1. Contratti della pubblica amministrazione- Mancanza del requisito dell’affidabilità ex art. 38 d. lgs. 163/2006- Legittima l’esclusione dalla gara.
 
2. Contratti della Pubblica amministrazione- Bando di gara- Interpretazione letterale dei requisiti sanciti dalla lex specialis- Doverosità.

Debiti fuori bilancio – Riconoscimento – Presupposti – Ordinanze di assegnazione dei crediti emesse dal giudice dell’esecuzione civile 

Nella deliberazione in rassegna, la Sezione ligure affronta il profilo della riconoscibilità, ai sensi dell’art. 194, comma 1, TUEL, della legittimità del debito fuori bilancio derivante da un’ordinanza di assegnazione dei crediti emessa dal giudice dell’esecuzione civile. Non ritenendo condivisibile la tesi del comune istante, la Sezione regionale ricorda che tale ordinanza, emessa ai sensi dell’articolo 553, primo comma, c.p.c., è dotata di efficacia esecutiva al pari di una sentenza di condanna di primo grado, con la conseguenza che, senza alcun dubbio, costituisce titolo idoneo per consentire il riconoscimento di obbligazioni fuori bilancio ex articolo 194 TUEL. A questo fine, infatti, è sufficiente l’esistenza di un provvedimento giurisdizionale idoneo ad instaurare un processo esecutivo, non essendo assolutamente necessario un titolo giudiziale inoppugnabile.

                  
Dott.ssa Angela PRIA                                  Presidente f.f.
Dott. Alessandro BENIGNI                           Primo Referendario (relatore)
Dott. Francesco BELSANTI                          Primo Referendario
Dott. Claudio GUERRINI                             Primo Referendario
 
nell’ adunanza del 20 dicembre 2016 ha assunto la seguente
 

 
Vista la lettera prot. n. 121 del 12 dicembre 2016, con la quale il Presidente del Consiglio delle Autonomie locali ha trasmesso alla Sezione la richiesta di parere formulata il 2 dicembre 2016 dal Comune di Imperia (IM), ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista l’ordinanza presidenziale n. 61/2016, che ha deferito la questione all’esame collegiale della Sezione;
Udito in camera di consiglio il magistrato relatore, Dott. Alessandro Benigni;
 

Con istanza in data 2 dicembre 2016, trasmessa dal Presidente del Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria con nota n. 121 del 12 dicembre 2016 ed assunta al protocollo della Segreteria della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria il 13 dicembre del 2016 con il n. 0005000 – 13.12.2016 – SC _ LIG – T85 – A, il Comune di Imperia ha inviato una richiesta di parere relativa alla disciplina dei debiti fuori bilancio.
In particolare l’Ente chiede se la nozione di “sentenze esecutive”, contenuta nel primo comma dell’articolo 194 TUEL, ricomprenda anche le ordinanze di assegnazione in pagamento di crediti, previste nell’articolo 553 c.p.c.

1.   Sull’ammissibilità della richiesta di parere
La richiesta di parere è da considerarsi ammissibile sotto il profilo soggettivo e procedurale in quanto è stata sottoscritta dall’organo legittimato a rappresentare l’Amministrazione ed è stata trasmessa tramite il Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria, nel rispetto, cioè, delle formalità previste dall’articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131.
Una valutazione positiva, in punto di ammissibilità, va espressa con riguardo anche al profilo oggettivo, poiché attiene all’interpretazione di disposizioni legislative che disciplinano le modalità di adempimento delle obbligazioni pecuniarie da parte degli enti locali.
 


2.     La questione di merito. La valutazione della Sezione sulla questione sottoposta
 
L’articolo 194, comma 1 TUEL dispone che “con deliberazione consiliare di cui all’articolo 193, comma 2, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive”.
Il Comune di Imperia ritiene che tale disposizione non si applichi alle ordinanze di assegnazione dei crediti, emesse dal giudice dell’esecuzione civile, sul presupposto che le medesime “sono certamente carenti dei caratteri della certezza, della liquidità e della esigibilità” e, pertanto, in assenza di precedenti, ha chiesto, al riguardo, un parere a questa Sezione regionale di controllo.
La soluzione al quesito presuppone una preliminare valutazione sulla natura giuridica – decisoria o meno – di tale ordinanza, emessa ai sensi dell’articolo 553, primo comma, c.p.c.[1], nell’ambito di un processo di espropriazione presso terzi, in cui la pubblica amministrazione abbia la veste del terzo, con conseguente attitudine al giudicato.
 Nel corso del processo di espropriazione presso terzi, il terzo – debitore del debitore pignorato – deve dichiarare l’esistenza e l’ammontare del proprio debito, ovvero rendere la c.d. dichiarazione contestata. Nel secondo caso, che è quello su cui la Sezione regionale è chiamata a pronunciarsi, il giudice dell’esecuzione provvede, con ordinanza, compiuti i necessari accertamenti nel contraddittorio tra le parti e con il terzo. Il conseguente provvedimento di assegnazione del credito pignorato rappresenta l’atto finale e conclusivo del procedimento di espropriazione verso terzi, determinante il trasferimento del credito pignorato dal debitore esecutato al creditore del medesimo (in questo senso, Cass. 29 ottobre 2003 n. 16232; Id., 31 marzo 2011, n. 7508) ed è suscettibile di divenire inoppugnabile, al pari di un giudicato, se non viene impugnato con i mezzi per esso previsti.
Unanime giurisprudenza, civile (Cass. 18 marzo 2003, n. 3976; 3 giugno 2015, n. 11493; 10 maggio 2016, n. 9390) e amministrativa (C.d.S. Adunanza plenaria 10 aprile 2012, n. 2), qualifica l’ordinanza di assegnazione come “titolo esecutivo che, munito della relativa formula, può essere portato ad esecuzione dal creditore assegnatario (già pignorante) contro il terzo pignorato”, suscettibile di essere dedotto anche nel giudizio di ottemperanza, ai sensi dell’articolo 112, comma 3, lett. c) c.p.a.
Pertanto, essendo dotata di efficacia esecutiva al pari di una sentenza di condanna di primo grado, l’ordinanza di assegnazione di crediti ex articolo 553 c.p.c. è, senza alcun dubbio, titolo idoneo per consentire il riconoscimento di obbligazioni fuori bilancio ex articolo 194 TUEL.
L’opposta supposizione del Comune di Imperia si fonda sul presupposto, non condivisibile, della necessaria sussistenza di una sentenza passata in giudicato ritenendo che “l’evidente ratio a cui si ispira tale norma [l’articolo 194 TUEL] è da rinvenirsi nell’esistenza di un provvedimento giudiziario che renda incontestabile l’esistenza del debito e dunque l’obbligo per l’amministrazione comunale di attivarsi per il ripianamento del medesimo”.
Tale impostazione è smentita dalla chiara lettera della norma del Testo Unico, la quale fa riferimento a “sentenze esecutive” e non a sentenze passate in giudicato. Il presupposto per l’attivazione della speciale disciplina del riconoscimento dei debiti fuori bilancio, pertanto è solo quello dell’esistenza di un provvedimento giurisdizionale (avente la natura sostanziale, e non meramente formale di sentenza) idoneo ad instaurare un processo esecutivo.
Pertanto, si ritiene che, in materia di debiti fuori bilancio degli enti locali, l’espressione “sentenze esecutive” contenuta nell’articolo 194 TUEL ricomprenda anche il provvedimento di assegnazione di somme dovute dal Comune nella sua qualità di debitore del debitore, pur in presenza di una dichiarazione del Comune stesso negativa ex articolo 547 c.p.c., a nulla rilevando la sussistenza di un giudizio di opposizione pendente, in quanto la norma non richiede la sussistenza di un titolo giudiziale inoppugnabile, ma meramente esecutivo.
 

nelle esposte considerazioni è il parere della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria sulla richiesta avanzata dal Comune di Imperia.

• la trasmissione di copia della presente deliberazione, a cura del Direttore della Segreteria, al Sindaco del Comune di Imperia;
• la pubblicazione della presente deliberazione, a cura del Direttore della Segreteria, sul sito web della Sezione.

Così deliberato in Genova nella camera di consiglio del 20 dicembre 2016

Nel parere in esame, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha avuto modo di precisare come un Comune non possa ricevere dalla propria azienda speciale un finanziamento a breve termine avente le stesse caratteristiche e le stesse finalità dell’anticipazione di tesoreria, anche agli effetti della sottrazione dai vincoli relativi alle operazioni costituenti indebitamento. Ciò in quanto ogni forma di finanziamento che il Comune riceva dall’azienda speciale, come da qualsiasi altro soggetto al di fuori del rapporto di tesoreria, o di altri specifici rapporti regolati dalla legge, non può che essere ricondotta all’esercizio del credito e, quindi, secondo l’insegnamento della Corte costituzionale, alla categoria dell’indebitamento, con il conseguente obbligo di destinazione esclusiva a spese di investimento sancito dall’art. 119 della Costituzione. 

 
 
composta dai magistrati:
dott. Giancarlo Astegiano                                Presidente f.f.
dott. Luigi Burti                                             Consigliere
dott. Donato Centrone                                    Primo Referendario
dott. Andrea Luberti                                       Primo Referendario
dott. Paolo Bertozzi                                        Primo Referendario (relatore)
dott. Cristian Pettinari                                     Referendario
dott. Giovanni Guida                                       Referendario
dott.ssa Sara Raffaella Molinaro                       Referendario
 
nell’adunanza in camera di consiglio del 14 dicembre 2016
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;
vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
vista la nota n. 11399 del 2 dicembre 2016 con la quale il Comune di Alzate Brianza (CO) ha richiesto un parere nell’ambito delle funzioni consultive attribuite alle Sezioni regionali di questa Corte;
vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003;
vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’adunanza odierna per deliberare sulla richiesta di parere;
udito il relatore dott. Paolo Bertozzi.

Con la nota sopra citata il Sindaco del Comune di Alzate Brianza pone un quesito concernente la possibilità di ridurre il ricorso del Comune all’anticipazione di tesoreria per mezzo di finanziamenti da parte dell’azienda speciale totalmente partecipata.
Si precisa al riguardo che:

• il Comune deve spesso ricorrere ad anticipazioni di cassa tramite il proprio tesorerie che remunera sulla base dell’effettivo utilizzo nel rispetto delle prescrizioni di cui all’art. 222 del TUEL;
• il medesimo Comune detiene in modo totalitario una azienda speciale che dispone di un fondo cassa in significativo e costante attivo a fronte del quale riceve un interesse attivo prossimo allo zero, investendo la liquidità esclusivamente in titoli di Stato.

Tutto ciò premesso si formulano i seguenti quesiti:

1. E’ possibile che la citata azienda speciale possa “trasferire” una parte di questo fondo cassa al Comune a fronte di una remunerazione del capitale superiore a quella ricevuta investendo in titoli di Stato ma inferiore a quanto pagato dal Comune per l’anticipazione di Tesoreria? Operando in tale modo infatti entrambi gli enti avrebbero un beneficio.
2. Che tipo di contratto dovrebbero porre in essere i due enti? Si dovrebbe ricorrere ad un contratto di finanziamento o ad altra tipologia?
3. Che tasso di interesse potrebbe essere applicato al finanziamento?

L’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante “disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”, prevede che le Regioni, i Comuni, le Province e le Città metropolitane possano richiedere pareri in materia di contabilità pubblica alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.
Quest’ultime risultano quindi investite, per effetto della legge sopra citata, di una nuova funzione di consulenza che si affianca a quella del controllo sulla sana gestione finanziaria degli enti locali, previsto dal precedente comma 7, quale ulteriore esplicazione delle “forme di collaborazione” tra la Corte dei conti e le autonomie territoriali promossa dalla stessa legge al fine di assicurare il coordinamento della finanza pubblica.
La Sezione Autonomie della stessa Corte dei conti, con atto del 27 aprile 2004, in seguito integrato con le deliberazioni n. 5/AUT/2006 e n. 9/SEZAUT/2009, ha fissato i principi e le modalità per l’esercizio della funzione consultiva sopra descritta, individuando, tra l’altro, i soggetti legittimati alla richiesta di parere e le singole materie riconducibili alla nozione di contabilità pubblica.
Questa Sezione regionale è quindi chiamata a verificare, in via preliminare, l’ammissibilità della richiesta in esame, sia sotto il profilo soggettivo (legittimazione dell’organo richiedente) sia sotto il profilo oggettivo (attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica).
I. Ammissibilità soggettiva.
L’art. 7, comma 8, della citata legge 5 giugno 2003, n. 131, come detto, riserva la facoltà di richiedere pareri in materia di contabilità pubblica esclusivamente alle Regioni e, “di norma per il tramite del consiglio delle Autonomie locali”, ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane.
Tale facoltà, stante la natura speciale della funzione consultiva attribuita alla Corte, non può pertanto essere estesa a soggetti diversi da quelli espressamente indicati dalla legge.
La legittimazione alla richiesta di parere, inoltre, per i riflessi che ne possono scaturire sulla gestione finanziaria dell’ente, deve essere riconosciuta all’organo legislativamente investito della rappresentanza legale dell’ente medesimo ed individuabile, di regola, nel Presidente della Giunta regionale, nel Sindaco e nel Presidente della Provincia.
La richiesta di parere in esame, proveniente dal Sindaco, legale rappresentante dell’ente e, come tale, legittimato a proporla, deve quindi ritenersi ammissibile sotto il profilo soggettivo.
II. Ammissibilità oggettiva.
La facoltà di richiedere pareri, oltre ad essere limitata ai soggetti sopra indicati, risulta legislativamente circoscritta alla sola materia della contabilità pubblica.
La funzione di consulenza riconosciuta alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti non è quindi di carattere generale, ma, coerentemente con le finalità di coordinamento della finanza pubblica perseguite dalla legge attributiva, si esplica esclusivamente su quesiti attinenti l’interpretazione di norme di contabilità e finanza pubblica, in modo da assicurarne una uniforme applicazione da parte delle autonomie territoriali. 
Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, chiamate a pronunciarsi nell’esercizio delle funzioni di coordinamento ad esse assegnate dall’art. 17, comma 31, del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, con la deliberazione n. 54/2010, hanno precisato che la funzione consultiva deve svolgersi anche in ordine a quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica, e in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’ente e sui pertinenti equilibri di bilancio.
Si ritiene, in ogni caso, che il parere possa essere fornito solo rispetto a questioni di carattere generale che si prestino ad essere considerate in astratto, escludendo ogni valutazione su atti o casi specifici che determinerebbe un’ingerenza della Corte nella concreta attività dell’ente e, in ultima analisi, una compartecipazione all’amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà ed indipendenza riconosciuta alla Corte dei conti dalla Costituzione repubblicana.
Le Sezioni regionali non possono pronunciarsi, inoltre, su quesiti che implichino valutazioni di comportamenti amministrativi suscettibili di interferire con altre funzioni intestate alla stessa Corte dei conti, ad altri organi giurisdizionali o a soggetti pubblici investiti dalla legge di funzioni di controllo o consulenza in determinate materie.
Alla luce delle predette considerazioni, la richiesta di parere in esame deve ritenersi ammissibile anche sotto il profilo oggettivo riguardando i rapporti tra il Comune e un organismo partecipato nel quadro dell’ordinamento finanziario degli enti locali.

Il primo quesito sottoposto alla Sezione richiede di stabilire se l’eccedenza di cassa di una azienda speciale possa essere impiegata per realizzare un finanziamento a breve termine a favore del Comune che ne detiene in modo totalitario la partecipazione, evitando ad esso di incorrere nei maggiori oneri in termini di interessi passivi dovuti per l’anticipazione concessa dal tesoriere ai sensi dell’art. 222 del TUEL.
Quest’ultimo, come è noto, prevede che il tesoriere, su richiesta dell’ente corredata dalla deliberazione della Giunta, conceda allo stesso anticipazioni di tesoreria, entro il limite massimo dei tre dodicesimi[1] delle entrate accertate nel penultimo anno precedente.   
La giurisprudenza contabile è intervenuta più volte a precisare la natura e la funzione dell’anticipazione di tesoreria nel quadro del sistema finanziario degli enti locali.
E’ stato osservato al riguardo che l’anticipazione di tesoreria costituisce una forma eccezionale di finanziamento accordata agli enti esclusivamente per fronteggiare momentanee deficienze di cassa derivanti da un fisiologico sfasamento temporale tra flussi di entrata e flussi di spesa.
Le somme “anticipate” non possono pertanto essere destinate a nuove spese e devono essere restituite, di regola entro il termine dell’esercizio, non appena ricostituita la disponibilità di cassa per effetto delle riscossioni realizzate.
In virtù della funzione sopra descritta, le anticipazioni di tesoreria non costituiscono indebitamento agli effetti dell’art. 119 della Costituzione come sancito dall’art. 3, comma 17, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 con espresso riferimento alle  “operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio”.
Ciò detto, si deve ritenere che la concessione di disponibilità finanziarie liquide agli enti locali per le finalità sopra indicate, onde evitare che essa configuri una sorta di indebitamento latente con possibile elusione dei vincoli esistenti in materia, possa essere disposta in via ordinaria solo per mezzo dell’anticipazione di tesoreria nelle forme stabilite dalla legge.
Con l’annoverarla espressamente tra i servizi di tesoreria, il TUEL ha inteso affidare la concessione dell’anticipazione al soggetto preposto alla gestione dei flussi di cassa dell’ente su cui incombono precisi obblighi di controllo e di rendicontazione.
Solo il tesoriere è infatti in grado di assicurare quella flessibilità nella concessione e nel reintegro dell’anticipazione sulla base dell’effettiva consistenza di cassa rilevata nel corso dell’esercizio, necessaria a mantenere l’istituto entro i limiti funzionali sopra descritti.
Ove si manifesti una carenza di liquidità nella cassa dell’ente, il tesoriere potrà accordare l’anticipazione nel rispetto dei limiti quantitativi stabiliti dalla legge, per poi estinguerla con le prime entrate disponibili, garantendo in questo modo la continuità e la tempestività dei pagamenti anche a fronte di risorse acquisite successivamente alle scadenze dei rispettivi impegni.
Si consideri inoltre, sotto questo profilo, necessità di assicurare il ripristino dei fondi vincolati per cassa utilizzati per il pagamento di spese correnti sancita dall’art. 195 del TUEL secondo il quale “il ricorso all’utilizzo delle entrate vincolate, secondo le modalità di cui ai commi 1 e 2, vincola una quota corrispondente dell’anticipazione di tesoreria. Con i primi introiti non soggetti a vincolo di destinazione viene ricostituita la consistenza delle somme vincolate che sono state utilizzate per il pagamento di spese correnti”.
Lo stretto nesso tra le attività di riscossione e di pagamento per conto dell’ente e la concessione dell’anticipazione di tesoreria è stato riconosciuto anche dalla Corte costituzionale. Nel dichiarare l’illegittimità di una disposizione di legge della Provincia autonoma di Bolzano che prevedeva la possibilità per la Provincia stessa di avvalersi di anticipazioni di cassa ricorrendo anche ad istituti di credito diversi da quello investito funzioni di tesoriere, la Corte ha avuto modo di affermare che “l’anticipazione di cassa è collegata in modo inscindibile con il servizio di tesoreria, alla cui razionalizzazione è geneticamente associata, in quanto strumentale a mitigare lo sfasamento temporale tra flussi di spesa e di entrata. Al di fuori del rapporto col tesoriere ogni operazione di tal genere non può che essere ricondotta all’esercizio del credito e quindi alla categoria dell’indebitamento” (Corte costituzionale, sentenza n. 188 del 2 luglio 2014).
Ulteriori forme di “soccorso di cassa” a favore di enti pubblici non costituente indebitamento possono essere ammesse, infatti, solo se espressamente previste dalla legge con riferimento ad eccezionali urgenze di liquidità e specifiche finalità di spesa (si vedano ad esempio le anticipazioni “per il pagamento dei debiti scaduti della P.A.” di cui al decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 anche alla luce delle indicazioni fornite dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 181 del 23 luglio 2015).    
Che per le esigenze sopra evidenziate l’anticipazione di tesoreria, nell’attuale ordinamento finanziario degli enti locali, costituisca una componente essenziale del più ampio servizio di tesoreria e sia imprescindibile da questo, porta necessariamente ad escludere che essa possa essere concessa da un soggetto diverso dal tesoriere dell’ente individuato tra i soggetti abilitati di cui all’art. 208 del TUEL.
Alla luce delle predette considerazioni si deve pertanto dare risposta negativa al primo quesito formulato dal Comune istante, escludendo che questo possa ricevere dalla propria azienda speciale un finanziamento a breve termine avente le stesse caratteristiche e le stesse finalità dell’anticipazione di tesoreria anche agli effetti della sottrazione dai vincoli relativi alle operazioni costituenti indebitamento.
Ogni altra forma di finanziamento che il Comune riceva dall’azienda speciale, come da qualsiasi altro soggetto al di fuori del rapporto di tesoreria, o di altri specifici rapporti regolati dalla legge, non può che essere ricondotta all’esercizio del credito e quindi, secondo l’insegnamento della Corte costituzionale, alla categoria dell’indebitamento con il conseguente obbligo di destinazione esclusiva a spese di investimento sancito dall’art. 119 della Costituzione.    
Per effetto della risposta fornita risultano conseguentemente assorbiti gli ulteriori quesiti posti con la presente richiesta di parere.
Si ricorda, in ogni caso, che la giurisprudenza contabile ha ammesso che, a determinate condizioni, la quota di utili di esercizio derivante dalle riserve disponibili eccedenti il fabbisogno operativo e di liquidità di una azienda speciale possa essere versata al Comune sempre che questo ne abbia assicurato l’equilibrio economico a lungo termine, nonché l’efficienza e l’efficacia della gestione in accordo a quanto stabilito dall’art. 114 del TUEL.
Si rinvia al riguardo alle considerazioni contenute nelle deliberazioni di questa Sezione n. 426/2010/PAR del 15 aprile 2010 e n. 250/2014/PAR del 1 ottobre 2014.

Nelle considerazioni che precedono è espresso il parere della Sezione.
 
Così deliberato nella Camera di consiglio del 14 dicembre 2016.
      
                                                                                                       
 

 

La Sezione esclude la possibilità di derogare all’obbligo di contenimento delle assunzioni di personale nelle società partecipate, di cui all’articolo 19 del decreto legislativo n. 175 del 2016 (Testo unico in materia di società partecipate), nel caso in cui le stesse siano tenute a svolgere nuovi ed ulteriori servizi.
Invero, il Collegio osserva che sulla questione concernente la possibilità di una deroga ai vincoli assunzionali in capo alle società partecipate dagli enti locali, chiamate ad ampliare la gamma dei servizi alla collettività, vi erano due difformi orientamenti sull’interpretazione dell’articolo 4, comma 12-bis, del decreto legge 14 aprile 2014; un primo indirizzo negava tale possibilità, facendo prevalere le esigenze di contenimento della spesa; l’altro indirizzo, invece, ammetteva una certa deroga ai limiti alle assunzioni, valorizzando l’inciso della disposizione, che consentiva di tener conto del settore di operatività della società.
Ciò premesso, il Collegio rileva che, se è vero che il pregresso articolo 4, comma 12-bis, del decreto legge n. 66 del 2014 è confluito nell’attuale articolo 19, comma 5, del decreto legislativo n. 175 del 2016, tale riformulazione non è stata integrale ovvero totalmente sovrapponibile alla precedente, poiché è stato espunto dal vigente enunciato normativo -allorquando contempla i vincoli e i divieti in materia di personale delle società partecipate- proprio l’inciso che, nella precedente espressione, consentiva di considerare il settore di operatività del soggetto societario ai fini di eventuali deroghe ai vincoli in materia di assunzione di personale. Oltretutto, l’art. 25 del medesimo decreto legislativo n. 175 del 2016 ha ulteriormente limitato la possibilità di nuove assunzioni.
In conclusione, gli articoli 19 e 25, decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, precludono agli enti locali, in sede di adozione degli atti di indirizzo, di derogare all’obbligo di contenimento delle assunzioni di personale nelle società partecipate anche nel caso in cui le stesse siano tenute a svolgere nuovi ed ulteriori servizi.

nella Camera di consiglio del 21 dicembre 2016
       composta dai Magistrati:

Antonio FRITTELLA	Presidente
Lucilla VALENTE	Consigliere
Antonio DANDOLO	Consigliere
Vincenzo CHIORAZZO	Consigliere
Luigi D’ANGELO	Primo Referendario (relatore)
Angelo Maria QUAGLINI	Referendario

VISTO l’articolo 100, comma 2, della Costituzione;
        VISTO il T.U. delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e le successive modificazioni ed integrazioni;
        VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, il decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639 e l’articolo 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;
        VISTO il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti e successive modificazioni ed integrazioni;
        VISTA la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
        VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131, relativa alle “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”;
        VISTA la deliberazione della Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, del 4 giugno 2009, n. 9, recante “Modifiche ed integrazioni degli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo”;
        VISTA la deliberazione della Corte dei conti, Sezioni Riunite, del 26 marzo 2010, n. 8, recante “Pronuncia di orientamento generale” sull’attività consultiva;
        VISTA la deliberazione della Corte dei conti, Sezioni Riunite, del 21 ottobre e 8 novembre 2010, n. 54;
        VISTO il decreto del 5 novembre 2015, n. 7/2015, con cui il Presidente di Sezione ha assegnato le competenze al Primo Referendario Dott. Luigi D’Angelo;
        VISTA la deliberazione del 18 febbraio 2016, n. 38/2016/INPR, con la quale la Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo ha approvato il “Programma di controllo sulla gestione per l’anno 2016”;
        VISTO il decreto del 5 maggio 2016, n. 5/2016, con cui il Presidente ha decretato, tra l’altro, che l’assegnazione delle richieste di parere, pervenute a questa Sezione ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003,
n. 131, segua il principio della rotazione tra i Magistrati, in base all’ordine cronologico di arrivo delle richieste medesime;
        VISTA la nota protocollo n. 27532 del 15 dicembre 2016, con la quale il Consiglio delle Autonomie Locali della Regione Abruzzo, ha trasmesso la richiesta del Comune di Città Sant’Angelo (PE), protocollo n. 30137/III/2 dell’11 novembre 2016, formulata ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131;
        VISTA l’ordinanza del 16 dicembre 2016, n. 42/2016, con la quale il Presidente della Sezione ha deferito la questione all’esame collegiale;
        UDITO il relatore, Primo Referendario Dott. Luigi D’ANGELO;

Con nota ritualmente acquisita da questa Sezione, il Sindaco del Comune di Città Sant’Angelo, formulando richiesta ai sensi dell’articolo 7, comma 8, legge 5 giugno 2003, n. 131, ha rappresentato quanto segue: “Il Comune di Città Sant’Angelo ha una partecipazione azionaria del 51% in LINDA S.p.a., società in house dotata dei requisiti del controllo analogo (il restante 49% delle azioni è in possesso di un consorzio di enti locali costituito tra i Comuni di Città Sant’Angelo, Montesilvano e Silvi). Detta società gestisce i servizi di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani. Il Comune di Città Sant’Angelo intende affidare alla società anche il servizio di raccolta differenziata dei rifiuti, ma ciò comporta, ovviamente, un aumento delle assunzioni di personale, necessario per assicurare il nuovo e più gravoso servizio (raccolta porta a porta), che non è più rinviabile stante l’obbligatorietà prevista da norme statali e regionali. Il Comune di Città Sant’Angelo, con deliberazione di Consiglio comunale n. 28 del 31 marzo 2015, seguiva le indicazioni del parere n. 1 del 7 gennaio 2015, reso dalla Corte dei conti, Sezione regionale Toscana, che consentiva un’interpretazione non meramente letterale della norma limitativa delle assunzioni. Si rinvenivano, però, altri pareri di segno contrario, come quello della Corte dei conti Liguria, Sezione controllo, (n. 55/2014) che riteneva non derogabile la limitazione, anche in caso di ampliamento dei servizi. Ad oggi, la LINDA S.p.a, nonostante la deliberazione di Consiglio comunale precedentemente citata, non ancora procede ad effettuare le assunzioni aggiuntive necessarie per l’ampliamento dei servizi di raccolta dei rifiuti nella modalità “porta a porta”. Tanto premesso, prima far avviare le procedure di reclutamento ed al fine di non commettere errori nella preparazione del nuovo provvedimento comunale di indirizzo per il 2016, richiesto sempre dal quinto comma dell’articolo 19 del TUP, si intende acquisire autorevole parere della Sezione controllo della Corte dei conti della Regione Abruzzo, in merito alla possibilità di derogare all’obbligo di contenimento delle assunzioni di personale nelle partecipate, di cui all’articolo 19 del decreto legislativo 19 agosto 2015,
n. 175, nel caso in cui le stesse siano tenute a svolgere nuovi ed ulteriori servizi”.

