L. Barra Caracciolo, Pres., S. M. Russo, Est.

Sulla insussistenza di ogni responsabilità, in capo al proprietario dell’aria inquinata e da bonificare, per il solo fatto di tale sua qualità, ove non si dimostri che questi abbia provocato o contribuito a provocare il danno ambientale

Ambiente e territorio- Inquinamento del territorio- Accertamento della responsabilità. Necessità. Non può ammettersi un’ipotesi di responsabilità oggettiva o di posizione in capo al proprietario del sito.

Pubblicato il 21/03/2017

N. 01260/2017REG.PROV.COLL.

N. 08958/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 8958/2009 RG, proposto dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare – MATTM, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’ Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

contro

la Fintecna Immobiliare s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Franco Giampietro, con domicilio eletto in Roma, via F. Sacchetti n. 114,

per la riforma

della sentenza del TAR Toscanza, sez. II, n. 984/2009, resa tra le parti e concernente la bonifica di un sito d’interesse nazionale;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Fintecna Immobiliare s.r.l.;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore all’udienza pubblica del 19 gennaio 2017 il Cons. Silvestro Maria Russo e uditi altresì, per le parti l’avv. Di Nezza (per delega dell’avv. Giampietro) e l’Avvocato dello Stato Marchini;

Ritenuto in fatto che:

– la Fintecna Immobiliare s.r.l. (ora, CDP Immobiliare s.r.l.) fu proprietaria della porzione N dello stabilimento siderurgico sito in Piombino (LI), esteso per ca. mq 215.000 complessivi;

– di questi, ca. mq 150.000 furono inseriti nell’ambito 5) della perimetrazione di cui all’art. 1, c. 4 della l. 9 dicembre 1998 n. 426, ambito che riguardò le aree industriali dismesse, come quella citata, «… con possibili fenomeni di discarica e rilascio di scarti delle lavorazioni siderurgiche destinati a riusi…» imprenditoriali d’altro genere;

– ca. mq 12.000 di tale area ex-IRFID era costituita soltanto da residui di siffatte lavorazioni —mai bonificate o rimosse—, nonché da altri tipi di rifiuti, colà abbandonati da terzi;

– su tale area, fin dal 2002, era iniziata una procedura di caratterizzazione preordinata alla bonifica ambientale dei luoghi, vicende, tutte queste, costellate da complesse vicissitudini, da numerose conferenze di servizi a tal fine ed anche da un primo contenzioso inter partes (poi risolto), in varia guisa conclusisi con il decreto direttoriale n. 3311/qdv del 9 febbraio 2007;

– con quest’ultimo provvedimento il MATTM approvò e ritenne definitive le conclusioni assunte nelle conferenze di servizi decisorie del 22 dicembre 2005 e del 28 aprile 2006, disponendo altresì l’esecuzione in danno della Società proprietaria per la messa in sicurezza della falda sotterranea, se questa non l’avesse poi sua sponte eseguita entro il termine prescritto;

Rilevato altresì che:

– avverso tal statuizione e le determinazioni assunte nelle citate conferenze di servizi, detta Società è allora insorta avanti al TAR Toscana, con il ricorso n. 636/2007 RG, deducendo in sostanza il difetto d’ogni sua responsabilità per gli inquinamenti verificatisi in illo tempore dal proprio dante causa o da terzi e, quindi, l’illegittimità d’ogni pretesa del Ministero d’imporle la bonifica di detta falda;

– essendosi tenuta il 13 dicembre 2006 un’ulteriore conferenza di servizi decisoria, in quella sede furono ribadite tutte le citate prescrizioni a carico di detta Società, che le impugnò innanzi al TAR Toscana con l’autonomo ricorso n. 638/2007 RG;

– l’adito TAR, con sentenza n. 984 del 5 giugno 2009, riunì ed accolse detti ricorsi, condividendo in tal modo la prospettazione attorea, peraltro conforme al principio comunitario «chi inquina paga», per l’assorbente questione che la ricorrente aveva acquistato il compendio industriale dopo i danni ambientali provocati in situ da altri soggetti e che non fu seriamente dimostrata la responsabilità di detta Società al riguardo;

