegnamento svolta presso atenei italiani sin dal 2002 per 10 anni. Essa quindi non avrebbe dovuto conto degli altri titoli posseduti dall’interessato e avrebbe limitato la propria valutazione alle sole pubblicazioni scientifiche;
3) sulla verbalizzazione dei giudizi individuali e collegiali espressi sul ricorrente. Inesistenza e nullità violazione dell’articolo 13, comma 3, lett. e) della legge 240/2010, dell’articolo 8, comma 7, del d.p.r. 222/2011, dell’articolo 4, comma 6, del decreto direttoriale 222/2012; violazione dell’articolo 97 della Costituzione dell’art. 1, comma 1, della legge 241/1990. Violazione del principio di pubblicità degli atti dei giudizi espressi dalle commissioni giudicatrici di cui all’articolo 16, comma 3, lett. e), della legge 240/2010, del principio di trasparenza dell’azione amministrativa quale canone del principio di imparzialità della pubblica amministrazione. Omessa verbalizzazione delle operazioni di valutazione. Eccesso di potere per incertezza assoluta sulle operazioni di valutazione del ricorrente; illegittimità derivata del giudizio del ricorrente.
I verbali pubblicati sul sito delle abilitazione scientifica nazionale riguardanti le sedute della commissione non conterrebbero i giudizi collegiali individuali espressi su ciascun candidato;
4) violazione e falsa applicazione del decreto legislativo 82/2005, dell’articolo 16, comma 3, lett. e) della legge 240/2010 e dell’art. 8, commi 2 e 7, del d.p.r. 222/2011 e dell’art. 4, comma 7, del decreto direttoriale 222/2012. Eccesso di potere per mancata predeterminazione delle modalità di svolgimento delle riunioni telematiche. Incompetenza del magnifico rettore dell’Università IUAV di Venezia ad autorizzare lo spostamento della sede di svolgimento della procedura. Violazione e falsa applicazione dei principi generali delle regole di svolgimento delle riunioni telematiche violazione e falsa applicazione del principio di pubblicità degli atti e dei giudizi espressi dalle commissioni giudicatrici. Inesistenza e illegittimità delle riunioni telematiche del 14, 18, 19 e 24 novembre 2013, delle riunioni del 27, 28 e 29 novembre 2013 e degli atti successivi della procedura.
La commissione non avrebbe predeterminato le modalità di svolgimento delle riunioni telematiche. Esse inoltre nella riunione dell’8 novembre 2013 avrebbe deliberato di riunirsi, dietro autorizzazione del rettore dello IUAV, presso l’Università di Pisa, nei giorni 28, 29 e 30 novembre 2013, in violazione del principio di predeterminazione della sede di svolgimento della procedura.
Le riunioni telematiche si sarebbero svolte a Roma presso una sede non indicata nel verbale, dei verbali delle riunioni telematiche non si evincerebbe lo svolgimento dei lavori in forma collegiale;
5) violazione e falsa applicazione degli articoli 2, 3, 4, 33 e 97 della Costituzione, degli articoli 1, 6, commi 7 e 8, e 16, comma 3, lett. f) e h) della legge 240/2010 e dell’articolo 6, comma 3, del d.p.r. 222/2011. Violazione falsa applicazione del d.p.r. 76/2010. Carenza di potere del governo, del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e dell’Anvur e incompetenza dell’Anvur in relazione all’accertamento della qualificazione scientifica degli aspiranti commissari; eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, illogicità ed irrazionalità. Illegittima composizione della Commissione per l’abilitazione scientifica nazionale nel settore 12/C1 – diritto costituzionale;
6) violazione e falsa applicazione dell’art. 16, comma 3, della legge 240/2010; eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità ed irrazionalità e per ingiustizia manifesta sotto ulteriore profilo. Violazione del principio del legittimo affidamento. Violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi anche il contenuto normativo. Carenza di potere. Illegittima composizione della commissione per l’abilitazione scientifica nazionale nel settore 12/C1 – diritto costituzionale.