Nessun dubbio si pone in tema di ammissibilità della richiesta, atteso, sotto il profilo soggettivo, la provenienza dal legale rappresentante dell’ente locale e, sotto il profilo oggettivo, l’afferenza del quesito alla materia della contabilità pubblica, come altresì comprovato dalla circostanza dell’esistenza di un contrasto giurisprudenziale tra varie Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, relativamente alla problematica oggetto di scrutinio e come correttamente rilevato anche dalla stessa amministrazione istante.

1.     In via preliminare deve essere osservato che le disposizioni normative, di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, recante il “Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica” – disposizioni sulle quali questa Sezione è stata chiamata a pronunciarsi – ed emanate in attuazione dell’articolo 18, della legge delega 7 agosto 2015, n. 124 (c.d. “legge Madia”), risultano ad oggi senz’altro vigenti, nonostante la declaratoria di incostituzionalità della rispettiva delega legislativa (in particolare, del cennato articolo 18, lett. a), b), c), e), i), l) e m), numeri da 1) a 7)), alla luce della recente sentenza della Corte costituzionale 25 novembre 2016, n. 251. Si legge, infatti, al paragrafo nove della sentenza de qua, che “Le pronunce di illegittimità costituzionale, contenute in questa decisione, sono circoscritte alle disposizioni di delegazione della legge n. 124 del 2015, oggetto del ricorso, e non si estendono alle relative disposizioni attuative. Nel caso di impugnazione di tali disposizioni, si dovrà accertare l’effettiva lesione delle competenze regionali, anche alla luce delle soluzioni correttive che il Governo riterrà di apprestare al fine di assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione”. In effetti, alla luce della tipologia di vizio rilevato dalla Consulta e che ha portato all’espunzione della legge di delegazione dall’ordinamento – nello specifico, il vizio di violazione del principio di leale collaborazione, ex articoli 5 e 120 della Costituzione, verificatosi in virtù di una sorta di error in procedendo non avendo “il Governo avviato le procedure inerenti all’intesa con Regioni e enti locali nella sede della Conferenza unificata” (paragrafo 8.1 della sentenza della Corte costituzionale) – la declaratoria di incostituzionalità è stata condivisibilmente perimetrata con “salvaguardia” delle disposizioni attuative, tra le quali quelle oggetto di scrutinio in questa sede, e ciò anche in ragione della prospettata possibilità di una “sanatoria” ex post dell’anzidetto error in procedendo ovvero nell’ipotesi, si legge nella sentenza, di “soluzioni correttive che il Governo riterrà di apprestare al fine di assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione” (paragrafo nove). Precisazione, quest’ultima, indubbiamente opportuna poiché pur in assenza di un’avvenuta declaratoria di incostituzionalità delle norme attuative della “legge delega c.d. Madia” – tanto, si ribadisce, dall’avere i giudici costituzionali espressamente escluso (al menzionato paragrafo nove della sentenza) l’operatività dell’istituto dell’illegittimità conseguenziale ex articolo 27, ultimo periodo, legge 11 marzo 1953, n. 87, in passato, invece, oggetto di applicazione nei rapporti tra legge delega e decreto legislativo delegato incostituzionale (cfr. Corte costituzionale, 31 ottobre 1991,
n. 390) – non poche problematiche sarebbero sorte, in assenza della precisazione in parola, in punto di estensione del giudicato costituzionale (dalle disposizioni di delega espressamente espunte a quelle attuative non censurate).
1.1.   Da ultimo, e proprio sulla scorta dell’affermazione dei giudici costituzionali, di cui al più volte citato paragrafo nove della sentenza 25 novembre 2016, n. 251, corre l’obbligo di soffermarsi su altra questione: preso atto, ad oggi, della mancata sopravvenienza di “soluzioni correttive” del Governo questa Sezione sarebbe in tesi chiamata a valutare pregiudizialmente – per utilizzare le parole della Corte costituzionale – “l’effettiva lesione delle competenze regionali” da parte delle disposizioni rilevanti in tale sede, di cui al Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica, ciò ai fini di una possibile ulteriore questione di legittimità costituzionale per come paventata dal giudice delle leggi nella decisione in argomento. Sul punto, tuttavia, la Sezione, adita in sede consultiva, ritiene di doversi uniformare al diritto vivente che pone una preclusione a sollevare, se del caso, questioni di illegittimità costituzionale e come ritenuto dalla stessa Consulta nella sentenza 9 febbraio 2011, n. 37, essendosi invero ammessa tale prerogativa in capo alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ma soltanto in sede di controllo preventivo di legittimità (multis, sentenza 17 ottobre 1991, n. 384), di giudizio di parificazione del bilancio dello Stato (ex plurimis, sentenza 18 giugno 2008, n. 213) e di giudizio di parificazione dei rendiconti della Regione (sentenza 23 luglio 2015, n. 181); dovendosi tuttavia notare per incidens che l’attuale contesto ordinamentale qualifica quale “giudice a quo” taluni organi consultivi (il riferimento è al Consiglio di Stato nell’esercizio della funzione consultiva in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato con annessa prerogativa di sollevare questioni di costituzionalità ex articolo 69, legge 18 giugno 2009, n. 69).
2.     Passando ad esaminare il merito della problematica sollevata all’amministrazione richiedente – incentrata, in sostanza, sulla correlazione tra un prevedibile aumento quantitativo dell’attività svolta da una società in house e il corrispondente “legittimo” incremento del personale da assumere con gli intuibili riflessi di tale incremento in rapporto agli obiettivi di contenimento della spesa – necessita in effetti rilevare, come correttamente notato dall’ente locale istante, la persistenza di un contrasto pretorio tra varie Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti. Più in particolare, può essere osservato che, anteriormente all’entrata in vigore del Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica, sulla questione concernente la possibilità di una deroga ai vincoli assunzionali in capo alle società partecipate dagli enti locali chiamate ad ampliare la gamma dei servizi alla collettività, risultavano sussistere due difformi orientamenti scaturenti da una diversa esegesi del dato normativo (allora) rappresentato dall’articolo 4, comma 12-bis, del decreto legge 14 aprile 2014, n. 66, convertito dalla legge 23 giugno 2014, n. 89 (che ha sostituito il comma
2-bis dell’articolo 18, decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133) secondo cui: ”Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni del personale. A tal fine l’ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo, specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera”.  Come noto con tale disposizione (oggi riprodotta, non integralmente, nell’articolo 19, comma 5, Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica) il legislatore ha abrogato la normativa che estendeva alle società in house gli stessi divieti e limitazioni alle assunzioni di personale imposti agli enti locali, rimettendo all’autonomia di questi l’emanazione di indirizzi cui le società sono tenute ad uniformarsi per conseguire obiettivi di riduzione dei costi del personale. Ebbene, sulla questione oggetto di scrutinio, come accennato, due orientamenti contrapposti risultavano essersi affacciati nel panorama pretorio, il cui esame appare invero fondamentale ai fini di valutarne, in prima battuta, la loro rispettiva “tenuta” alla luce della sopravvenienza normativa rappresentata dal Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica; in seconda battuta, valutata la possibilità di sostenere anche all’attualità la “validità” esegetica delle due impostazioni a fronte della novella normativa più volte menzionata, procedere di conseguenza per la risoluzione del perdurante contrasto, attraverso gli strumenti ordinamentali vigenti.
2.1.  Una prima interpretazione del disposto di cui all’articolo 4, comma 12-bis, del decreto legge 14 aprile 2014, n. 66, convertito dalla legge 23 giugno 2014, n. 89 (oggi riprodotto, non integralmente, nell’articolo 19, comma 5, Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica), è stata patrocinata dalla Sezione regionale di controllo della Toscana che, con il parere 17 dicembre 2014, n. 1/PAR, ha concluso per la possibilità, da parte di una società in house, di “derogare” alle limitazioni previste per le assunzioni di personale in ragione della necessità di ampliare i servizi alla collettività da parte del soggetto societario. Si legge nella deliberazione de qua che la disposizione normativa da ultimo citata “nell’introdurre il principio di riduzione dei costi del personale, ne esplicita in via generale le modalità, definendo gli elementi significativi da prendere in considerazione, ferma restando l’autonomia dell’ente nel dettagliarle con proprio atto di indirizzo. Segnatamente, la disposizione indica la necessità, da un lato, di contenere gli oneri contrattuali, verosimilmente riducendo l’incidenza di voci accessorie, straordinarie e variabili relative ai rapporti già in essere, e, dall’altro lato, di porre un freno alle nuove assunzioni.  A ciò si aggiunga che, a parte le deroghe tassativamente elencate nel medesimo articolo, il legislatore prevede la facoltà per l’ente di prendere in considerazione anche il “settore di operatività” delle varie società, introducendo così un ulteriore criterio discrezionale su cui l’ente locale è posto in grado di articolare il suo autonomo atto di indirizzo. Nella fattispecie, la raccolta rifiuti rientra certamente nel novero delle attività essenziali dell’ente poiché indirizzata a garantire l’igiene e la sanità pubblica. La peculiarità del servizio, con i suoi risvolti di utilità, è dunque tale da poter essere opportunamente considerata dall’ente richiedente in relazione all’inciso – “tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera” – di cui all’art. 4, comma 12-bis,
d.l. n. 66/2014”. Di diverso ed opposto avviso, invece, la deliberazione della Sezione regionale di controllo della Liguria, 9 ottobre 2014, n. 55, nella quale si è sottolineato che in materia di personale “… non essendo previste deroghe o eccezioni agli obblighi imposti, le direttive impartite dal Comune devono essere tali da assicurare il rispetto degli obiettivi di contenimento degli oneri, anche in relazione alle ipotesi in cui effetti sul piano occupazionale siano ricollegabili all’allargamento dei settori di intervento della società o, comunque, all’ampliamento delle relative attività”.
2.2.   Orbene, tra i due rammentati orientamenti interpretativi, il primo appare indubbiamente più rispondente – nelle correlative conclusioni – alla littera legis che, in effetti, valorizza(va), ai fini che interessano in tale sede, l’espressa facoltà per l’ente locale di prendere in considerazione anche il “settore di operatività” (cfr. articolo 4, comma 12-bis, del decreto legge 14 aprile 2014, n. 66 e s.m.) delle società, introducendo così un ulteriore criterio discrezionale su cui l’amministrazione articola(va) il suo autonomo atto di indirizzo.  Se è vero, infatti, che il principio guida che l’ente deve perseguire è quello della “riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni”, nondimeno, precisano i giudici toscani, “risulta comunque necessario valutare anche l’ambito di operatività in cui le singole società esplicano la propria attività, in modo da non compromettere il corretto svolgimento dei servizi ad esse affidati”.
2.3.  Tuttavia, l’esegesi appena rammentata e ritenuta altresì condivisibile nei rispettivi approdi argomentativi, risulta, all’indomani dell’entrata in vigore del Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica, non più munita del necessario sostrato di diritto positivo. Se infatti è vero che il pregresso articolo 4, comma 12-bis, del decreto legge 14 aprile 2014, n. 66 e s.m. è confluito nell’attuale articolo 19, comma 5, del Testo Unico, è vero anche che detta “riformulazione” non si appalesa come “integrale” ovvero totalmente sovrapponibile alla precedente, tanto da essere stato espunto dal vigente enunciato normativo – allorquando contempla i vincoli e i divieti in materia di personale delle società partecipate – proprio l’inciso che, nella precedente espressione, consentiva di valorizzare il settore di operatività del soggetto societario ai fini di eventuali “deroghe” ai vincoli in materia di assunzione di personale. Il raffronto testuale tra le disposizioni da ultimo menzionate rende palese l’assenza di ogni riferimento del legislatore, nell’articolo 19, comma 5, Testo Unico, al settore di operatività della società partecipata dovendo pertanto desumersi che l’ente locale partecipante, nel rispettivo atto di indirizzo, non può (a differenza di come avveniva in passato) prendere in considerazione tale elemento quale parametro valutativo. In sintesi, venuto meno all’indomani dell’entrata in vigore del Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica l’aggancio normativo che una attenta giurisprudenza aveva valorizzato per giungere ad una interpretazione meno rigorosa delle limitazioni in esame (il riferimento è, appunto, alla deliberazione della Sezione regionale di controllo della Toscana, 17 dicembre 2014, n. 1/PAR), quella impostazione interpretativa, fondata sul pregresso dettato legislativo, all’attualità, non può trovare seguito. Che anzi, l’omessa “riproduzione” nell’articolo 19, comma 5, Testo Unico, di quello specifico parametro di diritto positivo (il settore di intervento ed operatività della società partecipata) potrebbe finanche “suonare” quale scelta di interpretazione autentica che il legislatore delegato, nel sistematizzare la materia delle società partecipate, ha privilegiato tra opposte soluzioni interpretative e per come risultanti dal contrasto sopra rammentato.
2.4.  D’altronde l’assunto appena formulato trova fondamento anche in altro argomento esegetico e sistematico. In primo luogo, il disposto dell’articolo 25 del Testo Unico rubricato “Disposizioni transitorie in materia di personale” (richiamato espressamente dall’articolo 19, comma 5, Testo Unico) appalesa un rafforzamento in senso ancor più rigoroso dei divieti e delle limitazioni in materia di personale nonché dei doveri contenimento dei relativi costi facenti capo alla P.A.. La disposizione in parola, nel disciplinare un sistema di eccedenze del personale delle società pubbliche – sulla falsa riga della disciplina prevista per il personale di Province e Città metropolitane dall’articolo 1, comma 420 e ss., legge di stabilità
n. 190/2014, con la previsione di un elenco di lavoratori dichiarati eccendenti -, non soltanto ha espressamente previsto un iter specifico assunzionale a tempo indeterminato fino al 30 giugno 2018 (“Fino al 30 giugno 2018, le società a controllo pubblico non possono procedere a nuove assunzioni a tempo indeterminato se non attingendo, con le modalità definite dal decreto di cui al comma 1, agli elenchi di cui ai commi 2 e 3”) ma ha altresì subordinato la possibilità di nuove assunzioni “ordinarie” ai sensi dell’articolo 19, Testo Unico, all’esaurimento degli elenchi di cui alle “eccedenze” predette e con una sola, esclusiva e specifica possibilità di deroga: recita infatti l’articolo 25, comma 5, che “Esclusivamente ove sia indispensabile personale con profilo infungibile inerente a specifiche competenze e lo stesso non sia disponibile negli elenchi di cui ai commi 2 e 3, le regioni, fino alla scadenza del termine di cui al comma 3, possono autorizzare, in deroga a quanto previsto dal comma 4, l’avvio delle procedure di assunzione ai sensi dell’articolo 19”. Parimenti, avvalora la natura del tutto “eccezionale” di nuove assunzioni ex articolo 19, Testo Unico, nelle società partecipate – e sempre nell’ambito di un’analisi della disciplina transitoria in parola – la previsione di cui all’articolo 25, comma 6, Testo Unico, a mente del quale “I rapporti di lavoro stipulati in violazione delle disposizioni del presente articolo sono nulli e i relativi provvedimenti costituiscono grave irregolarità ai sensi dell’articolo 2409 del codice civile”: così sostanzialmente introducendosi una forma tipizzata di “colpa grave”, in tali termini ridondando, all’evidenza, sul piano della responsabilità erariale, la “grave irregolarità ai sensi dell’articolo 2409 del codice civile” ex articolo 25, comma 6, Testo Unico.
3.     In conclusione, il parere di questa Sezione è nel senso che gli articoli 19 e 25, decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, precludono agli enti locali, in sede di adozione degli atti di indirizzo, di derogare all’obbligo di contenimento delle assunzioni di personale nelle società partecipate nel caso in cui le stesse siano tenute a svolgere nuovi ed ulteriori servizi.

Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo – in relazione alla richiesta formulata dal Comune di Città Sant’Angelo (PE) per il tramite del Consiglio delle Autonomie, con nota protocollo n. 27532 del 15 dicembre 2016.

che copia della presente deliberazione, sia trasmessa, a cura della Segreteria, al Presidente del Consiglio comunale e al Sindaco del Comune di Città
 
 
Sant’Angelo (PE), nonché al Presidente del Consiglio delle Autonomie Locali.
Così deliberato a L’Aquila, nella Camera di consiglio del 21 dicembre 2016.
                                    
                                                       
 

L’Estensore      F.to Luigi D’ANGELO			Il Presidente            F.to Antonio FRITTELLA
	Depositata in Segreteria il 21 dicembre 2016   Il Funzionario preposto al Servizio di supporto             F.to Lorella GIAMMARIA

Alla luce del disposto dell’art. 2 del decreto-legge n. 174 del 2012, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha ricordato preliminarmente che tale disciplina non vieta, sempre e comunque, il finanziamento a gruppi consiliari monopersonali, ma lo permette nel caso in cui l’esito delle elezioni  produca l’attribuzione di un solo seggio ad una certa lista, che decide, all’avvio della legislatura, di costituirsi in gruppo autonomo. La ratio alla base di tale previsione, ovvero garantire agibilità politica al gruppo monopersonale nel caso in cui la sua costituzione sia conforme all’esito delle elezioni, sembra ricorrere – secondo la Sezione – anche nel caso in cui la creazione successiva sia frutto di eventi oggettivamente indipendenti dalla volontà del candidato subentrate, costituente un nuovo gruppo, in quanto, nella prospettiva di quest’ultimo, la legislatura inizia in quel momento. Con la conseguenza che, nel caso di costituzione di un nuovo gruppo, che trae origine dal subentro di altro consigliere, in precedenza non eletto, per cause indipendenti dalla sua volontà ed essendo il consigliere subentrante, in particolare, risultato conseguire il seggio sulla base dei risultati elettorali di una lista diversa rispetto a quella del consigliere dimessosi, tale fattispecie sembra, pertanto, riconducibile ad un‘interpretazione estensiva dell’art. 2, comma 1, lett. g) del decreto-legge n. 174 del 2012, con conseguente possibilità di finanziare un gruppo consiliare costituito in corso di legislatura da parte di un consigliere che subentra ad altro per ragioni indipendenti dalla sua volontà.

Lombardia/396/2016/PAR

REPUBBLICA ITALIANA
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO
PER LA LOMBARDIA

 
composta dai magistrati:
dott. Giancarlo Astegiano                   Presidente f.f.
dott. Luigi Burti                                Consigliere
dott. Donato Centrone                       Primo Referendario (relatore)
dott. Andrea Luberti                          Primo Referendario
dott. Paolo Bertozzi                           Primo Referendario
dott. Cristian Pettinari                        Referendario
dott. Giovanni Guida                          Referendario
dott.ssa Sara Raffaella Molinaro          Referendario
 
nella camera di consiglio del 14 dicembre 2016
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la deliberazione n. 1 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento previsto dall’articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003;
Vista la nota del 23 novembre 2016, con la quale il Presidente del Consiglio della Regione Lombardia ha chiesto un parere in materia di contabilità pubblica;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per la camera di consiglio odierna per deliberare sulla sopra indicata richiesta;
Udito il relatore, dott. Donato Centrone

Il Presidente del Consiglio regionale della Lombardia, con nota del 23 novembre, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto l’erogazione di contributi per le spese dei gruppi consiliari. In particolare, l’istanza precisa che la consigliera Cremonesi, subentrata al dimissionario consigliere Ambrosoli, ha dichiarato, con nota del 9 novembre 2016, che intende costituire il gruppo consiliare Sinistra Ecologia e Libertà (SEL), ai sensi dell’art. 20 del regolamento generale del Consiglio regionale, gruppo formato da un solo componente.
La fattispecie in questione, prosegue l’istante, presenta un elemento di assoluta peculiarità, rappresentato dal fatto che il seggio consiliare (potenzialmente) spettante all’esito delle elezioni alla consigliera Cremonesi, candidata nel gruppo di liste avente come candidato presidente Umberto Ambrosoli, è stato attribuito, in applicazione dell’art. 1, comma 32, lett. c), della legge elettorale regionale n. 17 del 2012, a quest’ultimo (candidato presidente della coalizione o del gruppo di liste non riunito in coalizione che ha ricevuto nella Regione un totale di voti validi immediatamente inferiore al candidato eletto presidente della Regione). Una volta dimessosi, il seggio rimasto vacante è stato assegnato alla consigliera Cremonesi, in applicazione dell’art. 1, comma 38, della citata legge regionale n. 17 del 2012.
Con riguardo alla possibilità di costituire il nuovo gruppo SEL, a norma dell’art. 20, comma 2, del regolamento generale del Consiglio regionale, la Giunta per il regolamento (organo deputato all’interpretazione delle norme in materia), a cui l’Ufficio di presidenza ha chiesto un parere, si è pronunciata all’unanimità in senso affermativo, ritenendo che la fattispecie in parola possa essere sostanzialmente assimilata alla costituzione di un gruppo ad inizio legislatura, evidenziando, altresì, che sarebbe l’unica soluzione veramente rispondente alla volontà manifestata dagli elettori con il voto.
Riguardo al tema della costituzione dei gruppi consiliari monopersonali, l’art. 2, comma 1, lett. g), del decreto-legge n. 174 del 2012, convertito dalla legge n. 213 del 2012, prevede che sia esclusa la contribuzione per partiti, movimenti politici o gruppi composti da un solo consigliere, salvo quelli che risultino così composti già all’esito delle elezioni. L’istanza precisa che la disposizione, recepita dalla legislazione regionale con l’art. 14 della legge n. 3 del 2013, non vieta la costituzione di gruppi monopersonali dopo l’inizio della legislatura, ma preclude la possibilità di erogare ad essi contributi, con l’eccezione dei gruppi che risultino avere tale composizione già all’esito delle elezioni. Nel caso in esame, prosegue, se è vero che il gruppo verrebbe costituito in corso di legislatura, è anche vero che la consigliera promotrice era nella condizione di costituirlo già all’esito delle elezioni, circostanza non concretizzata per effetto dell’applicazione del, già citato, art. 1, comma 32, lett. c), della legge regionale n. 17 del 2012.
Il Consiglio regionale, precisa l’istante, considerato il parere espresso dalla Giunta per il regolamento, è orientato a ritenere che anche la citata disposizione di legge statale vada interpretata allo stesso senso (riconducendo il caso in esame nell’eccezione al divieto) e che, di conseguenza, non vi siano ostacoli normativi a riconoscere al gruppo composto da un solo consigliere, dopo la sua costituzione, i contributi ordinariamente previsti dalla legge per i gruppi consiliari costituitisi all’inizio della legislatura. Peraltro, puntualizza la richiesta (evidenziandone il rilievo ai fini del parere), applicando la vigente normativa sulla determinazione dei contributi ai gruppi consiliari, alla nuova consigliera spetterebbe, come membro unico di gruppo autonomo, il medesimo contributo che spetterebbe al gruppo misto o ad altro gruppo già costituito, qualora la medesima dovesse confluire in uno di questi (con conseguente invarianza di spesa). L’unica differenza, conclude l’istanza, in caso di costituzione di un nuovo gruppo, sarebbe data dalla maggiore indennità che competerebbe alla consigliera in qualità di presidente del gruppo (differenza a cui la consigliera sarebbe, peraltro, disposta a rinunciare). Trattasi, comunque, di effetto non riconducibile all’applicazione del citato art. 2 del decreto-legge n. 174 del 2012.
 Sulla base di quanto sopra rappresentato, il Presidente del Consiglio regionale della Lombardia chiede un parere alla Sezione regionale in merito all’interpretazione dell’art. 2, comma 1, lett. g), del decreto-legge n. 174 del 2012, e precisamente sulla seguente questione di ordine generale: se sia possibile disporre l’erogazione di contributi ad un gruppo monopersonale costituito, in corso di legislatura, da un consigliere che avrebbe potuto potenzialmente costituire il ridetto gruppo già all’inizio della legislatura, e che non ha potuto farlo in quanto il seggio, ad esso spettante, è stato attribuito al candidato presidente della coalizione o del gruppo di liste non riunito in coalizione che aveva ottenuto un totale di voti validi immediatamente inferiore al candidato proclamato presidente della Regione.
Ammissibilità della richiesta e merito
La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze che la legge n. 131 del 2003, recante adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti.
In relazione allo specifico quesito formulato dal Presidente del Consiglio regionale, il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta rientri nell’ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall’art. 7, comma 8, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione, ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l’organo di controllo esterno (si rinvia, per tutte, alla delibera della Sezione dell’11 febbraio 2009, n. 36).
Riguardo all’individuazione dell’organo legittimato ad inoltrare le richieste di parere, si osserva, in aderenza all’orientamento espresso dalla Sezione in altre occasioni (si rinvia, per esempio, alla deliberazione n. 137/2013/PAR) che il Presidente del Consiglio regionale è il soggetto istituzionalmente legittimato ad adire questa Corte in sede consultiva, laddove la richiesta di parere investa questioni di rilievo per l’attività amministrativa del Consiglio regionale. Depone in questo senso l’autonomia finanziaria e amministrativa del ridetto organo ai sensi dello Statuto della Regione Lombardia.
Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare come la disposizione, contenuta nel comma 8 dell’art. 7 della legge 131 attribuisce agli enti locali la facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica. Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, ma che, anzi, le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva. La Sezione delle Autonomie, nell’adunanza del 27 aprile 2004, ha fissato principi e modalità per l’esercizio dell’attività consultiva, modificati ed integrati con le successive delibere n. 5/AUT/2006 e n. 9/SEZAUT/2009. Si è precisato che la funzione consultiva non può intendersi come consulenza generale agli enti, ma va ristretta esclusivamente alla materia della contabilità pubblica, quindi ai bilanci pubblici, alle norme e principi che disciplinano la gestione finanziaria e del patrimonio o comunque a temi di carattere generale nella materia contabile.
In seguito, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31 del d.l. 1° luglio 2009, n. 78, convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione di contabilità pubblica incentrata sul “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici”, da intendersi anche in senso dinamico in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (delibera n. 54/CONTR del 17 novembre 2010).  
Lo specifico quesito posto dalla Regione istante risulta ammissibile in quanto inteso ad ottenere un chiarimento interpretativo su una norma di coordinamento della finanza pubblica (l’art. 2 del decreto-legge n. 174 del 2012, convertito dalla legge n. 213 del 2012) che ha introdotto varie limitazioni alle spese degli organi di governo regionali, attribuendo, peraltro, su alcuni aggregati di spesa, anche un apposito controllo successivo (avente parametri ed esiti specificamente delineati dal legislatore) alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (art. 1, commi 9-12, del citato decreto-legge n. 174 del 2012).

