Pres. Onorato, Est. Pappalardo
Federico Salvatore (Avv. Biagio Capasso e Raffaele Salatiello) c. Com. di Qualiano (n.c.)

sull’obbligo di avviso di avvio del procedimento prima dell’adozione dell’ordinanza di demolizione

1. Edilizia e urbanistica – Ordinanza di demolizione – Avviso di avvio del procedimento – Obbligo – Sussiste.

2. Edilizia e urbanistica – Ordinanza di demolizione – Mancato avviso di avvio del procedimento – Illegittimità – Sussiste

1. Nel caso di adozione dell’ordinanza di demolizione di manufatti abusivi l’Autorità Amministrativa ha l’obbligo, in ossequio alle disposizioni dettate dalla legge fondamentale sul procedimento amministrativo, di notiziare il medesimo ricorrente dell’inizio del procedimento, volto all’adozione del provvedimento in oggetto.
2. E’ illegittimo, per violazione dell’art. 7 l. 7 agosto 1990 n. 241, il provvedimento di demolizione di opere edilizie abusive che sia stato adottato senza la previa comunicazione all’interessato dell’avvio del procedimento

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA
– NAPOLI
SEZIONE SECONDA

composto dai Magistrati:
Dr. Antonio Onorato – Presidente
Dr. Umberto Maiello – Componente
Dr. Paolo Severini – Componente, estensore
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
(ai sensi degli artt. 21 e 26 l. 6 dicembre 1971 n. 1034)

sul ricorso n. 2047/2005, proposto da
Federico Salvatore, rappresentato e difeso dagli Avv. Biagio Capasso e Raffaele Salatiello, ed elettivamente domiciliato, in Napoli, al viale A. Gramsci n. 19;

contro

il Comune di Qualiano, in persona del Sindaco – legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;
per l’annullamento
– 1) dell’ordinanza di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi, n. 89 del 17.12.2004, a firma del Responsabile del Settore Tecnico del Comune di Qualiano;

– 2) del verbale di constatazione d’irregolarità edilizie n. 23/04 e della relativa relazione tecnica;

– 3) d’ogni altro provvedimento preordinato, collegato, connesso e conseguente, ivi compreso il successivo verbale n. 36/04;
Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visti i documenti prodotti dalle parti;
Udita, all’udienza del 7.04.05, la relazione del Componente del Collegio, dr. Paolo Severini, e uditi altresì i difensori0, come da verbale;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue.

FATTO E DIRITTO

Com’è stato rappresentato ai difensori delle parti, ai sensi degli artt. 21 e 26 l. 6 dicembre 1971 n. 1034, il ricorso può essere immediatamente definito nel merito con sentenza in forma semplificata, adottata in camera di consiglio.
Avverso il provvedimento di demolizione indicato in epigrafe, il ricorrente ha articolato censure di violazione di legge (artt. 3 e 7 l. 241/90; 31, 36 e 41 d.P.R. 380/01), nonché d’eccesso di potere per difetto di motivazione e d’istruttoria, sviamento, violazione del giusto procedimento; all’udienza in camera di consiglio del 7.04.05 il ricorso era trattenuto in decisione.
Ritiene il Tribunale che il ricorso sia fondato; in particolare deve ritenersi assorbente la censura, secondo la quale illegittimamente l’Amministrazione ha omesso di comunicare, al ricorrente, l’avvio del procedimento, volto all’adozione della sanzione della demolizione, da eseguirsi entro e non oltre novanta giorni dalla notifica del provvedimento.
S’osserva, infatti, che nella specie l’Autorità Amministrativa aveva l’obbligo, in ossequio alle disposizioni dettate dalla legge fondamentale sul procedimento amministrativo, di notiziare il medesimo ricorrente dell’inizio del procedimento, volto all’adozione del provvedimento in oggetto.
Si tengano presenti, al riguardo, le seguenti massime: “E’ illegittimo l’ordine di demolizione di manufatti abusivi che non sia stato preceduto dall’avviso di inizio del procedimento” (T.A.R. Trentino – Alto Adige, Bolzano, n. 490 del 2.11.2002); “E’ illegittimo, per violazione dell’art. 7 l. 7 agosto 1990 n. 241, il provvedimento di demolizione di opere edilizie abusive che sia stato adottato senza la previa comunicazione all’interessato dell’avvio del procedimento” (T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, n. 332 del 14.06.2002), e numerose altre della Sezione.
In conformità al citato orientamento giurisprudenziale, deve ritenersi che, nella specie, il Comune di Qualiano doveva dare notizia dell’avvio del procedimento, volto alla demolizione delle opere abusive in oggetto; il che viceversa, stando alla prospettazione del ricorso, non contrastata da elementi di segno contrario, non è avvenuto.
L’accoglimento del predetto motivo fa ritenere assorbita ogni altra censura.Quanto agli altri provvedimenti impugnati, il ricorso è inammissibile, trattandosi di atti preparatori all’adozione dell’impugnata ordinanza di demolizione, come tali non lesivi.
Quanto alle spese processuali, sussistono giustificati motivi per dichiararle integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, l’accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla il provvedimento di demolizione impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso, in Napoli, nella Camera di Consiglio del 7.04.05.

Antonio Onorato
Presidente

Paolo Severini
Referendario, Estensore

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L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 21/4/2005 n.4825 proviene da Giustamm.

Presidente GUIDA – Est. TRIZZINO
Maria Cristina RAPISARDI e Giovanni Battista CRISTOFORI (avv. FUMAGALLI, BOGNETTI, LOCATELLI) contro COMUNE DI COURMAYEUR (avv. SANTILLI).

Valle d’Aosta: regime degli edifici abusivi

1. Edilizia e urbanistica – Sospensione dei lavori non autorizzati – Successiva emanazione della diffida a demolire – Carenza di interesse in merito all’annullamento dell’ordine di sospensione dei lavori.

2. Edilizia e urbanistica – Richiesta di concessione in sanatoria ex art. 84 l.r. n. 11/1998 – Carenza di interesse in merito all’annullamento dell’ordine di demolizio-ne – Non sussiste.

3. Edilizia e urbanistica – Ordinanza di sospensione dei lavori e successiva diffida a demolire per lavori non autorizzati – Adozione da parte del Sindaco – Incompeten-za – Sussiste.

4. Edilizia e Urbanistica – Istanza di sanatoria ex art. 84 l.r. 11/1998 – Qualificazio-ne da parte del Comune dell’intervento edilizio come ampliamento anzichè ristrut-turazione edilizia – Violazione del combinato disposto dell’art. 97 della legge regionale n. 11 del 1998 e degli articoli 3 e 10 del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia approvato con D.P.R. 380 del 2001 – Esclusione da parte delle N.T.A. di interventi di ristrutturazione con ampliamento – irrilevanza.

5. Edilizia e urbanistica – Nuova costruzione – Definizione – Fattispecie
6. Edilizia e urbanistica – Nuova costruzione – Applicabilità del regime sanzionatorio previsto dall’art. 77 della l.r. n. 11/1998 – Ristrutturazione edilizia con ampliamento – applicabilità del regime sanzionatorio previsto dall’art. 79 della l.r. n. 11/1998.

1. Il provvedimento di sospensione dei lavori non autorizzati è una misura cautelare, preordinata all’adozione del provvedimento definitivo, con il che l’emanazione di tale provvedimento definitivo, ossia della diffida a demolire, comporta il venir meno dell’interesse all’annullamento dell’ordine di sospensione dei lavori.
2. Il provvedimento emanato a seguito di richiesta di concessione in sanatoria ex art. 84 della l. regione valle d’aosta n. 11 del 1998 (sanatoria a regime) non incide sull’efficacia degli atti emanati dall’amministrazione nelle fasi del procedimento anteriori alla richie-sta di sanatoria. Di conseguenza, tale richiesta di concessione in sanatoria non fa venire meno – a differenza del c.d “condono edilizio” – l’interesse al ricorso per l’annullamento della diffida a demolire (che in ogni caso manterrebbe la propria efficacia).
3. Il provvedimento sanzionatorio di diffida a demolire dev’essere emanato dal responsabile del servizio, competente ai sensi dell’art. 46.3 della legge regionale n. 54 del 1998, e non dal Sindaco., con conseguentemente vizio di incompetenza dell’atto adotta-to da quest’ultimo.

4. Qualora le norme tecniche di attuazione del P.R.G. consentano meri interventi di recupero, escludendo interventi di ristrutturazione con ampliamento, non è rilevante che l’intervento edilizio venga qualificato come “nuova costruzione” (anzichè come “ristrutturazione con ampliamento”): in tal caso, infatti, l’intervento edilizio di cui si chiede la sanatoria non ècomunque conforme allo strumento urbanistico vigente.
5. La nuova costruzione è un intervento edilizio che dev’essere dotato di autonomia strutturale e funzionale della parte nuova rispetto all’edificio preesistente (è stata esclu-sa l’esistenza della nuova costruzione in ipotesi di modesto ampliamento di due servizi igienici già esistenti).
6. In caso di nuova costruzione abusiva si applica l’art. 77 della l. regione valle d’aosta n. 11 del 1998, e non l’art. 79 della stessa legge in materia di interventi abusivi di ristrutturazione.

REPUBBLICA ITALIANA
In Nome del Popolo Italiano

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle d’Aosta

composto dai Signori:
Antonio GUIDA Presidente

Maddalena FILIPPI Consigliere, relatore

Rosaria TRIZZINO Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 84/2004 proposto dai signori
MARIA CRISTINA RAPISARDI e GIOVANNI BATTISTA CRISTOFORI, rappresentati e difesi nel presente giudizio dall’avvocato Walter Fumagalli, dall’avvocato Maria Lodovica Bognetti e dall’avvocato Donatella Locatelli, e presso lo studio di quest’ultima ad Aosta, Avenue Conseil des Commis 8, elettivamente domiciliati;

contro

il COMUNE DI COURMAYEUR, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giorgio Santilli, con domicilio eletto presso la Segreteria del TAR, in Aosta, piazza Accademia di S. Anselmo;

per l’annullamento
a) dell’ordinanza di sospensione dei lavori prot. 9523 del 9 giugno 2004;

b) della diffida a demolire n. 288 dell’11 agosto 2004, e dei relativi atti presupposti e connessi, e in particolare dell’atto prot. 13313 del 9 agosto 2004;

c) del diniego di concessione edilizia in sanatoria prot. n. 16181 del 29 settembre 2004, impugnato con motivi aggiunti al ricorso;

Visti il ricorso ed i motivi aggiunti, con i rispettivi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Courmayeur;
Uditi alla pubblica udienza del 19 gennaio 2005, relatore il Consigliere Maddalena Filippi, l’avv. Walter Fumagalli per i ricorrenti, e l’avv. Margherita Buscaglino su delega e per conto dell’avv. Giorgio Santilli per il Comune di Courmayeur;
Ritenuto e considerato quanto segue:

FATTO

1. – Con il ricorso in epigrafe i signori Maria Cristina Rapisardi e Giovanni Bat-tista Cristofori – in qualità di proprietari di un fabbricato sito nel Comune di Courmayeur, in Val Ferret, in località Planpincieux (catastalmente contraddistinto con il mappale 195 del foglio 14) – impugnano l’ordinanza di sospensione dei lavori (prot. 9523 del 9 giugno 2004) e la successiva diffida a demolire (n. 288 dell’11 agosto 2004) che il Sindaco di Courmayeur ha emanato in relazione a lavori non autorizzati, realizzati nel fabbricato anzidetto (per il miglioramento dei servizi igienici esistenti), qualificati come intervento di “ampliamento ”.
Con il ricorso viene impugnato inoltre l’atto (prot. 13313 del 9 agosto 2004) con cui il Sindaco, rispondendo alle controdeduzioni formulate dai ricorrenti a segui-to dell’ordine di sospensione, ha escluso che l’intervento realizzato possa essere qualificato come ristrutturazione edilizia e ha preannunciato l’esercizio dei poteri repressivi, in relazione alla ritenuta inapplicabilità dell’art. 44 della legge n. 47 del 1985.
2. – Con i motivi di ricorso si sostiene che i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi, prima di tutto, per incompetenza, in quanto adottati dal Sindaco e non dal Responsabile del servizio (nel rispetto di quanto previsto dall’art. 46.3 della legge regionale n. 54 del 1998 e dallo stesso Statuto comunale all’art. 34.2, in attuazione dei principi sanciti dal decreto legislativo n. 267 del 2000); in secondo luogo, l’ordine di sospensione dei lavori sarebbe illegittimo per travisamento dei fatti, perché emanato quando già i lavori erano stati ultimati; inoltre, tanto l’ordine di sospensione dei lavori, quanto l’atto di risposta alle controdeduzioni, quanto la diffida a demolire, sarebbero illegittimi perché – in violazione del combinato disposto dell’art. 97 della legge regionale n. 11 del 1998 e degli articoli 3 e 10 del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia approvato con D.P.R. 380 del 2001 – qualificano l’intervento realizzato come “ampliamento”, anziché come ristrutturazione edilizia. Con riferimento in particolare alla diffida a demolire, tale provvedimento sarebbe ille-gittimo sia perché emanato in applicazione del sistema sanzionatorio previsto dall’art. 77, anziché dall’articolo 79 della legge regionale n. 11 del 1998, sia perché emanato prima che agli interessati fosse stata comunicata la risposta alle controdeduzioni dagli stessi formulate, con la quale si preannunciava l’esercizio dei poteri repressivi, così impedendo la tempestiva presentazione della domanda di sanatoria.
3. – Con motivi aggiunti i ricorrenti impugnano il diniego (prot. n. 16181 del 29 settembre 2004) opposto dal Responsabile dell’Ufficio tecnico del Comune all’istanza di concessione in sanatoria presentata dai ricorrenti a seguito della notifica della diffida a demolire: tale diniego sarebbe illegittimo, oltre che per mancata considerazione delle argomentazioni svolte nelle tre memorie presentate dai ricorrenti, anche per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti e violazione delle disposizioni già invocate con il ricorso introduttivo.
4. – Il Comune di Courmayeur, costituitosi in giudizio, sostiene l’improcedibilità, in parte qua, del ricorso e comunque l’infondatezza delle censure svolte dai ricorrenti.