Il sistema dell’abitazione scientifica nazionale avrebbe introdotto quale requisito per la selezione dei commissari la pubblicazione di un certo numero di lavori o di articoli in riviste di classe a) nei 10 anni precedenti lo svolgimento della procedura, introducendo in tal modo in via retroattiva dei requisiti di partecipazione che gli aspiranti commissari non avrebbero potuto conoscere;
7) eccesso di potere per mancata predeterminazione dei criteri di valutazione. Violazione dell’articolo 1, comma 1, della legge 241/1990 (principio di trasparenza dell’azione amministrativa). Illegittima composizione della commissione per l’abilitazione scientifica nazionale nel settore 12/C1 – diritto costituzionale.
Le mediane degli indicatori di produzione scientifica sarebbero state pubblicate sul sito dell’Anvur soltanto il giorno prima della scadenza del termine per la presentazione della domanda di partecipazione alle commissioni, impedendo in tal modo agli aspiranti commissari di conoscere in tempo utile i requisiti necessari per la partecipazione;
8) eccesso di delega. Carenza di potere del ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca e dell’Anvur. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità ed irrazionalità sotto ulteriore profilo. Violazione dell’articolo 1, comma 2, della legge 241/1990 (principio di non aggravamento del procedimento amministrativo). Illegittima composizione della commissione per l’abilitazione scientifica nazionale del settore 12/C1 – diritto costituzionale.
Gli indicatori non bibliometrici elaborati dall’ANVUR sarebbero generici ed indeterminati, in quanto si baserebbero su dati incerti detenuti dal Cineca;
9) violazione e falsa applicazione dell’articolo 16, comma 3, lett. e) della legge 240/2010, dell’articolo 8, comma 6, del d.p.r. 222/2011, dell’articolo 4, comma 6, del decreto direttoriale 222/2012, dell’articolo 1, comma 394, della legge 228/2012, dell’articolo 3, comma 1, della legge 20/1994; violazione e falsa applicazione del termine di conclusione dei lavori delle commissioni; carenza di potere; eccesso di potere per incompetenza violazione dell’ordine legale delle competenze; violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi a contenuto normativo e del principio in base al quale la proroga può essere concessa solo prima della scadenza del termine.
La commissione non avrebbe rispettato il termine per la conclusione dei lavori .
L’art. 16, comma 3, lett. e) della 1. n. 240 del 2010, nel definire i contenuti dei regolamenti attuativi, prescrive che i termini e le modalità di espletamento delle procedure, distinte per settori concorsuali, come pure l’individuazione di modalità informatiche ha stabilito che si sarebbero dovue concludere entro il termine di cinque mesi.
Alla luce delle richiamate disposizioni, tenuto conto che la procedura in argomento è stata indetta il 27 luglio 2012, la commissione si sarebbe dovuta concludere entro il termine perentorio del 27 dicembre dello stesso anno.
Con la legge di stabilità per il 2013 (L. n. 229 del 24 dicembre 2012), è stata prevista, infatti, la possibilità di proroga del suddetto termine; inoltre, è stata modificata la previsione dell’art. 16, comma 3, lett. e) attraverso la fissazione di una diversa decorrenza del termine di cinque mesi, non più dall’indizione della procedura, bensì “dalla data di scadenza del termine per la presentazione delle domande da parte dei candidati all’abilitazione”.
Il comma 388 dell’art. 1, della legge n. 229 del 24 dicembre 2012 ha poi disposto che “il termine per la conclusione dei lavori delle commissioni per l’abilitazione scientifica nazionale, costituite ai sensi del decreto direttoriale n. 181 del 27 giugno 2012 del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, può essere prorogato fino al 30 giugno 2013…”.
Il decreto direttoriale n. 343 del 25 febbraio 2013, che ha prorogato il termine per la conclusione dei lavori della commissione nominata al 30 giugno 2013, sarebbe illegittimo perché violerebbe le previsioni dell’art. 1, comma 389, della 1. n. 228 del 2012.