– appellò quindi il MATTM, col ricorso in epigrafe, deducendo l’erroneità della sentenza gravata, in quanto il combinato disposto dell’art. 17 (ora, dell’art. 242) del Dlg 3 aprile 2006 n. 152 e degli artt. 2050 e 2051 c.c. aveva consentito di configurare la responsabilità pure dell’attuale proprietaria, ove anche utilizzatrice del sito inquinato e se a conoscenza dell’esistenza di tali danni ambientali al momento dell’acquisto dell’area, ché, anzi, si ha nella specie una responsabilità oggettiva di essa;

Considerato in diritto che:

– pure la controversia in esame rimane regolata dall’ormai consolidata giurisprudenza di questo Consiglio —cui il Collegio reputa di far riferimento ai sensi dell’art. 88, c. 2, lett. d), c.p.a.—, circa l’insussistenza d’ogni responsabilità, in capo al proprietario dell’area inquinata e da bonificare, per il sol fatto di tal sua qualità, ove non si dimostri che questi non abbia provocato o contribuito a provocare il danno ambientale (cfr. Cass. pen., III, 8 ottobre 2015 n. 45145; id., 29 dicembre 2015 n. 50997; id., 24 settembre 2016 n. 39797; ma anche C. giust. UE, III, 4 marzo 2015, n. 534);

– invero (cfr. Cons. St., V, 23 febbraio 2015 n. 881; id., 7 luglio 2015 n. 3382), come emerge dagli artt. 4, § 5) e 11, § 2) della dir. n. 2004/35/CE in combinato disposto con il suo considerando 13) ed in base al citato arresto del Giudice comunitario, affinché il regime di responsabilità ambientale sia efficace, è necessario che l’Autorità competente accerti il nesso causale tra l’azione d’uno o più agenti individuabili ed il danno ambientale concreto e quantificabile, onde sia possibile imporre loro misure di riparazione, a prescindere dal tipo d’inquinamento di cui trattasi;

– sicché la mera qualifica di proprietario del suolo non impone, di per sé sola, alcuna responsabilità od obbligo, in capo al proprietario, per il ritrovamento di rifiuti e il loro smaltimento nell’area di sua proprietà, e lo stesso dicasi nei riguardi di chi ne abbia la disponibilità;

– né v’è la possibilità d’addossare al proprietario in via automatica una responsabilità oggettiva o per fatto altrui (cfr. Cons. St., V, 22 febbraio 2016 n. 722), al di là dell’evoluzione subita dal sistema di responsabilità civile in direzione del progressivo abbandono dei criteri di imputazione fondati sulla sola colpa, che pure la P.A. appellante richiama ma non correttamente, poiché nel sistema di responsabilità civile rimane centrale, pure nei casi che prescindono dall’elemento soggettivo, la necessità di accertare comunque il rapporto di causalità tra la condotta e il danno, non potendo rispondere a titolo di illecito civile colui al quale non sia imputabile l’evento lesivo neppure sotto il profilo oggettivo;

– a più forte ragione, neppure si può imputare il danno stesso per il sol fatto dell’acquisto d’un sito inquinato da terzi o dal venditore, del cui danno ambientale l’acquirente sia comunque venuto a conoscenza, in particolare, come adombra il Ministero appellante, a seguito della c.d. due diligence preordinata a tal acquisto, giacché il subentro nella titolarità del bene non sposta o espande, sotto il profilo soggettivo, la responsabilità per l’illecito ambientale quand’anche risaputo dallo stesso acquirente, se non quando anch’egli sia colpevole della relativa causazione;

– non ostandovi la dir. n. 2000/24/CE, al più si può ammettere, ma non è vicenda verificatasi nella specie, che il proprietario può (e non deve) esser tenuto a rimborsare, in base ad un provvedimento congruamente motivato e in presenza d’altre e stringenti condizioni, le spese della bonifica d’ufficio ma nei soli limiti dell’utilità di mercato realmente ritratta dall’efficacia dell’intervento (arg. ex Cons. St., VI, 5 ottobre 2016 n. 4119),

– infatti, la messa in sicurezza del sito inquinato è una misura di correzione dei danni, onde rientra nel genus delle precauzioni, unitamente al principio di precauzione vero e proprio e al principio dell’azione preventiva, che gravano sul proprietario o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all’ambiente e, non avendo finalità sanzionatoria e/o ripristinatoria, non presuppone affatto l’individuazione dell’eventuale responsabile (cfr. Cons. St., VI, 16 luglio 2015 n. 3544), sia pur nei limiti predetti e non certo per l’intera spesa, che l’Autorità è comunque tenuta a sostenere per i suoi inderogabili obblighi di sicurezza collettiva;