L’art. 2 del decreto-legge n. 174 del 2012, convertito dalla legge n. 213 del 2012, rubricato “Riduzione dei costi della politica nelle regioni”, dispone che, ai fini del coordinamento e contenimento della spesa pubblica, a decorrere dal 2013, una quota pari all’80 per cento dei trasferimenti erariali a favore delle regioni (diversi da quelli destinati al finanziamento del servizio sanitario nazionale, delle politiche sociali ed al trasporto pubblico locale), è erogata a condizione che la regione, con le modalità previste dal proprio ordinamento, entro i termini predeterminati, proceda ad alcune modifiche statutarie o legislative, fra le quali la lettera g) del comma 1 annovera la seguente: fatti salvi i rimborsi delle spese elettorali previsti dalla normativa nazionale, abbia definito l’importo dei contributi in favore dei gruppi consiliari, al netto delle spese per il personale, da destinare esclusivamente agli scopi istituzionali riferiti all’attività del consiglio regionale e alle funzioni di studio, editoria e comunicazione, esclusa in ogni caso la contribuzione per partiti o movimenti politici, nonché per gruppi composti da un solo consigliere, salvo quelli che risultino così composti già all’esito delle elezioni, in modo tale che non eccedano complessivamente l’importo riconosciuto dalla regione più virtuosa, secondo criteri omogenei, ridotto della metà. 
Facendo seguito alla ridetta norma nazionale, l’art. 14 della legge regionale della Lombardia n. 3 del 2013, ha disposto, al comma 5, quanto segue: l’Ufficio di presidenza del Consiglio regionale liquida i contributi spettanti a ciascun gruppo, e ne autorizza il pagamento in rate quadrimestrali anticipate. All’inizio di ogni legislatura, accertate la costituzione e la composizione dei gruppi, l’Ufficio di presidenza liquida i contributi a decorrere dal giorno dell’insediamento dell’Assemblea legislativa. In caso di variazione della consistenza numerica del gruppo consiliare, l’importo è rideterminato dalla data di protocollazione della comunicazione della variazione al Presidente del Consiglio regionale. In caso di variazione della consistenza numerica di un gruppo consiliare oppure in caso di costituzione di nuovi gruppi, i contributi già erogati a norma del presente comma e non ancora utilizzati o impegnati, nonché gli eventuali avanzi di gestione o risparmi di esercizio, ancora a disposizione alla data di protocollazione della comunicazione della variazione, previa comunicazione da parte del presidente del gruppo preesistente, sono ricalcolati proporzionalmente, con invarianza di spesa, dall’Ufficio di presidenza, sulla base del criterio della consistenza numerica. Il presidente del gruppo preesistente trasferisce le somme stabilite dall’Ufficio di presidenza al gruppo avente diritto e ne dà comunicazione all’Ufficio di presidenza. Qualora non provveda al trasferimento, l’Ufficio di presidenza procede a effettuare i necessari conguagli a valere sulle successive liquidazioni.
L’art. 2, comma 1, lett. g), del citato decreto-legge n. 174 del 2012 subordina la corresponsione di una quota di trasferimenti erariali alle regioni alla previsione, statutaria o legislativa, da parte di queste ultime, del divieto di finanziamento ai gruppi, operanti nei rispettivi consigli, composti da un solo consigliere, salvo quelli costituiti ad inizio legislatura (in aderenza e rispetto all’esito delle elezioni, che, fisiologicamente, potrebbero attribuire un solo seggio ad una certa lista). Nel caso in cui, invece, un consigliere decida, in corso di legislatura, di costituire, singolarmente, un nuovo gruppo, la legge nazionale impone alle regioni di prevedere il divieto di corrispondergli contributi.
Il riportato art. 14 della legge regionale n. 3 del 2013 non sembra essere, sul punto, perfettamente aderente all’invito fatto, in un’ottica di coordinamento della finanza pubblica, dal legislatore nazionale con l’esposto art. 2, comma 1, lett. g) del decreto-legge n. 174 del 2012. Infatti, a differenza della norma nazionale, sembra permettere l’erogazione di contributi anche in caso di “costituzione di nuovi gruppi”, senza escludere espressamente l’ipotesi, non permessa dal legislatore nazionale, della composizione monopersonale.
Pertanto, impregiudicate le conseguenze in termini di riduzione dei contributi erariali spettanti alla Regione Lombardia per l’omesso integrale adempimento alle prescrizioni poste dall’art. 2 del decreto-legge n. 174 del 2012, omissione che potrebbe essere fatta valere dallo Stato in sede di quantificazione dei finanziamenti annualmente spettanti alla Regione, l’erogazione di contributi ad un gruppo composto da un solo consigliere non contrasta con le previsioni di legge regionale (che costituiscono parametro di controllo per le Sezioni regionali della Corte, salva l’eventuale sollevazione di questioni di legittimità costituzionale, in corso di un giudizio ed ove ne ricorrano i presupposti, cfr. Corte Costituzionale, sentenza n. 39/2014).        
Tuttavia, anche avendo come parametro di riferimento direttamente la norma statale (questione interpretativa sottoposta alla Sezione nell’odierno parere), la fattispecie proposta dalla Regione non risulta esplicitamente disciplinata dalla legge. La costituzione di un nuovo gruppo trae origine, infatti, dal subentro di altro consigliere, in precedenza non eletto, per cause indipendenti dalla sua volontà. Il consigliere subentrante, in particolare, risulta conseguire il seggio sulla base dei risultati elettorali di una lista diversa rispetto a quella del consigliere dimessosi (che aveva ottenuto, in origine, il seggio in base al sistema elettorale vigente in Lombardia, in quanto candidato presidente della coalizione o del gruppo di liste non riunito in coalizione che aveva sommato un totale di voti validi immediatamente inferiore al candidato proclamato presidente della Regione).
La Sezione regionale di controllo per il Lazio, nella deliberazione n. 61/2016/FRG, adottata in sede di verifica delle spese annualmente rendicontate dai gruppi consiliari (art. 1, commi 9-12, del decreto-legge n. 174 del 2012), ha ritenuto legittima l’erogazione di contributi ad un gruppo composto da un solo componente nell’ipotesi del subentro di altro consigliere per sopravvenuto accertamento giudiziario di incandidabilità del consigliere inizialmente eletto. Si tratta di due fattispecie non propriamente assimilabili, ma che hanno quale comune denominatore quello del subentro, non volontario, di un consigliere ad un altro, eletto in precedenza.
La legge nazionale, infatti, non vieta, sempre e comunque, il finanziamento a gruppi consiliari monopersonali, ma lo permette nel caso in cui l’esito delle elezioni (in base ai sistemi elettorali, diversificati, vigenti in ogni regione) produca l’attribuzione di un solo seggio ad una certa lista, che decide, all’avvio della legislatura, di costituirsi in gruppo autonomo.
La ratio alla base di tale previsione (garantire agibilità politica al gruppo monopersonale nel caso in cui la sua costituzione sia conforme all’esito delle elezioni) sembra ricorrere anche nel caso in cui la creazione successiva sia frutto di eventi oggettivamente indipendenti dalla volontà del candidato subentrate, costituente un nuovo gruppo (nella prospettiva di quest’ultimo, la legislatura inizia in quel momento). La fattispecie proposta nell’istanza di parere sembra, pertanto, riconducibile ad un‘interpretazione estensiva dell’art. 2, comma 1, lett. g) del decreto-legge n. 174 del 2012, con conseguente possibilità di finanziare un gruppo consiliare costituito in corso di legislatura da parte di un consigliere che subentra ad altro per ragioni indipendenti dalla sua volontà.
Va precisato, infine, che, in base alle disposizioni della legge regionale, l’interpretazione proposta non produce un incremento complessivo dei finanziamenti ai gruppi consiliari, posto che, come recita l’art. 3, comma 5, della legge n. 3 del 2013 “in caso di variazione della consistenza numerica di un gruppo consiliare oppure in caso di costituzione di nuovi gruppi, i contributi già erogati a norma del presente comma e non ancora utilizzati o impegnati, nonché gli eventuali avanzi di gestione o risparmi di esercizio, ancora a disposizione alla data di protocollazione della comunicazione della variazione, previa comunicazione da parte del presidente del gruppo preesistente, sono ricalcolati proporzionalmente, con invarianza di spesa, dall’Ufficio di presidenza, sulla base del criterio della consistenza numerica”.

nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione.
 

Il magistrato relatore                                               Il Presidente f.f.
   (dott. Donato Centrone)                             (dott. Giancarlo Astegiano)

Depositata in segreteria
21 DICEMBRE 2016
Il Direttore della segreteria
(dott.ssa Daniela Parisini)

SENTENZA N. 285
ANNO 2016
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 2-bis, della legge della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 12 (Interventi per la tutela degli animali d’affezione e prevenzione del randagismo), aggiunto dall’art. 45 della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanità e servizi sociali), promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento vertente tra la Società Mapia srl e il Comune di Acquaviva delle Fonti, la Regione Puglia e altra, con ordinanza del 22 dicembre 2014, iscritta al n. 95 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell’anno 2015.
Visti gli atti di costituzione della Società Mapia srl e della Regione Puglia;
udito nell’udienza pubblica del 18 ottobre 2016 il Giudice relatore Giulio Prosperetti;
uditi gli avvocati Mariangela Bux per la Società Mapia srl e Maria G. Scattaglia per la Regione Puglia.
 
Ritenuto in fatto
1.– Con ordinanza del 22 dicembre 2014, il Consiglio di Stato, in funzione di giudice di appello, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 2-bis, della legge della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 12 (Interventi per la tutela degli animali d’affezione e prevenzione del randagismo), introdotto dall’art. 45 della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanità e servizi sociali), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e) e s), e terzo comma, della Costituzione.
Il giudice rimettente premette, in fatto, che la parte appellante, Mapia srl, aveva proposto ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo regionale per la Puglia, impugnando il bando e l’atto di aggiudicazione della gara indetta dal Comune di Acquaviva delle Fonti per l’affidamento del servizio di gestione del canile comunale, del quale la detta società era il gestore uscente, nella parte in cui tale atto restringeva la partecipazione alla procedura selettiva alle sole associazioni protezionistiche o animaliste iscritte all’albo regionale. Peraltro, poiché la clausola del bando in contestazione dava applicazione, riproducendone il dettato letterale, all’art. 14, comma 2-bis, della legge reg. Puglia n. 12 del 1995, come introdotto dall’art. 45 della legge reg. Puglia n. 4 del 2010 («Il ricovero e la custodia dei cani sono assicurati dai comuni mediante apposite strutture; la gestione è esercitata in proprio o affidata in concessione, previa formale convenzione, alle associazioni protezionistiche o animaliste iscritte all’albo regionale depositato presso l’Assessorato alle politiche della salute»), la ricorrente aveva eccepito, già innanzi al giudice di primo grado, l’incostituzionalità di tale disposizione, con riferimento agli artt. 3, 41, 97 e 117 della Costituzione.
All’esito del giudizio, in cui si era costituita anche la Regione Puglia, il TAR adito aveva, tuttavia, rigettato il ricorso, ritenendo manifestamente infondate le questioni di costituzionalità prospettate dalla Mapia srl.
Avverso tale decisione, la società soccombente aveva proposto appello innanzi al Consiglio di Stato, riproponendo le domande e le eccezioni di incostituzionalità disattese dal giudice di primo grado.
2.– Il giudice a quo, preliminarmente, argomenta la rilevanza delle questioni sollevate evidenziando che, ove la norma regionale censurata dovesse essere dichiarata costituzionalmente illegittima, ne conseguirebbe l’annullamento della clausola del bando preclusiva della partecipazione alla gara della società appellante e, quindi, l’accoglimento del gravame di questa; mentre, nel caso opposto, sottolinea che non potrebbe che essere confermata la decisione di primo grado.
Sotto il profilo della non manifesta infondatezza, il Consiglio di Stato rappresenta, poi, che con la norma prevista dall’art. 4, comma 1, della legge 14 agosto 1991, n. 281 (Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo), «il legislatore statale ha espresso con sufficiente chiarezza l’intenzione di non operare alcuna riserva in favore delle predette associazioni, ammettendo a concorrere ai fini dei relativi affidamenti, a tutela appunto della concorrenza, anche ogni altro soggetto privato (pur con il temperamento costituito dalla inserzione nelle loro strutture di volontari delle associazioni stesse per la gestione di specifiche aree di attività)»; e che a detta disposizione deve attribuirsi la natura di una specifica misura legislativa di promozione della concorrenza, per cui la disposizione regionale contenuta nell’art. 14, comma 2-bis, della legge reg. Puglia n. 12 del 1995, confliggendo con essa, verrebbe ad operare come misura anti-concorrenziale, invadendo così l’ambito della potestà legislativa esclusiva dello Stato stabilita dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
A conferma di tale assunto, il rimettente richiama la giurisprudenza della Corte costituzionale, sottolineando come questa abbia ribadito, anche in recenti pronunce, che «“è alla competenza esclusiva dello Stato che spetta tale regolamentazione, ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.”, essendo inibiti alle Regioni interventi normativi diretti ad incidere sulla disciplina dettata dallo Stato, finanche in modo interamente riproduttivo della stessa (sentenza nr. 245 del 2013, che richiama le sentenze n. 18 del 2013, n. 271 del 2009, 153 e 29 del 2006)» (sentenza n. 49 del 2014); e che è stato confermato dalla stessa giurisprudenza costituzionale che «la tutela della concorrenza, attesa la sua natura trasversale, assume carattere prevalente e funge, quindi, da limite alla disciplina che le Regioni possono dettare in forza della competenza in materia di commercio (sentenze n. 38 del 2013 e n. 11 del 2012) o in altre materie» (sentenza n. 165 del 2014).
Infine, il giudice a quo rileva che, laddove la detta disposizione regionale dovesse essere, invece, ricondotta dalla Corte costituzionale esclusivamente alla materia della tutela della salute, il precetto da essa violato ben potrebbe essere considerato espressione di un principio fondamentale della legislazione statale, con la conseguente lesione dell’art. 117, terzo comma, Cost. ovvero – in caso di sua qualificazione come norma di tutela ambientale – dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
In conclusione, il Consiglio di Stato solleva, di ufficio, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 2-bis, della legge reg. Puglia n. 12 del 1995, introdotto dall’art. 45 della legge reg. Puglia n. 4 del 2010, per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. e, in via subordinata, in conformità alle istanze di parte, per contrasto con l’art. 117, terzo comma, e secondo comma, lettera s), Cost.
3.– Si è costituita in giudizio, con atto depositato in data 11 giugno 2015, la Regione Puglia, sostenendo la manifesta infondatezza della questione, sulla base dell’assunto che la possibilità di riservare alle associazioni protezionistiche la gestione del ricovero e del mantenimento degli animali trovi specifico fondamento e giustificazione nella previsione del secondo comma dell’art. 41 Cost, che rinviene nell’utilità sociale un limite all’iniziativa economica privata; utilità sociale che, nel caso in esame, sarebbe rappresentata dalla garanzia del migliore trattamento possibile nella gestione e nel mantenimento degli animali.
Rileva, infatti, la Regione Puglia, che se «si opera una semplice comparazione degli interessi in gioco si può rilevare come quest’ultima risulti superiore alla finalità di lucro che l’impresa con la sua attività mira a realizzare. Infatti, i moduli aziendali sono improntati alla riduzione dei costi di esercizio per conseguire l’aumento dei profitti, in modo tale da conciliarsi difficilmente con la finalità di assicurare al meglio la vita degli animali che, ricoverati, abbisognano di assistenza. Per questo motivo l’esistenza di strutture quali quelle protezionistiche, sorte con la precipua finalità statutaria di assumere la cura e la tutela della razza animale, impone di riservare ad esse i servizi di ricovero e di mantenimento dei cani randagi. Nel caso di specie, quindi, non può giungersi ad affermare che il principio di libertà, che deve informare l’iniziativa economica, sia stato inciso oltre i limiti costituzionali in quanto, se un limite è ravvisabile nel caso di specie, esso è sicuramente contenuto e supportato da ragioni che travalicano il mero calcolo economico».
4.– Si è costituita in giudizio, con atto depositato in data 25 giugno 2015, anche la Mapia srl, insistendo per l’accoglimento della questioni sollevate dal Consiglio di Stato. Con ordinanza dibattimentale, la costituzione della srl Mapia è stata dichiarata ammissibile, nonostante la sua tardività, in relazione alla dedotta irregolarità della notifica dell’ordinanza di rimessione della questione.
5.– In prossimità dell’udienza di discussione, in data 23 settembre 2016, la Mapia srl ha depositato una ulteriore memoria, con cui ha ribadito le conclusioni già formulate.
 
Considerato in diritto
1.– Con ordinanza del 22 dicembre 2014, il Consiglio di Stato, in funzione di giudice di appello, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 2-bis, della legge della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 12 (Interventi per la tutela degli animali d’affezione e prevenzione del randagismo), introdotto dall’art. 45 della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanità e servizi sociali).
2.– La legge reg. Puglia n. 12 del 1995, all’art. 14, comma 2-bis, prevede che «Il ricovero e la custodia dei cani sono assicurati dai comuni mediante apposite strutture; la gestione è esercitata in proprio o affidata in concessione, previa formale convenzione, alle associazioni protezionistiche o animaliste iscritte all’albo regionale depositato presso l’Assessorato alle politiche della salute», riservando quindi il ricovero e la custodia dei cani esclusivamente alle associazioni protezionistiche o animaliste che abbiano ottenuto l’iscrizione all’albo regionale.
La norma statale di riferimento (art. 4, comma 1, della legge 14 agosto 1991, n. 281, recante «Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo») prevede, invece, che «I comuni, singoli o associati, e le comunità montane provvedono a gestire i canili e gattili sanitari direttamente o tramite convenzioni con le associazioni animaliste e zoofile o con soggetti privati che garantiscano la presenza nella struttura di volontari delle associazioni animaliste e zoofile preposti alla gestione delle adozioni e degli affidamenti dei cani e dei gatti», consentendo quindi non solo alle associazioni animaliste la gestione dei canili ma anche ad altri soggetti privati, a condizione che siano in grado di garantire la presenza di volontari delle associazioni animaliste e zoofile.
L’ordinanza del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale ha rimesso la questione di costituzionalità essenzialmente sotto il profilo della violazione della tutela della concorrenza ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
In subordine, il giudice a quo ritiene che, laddove la detta disposizione venga, invece, ricondotta alla materia della tutela della salute o dell’ambiente, debba, comunque, ritenersi in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., per violazione del principio fondamentale della legislazione statale posto dall’art. 4, comma 1, della legge n. 281 del 1991, ovvero con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che stabilisce la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
La difesa della Regione Puglia ha sostenuto la manifesta infondatezza della questione rivendicando la possibilità di riservare alle associazioni protezionistiche il ricovero degli animali, essendo tale attività ricompresa nel principio di utilità sociale che può quindi costituire un limite all’iniziativa economica privata; laddove un’attività di impresa, che mira al profitto, difficilmente è conciliabile con la finalità di assicurare al meglio la vita degli animali ricoverati.
3.– La questione è fondata.
4.– La giurisprudenza costituzionale che si è occupata «della legittimità di disposizioni regionali in tema di “tutela della concorrenza” ha costantemente sottolineato – stante il carattere “finalistico” della stessa – la “trasversalità” che caratterizza tale materia, con conseguente possibilità per essa di influire su altre materie attribuite alla competenza legislativa concorrente o residuale delle Regioni, ed, in particolare, il possibile intreccio ed interferenza con la materia “commercio” […]. Infatti, la materia “tutela della concorrenza” non ha solo un ambito oggettivamente individuabile che attiene alle misure legislative di tutela in senso proprio, quali ad esempio quelle che hanno ad oggetto gli atti e i comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull’assetto concorrenziale dei mercati e ne disciplinano le modalità di controllo, ma, dato il suo carattere “finalistico”, anche una portata più generale e trasversale, non preventivamente delimitabile, che deve essere valutata in concreto al momento dell’esercizio della potestà legislativa sia dello Stato che delle Regioni nelle materie di loro rispettiva competenza» (sentenza n. 291 del 2012; nello stesso senso, sentenza n. 299 del 2012).
Nel caso in questione, quindi, la disposizione regionale censurata, pur rientrando nella disciplina dettata in tema di animali di affezione e di prevenzione del randagismo, appare riconducibile, per il suo specifico contenuto e le finalità perseguite, alla materia della tutela della concorrenza, in quanto misura volta, in concreto, a limitare la promozione del principio della concorrenza nel settore dell’affidamento in concessione dei canili e dei gattili.
5.– La giurisprudenza di questa Corte è costante, infatti, nell’affermare che laddove la materia «tutela della concorrenza», di cui al secondo comma, lettera e), dell’art. 117 Cost., interferisca «con materie attribuite alla competenza legislativa residuale delle Regioni, queste ultime potrebbero dettare solo discipline con “effetti pro-concorrenziali”, purché tali effetti siano indiretti e marginali e non si pongano in contrasto con gli obiettivi posti dalle norme statali che tutelano e promuovono la concorrenza (sentenze n. 43 del 2011 e n. 431 del 2007)» (sentenza n. 97 del 2014).
Analogamente, la sentenza di questa Corte n. 165 del 2014, sempre con riferimento al tema della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, ha evidenziato che «L’eventuale esigenza di contemperare la liberalizzazione del commercio con quelle di una maggiore tutela della salute, del lavoro, dell’ambiente e dei beni culturali deve essere intesa sempre in senso sistemico, complessivo e non frazionato (sentenze n. 85 del 2013 e n. 264 del 2012), all’esito di un bilanciamento che deve compiere il soggetto competente nelle materie implicate, le quali nella specie afferiscono ad ambiti di competenza statale, tenendo conto che la tutela della concorrenza, attesa la sua natura trasversale, assume carattere prevalente e funge, quindi, da limite alla disciplina che le Regioni possono dettare in forza della competenza in materia di commercio (sentenze n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012) o in altre materie».
A fronte della costante giurisprudenza di questa Corte, nessun concreto rilievo può, invece, attribuirsi all’argomentazione formulata dalla Regione Puglia, secondo cui la norma regionale troverebbe giustificazione nel limite dell’utilità sociale, posto all’iniziativa economica privata dal comma secondo dell’art. 41 Cost., e rappresentata, nel caso in questione, dall’esigenza di garantire il migliore trattamento possibile degli animali.
L’argomento in esame, non considera, infatti, che l’art. 4, comma 1, della legge n. 281 del 1991 si fa già carico di tale esigenza, imponendo ai soggetti privati di garantire la presenza, nella loro struttura, di volontari delle associazioni animaliste e zoofile, allo scopo evidente di contemperare l’esigenza di non sottrarre alle regole di mercato l’affidamento dei canili e dei gattili, in una prospettiva di economicità ed efficienza della loro gestione, con quella di assicurare il coinvolgimento in tali attività di soggetti particolarmente sensibili ed esperti nella protezione degli animali.
Conseguentemente, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 2-bis, della legge reg. Puglia n. 12 del 1995, introdotto dall’art. 45 della legge reg. Puglia n. 4 del 2010, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
6.– Le questioni di legittimità costituzionale sollevate in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma Cost. restano assorbite.
per questi motivi
 

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 2-bis, della legge della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 12 (Interventi per la tutela degli animali d’affezione e prevenzione del randagismo), nella parte in cui non consente a soggetti privati, che garantiscono la presenza nella struttura di volontari delle associazioni animaliste e zoofile preposti alla gestione delle adozioni e degli affidamenti dei cani e dei gatti, di concorrere all’affidamento di servizi di gestione di canili e gattili.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 ottobre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2016.
Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO
Allegato:
Ordinanza letta all’udienza del 18 ottobre 2016

ORDINANZA

Rilevato che, nel giudizio di cui al n. 95 del reg. ord. 2015, Mapia srl, parte nel giudizio principale, ha depositato atto di costituzione in data 25 giugno 2015.
Considerato che, ai sensi dell’art. 3, comma 1, primo periodo, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, «La costituzione delle parti nel giudizio davanti alla Corte ha luogo nel termine di venti giorni dalla pubblicazione dell’ordinanza nella Gazzetta Ufficiale, mediante deposito in cancelleria della procura speciale, con la elezione del domicilio, e delle deduzioni comprensive delle conclusioni»;
che la predetta ordinanza n. 95 del 2015 è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 21, prima serie speciale, del 27 maggio 2015;
che, benché detto termine abbia natura perentoria (ex multis, sentenze n. 57 del 2016 e n. 190 del 2006), si riscontrano ragioni che giustificano il mancato rispetto del termine medesimo, in relazione alla dedotta irregolarità della notifica;
che, pertanto, deve essere dichiarata ammissibile la costituzione in giudizio di Mapia srl, parte nel giudizio a quo.
PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile la costituzione in giudizio di Mapia srl.
F.to: Paolo Grossi, Presidente

Edilizia e urbanistica – Rapporti Stato/Regioni – Art. 4, c. 1, lett. a), b), c), d), h), l) e m), legge della Regione Marche 20/04/2015, n. 17 – Attività edilizia libera – Previsione dell’elencazione di una serie di interventi eseguibili senza necessità di ottenere alcun titolo abilitativo – Esonero per taluni interventi dell’obbligo di presentazione della comunicazione di inizio lavori – Q.l.c. promossa dalla Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, c. 3, – Illegittimità costituzionale
 
Edilizia e urbanistica – Rapporti Stato/Regioni – Art. 6, c. 2, legge della Regione Marche 20/04/2015, n. 17 – Interventi soggetti a SCIA – previsione della possibilità di realizzare mediante SCIA interventi di ristrutturazione edilizia, di demolizione parziale o integrale di manufatti edilizi, e gli interventi di cui all’art. 22, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 – Q.l.c. promossa dalla Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione dell’art. 117, c. 3, Cost. – Illegittimità costituzionale
 
Edilizia e urbanistica – Rapporti Stato/Regioni – Art. 9, c. 1, 2 e 6, legge della Regione Marche 20/04/2015, n. 17 – Autorizzazione temporanea – Previsione della possibilità del Comune di autorizzare a titolo temporaneo interventi edilizi riguardanti esclusivamente le opere pubbliche o di pubblico interesse e le attività produttive difformi dagli strumenti urbanistici comunali – Q.l.c. promossa dalla Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, c. 3, Cost. – Illegittimità costituzionale
 
Edilizia e urbanistica – Rapporti Stato/Regioni – Art. 12, legge della Regione Marche 20/04/2015, n. 17 – Miglioramento sismico degli edifici – Previsione della possibilità soltanto per il Ministro per le infrastrutture e i trasporti di concedere deroghe all’osservanza delle norme tecniche di costruzione nelle zone considerate sismiche – Q.l.c. promossa dalla Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione dell’art. 117, c. 3, Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’art. 4, comma 1, lettere a), b), c), d), h) e m), della legge della Regione Marche 20 aprile 2015, n. 17 (Riordino e semplificazione della normativa regionale in materia di edilizia);
 
È costituzionalmente illegittimo l’art. 6, comma 2, della legge della Regione Marche n. 17 del 2015;
 
È costituzionalmente illegittimo l’art. 9 della legge della Regione Marche n. 17 del 2015;
 
È costituzionalmente illegittimo l’art. 12 della legge della Regione Marche n. 17 del 2015

SENTENZA N. 282
ANNO 2016

 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente

 
SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 1, lettere a), b), c), d), h), l) e m); 6, commi 1, lettere c) e g), e 2; 8, comma 3; 9, commi 1, 2 e 6; 12 e 13, comma 1, lettere a) e b), della legge della Regione Marche 20 aprile 2015, n. 17 (Riordino e semplificazione della normativa regionale in materia di edilizia), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 26-30 giugno 2015, depositato in cancelleria il 2 luglio 2015 ed iscritto al n. 73 del registro ricorsi 2015.
Visto l’atto di costituzione della Regione Marche;
udito nell’udienza pubblica dell’8 novembre 2016 il Giudice relatore Daria de Pretis;
uditi l’avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche.
 