Il decreto sarebbe carente di motivazione, la proroga sarebbe stata disposta in assenza del presupposto normativo.
Le medesime considerazioni riguardano il successivo Decreto direttoriale n. 732 del 22 aprile 2013 di proroga.
Il comma 394 dell’art. 1 della L. n. 228 del 2012, stabilisce la possibilità di procedere ad una ulteriore proroga del termine stabilito dal comma 388, sino alla data del 31 dicembre 2013, sia pure con una diversa procedura e, cioè, con “uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottare di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze”.
Il comma 388 conferisce il potere di disporre la proroga sino al 30 giugno 2013 al direttore generale del MIUR, che vi provvede con proprio decreto a condizione che sussistano i presupposti legislativamente previsti, invece per la proroga sino alla data del 31 dicembre è necessario un D.P.C.M. da adottare di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.
Con D.P.C.M. del 16 giugno 2013, in pretesa applicazione della suddetta disposizione, infatti, sono state adottate delle determinazioni che contrasterebbero con l’art. 1, comma 394 della L. n. 288 del 2012.
Il sopra indicato D.P.C.M., avrebbe illegittimamente delegato il Direttore Generale di procedere alla proroga ulteriore sino al 30 settembre 2013 con proprio decreto, in contrasto con il dettato normativo e con la tipicità delle competenze attribuite dalla fonte legislativa in relazione ai singoli procedimenti amministrativi dalla stessa istituiti.
Le medesime censure riguardano i successivi provvedimenti di proroga: il D.P.C.M. del 26 settembre 2013 ha previsto la possibilità di proroga del termine, anche in questo caso con decreto direttoriale, sino al 30 novembre 2013; al D.P.C.M. ha fatto seguito l’adozione del Decreto direttoriale n. 1767 del 30 settembre 2013 con il quale la proroga è stata disposta.
Alla data di adozione dei sopra citati D.P.C.M. e dei correlati, successivi decreti direttoriali il termine di conclusione dei lavori, stante l’illegittimità delle proroghe in precedenza disposte, era già decorso, con conseguente preclusione dell’ulteriore esercizio del potere di proroga;
10) violazione e falsa applicazione dell’articolo 8, commi 6 e 7, del d.p.r. 222/2011, dell’articolo 4, comma 6, del decreto direttoriale 222/2012; violazione falsa applicazione del termine di conclusione dei lavori delle commissioni; carenza di potere; eccesso di potere per incompetenza violazione dell’ordine legale delle competenze; violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi è contenuto normativo e del principio in base al quale la proroga può essere concessa solo prima della scadenza del termine.
L’amministrazione intimata si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.
Con motivi aggiunti depositati il 5 maggio 2014 il ricorrente ha impugnato gli atti in epigrafe con i quali l’Università degli Studi di Catania ha indetto un concorso per la chiamata di docenti di seconda fascia nel settore concorsuale 12/C1 – diritto costituzionale e 14/D1.
Assume l’interessato che l’Università degli studi di Catania ha indetto una procedura di chiamata ai sensi degli artt. 18 e 24, comma 6, della legge n. 240/2010 sulla base del numero degli abilitati, sebbene fossero pendenti numerosi ricorsi avverso l’esito della abilitazione scientifica.
Ciò premesso il numero dei punti organici assegnati ai dipartimenti dell’Università di Catania sarebbe erroneo, perché non terrebbe conto dei candidati non abilitati – come il ricorrente – che vedrebbero compromesse le proprie opportunità di chiamata quale docente presso l’ateneo.
Con ordinanza n. 3383 assunta nella camera di consiglio del 18.7.2014 è stata accolta la domanda cautelare di sospensione dei provvedimenti impugnati fissando al 25 marzo la data per la trattazione del merito del ricorso.