DIRITTO

1. – Oggetto del ricorso sono i provvedimenti – ordine di sospensione dei lavori, diffida a demolire e diniego di concessione in sanatoria – che il Comune di Courmayeur ha adottato a seguito dell’accertamento di lavori edilizi non autorizzati, realizzati dai ricorrenti sul fabbricato di loro proprietà.
2. – Va subito rilevata la fondatezza dell’eccezione con cui la difesa del Comune deduce la sopravvenuta carenza di interesse con riguardo al provvedimento di sospensione dei lavori: non v’è dubbio infatti che, considerata la natura meramente strumentale di tale misura cautelare, preordinata all’adozione del provvedimento definitivo, l’intervenuta emanazione della diffida a demolire comporta il venir meno dell’interesse all’annullamento dell’ordine di sospensione dei lavori.
3. – L’eccezione di improcedibilità non è invece fondata con riguardo alla diffida a demolire. Va infatti osservato che i ricorrenti non hanno presentato domanda di condono ai sensi della l. 28 febbraio 1985 n. 47: dunque non è applicabile alla specie l’orientamento giurisprudenziale, richiamato dalla difesa del Comune, secondo cui la presentazione della domanda di condono “fa venir meno l’interesse alla pronuncia su ricorsi contro provvedimenti sanzionatori di abusi emanati nel regime anteriore, atteso che in entrambi i casi, di accoglimento o di rigetto della domanda di condono edilizio, i precedenti provvedimenti sanzionatori perdono definitivamente efficacia, o perché la pretesa “punitiva” dell’amministrazione è superata dal rilascio del titolo che legittima l’abuso edilizio o perché alle vecchie sanzioni sono sostituite quelle nuove, che sono caratterizzate da un nuovo procedimento e da una maggiore gravosità” (Cons. St., Sez. V, 14 giugno 2004, n. 3794).
Nella caso in esame, come si legge nella domanda depositata agli atti, la richiesta di concessione in sanatoria è stata presentata dai ricorrenti ai sensi dell’art. 84 della legge regionale n. 11 del 1998: si tratta dunque di una domanda di sanatoria a regime, il cui rigetto si limita ad accertare l’insussistenza dei presupposti per una “conversione” del procedimento sanzionatorio nel diverso procedimento di sanatoria dell’abuso edilizio. Il provvedimento negativo – che non trova titolo nella legge speciale sul condono, ma si fonda sulla continuità del regime sanzionatorio – non è suscettibile di incidere sull’efficacia degli atti eventualmente emanati dall’amministrazione nelle fasi del procedimento che hanno preceduto l’esercizio, da parte degli interessati, della facoltà di avvalersi della sanatoria.
4. – Quanto al merito, la questione giuridica posta con il ricorso riguarda la ri-conducibilità nell’ambito della definizione di ristrutturazione edilizia di un inter-vento così descritto nella relazione di sopralluogo dell’ufficio tecnico: “amplia-mento sul lato nord est dell’edificio principale mediante costruzione di nuovo corpo di fabbrica avente misure esterne pari a mt. 1.60 x mt. 1.90 ed un’altezza esterna pari a circa mt. 3.70… Il nuovo ingombro è collegato internamente con l’edificio esistente mediante abbattimento della muratura perimetrale”.
Si tratta dunque di un intervento edilizio – non autorizzato dal Comune – che ha comportato una parziale modifica della sagoma dell’edificio e un modesto au-mento del volume.
Con i provvedimenti impugnati il Comune ha dapprima ordinato la demolizione di tale incremento di volume, in quanto realizzato senza titolo edilizio, poi ha negato la sanatoria dell’intervento sul presupposto della non conformità dello stesso alla disciplina prevista dal piano regolatore che, nella zona in cui è ubicato il fabbricato di proprietà dei ricorrenti, consente solo “interventi di recupero di cui all’art. 31 della legge 5/8/78 n. 457” (art. 42 delle N.T.A.).
5.a – Secondo la tesi sostenuta con il ricorso l’intervento realizzato deve essere qualificato come ristrutturazione edilizia – e deve quindi essere ritenuto conforme alle norme del piano regolatore – perché l’entità dell’incremento volumetrico (contenuto in pochi metri cubi) non consente di ascrivere l’intervento nell’ambito degli ampliamenti. In ogni caso, si sostiene con il ricorso, la nozione di ristrutturazione edilizia include anche interventi che realizzino l’ampliamento di edifici esistenti: tale assunto troverebbe conferma nell’art. 10 del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, ai sensi del quale sono interventi di ristrutturazione edilizia anche quelli “che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso ”.
5.b – Il Comune sostiene invece che – anche a prescindere dalla questione dell’applicabilità del Testo unico in materia edilizia in una regione a statuto spe-ciale – la disposizione invocata dai ricorrenti non sarebbe rilevante perché concernente, non già la definizione degli interventi edilizi, ma la disciplina dei titoli; inoltre il riferimento, contenuto nell’art. 10, comma 1, lett. c), a ristrutturazioni che comportino modifiche di volume, non necessariamente significa che la norma consenta incrementi di volume.Ad avviso del Comune l’unico riferimento normativo rilevante ai fini della qualificazione dell’intervento abusivo realizzato dai ricorrenti sarebbe invece l’art. 3, comma 1, lett. d), del Testo unico che definisce di “ristrutturazione edilizia”, “gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti.
Nell’àmbito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”.
Una tale definizione, ed in particolare il riferimento alla necessità del manteni-mento della stessa volumetria e sagoma, non lascerebbe spazio, secondo il Comune, ad una interpretazione che riconduca nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia anche quelli che comportano un aumento della volumetria esistente.
6. – Non v’è dubbio che, come osserva il Comune, ai sensi dell’art. 2, comma 2, del Testo unico, “Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la propria potestà legislativa esclusiva, nel rispetto e nei limiti degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione.”
Va tuttavia osservato che, come sottolineano i ricorrenti, la Regione Valle d’Aosta, nell’esercizio di tale potestà legislativa esclusiva, ha tra l’altro approva-to la legge regionale n. 11 del 1998, il cui articolo 97 dispone che “per quanto non disciplinato dalla presente legge e da altre leggi regionali hanno applica-zione le norme statali in materia edilizia e urbanistica”.
Va osservato inoltre che nella specie le N.T.A. del piano regolatore fanno riferimento, come si è visto, alle categorie di intervento edilizio definite da una norma statale (art. 31 della legge n. 457 del 1978), oggi abrogata e sostituita dalla corrispondente disposizione del Testo unico (art. 3).
Peraltro il Collegio osserva che la questione interpretativa posta con riguardo al combinato degli articoli 3 e 10 del Testo unico non é rilevante ai fini del decidere.
Nella specie infatti le .N.T.A. del piano regolatore, con riferimento alla zona di cui trattasi, prevedono solo interventi di recupero, senza fare cenno alcuno ad una possibilità di ampliamento del patrimonio edilizio esistente (art. 42): la scelta del Comune di escludere, in tali zone, interventi di ristrutturazione con ampliamento è del resto confermata dalla circostanza che, come rileva la difesa dell’Amministrazione, lo stesso art. 42 consente espressamente ampliamenti con riguardo con riguardo alle strutture esistenti complementari alla pratica sportiva del golf.
Dunque, la domanda di sanatoria presentata dai ricorrenti – avendo ad oggetto un intervento edilizio non “conforme agli strumenti di pianificazione . . . sia con riferimento al tempo della realizzazione dell’intervento, sia con riguardo al momento della presentazione della domanda di concessione in sanatoria” (art. 84 l. r. n. 11 del 1998) – è stata legittimamente respinta.
7. – Né è conferente il richiamo all’intervento di ristrutturazione urbanistica che – come ricordano i ricorrenti e come sottolineato anche nelle memorie presentate nel corso del procedimento sanzionatorio – consentirebbe di realizzare aumenti di volumetria in quanto ricompreso nell’elenco degli interventi di recupero ammes-si dal piano regolatore nell’area di cui trattasi.
Sul punto è sufficiente il rilievo che l’intervento di ristrutturazione urbanistica è rivolto, secondo quanto previsto dall’art. 31 della legge n. 457 del 1978 (articolo richiamato dall’art. 42 delle N.T.A.), “a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale”.
Nella specie, come si è visto, l’intervento riguarda una piccola parte di un singolo edificio esistente e non è quindi volto a sostituire l’esistente tessuto urbanisticoedilizio.
8. – Da ultimo, va esclusa la fondatezza della censura con cui si lamenta la mancata considerazione, da parte dell’Amministrazione, delle tre memorie prodotte dai ricorrenti nel corso del procedimento sanzionatorio.
A questo proposito basta il rilievo che le argomentazioni svolte in tali memorie sostanzialmente riproducevano il contenuto delle osservazioni alle quali il Co-mune aveva già risposto con la nota n. 13313 del 9 agosto 2004 (impugnata tra gli atti presupposti, ma priva di valore provvedimentale in quanto, come già osservato, si limitava a preannunciare l’adozione di una misura sanzionatoria).
9. – Sono invece fondate le censure mosse dai ricorrenti contro la diffida a demolire: il provvedimento sanzionatorio non solo è stato emanato da un soggetto incompetente (il Sindaco, anziché il responsabile del servizio, competente ai sensi dell’invocato art. 46.3 della legge regionale n. 54 del 1998), ma è stato adottato, come si legge nella motivazione, ai sensi dell’art. 77 della legge regionale n. 11 del 1998, che riguarda gli interventi abusivi di nuova costruzione, anziché ai sensi dell’art. 79, che riguarda gli interventi di ristrutturazione eseguiti in assenza di titolo.
Come si è visto, l’ampliamento realizzato dai ricorrenti – se certamente comporta un quid pluris non consentito dalla normativa di piano regolatore – nemmeno può essere qualificato come nuova costruzione: si tratta invece di intervento di ristrut-turazione di entità non ammessa.
L’aumento di volume è infatti privo di quel presupposto implicito – l’autonomia strutturale e funzionale della parte nuova – che consente di ricondurre l’intervento nell’ambito delle nuove costruzioni.
In ogni caso il Comune ha omesso di considerare che, trattandosi di un modesto ampliamento di due servizi igienici, per un verso sarebbe impossibile l’acquisizione al patrimonio del Comune e la successiva demolizione e per altro verso non sarebbe neppure possibile la demolizione senza pregiudizio per l’immobile preesistente e legittimo.
10. – Il ricorso va dunque dichiarato improcedibile quanto all’impugnazione del provvedimento n. 9523 del 9 giugno 2004; va accolto quanto all’impugnazione del provvedimento n. 288 dell’11 agosto 2004, che va per l’effetto annullato; va respinto quanto all’impugnazione del provvedimento n. 16181 del 29 settembre 2004.
Ricorrono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese e delle competenze di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle d’Aosta in parte dichiara il ricorso in epigrafe improcedibile; in parte lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento n. 288 dell’11 agosto 2004; in parte lo respinge, nei sensi di cui in motivazione.
Compensa interamente tra le parti le spese e le competenze del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’ Autorità amministrativa.

Così deciso in Aosta nella camera di consiglio del 19 gennaio 2005.

Antonio Guida Presidente f.to

Maddalena Filippi Consigliere estensore f.to

Depositata in Segreteria in data 21.04.2005.

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L'articolo T.A.R. Valle D’Aosta – Aosta – Sentenza – 21/4/2005 n.48 proviene da Giustamm.

G. Petruzzelli Pres. R. Potenza Est.
Ricorsi riuniti proposti rispettivamente da:
– I. Giannuzzi ed altri (Avv. G. Gori) contro la Provincia di Grosseto (Avv. V. Menaldi), la Regione Toscana (Avv. L. Bora), il Comune di Civitella Paganico (non costituito), il Dirigente Sett.Sviluppo e Tutela Territorio Provinc.Grosseto (non costituito), l’Area Ambiente della Provincia di Grosseto (non costituita) ed il Responsabile del Procedimento della Prov. di Grosseto (non costituito) e nei confronti di F. Martino (non costituito), e con l’intervento ad adiuvandum dell’Associazione Italiana W.W.F. Onlus (Avv. G. Gori)
– WWF Italia (Avv.ti C. Tamburini e G. Gori) contro la Provincia di Grosseto (Avv. V. Menaldi), il Dirigente Settore Ambiente e Conservazione della Natura (non costituito), l’Istruttore Direttivo Responsabile del Procedimento Amm.Vo (non costituito), il Comune di Civitella Paganico (Avv. U. Gulina) e nei confronti di Civitella Paganico 2000 (non costituita) e F. Martino (non costituito)

sulla legittimazione ad impugnare gli atti di approvazione di una discarica

Giustizia amministrativa – Ricorso collettivo avverso localizzazione di discarica – Legittimazione attiva – Interesse legittimo – Lesione effettiva in termini di danno – Dimostrazione – Necessità

Il ricorso giurisdizionale è proponibile solo da chi ha la titolarità di un interesse legittimo e dimostri che tale interesse ha subito una lesione per la illegittimità dell’atto impugnato. Pertanto dolendosi il ricorso non della iniziale localizzazione della discarica ma delle modificazioni adottate che si assumono tese a configurarla come stabile impianto di smaltimento a servizio della provincia, l’eventuale annullamento non porrebbe rimedio alla lesione nella specie lamentata e costituita dalla presenza stessa dell’impianto. Né è stata dimostrata la lesione effettiva in termini di danno, recata ad ogni ricorrente dai provvedimenti censurati. Ne consegue l’inammissibilità del ricorso

sulla legittimazione ad impugnare gli atti di approvazione di una discarica

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 1763 REG. SENT.
ANNO 2005
N. 753 REG.RIC.
ANNO 2003
N.322 REG.RIC.
ANNO 2004

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
– SEZIONE II –

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sui ricorsi riuniti:
– n. 753/2003 proposto da:

IACOPO GIANNUZZI SAVELLI, MARIA NOVELLA UZIELLI, JANET TOWNSLEY, GREGORIO DELL’ ADAMI DE TARCZAL, LUCA GIANNUZZI SAVELLI, Paolo Enrico Giannuzzi Savelli, Barbara Giannuzzi Savelli, Luigi Giannuzzi Savelli, Michele Begnardi, Antonella Catocci, Mariann Preisig Stori, Karl W. Preisig, Pietro Orlandi, Luca Uzielli, Maria Luisa Giovannucci, Benito Pacini, Elia Terrosi, Miriana Zamperini, Silvia Augusti, Giuseppe Bolondi, Giovanni Luigi Manente, Anna Rita Fantacci, GiovaNNA Marasino, Moreno Marzocchi, Cesare Ciacci, Robin Charles Snape, KimBarbara Geerling Roth, Hans Peter ngner, Birgit Irene ILgner Mannlein, Alessio Casini, Marlise Erika Krusi Buhrer, Pellegrino Fulda, Georg Wolfgang Rechenauer, Helga Ulrike Wenzierl, Fabio Vegni, Karla Lohe Heuser,Moira Chechi, Mara Baccetti, Malcolm John Saunders, Franco Colombini, Sabata MeliLLo, Dania Franci, Giancarlo Ghini, Alessandra Fantoni, Valentina Ghini, Hans Eberhard Dentler, Krin Gerlinde Dentler, Kathy Van Praag, Anchise Ciacci,Emilia Machetti, Mauro Boccini, Silvano Manno, Sonia Salucchi, Alda Chiarini, Giorgio Nelli, Giuliano Sola, Carlo Donati, Agnese Ancille, Piergiovanni Fantacci, Vincenzo Conti Mammanica, Carla Salvini, Gianfranco Gorelli, Luigi BeRNINI, CRISTINI Malvolti, Settimio Chechi, Remo Vegni, Oreste Spargi, Ettore Spargi, Fiorenzo Ghini, GeRMana Moscatelli, Renato Breschi, Silvano Rossi, Marcello Lazzi, Silvano Marzocchi, Adele Comelli, Teresa Pellegrini, Rino Tempini, Edo Bischeri, Oliviero Bonari, Gianfranco Ghini, CLETO COZZUTTO, ALBERTO CIACCI, FRANCESCO GIANNETTI, BRUNO CUNI, FOSCO BALDI, RENATO Begnardi, Gilla Bastianini, Laura Catenaccio, Patrizia Pallari, Maria Angela Campari, Fabio Monaci, Maria Santoro, Giuseppe Marzocchi, Tiziana Ciantellini, Meri Corsi, Carlo Catenaccio, Marcello Chechi, Remo Marchi, Vincenzo Ancilli, Duccio Machetti, Fedaldo Montemaggi, Maurizio Chechi, Ali Fantoni, Daniela Rusci, Silvio Sgai, Edo Chechi, Hans Jorg Hutter, Paolo Fratini, Luciana Cherubini, Delia Minì, Leonardo Iodice, Tiziano Ceretelli, Elisa Benvenuti, Maurizio Pesciaroli, Stefano Zaffiri, Giorgia Cerasa, Fabio Stefanelli, Daniela Dielsi, Riccardo Simeone, Sergio Naldini, Edyta Smaka, Osvaldo Naldini, Patrizio Fantoni, Simonetta Scaloncini, Loredana Pacini, Alessandra Tondi, e Lorenzo Monaci tutti rappresentati e difesi dall’avv. GORI GIOVANNI ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Claudio Tamburini in FIRENZE, VIA LORENZO IL MAGNIFICO 14

c o n t r o

PROVINCIA DI GROSSETO rappresentata e difesa dall’avv. Valerio Menaldi con domicilio eletto in FIRENZE presso il suo studio in Via La Marmora n. 53;

REGIONE TOSCANA rappresentata e difesa dall’avv. Lucia Bora con domicilio eletto in FIRENZE presso l’avvocatura Regionale, Via Cavour n. 18

COMUNE DI CIVITELLA PAGANICO non costituitosi in giudizio;

DIRIGENTE SETT.SVILUPPO E TUTELA TERRITORIO PROVIN. GROSSETO
non costituitosi in giudizio;

AREA AMBIENTE DELLA PROVINCIA DI GROSSETO
non costituitosi in giudizio;

RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO DELLA PROV. DI GROSSETO
non costituitosi in giudizio;

e nei confronti di

MARTINO FRANCESCO non costituitosi in giudizio;

e con l’intervento ad adiuvandum di

ASSOCIAZIONE ITALIANA W.W.F. ONLUS rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Gori con domicilio presso la Segreteria Genrale di questo T.A.R. in Firenze, Via Ricasoli n. 40;

– e n. 322/2004, proposto da

ASSOCIAZIONE ITALIANA PER IL WORLD WILDE FUND FOR NATURE (WWF ITALIA), rappresentata e difesa dagli avv.ti Claudio Tamburini e Giovanni Gori con domicilio eletto in Firenze, presso lo studio del primo, Via Lorenzo il Magnifico n. 14;

c o n t r o

PROVINCIA DI GROSSETO rappresentato e difeso dall’avv. Valerio Menaldi ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Firenze, Via Lamarmora n. 53;

DIRIGENTE SETTORE AMBIENTE E CONSERVAZIONE DELLA NATURA
non costituitosi in giudizio;

ISTRUTTORE DIRETTIVO RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO AMM.VO
non costituitosi in giudizio;

COMUNE DI CIVITELLA PAGANICO rappresentato e difeso dall’avv. Umberto Gulina ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Andrea Cuccurullo in Firenze, Lungarno Vespucci n. 20;

e nei confronti di

CIVITELLA PAGANICO 2000 non costituitasi in giudizio;

MARTINO FRANCESCO non costituitosi in giudizio;

PER L’ANNULLAMENTO
A – (nel ricorso 753/03) :
delle deliberazioni del Consiglio provinciale n. 53/2002 e n. 77/2002 rispettivamente di adozione ed approvazione del piano provinciale dei rifiuti;
delle deliberazioni di Giunta regionale toscana n. 1277/2002 e n. 134/2003, recanti rispettivamente parere di conformità e pubblicazione del piano di cui sopra;
delle determinazioni dirigenziali provinciali n.178,1064 e 1083 del 2002), inerenti VIA , progettazione ed autorizzazione di un progetto di coltivazione della discarica di Cannicci e realizzazione di impianto di preselezione di RSU;
E , CON MOTIVI AGGIUNTI,
delle determinazioni dirigenziali provinciali:
n. 2174/2003, di approvazione variante in corso d’opera al progetto approvato con la determina n.1064/2002;
n. 2343/2003, di autorizzazione all’esercizio della vasca 5.1, V modulo.
B – (nel ricorso n. 322/04) :
delle determinazioni dirigenziali provinciali:
n. 2343/2003, di autorizzazione all’esercizio della vasca 5.1, V modulo:
n. 2174/2003, di approvazione variante in corso d’opera al progetto approvato con la determina n.1064/02;
E , CON MOTIVI AGGIUNTI,
delle determinazioni dirigenziali provinciali:
nuovamente n. 2174/03, di approvazione variante in corso d’opera al progetto approvato con la determina n.1064/02;
n. 2875/03, di modifica della determinazione n. 2343/03
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Grosseto, della Regione Toscana, del Comune di Civitella Paganico e dell’Associazione Italiana per il W.W.F.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese:
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 25 GENNAIO 2005, designato relatore il Consigliere dott. Raffaele Potenza e gli avv.ti G. Gori, C. Tamburini, E. Barneschi per V. Menaldi, A. Cuccurullo per U. Gulina, e B. Mancino;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

F A T T O

Espongono i ricorrenti nel primo ricorso in epigrafe specificato di essere, un gruppo, titolari di aziende agricole o agrituristiche, ed altro di residenti nel Civitella Paganico (prov di Grosseto), proprietari di immobili, titolari di attività commerciali agricole di servizi, e di esercitare la propria attività o il proprio diritto in prossimità di una discarica (in località“Cannicci”) situata nel Comune citato.
Nel secondo ricorso in esame, la ricorrente, associazione nazionale non lucrativa operante, in un quadro internazionale, a protezione dell’ambiente del pianeta terra, espone di essere venuta a conoscenza dei provvedimenti in epigrafe specificati ed inerenti la summenzionata discarica.
Riferiscono altresì i ricorrenti che, con riguardo al cennato impianto, il precedente piano provinciale di smaltimento dei rifiuti (variante adottata con delib n. 88/95) ne prevedeva l’esercizio solo per un una fase transitoria (indicata in quattro anni), e che tale limite temporale, sulla base di alcune ordinanze contingibili ed urgenti, è stato poi temporalmente derogato, procedendosi ad autorizzare anche l’ampliamento dell’impianto.
Più recentemente la Provincia ha inoltre predisposto, approvato ed autorizzato un progetto di coltivazione della discarica in parola (det.ni dirig.li n. 178, 1064 e 1083 del 2002).
Infine, con le deliberazioni consiliari n. 53/2002 e n. 77/2002 la Provincia di Grosseto, nel quadro attuativo del Piano regionale di smaltimento dei rifiuti (delibera di GR n. 384/1999) ha provveduto rispettivamente ad adottare ed approvare definitivamente, il nuovo piano provinciale per la gestione dei rifiuti solidi urbani. Ai sensi di legge (l. reg. toscane n. 25/1998 e n. 98/2002 ) la Giunta regionale ne ha preso atto (delib. n. 134/2003) e ne ha disposto la pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione (BURT), effettuata in data 26.2.2003.
Avverso i provvedimenti in epigrafe sintetizzati, i ricorrenti hanno con i rispettivi atti introduttivi, adito questo Tribunale, domandandone l’annullamento.
A sostegno delle deduzioni, principali ed aggiuntive, sono state svolte censure e considerazioni che si intendono qui richiamate.
Si sono costituite in giudizio la Provincia di Grosseto e la Regione Toscana, resistendo al ricorso ed esponendo in successiva memoria le proprie argomentazioni difensive, che si hanno qui per trascritte.
Anche parte ricorrente ha riassunto in memorie le proprie tesi ed alla pubblica udienza del 13 luglio 2004 il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione nel merito.
Al fine di decidere sulla controversia in esame il Collegio ha disposto, con ordinanze nn. 5041/2003 e 5043/2003, di acquisire agli atti di causa la documentazione ivi indicata
Tali incombenti sono stati eseguiti. Le parti hanno riassunto nelle rispettive memorie le proprie tesi ed alla pubblica udienza del 25 gennaio 2005 i ricorsi erano trattenuti in decisione nel merito.