– in definitiva, l’appello va rigettato senz’uopo d’integrare la motivazione della sentenza di prime cure, fermo restando che tutte le questioni testé vagliate esauriscono la vicenda sottoposta all’esame della Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c. e che gli argomenti di doglianza non esaminati espressamente sono stati ritenuti dal Collegio non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di segno diverso;

– la presente decisione rileva, infine, pure agli effetti di cui all’art.2, c. 2-quinquies della l. 24 marzo 2001 n. 89, in quanto il gravame si rivela manifestamente infondato;

– le spese di giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sez. VI), definitivamente pronunciando sull’appello (ricorso n. 8958/2009 RG in epigrafe), lo respinge.

Condanna il Ministero appellante al pagamento, a favore della Società resistente e costituita, delle spese di giudizio, che sono nel complesso liquidate in € 3.500,00 (Euro tremilacinquecento/00), oltre IVA ed accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 19 gennaio 2017, con l’intervento dei sigg. Magistrati:

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Carlo Deodato, Consigliere

Silvestro Maria Russo, Consigliere, Estensore

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Dario Simeoli, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 21/3/2017 n.1260 proviene da Giustamm.

Pres. Barra Caracciolo – Est.re Deodato

Sull’illegittimità delle disposizioni del Piano di Arenile che vietano l’apertura di nuovi esercizi di somministrazione di alimenti e bevande.

Ambiente – Pianificazione paesaggistica – Piani Particolareggiati – Piano dell’arenile – Singole disposizioni – Somministrazione alimenti e bevande – Divieto di apertura nuovi esercizi –È illegittimo