Il Consiglio di Stato con ordinanza cautelare n. 4669/2014 ha accolto l’appello interposto dall’Amministrazione rilevando la necessità di una sollecita trattazione della causa nel merito.
a accolto l’appello dell’amministrazione
Con ulteriori motivi aggiunti depositati 5 agosto 2014 l’interessato ha impugnato gli atti con i quali l’Università di Catania ha approvato l’esito della procedura di chiamata di un professore di seconda fascia per il settore concorsuale 12/C1 – diritto costituzionale presso il Dipartimento di Scienze Politiche e Sociali dell’Università di Catania, che si è conclusa con la individuazione del vincitore Maurizio Avola.
Al riguardo ha dedotto le medesime censure espresse nei motivi aggiunti depositati il 5 maggio 2014.
All’udienza del 25 marzo 2014 gli avv.ti Angelo Clarizia e Bonaventura Lo Duca hanno insistito per l’accoglimento del ricorso, la causa, quindi, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso introduttivo il dott. Toscano ha impugnato l’esito del concorso per l’abilitazione nazionale per professori di seconda fascia per il settore concorsuale 12/C1 – diritto costituzionale.
L’impugnazione è fondata, e va accolta, con riferimento al secondo motivo che ha natura assorbente, con il quale l’interessato deduce che la Commissione non avrebbe attribuito l’abilitazione facendo esclusivo riferimento ai lavori presentati ai fini delle valutazione, senza tener conto in alcun modo degli altri titoli ed, in particolare dell’attività di docenza svolta dall’interessato.
Al fine di verificare la fondatezza delle censure occorre descrivere in sintesi il quadro normativo che regola le procedure di abilitazione scientifica.
Tale esame prioritario si impone perché, come è noto, nella disamina dei motivi di ricorso il giudice amministrativo deve dare priorità a quelli dal cui accoglimento può derivare un effetto pienamente satisfattivo della pretesa del ricorrente (Cons. Stato, sez. III, 24 maggio 2013 n. 2837), secondo il principio dispositivo; il che comporta la necessità di esaminare, in via preliminare, le censure dal cui eventuale accoglimento deriverebbe un effetto pienamente satisfattivo della pretesa attorea (C.G.A. Reg. Sicilia Sez. giurisdizionale 16 aprile 2013 n. 408).
Nel caso di specie, l’omessa valutazione dei profili indicati dal ricorrente che integra il difetto di istruttoria e di motivazione del giudizio della Commissione, dedotto nel secondo mezzo, vale ad inficiare in radice il giudizio di merito espresso dall’organo collegiale, per cui, in sede conformativa, risulta del tutto utile ai fini della integrale rinnovazione della valutazione mediante una commissione in diversa composizione.
Al fine di verificare la fondatezza delle censure occorre, tuttavia, descrivere in sintesi il quadro normativo che regola le procedure di abilitazione scientifica.
L’abilitazione scientifica di cui all’art. 16 della legge n. 240/2010 viene attribuita, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte dal candidato, con motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche ed espresso “sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del Ministro” (art. 16, comma 3, lett. a), della legge n. 240/2010).
Il D.M. n. 76 del 7 giugno 2012 definisce i suddetti criteri, parametri e gli indicatori di attività scientifica utilizzabili ai fini della valutazione dei candidati all’abilitazione, nonché le modalità di accertamento della coerenza dei criteri e parametri indicatori di qualificazione scientifica degli aspiranti commissari con quelli richiesti per la valutazione dei candidati all’abilitazione per la prima fascia dei professori universitari.
L’abilitazione viene attribuita, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte dal candidato, con motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche ed espresso “sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del Ministro” (art. 16, comma 3, lett. a), L. n. 240/2010).
L’art. 3 del menzionato D.M. n. 76/2012 prevede che “nelle procedure di abilitazione per l’accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate. La valutazione si basa sui criteri e i parametri definiti per ciascuna fascia agli articoli 4 e 5”.