D I R I T T O

– Evidenti elementi di connessione consentono la riunione dei ricorsi in esame al fine di deciderli con unica pronunzia.

A- In ordine al ricorso n. 753/2003 devono definirsi alcune questioni di natura processuale.
1 -Deve anzitutto darsi atto della rinunzia del ricorrente Fratini.
2 – Precede inoltre la trattazione del merito l’esame delle eccezioni . sollevate dalla Provincia ed inerenti la legittimazione dei ricorrenti, contestata dall’Amministrazione provinciale, e la sostenuta tardività del ricorso principale nonché dei motivi aggiunti (argomentate nelle memorie 24.2.04 e 2.7.04) . L’eccezione di difetto di legittimazione è fondata.
I ricorrenti hanno collettivamente impugnato sette provvedimenti che posti in ordine cronologico sono:
– det dirig n. 178 del 20.2.2002 (V.I.A. ex art. 14 l.r. tosc. 79/98 sul progetto di coltivazione della discarica in parola );
– delib. n. 53 del 22.7.2002, di adozione del piano provinciale di gestione dei rifiuti;
– det. dirig n. 1064 del 3/9 di approvazione del progetto di coltivazione della discarica;
– det dirig n. 1083 del 5/9 del 2002, di autorizzazione alla coltivazione della discarica;
– delib. n.1377 del 9.12.2002 recante parere regionale di conformità su detto piano prov.le;
– delib. n. 77 del 16.12.02 di approvazione del piano provinciale ;
– delib regionale n. 134 del 17.2.03, di presa d’atto del piano e sua pubblicazione.
L’esistenza di una situazione di interesse protetto, legittimante alla proposizione all’atto introduttivo del giudizio (che nella specie deve essere verificata con riferimento a due categorie di provvedimenti , vale a dire gli atti provinciali e regionali di natura pianificatoria che hanno determinato l’originaria previsione dell’impianto, e i provvedimenti emanati in tema di progettazione ed autorizzazione e rivolti specificamente alla coltivazione della discarica in parola) ad avviso del Collegio deve essere negata.
Ed invero, sotto l’aspetto riferibile ai provvedimenti pianificatori originari, si osserva che, dolendosi il ricorso non della iniziale localizzazione della discarica ma delle modificazioni adottate che si assumono tese a configurarla come stabile impianto di smaltimento a servizio della provincia, l’eventuale annullamento non porrebbe rimedio alla lesione nella specie lamentata e costituita dalla presenza stessa dell’impianto.
Ma con riguardo sia agli atti pianificatori (det. dirig n. 178 del 20.2.2002, delib. n. 53 del 22.7.2002 , delib. n.1377 del 9.12.2002, delib. n. 77 del 16.12.02 , delib. regionale n. 134 del 17.2.03) che a quelli specificamente di assenso alla discarica ( det.ni dirig.li n 1064 del 3.9.2002 e n. 1083 del 5.9.2002), rileva il Collegio che il ricorso è stato collettivamente proposto senza tuttavia dimostrare per ogni ricorrente la lesione effettiva in termini di danno, recata dai provvedimenti censurati. La necessità di tale dimostrazione è stata peraltro affermata ripetutamente dalla giurisprudenza amministrativa (per il principio si vedano CDS, V, nn. 1088/98, 358/01 e 2714/02; VI, n. 754/95; TAR Toscana, II, n. 2184/00).
– Le osservazioni testè svolte assorbono poi la rilevanza dell’ eccezione di tardività, parimenti formulata con riguardo a tutti provvedimenti impugnati.

B – Deve ora trattarsi il ricorso proposto dal WWF Italia ( notificato il 14.2.04) anche avverso il quale la Provincia ha peraltro proposto un’ eccezione di tardività, per notifica del ricorso oltre il sessantesimo giorno decorrente dall’ultimo giorno di pubblicazione all’albo provinciale degli atti impugnati. L’eccezione risulta fondata.
Il ricorso principale ha impugnato le determinazioni dirigenziali:
– n. 2174 del 5.8.03 (di approvazione variante in corso d’opera al progetto approvato con la 1064/02 ) il cui periodo di affissione all’albo (come risulta dal doc. n. 42 di parte resistente ) va dall’8.8 al 18.8.03;
– n. 2343 del 4.9.03 che, come è emerso dall’istruttoria disposta, risulta pubblicata all’albo provinciale dal 12.9 al 22.9.03.
Avendo ad oggetto provvedimenti non soggetti a notificazione, i termini decorrevano dall’ultimo giorno di pubblicazione all’albo, forma di pubblicità erga omnes e pertanto, per la determinazione n. 2174 (in forza della sospensione feriale dei termini di impugnazione) dal 15.9.03, mentre per la determinazione n. 2343 decorreva dal 22.9.03.
Nel replicare all’eccezione, l’Associazione istante si richiama tuttavia alla nozione di pubblicità notizia intesa come forma divulgatoria inidonea a far decorrere erga omnes il termine decadenziale di impugnazione; la tesi, che si ricollega al quadro normativo degli Enti locali (d.leg.vo n. 267/00) che non prevede in effetti per le determinazioni dirigenziali una tale forma di pubblicità, non può essere tuttavia condivisa. In contrario deve infatti rilevarsi che l’art. 21 della legge n. 1034/1971 (come modificato dall’art. 1 della legge n. 205/2000) stabilisce, ai fini specificamente processuali, che per i ricorsi avverso gli atti per i quali non sia richiesta notifica individuale, il termine decadenziale entro cui proporre l’impugnativa decorre “dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione, se questa sia prevista da disposizioni di legge o di regolamento”; poiché nella specie il regolamento di organizzazione della Provincia di Grosseto (esibito in atti per effetto dell’istruttoria) prevede la pubblicazione delle determinazioni dirigenziali (punto 7.5), non appare dubbio che il momento iniziale dal quale computare il termine in questione sia fatto decorrere dall’ultimo giorno di pubblicazione.
Pertanto il ricorso, notificato (il 14.2.04) oltre i sessantesimo giorno dal dies a quo come sopra individuato, deve ritenersi tardivo con riferimento ad entrambi gli atti impugnati.
– A non diverse conclusioni si perviene sul ricorso recante motivi aggiunti; con essi si ripropone l’impugnativa di un provvedimento (la deliberazione n. 2174/03) la cui contestazione si è già verificato in sede di ricorso principale essere tardiva, e si aggiungono censure, in via derivata, a carico della deliberazione n. 2875 del 2.11.03 , che parimenti in via derivata risente quindi della tardività dell’impugnazione della cennata delibera 2174.

C- Conclusivamente il ricorso n. 753/2003, previa presa d’atto della rinunzia del ricorrente Fratini, deve essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse, mentre il ricorso n. 322/2004 si palesa irricevibile per tardività.
– La sufficiente complessità della vicenda trattata consente di disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti costituite.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana – Sezione II – definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe e previa loro riunione:
– dichiara inammissibile il ricorso n. 753/2003,
– dichiara irricevibile il ricorso n. 322/2004,
– compensa le spese dei giudizi.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 25 gennaio 2005 e l’8 febbraio 2005 dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
GIUSEPPE PETRUZZELLI – Presidente
RAFFAELE POTENZA – Consigliere, est.
STEFANO TOSCHEI – Primo referendario

Depositata in Segreteria il 21 APRILE 2005
Firenze, lì 21 aprile 2005

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L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 21/4/2005 n.1763 proviene da Giustamm.

Pres. CONTRI- Rel. MADDALENA
Presidente del Consiglio dei ministri (avv. Stato: Nori); Regione Calabria (avv. Spanti)

la partecipazione ai concorsi per il passaggio a qualifiche superiori non può prevedere restrizioni in favore del personale interno

IMPIEGO REGIONALE – CONCORSI INTERNI – RISERVA AL PERSONALE INTERNO – ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE

E’ costituzionalmente illegittima la legge della Regione Calabria 5 dicembre 2003, n. 28 (Inquadramento degli ispettori fitosanitari), in quanto il passaggio da un’area ad un’altra comporta l’accesso ad un nuovo posto di lavoro con relativa progressione in carriera ed è quindi soggetto al principio del pubblico concorso; di conseguenza deve sussistere un ragionevole punto di equilibrio fra quest’ultimo principio e l’interesse a consolidare pregresse esperienze lavorative (1)

________________
(1) La Corte conferma e consolida il proprio orientamento secondo cui il concorso pubblico (ai sensi dell’art. 97, terzo comma, della Costituzione) rappresena la forma generale ed ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza dell’amministrazione (sentenze n. 34 del 2004, n. 194 del 2002, n. 1 del 1999, n. 333 del 1993, n. 453 del 1990 e n. 81 del 1983). A tale regola può derogarsi solo “in presenza di peculiari situazioni giustificatrici”, nell’esercizio di una discrezionalità che trova il suo limite nella necessità di garantire il buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97, primo comma, della Costituzione) ed il cui vaglio di costituzionalità non può che passare attraverso una valutazione di ragionevolezza della scelta operata dal legislatore.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Calabria 5 dicembre 2003, n. 28 (Inquadramento degli ispettori fitosanitari), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 6 febbraio 2004, depositato in cancelleria il 12 successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 2004.
Visto l’atto di costituzione della Regione Calabria;
udito nell’udienza pubblica del 25 gennaio 2005 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
uditi l’avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Benito Spanti per la Regione Calabria.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato in data 6 febbraio 2004 il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, in riferimento all’art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Calabria 5 dicembre 2003, n. 28 (Inquadramento degli ispettori fitosanitari).
L’art. 1 della citata legge regionale prevede che il personale dipendente dall’assessorato all’agricoltura della Regione Calabria, il quale alla data di entrata in vigore della legge svolga le mansioni di ispettore fitosanitario o ne abbia acquisito la qualifica con la partecipazione a corsi di formazione professionale espletati dalla stessa Regione e svolga talune attività tecnico-ispettive specificamente elencate ovvero sia componente “essenziale ed indispensabile” di talune commissioni regionali, “può accedere, previo superamento di un concorso per esami e titoli, alla qualifica di funzionario – Categoria D3”.
Il medesimo articolo prevede, inoltre, al comma 2, secondo periodo, che “gli idonei al concorso, per titoli ed esami, presteranno servizio presso il Dipartimento Agricoltura, Caccia e Pesca”.
Il ricorrente sostiene che il predetto meccanismo concorsuale, nel consentire l’accesso alla qualifica superiore di “funzionario D3” a tutti gli idonei, e nell’essere ristretto al solo personale interno, violerebbe il principio costituzionale del pubblico concorso (art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione), come interpretato dalla giurisprudenza di questa Corte.
In particolare la difesa erariale richiama le sentenze n. 218 del 2002, n. 373 del 2002 e n. 274 del 2003, nelle quali si è affermato che “l’accesso dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni a funzioni più elevate non sfugge, di norma, alla regola del pubblico concorso, cui è possibile apportare deroghe solo se particolari situazioni ne dimostrino la ragionevolezza” e che non sono ragionevoli “norme che prevedano scivolamenti automatici verso posizioni superiori (senza concorso o comunque senza adeguate selezioni o verifiche attitudinali) o concorsi interni per la copertura della totalità dei posti vacanti”.
Il ricorrente chiede, pertanto, la declaratoria di incostituzionalità della legge regionale impugnata.
2. – Si è costituita in giudizio la Regione Calabria prospettando, preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso e, nel merito, l’infondatezza dello stesso.
Quanto all’eccezione di inammissibilità la resistente ritiene che il ricorso sia oltremodo generico.
Nel merito la Regione richiama la sentenza n. 34 del 2004 di questa Corte, rilevando come essa riconosca la derogabilità della regola del pubblico concorso “nell’esercizio di una discrezionalità che trova il suo limite nella necessità di garantire il buon andamento della pubblica amministrazione, ed il cui vaglio di costituzionalità non può che passare attraverso una valutazione di ragionevolezza della scelta operata dal legislatore”.
Nel caso di specie, secondo la resistente, la legge impugnata intenderebbe consolidare pregresse esperienze lavorative maturate nell’ambito dell’amministrazione. E questa scelta sarebbe ragionevole, in quanto si tratterebbe, in particolare per le attività tecnico-ispettive, di funzioni che richiedono una esperienza professionale maturata in relazione alle specificità colturali e vegetali del territorio calabrese.
L’interesse a consolidare queste peculiari esperienze professionali legittimerebbe, pertanto, secondo la Regione Calabria, una procedura concorsuale, come quella in questione, integralmente riservata al personale interno e specificamente qualificato.
In prossimità dell’udienza pubblica la Regione Calabria ha depositato ulteriore memoria nella quale sviluppa le difese già svolte.
La Regione riconosce che l’impugnata legge regionale n. 28 del 2003 deroga al principio del pubblico concorso, dato che prevede una integrale riserva per il personale già svolgente funzioni di ispettore fitosanitario, inquadrato nella categoria C4, per l’accesso alla superiore categoria D3 (funzionario), ma sostiene che la norma sarebbe ragionevole, in quanto la progressione verticale dei dipendenti svolgenti compiti di ispettore fitosanitario non costituirebbe un avanzamento automatico, essendo subordinato ad un accertamento meritocratico, ed in quanto la scelta di ricorrere ad una procedura di selezione solo interna si giustificherebbe nell’ottica di perseguire il riconoscimento della professionalità e della qualità delle prestazioni lavorative individuali del personale interessato ed al fine di valorizzarne le capacità professionali promuovendone lo sviluppo in linea con le esigenze di efficienza degli enti.
In tal senso la Regione Calabria richiama il disposto degli articoli 35 e 52, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) ed il contratto collettivo nazionale di lavoro del personale del comparto Regioni ed autonomie locali, stipulato in data 1° aprile 1999, i quali, secondo la resistente, delineerebbero un quadro complessivo all’interno del quale lo sviluppo della carriera professionale, per effetto di un accrescimento della professionalità in occasione e nel corso dello svolgimento del rapporto, costituirebbe la regola e, pertanto, legittimerebbe la procedura concorsuale prevista dalla legge impugnata.
La resistente sottolinea, poi, che diverse Regioni (e tra esse l’Emilia-Romagna) hanno riconosciuto ai propri dipendenti incaricati di svolgere le importanti funzioni di ispettore fitosanitario l’inquadramento alla categoria D, senza peraltro nemmeno ricorrere a procedure concorsuali, e chiarisce, in punto di fatto, che il costo del reinquadramento del personale già in servizio determina una spesa di euro 143.620, nettamente inferiore al costo da sostenere nell’ipotesi di copertura dei medesimi posti attraverso pubblico concorso e instaurazione di nuovi rapporti di lavoro.

