Pres. Minichini, Est. Giansante

1. Edilizia ed urbanistica – Strumenti urbanistici generali – Art. 3 L.n.241/1990 s.m.i- Motivazione specifica – Obbligo – Non sussiste – Eccezione   

2. Edilizia ed urbanistica – Formazione di strumento urbanistico generale – Procedimento – Osservazioni dei privati – Costituisce una forma di apporto critico – Ambito ed estensione dell’obbligo di motivazione – Non muta

3. Edilizia ed urbanistica – Formazione di strumento urbanistico generale – P.A.- Ampia discrezionalità – Sussiste – Sindacato del G.A.- Limiti 

1.  Ai sensi dell’art. 3, co. 2, L.n. 241/1990,  non sussiste uno specifico onere motivazionale per gli strumenti urbanistici generali quale è il PUC: in particolare, le scelte adottate per ciò che attiene la destinazione delle singole aree non necessitano di una specifica motivazione se non nel caso in cui la scelta vada ad incidere negativamente su posizioni giuridicamente differenziate ravvisabili unicamente però nell’esistenza di piani e/o progetti di lottizzazione convenzionati già approvati o situazioni di diverso regime urbanistico accertate da sentenze passate in giudicato (1). (Nel caso di specie,  il TAR Campania, rilevato che dette ipotesi non sono rinvenibili nel caso di specie, ha ritenuto esente da censure sotto il profilo motivazionale il provvedimento impugnato ed ha respinto il ricorso)

2. In materia urbanistica, la presentazione di osservazioni dei privati nel procedimento di formazione del Piano Regolatore costituisce una forma di apporto critico o collaborativo che non muta l’ambito e l’estensione dell’obbligo di motivazione, né comporta l’esigenza di un’analitica confutazione con riferimento alle singole situazioni evidenziate dai privati, anche di sacrificio, essendo al contrario sufficiente che le rispettive osservazioni siano state esaminate e ritenute, sia pure succintamente e collettivamente, in contrasto con le linee guida del piano e con gli interessi pubblici che richiedano il sacrificio di tali contrapposti interessi privati coinvolti (2).

3. In materia urbanistica, le scelte effettuate dalla P.A. in sede di formazione ed approvazione dello strumento urbanistico generale sono accompagnate da un’amplissima valutazione discrezionale che, nel merito, appaiono insindacabili da G.A. e che sono per ciò stesso attaccabili solo per errori di fatto, per abnormità e irrazionalità delle stesse (3). (Nel caso di specie, il TAR Campania, rilevato che non sono ravvisabili nella fattispecie oggetto di gravame detti vizi, ha respinto il ricorso)

(1) cfr: Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 aprile 2013, n. 2029, in riferimento al Piano regolatore generale; Cons. Stato, Sez. IV, 16 febbraio 2011, n. 1015

(2) cfr: Cons. Stato, Sez. IV, 12 febbraio 2013, n. 845, 24 maggio 2013, n. 2836, Sez. VI, 20 giugno 2012, n. 3571

(3) cfr: Cons. Stato Sez. IV, 16 febbraio 2011, n. 1015 cit., 27 luglio 2010 n. 4920, Sez. VI 13 febbraio 2013, n. 893

sul ricorso numero di registro generale 1223 del 2012, proposto da: 
Francesco Salemme e Anna Panarese, rappresentati e difesi dall’avv. Enrica Guerriero, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Raffaello Capunzo in Napoli, Via Tommaso Caravita, n. 10; 

Comune di Benevento in persona del Sindaco, legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Milena Dello Iacovo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Ersilia Sibilio in Napoli, Via Santa Brigida, n. 64; 

sul ricorso numero di registro generale 437 del 2013, proposto da: 
Francesco Salemme e Anna Panarese, rappresentati e difesi dall’avv. Enrica Guerriero, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Raffaello Capunzo in Napoli, Via Tommaso Caravita, n. 10; 