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 26-30 giugno 2015, depositato il 2 luglio 2015 e iscritto al n. 73 del registro ricorsi 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 4, comma 1, lettere a), b), c), d), h), l) e m); 6, commi 1, lettere c) e g), e 2; 8, comma 3; 9, commi 1, 2 e 6; 12 e 13, comma 1, lettere a) e b), della legge della Regione Marche 20 aprile 2015, n. 17 (Riordino e semplificazione della normativa regionale in materia di edilizia), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione.
1.1.– L’art. 4, comma 1, della legge impugnata individua una serie di interventi edilizi eseguibili senza necessità di ottenere alcun titolo abilitativo, in quanto ritenuti ricompresi tra quelli indicati all’art. 6, comma l, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)», di seguito TUE.
Secondo il ricorrente, la disposizione citata violerebbe i principi fondamentali in materia di «governo del territorio», in quanto gli interventi in essa individuati si allontanerebbero dalla ratio sottesa alla normativa statale che includerebbe tra le attività “libere” soltanto quelle prive di rilevanza esterna, se non temporanea. Inoltre, per taluni di essi, il legislatore regionale non avrebbe prescritto l’invio della comunicazione di inizio dei lavori (cosiddetta cil).
Sulla scorta di questa premessa generale, il Governo passa in rassegna le singole previsioni di edilizia libera elencate nella norma censurata, rimarcandone i profili di contrasto con la disciplina statale.
La lettera a) ‒ relativa ai «movimenti di terra strettamente necessari alla rimodellazione di strade di accesso e aree di pertinenza degli edifici esistenti, sia pubblici che privati, purché non comportino realizzazione di opere di contenimento e comunque con riporti o sterri complessivamente di altezza non superiore a metri 1,00» ‒ contrasterebbe con l’art. 6, comma l, lettera d), del TUE, che espressamente limita l’attività libera ai soli movimenti di terra «strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola».
La lettera b) ‒ la quale consente, negli stessi limiti previsti dalla lettera a), la «rimodellazione del terreno anche per aree di sosta nei limiti indicati alla lettera a), che siano contenute entro l’indice di permeabilità ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate» ‒ si porrebbe in contrasto con quanto previsto dall’art. 6, comma 2, lettera c), del TUE, in quanto non riproduce il limite della non accessibilità delle medesime e non prevede l’obbligo di presentare la cil.
La lettera c) ‒ relativa alla «realizzazione di rampe e pedane per l’abbattimento e superamento delle barriere architettoniche per dislivelli inferiori a metri 1,00» ‒ si porrebbe in contrasto con l’art. 6, comma l, lettera b), del TUE, che esclude espressamente dall’attività di edilizia libera gli interventi di rimozione delle barriere architettoniche che «comportino la realizzazione di rampe o di ascensori esterni».
La lettera d) ‒ nella parte in cui non prevede l’obbligo di presentare la cil per gli interventi consistenti nella realizzazione di «aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici senza creazione di volumetria e con esclusione delle piscine ‒ violerebbe l’art. 6, comma 2, lettera e), del TUE.
La lettera h) ‒ che, nel combinato disposto con l’art. 5, commi l e 2, esclude dall’obbligo di presentare la comunicazione di inizio dei lavori asseverata da un tecnico abilitato (cosiddetta cila) «le opere interne a singole unità immobiliari, ivi compresi l’eliminazione, lo spostamento e la realizzazione di aperture e pareti divisorie interne che non costituiscono elementi strutturali, sempre che non comportino aumento del numero delle unità immobiliari o implichino incremento degli standard urbanistici» ‒ violerebbe l’art. 6, comma 2, lettera a), e comma 4, del TUE, che subordina gli interventi di manutenzione straordinaria a tale adempimento.
La lettera l) violerebbe i principi fondamentali della materia «governo del territorio», in quanto ricondurrebbe all’attività edilizia libera una serie di fattispecie che la normativa statale subordina a permesso di costruire (art. 3, comma l, lettera e), del TUE), a SCIA, ovvero a cil (contrastando in quest’ultimo caso con quanto previsto dall’art. 6, comma 2, lettere b ed e-bis, del TUE).
La lettera m) ‒ relativa alle «opere necessarie a consentire lavorazioni eseguite all’interno di locali chiusi, anche comportanti modifiche nell’utilizzo dei locali adibiti a esercizio d’impresa» ‒ contrasterebbe con l’art. 6, comma 2, lettera e-bis), del TUE che esclude dall’edilizia libera gli interventi che riguardino parti strutturali dell’edificio.
1.2.– Viene impugnato anche l’art. 6, commi l, lettere c) e g), e 2, della legge reg. Marche n. 17 del 2015. La disposizione regionale, consentendo di realizzare mediante segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), invece che tramite permesso di costruire, o denuncia di inizio attività (DIA) alternativa al permesso di costruire, gli interventi «di ristrutturazione edilizia», «di demolizione parziale e integrale di manufatti edilizi», nonché quelli «di cui all’articolo 22, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001», violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento agli artt. 10, comma l, lettera c), e 22, comma 3, lettera a), del TUE, i quali devono ritenersi principi fondamentali in materia di «governo del territorio» afferenti al regime dei titoli edilizi abilitativi.
1.3.– Viene censurato anche l’art. 8, comma 3, della legge reg. Marche n. 17 del 2015, in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.
La disposizione regionale prevede che: «Non costituiscono inoltre variazioni essenziali rispetto al titolo abilitativo il mancato completamento degli interventi o la realizzazione di minori superfici o volumetrie o altezze o parziali riduzioni dell’area di sedime, di maggiori distacchi, purché gli interventi non comportino difformità dalle prescrizioni del titolo abilitativo medesimo o da norme o piani urbanistici».
Il ricorrente lamenta che tale previsione contrasterebbe con il principio fondamentale della materia «governo del territorio» fissato dall’art. 34, comma 2-ter, del TUE, secondo cui: «Ai fini dell’applicazione del presente articolo, non si ha parziale difformità del titolo abilitativo in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali».
1.4.– Anche l’art. 9 della legge reg. Marche n. 17 del 2015 viene impugnato per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. La disposizione regionale da ultimo citata ‒ nella parte in cui prevede che il Comune «può autorizzare a titolo temporaneo interventi edilizi» riguardanti opere pubbliche o di pubblico interesse e attività produttive, «ancorché difformi dalle previsioni degli strumenti urbanistici comunali adottati o approvati, destinati al soddisfacimento di documentate esigenze di carattere improrogabile e transitorio non altrimenti realizzabili» ‒ si porrebbe, per un verso, in contrasto con l’art. 7, comma 1, lettera b), del TUE, il quale esenta «le opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e opere pubbliche di interesse statale» dal rispetto delle norme del titolo II del TUE, a condizione che ne sia accertata la «conformità con le prescrizioni urbanistiche ed edilizie ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 383, e successive modificazioni». Per altro verso, la disposizione regionale contrasterebbe con l’art. 14, comma l, del TUE, che non consente il rilascio di permesso di costruire in deroga per le attività produttive.
Aggiunge il Governo che, attraverso l’autorizzazione temporanea, la norma censurata avrebbe introdotto un nuovo titolo abilitativo, non previsto dalla legislazione statale, invadendo anche sotto questo profilo la competenza legislativa statale in materia di «governo del territorio», di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.
1.5.– Il ricorrente impugna poi l’art. 12 della legge reg. Marche n. 17 del 2015, in tema di miglioramento sismico degli edifici, per contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento ai principi fondamentali delle materie «protezione civile» e «governo del territorio» contenuti agli artt. 84 e 88 del TUE. L’art. 88, in particolare, riconoscerebbe soltanto al Ministro per le infrastrutture e i trasporti la possibilità di concedere deroghe all’osservanza delle norme tecniche di costruzione nelle zone considerate sismiche (viene citata la sentenza n. 201 del 2012).
1.6.– Da ultimo, l’art. 13, comma l, lettere a) e b), della legge reg. Marche n. 17 del 2015, in tema di recupero dei sottotetti degli edifici esistenti al 30 giugno 2014, nella parte in cui non prevede il rispetto delle distanze minime di cui all’art. 9 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765), violerebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile», di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in relazione all’art. 2-bis del TUE. La medesima disposizione regionale, «ove prevede di consentire l’agibilità», contrasterebbe con l’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione agli artt. 24 e 25 del TUE, che disciplinano il certificato di agibilità.
2.‒ In data 5 agosto 2015 la Regione Marche si è costituita in giudizio, chiedendo sia dichiarata l’inammissibilità o, in subordine, l’infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale proposte dal Governo.
2.1.‒ In riferimento all’art. 4, comma l, della legge regionale impugnata, la resistente replica a ciascuno dei plurimi motivi di impugnazione.
La censura di incostituzionalità della lettera a), oltre che inammissibile per genericità e carenza di motivazione, sarebbe infondata. I movimenti di terra vengono sì riportati dalla norma statale alle sole attività aventi carattere agricolo e agro-silvo-pastorale, tuttavia ben potrebbe il legislatore regionale – nell’esercizio della facoltà riconosciutagli dall’art. 6, comma 6, lettera a), del TUE – individuare attività di diversa natura rispetto alle quali “i movimenti di terra” siano parimenti coessenziali.
La lettera b) dovrebbe interpretarsi come comprensiva dell’obbligo di comunicazione di inizio lavori previsto dall’art. 6, comma 2, lettera c), del TUE; analogamente, la realizzazione di «intercapedini interrate» dovrebbe intendersi assoggettata al limite della inaccessibilità delle medesime. Tale interpretazione conforme a Costituzione della norma censurata sarebbe giustificata dalla stessa legge reg. Marche n. 17 del 2015, la quale rimanda alla disciplina statale per tutto quanto da essa non espressamente disciplinato (art. 1, comma 3).
Quanto alla lettera c), la scelta di ascrivere all’attività di edilizia libera la realizzazione di rampe e pedane «per dislivelli inferiori a metri 1,00», ovvero per altezze minime, che non sono idonee ad alterare la sagoma dell’edificio, si rileverebbe del tutto coerente con l’art. 6, comma l, lettera b), del TUE. Il fondamento della norma statale, infatti, sarebbe quello di evitare interventi di significativa rilevanza esterna, come quelli diretti alla realizzazione di ascensori, oppure di rampe e di altri manufatti, ma soltanto se idonei a modificare la sagoma dell’edificio: idoneità di cui la norma censurata sarebbe priva.
La questione di legittimità costituzionale della lettera d) sarebbe manifestamente inammissibile, contenendo il ricorso una mera asserzione del contrasto tra due norme, regionale e statale, senza alcuna argomentazione esplicativa. Nel merito, la previsione regionale, contemplando una fattispecie costruttiva di rilevanza esterna minima, non sarebbe sovrapponibile a quella prevista dall’art. 6, comma 2, lettera e), del TUE. La norma censurata, infatti, riconduce all’edilizia libera le aree ludiche e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici senza «creazione di volumetria» e con esclusione «delle piscine». Inoltre, anche in questo caso, l’obbligo di comunicazione di inizio lavori, per quanto non previsto espressamente, potrebbe ricavarsi in via interpretativa.
Quanto alla lettera h), la questione sarebbe innanzitutto inammissibile. Ciò che la difesa erariale realmente contesterebbe non sarebbe la fattispecie ricondotta dall’art. 4, comma l, lettera h), tra le attività di edilizia libera, bensì la diversa previsione, contenuta nell’art. 5, comma l, che esclude tale ipotesi dall’assoggettamento alla cila. La norma da ultimo citata, tuttavia, come risulterebbe tanto dal ricorso quanto dalla delibera del Consiglio dei ministri, non sarebbe stata oggetto di specifica impugnazione. Nel merito, la questione sarebbe comunque infondata, poiché gli interventi in esame rientrano nell’attività di edilizia libera solo ove «non comportino aumento del numero delle unità immobiliari o implichino incremento degli standard urbanistici», e quindi solo nella misura in cui abbiano un particolare impatto sul territorio.
La questione prospettata in riferimento alla lettera l) sarebbe anch’essa inammissibile, non avendo il ricorrente specificato su quali parti della disposizione regionale impugnata (articolata in diversi sotto numeri) si appunterebbero le censure di incostituzionalità, né in relazione a quali parti delle norme statali (evocate a parametro interposto) si determinerebbe l’asserito contrasto. Nel merito, la questione sarebbe infondata, in quanto: ‒ dovrebbe escludersi la violazione dell’art. 3, comma l, lettera e), del TUE, ricomprendendo la norma impugnata interventi inidonei ad apportare una «trasformazione permanente del territorio non priva di rilevanza esterna»; per le medesime ragioni non sarebbe necessaria la SCIA; ‒ non vi sarebbe contrasto con l’art. 6, comma 2, lettera b), del TUE, concernente le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee, la quale nulla avrebbe a che vedere con la impugnata lettera l), afferente alle «opere da realizzare nell’ambito di stabilimenti industriali, intese ad assicurare la funzionalità dell’impianto e il suo adeguamento tecnologico»; ‒ non sarebbe violato neppure l’art. 6, comma 2, lettera e-bis), del TUE, in relazione a tutte le fattispecie contemplate dalla norma regionale impugnata che non riguardano «modifiche interne di carattere edilizio»; per quelle parti della norma regionale che prevedono le suddette modifiche interne, la lettera l) andrebbe interpretata in senso conforme al TUE, con conseguente assoggettamento all’obbligo di comunicazione di inizio lavori.
Anche la questione di costituzionalità della lettera m) sarebbe manifestamente infondata, dovendosi, anche in questo caso, interpretare la norma regionale conformemente al TUE, con riguardo sia all’obbligo di comunicazione di inizio lavori, sia alla esclusione delle modifiche interne che comportino interventi su parti strutturali dell’edificio.
2.2.‒ L’impugnazione dell’art. 6, comma l, della legge reg. Marche n. 17 del 2015 sarebbe infondata, in quanto tale disposizione premette che sono soggetti alla SCIA soltanto gli interventi «non riconducibili all’attività edilizia libera di cui all’articolo 4 o alla CIL di cui all’art. 5 ovvero al permesso di costruire». In secondo luogo, l’infondatezza della censura statale discenderebbe dalla considerazione che l’art. 10, comma 2, del TUE, consente alle regioni di stabilire «con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a permesso di costruire o a segnalazione certificata di inizio attività»: sarebbe lo stesso legislatore statale, dunque, a riconoscere espressamente al legislatore regionale un margine di azione circa la scelta di quali tra gli interventi che comportino mutamenti d’uso degli immobili (collegati o meno a trasformazioni fisiche) debbano essere subordinati al permesso di costruire o alla SCIA.
2.3.‒ La questione di legittimità costituzionale sollevata dal Governo in relazione all’art. 8, comma 3, sarebbe innanzitutto inammissibile, poiché non motiverebbe sotto quale profilo due norme riguardanti oggetti diversi – una (quella impugnata) concernente l’individuazione delle variazioni essenziali al progetto assentito; l’altra (quella statale) relativa alla disciplina delle sanzioni per gli «interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire» – si porrebbero in conflitto tra loro.
Nel merito, la questione sarebbe comunque infondata. L’art. 8, comma 3, dopo aver stabilito che «il mancato completamento degli interventi o la realizzazione di minori superfici o volumetrie o altezze o parziali riduzioni dell’area di sedime, di maggiori distacchi» non costituiscono variazioni essenziali al titolo abilitativo, pone come condizione che «gli interventi non comportino difformità dalle prescrizioni del titolo abilitativo medesimo o da norme o piani urbanistici». Ciò significa «che tali variazioni non essenziali devono risultare pur sempre conformi alla normativa statale e che, pertanto, non saranno sanzionabili ai sensi dell’art. 34-ter [recte: dell’art. 34, comma 2-ter] solo qualora ne rispettino il contenuto, ovvero solo se si tratti di variazioni “che non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali”».
La Regione Marche aggiunge che la censura sollevata sarebbe «priva di fondamento» laddove si rivolge all’intero comma 3 dell’art. 8. Infatti, l’art. 34, comma 2-ter, del TUE, che il ricorrente assume essere stato violato dalla norma regionale impugnata, concerne le difformità del progetto realizzato rispetto al permesso di costruire e alla SCIA, non anche rispetto alla comunicazione di inizio lavori.
2.4.‒ La questione di legittimità costituzionale formulata dal Governo in riferimento all’art. 9, commi l, 2 e 6, della legge reg. Marche n. 17 del 2015, sarebbe anch’essa infondata. La disposizione regionale non avrebbe introdotto un ulteriore e nuovo titolo abilitativo edilizio, bensì si sarebbe limitata a disciplinare alcune ipotesi in relazione alle quali ragioni di interesse pubblico richiedono un permesso temporaneo, alla scadenza del quale o deve essere intervenuto il titolo abilitativo previsto dalla legge per quella determinata fattispecie, oppure l’opera deve essere rimossa, anche coattivamente. Del resto, per espressa previsione del comma 3 dell’art. 9, l’autorizzazione temporanea «non sostituisce le altre autorizzazioni previste dalla legge», ed è circondata da garanzie intese ad assicurare l’effettiva provvisorietà di tali interventi. Neppure si tratterebbe di un permesso in deroga, perché in quest’ultimo caso la deroga autorizzata non è provvisoria.
2.5.‒ In riferimento all’art. 12 della legge reg. Marche n. 17 del 2015, la questione di legittimità prospettata dal ricorrente sarebbe inammissibile, in quanto il ricorso non avrebbe chiarito i termini del contrasto tra la norma censurata e i principi fondamentali della materia, individuata peraltro indifferentemente nel «governo del territorio» e nella «protezione civile».
Nel merito, la questione non potrebbe comunque essere accolta. Nessun contrasto potrebbe ravvisarsi tra la norma regionale impugnata e l’art. 84 del TUE, il quale riguarda soltanto gli edifici di nuova costruzione e non già, come la norma censurata, gli interventi volti a migliorare la tenuta di edifici esistenti rispetto a fenomeni sismici. Sotto altro profilo, le norme tecniche cui l’art. 84 del TUE fa rinvio, non sarebbero idonee a costituire principi fondamentali né in materia di «governo del territorio», né di «protezione civile», trattandosi di norme adottate con fonte regolamentare (si cita la sentenza n. 303 del 2003, paragrafo 7, del considerato in diritto).
Quanto, invece, al paventato contrasto con l’art. 88 del TUE, l’art. 12 della legge reg. Marche n. 17 del 2015 non conterrebbe alcuna deroga alle norme tecniche in materia antisismica. Inoltre, anche l’art. 88 si occuperebbe della sola costruzione di nuovi edifici in zone sismiche e non di interventi su edifici esistenti.
2.6.‒ L’impugnazione dell’art. 13, comma l, lettere a) e b), della legge reg. Marche n. 17 del 2015, sarebbe innanzitutto inammissibile per carenza di motivazione.
Nel merito, il denunciato contrasto tra la norma regionale e l’art. 2-bis del TUE sarebbe privo di fondamento, in ragione del fatto che la disposizione impugnata non autorizzerebbe alcuna deroga alla disciplina statale in materia di distanze.
Sarebbe priva di fondamento anche la questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento alla violazione degli artt. 24 e 25 del TUE, in quanto la norma censurata non eliminerebbe la necessità, ove ne ricorrano i presupposti, di richiedere e ottenere il certificato di agibilità, limitandosi semplicemente a consentirne l’ottenimento.
2.7.‒ Con memoria depositata il 18 ottobre 2016, la Regione resistente ha ribadito le proprie difese.
 