Considerato in diritto

1.- La questione di legittimità costituzionale, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all’art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione, ha ad oggetto la legge della Regione Calabria 5 dicembre 2003, n. 28 (Inquadramento degli ispettori fitosanitari).
Il ricorrente censura la citata legge regionale, in quanto prevede l’accesso alla qualifica “funzionario D3” mediante un concorso riservato al solo personale interno ed in quanto prevede che tutti gli idonei presteranno servizio presso il dipartimento agricoltura, caccia e pesca.
Il ricorrente, in particolare, prospetta la sostanziale deroga al principio del pubblico concorso attuata dal legislatore regionale limitando l’accesso alla procedura concorsuale ai soli dipendenti dell’assessorato all’agricoltura della Regione Calabria che già svolgano le mansioni di ispettori fitosanitari o ne abbiano acquisito la qualifica con la partecipazione a corsi di formazione professionale espletati dalla stessa Regione e svolgano talune attività tecnico-ispettive specificamente elencate ovvero siano componenti “essenziali ed indispensabili” di talune commissioni regionali.
La difesa erariale prospetta, poi, la violazione dell’art. 97 della Costituzione anche sotto un diverso profilo, in quanto sostiene che il meccanismo concorsuale prescelto, nel prevedere l’accesso alla qualifica superiore di tutto il personale ritenuto idoneo, realizzerebbe un illegittimo scivolamento automatico verso una posizione superiore.
2. – La Regione Calabria eccepisce l’inammissibilità del ricorso, prospettandone la assoluta genericità.
3. – L’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione non è fondata, in quanto il ricorso, sebbene succintamente argomentato, è chiaro e determinato e non lascia dubbi sull’oggetto della contestazione.
4.- Nel merito la questione è fondata.
4.1. – Come le stesse parti hanno ricordato nei propri atti, questa Corte ha riconosciuto nel concorso pubblico (art. 97, terzo comma, della Costituzione) la forma generale ed ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza dell’amministrazione (sentenze n. 34 del 2004, n. 194 del 2002, n. 1 del 1999, n. 333 del 1993, n. 453 del 1990 e n. 81 del 1983), ed ha ritenuto che possa derogarsi a tale regola solo “in presenza di peculiari situazioni giustificatrici”, nell’esercizio di una discrezionalità che trova il suo limite nella necessità di garantire il buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97, primo comma, della Costituzione) ed il cui vaglio di costituzionalità non può che passare attraverso una valutazione di ragionevolezza della scelta operata dal legislatore.
La Corte ha, al riguardo, sottolineato che la regola del pubblico concorso può dirsi pienamente rispettata solo qualora le selezioni non siano caratterizzate da arbitrarie ed irragionevoli forme di restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi (sentenza n. 194 del 2002). E, in particolare, ha riconosciuto che l’accesso al concorso può essere condizionato al possesso di requisiti fissati in base alla legge, anche allo scopo di consolidare pregresse esperienze lavorative maturate nell’ambito dell’amministrazione. Tuttavia ciò può accadere “fino al limite oltre il quale possa dirsi che l’assunzione nella amministrazione pubblica, attraverso norme di privilegio, escluda, o irragionevolmente riduca, la possibilità di accesso per tutti gli altri aspiranti con violazione del carattere pubblico del concorso, secondo quanto prescritto in via normale, a tutela anche dell’interesse pubblico, dall’art. 97, terzo comma, della Costituzione” (sentenza n. 141 del 1999).
Inoltre questa Corte ha chiarito (sentenze n. 218 del 2002, n. 373 del 2002 e n. 274 del 2003) che pure l’accesso dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni a funzioni più elevate non sfugge, di norma, alla regola del pubblico concorso e che non sono pertanto ragionevoli norme che prevedano scivolamenti automatici verso posizioni superiori (senza concorso o comunque senza adeguate selezioni o verifiche attitudinali) o concorsi interni per la copertura della totalità dei posti vacanti.
4.2. – Alla luce di questo costante orientamento deve essere valutata la legge della Regione Calabria n. 28 del 2003.
Il legislatore regionale ha previsto (art. 1, comma 1) un concorso integralmente riservato per l’accesso alla qualifica di funzionario D3 ed ha stabilito (art. 1, comma 2) che tutti gli idonei presteranno servizio presso il dipartimento agricoltura, caccia e pesca.
Questa disposizione è viziata da evidente irragionevolezza per quanto riguarda la limitazione, al solo personale interno, della partecipazione al concorso.
Secondo la difesa regionale, questa limitazione dell’accesso al concorso si giustificherebbe, in quanto le attività tecnico-ispettive indicate nei numeri 4), 6), 7) e 8) della lettera a) del comma 1 dell’articolo 1 (e pertanto il controllo sistematico e periodico sulle colture agrarie e forestali, il controllo fitosanitario, la vigilanza e le analisi di laboratorio sui vegetali e sui prodotti vegetali e l’attuazione dei regolamenti comunitari relativi alla riduzione dell’impiego dei fitofarmaci) costituiscono funzioni che richiedono una esperienza professionale maturata in relazione alle specificità colturali e vegetali del territorio calabrese.
Questa argomentazione non è tuttavia condivisibile, in quanto presuppone una specificità, in senso assoluto, delle colture e della vegetazione calabrese nel panorama fitosanitario nazionale e comunitario, la quale, in tutta evidenza, non sussiste affatto. D’altra parte si deve rilevare che sono legittimati al concorso anche soggetti che svolgono funzioni tecniche o amministrative (art. 1, comma 1, lettera a, numeri 1, 2, 3 e 5, e lettera b), per le quali è del tutto inconferente il riferimento a questa presunta specificità assoluta delle colture e della vegetazione.
Nemmeno è condivisibile l’ulteriore argomentazione prospettata dalla Regione Calabria, secondo cui la normativa legale e contrattuale relativa al personale in questione delineerebbe un quadro complessivo all’interno del quale la progressione verticale costituirebbe la regola di sviluppo della carriera.
Non si può infatti negare che nella fattispecie il passaggio da un’area ad un’altra comporta l’accesso ad un nuovo posto di lavoro con relativa progressione in carriera ed è quindi soggetto al principio del pubblico concorso (cfr. sentenza n. 320 del 1997). Di conseguenza deve sussistere un ragionevole punto di equilibrio fra quest’ultimo principio e l’interesse a consolidare pregresse esperienze lavorative (cfr. sentenze n. 205 e n. 34 del 2004).
Alla luce di quanto sopra esposto deve, pertanto, ritenersi che la riserva concorsuale integrale a favore del personale indicato dall’art. 1, comma 1, lettere a) e b), della legge della Regione Calabria n. 28 del 2003 è irragionevole e rende, complessivamente, la scelta legislativa regionale lesiva del parametro di cui all’art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Calabria 5 dicembre 2003, n. 28 (Inquadramento degli ispettori fitosanitari).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2005.

Depositata in Cancelleria il 21 aprile 2005.
Il Direttore della Cancelleria

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Pres. CONTRI, Red. AMIRANTE

finanziamenti statali a destinazione vincolata in materie di competenza regionale

Regione Emilia-Romagna – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2004 – Speciali risorse erogate dallo Stato per contributi a favore degli istituti di cultura.

È illegittimo l’art. 2, comma 38, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 38, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), promosso dalla Regione Emilia-Romagna con ricorso notificato il 24 febbraio 2004, depositato in Cancelleria il 4 marzo 2004 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica 22 febbraio 2005 il Giudice relatore Francesco Amirante;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e l’avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.— Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004 e depositato il 4 marzo 2004, la Regione Emilia-Romagna ha sollevato molteplici questioni di legittimità costituzionale della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), tra le quali, in particolare, quella relativa all’art. 2, comma 38.
Tale norma prevede che, «allo scopo di promuovere la diffusione della cultura italiana e di sostenere lo sviluppo delle attività di ricerca e studio è autorizzata la spesa di 100.000 euro per l’anno 2004», specificando poi che «le disponibilità di cui al presente comma sono destinate prioritariamente all’erogazione di contributi, anche in forma di crediti di imposta, a favore degli istituti di cultura di cui alla legge 17 ottobre 1996, n. 534, per la costruzione della propria sede principale», ed aggiungendo che «con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono adottate le disposizioni attuative del presente comma».
Secondo la ricorrente un contributo per la costruzione della sede di determinati istituti di cultura (che, possedendo specifici requisiti, elencati nell’art. 2 della legge n. 534 del 1996, sono ammessi a godere di un contributo statale mediante l’inserimento in apposita tabella) avrebbe potuto essere giustificato nella vigenza dell’originario Titolo V, Parte II, della Costituzione, quando la competenza legislativa in materia spettava allo Stato. Ma dopo la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, siffatte erogazioni di contributi non trovano più fondamento costituzionale e risultano illegittime.
L’intervento sarebbe infatti riconducibile alle materie della “valorizzazione dei beni culturali” e della “ricerca scientifica”, entrambe di competenza concorrente, nelle quali la potestà legislativa spetta alle Regioni, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata allo Stato; lo stanziamento di somme per interventi statali diretti non costituisce un principio fondamentale della materia, da attuare mediante legislazione regionale. Né sarebbero ravvisabili esigenze che richiedano la diretta gestione statale di tali finanziamenti, non trattandosi di interventi volti a sostenere la competitività del sistema economico, giustificabili nell’ambito della funzione statale di tutela della concorrenza.
L’impugnato comma 38 sarebbe dunque lesivo sia dell’art. 117, terzo comma, che dell’art. 119 Cost., posto che lo strumento di intervento utilizzato dalla legge non è compatibile con il nuovo quadro costituzionale, nel quale allo Stato non spetta di erogare speciali risorse per contributi a favore degli istituti di cultura, spettando ad esso, invece, di finanziare “integralmente” (art. 119, quarto comma) le funzioni regionali, nell’esercizio delle quali, poi, le Regioni dovranno disciplinare la materia – e, nell’ambito di questa, gli eventuali contributi agli istituti stessi – nel quadro dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione dello Stato.
Infine anche la previsione di un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di natura sostanzialmente regolamentare, in materie di competenza concorrente, risulterebbe lesiva dell’art. 117, sesto comma, Cost.
2.— Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la non fondatezza della questione, specificando che la norma impugnata «autorizza una spesa» e non «istituisce un fondo», e per un importo talmente esiguo rispetto allo scopo indicato, da indurre l’Amministrazione a lasciare la disposizione del tutto inattuata.
Per quanto attiene all’art. 117 Cost., l’Avvocatura richiama la sentenza n. 307 del 2004 di questa Corte, ove è stato affermato che lo «sviluppo della cultura» è finalità di interesse generale perseguibile da ogni articolazione della Repubblica «anche al di là del riparto di competenze per materia fra Stato e Regioni» introdotto dalla riforma del Titolo V. Inoltre le istituzioni culturali previste dalla legge n. 534 del 1996 sarebbero, in qualche misura, integrate al Ministero per i beni e le attività culturali, in particolare nei settori bibliografico, archivistico e museale.
Secondo l’Avvocatura, la stessa Regione escluderebbe che si sia in presenza di una sua competenza “residuale” e prospetterebbe solo una questione “di bandiera”, sollevata, peraltro, evocando promiscuamente, e senza le opportune distinzioni, sia l’art. 117, terzo comma, Cost., sia l’avverbio «integralmente» recato dall’art. 119, quarto comma, della Costituzione.
3.— Con una memoria depositata nell’imminenza dell’udienza la ricorrente ha insistito nelle censure, sottolineando come, anche sulla base della più recente giurisprudenza costituzionale, non sia più consentito che in una materia di competenza legislativa – residuale regionale o concorrente – si prevedano interventi finanziari statali, seppur destinati a soggetti privati, poiché ciò equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà legislative e amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto delle rispettive competenze.

Considerato in diritto

1.–– La Regione Emilia-Romagna ha impugnato numerose disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per le formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), e tra queste l’art. 2, comma 38, in riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione.
2.–– La risoluzione delle questioni concernenti altre norme è riservata a separate decisioni.
3.–– La suindicata disposizione stabilisce che «allo scopo di promuovere la diffusione della cultura italiana e di sostenere lo sviluppo delle attività di ricerca e studio è autorizzata la spesa di 100.000 euro per l’anno 2004. Le disponibilità di cui al presente comma sono destinate prioritariamente all’erogazione di contributi, anche in forma di crediti d’imposta, a favore degli istituti di cultura di cui alla legge 17 ottobre 1996, n. 534, per la costruzione della propria sede principale. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono adottate le disposizioni attuative del presente comma. Lo schema del decreto è trasmesso al Parlamento per l’espressione del parere delle competenti Commissioni».
Secondo la ricorrente, l’intervento finanziario previsto dalla norma può essere ricondotto alle materie concernenti la valorizzazione dei beni culturali oppure la ricerca scientifica, entrambe di competenza concorrente e quindi tali da escludere ogni attività legislativa dello Stato se non per la sola determinazione dei principi fondamentali, tra i quali non rientra la previsione del finanziamento oggetto della norma impugnata.
Illegittima è certamente, secondo la Regione Emilia-Romagna, la previsione di un decreto ministeriale in materia che non è di competenza esclusiva dello Stato.
4.–– La questione è fondata.
Come questa Corte ha più volte affermato, non sono consentiti finanziamenti a destinazione vincolata disposti con legge statale in materie la cui disciplina spetti alle Regioni perché non rientranti in ipotesi di competenza esclusiva dello Stato (cfr. sentenze n. 370 del 2003, n. 16 del 2004, n. 51 del 2005).
Le funzioni attribuite alle Regioni ricomprendono pure la possibilità di erogazione di contributi finanziari a categorie di soggetti pubblici o privati, dal momento che, in numerose materie di competenza regionale, le politiche consistono appunto nella determinazione di incentivi economici ai diversi soggetti che vi operano e nella disciplina delle modalità per la loro erogazione (cfr. sentenza n. 320 del 2004).
Dal rilievo che la costruzione della sede principale di un istituto di cultura, finalità perseguita dal finanziamento disposto con la norma censurata, è strumentale alla “organizzazione di attività culturali”, materia inclusa nell’art. 117, terzo comma, Cost., e quindi di competenza legislativa concorrente, consegue la illegittimità costituzionale della norma in questione, la quale non soltanto ha stabilito l’erogazione in oggetto, ma ha anche attribuito a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri il compito di disciplinarne l’attuazione.
Del resto l’esiguità della somma stanziata esclude la necessità di una sua gestione unitaria in applicazione del principio c.d. di sussidiarietà ascendente ai sensi dell’art. 118, primo comma, della Costituzione. L’attribuzione di funzioni amministrative ad un organo statale costituisce violazione dell’art. 117 della Costituzione.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata ogni decisione sulle restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), sollevate dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 38, della menzionata legge 24 dicembre 2003, n. 350.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2005.

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Pres. CONTRI, Red. FINOCCHIARO

smaltimento di rifiuti e tutela dell’ambiente

Regione Basilicata – Normativa sullo smaltimento dei rifiuti – Tutela dell’ambiente.

È illegittimo l’articolo 1 della legge della Regione Basilicata 31 agosto 1995, n. 59 (Normativa sullo smaltimento dei rifiuti), come modificata dall’art. 46 della legge regionale 2 febbraio 2001, n. 6 (Disciplina delle attività di gestione dei rifiuti ed approvazione del relativo piano), nella parte in cui fa divieto a chiunque conduca nel territorio della Regione Basilicata impianti di smaltimento e/o stoccaggio di rifiuti, anche in via provvisoria, di accogliere negli impianti medesimi rifiuti, diversi da quelli urbani non pericolosi, provenienti da altre regioni o nazioni.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 1 della legge della Regione Basilicata 31 agosto 1995, n. 59 (Normativa sullo smaltimento dei rifiuti), promosso con ordinanza del 3 giugno 2002 dal T.A.R. della Basilicata sui ricorsi riuniti proposti da Fenice s.p.a. nei confronti della Regione Basilicata ed altri, iscritta al n. 351 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell’anno 2002.

Visti l’atto di costituzione della Fenice s.p.a. nonché l’atto di intervento della Regione Basilicata;
udito nell’udienza pubblica del 22 febbraio 2005 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro;
uditi gli avvocati Giuseppe Minieri per Fenice s.p.a. e Franco Giampietro per la Regione Basilicata.