Pubblicato il 21/03/2017
N. 01276/2017REG.PROV.COLL.
N. 07803/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7803 del 2013, proposto da:
Societa’ Bagno Elio S.n.c. di Lappi Stefano e C., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Sandra Bonfe’ C.F. BNFSDR67B63I304X, con domicilio eletto presso Paola Mastrangeli in Roma, via Mondragone, n. 10;
contro
Comune di Rimini, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Wilma Marina Bernardi C.F. BRNWMM54D67H196L, con domicilio eletto presso Maria Teresa Barbantini in Roma, via Caio Mario, 7;
nei confronti di
Regione Emilia Romagna, Provincia di Rimini non costituiti in giudizio;
Coop. Pubblici Esercizi di Spiaggia di Rimini Soc. coop. a r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Luigino Biagini C.F. BGNLGN57D04H274Z, con domicilio eletto presso Fabrizio Brochiero in Roma, via Ulpiano 29/B;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA – BOLOGNA: SEZIONE I n. 00124/2013, resa tra le parti, concernente adozione variante normativa al piano dell’arenile – limite numerico dei pubblici esercizi.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rimini e della Coop. Pubblici Esercizi di Spiaggia di Rimini Soc. coop. a r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 marzo 2017 il Cons. Carlo Deodato e uditi per le parti gli avvocati Sandra Bonfè, Luigi Fedeli Barbantini, per delega dell’avvocato Wilma Marina Bernardi, e Luigi Biagini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con la sentenza impugnata il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna respingeva il ricorso proposto dalla Società Bagno Elio s.n.c., di Lappi Stefano & C. (d’ora innanzi Bagno Elio), nella qualità di gestore di uno stabilimento balneare, avverso le delibere (del Comune di Rimini e della Regione Emilia Romagna) approvative del Piano dell’arenile, nella parte in cui prevedeva, all’art.23, comma 4, lett. d) delle NTA, il divieto dell’apertura di nuovi esercizi di somministrazione di alimenti e bevande.
Avverso la predetta decisione proponeva appello la società Bagno Elio, criticandone la correttezza, ribadendo le argomentazioni intese a dimostrare l’illegittimità della suddetta norma pianificatoria e concludendo per l’annullamento di quest’ultima, previa riforma della decisione appellata.
Resisteva il Comune di Rimini, eccependo l’inammissibilità dell’appello, siccome asseritamente violativo dell’onere di puntuale contestazione della decisione appellata, rilevandone, in ogni caso, l’infondatezza nel merito e concludendo per la conferma della statuizione impugnata.
Si costituiva in giudizio anche la Cooperativa pubblici servizi di spiaggia di Rimini, soc. coop. a r.l., contestando la fondatezza dell’appello e domandandone il rigetto.
Il ricorso veniva trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 16 marzo 2017.
DIRITTO
1.- Dev’essere, innanzitutto, disattesa l’eccezione, formulata dal Comune di Rimini, di inammissibilità dell’appello, siccome asseritamente formulato in difetto dell’articolazione di specifici motivi di censura all’indirizzo della decisione impugnata.
Se è vero, infatti, che la corretta applicazione del primo comma dell’art.101 del c.p.a. esige che l’appellante deduca, a sostegno dell’impugnazione, specifiche censure contro i capi della sentenza gravata, pena l’inammissibilità dell’appello (Cons. St., sez. IV, 17 novembre 2015, n. 5220), è anche vero che, nella fattispecie in esame, l’onere ut supra codificato risulta ritualmente assolto dalla società Bagno Elio, come si ricava agevolmente dalla semplice lettura del ricorso in appello, nel quale risultano articolate puntuali critiche, rivolte perlopiù a contestare l’erroneo apprezzamento degli interessi di tutela ambientale come idonei a legittimare la decisione pianificatoria controversa.
2.- Nel merito è controversa la legittimità della norma del Piano dell’arenile di Rimini, adottato e approvato ai sensi dell’art.3, comma 2, della l.r. dell’Emilia Romagna n.9 del 2002 e che comprende la disciplina urbanistica ed edilizia della parte del territorio comunale di Rimini compresa tra il lungomare e la battigia, che impedisce l’apertura di nuovi esercizi di somministrazione di alimenti e bevande nuovi, consentendo, quindi, solo la prosecuzione delle attività già autorizzate al momento dell’adozione dello strumento urbanistico.
Il Tribunale di prima istanza ha giudicato tale previsione immune dai vizi ad essa ascritti, ritenendola, in particolare, giustificata dall’esigenza di tutela ambientale, sottesa alla scelta pianificatoria censurata, e dalla sua prevalenza sugli interessi commerciali.
La società appellante critica il giudizio pronunciato dal TAR, insistendo nel sostenere l’illegittimità della norma di piano impugnata, sia in quanto violativa della normativa statale (artt. 3, comma 1, d.l. n.223 del 2006 e 64 d.lgs. n. 59 del 2010), sia in quanto espressiva di una scelta discrezionale irragionevole e contraddittoria.
3.- L’appello è fondato, alla stregua delle considerazioni che seguono, e va accolto.
4.- La previsione del Piano di Arenile che non permette l’apertura di nuovi esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, ulteriori rispetto a quelli già esistenti al momento della sua adozione, si rivela, infatti, sia confliggente con la disciplina normativa sulla “liberalizzazione” delle attività commerciali, sia affetta dal vizio di eccesso di potere, consistente nella irragionevolezza e nella contraddittorietà della scelta, per gli spazi di discrezionalità ammessi dalla suddetta disciplina legislativa, consacrata nella norma di piano in esame.