Considerato in diritto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 1, lettere a), b), c), d), h), l) e m); 6, commi 1, lettere c) e g), e 2; 8, comma 3; 9, commi 1, 2 e 6; 12 e 13, comma 1, lettere a) e b), della legge della Regione Marche 20 aprile 2015, n. 17 (Riordino e semplificazione della normativa regionale in materia di edilizia).
2.‒ Con un primo ordine di motivi, il ricorrente impugna l’art. 4, comma 1, lettere a), b), c), d), h), l) e m), della citata legge regionale. Queste disposizioni violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento ai principi fondamentali della legislazione statale in materia di «governo del territorio» contenuti nel d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)», di seguito TUE. In particolare, gli interventi assoggettati dal legislatore regionale al regime dell’edilizia libera non sarebbero omogenei a quelli che possono essere eseguiti senza titolo abilitativo ai sensi dell’art. 6, commi 1 e 2, del TUE.
2.1.‒ Secondo la giurisprudenza costituzionale, la definizione delle categorie di interventi edilizi a cui si collega il regime dei titoli abilitativi costituisce principio fondamentale della materia di competenza legislativa concorrente fra Stato e regioni del «governo del territorio», vincolando così la legislazione regionale di dettaglio (sentenza n. 303 del 2003; in seguito, sentenze n. 259 del 2014, n. 171 del 2012, n. 309 del 2011).
L’art. 6, comma 6, del TUE prevede che le regioni a statuto ordinario possono estendere la disciplina dell’edilizia libera a «interventi edilizi ulteriori» (lettera a), nonché disciplinare «le modalità di effettuazione dei controlli» (lettera b). Nel definire i limiti del potere così assegnato alle regioni, questa Corte ha escluso «che la disposizione appena citata permetta al legislatore regionale di sovvertire le “definizioni” di “nuova costruzione” recate dall’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 (sentenza n. 171 del 2012). L’attività demandata alla regione si inserisce pur sempre nell’ambito derogatorio definito dall’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, attraverso la enucleazione di interventi tipici da sottrarre a permesso di costruire e SCIA (segnalazione certificata di inizio attività). Non è perciò pensabile che il legislatore statale abbia reso cedevole l’intera disciplina dei titoli edilizi, spogliandosi del compito, proprio del legislatore dei principi fondamentali della materia, di determinare quali trasformazioni del territorio siano così significative, da soggiacere comunque a permesso di costruire. Lo spazio attribuito alla legge regionale si deve quindi sviluppare secondo scelte coerenti con le ragioni giustificatrici che sorreggono, secondo le previsioni dell’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, le specifiche ipotesi di sottrazione al titolo abilitativo» (sentenza n. 139 del 2013). Il limite assegnato al legislatore regionale dall’art. 6, comma 6, lettera a), del d.P.R. n. 380 del 2001 sta, dunque, nella possibilità di estendere «i casi di attività edilizia libera ad ipotesi non integralmente nuove, ma “ulteriori”, ovvero coerenti e logicamente assimilabili agli interventi di cui ai commi 1 e 2 del medesimo art. 6» (ancora sentenza n. 139 del 2013).
Su queste basi, va dunque verificato se, in relazione a ciascuna delle categorie di opere incluse ‒ dalle censurate lettere dell’art. 4, comma 1, della legge reg. Marche n. 17 del 2015 ‒ tra gli interventi edilizi eseguibili senza necessità di titolo abilitativo, il legislatore regionale si sia mantenuto nei limiti di quanto gli è consentito.
2.2.‒ La lettera a) riconduce all’edilizia libera i «movimenti di terra strettamente necessari alla rimodellazione di strade di accesso e aree di pertinenza degli edifici esistenti, sia pubblici che privati, purché non comportino realizzazione di opere di contenimento e comunque con riporti o sterri complessivamente di altezza non superiore a metri 1,00». Tale previsione, secondo il Governo, contrasterebbe con l’art. 6, comma 1, lettera d), del TUE.
2.2.1.‒ In via preliminare, va respinta l’eccezione di inammissibilità della questione prospettata dalla Regione per asserito difetto di motivazione sulle ragioni del contrasto tra la norma regionale e quella statale.
I requisiti di chiarezza e completezza delle ragioni a sostegno della richiesta declaratoria di incostituzionalità nei giudizi proposti in via principale risultano soddisfatti nel caso in esame, nella misura richiesta dalla giurisprudenza costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 251, n. 233, n. 218, n. 142, n. 82 e n. 32 del 2015). Nel ricorso infatti si possono individuare gli elementi sufficienti per ritenere ammissibile la censura, ossia i termini della questione proposta, la disposizione impugnata, i parametri evocati (ex plurimis, sentenze n. 40 del 2007, n. 139 del 2006, n. 450 e n. 360 del 2005, n. 213 del 2003, n. 384 del 1999) ed esso contiene inoltre una sia pure sintetica argomentazione di merito a sostegno della richiesta dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma impugnata (ex plurimis, sentenze n. 3 del 2013 e n. 312 del 2010 e ordinanza n. 123 del 2012).
2.2.2.‒ Nel merito, la questione è fondata.
L’art. 6, comma 1, lettera d), del TUE, prevede che nessun titolo abilitativo è richiesto per i movimenti di terra, ma soltanto se essi sono strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e alle pratiche agro-silvo pastorali. L’esenzione è giustificata dal fatto che si tratta di modificazioni della forma del territorio, non accompagnate dalla realizzazione di opere edilizie, inerenti all’usuale pratica agricola, che verrebbe altrimenti disincentivata con effetti pregiudizievoli anche per la buona manutenzione del territorio.
Le attività di sbancamento del terreno finalizzate a usi diversi da quelli agricoli, se destinate a incidere sul tessuto urbanistico del territorio, sono invece assoggettate a titolo abilitativo edilizio. Al fine di stabilire se i movimenti di terreno costituiscano o meno una trasformazione urbanistica del territorio, occorre valutare l’entità dell’opera che si intende realizzare, potendo gli stessi costituire, sia spostamenti insignificanti sotto il profilo dell’insediamento abitativo, per i quali non è necessario alcun titolo abilitativo, sia rilevanti trasformazioni del territorio, in quanto tali subordinate al preventivo rilascio del permesso di costruire (Corte di cassazione, terza sezione penale, 24 novembre 2011, n. 48479; Corte di cassazione, terza sezione penale, 5 marzo 2008, n. 14243).
I movimenti di terra previsti dalla norma regionale, in quanto «strettamente necessari alla rimodellazione di strade di accesso e aree di pertinenza degli edifici esistenti, sia pubblici che privati, purché non comportino realizzazione di opere di contenimento e comunque con riporti o sterri complessivamente di altezza non superiore a metri 1,00», potenzialmente includono anche opere di sbancamento che, sebbene non preordinate a una successiva costruzione, sono idonee ad alterare la morfologia del territorio, determinando una trasformazione permanente del suolo non edificato. La scelta del legislatore regionale non è, dunque, coerente con le ragioni giustificatrici che sorreggono, secondo le previsioni dell’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, le corrispondenti ipotesi di sottrazione a permesso di costruire e SCIA.
2.3.‒ La lettera b) riguarda «le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, compresa l’eventuale necessaria rimodellazione del terreno anche per aree di sosta nei limiti indicati alla lettera a), che siano contenute entro l’indice di permeabilità ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate».
Il Governo lamenta che, in difformità dall’art. 6, comma, 2, lettera c), del TUE, la norma regionale, da un lato, non prevede l’obbligo di presentare la comunicazione di inizio lavori (CIL); dall’altro consentirebbe la realizzazione di intercapedini interamente interrate senza riprodurre il limite della loro non accessibilità.
2.3.1.‒ La questione è fondata.
Ai fini dell’accoglimento è dirimente il fatto che, mentre la norma statale subordina la medesima tipologia di interventi alla previa comunicazione dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato al comune, la previsione regionale non impone analogo onere formale.
Come questa Corte ha recentemente statuito, «[l]e regioni possono sì estendere la disciplina statale dell’edilizia libera ad interventi “ulteriori” rispetto a quelli previsti dai commi 1 e 2 dell’art. 6 del TUE, ma non anche differenziarne il regime giuridico, dislocando diversamente gli interventi edilizi tra le attività deformalizzate, soggette a cil e cila. L’omogeneità funzionale della comunicazione preventiva (asseverata o meno) rispetto alle altre forme di controllo delle costruzioni (permesso di costruire, DIA, SCIA), deve indurre a riconoscere alla norma che la prescrive ‒ al pari di quelle che disciplinano i titoli abilitativi edilizi ‒ la natura di principio fondamentale della materia del “governo del territorio”, in quanto ispirata alla tutela di interessi unitari dell’ordinamento e funzionale a garantire un assetto coerente su tutto il territorio nazionale, limitando le differenziazioni delle legislazioni regionali» (sentenza n. 231 del 2016). Ne consegue che è precluso al legislatore regionale di discostarsi dalla disciplina statale e di rendere talune categorie di opere totalmente libere da ogni forma di controllo, sia pure indiretto mediante denuncia.
La rilevata antinomia non è superabile in via di interpretazione conforme. Il significato fatto palese dalla lettera dell’art. 4, comma 1, è chiaro nel senso che gli interventi in essa individuati sono eseguibili senza necessità di comunicazione preventiva. Solo gli interventi indicati nel successivo art. 5 sono effettuati previa CIL. È vero che l’art. l, comma 3, della legge regionale impugnata rinvia alla normativa statale vigente «per quanto da essa non espressamente previsto», ma tale ultima precisazione non consente di rimodulare in via interpretativa l’impianto sistematico in cui si colloca la previsione censurata, connotato da una rigida classificazione delle categorie di opere edilizie e del loro regime giuridico.
Anche il profilo di censura relativo alla inclusione nel regime della edilizia libera delle «intercapedini interamente interrate», senza che sia riprodotto il limite della loro “non accessibilità”, appare fondato. L’accessibilità dell’intercapedine, infatti, ne altera la funzione da volume tecnico a vero e proprio “vano” potenzialmente utilizzabile a diversi fini. Anche in questo caso, dunque, la Regione ha individuato e liberalizzato un intervento edilizio “nuovo” e non semplicemente “ulteriore” rispetto alle previsioni dell’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001.
2.4.‒ La lettera c), riguardante «la realizzazione di rampe e pedane per l’abbattimento e superamento delle barriere architettoniche per dislivelli inferiori a metri 1,00», viene impugnata dal Governo per contrasto con l’articolo 6, comma l, lettera b), del TUE.
2.4.1.‒ Anche questa censura è fondata.
Gli interventi di rimozione delle barriere architettoniche che «comportino la realizzazione di rampe o ascensori esterni» sono espressamente esclusi dall’articolo 6, comma l, lettera b), del TUE dal regime dell’attività edilizia libera. Le opere necessarie alla loro realizzazione, compresi i manufatti che alterino la sagoma, rientrano invece nell’ambito applicativo dell’art. 22 del TUE e sono quindi soggette a SCIA (Consiglio di Stato, sezione sesta, 24 novembre 2010, n. 7129). Con tali previsioni, da considerare come principi fondamentali della materia, la norma regionale si pone quindi in contrasto.
2.5.‒ La lettera d) – nella parte in cui non prevede l’obbligo di presentare la CIL per gli interventi consistenti nella realizzazione di «aree ludiche senza fini di lucro» e di «elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici senza creazione di volumetria e con esclusione delle piscine» – violerebbe, secondo il Governo, l’art. 6, comma 2, lettera e), del TUE, che subordina tale tipologia di intervento a previa comunicazione.
2.5.1.‒ L’eccezione di inammissibilità per difetto di motivazione sollevata dalla regione non è fondata. I termini della questione sollevata dallo Stato sono chiaramente identificabili nel ricorso che offre anche un’argomentazione di merito, sia pure sintetica, a sostegno della richiesta declaratoria di incostituzionalità.
2.5.2.‒ Nel merito la questione è fondata.
Mentre la norma statale subordina la stessa tipologia di interventi alla previa comunicazione dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato, la previsione regionale non impone analogo onere formale. Il contrasto con la disciplina statale non è escluso dalla precisazione, contenuta nella norma regionale, che la realizzazione delle aree ludiche e delle opere di arredo non deve comportare «creazione di volumetria» e che da esse va esclusa la realizzazione «delle piscine». Anche l’art. 6, comma 2, lettera e), del TUE, deve essere interpretato nel senso di escludere dal suo ambito applicativo, sia gli interventi volti alla creazione di nuove volumetrie (ad esempio: spogliatoi e docce), sia la costruzione di piscine, in quanto opere comportanti l’effettuazione di scavi e, come tali, del tutto estranee alla nozione di edilizia libera; ma questo non rileva quanto alla circostanza che la norma regionale non subordina a CIL gli interventi in essa previsti, mentre tale subordinazione non può essere omessa, alla stregua di quanto previsto, come principio, dalla legge statale.
L’interpretazione costituzionalmente orientata della previsione della lettera d) non appare percorribile per gli stessi motivi indicati sopra al paragrafo 2.3.1., con riferimento alla impossibilità di rimodulare in via interpretativa l’impianto sistematico in cui si colloca la previsione censurata, connotato da una rigida classificazione delle categorie di opere edilizie e del loro regime giuridico.
2.6.‒ La lettera h) – che, nel suo combinato disposto con l’art. 5, commi l e 2, esclude dall’obbligo di presentare la comunicazione di inizio dei lavori asseverata da un tecnico abilitato (cila) «le opere interne a singole unità immobiliari, ivi compresi l’eliminazione, lo spostamento e la realizzazione di aperture e pareti divisorie interne che non costituiscono elementi strutturali, sempre che non comportino aumento del numero delle unità immobiliari o implichino incremento degli standard urbanistici» – si pone, secondo il Governo, in contrasto con l’art. 6, comma 2, lettera a), e comma 4, del TUE, che subordina gli interventi di manutenzione straordinaria a tale adempimento.
2.6.1.‒ In via preliminare, la Regione eccepisce che la questione sarebbe inammissibile poiché ciò che la difesa erariale realmente contesta sarebbe la previsione contenuta nell’art. 5, comma l, che esclude l’ipotesi in esame dall’assoggettamento alla cila e che non sarebbe stata oggetto di impugnazione, come risulterebbe sia dal ricorso che dalla delibera di autorizzazione del Consiglio dei ministri.
L’eccezione non è fondata perché la disciplina pertinente alla censura è esattamente quella risultante dall’art. 4, comma 1, lettera h), in combinato disposto con l’art. 5, commi 1 e 2, e perché a tali previsioni fanno concordemente riferimento sia il ricorso, sia la deliberazione della Presidenza del Consiglio dei ministri.
2.6.2.‒ Nel merito, la questione è fondata.
Ai sensi dell’art. 6, comma 2, lettera a), del TUE, sono soggetti a CILA «gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), ivi compresa l’apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell’edificio». La manutenzione straordinaria è dunque sottoposta a CILA quando interessi la rinnovazione o sostituzione di parti interne delle singole unità immobiliari e quelle esterne non strutturali. Le corrispondenti categorie di opere prese in considerazione dalla impugnata lettera h) non sono invece assoggettate a comunicazione asseverata (CILA), e neppure a comunicazione semplice (CIL).
Il contrasto con la norma statale non è escluso ‒ come sostiene la Regione ‒ dal fatto che si tratta di interventi di minimo impatto, giacché nella disciplina statale i sopra indicati interventi di manutenzione straordinaria sono sempre soggetti a previa comunicazione, anche quando «non comportino aumento del numero delle unità immobiliari o non implichino incremento degli standard urbanistici».
2.7.‒ La lettera l) dell’art. 4, comma 1, della legge impugnata riconduce all’attività edilizia libera le «opere da realizzare nell’ambito di stabilimenti industriali, intese ad assicurare la funzionalità dell’impianto e il suo adeguamento tecnologico, purché non modifichino le caratteristiche complessive in rapporto alle dimensioni dello stabilimento, siano interne al suo perimetro o area di pertinenza e non incidano sulle sue strutture». La disposizione regionale precisa che «[t]ali opere riguardano: 1) le costruzioni che non prevedono e non sono idonee alla presenza di manodopera, realizzate con lo scopo di proteggere determinati apparecchi o sistemi, quali cabine per trasformatori o per interruttori elettrici, cabine per valvole di intercettazione fluidi, site sopra o sotto il livello di campagna, cabine per stazioni di trasmissione dati e comandi o per gruppi di riduzione purché al servizio dell’impianto; 2) i sistemi per la canalizzazione dei fluidi mediante tubazioni, fognature e simili, realizzati all’interno dello stabilimento stesso; 3) i serbatoi fino a metri cubi tredici per lo stoccaggio e la movimentazione dei prodotti e le relative opere; 4) le opere a carattere precario o facilmente amovibili, quali garitte, chioschi per l’operatore di pese a bilico, per posti telefonici distaccati, per quadri di comando di apparecchiature non presidiate; 5) le installazioni di pali porta tubi in metallo e conglomerato armato, semplici e composti; 6) le passerelle con sostegni in metallo o conglomerato armato per l’attraversamento delle strade interne con tubazioni di processo e servizi; 7) le trincee a cielo aperto, destinate a raccogliere tubazioni di processo e servizi, nonché le canalizzazioni fognanti aperte e le relative vasche di trattamento e decantazione; 8) i basamenti, le incastellature di sostegno e le apparecchiature all’aperto per la modifica e il miglioramento di impianti esistenti; 9) la separazione di aree interne allo stabilimento realizzata mediante muretti e rete ovvero in muratura; 10) le attrezzature semifisse per il carico e lo scarico da autobotti e ferro cisterne, come bracci di scarichi e pensiline, ovvero da navi, come bracci di sostegno delle manichette; 11) le attrezzature per la movimentazione di materie prime e prodotti alla rinfusa e in confezione, quali nastri trasportatori ed elevatori a tazze; 12) le coperture estensibili poste in corrispondenza delle entrate degli stabilimenti a protezione del carico e dello scarico delle merci; 13) le canne fumarie e altri sistemi di adduzione e di abbattimento».
Quanto previsto alla lettera h), lamenta il ricorrente, violerebbe i principi fondamentali della materia del «governo del territorio», in quanto ricondurrebbe all’attività edilizia libera una serie di fattispecie che la normativa statale subordina a permesso di costruire, a SCIA, ovvero a CIL.
2.7.1.‒ L’eccezione di inammissibilità proposta dalla Regione per genericità e difetto di motivazione è fondata.
La censura ha ad oggetto innanzitutto indistintamente l’intero contenuto normativo della lettera l), nonostante la disposizione sia composta da una pluralità di proposizioni normative alquanto articolate e diverse. Il ricorso, inoltre, non specifica in relazione a quali parti delle plurime norme statali evocate a parametro interposto si determinerebbe il lamentato contrasto. L’indiscriminata impugnazione di previsioni dal contenuto assai eterogeneo determina una inevitabile genericità e oscurità delle censure. Per le stesse ragioni, le argomentazioni svolte dalla ricorrente a sostegno dell’impugnazione «non raggiungono quella soglia minima di chiarezza e completezza cui è subordinata l’ammissibilità delle impugnative in via principale (cfr. ex plurimis, sentenza n. 312 del 2013» (sentenza n. 88 del 2014).
2.8.‒ La lettera m) – riferita alle «opere necessarie a consentire lavorazioni eseguite all’interno di locali chiusi, anche comportanti modifiche nell’utilizzo dei locali adibiti a esercizio d’impresa» – contrasta secondo il Governo con l’art. 6, comma 2, lettera e-bis, del TUE, che espressamente assoggetta a CILA le «modifiche interne di carattere edilizio sulla superficie coperta dei fabbricati adibiti ad esercizio d’impresa, sempre che non riguardino le parti strutturali, ovvero le modifiche della destinazione d’uso dei locali adibiti ad esercizio d’impresa». La previsione statale evocata dal Governo a parametro interposto è stata introdotta dall’art. 13-bis, comma 1, lettera a), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, e successivamente modificata dall’art. 17, comma 1, lettera c), numero 1), lettera b), del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, e ha la finalità di semplificare le trasformazioni edilizie preordinate allo svolgimento di attività d’impresa.
2.8.1.‒ La questione è fondata sotto un duplice profilo.
In primo luogo, la norma regionale, a differenza di quella statale, non prescrive alcuna comunicazione preventiva, neppure semplice, per la realizzazione dei lavori individuati, mentre alla regione non è consentito di discostarsi dalle scelte legislative statali attinenti al regime dei titoli edilizi, alla luce di quanto esposto sopra circa la loro natura di principi fondamentali della materia.
In secondo luogo, il legislatore statale limita espressamente la possibilità di realizzare mediante CILA interventi sui fabbricati adibiti a esercizio di impresa ai soli casi in cui non interessino le parti strutturali ovvero modifichino la destinazione d’uso dei locali adibiti a esercizio d’impresa. Nessuna delle due limitazioni ricorre nella disposizione impugnata.
L’interpretazione riduttiva costituzionalmente orientata prospettata dalla resistente non appare percorribile per gli stessi motivi sopra indicati al paragrafo 2.3.1., con riferimento alla impossibilità di rimodulare in via interpretativa l’impianto sistematico in cui la previsione censurata si colloca, connotato da una rigida classificazione delle categorie di opere edilizie e del loro regime giuridico.
3.‒ L’art. 6, commi l, lettere c) e g), e comma 2, consente di realizzare mediante SCIA (invece che tramite permesso di costruire o DIA alternativa al permesso di costruire), gli interventi di «ristrutturazione edilizia», di «demolizione parziale e integrale di manufatti edilizi», nonché quelli di cui «all’articolo 22, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001».
Secondo il Governo tali previsioni contrastano con l’art. 10, comma l, lettera c), e con l’art. 22, comma 3, lettera a), del TUE, che devono ritenersi principi fondamentali in materia di governo del territorio, afferenti al regime dei titoli abilitativi, con conseguente violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Ai sensi dell’art. 10, comma l, lettera c), del TUE, le opere di ristrutturazione edilizia necessitano di permesso di costruire se consistenti in interventi che portano a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportano modifiche del volume o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportano mutamenti della destinazione d’uso (ristrutturazione edilizia). In via residuale, sono soggetti invece a SCIA i restanti interventi di ristrutturazione cosiddetta “leggera” (compresi gli interventi di demolizione e ricostruzione che non rispettino la sagoma dell’edificio preesistente).
L’art. 22, comma 3, del TUE, si occupa di tre diverse tipologie di interventi edificatori: la ristrutturazione di cui all’art. 10, comma 1, lettera c), del TUE; gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica disciplinati da piani attuativi comunque denominati; gli interventi di nuova costruzione direttamente esecutivi di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche. Per la loro realizzazione si consente all’interessato, per ragioni di carattere acceleratorio, di optare, in alternativa al permesso di costruire, per la presentazione della DIA (cosiddetta “super DIA”). La facoltà di scelta esaurisce i propri effetti sul piano prettamente procedimentale, mentre su quelle sostanziale (dei presupposti), penale e contributivo, resta ferma l’applicazione della disciplina dettata per gli interventi soggetti a permesso di costruire.
3.1.‒ Ciò premesso, le censure rivolte all’art. 6, comma l, lettere c) e g), della legge reg. Marche n. 17 del 2015, non sono fondate, perché le previsioni contestate non contraddicono il regime edilizio dettato dal TUE. L’art. 6, comma 1, si apre infatti con la precisazione che sono soggetti alla SCIA gli interventi non riconducibili al permesso di costruire. Esso va quindi pianamente interpretato nel senso che si riferisce soltanto agli interventi di ristrutturazione edilizia cosiddetta “leggera”, che, ai sensi dell’art. 10, comma l, del TUE, non sono subordinati al rilascio del permesso di costruire.
3.2.‒ Per motivi speculari, il comma 2 dell’art. 6 è invece costituzionalmente illegittimo, in quanto assoggetta a SCIA gli interventi di ristrutturazione cosiddetta “pesante”, gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica disciplinati da piani attuativi, gli interventi di nuova costruzione direttamente esecutivi di strumenti urbanistici generali. Per tali categorie di opere, come visto sopra, l’art. 22, comma 3, del TUE, prescrive invece il permesso di costruire o, alternativamente, la “super DIA”.
4.‒ Il Governo impugna poi l’art. 8, comma 3, della legge reg. Marche n. 17 del 2015, secondo cui: «Non costituiscono inoltre variazioni essenziali rispetto al titolo abilitativo il mancato completamento degli interventi o la realizzazione di minori superfici o volumetrie o altezze o parziali riduzioni dell’area di sedime, di maggiori distacchi, purché gli interventi non comportino difformità dalle prescrizioni del titolo abilitativo medesimo o da norme o piani urbanistici».
Secondo il Governo la previsione contrasta con la disposizione di principio contenuta all’art. 34, comma 2-ter, del TUE, secondo cui: «Ai fini dell’applicazione del presente articolo, non si ha parziale difformità dal titolo abilitativo in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali».
4.1.‒ In accoglimento dell’eccezione formulata dalla Regione Marche, la questione deve essere dichiarata inammissibile.
Il Governo formula la questione in termini meramente assertivi, generici e formali, ponendo a confronto il testo della norma regionale con quella statale avente ad oggetto la disciplina delle difformità parziali, senza motivare specifici profili di contraddizione tra le due disposizioni e senza tenere conto del fatto che si tratta di disposizioni aventi un oggetto diverso: la norma regionale infatti esemplifica le variazioni essenziali al progetto assentito (in attuazione peraltro dell’art. 32, comma l, del TUE), mentre la norma statale evocata a parametro interposto disciplina le sanzioni per gli «interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire». La carenza assoluta di argomenti a sostegno dell’impugnativa e l’impossibilità di ricostruirne altrimenti il senso ne preclude irrimediabilmente lo scrutinio nel merito (ex plurimis, sentenze n. 8 del 2014, n. 272, n. 22 e n. 8 del 2013).
5.‒ Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche l’art. 9, commi 1, 2 e 6, della legge reg. Marche n. 17 del 2015, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. In particolare, la disposizione regionale ‒ nella parte in cui prevede che il Comune «può autorizzare a titolo temporaneo interventi edilizi» riguardanti opere pubbliche o di pubblico interesse e attività produttive, «ancorché difformi dalle previsioni degli strumenti urbanistici comunali adottati o approvati, destinati al soddisfacimento di documentate esigenze di carattere improrogabile e transitorio non altrimenti realizzabili» ‒ si porrebbe in contrasto innanzitutto con l’art. 7, comma 1, lettera b), del TUE, che esenta le opere pubbliche da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e opere pubbliche di interesse statale dal rispetto delle norme del titolo del TUE, a condizione che sia accertata la «conformità con le prescrizioni urbanistiche ed edilizie ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 383, e successive modificazioni». Per altro verso, la disposizione regionale contrasterebbe anche con l’art. 14, comma l, del TUE, che non consente il rilascio di permesso di costruire in deroga per le attività produttive. Aggiunge ancora il ricorrente che, attraverso il permesso di costruire “temporaneo”, la norma censurata avrebbe inoltre introdotto un nuovo titolo abilitativo, non previsto dalla legislazione statale, invadendo così la competenza legislativa statale in materia di «governo del territorio» di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.
Va premesso che, sebbene nelle conclusioni del ricorso siano richiamati soltanto i commi 1, 2 e 6, il tenore delle censure investe l’intero contenuto dell’art. 9, il quale delinea la disciplina unitaria di un medesimo istituto.
5.1.‒ La questione è fondata.
La disposizione impugnata contraddice, in primo luogo, le norme statali che disciplinano il regime edilizio delle opere pubbliche e di interesse pubblico (art. 7 del TUE). Per le «opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale» e per le «opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici», oltre a non essere dovuto il contributo di costruzione (art. 17, comma 3, del TUE), non è necessario acquisire il permesso di costruire, né presentare la denunzia di inizio attività (art. 7, comma l, lettera b, del TUE), essendo prescritto, in luogo di essi, l’accertamento della conformità urbanistica ed edilizia delle opere, tramite lo specifico procedimento disciplinato dal d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383 (Regolamento recante disciplina dei procedimenti di localizzazione delle opere di interesse statale).
Mentre dunque la norma statale non prescrive un titolo abilitativo per le opere pubbliche o di interesse pubblico, ma le sottopone alla osservanza delle prescrizioni edilizie e urbanistiche tramite un apposito procedimento di controllo, la norma regionale ha coniato, per le medesime opere, un atto di assenso “precario” non riconducibile ad alcuno dei “tipi” disciplinati dal testo unico dell’edilizia. La violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento all’art. 7 del TUE non è, sotto questo primo profilo, contestabile.
5.2.‒ L’art. 9 della legge reg. Marche n. 17 del 2015 contraddice anche l’art. 14 del TUE che consente, a talune condizioni, il rilascio del permesso di costruire in deroga alla disciplina urbanistica ed edilizia.
Il permesso di costruire in deroga, ai sensi del comma 1 dell’art. 14 del TUE, può essere rilasciato solo per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico, previa deliberazione del Consiglio comunale, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza. Il permesso in deroga può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza fra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi e può essere disposto solo se sussiste uno specifico interesse pubblico prevalente rispetto agli interessi che hanno trovato considerazione e riconoscimento negli atti di pianificazione territoriale (sul punto, Consiglio di Stato, sezione quinta, 20 dicembre 2013, n. 6136).
La possibilità di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali, che l’art. 14, comma 1, del TUE riserva agli edifici e agli impianti pubblici e di interesse pubblico, è stata recentemente integrata da una nuova previsione (comma 1-bis), introdotta dall’art. 17, comma 1, lettera e), del decreto-legge n. 133 del 2014. In particolare, per gli interventi di ristrutturazione edilizia, attuati anche in aree industriali dismesse, è prevista la possibilità di costruire «anche in deroga alle destinazioni d’uso». La previa deliberazione del Consiglio comunale che ne attesta l’interesse pubblico è peraltro subordinata alla condizione che il mutamento di destinazione d’uso non comporti un aumento della superficie coperta esistente prima del programmato intervento di ristrutturazione. 
Alla luce di quanto esposto, è evidente che l’autorizzazione temporanea introdotta dalla disposizione regionale censurata contrasta sotto più profili con la disciplina statale del permesso di costruire in deroga.
Le difformità concernono: il procedimento, poiché la disciplina statale richiede una previa deliberazione del Consiglio comunale, mentre l’art. 9 della legge reg. Marche n. 17 del 2015 stabilisce soltanto che l’autorizzazione temporanea «è rilasciata secondo le modalità previste nel regolamento edilizio comunale» (comma 3); i presupposti, in quanto la disciplina statale non prevede, come invece la norma regionale, alcuna possibilità di deroga per gli interventi edilizi riguardanti generiche «attività produttive», a meno che non si tratti di ristrutturazione edilizia (di cui all’art. 14, comma 1-bis, del TUE); le finalità, in quanto l’istituto statale è volto a soddisfare esigenze costruttive stabili e non «esigenze di carattere improrogabile e transitorio non altrimenti realizzabili» (comma 1 dell’art. 9 della legge regionale); gli effetti, in quanto il permesso disciplinato dall’art. 14 del TUE consente di derogare (in via definitiva) ai soli limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza fra i fabbricati, mentre la norma regionale sembra autorizzare qualsivoglia difformità rispetto alle previsioni degli strumenti urbanistici comunali adottati o approvati.
Ne consegue che, anche sotto questo profilo, il legislatore regionale ha introdotto una deroga non consentita al regime statale dei titoli abilitativi, il quale come più volte ricordato costituisce principio fondamentale della materia concorrente «governo del territorio».
5.3.‒ Al di là dei profili sopra esaminati, va rimarcato, quale ulteriore motivo di accoglimento della questione, che è in ogni caso precluso al legislatore regionale di introdurre atti di assenso all’esecuzione di opere edilizie del tutto “atipici” rispetto a quelli disciplinati dal testo unico dell’edilizia. Il regime dei titoli abilitativi ‒ quanto a presupposti, procedimento ed effetti ‒ costituisce principio fondamentale della materia concorrente del «governo del territorio» rimesso alla potestà legislativa dello Stato.
6.‒ Secondo il Governo l’art. 12 della legge reg. Marche n. 17 del 2015 contrasta con l’art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento ai principi fondamentali delle materie «protezione civile» e «governo del territorio» desunti dagli artt. 84 e 88 del TUE. Quest’ultimo articolo, in particolare, riconoscerebbe soltanto al Ministro per le infrastrutture e i trasporti la possibilità di concedere deroghe all’osservanza delle norme tecniche di costruzione nelle zone considerate sismiche.
6.1.‒ In via preliminare, va respinta l’eccezione di inammissibilità prospettata dalla Regione resistente, sul presupposto che il ricorso non chiarirebbe i termini del contrasto tra la norma censurata e i principi fondamentali della materia, individuata indifferentemente nel «governo del territorio» e nella «protezione civile».
Il ricorso, sebbene molto conciso, rende «ben identificabili i termini delle questioni proposte, individuando le disposizioni impugnate, i parametri evocati e le ragioni dei dubbi di legittimità costituzionale (sentenza n. 241 del 2012)» (sentenza n. 176 del 2015). In particolare, da esso si comprendono agevolmente i termini del contrasto sollevato: il Governo ha evidentemente inteso censurare le difformità, in termini di parametri costruttivi, tra il contenuto della norma regionale e la disciplina statale recante i principi fondamentali della materia nel settore delle costruzioni in zone sismiche.
6.2.‒ Nel merito, la questione è fondata.
La giurisprudenza costituzionale ha costantemente ricondotto disposizioni di leggi regionali che incidono sulla disciplina degli interventi edilizi in zone sismiche all’ambito materiale del «governo del territorio» e a quello relativo alla «protezione civile» per i profili concernenti «la tutela dell’incolumità pubblica» (sentenza n. 254 del 2010). In entrambe le materie, di potestà legislativa concorrente, spetta allo Stato fissare i principi fondamentali (tra le tante, sentenze n. 300 e n. 101 del 2013, n. 201 del 2012, n. 254 del 2010, n. 248 del 2009, n. 182 del 2006). La stessa giurisprudenza assegna inoltre valenza di «principio fondamentale» alle disposizioni contenute nel Capo IV della Parte II del d.P.R. n. 380 del 2001, intitolato «Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche», che prevedono adempimenti procedurali, quando questi ultimi rispondano a esigenze unitarie, particolarmente pregnanti di fronte al rischio sismico.
La disciplina statale che rimette a decreti del Ministro l’approvazione delle norme tecniche per le costruzioni la cui sicurezza possa interessare la pubblica incolumità, da realizzarsi in zone dichiarate sismiche (artt. 83 e 84 del TUE), costituisce chiara espressione di un principio fondamentale, come tale vincolante anche per le Regioni. Il legislatore statale ha inteso dettare una disciplina unitaria a tutela dell’incolumità pubblica, con l’obiettivo di garantire, per ragioni di sussidiarietà e di adeguatezza, un regime unico, valido per tutto il territorio nazionale, in un settore nel quale entrano in gioco valutazioni altamente tecniche.
Per le stesse ragioni, anche l’art. 88 del TUE ‒ il quale riconosce soltanto al Ministro per le infrastrutture e i trasporti la possibilità di concedere deroghe all’osservanza delle norme tecniche di costruzione nelle zone considerate sismiche ‒ esprime, secondo la giurisprudenza della Corte, un principio fondamentale della materia (sentenza n. 254 del 2010).
La difesa regionale non coglie poi nel segno affermando che gli artt. 84 e 88 del TUE si occuperebbero dei parametri costruttivi relativi alla costruzione di edifici in zone sismiche con esclusivo riferimento agli edifici di nuova costruzione, mentre la norma regionale riguarderebbe interventi edilizi su edifici preesistenti.
L’intera normativa riguardante le opere da realizzarsi in zone dichiarate sismiche ha come punto di riferimento del proprio ambito applicativo, non il concetto di nuova costruzione, bensì quello di «tutte le costruzioni la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità» (art. 83 del TUE). Il legislatore applica cioè una nozione trasversale, indifferente e autonoma rispetto a quella utilizzata ai fini di altre classificazioni operanti nella disciplina edilizia, e tale da essere tendenzialmente omnicomprensiva di tutte le vicende in cui venga in questione la realizzazione di una opera edilizia rilevante per la pubblica incolumità (Consiglio di Stato, sezione quarta, 12 giugno 2009, n. 3706). Pertanto, la circostanza che l’opera da realizzare consista in interventi sul patrimonio edilizio esistente non mette in dubbio il fatto che possa trattarsi comunque di una costruzione da realizzarsi in zona sismica, e quindi ricompresa nell’ambito di applicazione degli artt. 84 e 88 del TUE.
Ciò premesso, l’art. 84 TUE non consente che l’art. 12 della legge reg. Marche n. 17 del 2015 introduca deroghe per l’inserimento di (peraltro non meglio precisati) «elementi strutturali finalizzati, nell’ambito di un progetto complessivo, a ridurre la vulnerabilità sismica dell’intero edificio». Tanto meno consente che venga introdotto un complesso rilevante di deroghe come quello previsto nella legge regionale impugnata, consistenti in: incrementi di altezza; riduzioni delle distanze dal confine di proprietà; mancato computo ai fini del calcolo della volumetria delle superfici, delle altezze e delle distanze; possibilità di rilasciare il titolo abilitativo in difformità rispetto a quanto stabilito negli strumenti urbanistici e nei regolamenti edilizi comunali (sia pure fatte salve eventuali limitazioni imposte da specifici vincoli storici, ambientali, paesaggistici, igienico-sanitari e di sicurezza); inapplicabilità delle disposizioni in materia di densità edilizia e di altezza per le edificazioni nelle zone di tipo E di cui agli articoli 7 e 8 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765).
7.‒ L’articolo 13 della legge reg. Marche n. 17 del 2015 in tema di recupero dei sottotetti degli edifici esistenti al 30 giugno 2014, nella parte in cui non prevede il rispetto delle distanze minime di cui al d.m. n. 1444 del 1968, violerebbe secondo il ricorrente la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile», di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in riferimento all’articolo 2-bis del TUE.
La medesima norma regionale inoltre, «ove prevede di consentire l’agibilità», contrasterebbe con l’art. 117, terzo comma, Cost., in materia di «governo del territorio», in relazione agli artt. 24 e 25 del TUE che disciplinano il certificato di agibilità.
7.1.‒ L’eccezione di inammissibilità per genericità delle censure è infondata, in quanto le questioni sono adeguatamente motivate con l’indicazione degli elementi idonei a far comprendere il senso della lamentata violazione dei parametri invocati.
7.2.‒ Nel merito, il contrasto tra la norma regionale e l’art. 2-bis del TUE, non sussiste.
La norma regionale si limita a stabilire che «sono consentiti, anche in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici comunali, il recupero a fini abitativi e l’agibilità, senza modifica della sagoma dell’edificio, dei sottotetti esistenti alla data del 30 giugno 2014, legittimamente realizzati o condonati», purché siano rispettati una serie di limiti di altezza e di rapporto “illuminotecnico”.
Non solo dunque la norma non autorizza alcuna deroga alle distanze minime tra fabbricati e agli standard urbanistici, ma si deve ritenere che faccia salvo il rispetto di questi parametri, come è confermato anche dall’art. 1, comma 3, della medesima legge reg. Marche n. 17 del 2015, in cui l’art. 13 impugnato si inserisce, secondo il quale: «[p]er quanto non previsto, si applica la normativa statale vigente».
7.3.‒ Anche la questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento agli artt. 24 e 25 del TUE non è fondata.
Avuto riguardo al suo tenore letterale, va escluso che la norma impugnata elimini l’obbligo di sottoporre a controllo, attraverso la prescrizione del certificato di agibilità, gli interventi di recupero dei sottotetti che possono comportare un sensibile rischio di peggioramento delle condizioni igienico-sanitarie dell’edificio o degli impianti in questione. Essa va quindi logicamente interpretata nel senso che, dal punto di vista edilizio, il recupero dei sottotetti ‒ ove ne ricorrano i requisiti di igiene e salubrità ‒ consente di ottenere il certificato di agibilità, ferma restando ovviamente la necessità di conseguirne in concreto il rilascio.
per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, lettere a), b), c), d), h) e m), della legge della Regione Marche 20 aprile 2015, n. 17 (Riordino e semplificazione della normativa regionale in materia di edilizia);
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, della legge della Regione Marche n. 17 del 2015;
3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 9 della legge della Regione Marche n. 17 del 2015;
4) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 12 della legge della Regione Marche n. 17 del 2015;
5) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, lettera l), della legge della Regione Marche n. 17 del 2015, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 3, della legge della Regione Marche n. 17 del 2015, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma l, lettere c) e g), della legge della Regione Marche n. 17 del 2015, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
8) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma l, lettere a) e b), della legge della Regione Marche n. 17 del 2015, promossa, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il giorno 8 novembre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2016.
Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO

SENTENZA N. 283
ANNO 2016
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
 

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 20-ter, commi 1, lettere b) e d), e 4, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 gennaio 1987, n. 2 (Norme per l’amministrazione del patrimonio della Provincia autonoma di Bolzano), promosso dal Tribunale ordinario di Bolzano nel procedimento vertente tra S.Z. e A.T. e la Provincia autonoma di Bolzano, con ordinanza del 20 febbraio 2015, iscritta al n. 115 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell’anno 2015.
Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica del 22 novembre 2016 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;
udito l’avvocato Michele Costa per la Provincia autonoma di Bolzano.
 
Ritenuto in fatto
1.− Il Tribunale ordinario di Bolzano ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 20-ter, comma 1, lettere b) e d), della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 gennaio 1987, n. 2 (Norme per l’amministrazione del patrimonio della Provincia autonoma di Bolzano), nonché, in riferimento agli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., dell’art. 20-ter, comma 4, della medesima legge, nel testo originario antecedente la sostituzione operata dall’art. 38 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 luglio 2007, n. 6 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori).
1.1.− Il rimettente espone in punto di fatto che:
− l’attore ha fatto valere un diritto di riscatto su alcuni fondi agricoli siti nel Comune di Glorenza;
− con delibera del 26 luglio 2004, pubblicata all’albo del citato Comune dal 26 agosto al 24 settembre 2004, era stato redatto un elenco di beni immobili provinciali da alienare comprensivo di tali fondi;
− il successivo 18 ottobre 2005 essi erano stati venduti dalla Provincia autonoma di Bolzano ad altro soggetto, entrambi convenuti nel giudizio a quo;
− il 20 novembre 2005 l’attore aveva presentato domanda di acquisto di tali fondi, indicando i suoi titoli di preferenza;
− con lettera del 26 gennaio 2006 la Provincia autonoma aveva comunicato all’attore che gli immobili in questione erano già stati venduti e che aveva presentato domanda oltre il termine fissato dalla legge provinciale.
1.2.− In punto di rilevanza, il rimettente osserva che il diritto di riscatto fatto valere dall’attore è previsto dall’art. 20-ter della legge provinciale n. 2 del 1987 − introdotto dall’art. 1 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 luglio 2002, n. 9 (Modifiche della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 2, recante “Norme per l’amministrazione del patrimonio della Provincia Autonoma di Bolzano”) − regolante la dismissione degli «ex beni dello Stato», ossia i beni trasferiti alla Provincia autonoma, ai sensi dei decreti legislativi 2 settembre 1997, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige recante modifiche ed integrazioni al D.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, e delega alle province autonome di Trento e Bolzano di funzioni amministrative dello Stato in materia di viabilità) e 21 dicembre 1998, n. 495 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige recanti modifiche ed integrazioni al D.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione).
Tale articolo, in particolare, prevede, al comma 1, diverse “categorie preferenziali” e dispone, al comma 4, che i titoli di preferenza devono essere fatti valere, a pena di decadenza, entro tre mesi dalla pubblicazione dell’elenco dei beni immobili da dismettere.
Questa preferenza equivarrebbe a un diritto di prelazione, poiché con essa il legislatore provinciale ha assegnato a determinate categorie di persone, nell’ordine indicato dal comma 1, lettere da b) a d), il diritto di acquistare i fondi agricoli di provenienza statale; e perché la disposizione fa riferimento ai beneficiari del diritto di prelazione agraria regolato dalle leggi 26 maggio 1965, n. 590 (Disposizioni per lo sviluppo della proprietà coltivatrice) e 14 agosto 1971, n. 817 (Disposizioni per il rifinanziamento delle provvidenze per lo sviluppo della proprietà coltivatrice).
La legge provinciale, tuttavia, regolerebbe tale diritto in modo differente dalla normativa statale, non corrispondendo né le categorie dei beneficiari né il loro ordine di preferenza.
Ed infatti, ai sensi dell’art. 20-ter citato, il diritto di prelazione spetta anche a quei coltivatori diretti che, prima dell’entrata in vigore dei decreti legislativi n. 320 del 1997 e n. 495 del 1998, hanno coltivato i fondi de facto, quindi a prescindere dall’esistenza di un rapporto contrattuale (affitto, mezzadria, et cetera).
La legislazione statale, invece, non conoscerebbe tale categoria e del pari sconosciuta sarebbe quella degli espropriati o dei loro successori legali prevista dal comma 1, lettera c), della disposizione provinciale. Entrambe queste categorie, poi, sarebbero preferite ai confinanti (contemplati alla lettera d del comma 1).
1.2.1.− Fatte tali premesse interpretative, il rimettente osserva che, alla stregua della legislazione provinciale, la domanda attorea dovrebbe essere rigettata, poiché l’intenzione di fare valere il diritto di prelazione sarebbe stata manifestata oltre il termine decadenziale previsto dall’art. 20-ter, comma 4.
Per contro, in caso di accoglimento della questione di costituzionalità, la fattispecie andrebbe decisa alla stregua della normativa statale: essendo l’attore coltivatore diretto e confinante con le particelle controverse, e non essendogli stata comunicata l’intenzione di venderle tramite lettera raccomandata con avviso di ricevimento, sussisterebbero tutti i presupposti per l’esercizio del diritto di riscatto previsto dalle leggi n. 590 del 1965 e n. 817 del 1971.
Anche laddove fosse fondata esclusivamente la questione di costituzionalità del comma 4, riguardante la forma della denuntiatio, la domanda attrice andrebbe comunque accolta alla stregua della legislazione provinciale, sussistendo tutte le condizioni da questa fissate per l’esercizio del diritto di prelazione.
Il Tribunale ordinario di Bolzano, infine, rileva che l’art. 20-ter, comma 4, è stato novellato dall’art. 38 della legge provinciale n. 6 del 2007, che ha introdotto l’obbligo di comunicazione individuale, a mezzo di raccomandata con avviso di ricevimento, nei confronti dei titolari dei diritti di prelazione di cui al comma 1, lettere b) e d), ovverosia degli affittuari/coltivatori (anche di fatto) e dei confinanti.
Tale modifica, tuttavia, non avrebbe rilievo nel giudizio a quo, essendo stata introdotta in epoca successiva alla vendita, che quindi resterebbe regolata dalla versione originaria del comma 4.
1.3.− In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente ritiene che il legislatore provinciale, con l’art. 20-ter, commi 1, lettere b) e d) (ma il discorso varrebbe anche per la lettera c non censurata), e 4, abbia violato, in primo luogo, la competenza statale in materia di ordinamento civile.
Il comma 1, alle lettere b) e c), individuerebbe, infatti, due categorie (i coltivatori diretti di fatto e gli espropriati e i loro successori legali) di titolari di diritti di prelazione agraria ulteriori rispetto a quelle previste dalla legislazione statale, anteponendole a quella dei confinanti (comma 1, lettera d), tutelata dalla legge n. 817 del 1971.
Poiché il diritto di prelazione agraria sarebbe «un diritto potestativo nell’ambito del diritto civile», le norme esaminate, nella misura in cui disciplinano i beneficiari di tale diritto e il loro ordine di priorità, sarebbero riconducibili all’ordinamento civile.
Diversamente dovrebbe dirsi con riferimento al comma 1, lettera a), che, prevedendo la cessione a enti pubblici, recherebbe una «norma di carattere giuridico pubblico».
Anche il comma 4 sarebbe ascrivibile all’ordinamento civile, poiché prevede particolari modalità per la comunicazione dell’intenzione di alienare e fissa un termine di decadenza per l’esercizio del diritto di prelazione.
Il Tribunale ordinario di Bolzano, ricorda, a questo punto che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, l’ordinamento del diritto privato si pone quale limite alla legislazione regionale, in quanto fondato sull’esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire nel territorio nazionale l’uniformità della disciplina dettata per i rapporti tra privati.
Rammenta altresì il rimettente che, sempre secondo la giurisprudenza costituzionale, può ammettersi che leggi provinciali dettate nell’esercizio di una competenza primaria regolino aspetti di diritto privato, nella misura in cui ciò sia necessario per la disciplina della materia (un classico esempio sarebbe quello dell’ordinamento dei masi chiusi).
Tale intervento regionale dovrebbe, tuttavia, essere rispettoso del principio di ragionevolezza, in quanto strumentale al soddisfacimento del principio di eguaglianza.
Ciò posto, osserva il Tribunale ordinario di Bolzano, da un lato, che le norme censurate riguardano solo i diritti di prelazione relativi a fondi a destinazione agricola, come si evince dal comma 3 dell’art. 20-ter, che esclude quelli relativi alle zone a insediamento edilizio, produttivo, o di interesse turistico o collettivo; e, dall’altro, che la Provincia autonoma di Bolzano, ai sensi dell’art. 8, numeri 8) e 21), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), ha competenza legislativa esclusiva nelle materie di «ordinamento delle minime proprietà colturali, anche agli effetti dell’art. 847 del codice civile» e «agricoltura».
A escludere che le norme in esame siano riconducibili a tali competenze regionali, tuttavia, vi sarebbe il rilievo che esse sono dettate da una legge sull’amministrazione del patrimonio della Provincia; la disciplina in esame avrebbe solo «punti di contatto» con l’agricoltura e le minime proprietà colturali, nella misura in cui al comma 1, lettere b) e d), si fa riferimento ai titolari dei diritti di prelazione statale e si introduce la categoria di beneficiari dei coltivatori di fatto, mentre non vi sarebbe alcuna connessione con riferimento agli espropriati e successori legali di cui alla lettera c).
In ogni caso, la normativa provinciale avrebbe esorbitato dalle competenze statutarie per violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza.
Infatti e in primo luogo, l’ordine di prelazione ivi fissato vedrebbe i confinanti scavalcati dai coltivatori di fatto e dagli espropriati e loro successori legali. Il confinante, quindi, sarebbe «manifestamente posizionato peggio che nel resto del territorio nazionale».
Ancora, sotto altro profilo, l’affissione all’albo del Comune ove sono ubicati i beni, prevista dal comma 4 dell’art. 20-ter, non costituirebbe una modalità appropriata di comunicazione agli interessati dell’intenzione di alienare, tanto più per i titolari di diritti di prelazione che, come l’attore, risiedono in un differente Comune. Questa forma di pubblicità sarebbe non conforme al principio di ragionevolezza, specie se comparata alla comunicazione personale prevista dalla legge statale.
La «sproporzione tra la concessione di un diritto e la sua pratica esercitabilità» condurrebbe anche a un irragionevole «trattamento diseguale rispetto al resto del territorio nazionale».
1.4.− Il Tribunale ordinario di Bolzano, poi, ritiene che le considerazioni sopra svolte in punto di ragionevolezza ed eguaglianza siano idonee, anche al di fuori della logica competenziale, a sorreggere autonomi dubbi di costituzionalità per violazione dell’art. 3 Cost.
Aggiunge il rimettente, con riferimento al comma 4, che esso, con intervento successivo irrilevante per la definizione del giudizio a quo, è stato modificato proprio nel senso di prevedere la comunicazione individuale ai titolari dei diritti di prelazione ai sensi delle lettere b) e d) del comma 1.
2.− Con memoria depositata presso la cancelleria della Corte il 14 luglio 2015, si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano, eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza delle questioni sollevate.
2.1.− Dopo avere operato una ricostruzione del quadro normativo di riferimento, la Provincia interveniente eccepisce, in particolare, l’inammissibilità del ricorso per difetto di rilevanza.
Il diritto di prelazione invocato, infatti, si fonderebbe sia sulla lettera b) che sulla lettera d) del comma 1 dell’art. 20-ter, il che renderebbe irrilevante nel giudizio a quo la circostanza, lamentata dal rimettente, che le categorie di beneficiari dei diritti di prelazione e l’ordine di preferenza stabilito dal legislatore provinciale per la cessione dei fondi agricoli non rispecchino quelli previsti dalla normativa statale.
2.2.− Le questioni sollevate sarebbero comunque infondate, in primo luogo perché le norme censurate non sono riconducibili all’ordinamento civile.
Esse, infatti, non regolerebbero il diritto di prelazione agraria previsto dalla legislazione statale, ma il trasferimento a terzi di beni di proprietà della Provincia; tutt’al più, le norme in esame sarebbero riconducibili alle competenze provinciali in materia di ordinamento delle minime unità colturali e agricoltura.
Gli immobili trasferiti dallo Stato che non sono d’interesse della Provincia e dei Comuni, sarebbero, infatti, esclusivamente fondi agricoli lavorati già da tempo da coltivatori diretti o comunque siti in zone a destinazione agricola.
Come osservato dallo stesso rimettente, poi, è ammissibile che nell’esercizio della propria competenza primaria le leggi provinciali «tocchino» aspetti di diritto privato, nella misura in cui ciò sia necessario per la disciplina della materia.
In secondo luogo, anche i dubbi di legittimità costituzionale per violazione dell’art. 3 Cost. sono, secondo la difesa provinciale, infondati.
L’ordine di preferenza previsto dal comma 1 terrebbe adeguatamente conto della realtà agricola esistente in Provincia di Bolzano e degli avvenimenti storici che avevano portato agli espropri di fondi a prezzi irrisori; e ciò renderebbe impossibile un paragone tra la disciplina statale e quella provinciale.
Né sarebbe irragionevole o violativo del principio di eguaglianza il comma 4, che prevede la comunicazione dell’intenzione di vendere mediante affissione all’albo del Comune ove insistono gli immobili alienandi.
All’epoca dell’approvazione dell’art. 20-ter, infatti, per la Provincia sarebbe stato pressoché impossibile individuare gli effettivi espropriati, non essendo in possesso della documentazione relativa ai procedimenti di esproprio; stesso ragionamento andrebbe fatto per i coltivatori di cui alla lettera b), trattandosi, spesso, di coltivatori di fatto; materialmente molto difficile, se non impossibile, in assenza del catasto digitale, sarebbe stata anche la corretta individuazione dei confinanti.
Per tali motivi, dunque, la norma indubbiata avrebbe disposto la comunicazione mediante affissione all’albo; la sua estensione a tutte le categorie previste dall’art. 20-ter sarebbe dovuta all’intento di non favorire alcuna di esse.
Inoltre, la norma provinciale, nel fissare un termine di tre mesi per l’esercizio del diritto di riscatto, assicurerebbe una tutela superiore a quella apprestata dalla norma statale, che pone il più breve termine di trenta giorni.
Da ultimo, la Provincia autonoma di Bolzano fa presente che la legge provinciale n. 6 del 2007 ha modificato il comma 4 dell’art. 20-ter, prevedendo per alcune categorie la comunicazione individuale, e che tale modifica sarebbe dovuta al fatto che nel frattempo era stato introdotto il catasto digitale, che avrebbe reso più agevole l’individuazione dei titolari di diritto di prelazione.
 