Ritenuto in fatto

1. – Con ordinanza del 3 giugno 2002, il Tribunale amministrativo regionale della Basilicata ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Basilicata 31 agosto 1995, n. 59 (Normativa sullo smaltimento dei rifiuti), per violazione degli artt. 3, 11, 32, 41, 117 e 120 della Costituzione, con riferimento a due procedimenti pendenti e poi riuniti, con i quali la Fenice s.p.a. aveva impugnato i provvedimenti del Consiglio regionale della Basilicata, prima, e della Giunta regionale, poi, che avevano escluso la possibilità che – nell’ambito delle tipologie e quantità di rifiuti da smaltire nell’impianto di termodistruzione di rifiuti con recupero di energia, di proprietà della società ed approvato, sia pure con riserva, dalla Regione – potessero essere compresi pure rifiuti di provenienza extraregionale.
Secondo il rimettente, i predetti provvedimenti, lesivi della sfera giuridica della ricorrente, erano stati adottati nel vigore della legge regionale 31 agosto 1995, n. 59, il cui articolo 1 disponeva: «In attuazione del principio di prossimità di cui alla direttiva 91/156 CEE nonché dei poteri di organizzazione dei servizi di smaltimento dei rifiuti attribuiti alla Regione dal decreto del Presidente della Repubblica n. 915/1983, dalla legge n. 441/1987 e dalla legge n. 475/1988 è fatto divieto a chiunque conduca sul territorio della Regione Basilicata impianti di smaltimento e/o di stoccaggio di rifiuti, anche in via provvisoria, di accogliere negli impianti medesimi rifiuti provenienti da altre regioni o nazioni».
Ciò precisato, il collegio ritiene che la questione di costituzionalità dell’art. 1 della legge regionale n. 59 del 1995 sia rilevante in ambedue i giudizi, dato che l’unico fondamento giuridico del divieto di importazione di rifiuti extraregionali sancito negli atti impugnati è costituito appunto da detta norma regionale, la cui eliminazione dall’ordinamento avrebbe come conseguenza l’accoglimento del gravame.
Secondo il remittente la norma regionale si presta a più censure, sia con riferimento al periodo precedente il decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), sia dopo l’entrata in vigore di quest’ultima legislazione statale.
In primo luogo, è ipotizzabile il contrasto con il nuovo testo dell’art. 117 della Costituzione, che riserva la “tutela dell’ambiente” e “dell’ecosistema” alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, con definitiva impossibilità per le regioni di poter legiferare in materia di tutela dell’ambiente dal rischio di inquinamento.
Afferma poi il giudice a quo che il principio dell’autosmaltimento locale, col connesso divieto di conferimento di rifiuti extraregionali, non può valere né per quelli “pericolosi” (ivi inclusi quelli che già il decreto del Presidente della Repubblica del 1982 definiva “tossici e nocivi”) né per quelli “speciali” non pericolosi (che nella fattispecie oggetto dei giudizi in epigrafe hanno natura industriale).
Può inoltre, secondo il remittente, dubitarsi della legittimità costituzionale della norma regionale de qua anche in relazione alla lesione del diritto alla salute, da intendersi come diritto alla salubrità dell’ambiente, di cui all’art. 32 della Costituzione, dato che la chiusura dei confini regionali favorisce la possibilità che rifiuti pericolosi di altre regioni trovino forme di smaltimento non ambientalmente compatibili ovvero vengano accumulati o depositati in aree inidonee.
Poiché né le norme statali né quelle comunitarie hanno un ambito territoriale ottimale preordinato ad un obiettivo di autosmaltimento, il divieto regionale in esame appare illogico, potendo limitare il conferimento di detti rifiuti agli impianti appropriati più vicini come richiesto dall’art. 5, comma 3, lettera b), del d.lgs. n. 22 del 1997, e dall’art. 5 della direttiva n. 91/156/CEE. Infine, sempre in riferimento alla violazione dell’art. 117 della Costituzione, non può trascurarsi – rileva il collegio a quo – che il divieto colpisce pure impianti, come quello di cui si tratta, che, attraverso la termodistruzione dei rifiuti, recuperano energia, e ciò in contrasto col diffuso favor rinvenibile, nelle norme statali di principio sopra indicate, proprio per la produzione energetica così conseguita.
Ulteriori profili di illegittimità costituzionale, secondo il giudice a quo, devono poi essere sollevati in riferimento ai parametri di cui agli artt. 3, 41 e 120 della Costituzione, atteso che la norma regionale censurata, rispettivamente: introduce un trattamento sfavorevole per le imprese esercenti l’attività di smaltimento dei rifiuti nella Regione Basilicata rispetto a quelle operanti sul restante territorio nazionale; restringe la libertà di iniziativa economica in assenza di concrete possibilità di danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana che dall’attività di smaltimento controllato e ambientalmente compatibile dei rifiuti può scaturire; introduce un ostacolo alla libera circolazione di cose tra le regioni, senza che sussistano ragioni giustificatrici, neppure di ordine sanitario o ambientale (cfr. sentenza n. 335 del 2001).
2. – Si è costituita la Fenice S.p.a., la quale, preliminarmente, rileva che la norma impugnata deve ritenersi implicitamente abrogata con l’entrata in vigore del d.lgs. n. 22 del 1997, e cioè dalla generale riforma intervenuta in materia di trattamento dei rifiuti.
L’art. 1 del suddetto decreto stabilisce infatti che le Regioni a statuto ordinario regolano la materia disciplinata dal medesimo decreto nel rispetto delle disposizioni in esso contenute, che costituiscono principî fondamentali della legislazione statale ai sensi dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, e il potere di limitare lo smaltimento dei rifiuti industriali in ambito regionale non è previsto dal d.lgs. n. 22 del 1997.
Nel merito la norma impugnata contrasterebbe con gli artt. 41 e 120 Cost., in quanto limiterebbe la libertà di iniziativa economica privata. L’intera legge regionale n. 59 del 1995 risulta in contrasto con i principî fondamentali della legislazione statale, fissati, ai sensi dell’art. 117 della Costituzione e, in attuazione della normativa comunitaria, dagli artt. 5, 11, 18 e 26 del d.lgs. n. 22 del 1997, i quali prescrivono che lo smaltimento dei rifiuti deve avvenire in uno degli impianti appropriati più vicini.
In tal senso la legge regionale contrasterebbe anche con l’art. 11 della Costituzione, in quanto la violazione dei principî fondamentali della legislazione statale attuativa della normativa comunitaria si risolverebbe anche in una lesione di quest’ultima.
La limitazione imposta alle sole imprese che esercitano attività di smaltimento nella Regione Basilicata determinerebbe anche una violazione dell’art. 3 della Costituzione.
Il divieto di smaltimento dei rifiuti extraregionali violerebbe l’art. 32 della Costituzione per il danno alla salute derivante dalle difficoltà dello smaltimento.
La norma impugnata contrasterebbe altresì con l’art. 97 della Costituzione per l’illogicità di una limitazione territoriale regionale di rifiuti che proprio in ambito regionale sono reperibili in misura scarsa, cosicché il “forno rotante”, opera di pubblica utilità destinata allo smaltimento dei rifiuti speciali, risulterebbe utilizzato solo al 30-35% delle sue potenzialità e l’intera iniziativa imprenditoriale sarebbe destinata al fallimento.
Osserva ancora la parte costituita che il principio dell’autosufficienza nello smaltimento vale solo per i rifiuti urbani non pericolosi (art. 5, comma 3, lettera a, del d.lgs. n. 22 del 1997), e che il rifiuto è pur sempre un prodotto, che gode, all’interno dell’Unione europea, della libertà di circolazione delle merci (cfr. art. 29 Trattato UE e Corte giustizia CE, sentenza 23 maggio 2000, causa C-209/98).
Infine, la possibilità di deroga al divieto di smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale, prevista dagli art. 3 e 4 della legge regionale n. 59 del 1995, non varrebbe a salvare la norma impugnata dall’illegittimità costituzionale, perché la deroga è rimessa alla discrezionalità amministrativa.
3. – Si è costituita anche la Regione Basilicata, chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile, rinviata al giudice a quo o comunque dichiarata infondata.
Preliminarmente, la questione sarebbe inammissibile per difetto di rilevanza perché non è stata impugnata la legge regionale n. 6 del 2001, che ha fatto salva, con modifiche, la legge regionale n. 59 del 1995, in quanto l’eventuale pronuncia di accoglimento della Corte non investirebbe la fonte legislativa che tuttora disciplina la fattispecie e che la regolava prima della data di adozione dell’ordinanza di rimessione.
Inoltre, sarebbe incompleto il thema decidendum: il TAR non ha impugnato l’art. 4 della legge regionale n. 59 del 1995, mentre la difesa della Regione, nel giudizio a quo, ha sempre sostenuto che il divieto regionale dovesse essere interpretato in modo integrato con il suddetto art. 4.
Secondo la difesa regionale, inoltre, il rimettente, nel citare l’art. 117 della Costituzione, ha omesso di considerare le competenze regionali concorrenti in materia di salute, di governo del territorio e di tutte quelle che hanno interferenza con il settore “ambiente”. La questione non è stata pertanto proposta in modo rituale, e va perciò ordinata la restituzione degli atti al giudice a quo.
Infine, il TAR non ha motivato in merito all’interesse della società Fenice S.p.a. all’accertamento della pretesa illegittimità costituzionale della disciplina regionale, a fronte delle argomentazioni difensive addotte dalla Regione Basilicata sulla concreta possibilità che i rifiuti anche speciali e tossici potessero saturare la pur rilevante capacità di termodistruzione dell’impianto di causa. Andrebbero pertanto restituiti gli atti al giudice a quo perché motivi sul punto.
Nel merito, solo il dato testuale dell’art. 117 della Costituzione attribuisce la competenza in materia di ambiente allo Stato, mentre lo stesso attribuisce alle Regioni altre materie riconducibili trasversalmente all’ambiente.
Quanto all’art. 120 della Costituzione, il potere sostitutivo del Governo presuppone che nella norma regionale impugnata possa ravvisarsi un’inosservanza della normativa comunitaria.
Inoltre, la giurisprudenza della Corte costituzionale non potrebbe essere utilmente invocata nel caso di specie. L’art. 1 impugnato infatti si integra con l’art. 4 della stessa legge, che elenca sia l’attuazione di specifici accordi tra la Regione e altre pubbliche amministrazioni, enti ed imprese, sia le determinazioni di Autorità statali a ciò competenti nei casi previsti dalla legge. Ne consegue che tale disciplina unitaria non è comparabile con i limiti rigidi fissati dalle leggi regionali del Piemonte e del Friuli-Venezia Giulia dichiarate costituzionalmente illegittime (rispettivamente sentenze n. 281 del 2000 e n. 335 del 2001).
Nelle sentenze da ultimo citate il d.lgs. n. 22 del 1997 è interpretato nel senso che il principio di autosufficienza vale pienamente solo per i rifiuti non pericolosi, mentre per i rifiuti speciali il legislatore non individua ambiti territoriali di riferimento, ma indica la necessità che detti rifiuti possano giungere ad un impianto specializzato più vicino al fine di ridurre i movimenti degli stessi. E questo orientamento è conforme alle più recenti sentenze della Corte di giustizia, secondo cui devono essere accertati i motivi di interesse pubblico ambientale per la movimentazione dei rifiuti (Corte Giustizia CE, sentenza 23 maggio 2000, causa C-209/98).
Si tratta dunque – prosegue la difesa regionale – di verificare a chi spetti effettuare il giudizio di ponderazione tra il principio di specializzazione e quello di prossimità degli impianti di smaltimento. Tale giudizio appare innanzitutto regolato dall’art. 18 del d.lgs. n. 22 del 1997 che assegna allo Stato la definizione dei criteri generali per la gestione integrata dei rifiuti, nonché la determinazione dei criteri generali per l’elaborazione dei piani regionali. Esso è quindi assegnato alle Regioni nell’ambito del piano di gestione dei rifiuti di cui all’art. 22. Tuttora mancano i criteri statali cui doveva adeguarsi la pianificazione regionale. In tale contesto la Regione Basilicata non poteva non adottare la legge regionale in esame, dovendo provvedere alla ponderazione dei due principî di specializzazione e di prossimità degli impianti, e la norma impugnata, se letta unitamente agli artt. 3 e 4 della stessa legge, non si pone in contrasto con il d.lgs. n. 22 del 1997 che, all’art. 2, comma 4, afferma la necessità di una cooperazione fra Stato, Regione ed enti locali in materia di gestione dei rifiuti.
Ne consegue che nessun contrasto della normativa impugnata è ravvisabile con gli artt. 3, 32, 41, della Costituzione, perché i previsti limiti all’attività d’impresa sono giustificati dalla descritta attività amministrativa diretta alla salvaguardia di interessi pubblici quali l’ambiente e la salute pubblica, con la conseguenza che non né è dato ravvisare alcun contrasto tra la norma impugnata e l’art. 120 della Costituzione, allorquando si tratta di ponderare i due principî tendenzialmente conflittuali nel singolo contesto geografico. Infatti la Regione Basilicata, nell’inerzia del legislatore statale, applicando il principio di sussidiarietà, ha evitato la totale disapplicazione delle direttive comunitarie. In difetto della normativa impugnata la Basilicata non avrebbe potuto in alcun modo governare l’ingresso nel proprio territorio dei rifiuti provenienti dall’esterno e avrebbe dovuto abdicare alle proprie competenze in materia di ambiente, tutela della salute e governo del territorio.

Considerato in diritto

1. – Il Tribunale amministrativo regionale della Basilicata – nel corso di due giudizi riuniti promossi dalla Fenice s.p.a. nei confronti della Regione Basilicata – ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge Regione Basilicata 31 agosto 1995, n. 59 (Normativa sullo smaltimento dei rifiuti), nella parte in cui stabilisce che «è fatto divieto a chiunque conduca sul territorio della Regione Basilicata impianti di smaltimento e/o stoccaggio di rifiuti, anche in via provvisoria, di accogliere negli impianti medesimi rifiuti provenienti da altre regioni o nazioni», per violazione: a) dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza esclusiva in materia di ambiente, e delle norme interposte di cui agli artt. 1, 5, 11, 18, 19 e 26 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio); b) dell’art. 11 della Costituzione, che impone il rispetto delle direttive comunitarie; c) dell’art. 32 della Costituzione, che attribuisce un diritto alla salubrità dell’ambiente, che sarebbe compromesso dalla chiusura dei confini regionali, perché verrebbe favorita la possibilità che rifiuti pericolosi di altre Regioni trovino forme di smaltimento non ambientalmente compatibili; d) dell’art. 3 della Costituzione per la introduzione di un trattamento sfavorevole per le imprese esercenti l’attività di smaltimento dei rifiuti nella Regione Basilicata rispetto a quelle operanti sul restante territorio nazionale; e) dell’art. 41 della Costituzione, per la restrizione della libertà di iniziativa economica «in assenza di concrete possibilità di danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana che dall’attività di smaltimento controllato e ambientalmente compatibile dei rifiuti può scaturire»; f) dell’art. 120 della Costituzione, perché la norma impugnata introdurrebbe un ostacolo alla libera circolazione di cose tra le Regioni, senza che sussistano ragioni giustificatrici, neppure di ordine sanitario e ambientale, e ciò in contrasto pure con la normativa comunitaria.
2. – Preliminarmente, va osservato che non assume rilievo la circostanza che il giudice rimettente abbia citato la norma impugnata in un testo diverso da quello vigente al momento dell’emanazione dell’ordinanza.
Il Tribunale ha infatti denunciato l’illegittimità costituzionale della norma regionale richiamandone una formulazione («In attuazione del principio di prossimità di cui alla direttiva 91/156 CEE nonché dei poteri di organizzazione dei servizi di smaltimento dei rifiuti attribuiti alla Regione dal d.P.R. n. 915/83, dalla legge n. 441/87 e dalla legge n. 475/88 è fatto divieto a chiunque conduca sul territorio della Regione Basilicata impianti di smaltimento e/o di stoccaggio di rifiuti, anche in via provvisoria, di accogliere negli impianti medesimi rifiuti provenienti da altre regioni o nazioni») non più in vigore già al momento dell’emanazione dell’ordinanza di rimessione, per essere stato l’art. 1 della legge impugnata così modificato dall’art. 46 della legge regionale 2 febbraio 2001, n. 6: «In attuazione del principio di prossimità di cui alla direttiva 91/156 CEE è fatto divieto a chiunque conduca sul territorio della Regione Basilicata impianti di smaltimento e/o di stoccaggio di rifiuti, anche in via provvisoria, di accogliere negli impianti medesimi rifiuti provenienti da altre regioni o nazioni».
Ciò però non determina l’inammissibilità della questione, dal momento che le modifiche subite dalla norma non incidono sulla sostanza del precetto normativo (sentenza n. 18 del 2004), e la questione può pertanto essere sottoposta a scrutinio di costituzionalità in riferimento agli evocati parametri (sentenza n. 277 del 2004).
Né l’inammissibilità deriva dal fatto che, successivamente all’ordinanza, all’articolo impugnato è stato aggiunto, dalla legge regionale 21 novembre 2003, n. 31, un comma 1-bis – disposizione peraltro poi dichiarata costituzionalmente illegittima, con sentenza n. 62 del 2005 – perché quest’ultima norma ha un oggetto diverso da quello della disposizione della cui legittimità il remittente dubita.
3. – Parimenti infondata è la censura di inammissibilità sollevata dalla Regione Basilicata per non avere il remittente impugnato anche gli artt. 3 e 4 della legge regionale, che disciplinano le deroghe al divieto.
Nella specie infatti la deroga non è stata richiesta, con la conseguenza che gli artt. 3 e 4 della legge regionale, non trovando applicazione, non sono rilevanti al fine della soluzione della controversia. Inoltre, le norme da ultimo citate attribuiscono l’Autorità amministrativa una valutazione discrezionale circa il rilascio dell’autorizzazione in deroga, mentre secondo il rimettente la norma impugnata deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima perché sussisterebbe un pieno diritto – a prescindere dunque da una valutazione discrezionale della pubblica amministrazione – di chiunque conduca nel territorio della Regione Basilicata impianti di smaltimento e/o stoccaggio di rifiuti, anche in via provvisoria, di accogliere negli impianti medesimi rifiuti provenienti da altre regioni o nazioni.
4. – Passando all’esame del merito, la questione è fondata, nei termini di seguito indicati.
4.1. – Questa Corte è già intervenuta in tema di limiti imposti dalla legislazione regionale allo smaltimento dei rifiuti di provenienza extraregionale, precisando che il principio dell’autosufficienza locale nello smaltimento dei rifiuti in ambiti territoriali ottimali vale, ai sensi dell’art. 5, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, solo per i rifiuti urbani non pericolosi (ai quali fa riferimento l’articolo 7, commi 1 e 4, del d.lgs. da ultimo citato) e non anche per altri tipi di rifiuti, per i quali vige invece il diverso criterio della vicinanza di impianti di smaltimento appropriati, per ridurre il movimento dei rifiuti stessi, correlato a quello della necessità di impianti specializzati per il loro smaltimento, ai sensi della lettera b) del medesimo comma 3; ed a siffatto criterio sono stati ritenuti soggetti i rifiuti speciali, definiti dall’articolo 7, commi 3 e 4 (sentenza n. 505 del 2002), sia pericolosi (sentenza n. 281 del 2000) che non pericolosi (sentenza n. 335 del 2001).
4.2. – L’impugnata legge regionale pone un generale divieto per chiunque conduca nel territorio della Regione Basilicata impianti di smaltimento e/o stoccaggio di rifiuti, anche in via provvisoria, di accogliere negli impianti medesimi rifiuti provenienti da altre regioni o nazioni.
Tale divieto, se è legittimo per quanto in precedenza rilevato con riferimento ai rifiuti urbani non pericolosi, si pone, invece, in contrasto con la Costituzione nella parte in cui si applica a tutti gli altri tipi di rifiuti di provenienza extraregionale, perché invade la competenza esclusiva attribuita allo Stato in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema dall’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in contrasto con i principî fondamentali della legislazione statale contenuti nel decreto legislativo n. 22 del 1997; ed inoltre perché viola il vincolo generale imposto alle Regioni dall’art. 120, primo comma, della Costituzione, che vieta ogni misura atta ad ostacolare la libera circolazione delle cose e delle persone fra le Regioni (sentenze n. 62 del 2005 e n. 505 del 2002).
L’accoglimento della questione di legittimità costituzionale sotto questi profili assorbe gli ulteriori profili di censura (sentenza n. 281 del 2000).

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1 della legge della Regione Basilicata 31 agosto 1995, n. 59 (Normativa sullo smaltimento dei rifiuti), come modificata dall’art. 46 della legge regionale 2 febbraio 2001, n. 6 (Disciplina delle attività di gestione dei rifiuti ed approvazione del relativo piano), nella parte in cui fa divieto a chiunque conduca nel territorio della Regione Basilicata impianti di smaltimento e/o stoccaggio di rifiuti, anche in via provvisoria, di accogliere negli impianti medesimi rifiuti, diversi da quelli urbani non pericolosi, provenienti da altre regioni o nazioni.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2005.