Comune di Benevento in persona del Sindaco, legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Milena Dello Iacovo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Ersilia Sibilio in Napoli, Via Santa Brigida, n. 64; 
Provincia di Benevento – non costituita; 

quanto al ricorso n. 1223 del 2012:
“- della Deliberazione del Consiglio Comunale di Benevento n. 52 del 28/12/2011, affissa all’Albo pretorio comunale in data 9 Gennaio 2012;
– della Deliberazione del Consiglio Comunale di Benevento n. 15 dell’11/07/2011;
– della Deliberazione del Consiglio Comunale di Benevento n. 27 del 27/07/2011
nonché
– della Deliberazione del Consiglio Comunale di Benevento n. 12 del 5/7/2011;
– della Deliberazione del Consiglio Comunale di Benevento n. 13 del 6/7/2011;
– della Deliberazione del Consiglio Comunale di Benevento n. 14 del 7/7/2011;
– della Deliberazione del Consiglio Comunale di Benevento n. 23 del 15/7/2011;
– della Deliberazione del Consiglio Comunale di Benevento n. 24 del 18/7/2011;
– della Deliberazione del Consiglio Comunale di Benevento n. 25 del 22/7/2011;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale

dell’Amministrazione al risarcimento del danno subito dai ricorrenti a causa dell’illegittimità degli atti impugnati”

quanto al ricorso n. 437 del 2013:
“- del Decreto del Presidente della Provincia di Benevento di approvazione del Piano Urbanistico Comunale di Benevento n. 54/ 2012 (n. 427 Registro Pubblicazione), pubblicato sul BURC della Regione Campania n. 78 del 24 Dicembre 2012;
– della Deliberazione della Giunta provinciale di Benevento n. 315 del 23 Novembre 2012, affissa all’Albo Pretorio il 27 Novembre 2012, di approvazione del Piano Urbanistico Comunale di Benevento
nonché
– di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale ivi compresi ogni Delibera e atto indicati nella Delibera di Giunta Provinciale n. 315/2012 e del Decreto Presidenziale n. 54/2012, che qui si intendono espressamente richiamati
e per la condanna
delle Amministrazioni al risarcimento del danno subito dai ricorrenti a causa dell’illegittimità degli atti impugnati”

Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Benevento;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2015 la dott.ssa Rosalba Giansante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Espongono in fatto i coniugi Francesco Salemme e Anna Panarese di essere proprietari di un’area, sita in Benevento alla contrada Spinanginosa, distinta in catasto terreni al foglio 51, particella 387 ed avente destinazione urbanistica E3.
Riferiscono che con le impugnate deliberazioni, n. 27 del 27 luglio 2011 e, in via definitiva, n. 52 del 28 dicembre 2011, il Consiglio Comunale di Benevento aveva adottato il Piano Urbanistico Comunale (P.U.C.), nel quale il fondo di essi ricorrenti era stato destinato a zona elementare E6, mentre per le aree circostanti, situate a monte ed a valle della S.S. Appia, era stato previsto un sistema di destinazioni del tipo commerciale o residenziale a bassa densità, finalizzato a valorizzare una vocazione territoriale dell’area.
Nelle more dell’adozione del P.U.C., in data 27 maggio, avevano presentato al Comune di Benevento la propria osservazione, a cui era assegnato il numero di protocollo 43, con la quale avevano chiesto che fosse eliminata la frammentazione determinata dal P.U.C., evidenziata nella stessa osservazione, attraverso la modifica per l’area di loro proprietà e quelle limitrofe, della destinazione urbanistica da E6 in D2.
Sulla osservazione il Progettista ed il Consulente del P.U.C. avevano rilasciato parere positivo, ritenendo, sotto il profilo tecnico, la loro proposta “accoglibile relativamente alla modifica delle aree da E6 a D2, con le seguenti prescrizioni: 1) rispetto della dotazione di parcheggi; 2) distanza dei manufatti dalla strada non inferiore ad 1,2 volte della distanza dei fabbricati esistenti, assunte come riferimenti; 3) che gli accessi siano posti esclusivamente nella parte a monte”; inoltre, in data 19 marzo 2010, la Commissione Urbanistica, visto il parere tecnico ed avviato il dibattito nel merito, aveva accolto l’osservazione “in virtù di garantire un omogeneo sviluppo urbanistico dell’intera area”. Nonostante tali pareri positivi il Consiglio Comunale di Benevento, con l’impugnata Deliberazione n. 15 dell’1 luglio 2011 aveva respinto l’osservazione dei ricorrenti.
I sig.ri Francesco Salemme e Anna Panarese hanno, quindi, proposto l’odierno ricorso, ritualmente notificato l’8 marzo 2012 e depositato il 15 marzo 2012, assunto al numero di registro generale 1223 del 2012, con il quale hanno chiesto l’annullamento della Deliberazione del Consiglio Comunale di Benevento n. 27 del 27 luglio 2011, di adozione del P.U.C. del Comune di Benevento, della Deliberazione di C.C. n. 52 del 28 dicembre 2011, affissa all’Albo pretorio comunale in data 9 gennaio 2012, di integrazione della suddetta Delibera di C.C. n. 27/2011, della Deliberazione di C.C. n. 15 dell’11 luglio 2011, di esame delle osservazioni e delle ulteriori Deliberazioni del Consiglio Comunale di Benevento specificate in epigrafe, nonché la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento del danno da essi subito a causa dell’illegittimità degli atti impugnati.
I ricorrenti, a sostegno del gravame, con due motivi di ricorso, hanno dedotto le seguenti censure: A. violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, degli artt. 2 e 23, lettere b) e d) della legge regionale della Campania 22 dicembre 2004, n. 16 e dell’art. 97 della Cost., eccesso di potere per abnorme illogicità; B. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 (difetto di motivazione), eccesso di potere per abnorme illogicità, contraddittorietà.
Parte ricorrente ha chiesto, altresì, la condanna dell’ente locale resistente al risarcimento del danno subito che, suo avviso, sarebbe in re ipsa, in considerazione del tipo di destinazione urbanistica assegnato all’area di loro proprietà.
Con l’ulteriore ricorso, ritualmente notificato il 10 gennaio 2013 e depositato il 25 gennaio 2013, assunto al numero di registro generale 437 del 2013, i sig.ri Francesco Salemme e Anna Panarese hanno chiesto l’annullamento del Decreto del Presidente della Provincia di Benevento di approvazione del Piano Urbanistico Comunale di Benevento n. 54/ 2012 (n. 427 Registro Pubblicazione), pubblicato sul BURC della Regione Campania n. 78 del 24 dicembre 2012, della Deliberazione della Giunta Provinciale di Benevento n. 315 del 23 novembre 2012, affissa all’Albo Pretorio il 27 novembre 2012, di approvazione del Piano Urbanistico Comunale di Benevento, nonché la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento del danno da essi subito causa dell’illegittimità degli atti impugnati.
A sostegno del gravame i ricorrenti hanno riproposto le medesime censure già dedotte con il precedente ricorso.
Si è costituito a resistere in entrambi i giudizi il Comune di Benevento, eccependo l’irricevibilità dei ricorsi per tardività, deducendo la loro infondatezza e concludendo, comunque, per il loro rigetto; in riferimento alla domanda di risarcimento del danno l’ente locale ha sostenuto l’insussistenza degli elementi necessari per configurare un’ipotesi di risarcimento del danno ed in particolare l’imputazione dell’evento dannoso ad esso Comune, nonché la genericità e la mancanza di un principio di prova del medesimo danno ed ha, pertanto, concluso per il rigetto della domanda stessa.