Considerato in diritto
1.− Il Tribunale ordinario di Bolzano ha sollevato, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 20-ter, comma 1, lettere b) e d), della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 gennaio 1987, n. 2 (Norme per l’amministrazione del patrimonio della Provincia autonoma di Bolzano), perché, con riferimento ai fondi agricoli “ex beni dello Stato” di proprietà della Provincia, introduce nuove categorie di beneficiari del diritto di prelazione agraria sconosciute alla disciplina statale e fissa un ordine di priorità diverso da quello previsto da quest’ultima, così invadendo la materia dell’ordinamento civile.
Il Tribunale ha anche sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 20-ter, comma 4, della legge provinciale n. 2 del 1987, nel testo originario antecedente la sostituzione operata dall’art. 38 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 luglio 2007, n. 6 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori), perché prevede, difformemente dalla disciplina statale, che la comunicazione dell’intenzione di vendere i citati fondi agricoli avvenga a mezzo di affissione all’albo del Comune ove sono ubicati i beni e non a mezzo di comunicazione individuale ai titolari di diritti di prelazione.
In tal modo, secondo il rimettente, la disposizione censurata invaderebbe la materia dell’ordinamento civile, cui è rinconducibile la regolamentazione delle modalità di esercizio di tali diritti, e violerebbe il principio di ragionevolezza, perché appresta una forma di pubblicità non idonea a consentire la conoscenza effettiva dell’intenzione di vendere, nonché il principio di eguaglianza, perché i titolari del diritto di prelazione agraria della Provincia autonoma di Bolzano ricevono un trattamento deteriore rispetto agli altri, in assenza di una valida giustificazione.
2.– Prima di esaminare l’ammissibilità e il merito delle questioni sollevate, appare necessario illustrare, sia pure brevemente, il contenuto delle disposizioni censurate contenute nell’art. 20-ter (rubricato «Cessione di beni immobili trasferiti dallo Stato e da amministrazioni statali») della legge provinciale n. 2 del 1987, articolo che si occupa della cessione degli “ex beni dello Stato”, ossia dei beni pervenuti alla Provincia autonoma di Bolzano in base ai decreti legislativi 2 settembre 1997, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige recante modifiche ed integrazioni al D.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, e delega alle province autonome di Trento e Bolzano di funzioni amministrative dello Stato in materia di viabilità) e 21 dicembre 1998, n. 495 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige recanti modifiche ed integrazioni al D.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione).
Le norme censurate dal rimettente, da un lato, individuano due categorie di titolari di diritti di prelazione sui fondi agricoli (coltivatori, anche di fatto, e confinanti), e, dall’altro, regolano le modalità di esternazione della manifestazione della volontà dell’ente pubblico di alienare, strumentale all’esercizio di tali diritti.
Esse fanno parte di un articolato meccanismo normativo che, con riferimento ai medesimi fondi agricoli, individua un’ulteriore platea di beneficiari (gli espropriati e i loro successori legali), pone le varie categorie di titolari del diritto di prelazione agraria, ivi comprese quelle riconosciute dalla legislazione statale, in un ordine decrescente di preferenza e fissa un termine di decadenza trimestrale per l’esercizio del diritto medesimo.
Più in particolare, in base al combinato disposto dei commi 1 e 3, i fondi agricoli provinciali che rientrano tra gli “ex beni dello Stato” possono essere ceduti nel seguente ordine: a) a enti pubblici che destinino i beni al perseguimento dei propri fini istituzionali o di pubblico interesse; b) ai coltivatori dei fondi (le «persone che dimostrino di avere un diritto di prelazione ai sensi della L. 26 maggio 1965, n. 590»), anche “di fatto” («persone che dimostrino di coltivare il fondo, in qualità di coltivatore diretto, da prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. 21 dicembre 1998, n. 495, ovvero del D.Lgs. 2 settembre 1997, n. 320»); c) agli espropriati e loro successori legali; d) ai coltivatori confinanti (le «persone che dimostrino di avere un diritto di prelazione ai sensi della L. 14 agosto 1971, n. 817»).
Ai sensi del comma 4 (nel testo originario), la Giunta provinciale forma, per i beni immobili che intende cedere, degli elenchi distinti per Comuni e tali elenchi sono pubblicati per 30 giorni all’albo del Comune ove si trovano i beni oggetto di dismissione; i titolari dei diritti di preferenza di cui alle lettere b), c) e d) devono manifestare all’amministrazione la volontà di avvalersene, a pena di decadenza, entro tre mesi dal termine della pubblicazione.
3.− La Provincia autonoma di Bolzano ha eccepito l’inammissibilità delle questioni sollevate dal Tribunale ordinario di Bolzano per difetto di rilevanza.
Secondo la difesa provinciale, il fatto che l’attore nel giudizio a quo sia titolare di un diritto di prelazione, tanto perché coltivatore di fatto quanto perché confinante, renderebbe irrilevante la circostanza, lamentata dal rimettente, che la legislazione provinciale per la cessione dei fondi agricoli di proprietà della Provincia diverga parzialmente da quella statale: la pronuncia di incostituzionalità del comma 1, lettere b) e d), nella parte in cui i cosiddetti coltivatori di fatto (lettera b) − unitamente a quelli “di diritto” (lettera b) e al pari degli espropriati e loro successori legali (lettera c) − sono preferiti ai confinanti (lettera d), non sarebbe, infatti, di alcuna utilità per la definizione del giudizio a quo.
L’eccezione, per quanto apparentemente rivolta a entrambe le questioni sollevate, in realtà si dirige esclusivamente alla prima, avendo ad oggetto le sole disposizioni che individuano i beneficiari del diritto di prelazione agraria sui beni provinciali (comma 1), e non quella che prevede le modalità di comunicazione della volontà dell’amministrazione di dismettere tali beni e il connesso termine di decadenza per l’esercizio del diritto di prelazione (comma 4).
Così circoscritta, l’eccezione è fondata, dal momento che − secondo la stessa prospettazione del rimettente – l’attore nel giudizio principale è titolare di un diritto di prelazione sia in forza della normativa provinciale (in quanto coltivatore di fatto e confinante con i fondi alienandi) che di quella nazionale (in quanto confinante), e nel giudizio a quo non si pone il problema della preferenza accordata dall’art. 20-ter, comma 1, lettera c) (non censurata), agli espropriati rispetto ai confinanti.
Pertanto, l’accoglimento della questione di costituzionalità non determinerebbe alcuna influenza concreta sul giudizio a quo (sentenze n. 151 del 2009, n. 337 del 2008, n. 303 e n. 50 del 2007, n. 184 del 2006, n. 249 del 1996, n. 468 e n. 154 del 1994, n. 202 del 1991, n. 211 del 1984, n. 10 del 1982, n. 113 del 1980, n. 1 del 1977 e n. 122 del 1976; ordinanze n. 147 del 2015, n. 15 del 2014 e n. 337 del 2011), dovendo il giudice in ogni caso riconoscere all’attore un diritto di prelazione nell’acquisto dei fondi agricoli venduti a terzi dalla Provincia autonoma di Bolzano.
4.− La residua questione di legittimità costituzionale dell’art. 20-ter, comma 4, della legge provinciale n. 2 del 1987, nel testo originario antecedente la sostituzione operata dall’art. 38 della legge provinciale n. 6 del 2007, è fondata sotto il profilo della violazione dell’art. 117, comma 2, lettera l), Cost.
4.1.− A parte i profili di contrasto con la normativa statale evidenziati dal rimettente, la disposizione censurata, disciplinando le modalità di esternazione della volontà dell’ente pubblico di alienare i suoi fondi agricoli e il connesso termine di decadenza per l’esercizio del diritto di prelazione agraria, deve essere ascritta all’ordinamento civile, materia di competenza esclusiva dello Stato.
Essa, infatti, incide sulla scelta del contraente nella compravendita dei fondi agricoli provinciali, e quindi sulla autonomia negoziale sia dei soggetti che si determinano al loro acquisto (sentenza n. 253 del 2006), titolari o meno del diritto di prelazione, sia della pubblica amministrazione che agisce iure privatorum (sentenze n. 269 del 2014, n. 74 del 2012, n. 114 e n. 53 del 2011, n. 45 del 2010, n. 401 del 2007) per la dismissione di beni patrimoniali disponibili (sentenza n. 247 del 2015).
4.2.− Tali conclusioni non sono scalfite dalla giurisprudenza costituzionale, invocata dalla Provincia autonoma di Bolzano e citata dal rimettente, che ammette, in limiti ristretti, norme regionali di diritto privato.
Con la sentenza n. 352 del 2001, questa Corte ha affermato che «L’incidenza sulla competenza regionale del limite del diritto privato non opera […] in modo assoluto, in quanto anche la disciplina dei rapporti privatistici può subire un qualche adattamento, ove questo risulti in stretta connessione con la materia di competenza regionale e risponda al criterio di ragionevolezza, che vale a soddisfare il rispetto del richiamato principio di eguaglianza (sentenze n. 441 del 1994 e n. 35 del 1992)».
Condizioni imprescindibili, per giustificare l’intervento regionale sono, dunque: 1) la sua marginalità, 2) la connessione con una materia di competenza regionale e 3) il rispetto del principio di ragionevolezza.
Nel caso di specie, a difettare è proprio la marginalità dell’intervento (sentenze n. 295 del 2009, n. 60 del 1968 e n. 6 del 1958), perché le norme scrutinate non prevedono adattamenti, integrazioni o specificazioni della disciplina statale, ma a essa derogano in relazione a un profilo fondamentale dell’ordinamento civile, che è quello della libertà negoziale.
4.3.− Non sono pertinenti, infine, i precedenti di questa Corte, invocati dalla Provincia interveniente, in materia di maso chiuso, là dove sono state considerate legittime ampie deroghe al diritto privato funzionali alla disciplina dell’istituto in questione.
Tali deroghe, infatti, si giustificano in ragione della necessità di tutelare la specificità storica e sociale dei maso chiuso, e della maggiore estensione della potestà legislativa della Provincia autonoma di Bolzano in questa materia rispetto alle altre sue competenze pure primarie (sentenze n. 173 del 2010, n. 405 e n. 340 del 1996, n. 691 del 1988, n. 40 e n. 5 del 1957, n. 4 del 1956).
5.− Conclusivamente, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 20-ter, comma 4, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 2 del 1987, nel testo originario antecedente la sostituzione operata dall’art. 38 della legge provinciale n. 6 del 2007, per violazione dell’art. 117, secondo comma , lettera l), Cost.
6.− Restano assorbiti gli ulteriori profili di violazione dell’art. 3 Cost. prospettati dal rimettente.
per questi motivi

 
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 20-ter, comma 4, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 gennaio 1987, n. 2 (Norme per l’amministrazione del patrimonio della Provincia autonoma di Bolzano), nel testo originario antecedente la sostituzione operata dall’art. 38 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 luglio 2007, n. 6 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 20-ter, comma 1, lettere b) e d), della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 2 del 1987, sollevata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Bolzano, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2016.
Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO

Istruzione pubblica – Rapporti Stato/Regioni – Art. 1, c. 153, legge 13/07/2015, n. 107- Previsione secondo la quale, al fine di favorire la costruzione di scuole innovative, il Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, con proprio decreto, d’intesa con la Struttura di missione per il coordinamento e impulso nell’attuazione di interventi di riqualificazione dell’edilizia scolastica, provvede a ripartire le risorse e ad individuare i criteri per l’acquisizione da parte delle Regioni delle manifestazioni di interesse degli enti locali proprietari delle aree oggetto di intervento e interessati alla costruzione di una scuola innovativa – Q.l.c. promossa dalla Regione Veneto e dalla Regione Puglia – Asserita violazione degli artt. 117, c. 3 e 118, c. 1, Cost. – Illegittimità costituzionale parziale
 
Istruzione pubblica – Rapporti Stato/Regioni – Art. 1, c. 181, lett. e), n. 1.3), legge 13/07/2015, n. 107 – Previsione secondo la quale il Governo è delegato ad adottare decreti legislativi al fine di provvedere al riordino, alla semplificazione e alla codificazione delle disposizioni legislative in materia di «standard strutturali, organizzativi e qualitativi dei servizi educativi per l’infanzia e della scuola dell’infanzia» – Q.l.c. promossa dalla Regione Veneto e dalla Regione Puglia – Lamentata violazione dell’art. 117, c. 3, Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’art 1, comma 153, della legge n. 107 del 2015, nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro dell’istruzione che provvede alla ripartizione delle risorse sia adottato sentita la Conferenza unificata;
 
È costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 181, lettera e), n. 1.3), della legge n. 107 del 2015

SENTENZA N. 284
ANNO 2016
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 29, 44, 47, 66, 68, 69, 74, 126, 153, 155, 162, 171, 180, 181 e 183, della legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), promossi dalla Regione Veneto e dalla Regione Puglia con ricorsi notificati il 14 ed il 14-21 settembre 2015, depositati in cancelleria il 17 e il 24 settembre 2015, ed iscritti ai nn. 85 e 88 del registro ricorsi 2015.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 22 novembre 2016 il Giudice relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Ezio Zanon per la Regione Veneto, Marcello Cecchetti per la Regione Puglia e l’avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del Consiglio dei ministri.
 