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Pres. CONTRI, Red. MADDALENA

finanziamenti statali in materia di competenza residuale delle Regioni

Regione Emilia-Romagna – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2004 – Finanziamenti statali in materia di competenza residuale delle Regioni – Artigianato

È illegittimo l’art. 4, comma 83, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro delle attività produttive sia emanato previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni.

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 82, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, sollevata, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna.

Non è fondata – salvo quanto previsto al capo 1) – la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 83, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, sollevata, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 82 e 83, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna, notificato il 24 febbraio 2004, depositato in cancelleria il 4 marzo 2004 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’8 marzo 2005 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna e l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004, e depositato nella cancelleria di questa Corte il successivo 4 marzo (reg. ric. n. 33 del 2004), la Regione Emilia-Romagna ha impugnato numerose disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), censurando, tra l’altro, l’art. 4, commi 82 e 83, per violazione degli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione.
La norma denunciata prevede, al comma 82, che «le disponibilità del fondo di cui all’art. 37 della legge 25 luglio 1952, n. 949, e successive modificazioni, sono incrementate di 10 milioni di euro per l’anno 2004 per agevolare i processi di internazionalizzazione ed i programmi di penetrazione commerciale promossi dalle imprese artigiane e dai consorzi di esportazione a queste collegati». In base al comma 83, «le modalità, le condizioni e le forme tecniche delle attività di cui al comma 82 sono definite con decreto del Ministro delle attività produttive di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, ai sensi dell’art. 21, comma 7, della legge 5 marzo 2001, n. 57».
L’art. 37 della legge 25 luglio 1952, n. 949, ha istituito un fondo per il concorso nel pagamento degli interessi sulle operazioni di credito a favore delle imprese artigiane, mentre l’art. 21, comma 7, della legge 5 marzo 2001, n. 57, ha previsto la possibilità di utilizzare le disponibilità di questo fondo anche per agevolare il sostegno finanziario ai processi esportativi delle imprese artigiane e ai programmi di penetrazione commerciale e di internazionalizzazione promossi dalle imprese stesse e dai consorzi export a queste collegati.
La Regione osserva che con la norma denunciata la legge finanziaria per il 2004 avrebbe perpetuato un intervento statale non più compatibile con il nuovo assetto costituzionale conseguente alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Secondo la ricorrente, l’artigianato ricade, oggi, nella potestà piena delle Regioni, e già nel vigore del vecchio Titolo V della Parte seconda della Costituzione le Regioni ricoprivano un ruolo preminente nella materia in questione. Ricorda in particolare la Regione Emilia-Romagna che, proprio in relazione ai contributi a favore delle imprese artigiane, l’art. 12 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, prevede che «le funzioni amministrative relative alla materia “artigianato”, così come definita dall’articolo 63 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, comprendono anche tutte le funzioni amministrative relative alla erogazione di agevolazioni, contributi, sovvenzioni, incentivi e benefici di qualsiasi genere, comunque denominati, alle imprese artigiane, con particolare riguardo alle imprese artistiche», mentre il successivo art. 13 conserva allo Stato solo «le funzioni attualmente previste concernenti», tra l’altro, «eventuali cofinanziamenti, nell’interesse nazionale, di programmi regionali di sviluppo e sostegno dell’artigianato, secondo criteri e modalità definiti con decreto del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato, d’intesa con la Conferenza unificata».
Ad avviso della Regione Emilia-Romagna, la finalizzazione dei contributi previsti dal comma 82 al sostegno dei programmi di «internazionalizzazione» delle imprese artigiane non implicherebbe la competenza statale in ordine alla gestione e alla regolazione del fondo. Difatti, il finanziamento statale non atterrebbe allo sviluppo dell’intero Paese, riguardando i programmi elaborati da singole imprese artigiane al fine di una loro maggiore «internazionalizzazione».
La Regione esclude inoltre che il rilievo «macroeconomico» di un intervento di sostegno del mercato sussista per il solo fatto che l’intervento afferisca ai rapporti internazionali, come dimostrerebbe l’attribuzione della materia «commercio con l’estero» alla competenza concorrente di Stato e Regioni. Né la competenza statale potrebbe giustificarsi per la mancanza, nell’intervento in questione, di una delimitazione territoriale regionale; se così fosse, ne deriverebbe una “straordinaria confusione di ruoli”, perché le Regioni e lo Stato farebbero le stesse cose, con duplicazioni e distorsioni delle politiche.
I commi 82 e 83 del citato art. 4, contemplando la gestione e la regolazione statale di un finanziamento finalizzato al sostegno delle imprese in materia regionale, violerebbero gli artt. 117, 118 e 119 Cost. Ci si troverebbe in presenza di politiche di sostegno che possono e devono essere decise e gestite a livello regionale, mancando (oltre al carattere macroeconomico) qualsiasi esigenza unitaria. In particolare, sarebbe illegittima la previsione – da parte del comma 83 – di un atto sostanzialmente regolamentare in materia di competenza regionale piena (artigianato) o, al massimo, concorrente (commercio con l’estero).
La Regione prospetta anche una questione subordinata, per il caso in cui questa Corte ritenesse legittimo l’intervento di incremento del fondo per il suo carattere macroeconomico, e quindi per la sussistenza della competenza statale in materia di tutela della concorrenza. La ricorrente denuncia infatti i commi 82 e 83 dell’art. 4 per la mancata previsione di meccanismi di coordinamento con le Regioni. Siccome le norme impugnate incidono su una materia regionale, sarebbe necessario che le funzioni statali di gestione e regolazione da esse previste siano svolte in modo da tener conto del punto di vista della Regione e da coordinarsi con l’azione che la Regione stessa svolge. Secondo la ricorrente, questa conclusione varrebbe a maggior ragione ove la Corte ritenesse insussistente il carattere macroeconomico ma esistente una ipotetica esigenza unitaria, tale da giustificare la gestione centrale del finanziamento (ma, comunque, non la previsione del decreto sostanzialmente regolamentare).
2. – Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo per la non fondatezza delle questioni e rinviando a successiva memoria l’illustrazione delle conclusioni così rassegnate.
3. – In prossimità dell’udienza, la Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria illustrativa per precisare innanzitutto di voler chiedere a questa Corte non una dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma denunciata dalla quale derivi la semplice soppressione del fondo o del finanziamento, ma una caducatoria della disposizione nella parte in cui le risorse da essa previste non costituiscono elemento integratore della finanza regionale.
La Regione ricorda che l’illegittimità di finanziamenti diretti a favore di soggetti privati in materia di competenza regionale è stata più volte ribadita da questa Corte (sentenze n. 320, n. 423 e n. 424 del 2004 e sentenza n. 51 del 2005).
Dalla giurisprudenza costituzionale si ricaverebbe inoltre che l’art. 117, sesto comma, della Costituzione si riferisce anche agli atti “sostanzialmente” regolamentari.
Quanto alla censura subordinata relativa alla violazione del principio di leale collaborazione, osserva infine la ricorrente che, sempre secondo la giurisprudenza di questa Corte, il coinvolgimento regionale si rende necessario anche in caso di norme rientranti in materia di competenza esclusiva statale ma interferenti con materie regionali (così le sentenze n. 308 del 2003 e n. 31 del 2005).
4. – Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria in prossimità dell’udienza.
Secondo la difesa erariale l’intervento finanziario delineato dalla norma censurata sarebbe riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione (“mercati finanziari” e “tutela della concorrenza”).
In ogni caso, lo Stato sarebbe portatore di interessi sovraregionali costituzionalmente riconosciuti, per soddisfare i quali il legislatore nazionale potrebbe, in assenza di divieti ricavabili dall’art. 119 della Costituzione, disporre finanziamenti ed interventi diretti.
Osserva inoltre l’Avvocatura che il concorso nel pagamento degli interessi è concesso non da un apparato amministrativo dello Stato, ma da comitati tecnici costituiti in ogni Regione e presieduti da un rappresentante della Regione nel cui territorio ha sede l’impresa da finanziare.
Infine la difesa erariale ricorda che il decreto ministeriale previsto dall’art. 4, comma 83, della legge n. 350 del 2003 non è stato sinora emanato e che in ogni caso lo schema di decreto sarà sottoposto alla Conferenza Stato-Regioni in applicazione di norme di sistema.

Considerato in diritto

1. – La Regione Emilia-Romagna ha impugnato, unitamente ad altre disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), l’art. 4, commi 82 e 83, il quale prevede, al fine di agevolare i processi di internazionalizzazione ed i programmi di penetrazione commerciale promossi dalle imprese artigiane, l’incremento delle disponibilità del fondo di cui all’art. 37 della legge 25 luglio 1952, n. 949, e successive modificazioni (così il comma 82), secondo modalità, condizioni e forme tecniche da definire con decreto del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze (così il comma 83).
La Regione, premesso di avere competenza legislativa piena (artigianato) o, al più, concorrente (commercio estero) nella materia disciplinata dalla disposizione denunciata, ritiene che lo Stato non abbia titolo ad effettuare interventi diretti a favore delle imprese artigiane, neppure per sostenerne i processi di internazionalizzazione ed i programmi di penetrazione commerciale, escludendo che lo strumento prefigurato dalla norma abbia una rilevanza macroeconomica; e lamenta l’attribuzione al Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, del potere di disciplinare, con proprio decreto, modalità, condizioni e forme tecniche delle attività ammesse al sostegno finanziario statale.
Secondo la ricorrente, che deduce la violazione degli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, sarebbero lese le attribuzioni legislative regionali; sarebbe violato il divieto per lo Stato di intervenire con un decreto ministeriale in materie in cui esso non abbia competenza legislativa esclusiva; sarebbe lesa l’autonomia finanziaria delle Regioni.
La Regione Emilia-Romagna prospetta anche una questione in via subordinata, per il caso in cui l’intervento di incremento del fondo fosse ritenuto giustificato per il suo carattere macroeconomico, e quindi per la presenza della competenza statale in materia di tutela della concorrenza. Secondo la ricorrente, sarebbe in ogni caso costituzionalmente illegittima la mancata previsione, nella regolazione e nella gestione del fondo, di qualsiasi forma di collaborazione con le Regioni. Incidendo la norma impugnata su una materia regionale, le funzioni statali di regolazione e di gestione del fondo dovrebbero svolgersi in modo da tener conto del punto di vista delle Regioni e da coordinarsi con l’azione che le Regioni stesse svolgono.
2.- La presente decisione concerne le questioni di legittimità costituzionale sollevate nei confronti dell’art. 4, commi 82 e 83, della legge n. 350 del 2003, restando riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni sollevate con il ricorso della Regione Emilia-Romagna.
3. – La questione avente ad oggetto il comma 82 dell’art. 4 della legge n. 350 del 2003 non è fondata.
Deve anzitutto escludersi che l’incremento delle disponibilità del fondo per agevolare i processi di internazionalizzazione ed i programmi di penetrazione commerciale promossi dalle imprese artigiane e dai consorzi di esportazione a queste collegati sia riconducibile alla materia “tutela della concorrenza”, nel suo profilo dinamico e promozionale (art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione). Contrariamente a quanto prospettato dalla difesa erariale, infatti, l’esame della norma censurata dimostra che il finanziamento in questione non può rientrare in questa materia: esso non è idoneo ad incidere sull’equilibrio economico generale, essendo privo del requisito oggettivo dell’“impatto complessivo”, tenuto conto anche dell’esiguità dei mezzi economici impegnati nel quadro della complessiva manovra disposta con la legge finanziaria del 2004 (10 milioni di euro per l’anno 2004) (cfr. sentenza n. 77 del 2005).
L’ambito materiale nel quale interviene la disposizione denunciata è l’artigianato. L’art. 117 della Costituzione, dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, non annoverando l’artigianato tra le materie tassativamente riservate alla legislazione statale o a quella concorrente, implicitamente demanda questa materia alla potestà legislativa residuale delle Regioni, modificando in tal modo la precedente previsione costituzionale, che invece assegnava allo Stato il compito di stabilire i principi fondamentali in materia di artigianato, prevedendo la competenza concorrente delle Regioni. Appartiene pertanto alla competenza legislativa residuale delle Regioni l’adozione delle misure di sviluppo e sostegno dell’artigianato, e, in questo ambito, la disciplina dell’erogazione di agevolazioni, contributi e sovvenzioni di ogni genere.
Se il sostegno economico alla internazionalizzazione delle imprese artigiane è ormai riconducibile ad una materia di cui al quarto comma dell’art. 117 della Costituzione, ciò però non comporta l’incostituzionalità dell’art. 4, comma 82, della legge n. 350 del 2003.
La norma denunciata, infatti, non istituisce un nuovo fondo a destinazione vincolata, ma si limita ad incrementare le disponibilità di un fondo preesistente alla modifica del Titolo V, Parte II, della Costituzione, in vista del raggiungimento di finalità ad esso già proprie.
Invero, l’art. 37 della legge n. 949 del 1952, nel contesto di un più ampio provvedimento per lo sviluppo dell’economia e l’incremento dell’occupazione, ha previsto la formazione di un fondo, presso la Cassa per il credito alle imprese artigiane, per il concorso nel pagamento degli interessi sulle operazioni di credito a favore delle imprese artigiane, effettuate dagli istituti e aziende di credito, rimettendo ad appositi comitati tecnici regionali l’attività di concessione dei contributi.
Provvedimenti legislativi successivi hanno di volta in volta conferito al fondo in questione ulteriori assegnazioni per i vari esercizi finanziari (così, tra l’altro, la legge 31 ottobre 1966, n. 947; il decreto-legge 26 ottobre 1970, n. 745; la legge 24 dicembre 1974, n. 713; la legge 10 ottobre 1975, n. 524; il decreto-legge 30 aprile 1976, n. 156; la legge 30 marzo 1981, n. 119; il decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415).
La legge 5 marzo 2001, n. 57, nel dettare disposizioni in materia di apertura e regolazione dei mercati, ha assegnato al fondo per il concorso nel pagamento degli interessi sulle operazioni di credito a favore delle imprese artigiane una nuova finalità, il sostegno all’internazionalizzazione. L’art. 21, comma 7, di tale legge prevede infatti che le disponibilità del fondo in questione “possono essere utilizzate anche per agevolare il sostegno finanziario ai processi esportativi delle imprese artigiane e ai programmi di penetrazione commerciale e di internazionalizzazione promossi dalle imprese stesse e dai consorzi export a queste collegati, secondo finalità, forme tecniche, modalità e condizioni da definire con decreto del Ministro del commercio con l’estero, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica”.
Su questa linea si pone il denunciato comma 82 dell’art. 4 della legge n. 350 del 2003: esso pertanto si giustifica, in via transitoria e fino all’attuazione del nuovo modello delineato dall’art. 119 della Costituzione, in conseguenza del principio di continuità dell’ordinamento, più volte richiamato da questa Corte dopo la modifica del Titolo V (cfr., da ultimo, sentenza n. 255 del 2004), attesa l’esigenza di non far mancare finanziamenti ad un settore rilevante e strategico dell’economia nazionale, quello dell’impresa artigiana, al quale la Costituzione (art. 45) guarda con particolare favore.
4. – Le censure della ricorrente vanno invece accolte con riferimento al comma 83 del citato art. 4, là dove viene lamentata la mancanza di forme di raccordo e di leale collaborazione con le Regioni.
Il principio di continuità giustifica infatti, ancora in via provvisoria, ed in vista di una considerazione complessiva del settore dell’artigianato e delle iniziative da finanziare, l’attribuzione al Ministro delle attività produttive della potestà di definire, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, modalità, condizioni e forme tecniche delle attività ammesse al sostegno finanziario (cfr. sentenza n. 255 del 2004).
E tuttavia, l’articolazione della normativa esige forme di cooperazione con le Regioni e di incisivo coinvolgimento delle stesse, essendo evidente che l’intervento dello Stato debba rispettare la sfera di competenza spettante alle Regioni in via residuale.
La norma censurata, invece, non prende minimamente in considerazione le Regioni per ciò che attiene all’emanazione del decreto ministeriale di attuazione. Deve pertanto essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 83, della legge n. 350 del 2003, nella parte in cui, in contrasto con il principio di leale collaborazione, non prevede che il decreto del Ministro delle attività produttive sia emanato previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
4.1.- Quanto all’ulteriore denuncia, sollevata dalla ricorrente, concernente la mancanza di forme di raccordo con le Regioni nell’attività di gestione delle risorse, si tratta di censura che muove da un inesatto presupposto ermeneutico.
Il comma 83 del citato art. 4, infatti, non disciplina – né direttamente, né indirettamente per il tramite del decreto ministeriale di attuazione – anche l’attività di concreta gestione dell’intervento. Questa attività, unitamente a quella di concessione dei contributi e delle agevolazioni, rientra nella competenza delle Regioni, e tale competenza è fatta salva dalla norma censurata. Lo si ricava univocamente tanto dal fatto che il comma 82 individua lo strumento operativo di intervento nel fondo di cui all’art. 37 della legge n. 949 del 1952, che è un fondo a gestione regionale; quanto, più in generale, dalle disposizioni contenute negli artt. 12 e ss. del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, le quali, prevedendo la competenza delle Regioni per tutto ciò che attiene all’erogazione di contributi in favore delle imprese artigiane, postulano che siano le Regioni stesse a vagliare in concreto i progetti da ammettere al finanziamento previsto dalla legge, e quindi a coordinare questo sostegno con le iniziative già finanziate con altri strumenti di intervento pubblico.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 24 dicembre 2003, n. 350, sollevate dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe;
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 83, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro delle attività produttive sia emanato previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 82, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, sollevata, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata – salvo quanto previsto al capo 1) – la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 83, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, sollevata, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2005.