Parte ricorrente in data 30 novembre 2013 ha chiesto la riunione dei ricorsi per connessione soggettiva ed oggettiva.
Alle udienze di discussione del 4 febbraio 2015 e del 17 giugno 2015 le cause sono state rinviate.
Entrambe le parti hanno prodotto documentazione e parte ricorrente ha presentato memorie.
All’udienza pubblica del 4 novembre 2015 le cause sono state chiamate ed assunte in decisione.
Il Collegio, in accoglimento anche della richiesta formulata sul punto da parte ricorrente, dispone innanzitutto la riunione dei ricorsi n. 1223 del 2012 e n. 437 del 2013, per evidente connessione soggettiva e oggettiva.
Si prescinde dall’esame dell’eccezione di rito di irricevibilità per tardività sollevata dal Comune di Benevento essendo i ricorsi infondati nel merito.
Con due motivi di ricorso, che il Collegio ritiene opportuno esaminare congiuntamente al fine di una completa più esaustiva analisi della vicenda dedotta nel presente giudizio, i ricorrenti hanno dedotto le seguenti censure: A. violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, degli artt. 2 e 23, lettere b) e d) della legge regionale della Campania 22 dicembre 2004, n. 16 e dell’art. 97 della Cost., eccesso di potere per abnorme illogicità.
I sig.ri Salemme e Panarese lamentano che il Comune di Benevento, con le impugnate deliberazioni, avrebbe adottato il P.U.C., prevedendo per le aree circostanti, a monte e a valle della S.S. Appia di Benevento, un sistema di destinazioni del tipo commerciale o residenziale a bassa densità, finalizzato a valorizzare una vocazione territoriale dell’area, mentre il fondo di essi ricorrenti, pur essendo esso situato in quella zona, sarebbe stato classificato, quanto alla destinazione urbanistica, come zona elementare E6; in tal modo si sarebbe determinata una frammentazione, in contrasto con le menzionate disposizioni nazionali e regionali che impongono l’obbligo di ripartizione del territorio in zone omogenee.
B. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 (difetto di motivazione), eccesso di potere per abnorme illogicità, contraddittorietà.
I ricorrenti lamentano che, con le delibere impugnate, l’amministrazione comunale avrebbe respinto l’osservazione da essi presentata senza indicare, in alcun modo, i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che avevano determinato la decisione, né sarebbero stati tenuti in considerazione il parere tecnico ed il verbale della Commissione urbanistica che avevano dato parere favorevole all’accoglimento dell’osservazione, nonché la proposta con relativo parere favorevole risultante dalla deliberazione di C.C. n. 27 del 27 luglio 2011.
I motivi sono entrambi infondati.
Il Collegio deve innanzitutto rilevare che dall’esame cartografico, depositato in giudizio dagli stessi ricorrenti (scheda osservazione n. 43), risulta che la particella di loro proprietà fa parte di un’ampia area avente tutta destinazione E6 (area agricola con potenzialità produttiva) in modo da formare un’area omogenea.
Un solo lato della particella dei ricorrenti confina con una strada che, in mancanza di indicazioni, deve ritenersi, verosimilmente, la S.S. Appia di Benevento, al di là della quale, però, oltre ad un’area avente destinazione D2 risulta anche un’area F2.
Inoltre l’art. 3, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, stabilisce che “la motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale”.
Da tale disposizione discende la regola operativa secondo cui – in linea di principio – uno specifico onere motivazionale non sussiste per gli strumenti urbanistici generali e tale è indubbiamente il PUC (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 aprile 2013, n. 2029, in riferimento al Piano regolatore generale).
Al riguardo, giova rammentare che la pacifica giurisprudenza, dalla quale il Collegio non ha motivo di discostarsi, ha puntualizzato che le scelte adottate per ciò che attiene la destinazione delle singole aree non necessitano di una specifica motivazione se non nel caso in cui la scelta vada ad incidere negativamente su posizioni giuridicamente differenziate ravvisabili unicamente però nell’esistenza di piani e/o progetti di lottizzazione convenzionati già approvati o situazioni di diverso regime urbanistico accertate da sentenze passate in giudicato (cfr ex multis Cons. Stato, Sez. IV, 16 febbraio 2011, n. 1015), ipotesi queste non rinvenibili nel caso di specie.
Inoltre, per quanto attiene specificatamente la presentazione di osservazioni dei privati, essa, secondo la condivisibile giurisprudenza, costituisce una forma di apporto critico o collaborativo nel procedimento di formazione del Piano Regolatore che non muta l’ambito e l’estensione dell’obbligo di motivazione, né comporta l’esigenza di un’analitica confutazione con riferimento alle singole situazioni evidenziate dai privati, anche di sacrificio, essendo al contrario sufficiente che le rispettive osservazioni siano state esaminate e ritenute, sia pure succintamente e collettivamente, in contrasto con le linee guida del piano e con gli interessi pubblici che richiedano il sacrificio di tali contrapposti interessi privati coinvolti (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12 febbraio 2013, n. 845, 24 maggio 2013, n. 2836, Sez. VI, 20 giugno 2012, n. 3571).