Il successivo art. 5 che individua i criteri e i parametri per l’attribuzione dell’abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia, stabilisce che “nelle procedure di abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia, la valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche è volta ad accertare la maturità scientifica dei candidati, intesa come il riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca. Sono ulteriori criteri di valutazione la comprovata capacità di coordinare o dirigere un gruppo di ricerca, la capacità di attrarre finanziamenti competitivi almeno in qualità di responsabile locale e la capacità di promuovere attività di trasferimento tecnologico. La commissione può stabilire, con le modalità di cui all’articolo 3, comma 3, di non utilizzare uno o più di tali ulteriori criteri in relazione alla specificità del settore concorsuale”.
Le commissioni, ai sensi dell’art. 6, comma 5, del citato D.M. possono discostarsi dai criteri e parametri disciplinati dal decreto, incluso quello della valutazione dell’impatto della produzione scientifica mediante l’utilizzo degli indicatori di attività scientifica, dandone motivazione sia al momento della fissazione dei criteri di valutazione dei candidati sia nel giudizio finale espresso sui medesimi.
La disciplina in esame è espressione di un principio generale volto a selezionare i docenti che sia al di sopra della media nazionale degli insegnati del settore di riferimento. Ciò all’evidente scopo di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e, quindi, del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.
Alla luce di tali premesse la tesi del ricorrente, secondo cui la valutazione dei singoli candidati non si risolverebbe nella mera verifica del superamento dei parametri bibliometrici e delle singole pubblicazioni, merita adesione, posto che come evidenziato le Commissioni sono chiamate a valutare anche numerosi altri profili.
Nel disciplinare la procedura introdotta dall’art. 16 della legge n. 240/2010 il legislatore ha chiarito più volte che il conseguimento della abilitazione scientifica nazionale non si sarebbe potuto limitare ad una mera verifica del superamento degli indicatori bibliometrici (cd. mediane) misurate dall’Anvur.
In particolare l’articolo 16, comma 3, nel delineare i principi generali sulla base dei quali l’Amministrazione avrebbe dovuto adottare il regolamento di attuazione riguardante i criteri di valutazione, alla lett. a) prevede espressamente che l’abilitazione si sarebbe dovuta basare su “un motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte, ed espresso sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del ministro”.
Quindi la stessa norma, che ha introdotto l’abilitazione scientifica, ha stabilito espressamente che le commissioni avrebbero dovuto esaminare non solo le pubblicazioni scientifiche, ma anche i titoli e il contributo individuale alle attività di ricerca dei candidati.
Nel caso di specie, dunque, la Commissione non poteva limitarsi a valutare le pubblicazioni presentate, ma avrebbe dovuto procedere ad un esame degli altri titoli allegati dal ricorrente, tra cui gli incarichi di docenza svolti presso atenei nazionali.
Come del resto la stessa commissione si era obbligata a effettuare nella prima seduta del 2 aprile 2013.
La determinazione della Commissione ha così alterato la ratio e le finalità sottese alla procedura in esame, perché non ha soltanto eliso un criterio o un parametro di giudizio, ma ha alterato l’impianto stesso del sistema di valutazione, che ha ad oggetto sia titoli che pubblicazioni.
Ne è conseguita la pretermissione, nella valutazione, delle esperienze curriculari indicate dal candidato, che si sofferma invece solo sulla qualità delle pubblicazioni.
Alla luce del rilevato profilo di difetto di istruttoria e di motivazione nel giudizio reso dalla Commissione, il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento di diniego dell’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di Professore di seconda fascia nel settore concorsuale settore 12/C1 – diritto costituzionale e delle valutazioni svolte dalla commissione per l’abilitazione scientifica nazionale in questione.
Sulla base di tali premesse deve essere dichiarata l’improcedibilità, per sopravvenuto difetto di interesse, dei motivi aggiunti depositati il 5 maggio 2014, posto che il loro eventuale accoglimento non recherebbe alcuna utilità al ricorrente, la cui posizione dovrà essere riesaminata da una commissione in diversa composizione.