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Pres. Scognamiglio, Est. Amicuzzi Associazione Culturale “La Bomboniera” (Avv. C. Capacchioli) c/ Comune di Roma (Avv. C. Montanaro)

sull’ammissibilità della revoca o sospensione della licenza di somministrazione al pubblico di cibi e bevande

1 Autorizzazioni e concessioni – Licenza di somministrazione di alimenti e bevande – Art. 10 r.d. n. 773/1931 – Può essere revocata o sospesa solo in caso di abuso – Motivi

2 Società e associazioni – Circolo privato a carattere culturale e ricreativo – Somministrazione di cibi e bevande a soggetti invitati dai soci – Trasformazione in circolo pubblico – Non sussiste – Motivi

3 Società e associazioni – Circolo privato – Servizio di somministrazione di cibi e bevande – Legittimità ad usufruire dei servizi – Disciplina
4 Autorizzazioni e concessioni – Circolo privato – Servizio di somministrazione di cibi e bevande – Somministrazione a soggetti invitati dai soci – Provvedimento di revoca o sospensione della licenza di somministrazione – Legittimità – Non sussiste

5 Società e associazioni – Circolo privato a carattere culturale e ricreativo – Accesso consentito ad una indistinta generalità di persone legittimate ad usufruire dei servizi di somministrazione di cibi e bevande – Ammissione a fronte di richiesta e pagamento di un canone annuo di importo minimo – Trasformazione in circolo pubblico – Sussiste – Motivi

1 La licenza di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, in quanto qualificabile come “autorizzazione di polizia”, può essere sospesa o revocata solo in caso di abuso ex art. 10 del RD 18 giugno 1931, n. 773.

2 La prestazione di servizi di somministrazione di alimenti e bevande effettuata da un circolo privato a soggetti invitati dai soci non costituisce un elemento sufficiente per integrare la trasformazione del circolo stesso in pubblico, essendo in tal caso necessario che alle modalità di acquisizione delle iscrizioni al circolo privato, secondo criteri molto ampi, si accompagni l’immediata fruibilità del servizio in questione.

3 Possono usufruire dei servizi di un circolo privato, a carattere culturale e ricreativo, non solo coloro i quali siano in possesso della tessera sociale del circolo stesso, ma anche coloro che siano muniti della tessera di appartenenza all’associazione nazionale di categoria o di altri circoli locali aderenti alla stessa, nonché coloro che, trovandosi in fase di ammissione al circolo, siano dotati di tessera provvisoria in quanto registrati all’ingresso del locale per la domanda di tesseramento.

4 L’estensione del servizio di somministrazione di cibi e bevande a soggetti non soci, occasionalmente presenti all’interno di un circolo privato in quanto invitati dai soci e dagli stessi accompagnati, non configura, di per sé, gli estremi di una somministrazione al pubblico che possa legittimamente dar luogo ad un provvedimento di revoca o di sospensione della autorizzazione comunale alla somministrazione di alimenti e bevande.

5 Sussiste trasformazione di un circolo privato, culturale e ricreativo, in pubblico solo nel caso in cui l’accesso al circolo sia consentito ad una indistinta generalità di persone legittimate ad usufruire dei servizi di somministrazione di cibi e bevande in seguito ad ammissione, che può avvenire a richiesta e dietro pagamento di un canone annuo di importo minimo; deve essersi, cioè, in presenza di un pubblico esercizio che intenda qualificarsi come privato al precipuo fine di eludere le limitazioni poste dalla legge e dai regolamenti locali alla apertura di nuovi esercizi di somministrazione al pubblico.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
SEZIONE SECONDA TER

composto dai signori Magistrati:
Consigliere Roberto SCOGNAMIGLIO – Presidente

Consigliere Antonio AMICUZZI – Relatore

Consigliere Giancarlo LUTTAZI #NOME?

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 13383 del 2003 proposto dalla
ASSOCIAZIONE CULTURALE “LA BOMBONIERA”, in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede in Roma, rappresentato e difeso dall’avv. Claudio Capacchioli, unitamente al quale è elettivamente domiciliato in Roma, al Viale Aurelio Saffi n. 95;

CONTRO

il COMUNE di ROMA, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Cristina Montanaro, unitamente al quale è elettivamente domiciliato presso l’Avvocatura comunale, in Roma, alla Via del Tempio di Giove n. 21;

per l’annullamento
della determinazione dirigenziale del Direttore del Municipio I “Roma – Centro Storico” del Comune di Roma n. 2404 del 25.9. 2003, prot. n. CA/65748, di revoca della autorizzazione amministrativa n. 45 del 25.2.1999, per la somministrazione ai soli soci, rilasciata alla Associazione culturale “La Bomboniera” per il locale sito in Roma, alla Via Germano Sommeiller n. 2;
degli atti presupposti e conseguenti;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma;
Vista la propria ordinanza 16/18 febbraio 2004, n. 1015;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 24.1.2005, con designazione del Consigliere Antonio Amicuzzi relatore della causa, i procuratori delle parti comparsi come da verbale d’udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 26.11.2003, depositato il 24.12.2003, la Associazione culturale “La Bomboniera”, premesso di svolgere la propria attività di circolo culturale, ricreativo e sportivo in un locale sito in Roma, alla Via Germano Sommeiller n. 2, ha impugnato la determinazione dirigenziale del Direttore del Municipio I “Roma – Centro Storico” del Comune di Roma n. 2404 del 25.9. 2003, prot. n. CA/65748, di revoca della autorizzazione amministrativa n. 45 del 25.2.1999, per la somministrazione ai soli soci, rilasciata alla Associazione stessa, perché da verbale di accertamento di violazione amministrativa del Commissariato di P.S. Sezionale Coordinato Esquilino, del 14.3.2003, era emerso che nel locale in questione veniva effettuata l’attività di somministrazione ad un pubblico indiscriminato.
A sostegno del gravame sono strati dedotti i seguenti motivi:
1.- Eccesso di potere, difetto e genericità della motivazione, contraddittorietà, illogicità, errore sui presupposti di fatto e di diritto, violazione e falsa applicazione di legge.
La ricorrente è stata sanzionata per la presunta circostanza, risultante da un verbale della P.S., di aver consentito l’accesso al locale ove ha sede l’associazione a cinque persone non meglio identificate; è stato così dato per scontato che esse non fossero iscritte al libro dei soci e che fossero entrate per consumare bevande alcoliche, in assenza di diretta constatazione della circostanza e pur avendo il Presidente della Associazione stessa evidenziato a verbale che le tessere non erano ancora state inviate dall’ACLI.
Anche nella ipotesi che non soci avessero avuto accesso al locale in questione la semplice nota della P.S., segnalante la presenza in un Circolo di persone non socie, non può determinare la revoca della licenza per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande per contrasto con l’art. 6 della L. n. 524 del 1974.
L’art. 4 della L. n. 287 del 1991 e l’art. 4 del D.M. n. 564 del 1992, richiamati nel provvedimento impugnato, non prevedono la revoca della autorizzazione per la effettuazione della attività di somministrazione ad un pubblico indiscriminato.
La ricorrente associazione è un vero e proprio circolo culturale, sicché non è sufficiente la semplice circostanza del rinvenimento di cinque persone non socie, in un’unica occasione, per far ritenere che esso si fosse trasformato in un pubblico esercizio.
Comunque le tessere non erano in possesso di cinque presenti nel locale de quo perché inviate dalle ACLI solo qualche giorno dopo e comunque prima del trascorrere dell’anno solare rispetto al rilascio della tessera dell’anno precedente. Tutte le persone che accedono al locale de quo sono, invero, soci della Associazione ricorrente, per essere regolarmente iscritti nel libro dei soci o nell’atto costitutivo, e il ritardo della iscrizione dei soci nel libro dell’anno corrente non determina l’esclusione degli stessi dalla associazione o la perdita della qualifica di socio.
L’art. 4 della L. n. 287 del 1991 e l’art. 4 del D.M. n. 564 del 1992 richiamati nel provvedimento impugnato sanzionano solo la fattispecie oggettiva della mancata rispondenza del locale alle caratteristiche previste negli articoli stessi, la cui carenza non è stata contestata alla ricorrente, i cui locali sono assolutamente rispondenti alle normative in materia.
Avrebbe dovuto, al più, essere applicata la sola sanzione pecuniaria prevista dall’art. 3, punto 10, della L. n. 287 del 1991.
Con atto depositato il 7.1.2004 si è costituito in giudizio il Comune di Roma.
Con ordinanza 16/18 febbraio 2004 n. 1015 il Tribunale ha respinto la istanza di emanazione di misure cautelari, posto che le prospettazioni in fatto della ricorrente non erano state supportate da adeguati principi di prova, pure nella disponibilità della associazione.
Alla pubblica udienza del 24.1.2005 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Con il ricorso in esame una Associazione culturale, premesso di svolgere la propria attività di circolo culturale, ricreativo e sportivo in un locale sito in Roma, alla Via Germano Sommeiller n. 2, ha impugnato la determinazione dirigenziale del Direttore del Municipio I “Roma – Centro Storico” del Comune di Roma n. 2404 del 25.9. 2003, prot. n. CA/65748, di revoca, visti in particolare l’art. 4 della L. n. 287 del 1991 e l’art. 4 del D.M. n. 564 del 1992, della autorizzazione amministrativa n. 45 del 25.2.1999, per la somministrazione ai soli soci, rilasciata alla Associazione stessa, perché da verbale di accertamento di violazione amministrativa del Commissariato di P.S. Sezionale Coordinato Esquilino, del 14.3.2003, era emerso che nel locale in questione veniva effettuata l’attività di somministrazione ad un pubblico indiscriminato.
2.- Con l’unico, complesso, motivo di ricorso sono stati dedotti eccesso di potere, per difetto e genericità della motivazione, contraddittorietà, illogicità, errore sui presupposti di fatto e di diritto, nonché violazione e falsa applicazione di legge. Ciò, tra l’altro, perché anche nella ipotesi che non soci avessero avuto accesso al locale in questione, la semplice nota della P.S., segnalante la presenza in un Circolo di persone non socie, non poteva determinare la revoca della licenza per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande per contrasto con l’art. 6 della L. n. 524 del 1974. Inoltre perché l’art. 4 della L. n. 287 del 1991 e l’art. 4 del D.M. n. 564 del 1992, richiamati nel provvedimento impugnato, non prevedono la revoca della autorizzazione per la effettuazione della attività di somministrazione ad un pubblico indiscriminato e comunque sanzionano solo la fattispecie oggettiva della mancata rispondenza del locale alle caratteristiche previste negli articoli stessi, la cui carenza non è stata contestata alla ricorrente, i cui locali sono assolutamente rispondenti alle normative in materia. La ricorrente è un vero e proprio circolo culturale, sicché non sarebbe sufficiente la semplice circostanza del rinvenimento di cinque soggetti non soci, in un’unica occasione, per far ritenere che esso si fosse trasformato in un pubblico esercizio.
3.- Osserva in proposito il Collegio che il provvedimento impugnato è sostanzialmente motivato con il richiamo ad un verbale di accertamento di violazione amministrativa del Commissariato di P.S. Sezionale Coordinato Esquilino, del 14.3.2003, da cui sarebbe emerso che nel locale in questione veniva effettuata l’attività di somministrazione ad un pubblico indiscriminato; inoltre con il richiamo all’art. 4 della L. n. 287 del 1991 ed all’art. 4 del D.M. n. 564 del 1992.
Come evidenziato in ricorso il richiamo all’art. 4 della L. 25 agosto 1991 n. 287 è inconferente, atteso che esso prevede la revoca dell’autorizzazione non per la somministrazione ad un pubblico indiscriminato ma solo “…a) qualora il titolare dell’autorizzazione medesima, salvo proroga in caso di comprovata necessità, non attivi l’esercizio entro centottanta giorni dalla data del rilascio ovvero ne sospenda l’attività per un periodo superiore a dodici mesi; b) qualora il titolare dell’autorizzazione non sia più iscritto nel registro di cui all’articolo 2; c) qualora venga meno la rispondenza dello stato dei locali ai criteri stabiliti dal Ministro dell’interno ai sensi dell’articolo 3, comma 1….”. Tali eventi non risultano, invero, essersi verificati nel caso di specie.
Pure inconferente è il richiamo all’art. 4 del DM 17 dicembre 1992 n. 564, che prevede le caratteristiche dei locali adibiti alla somministrazione di alimenti e bevande annessi a circoli privati, stabilendo che “1. I locali di circoli privati o di enti in cui si somministrano alimenti o bevande devono essere ubicati all’interno della struttura adibita a sede del circolo o dell’ente collettivo e non devono avere accesso diretto da strade, piazze o altri luoghi pubblici. All’esterno della struttura non possono essere apposte insegne, targhe o altre indicazioni che pubblicizzino le attività di somministrazione esercitate all’interno.” Nel caso che occupa non risulta infatti che tali violazioni siano state poste in essere e siano state causa dell’impugnato provvedimento.
Rileva altresì il Collegio che -anche a non voler seguire l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale, dopo l’entrata in vigore della L. 25 agosto 1991 n. 287 la revoca dell’autorizzazione comunale per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande può legittimamente intervenire nei soli casi tassativamente previsti dall’art. 4 della legge stessa (T.A.R. Sicilia Catania, 1 agosto 1995, n. 1981)- deve ritenersi che la licenza di somministrazione, in quanto qualificabile come “autorizzazione di polizia”, possa essere sospesa o revocata solo in caso di abuso, ai sensi dell’art. 10 del RD 18 giugno 1931, n. 773, che prevede che “Le autorizzazioni di polizia possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento, nel caso di abuso della persona autorizzata” (T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV, 12 luglio 2004, n. 3096).
Stante l’inconferenza delle sopra esaminate motivazioni poste a base del provvedimento impugnato, deve quindi verificarsi se il richiamo al verbale di accertamento di violazione amministrativa del Commissariato di P.S. Sezionale Coordinato Esquilino, del 14.3.2003, da cui sarebbe emerso che nel locale in questione veniva effettuata l’attività di somministrazione ad un pubblico indiscriminato, sia idoneo di per sé a sorreggere il provvedimento di revoca in esame, costituendo un abuso.
Dall’esame di detto verbale, depositato in copia dalla difesa del resistente Comune in data 10.2.2004, si evince che è stato accertato che il responsabile del circolo privato di cui trattasi “consentiva a numero cinque persone non iscritte nel libro dei soci, nonché sprovviste di tessera associativa di accedere nei locali del circolo privato per consumare bevande anche alcoliche. Fatto accertato i Roma il giorno 14.03.2003, ore 20.00”.
Deve considerarsi in proposito che l’estensione dei servizi di somministrazione prestata dal circolo privato ad altri soggetti invitati dai soci, non costituisce, di per sé, un elemento sufficiente per integrare la trasformazione del circolo stesso in pubblico esercizio (T.A.R. Veneto, sez. I, 3 giugno 1997, n. 957), essendo in tal caso necessario che alle modalità di acquisizione delle iscrizioni al circolo privato secondo criteri molto ampi si accompagni l’immediata fruibilità del servizio di somministrazione di alimenti e bevande (T.A.R. Veneto, sez. I, 3 giugno 1997, n. 957).
Possono infatti usufruire dei servizi di un circolo privato, effettivamente a carattere culturale e ricreativo, non solo coloro i quali sono in possesso della tessera sociale del circolo stesso, ma anche coloro che sono muniti della tessera di appartenenza all’associazione nazionale di categoria o di altri circoli locali aderenti alla stessa, nonché coloro che, trovandosi in fase di ammissione al circolo, sono dotati di tessera provvisoria in quanto registrati all’ingresso del locale per la domanda di tesseramento.
Anche l’estensione del servizio di somministrazione di cibi e bevande a soggetti non soci, occasionalmente presenti all’interno del circolo in quanto invitati dai soci e dagli stessi accompagnati, non configura, di per sé, gli estremi di una somministrazione al pubblico che possa legittimamente dar luogo ad un provvedimento di revoca o di sospensione della autorizzazione comunale alla somministrazione di alimenti e bevande (T.A.R. Sardegna, 27 gennaio 1995, n. 81).
Perché un circolo privato possa essere considerato pubblico esercizio, non è quindi sufficiente che in detto circolo vengano somministrati ai soci ed occasionalmente a oggetti ad essi equiparati, come sopra individuati, alimenti e bevande.
Detta trasformazione sussiste solo nel caso in cui l’accesso al circolo sia consentito ad una indistinta generalità di persone, le quali possano usufruire dei predetti servizi in seguito ad ammissione, che può avvenire a richiesta e dietro pagamento di un canone annuo di importo minimo (T.A.R. Veneto, 3 febbraio 1998, n. 114); in sostanza deve essersi in presenza di un non effettivo circolo privato culturale o ricreativo, ma di un pubblico esercizio che intende qualificarsi in tal maniera al precipuo fine di eludere le limitazioni poste dalla legge e dai regolamenti locali alla apertura di nuovi esercizi di somministrazione al pubblico.
Tanto non è dimostrato che sia avvenuto nel caso di specie, atteso che dette circostanze (della accedibilità ad indistinta generalità di persone e della iscrivibilità con criteri molto ampi) non risultano dal citato verbale della P.S., peraltro riguardante un solo accesso al locale e solo cinque soci privi della tessera associativa non iscritti nel libro dei soci.
L’assunto contenuto nell’impugnato provvedimento (che dal verbale della P.S. è emerso che nel locale si effettua attività di somministrazione ad un pubblico indiscriminato) è quindi viziato da errore sui presupposti e difetto di istruttoria, atteso che per somministrazione nei confronti di una pluralità di soggetti indiscriminati, deve essere intesa quella effettuata a soggetti sempre variabili, all’interno di pubblici esercizi qualificantisi arbitrariamente circoli privati, e non a soggetti non indiscriminati, in quanto uniti da un rapporto variamente connotato, all’interno di locali effettivamente privati (Cassazione civile, sez. I, 7 luglio 1999, n. 7059), nelle fattispecie in precedenza indicate.
Il complesso delle motivazioni poste a base del provvedimento impugnato non è pertanto idoneo a sorreggerlo adeguatamente, anche perché le stesse sono supportate da insufficiente istruttoria.
4.- Il ricorso deve essere, pertanto, accolto nei termini di cui in motivazione ed il provvedimento impugnato annullato nei limiti sopra indicati. Restano assorbiti gli ulteriori motivi di ricorso.
5.- Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione seconda ter – accoglie il ricorso in epigrafe nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nei limiti pure indicati in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla pubblica amministrazione.
Così deciso in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione II ter -, nella camera di consiglio del 24.1.2005, con l’intervento dei signori

Magistrati elencati in epigrafe.
Consigliere Roberto SCOGNAMIGLIO Presidente
Consigliere Antonio AMICUZZI Estensore

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Pres. G. Petruzzelli, Est. R. Potenza
Soc. Cantina Sociale Colli Fiorentini (Avv. G. Carrozza) contro il Comune di Montespertoli (non costituito)

sulla natura non industriale dello scarico delle acque derivanti dalla lavorazione delle uve di una cantina sociale

Ambiente e territorio – Inquinamento del territorio – Provvedimento di revoca di autorizzazione allo scarico di acque derivanti dalla lavorazione delle uve emesso considerando detto scarico come derivante da impianto produttivo – Impresa agricola – Legge n. 690/1976 – È insediamento civile – Anche lo scarico è di tipo civile e non industriale – Carenza dei presupposti di legge per l’emanazione del provvedimento di revoca – Illegittimità

È illegittimo il provvedimento di revoca di autorizzazione allo scarico di acque derivanti dalla lavorazione delle uve, emesso dall’Amministrazione considerando detto scarico come derivante da impianto produttivo, in applicazione della legge n. 319 del 1976. Difatti ai sensi dell’art. 1/quater, comma b, della legge n. 690/1976 “le imprese agricole di cui all’art. 2135 c.c. sono considerate insediamenti civili” e gli scarichi degli insediamenti civili sono regolati dalla Legge Regionale n. 5/86, che classifica come “imprese agricole” (e quindi, per la 690/76, “insediamenti civili”) quelle “che trasformano almeno i 2/3 della materia prima proveniente dalla coltivazione dei fondi agricoli”, regolando i loro scarichi secondo la tabella 15 della Legge regionale stessa.Nel caso di specie non è contestato che la Cantina Sociale ricorrente, come previsto dal proprio Statuto all’art. 3 comma A lavora, senza finalità speculative, “le uve prodotte e conferite dai soci”: non è pertanto impresa commerciale o insediamento produttivo, ma impresa agricola vera e propria.
Non sussisteva pertanto il presupposto di legge individuato dal provvedimento per disporre l’impugnata revoca

sulla natura non industriale dello scarico delle acque derivanti dalla lavorazione delle uve di una cantina sociale

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 1762 REG. SENT.