Analizzando la fattispecie oggetto di gravame alla luce della richiamata giurisprudenza, occorre evidenziare che, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, la delibera di C.C. n. 15 dell’11 luglio 2011, concernente l’esame della osservazione n. 43 presentata dai sig.ri Salemme e Panarese, motiva in ordine al rigetto della medesima osservazione, dando atto che nella proposta deliberativa era stata accolta.
Dalla predetta delibera emerge che il voto contrario è stato determinato, come per l’osservazione n. 42, unitamente esaminata, in quanto entrambe prevedevano “un aggravamento della zona agricola”.
Al riguardo si rileva che, sebbene la motivazione sia succinta, deve ritenersi chiaro comunque l’intento dell’amministrazione comunale di preservare la zona agricola, sostanzialmente di non arrecare pregiudizio alla stessa, tenuto conto delle linee guida del piano.
La delibera di C.C. n. 15 dell’11 luglio 2011 è espressamente richiamata al punto 2 del deliberato della delibera di C.C. n. 27 del 27 luglio 2011, di approvazione del PUC, che prevede di “Accogliere o non accogliere le osservazioni come riportato nelle delibere di C.C. N. 12 del 5.07. 2011,…..N. 15 dell’11.07.2011….;”.
Occorre altresì porre in evidenza che, come emerge dal parere tecnico, con quest’ultimo il Progettista e il Consulente del P.U.C. avevano dato si parere positivo alla proposta di parte ricorrente, ma nella sua interezza e cioè non limitatamente all’area di sua proprietà ma anche a “quelle limitrofe”, come richiesto da parte ricorrente stessa nell’osservazione presentata il 27 maggio 2009.
Alla luce di quanto sopra il predetto parere tecnico presenta profili di perplessità.
Esso, infatti, accetta la prospettazione di parte ricorrente della possibilità di un cambio di destinazione dell’intera area avente destinazione E6, senza obiettare che parte ricorrente stessa non aveva legittimazione a richiedere il cambio di destinazione per le aree limitrofe.
Anziché pronunciarsi sulla sola particella n. 387, richiamata tra i riferimenti catastali dell’osservazione, i suddetti tecnici, evidentemente consci dell’intrinseca contraddittorietà della proposta dell’osservante (“D2 per l’area in oggetto” – di proprietà di parte ricorrente – “e quelle limitrofe”), finiscono per rilevare che l’osservazione sarebbe stata accoglibile se riferita all’intera area, pervenendo alla conclusione logica che semmai si sarebbe dovuta mutare la destinazione dell’intera area avente destinazione E6.
Al riguardo non risulta in atti, nè parte ricorrente ha fornito prove in merito, come era suo onere, che le aree limitrofe che circondano la particella di cui sono proprietari i ricorrenti abbiano avuto destinazione D2.
Quanto al verbale della Commissione urbanistica del 19 marzo 2010, occorre evidenziare che l’osservazione n. 43, presentata dai ricorrenti, risulta essere stata esaminata unitamente alla n. 207; tale circostanza è importante, per quello che in questa sede interessa, in quanto dal suddetto verbale emerge che, come per il parere tecnico, il parere favorevole aveva riguardato tutta l’area e non solo quella di parte ricorrente.
Infatti in esso è rappresentato che: “Visto il parere tecnico ed avviato il dibattito nel merito, dal quale viene fuori l’idea di accogliere le osservazioni andando nella direzione di modificare l’intera area originaria classificata E6, classificando tutta D2, questo in virtù di garantire un omogeneo sviluppo urbanistico dell’intera area”. Inoltre il consigliere astenuto ha così motivato la sua astensione, riportata nel medesimo verbale: “trattasi di un cambiamento radicale rispetto alla previsione di PUC e la cui accettazione doveva essere necessariamente dopo puntuale valutazione in consiglio comunale”.
Occorre, infine, rammentare che, come detto, il Consiglio Comunale, nell’esercizio del proprio potere discrezionale, con la delibera di C.C. n. 15 dell’11 luglio 2011, ha motivato in ordine al pregiudizio che sarebbe stato arrecato all’area agricola per cui è causa.
Per consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ha motivo di discostarsi, le scelte effettuate dalla P.A. in sede di formazione ed approvazione dello strumento urbanistico generale sono accompagnate da un’amplissima valutazione discrezionale che, nel merito, appaiono insindacabili e che sono per ciò stesso attaccabili solo per errori di fatto, per abnormità e irrazionalità delle stesse (cfr Cons. Stato Sez. IV, 16 febbraio 2011, n. 1015 cit., 27 luglio 2010 n. 4920, Sez. VI 13 febbraio 2013, n. 893), non ravvisabili nella fattispecie oggetto di gravame.
Conclusivamente, per i suesposti motivi, i ricorsi devono essere respinti.
La ritenuta legittimità dell’operato dell’amministrazione comporta il rigetto della domanda di risarcimento del danno.
Quanto alle spese, si ritiene che sussistano i motivi che giustificano la compensazione integrale delle spese tra le parti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava) definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, ne dispone la riunione e li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Ferdinando Minichini, Presidente
Michelangelo Maria Liguori, Consigliere
Rosalba Giansante, Primo Referendario, Estensore

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