Occorre ora soffermarsi sui motivi aggiunti depositati il 5.8.2014 e il 3.12.2014 con i quali il dott. Toscano ha impugnato gli atti con i quali l’Università degli Studi di Catania ha indetto un concorso per la chiamata di docenti di seconda fascia nel settore concorsuale 12/C1 – diritto costituzionale e 14/D1 – sociologia dei processi economici, del lavoro, dell’ambiente del territorio, nonché l’esito delle medesime procedure selettive.
Al riguardo il Collegio deve occuparsi della questione concernente la competenza territoriale di questo Tribunale, che può anche rilevare d’ufficio ai sensi dell’art. 15, comma 1, del D.Lgs 104/2010. Ciò premesso rileva, altresì, che l’incompetenza nel caso di specie debba essere rilevata con sentenza e non con ordinanza.
Ai sensi dell’art. 15, comma 4, del c.p.a., a seguito dell’art. 1, lett. b), del d.lgs. 14 settembre 2012, n. 160, la pronuncia di incompetenza assume la forma di ordinanza quando viene resa in sede di decisione sulla domanda cautelare, ex comma 2 del medesimo articolo, o nella camera di consiglio fissata per la pronuncia immediata sulla questione di competenza, ai sensi del comma 3, debba essere decisa con sentenza o ordinanza.
Il comma 4 dell’art. 15 dispone difatti che sulla questione della sola competenza “il giudice provvede con ordinanza, nei casi di cui ai commi 2 e 3”.
Da ciò si deduce che negli altri casi, ovverosia quando deve essere dichiarata come nell’ipotesi di specie all’esito del giudizio di merito in udienza pubblica, la pronuncia d’incompetenza territoriale deve essere adottata con sentenza.
In altri termini il chiaro dettato della norma, che limita l’adozione della decisione di incompetenza con forma di ordinanza a casi tipici ben determinati, comporta necessariamente, a contrario, la necessità di utilizzare la forma ordinariamente usata per le decisioni conclusive del giudizio dinanzi a un determinato organo giudicante ossia quella della sentenza.
Nel merito della questione di incompetenza, i motivi aggiunti in esame sono volti ad impugnare gli atti con i quali l’Università degli Studi di Catania ha indetto una procedura selettiva per la nomina di docenti di seconda fascia nel settore concorsuale 12/C1 – diritto costituzionale e 14/D1 – sociologia dei processi economici, del lavoro, dell’ambiente del territorio, e l’esito dei medesimi concorsi, lamentando che l’ateneo ha indetto tali procedure senza tener conto delle posizione di numerosi candidati non abilitati, che hanno impugnato l’esito negativo della procedure di abilitazione scientifica alle quali avevano partecipato, pregiudicando le soro aspettative.
Poiché tale atti sono stati adottati dall’Università degli Studi di Catania, deve ritenersi che per essi sia inderogabilmente competente il Tribunale Amministrativo Regionale Sicilia, Sezione di Catania nella cui circoscrizione territoriale essa ha sede, ai sensi dell’art. 13 c.p.a.
Non rileva in senso contrario la decisione del Consiglio di Stato, Sez. IV n. 1919 del 16.4.2014 2413 deposita all’udienza di discussione dal patrono del ricorrente con la quale si insiste affinché questo Tribunale si pronunci sui motivi aggiunti in esame.
In primo luogo la predetta ordinanza del Consiglio di Stato resa su regolamento di competenza attiene a fattispecie del tutto diversa, quale è quella del trattamento economico di un magistrato ordinario, per la quale il giudice di appello ha ravvisato un vincolo di necessaria presupposizione dell’atto “applicativo” impugnato rispetto ad atti amministrativi generali, dichiarando la competenza del TAR Lazio.