5.- In ordine al primo profilo, osserva il Collegio che il combinato disposto degli artt. 3, comma 1, d.l. n.223 del 2006 e 64 d.lgs. n. 59 del 2010 descrive un sistema di regole che, per un verso, esclude la possibilità di limitare e contingentare le attività di somministrazione di alimenti e bevande, in coerenza con la dichiarata finalità di apertura alla concorrenza del relativo settore di mercato, e, per un altro, consente ai Comuni una programmazione limitativa dell’apertura di nuovo esercizi solo nelle situazioni in cui la salvaguardia dei preminenti valori della sostenibilità ambientale o sociale, non diversamente tutelabili, impediscano l’aggravio del carico urbanistico implicato dall’insediamento di nuove attività.
Si tratta, quindi, di un regime fortemente liberalizzato e che ammette restrizioni programmate all’accesso al settore commerciale in questione di nuovi esercenti solo nei casi, eccezionali e limitati, in cui la protezione di interessi generali, superiori a quello connesso alla libertà d’impresa, esige una proporzionata ed adeguata limitazione dell’apertura di nuovi esercizi di somministrazione di alimenti e bevande.
Orbene, così decifrati contenuti e finalità della normativa di riferimento, resta agevole rilevare che un divieto rigido ed assoluto di insediamento di nuovi esercizi pubblici in un ambito territoriale particolarmente esteso del territorio comunale, come quello imposto dall’art.23 del Piano dell’arenile del Comune di Rimini, confligge chiaramente con i precetti di liberalizzazione del settore commerciale considerato, nella misura in cui impediscono, se non per ragioni eccezionali di tutela di valori pubblici superiori, limitazioni quantitative all’accesso al mercato, basate su parametri oggettivi e inderogabili (come nella fattispecie in esame).
6.- Né vale, di contro, obiettare che la scelta limitativa in questione risulta ascrivibile entro i margini che la stessa normativa di riferimento (art.64, comma 3, d.lgs. n.59 del 2010) riconosce espressamente alla funzione programmatoria comunale.
Se è vero, infatti, che ai Comuni resta consentita la fissazione di divieti o limitazioni all’apertura di nuovi esercizi, è anche vero che la relativa potestà resta confinata nell’ambito della sola programmazione commerciale e che, in ogni caso, quand’anche si ammettesse la sua esercitabilità nell’ambito della (diversa) funzione di pianificazione urbanistica, come nel caso di specie (il Piano dell’arenile è un piano particolareggiato di iniziativa pubblica), la scelta censurata resterebbe affetta dal vizio di eccesso di potere.
Premesso, infatti, che, per quando discrezionale, la decisione pianificatoria (e limitativa) in esame resta soggetta alle regole di azione stabilite dalla diposizione legislativa di riferimento e, in ogni caso, ai canoni generali della ragionevolezza e della proporzionalità (cfr. ex multis Cons St., sez. IV, 16 aprile 2015, n.1949), appare agevole il rilievo che la contestuale previsione della possibilità di aumentare la superficie degli esercizi esistenti, fino a mq 200, rivela palesi profili di contraddittorietà e di illogicità, che si traducono nel vizio di eccesso di potere per uso sviato della discrezionalità.
A fronte, infatti, dell’ammissione dell’incremento della superficie degli esercizi esistenti, l’argomentazione relativa all’esigenza di tutela ambientale e paesaggistica si rivela del tutto inattendibile e incapace di giustificare il contestuale divieto di insediamento di nuove attività.
Le dichiarate esigenze di tutela dell’ambiente risultano, infatti, smentite e contraddette proprio dalla incoerente previsione della possibilità di aumento della superficie destinata all’esercizio delle attività esistenti di somministrazione di alimenti e bevande.
Quest’ultima misura, infatti, si rivela potenzialmente lesiva dei valori ambientali allo stesso modo dell’insediamento di nuovi esercizi, sicchè il divieto di quest’ultimo non può intendersi giustificato dall’allegazione delle suddette esigenza di tutela.
Non solo, ma il combinato disposto delle due misure rivela anche un significativo profilo di sviamento, integrato dal sintomo di una decisione preordinata a cristallizzare l’assetto di mercato esistente al momento dell’adozione della delibera, impedendo, in chiave anticoncorrenziale, l’accesso ad esso di nuovi esercenti.
7.- La disposizione di piano censurata dev’essere, quindi, giudicata illegittima, in quanto affetta dalle violazioni sopra accertate, e annullata, con conseguente assorbimento del secondo motivo di appello.
8.- Alle considerazioni che precedono conseguono, in definitiva, l’accoglimento dell’appello e, in riforma della decisione impugnata e in accoglimento del ricorso di primo grado, l’annullamento, limitatamente all’art.23 del Piano dell’arenile, delle delibere impugnate.
9.- Le spese di entrambi i gradi di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della decisione appellata e in accoglimento del ricorso di primo grado, annulla in parte qua le delibere con lo stesso impugnate e condanna le parti appellate, in solido tra loro, a rifondere alla società ricorrente le spese del doppio grado di giudizio, che liquida in complessivi Euro 10.000,00, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo,       Presidente
Carlo Deodato,           Consigliere, Estensore
Bernhard Lageder,       Consigliere
Marco Buricelli,          Consigliere
Oreste Mario Caputo, Consigliere
                       
                       
L’ESTENSORE                     IL PRESIDENTE
Carlo Deodato            Luciano Barra Caracciolo
                       
                       
                       
                       
                       
IL SEGRETARIO
 
 

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