ANNO 2005
N. 1615 REG.RIC.
ANNO 1994

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
– SEZIONE II –

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1615/1994, proposto da

SOC. CANTINA SOCIALE COLLI FIORENTINI
rappresentata e difesa dall’Avv. Giancarlo Carrozza ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Firenze, Viale Matteotti n. 54;

c o n t r o

COMUNE DI MONTESPERTOLI (FIRENZE)
non costituitosi in giudizio;

PER L’ANNULLAMENTO

della Delibera della Giunta Municipale n. 192 del 24.2.1994, notificata il 2.3.1994, con la quale veniva revocata alla Cantine Sociale l’autorizzazione allo scarico nel Torrente Virginio delle acque reflue provenienti dal ciclo produttivo, autorizzazione rilasciata con delibera dello stesso Comune dell’11 settembre 1993.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza dell’ 8 FEBBRAIO 2005, designato relatore il Consigliere dott. Raffaele Potenza e l’avv. C. Bayon Salazar per G. Carrozza;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

F A T T O

Con ricorso ritualmente notificato e depositato in termini, la Cantina Sociale Colli Fiorentini, organizzazione di coltivatori diretti ed agricoltori operante nella zona di Montespertoli, ha impugnato il provvedimento di revoca di autorizzazione allo scarico di acque derivanti dalla lavorazione delle uve, emesso dall’Amministrazione considerando detto scarico come derivante da impianto produttivo, in applicazione della legge n. 319 del 1976, atteso che, a seguito di un controllo sanitario (reso noto dall’USL competente), i valori di campionamento sono risultati superiori a quelli previsti dalla tabella A allegata alla predetta legge.
La ricorrente ha dedotto motivi di ricorso così riassumibili:
1 – Illegittimità ed errata applicazione della Legge 319/76 in relazione al disposto della Legge 690/76 e Legge Regionale 32.1.1986 n. 5.
2 – Eccesso di potere per difetto di presupposti.
A sostegno di tali deduzioni sono state svolte censure e considerazioni che si intendono qui richiamate.
Non si è costituita l’Amministrazione intimata.
Alla Camera di consiglio fissata per la trattazione dell’istanza cautelare il Tribunale ha accolto l’istanza di sospensione del provvedimento impugnato (ord. n. 394/1994).
Alla pubblica udienza del 8 FEBBRAIO 2005 il ricorso è stato trattenuto in decisione nel merito.

D I R I T T O

Il ricorso è fondato.
Ai sensi dell’art. 1/quater, comma b, della legge n. 690/1976, invocata dalla ricorrente nel primo motivo di ricorso “le imprese agricole di cui all’art. 2135 c.c. sono considerate insediamenti civili”. E gli scarichi degli insediamenti civili sono regolati dalla Legge Regionale n. 5/86, che classifica gli “insediamenti civili” secondo quanto previsto dalla Delibera del Comitato Interministeriale pubblicati nella Gazzetta Ufficiale n. 130 del 14.5.1980, dove sono classificate come “imprese agricole” (e quindi, per la 690/76, “insediamenti civili”) quelle “che trasformano almeno i 2/3 della materia prima proveniente dalla coltivazione dei fondi agricoli”, regolando i loro scarichi secondo la tabella 15 della Legge regionale stessa.
Non è contestato che la Cantina Sociale ricorrente, come previsto dal proprio Statuto all’art. 3 comma A lavora, senza finalità speculative, “le uve prodotte e conferite dai soci”: non è pertanto impresa commerciale o insediamento produttivo, ma impresa agricola vera e propria.
Non sussisteva pertanto il presupposto di legge individuato dal provvedimento per disporre l’impugnata revoca.
– Conclusivamente il ricorso deve essere accolto .
– Le spese del giudizio seguono il principio della soccombenza (art. 91 cpc) e sono pertanto poste a carico di parte ricorrente resistente

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana – Sezione II – definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il Comune di Montespertoli al pagamento, in favore della società ricorrente, delle spese del giudizio, che liquida complessivamente in € 1000,00 (mille/00).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze, l’8 FEBBRAIO 2005 dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
GIUSEPPE PETRUZZELLI – Presidente
RAFFAELE POTENZA – Consigliere,est.
STEFANO TOSCHEI – Primo referendario

Depositata in Segreteria il 21 APRILE 2005
Firenze, lì 21 aprile 2005

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Pres. G. Petruzzelli, Est.R. Potenza
A. Miceli ed A. Bianculli (Avv. D. Iaria) contro l’U.S.L. n 13 di Livorno (Avv. A. Azzena)

sul procedimento per il recupero di somme erroneamente corrisposte dall’Amministrazione ad un proprio dipendente

1. Pubblico impiego – Somme indebitamente corrisposte dalla Pubblica Amministrazione a pubblici dipendenti – Mancata comunicazione agli interessati dell’esito a loro carico delle periodiche verifiche compiute – Violazione degli artt. 3 e 7 della L. 241/90 – Illegittimità

2. Pubblico impiego – Somme indebitamente corrisposte dalla Pubblica Amministrazione a pubblici dipendenti – Onere della prova dell’esistenza dell’indebito e della fondatezza della pretesa di recupero – Incombe sull’Amministrazione

3. Pubblico impiego – Somme indebitamente corrisposte dalla Pubblica Amministrazione a pubblici dipendenti – Provvedimento di recupero – Requisiti

1. In tema di ripetizione di somme indebitamente corrisposte ai pubblici dipendenti, la circostanza che agli interessati non sia stato comunicato l’esito a loro carico delle periodiche verifiche compiute, li mette nell’impossibilità di ripercorrere l’iter logico seguito dall’Amministrazione e di conoscere e verificare la motivazione dei recuperi, integrando una violazione degli artt. 3 e 7 della L. 241/90

2. In tema di ripetizione di somme indebitamente corrisposte ai pubblici dipendenti, la regola dell’ onere della prova comporta che sia l’Amministrazione a dover dimostrare l’esistenza dell’indebito e la fondatezza della pretesa di recupero, e non già che sia il dipendente a dover dimostrare l’ infondatezza del recupero e l’ esattezza delle retribuzioni a suo tempo ricevute

3. Il provvedimento di recupero di somme erroneamente corrisposte dall’Amministrazione ad un dipendente deve contenere l’analitico conteggio di quanto erogato in più rispetto al dovuto, unitamente all’indicazione puntuale: a) degli atti che hanno costituito occasione di credito da parte della P.A., in relazione a determinate norme di legge; b) dell’epoca in cui è iniziato il non dovuto pagamento e di quella in cui si darà corso al recupero; c) della rateizzazione eventualmente accordata; d) del numero e dell’importo delle singole rate” (fattispecie in cui sono state ritenute illegittime le deliberazioni che non recavano alcuna motivazione giuridica sugli elementi specifici dai quali è stata desunta la posizione debitoria (cartellini, monte ore assegnato), né tali elementi risultavano dai tabulati acclusi alle delibere di recupero, costituiti da un semplice elenco di nominativi con a fianco le somme finali da recuperare)

sul procedimento per il recupero di somme erroneamente corrisposte dall’Amministrazione ad un proprio dipendente

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 1761 REG. SENT.

ANNO 2005
N. 1388 REG.RIC.
ANNO 1994

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
– SEZIONE II –

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1388/1994, proposto da

MICELI Alessandro e BIANCULLI Antonella
rappresentati e difesi dall’Avv. Domenico Iaria ed elettivamente domiciliati presso il suo studio in Firenze, Via De’ Rondinelli n. 2;

c o n t r o

U.S.L. N 13 di Livorno
costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’Avv. Alberto Azzena ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Francesco Brizzi in Firenze, Via G. Capponi n. 44;

per
L’ANNULLAMENTO
degli atti di incogniti estremi con i quali la U.S.L. n. 13 – Area Livornese ha disposto e già attivato nei loro confronti il recupero di ingentissime somme per preteso “recupero compartecipazioni”
e per
L’ACCERTAMENTO

del diritto dei ricorrenti a trattenere le somme predette in quanto facenti parte del trattamento retributivo a suo tempo legittimamente loro erogato.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della U.S.L. n. 13 Area Livornese;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese:
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza dell’ 8 febbraio 2005, designato relatore il Consigliere dott. Raffaele Potenza e gli avv.ti D. Iaria e N. Colombini per A. Azzena;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

F A T T O

I ricorrenti, all’epoca dei fatti aiuti medici, oggi dirigenti sanitari, impugnano trattenute sullo stipendio disposte dall’Amministrazione intimata e derivanti da debito relativo a somme percepite per plus orario e straordinario , operate a partire dal mese di febbraio 1994 e relative ad anni precedenti. A sostegno del ricorso, che domanda altresì l’accertamento de diritto a trattenere le somme in questione, gli istanti hanno dedotto e motivi così riassumibili:
1 – Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza di istruttoria.
2 – Violazione art. 3 Legge n. 241/1990.
3 – Violazione art. 64 D.P.R. n. 348/1993.
Violazione art. 106 D.P.R. n. 270/1982.
Violazione art. 127 D.P.R. n. 384/1990.
4 – Violazione sotto altro profilo art. 3 Legge 7 agosto 1990 n. 241. Carenza di motivazione.
Violazione del principio di affidamento (buona fede in senso oggettivo).
Eccesso di potere per carenza istruttoria.
5 – Violazione art. 7 Legge 7 agosto 1990 n. 241.
6 -Violazione sotto altro profilo art. 7 Legge 7 agosto 1990 n. 241.
Eccesso di potere per carenza assoluta di istruttoria e per violazione dei principi generali sul recupero di somme.
7 – In tesi ulteriore subordinata. Eccesso di potere per illogicità e manifesta ingiustizia.
8 – Violazione art. 2948 cod. civ.
A supporto di tali deduzioni sono state svolte censure e considerazioni che si intendono qui richiamate.
Si è costituita l’Amministrazione intimata, resistendo al ricorso ed esponendo i successiva memoria le proprie difese, eccependo tra l’altro la mancata impugnazione delle delibere da essa emanate ed a fondamento dei disposti recuperi; a ciò i ricorrenti hanno replicato notificando atto motivi aggiunti (dep. il 20.9.94) recante censure così riassumibili :
1 – Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza di istruttoria.
2 – Violazione art. 3 Legge n. 241/90.
3 – Violazione art. 64 D.P.R. n. 348/1993.
Violazione art. 106 D.P.R. n. 270/1982.
Violazione art. 127 D.P.R. n. 384/1990.
4 – Violazione art. 3 Legge n. 241/1990; carenza di motivazione. Eccesso di potere per violazione del principio di affidamento e per carenza di istruttoria.
5 – Violazione art. 7 Legge 7 agosto 1990 n. 241.
6 – Violazione sotto altro profilo art. 7 Legge 7 agosto 1990 n. 241.
Eccesso di potere per carenza assoluta di istruttoria e per violazione dei principi generali sul recupero somme.
7 – In tesi ulteriormente subordinata. Eccesso di potere per illogicità e manifesta ingiustizia.
8 – Violazione art. 2948 Cod. Civ.
Il Tribunale ha accolto l’istanza di misura cautelare (ord. n. 318/94), sospendendo le trattenute ulteriori.
Anche parte ricorrente ha riassunto in memoria le proprie tesi ed alla pubblica udienza dell’ 8 febbraio 2005 il ricorso è stato trattenuto in decisione nel merito.

D I R I T T O

1- Deve in primo luogo essere rigettata l’eccezione, sollevata dall’USL, di mancata impugnazione delle delibere che hanno determinato il recupero di cui è causa; ed invero non risulta che tali provvedimenti siano stati, preventivamente ai recuperi, portati a conoscenza dei ricorrenti, i quali peraltro hanno azionato anche una pretesa di diritto soggettivo a non subire le trattenute in questione.

2- L’introdotta controversia di indebito riguarda periodi di plus-orario che agli atti di causa (doc. 2 prod res. in data 11.5.94) risultano per entrambi dal 1984 al 1991 e i cui recuperi sono stati disposti con provvedimenti emanati solo in data 14.2.1994; in accoglimento del settimo motivo di ricorso sono quindi da dichiararsi prescritte, per decorso di cinque anni tutte le somme richieste relativamente al periodo dal 1984 al 14.2.1989.
– Per il restante periodo (dal 15.2.1989 a tutto il 1991), il Collegio ritiene fondate le censure di violazione dell’obbligo di dare avviso del procedimento, anche in relazione al fatto e che agli interessati non è stato comunicato l’esito a loro carico
Ed in effetti è già stato ripetutamente affermato che “in tema di ripetizione di somme indebitamente corrisposte ai pubblici dipendenti, la regola dell’ onere della prova comporta che sia l’ Amministrazione a dover dimostrare l’ esistenza dell’ indebito e la fondatezza della pretesa di recupero, e non già che sia il dipendente a dover dimostrare l’ infondatezza del recupero e l’ esattezza delle retribuzioni a suo tempo ricevute (CDS, V, n. 2560/03 ). In particolare è da condividersi la tesi per cui “il provvedimento di recupero di somme erroneamente corrisposte dall’ Amministrazione a un dipendente deve contenere l’ analitico conteggio di quanto erogato in più rispetto al dovuto, unitamente all’indicazione puntuale: a) degli atti che hanno costituito occasione di credito da parte della P.A., in relazione a determinate norme di legge; b) dell’ epoca in cui è iniziato il non dovuto pagamento e di quella in cui si darà corso al recupero; c) della rateizzazione eventualmente accordata; d) del numero e dell’ importo delle singole rate” (v. CDS, aa.pp. n. 20/92 (in CDS, parte I, 1992, p 1765) e n. 11/93 (ivi, p 1061).
Al contrario, nella specie in esame, le deliberazioni che hanno disposto il recupero (la 247/94 per il plus orario e la 246/94 per lo straordinario), peraltro non comunicate ai ricorrenti che comunque l’hanno impugnate con motivi aggiunti, non recano alcuna motivazione giuridica che indichi gli elementi specifici dai quali è stata desunta la posizione debitoria (cartellini, monte ore assegnato), né tali elementi risultano dai tabulati acclusi alle delibere di recupero, costituiti nella specie da un semplice elenco di nominativi con a fianco le somme finali da recuperare. Se a tali rilievi si aggiunge il forte ritardo con il quale l’Amministrazione ha proceduto (comprovato sia dal parziale compiersi della prescrizione che dal fatto i ricorrenti hanno avuto notizia del debito solo al momento dell’effettivo recupero un busta paga, avvenuto nel febbraio del 94 per anni di riferimento che vanno dal 1989 al 1991), emerge obiettivamente che gli interessati non sono stati posti nella condizione di verificare l’attendibilità complessiva degli accertamenti effettuati e quindi di poterli contestare. Ragioni di completezza e correttezza del procedimento amministrativo imponevano invece quanto meno che l’Amministrazione comunicasse agli interessati l’esito a loro carico delle periodiche verifiche compiute. Può quindi nel complesso affermarsi che nel caso in esame il recupero delle somme in questione concretizza un eccesso di potere per grave difetto formale di motivazione e conseguente violazione del principio di avviso del procedimento (artt 3 e 7 della legge n. 241/1990), volto proprio a garantire al destinatario del provvedimento la possibilità di introdurre e far valere eventuali elementi di segno contrario a fronte delle pretese dell’Amministrazione. In questi termini le censure esaminate (e riferite qui alle somme non prescritte) sono fondate.

3 – Conclusivamente il ricorso merita il totale accoglimento.
Giusti motivi consentono di disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti costituite.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana – Sezione II – definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo accoglie e , per l’effetto, annulla i provvedimenti di recupero impugnati . Compensa le spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, l’ 8 febbraio 2005 dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
GIUSEPPE PETRUZZELLI – Presidente
RAFFAELE POTENZA – Consigliere, est
STEFANO TOSCHEI – Primo referendario

Depositata in Segreteria il 21 APRILE 2005
Firenze, lì 21 aprile 2005

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