In secondo luogo nel caso all’esame del Collegio i motivi aggiunti hanno ad oggetto gli atti di indizione di procedure concorsuali e di successiva approvazione dei loro esiti adottati dall’Università di Catania. Si tratta, all’evidenza, di provvedimenti che non costituiscono applicazione immediata e diretta di atti amministrativi generali, ma di procedure concorsuali indette dall’Università nell’ambito dell’autonomia riconosciuta dall’ordinamento.
Tali atti sono , quindi, del tutto autonomi rispetto al provvedimento di diniego dell’abilitazione scientifica impugnato con l’atto introduttivo del giudizio, il quale quindi non può essere considerato atto presupposto nel senso invocato dal ricorrente al fine di attrarre la competenza anche per i suddetti atti presso il TAR del Lazio.
In terzo luogo, a voler seguire la tesi del ricorrente, si giungerebbe alla invero paradossale conseguenza di attrarre al TAR del Lazio, qualsiasi procedura concorsuale avente ad oggetto docenti universitari, a prescindere dalla sede dell’Università che abbia indetto il concorso, in evidente antitesi alla ratio sottesa alla disciplina della competenza territoriale dettata dall’art. 13 del D.lga 104/2010, il quale nella prima parte del primo comma afferma chiaramente che “sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede”.
In conclusione l’abilitazione scientifica nazionale costituisce solo un requisito necessario per la partecipazione alle successive procedure concorsuali indette dai singoli atenei. Ne consegue, quindi, che le controversie che riguardano la indizione delle procedure selettive per la chiamata dei docenti universitari non possono che rimanere attratte alla competenza dei Tribunali amministrativi ove hanno sede le Università che hanno indetto tali procedure alla stregua della regola ordinaria sopra richiamata (cfr. art. 13, comma 1, c.p.a.) e ciò anche in relazione alla assoluta diversità delle questioni oggetto di tale contenzioso.
Né sussistono ragioni di economicità o effettività della tutela che possano giustificare una diversa interpretazione nel senso invocato dal dott. Toscano, posto che, viceversa, proprio la distribuzione del contenzioso sul territorio nazionale, nel rispetto della disciplina ordinaria vigente, è in grado di assicurare un esame delle controversie nel rispetto del principio costituzionale della “ragionevole durata del processo”.
Il Collegio ritiene, pertanto, che sulla controversia sussista la competenza territoriale inderogabile del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sede di Catania, ai sensi dell’art. 13 del c.p.a., dinanzi al quale le parti potranno riassumere il giudizio nel termine perentorio di trenta giorni, in analogia a quanto previsto dall’art. 15, comma 4, del c.p.a.-.
In conclusione ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del D.lgs. 104/2010, il Collegio ritiene che, in esecuzione della presente sentenza, la posizione dell’interessato debba essere riesaminata da parte di una Commissione in diversa composizione entro il termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione in via amministrativa della pronuncia, ovvero dalla sua notificazione se antecedente.
Le spese di giudizio possono essere interamente compensate tra le parti, ai sensi dell’art. 26 del D.lgs 104/2010, attesa la violazione da parte del ricorrente del principio di sinteticità degli atti processuali espresso dall’art. 3, comma 2, del D.lgs. 104/2010.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, dispone quanto segue:
– accoglie il ricorso introduttivo nei sensi e con le modalità di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento che ha giudicato inidoneo il ricorrente;
– ordina all’amministrazione di rivalutare l’interessato entro 90 (novanta) giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza;
– dichiara l’inammissibilità per difetto di interesse dei motivi aggiunti depositati il 5 maggio 2014.
– quanto ai motivi aggiunti depositati il 5.8.2014 e il 3.12.2014, dichiara la propria incompetenza territoriale indicando come funzionalmente competente il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sede di Catania, ai sensi dell’art. 13 del c.p.a
– compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2015 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Corsaro, Presidente
Vincenzo Blanda, Consigliere, Estensore
Achille Sinatra, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 21/04/2015

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