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 14 settembre 2015 e depositato il successivo 17 settembre (reg. ric. n. 85 del 2015), la Regione Veneto ha impugnato l’art. 1, commi 44, 47, lettera f), 66, 180 e 181, della legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), per violazione degli artt. 97, 117, secondo comma, lettera n), terzo e quarto comma, 118 e 120 della Costituzione.
2.– L’art. 1, comma 44, stabilisce che «Nell’ambito del sistema nazionale di istruzione e formazione e nel rispetto delle competenze delle regioni, al potenziamento e alla valorizzazione delle conoscenze e delle competenze degli studenti del secondo ciclo nonché alla trasparenza e alla qualità dei relativi servizi possono concorrere anche le istituzioni formative accreditate dalle regioni per la realizzazione di percorsi di istruzione e formazione professionale, finalizzati all’assolvimento del diritto-dovere all’istruzione e alla formazione. L’offerta formativa dei percorsi di cui al presente comma è definita, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, dal Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Al fine di garantire agli allievi iscritti ai percorsi di cui al presente comma pari opportunità rispetto agli studenti delle scuole statali di istruzione secondaria di secondo grado, si tiene conto, nel rispetto delle competenze delle regioni, delle disposizioni di cui alla presente legge. All’attuazione del presente comma si provvede nell’ambito delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente e della dotazione organica dell’autonomia e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica».
3.– Secondo la Regione, nell’affidare al Ministero dell’istruzione il compito di definire l’offerta formativa dei percorsi di istruzione e formazione professionale, tale disposizione violerebbe l’art. 117, commi terzo e quarto, Cost., attribuendo la materia della «istruzione e della formazione professionale» alla competenza esclusiva delle Regioni.
3.1.– Neppure sarebbe sufficiente a sanare tale violazione la mera previsione di una concertazione, sotto forma di intesa, con la Conferenza Stato-Regioni. Tale raccordo non può costituire un grimaldello per scardinare il riparto di competenze, espropriando la competenza regionale in materia di formazione professionale, senza che sussista alcuna giustificazione a riguardo. Di qui, ad avviso della Regione, anche il contrasto con l’art. 120 Cost., in ragione dell’uso distorto che viene fatto delle forme della leale collaborazione.
D’altra parte, secondo la ricorrente, il ripetuto uso da parte della legge n. 107 del 2015 della formula di stile «nel rispetto delle competenze delle Regioni» lascerebbe intendere come lo stesso legislatore statale avesse presente il problema dell’interferenza con le competenze regionali, senza tuttavia risolverlo se non con un vago richiamo al «sistema nazionale di istruzione e formazione» e alle esigenze di «potenziare e valorizzare le conoscenze e le competenze degli studenti del secondo ciclo nonché la trasparenza e la qualità dei relativi servizi».
Secondo la Regione, tuttavia, le richiamate esigenze non varrebbero a giustificare la violazione della competenza regionale e l’attribuzione a un organo statale della competenza a definire l’offerta formativa dei percorsi di istruzione e formazione professionale, in quanto non determinano la riconduzione della norma impugnata fra le norme generali sull’istruzione.
3.2.– Viene lamentata, inoltre, la violazione dell’art. 118 Cost., in quanto l’art. 1, comma 44, violerebbe l’autonomia amministrativa riconosciuta alle Regioni, senza che vi siano ragioni giustificative dell’attrazione in sussidiarietà allo Stato della funzione amministrativa.
3.3.– Sarebbe altresì violato l’art. 97 Cost., perché demandare la puntuale definizione dell’offerta formativa alle strutture ministeriali determinerebbe l’impossibilità di tener conto delle peculiarità territoriali dal punto di vista socio-economico, con conseguente pregiudizio del buon andamento dell’agire amministrativo.
4.– L’art. l, comma 47, lettera f), stabilisce che «Per favorire le misure di semplificazione e di promozione degli istituti tecnici superiori, con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono emanate le linee guida per conseguire i seguenti obiettivi, a sostegno delle politiche di istruzione e formazione sul territorio e dello sviluppo dell’occupazione dei giovani:
f) prevedere che le fondazioni esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge possano attivare nel territorio provinciale altri percorsi di formazione anche in filiere diverse, fermo restando il rispetto dell’iter di autorizzazione e nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente. In questo caso gli istituti tecnici superiori devono essere dotati di un patrimonio non inferiore a l00.000 euro».
4.1.– Secondo la Regione, tale norma esorbiterebbe dalla competenza statale in materia di «norme generali sull’istruzione», di cui all’art. 117, secondo comma, lettera n), Cost., nonché dall’ambito dei principi fondamentali in materia di «istruzione», di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto essa dispone esclusivamente in materia di formazione e non di istruzione, invadendo la potestà esclusiva della Regione in materia di «istruzione e formazione professionale».
La disposizione impugnata, infatti, consentirebbe alle fondazioni di partecipazione, cui fanno capo gli istituti tecnici superiori, di attivare altri percorsi formativi nel territorio provinciale, mentre la definizione dell’offerta dei percorsi realizzati dalle istituzioni formative dovrebbe ricadere nella esclusiva competenza regionale.
4.2.– In tal modo, essa comporterebbe anche la possibilità di sovrapposizioni e discordanze nella programmazione formativa territoriale complessiva e locale, con conseguente lesione del canone del buon andamento di cui all’art. 97 Cost.
4.3.– Ad avviso della ricorrente, inoltre, anche in questo caso il legislatore statale utilizzerebbe l’intesa in Conferenza come strumento di elusione del dettato costituzionale. Essa non può legittimare l’espropriazione della competenza regionale esclusiva in materia di formazione. Di qui, la violazione dell’art. 120 Cost.
5.– L’art. l, comma 66, dispone che «A decorrere dall’anno scolastico 2016/2017 i ruoli del personale docente sono regionali, articolati in ambiti territoriali, suddivisi in sezioni separate per gradi di istruzione, classi di concorso e tipologie di posto. Entro il 30 giugno 2016 gli uffici scolastici regionali, su indicazione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, sentiti le regioni e gli enti locali, definiscono l’ampiezza degli ambiti territoriali, inferiore alla provincia o alla città metropolitana, considerando:
a) la popolazione scolastica;
b) la prossimità delle istituzioni scolastiche;
c) le caratteristiche del territorio, tenendo anche conto delle specificità delle aree interne, montane e delle piccole isole, della presenza di scuole nelle carceri, nonché di ulteriori situazioni o esperienze territoriali già in atto».
5.1.– Secondo la ricorrente, alla luce della giurisprudenza di questa Corte, la definizione degli ambiti territoriali dei ruoli del personale docente, in un dimensionamento inferiore alla provincia o alla città metropolitana, sarebbe di competenza della Regione e non potrebbe essere affidata ad organi statali, quali sono gli uffici scolastici regionali. Sono richiamate, in proposito, le sentenze n. 13 del 2004 e n. 200 del 2009.
Pertanto, l’attribuzione a organi periferici dello Stato della competenza a definire l’ampiezza degli ambiti territoriali lederebbe la competenza legislativa e amministrativa regionale in materia di istruzione, in quanto la norma impugnata non si limiterebbe a prevedere un principio fondamentale, ma prescriverebbe una disciplina puntuale, che non lascerebbe alcuno spazio decisorio alla Regione.
5.2.– Neppure varrebbe a sanare tale illegittimità la previsione della mera consultazione delle Regioni e degli enti locali, che non garantirebbe il rispetto del riparto di competenze delineato dalla Costituzione.
Di qui, ad avviso della Regione, il contrasto con gli art. 117, secondo, terzo e quarto comma, Cost., nonché con gli artt. 118 e 120 Cost., sotto forma di elusione del canone della leale collaborazione.
5.3.– Viene, altresì, lamentata la violazione dell’art. 97 Cost., per la possibile sovrapposizione tra gli ambiti individuati dalla Regione nel dimensionamento della rete scolastica regionale e gli ambiti di cui alla disposizione impugnata, con conseguente lesione del buon andamento e dell’efficienza dell’agire amministrativo.
6.– L’art. 1, comma 180, stabilisce che «Il Governo è delegato ad adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi al fine di provvedere al riordino, alla semplificazione e alla codificazione delle disposizioni legislative in materia di istruzione, anche in coordinamento con le disposizioni di cui alla presente legge».
Il successivo comma 181 prevede, alla lettera b), tra i principi e criteri direttivi della delega: «[…] riordino, adeguamento e semplificazione del sistema di formazione iniziale e di accesso nei ruoli di docente nella scuola secondaria, in modo da renderlo funzionale alla valorizzazione sociale e culturale della professione, mediante:
1) l’introduzione di un sistema unitario e coordinato che comprenda sia la formazione iniziale dei docenti sia le procedure per l’accesso alla professione, affidando i diversi momenti e percorsi formativi alle università o alle istituzioni dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica e alle istituzioni scolastiche statali, con una chiara distinzione dei rispettivi ruoli e competenze in un quadro di collaborazione strutturata;
2) l’avvio di un sistema regolare di concorsi nazionali per l’assunzione, con contratto retribuito a tempo determinato di durata triennale di tirocinio, di docenti nella scuola secondaria statale. L’accesso al concorso è riservato a coloro che sono in possesso di un diploma di laurea magistrale o di un diploma accademico di secondo livello per le discipline artistiche e musicali, coerente con la classe disciplinare di concorso. I vincitori sono assegnati a un’istituzione scolastica o a una rete tra istituzioni scolastiche. A questo fine sono previsti:
2.1) la determinazione di requisiti per l’accesso al concorso nazionale, anche in base al numero di crediti formativi universitari acquisiti nelle discipline antropo-psico-pedagogiche e in quelle concernenti le metodologie e le tecnologie didattiche, comunque con il limite minimo di ventiquattro crediti conseguibili sia come crediti curricolari che come crediti aggiuntivi;
2.2) la disciplina relativa al trattamento economico durante il periodo di tirocinio, tenuto anche conto della graduale assunzione della funzione di docente;
3) il completamento della formazione iniziale dei docenti assunti secondo le procedure di cui al numero 2) tramite:
3.1) il conseguimento, nel corso del primo anno di contratto, di un diploma di specializzazione per l’insegnamento secondario al termine di un corso annuale istituito, anche in convenzione con istituzioni scolastiche o loro reti, dalle università o dalle istituzioni dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica, destinato a completare la preparazione degli iscritti nel campo della didattica delle discipline afferenti alla classe concorsuale di appartenenza, della pedagogia, della psicologia e della normativa scolastica;
3.2) la determinazione degli standard nazionali per la valutazione finalizzata al conseguimento del diploma di specializzazione, nonché del periodo di apprendistato;
3.3) per i vincitori dei concorsi nazionali, l’effettuazione, nei due anni successivi al conseguimento del diploma, di tirocini formativi e la graduale assunzione della funzione docente, anche in sostituzione di docenti assenti, presso l’istituzione scolastica o presso la rete tra istituzioni scolastiche di assegnazione;
3.4) la possibilità, per coloro che non hanno partecipato o non sono risultati vincitori nei concorsi nazionali di cui al numero 2), di iscriversi a proprie spese ai percorsi di specializzazione per l’insegnamento secondario di cui al numero 3.1);
4) la sottoscrizione del contratto di lavoro a tempo indeterminato, all’esito di positiva conclusione e valutazione del periodo di tirocinio, secondo la disciplina di cui ai commi da 63 a 85 del presente articolo;
5) la previsione che il percorso di cui al numero 2) divenga gradualmente l’unico per accedere all’insegnamento nella scuola secondaria statale, anche per l’effettuazione delle supplenze; l’introduzione di una disciplina transitoria in relazione ai vigenti percorsi formativi e abilitanti e al reclutamento dei docenti nonché in merito alla valutazione della competenza e della professionalità per coloro che hanno conseguito l’abilitazione prima della data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui alla presente lettera;
6) il riordino delle classi disciplinari di afferenza dei docenti e delle classi di laurea magistrale, in modo da assicurarne la coerenza ai fini dei concorsi di cui al numero 2), nonché delle norme di attribuzione degli insegnamenti nell’ambito della classe disciplinare di afferenza secondo princìpi di semplificazione e di flessibilità, fermo restando l’accertamento della competenza nelle discipline insegnate;
7) la previsione dell’istituzione di percorsi di formazione in servizio, che integrino le competenze disciplinari e pedagogiche dei docenti, consentendo, secondo princìpi di flessibilità e di valorizzazione, l’attribuzione di insegnamenti anche in classi disciplinari affini;
8) la previsione che il conseguimento del diploma di specializzazione di cui al numero 3.1) costituisca il titolo necessario per l’insegnamento nelle scuole paritarie;
c) promozione dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità e riconoscimento delle differenti modalità di comunicazione attraverso:
1) la ridefinizione del ruolo del personale docente di sostegno al fine di favorire l’inclusione scolastica degli studenti con disabilità, anche attraverso l’istituzione di appositi percorsi di formazione universitaria;
2) la revisione dei criteri di inserimento nei ruoli per il sostegno didattico, al fine di garantire la continuità del diritto allo studio degli alunni con disabilità, in modo da rendere possibile allo studente di fruire dello stesso insegnante di sostegno per l’intero ordine o grado di istruzione;
3) l’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni scolastiche, sanitarie e sociali, tenuto conto dei diversi livelli di competenza istituzionale;
4) la previsione di indicatori per l’autovalutazione e la valutazione dell’inclusione scolastica;
5) la revisione delle modalità e dei criteri relativi alla certificazione, che deve essere volta a individuare le abilità residue al fine di poterle sviluppare attraverso percorsi individuati di concerto con tutti gli specialisti di strutture pubbliche, private o convenzionate che seguono gli alunni riconosciuti disabili ai sensi degli articoli 3 e 4 della legge 5 febbraio 1992, n. l04, e della legge 8 ottobre 2010, n. 170, che partecipano ai gruppi di lavoro per l’integrazione e l’inclusione o agli incontri informali;
6) la revisione e la razionalizzazione degli organismi operanti a livello territoriale per il supporto all’inclusione;
7) la previsione dell’obbligo di formazione iniziale e in servizio per i dirigenti scolastici e per i docenti sugli aspetti pedagogico-didattici e organizzativi dell’integrazione scolastica;
8) la previsione dell’obbligo di formazione in servizio per il personale amministrativo, tecnico e ausiliario, rispetto alle specifiche competenze, sull’assistenza di base e sugli aspetti organizzativi ed educativo-relazionali relativi al processo di integrazione scolastica;
9) la previsione della garanzia dell’istruzione domiciliare per gli alunni che si trovano nelle condizioni di cui all’articolo 12, comma 9, della legge 5 febbraio 1992, n. l04;
d) revisione dei percorsi dell’istruzione professionale, nel rispetto dell’articolo 117 della Costituzione, nonché raccordo con i percorsi dell’istruzione e formazione professionale, attraverso:
l) la ridefinizione degli indirizzi, delle articolazioni e delle opzioni dell’istruzione professionale;
2) il potenziamento delle attività didattiche laboratoriali anche attraverso una rimodulazione, a parità di tempo scolastico, dei quadri orari degli indirizzi, con particolare riferimento al primo biennio;
e) istituzione del sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita fino a sei anni, costituito dai servizi educativi per l’infanzia e dalle scuole dell’infanzia, al fine di garantire ai bambini e alle bambine pari opportunità di educazione, istruzione, cura, relazione e gioco, superando disuguaglianze e barriere territoriali, economiche, etniche e culturali, nonché ai fini della conciliazione tra tempi di vita, di cura e di lavoro dei genitori, della promozione della qualità dell’offerta educativa e della continuità tra i vari servizi educativi e scolastici e la partecipazione delle famiglie, attraverso:
l) la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni della scuola dell’infanzia e dei servizi educativi per l’infanzia previsti dal Nomenclatore interregionale degli interventi e dei servizi sociali, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, prevedendo:
1.1) la generalizzazione della scuola dell’infanzia;
1.2) la qualificazione universitaria e la formazione continua del personale dei servizi educativi per l’infanzia e della scuola dell’infanzia;
1.3) gli standard strutturali, organizzativi e qualitativi dei servizi educativi per l’infanzia e della scuola dell’infanzia, diversificati in base alla tipologia, all’età dei bambini e agli orari di servizio, prevedendo tempi di compresenza del personale dei servizi educativi per l’infanzia e dei docenti di scuola dell’infanzia, nonché il coordinamento pedagogico territoriale e il riferimento alle Indicazioni nazionali per il curricolo della scuola dell’infanzia e del primo ciclo di istruzione, adottate con il regolamento di cui al decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 16 novembre 2012, n. 254;
2) la definizione delle funzioni e dei compiti delle regioni e degli enti locali al fine di potenziare la ricettività dei servizi educativi per l’infanzia e la qualificazione del sistema integrato di cui alla presente lettera;
3) l’esclusione dei servizi educativi per l’infanzia e delle scuole dell’infanzia dai servizi a domanda individuale;
4) l’istituzione di una quota capitaria per il raggiungimento dei livelli essenziali, prevedendo il cofinanziamento dei costi di gestione, da parte dello Stato con trasferimenti diretti o con la gestione diretta delle scuole dell’infanzia e da parte delle regioni e degli enti locali al netto delle entrate da compartecipazione delle famiglie utenti del servizio;
5) l’approvazione e il finanziamento di un piano di azione nazionale per la promozione del sistema integrato di cui alla presente lettera, finalizzato al raggiungimento dei livelli essenziali delle prestazioni;
6) la copertura dei posti della scuola dell’infanzia per l’attuazione del piano di azione nazionale per la promozione del sistema integrato anche avvalendosi della graduatoria a esaurimento per il medesimo grado di istruzione come risultante alla data di entrata in vigore della presente legge;
7) la promozione della costituzione di poli per l’infanzia per bambini di età fino a sei anni, anche aggregati a scuole primarie e istituti comprensivi;
8) l’istituzione, senza nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato, di un’apposita commissione con compiti consultivi e propositivi, composta da esperti nominati dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, dalle regioni e dagli enti locali;
f) garanzia dell’effettività del diritto allo studio su tutto il territorio nazionale, nel rispetto delle competenze delle regioni in tale materia, attraverso la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, sia in relazione ai servizi alla persona, con particolare riferimento alle condizioni di disagio, sia in relazione ai servizi strumentali; potenziamento della Carta dello studente, tenuto conto del sistema pubblico per la gestione dell’identità digitale, al fine di attestare attraverso la stessa lo status di studente e rendere possibile l’accesso a programmi relativi a beni e servizi di natura culturale, a servizi per la mobilità nazionale e internazionale, ad ausili di natura tecnologica per lo studio e per l’acquisto di materiale scolastico, nonché possibilità di associare funzionalità aggiuntive per strumenti di pagamento attraverso borsellino elettronico;
g) promozione e diffusione della cultura umanistica, valorizzazione del patrimonio e della produzione culturali, musicali, teatrali, coreutici e cinematografici e sostegno della creatività connessa alla sfera estetica, attraverso:
l) l’accesso, nelle sue varie espressioni amatoriali e professionali, alla formazione artistica, consistente nell’acquisizione di conoscenze e nel contestuale esercizio di pratiche connesse alle forme artistiche, musicali, coreutiche e teatrali, mediante:
1.1) il potenziamento della formazione nel settore delle arti nel curricolo delle scuole di ogni ordine e grado, compresa la prima infanzia, nonché la realizzazione di un sistema formativo della professionalità degli educatori e dei docenti in possesso di specifiche abilitazioni e di specifiche competenze artistico-musicali e didattico-metodologiche;
1.2) l’attivazione, da parte di scuole o reti di scuole di ogni ordine e grado, di accordi e collaborazioni anche con soggetti terzi, accreditati dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo ovvero dalle regioni o dalle province autonome di Trento e di Bolzano anche mediante accordi quadro tra le istituzioni interessate;
1.3) il potenziamento e il coordinamento dell’offerta formativa extrascolastica e integrata negli ambiti artistico, musicale, coreutico e teatrale anche in funzione dell’educazione permanente;
2) il riequilibrio territoriale e il potenziamento delle scuole secondarie di primo grado a indirizzo musicale nonché l’aggiornamento dell’offerta formativa anche ad altri settori artistici nella scuola secondaria di primo grado e l’avvio di poli, nel primo ciclo di istruzione, a orientamento artistico e performativo;
3) la presenza e il rafforzamento delle arti nell’offerta formativa delle scuole secondarie di secondo grado;
4) il potenziamento dei licei musicali, coreutici e artistici promuovendo progettualità e scambi con gli altri Paesi europei;
5) l’armonizzazione dei percorsi formativi di tutta la filiera del settore artistico-musicale, con particolare attenzione al percorso pre-accademico dei giovani talenti musicali, anche ai fini dell’accesso all’alta formazione artistica, musicale e coreutica e all’università;
6) l’incentivazione delle sinergie tra i linguaggi artistici e le nuove tecnologie valorizzando le esperienze di ricerca e innovazione;
7) il supporto degli scambi e delle collaborazioni artistico-musicali tra le diverse istituzioni formative sia italiane che straniere, finalizzati anche alla valorizzazione di giovani talenti;
8) la sinergia e l’unitarietà degli obiettivi nell’attività dei soggetti preposti alla promozione della cultura italiana all’estero;
h) revisione, riordino e adeguamento della normativa in materia di istituzioni e iniziative scolastiche italiane all’estero al fine di realizzare un effettivo e sinergico coordinamento tra il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca nella gestione della rete scolastica e della promozione della lingua italiana all’estero attraverso:
l) la definizione dei criteri e delle modalità di selezione, destinazione e permanenza in sede del personale docente e amministrativo;
2) la revisione del trattamento economico del personale docente e amministrativo;
3) la previsione della disciplina delle sezioni italiane all’interno di scuole straniere o internazionali;
4) la revisione della disciplina dell’insegnamento di materie obbligatorie secondo la legislazione locale o l’ordinamento scolastico italiano da affidare a insegnanti a contratto locale;
i) adeguamento della normativa in materia di valutazione e certificazione delle competenze degli studenti, nonché degli esami di Stato, anche in raccordo con la normativa vigente in materia di certificazione delle competenze, attraverso:
l) la revisione delle modalità di valutazione e certificazione delle competenze degli studenti del primo ciclo di istruzione, mettendo in rilievo la funzione formativa e di orientamento della valutazione, e delle modalità di svolgimento dell’esame di Stato conclusivo del primo ciclo;
2) la revisione delle modalità di svolgimento degli esami di Stato relativi ai percorsi di studio della scuola secondaria di secondo grado in coerenza con quanto previsto dai regolamenti di cui ai decreti del Presidente della Repubblica 15 marzo 20l0, nn. 87, 88 e 89».
6.1.– Ad avviso della Regione, il complesso delle richiamate disposizioni determinerebbe una fitta rete di interferenze con la competenza esclusiva regionale in materia di «istruzione e formazione professionale» ed attribuirebbe potenzialmente allo Stato la competenza ad adottare non solo norme di principio, ma anche disposizioni di dettaglio.
In particolare, sarebbero lesive delle competenze regionali le disposizioni che affidano al legislatore delegato il compito di definire, in modo dettagliato, il sistema di formazione iniziale e il suo completamento, nonché l’istituzione di percorsi di formazione che integrano le competenze disciplinari e pedagogiche dei docenti, senza prevedere la partecipazione regionale nella relativa definizione.
Secondo la Regione, ciò lederebbe, in primo luogo, la competenza esclusiva regionale in materia di «istruzione e formazione professionale» e consentirebbe al legislatore delegato di delineare un sistema formativo dei docenti che, anche laddove rientrasse nella materia «istruzione», dovrebbe lasciare comunque al legislatore regionale margini di attuazione.
Analogamente, la previsione di un sistema formativo della professionalità degli educatori e dei docenti in possesso di specifiche abilitazioni e di specifiche competenze artistico-musicali e didattico­metodologiche, il potenziamento e il coordinamento dell’offerta formativa extrascolastica e integrata negli ambiti artistico, musicale, coreutico e teatrale e disposizioni analoghe disseminate nel corpo del comma 181 impugnato, determinerebbero, in assenza di un necessario coinvolgimento delle Regioni, un’illegittima compressione della competenza legislativa e amministrativa regionale in materia di «istruzione e formazione professionale», nonché una lesione del canone di leale collaborazione di cui all’art. 120 Cost., mancando ogni riferimento al limite derivante dalle competenze riservate alle Regioni.
Secondo la difesa regionale, pertanto, il combinato disposto dei commi 180 e 181, nelle parti in cui gli stessi determinano una indebita compressione delle competenze regionali, sarebbe in contrasto con l’art. 117, secondo, terzo e quarto comma, Cost., nonché con gli artt. 118 e 120 Cost.
7.– Con atto depositato il 20 ottobre 2015, si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque infondato.
7.1.– Ad avviso della difesa statale, l’art. 1, comma 44, farebbe esclusivo riferimento ai percorsi formativi utili per l’assolvimento del diritto-dovere all’istruzione e sarebbe volto ad evitare disparità di trattamento fra studenti impegnati nella formazione professionale rispetto a quelli iscritti nei percorsi di istruzione liceale o tecnica, che beneficeranno, invece, degli interventi previsti dalla legge n. 107 del 2015.
Quanto al contenuto del decreto ministeriale, l’Avvocatura generale dello Stato osserva che esso costituirebbe espressione del potere-dovere dello Stato di definire i livelli essenziali delle prestazioni nella materia della «istruzione e formazione professionale», come previsto dal Capo III del decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226 (Norme generali e livelli essenziali delle prestazioni relativi al secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione, a norma dell’articolo 2 della legge 28 marzo 2003, n. 53). Ciò sarebbe confermato dalla finalità dichiarata della disposizione, in quanto volta al «potenziamento e alla valorizzazione delle conoscenze e competenze degli studenti del secondo ciclo».
L’Avvocatura generale dello Stato, inoltre, rileva come la norma impugnata richiami esplicitamente il rispetto della competenza delle Regioni in materia di «formazione professionale» e ne sia quindi rispettosa, mirando solo ad un generale adeguamento, necessario per garantire uniformità all’interno del sistema nazionale di istruzione e formazione.
Secondo la difesa statale, infine, le argomentazioni dedotte a sostegno della violazione degli artt. 117, secondo e terzo comma, e 118 Cost., sarebbero inconferenti, in quanto la disposizione impugnata prevede comunque l’adozione del decreto ministeriale solo previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
7.2.– In riferimento all’art. 1, comma 47, lettera f), l’Avvocatura generale dello Stato osserva come i percorsi di formazione, ai quali fa riferimento la norma, non potrebbero che essere quelli di istruzione tecnica superiore (ITS) istituzionalmente erogati dalle fondazioni.
Ad avviso della difesa statale, la disposizione impugnata non attribuirebbe in alcun modo agli ITS la possibilità di erogare corsi di istruzione e formazione professionale, ma sarebbe semplicemente finalizzata ad ampliare il novero dei percorsi attivabili nell’ambito dell’istruzione tecnica superiore da parte delle fondazioni, nel rispetto, peraltro, dell’iter autorizzativo di competenza regionale, essendo previsto che le linee guida per la semplificazione e la promozione degli ITS siano adottate previa intesa in sede di Conferenza unificata.
7.3.– Con riguardo all’art. 1, comma 66, l’Avvocatura generale dello Stato ritiene che tale disposizione non incida in alcun modo in materia di dimensionamento della rete scolastica, poiché la disciplina degli ambiti territoriali avrebbe natura squisitamente organizzativa del personale docente, che è personale statale.
La relativa disciplina, nonché l’«organizzazione amministrativa dello Stato» e, quindi, anche la sua organizzazione sul territorio, sarebbero competenze esclusive dello Stato stesso, ai sensi degli artt. 97, secondo comma, e 117, secondo comma, lettera g), Cost.
Ad avviso della difesa statale, tale disposizione si renderebbe necessaria per superare la previgente disciplina che disegnava i ruoli del personale docente in termini “provinciali”, ai sensi dell’art. 398 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado).
La disposizione in esame non farebbe altro che ridisegnare i ruoli del personale docente al fine di adattarli alle nuove modalità di costituzione dell’organico dell’autonomia, che tiene conto delle nuove funzioni assegnate al dirigente scolastico in materia di individuazione dei docenti da assegnare all’istituzione scolastica, determinando specifici criteri per la configurazione degli stessi.
Esso, dunque, non sarebbe un principio fondamentale in materia di istruzione, ma rientrerebbe tra le norme generali sull’istruzione e tra i principi per l’organizzazione dei pubblici uffici, di cui all’art. 97 Cost.
Osserva, inoltre, la difesa statale come gli ambiti territoriali di cui all’impugnato comma 66 non rientrino nelle attività di dimensionamento che la sentenza di questa Corte n. 147 del 2012 riconosce come materia di competenza concorrente sull’istruzione, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Tale attività, infatti, è attuata dalle Regioni secondo le disposizioni di cui all’art. 3 del d.P.R. 18 giugno 1999, n. 233 (Regolamento recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei singoli istituti, a norma dell’articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59), con l’approvazione del piano regionale di dimensionamento delle istituzioni scolastiche sulla base dei piani disposti dalle singole Province.
L’attività di dimensionamento attiene al numero degli istituti scolastici sul territorio, alle fusioni, soppressioni, aggregazioni, accorpamenti, trasferimenti di sedi, creazione di nuovi punti di erogazione del servizio e dell’offerta formativa, che sono di competenza regionale.
Al contrario, il meccanismo di cui ai commi 66 e seguenti atterrebbe, secondo la difesa statale, alla determinazione, gestione e programmazione delle dotazioni organiche del personale docente della rete scolastica che, secondo l’art. 138, lettera b), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), è di competenza esclusiva dello Stato ed inciderebbe sui «livelli essenziali delle prestazioni» di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Le norme disciplinerebbero, pertanto, la pianificazione del ruolo del personale docente, che rientra nell’assetto organizzativo della scuola, ascrivibile alla categoria delle norme generali sull’istruzione. Secondo la difesa statale, dunque, il meccanismo in esame sarebbe parte delle «strutture portanti» del sistema nazionale dell’istruzione, che richiedono un’applicazione unitaria sull’intero territorio nazionale.
Ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, inoltre, tali norme sarebbero una chiara attuazione di quanto previsto dall’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., e rispetterebbero pienamente il principio di leale collaborazione. La disposizione impugnata, infatti, opera nell’ambito dell’organizzazione degli uffici statali e correttamente prevede che il decreto ministeriale di definizione degli ambiti sia emanato previo parere, e non previa intesa delle Regioni e degli enti locali.
Secondo la difesa statale, il meccanismo in esame completerebbe l’aspetto funzionale e teleologico di strumento di organizzazione degli uffici, consentendo una migliore gestione degli esuberi, che saranno riassorbiti non più nel ristretto ambito provinciale, ma in quello regionale, consentendo, altresì, la realizzazione della continuità didattica.
7.4.– Quanto infine all’art. 1, commi 180 e 181, l’Avvocatura generale dello Stato eccepisce in primo luogo la genericità della censura, essendo rivolta all’intero impianto legislativo, compreso il riordino normativo, che è certamente di competenza dello Stato.
Viene eccepita anche l’irrilevanza della questione, posto che è prevista l’adozione di decreti legislativi il cui contenuto precettivo non sarebbe al momento prevedibile.
In ogni caso, l’Avvocatura generale dello Stato osserva come il legislatore statale abbia previsto, al comma 182, che i decreti legislativi di cui al comma 180 vengano adottati «previo parere della Conferenza unificata» e ciò anche a fronte di specifica richiesta emendativa sul testo del disegno di legge di iniziativa governativa, proposta nella Conferenza unificata del 7 maggio 2015, su cui la stessa Conferenza ha espresso parere favorevole.
8.– Con una successiva memoria depositata in prossimità dell’udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha insistito affinché il ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque infondato.
In particolare, secondo la difesa statale, l’art. 1, comma 44, sarebbe espressione della competenza legislativa statale in materia di determinazione dei «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» da garantire su tutto il territorio nazionale, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., essendo indubbio che nell’ambito di tali diritti civili e sociali rientrino anche quelli connessi ad un adeguato livello di fruizione delle prestazioni formative finalizzate all’inserimento nel mondo del lavoro.
Inoltre, ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, la previsione dell’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni ed il richiamo esplicito al «rispetto delle competenze delle Regioni», porterebbero ad escludere qualsivoglia violazione del riparto di competenze legislative.
9.– Con ricorso spedito per la notificazione il 14 settembre 2015, ricevuto il 21 settembre 2015 e depositato il successivo 24 settembre (reg. ric. n. 88 del 2015), la Regione Puglia ha impugnato l’art. 1, commi 29, 47, 66, 68, 69, 74, 126, 153, 155, 162, 171, 181, lettera e), numero 1.3), e 183 della legge n. 107 del 2015, per violazione degli artt. 117, terzo e sesto comma, 118, primo comma, e 119 della Costituzione.
10.– L’art. 1, comma 29, stabilisce che «Il dirigente scolastico, di concerto con gli organi collegiali, può individuare percorsi formativi e iniziative diretti all’orientamento e a garantire un maggiore coinvolgimento degli studenti nonché la valorizzazione del merito scolastico e dei talenti. A tale fine, nel rispetto dell’autonomia delle scuole e di quanto previsto dal regolamento di cui al decreto del Ministro della pubblica istruzione 1° febbraio 2001, n. 44, possono essere utilizzati anche finanziamenti esterni».
10.1.– Secondo la ricorrente, tale disposizione alla luce della giurisprudenza di questa Corte sarebbe riconducibile alla materia di legislazione concorrente «istruzione», di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., e non alle «norme generali sull’istruzione» di competenza esclusiva dello Stato.
Essa, infatti, pur riguardando ambiti senza dubbio ascrivibili alla sfera dell’istruzione, quali l’orientamento, il coinvolgimento degli studenti e la valorizzazione del merito scolastico, non sarebbe configurabile alla stregua di una disciplina afferente alla struttura portante di tale materia.
L’impugnato comma 29 si spingerebbe oltre la determinazione dei principi fondamentali, in quanto attribuirebbe una funzione amministrativa ad un organo statale e ne stabilirebbe la relativa disciplina in un ambito rimesso alla competenza concorrente della Regione, senza neppur prevedere alcuna intesa, né altra forma di partecipazione delle Regioni alla disciplina e all’esercizio di tale funzione. Di qui, secondo la ricorrente, la violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.
11.– L’art. 1, comma 47, stabilisce che «Per favorire le misure di semplificazione e di promozione degli istituti tecnici superiori, con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono emanate le linee guida per conseguire i seguenti obiettivi, a sostegno delle politiche di istruzione e formazione sul territorio e dello sviluppo dell’occupazione dei giovani:
a) semplificare e snellire le procedure per lo svolgimento delle prove conclusive dei percorsi attivati dagli istituti tecnici superiori, prevedendo modifiche alla composizione delle commissioni di esame e alla predisposizione e valutazione delle prove di verifica finali;
b) prevedere l’ammontare del contributo dovuto dagli studenti per gli esami conclusivi dei percorsi e per il rilascio del diploma;
c) prevedere che la partecipazione dei soggetti pubblici in qualità di soci fondatori delle fondazioni di partecipazione cui fanno capo gli istituti tecnici superiori e le loro attività possa avvenire senza determinare nuovi o maggiori oneri a carico dei loro bilanci;
d) prevedere che, ai fini del riconoscimento della personalità giuridica da parte del prefetto, le fondazioni di partecipazione cui fanno capo gli istituti tecnici superiori siano dotate di un patrimonio, uniforme per tutto il territorio nazionale, non inferiore a 50.000 euro e comunque che garantisca la piena realizzazione di un ciclo completo di percorsi;
e) prevedere per le fondazioni di partecipazione cui fanno capo gli istituti tecnici superiori un regime contabile e uno schema di bilancio per la rendicontazione dei percorsi uniforme in tutto il territorio nazionale;
f) prevedere che le fondazioni esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge possano attivare nel territorio provinciale altri percorsi di formazione anche in filiere diverse, fermo restando il rispetto dell’iter di autorizzazione e nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente. In questo caso gli istituti tecnici superiori devono essere dotati di un patrimonio non inferiore a 100.000 euro».
11.1.– Secondo la Regione, si tratterebbe di una previsione che ricade nell’ambito della competenza legislativa concorrente in materia di «istruzione», poiché, avendo finalità di mera semplificazione e promozione degli istituti tecnici superiori, non sarebbe riconducibile né alla «struttura essenziale», né alle «basi» del sistema istruzione, la cui disciplina è di spettanza del legislatore statale.
Tuttavia, ai sensi dell’art. 117, sesto comma, Cost., in materia di legislazione concorrente sarebbe precluso al legislatore statale, anche al solo fine di dettare i «principi fondamentali», il ricorso a fonti regolamentari, come il decreto interministeriale cui la norma impugnata rinvia.
Non sarebbe neppure possibile sostenere che le linee guida cui si riferisce la disposizione in esame non siano giuridicamente vincolanti e, quindi, non vengano in rilievo come fonte normativa. Ad avviso della ricorrente, infatti, ciò contrasterebbe palesemente con gli obiettivi che tali linee guida dovrebbero conseguire, quali la previsione di «modifiche alla composizione delle commissioni di esame e alla predisposizione e valutazione delle prove di verifica finali» (lettera a), nonché dell’«ammontare del contributo dovuto dagli studenti per gli esami conclusivi dei percorsi e per il rilascio del diploma» (lettera b); o, ancora, la previsione che «la partecipazione dei soggetti pubblici in qualità di soci fondatori delle fondazioni di partecipazione cui fanno capo gli istituti tecnici superiori e le loro attività possa avvenire senza determinare nuovi o maggiori oneri a carico dei loro bilanci» (lettera c), e che «le fondazioni di partecipazione cui fanno capo gli istituti tecnici superiori siano dotate di un patrimonio, uniforme per tutto il territorio nazionale, non inferiore a 50.000 euro e comunque che garantisca la piena realizzazione di un ciclo completo di percorsi» (lettera d).
Infine, osserva la Regione, le linee-guida dovranno farsi carico anche della previsione, per le fondazioni di partecipazione cui fanno capo gli istituti tecnici superiori, di «un regime contabile e uno schema di bilancio per la rendicontazione dei percorsi uniforme in tutto il territorio nazionale» (lettera e), nonché, per le fondazioni esistenti alla data di entrata in vigore della legge, che esse «possano attivare nel territorio provinciale altri percorsi di formazione anche in filiere diverse, fermo restando il rispetto dell’iter di autorizzazione e nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente. In questo caso gli istituti tecnici superiori devono essere dotati di un patrimonio non inferiore a 100.000 euro» (lettera f).
Non si tratterebbe, dunque, di mere finalità generali da conseguire, bensì di previsioni vincolanti, alcune addirittura di dettaglio, quali la lettera a), le quali sono destinate a definire il contenuto propriamente normativo delle suddette linee-guida.
12.– Secondo la Regione, l’art. 1, comma 66, nella parte in cui affida agli uffici scolastici regionali la definizione dell’ampiezza degli ambiti territoriali nei quali sono articolati i ruoli del personale docente, violerebbe la sfera di potestà legislativa regionale in materia di «istruzione», di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.
Tale disposizione, infatti, inciderebbe su profili organizzativi di pertinenza regionale che questa Corte ha ricondotto alla sfera di competenza regionale, in quanto implicanti una valutazione delle specifiche esigenze territoriali.
Ad avviso della ricorrente, ciò sarebbe confermato dai criteri richiamati dalla stessa norma ai fini dell’individuazione degli ambiti territoriali nei quali si dovrebbero articolare i ruoli del personale docente; la norma impugnata, pertanto, non sarebbe riconducibile né alle «norme generali sull’istruzione», né ai «principi fondamentali» della materia.
12.1.– Ad avviso della ricorrente, quand’anche si volesse intendere la disposizione in esame come attributiva di una funzione amministrativa avocata in sussidiarietà dallo Stato, non sarebbe, comunque, rispettato il principio di leale collaborazione. Il comma impugnato, infatti, non prevede alcuna intesa con le Regioni interessate, ma solo un parere. Di qui, il suo contrasto anche con l’art. 118, primo comma, Cost.
13.– L’art. 1, comma 68, stabilisce che «A decorrere dall’anno scolastico 2016/2017, con decreto del dirigente preposto all’ufficio scolastico regionale, l’organico dell’autonomia è ripartito tra gli ambiti territoriali. L’organico dell’autonomia comprende l’organico di diritto e i posti per il potenziamento, l’organizzazione, la progettazione e il coordinamento, incluso il fabbisogno per i progetti e le convenzioni di cui al quarto periodo del comma 65. A quanto previsto dal presente comma si provvede nel limite massimo di cui al comma 201».
13.1.– Secondo la Regione, tale disposizione violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost. Essa, infatti, afferirebbe all’assetto organizzativo della rete scolastica e al suo dimensionamento, nonché a tutto ciò che in ordine a tali profili richiede una valutazione delle specifiche realtà territoriali, cioè ad ambiti riconducibili alla competenza regionale in materia di «istruzione».
Con il comma in questione, inoltre, il legislatore statale ha attribuito la funzione di ripartizione dell’organico di autonomia «per ambiti territoriali» ad un organo statale, quale è il dirigente preposto all’ufficio scolastico regionale, senza prevedere alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni nell’esercizio della funzione amministrativa avocata.
14.– L’art. 1, comma 69, dispone che «All’esclusivo scopo di far fronte ad esigenze di personale ulteriori rispetto a quelle soddisfatte dall’organico dell’autonomia come definite dalla presente legge, a decorrere dall’anno scolastico 2016/2017, ad esclusione dei posti di sostegno in deroga, nel caso di rilevazione delle inderogabili necessità previste e disciplinate, in relazione ai vigenti ordinamenti didattici, dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 81, è costituito annualmente con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, un ulteriore contingente di posti non facenti parte dell’organico dell’autonomia né disponibili, per il personale a tempo indeterminato, per operazioni di mobilità o assunzioni in ruolo. A tali necessità si provvede secondo le modalità, i criteri e i parametri previsti dal citato decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 81. Alla copertura di tali posti si provvede a valere sulle graduatorie di personale aspirante alla stipula di contratti a tempo determinato previste dalla normativa vigente ovvero mediante l’impiego di personale a tempo indeterminato con provvedimenti aventi efficacia limitatamente ad un solo anno scolastico. All’attuazione del presente comma si provvede nei limiti delle risorse disponibili annualmente nello stato di previsione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca indicate nel decreto ministeriale di cui al primo periodo, fermo restando quanto previsto dall’articolo 64, comma 6, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133».
14.1.– Secondo la Regione, la disposizione in esame inciderebbe nella materia «istruzione», di competenza legislativa concorrente, poiché atterrebbe ai profili organizzativi della medesima. Nonostante ciò, viene attribuita al Ministro dell’istruzione la funzione consistente nella definizione, tramite decreto, di un incremento dei posti dell’organico, seppure non concernenti l’organico «di autonomia».
Di qui, ad avviso della ricorrente, la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la disposizione impugnata non sarebbe in alcun modo configurabile alla stregua di un principio fondamentale della materia.
14.2.– Infine, secondo la Regione, se anche si trattasse di una norma statale espressiva dell’avocazione al centro di una funzione amministrativa ricadente in un ambito di competenza legislativa concorrente, essa sarebbe, comunque, in contrasto con l’art. 118, primo comma, Cost., in quanto non prevede alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni in tema di organico del personale docente. Viene richiamato, a questo riguardo, il caso deciso da questa Corte nella sentenza n. 279 del 2005.
15.– L’art. 1, comma 74, stabilisce che «Gli ambiti territoriali e le reti sono definiti assicurando il rispetto dell’organico dell’autonomia e nell’ambito delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
15.1.– Secondo la Regione, tale disposizione, se letta in combinato disposto con il comma 70, non potrebbe che essere interpretata nel senso che la definizione degli «ambiti territoriali» e delle «reti» è affidata agli uffici scolastici regionali, i quali, a loro volta, si occupano di «promuovere» tali reti tra istituzioni.
Ad avviso della difesa regionale, questa interpretazione sarebbe coerente con l’art. 1, comma 66, che affida sempre agli uffici scolastici regionali, ed in particolare ai loro dirigenti, la definizione degli «ambiti territoriali» in riferimento alla ripartizione del personale docente.
Così interpretato, tuttavia, il richiamato comma 74 sarebbe in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., che affida alle Regioni la disciplina dei profili organizzativi e di dimensionamento della rete scolastica, soprattutto ove vengano in rilievo valutazioni legate alle specificità dei diversi ambiti territoriali.
15.2.– Secondo la Regione, inoltre, anche laddove la disposizione impugnata esprimesse la chiamata in sussidiarietà di una funzione amministrativa ascrivibile ad un ambito di competenza normativa concorrente, essa violerebbe, comunque, l’art. 118, primo comma, Cost., in quanto non prevederebbe il necessario coinvolgimento delle Regioni.
16.– L’art. 1, comma 126, dispone che «Per la valorizzazione del merito del personale docente è istituito presso il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca un apposito fondo, con lo stanziamento di euro 200 milioni annui a decorrere dall’anno 2016, ripartito a livello territoriale e tra le istituzioni scolastiche in proporzione alla dotazione organica dei docenti, considerando altresì i fattori di complessità delle istituzioni scolastiche e delle aree soggette a maggiore rischio educativo, con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca».
16.1.– La disposizione in esame istituirebbe un fondo a destinazione vincolata in riferimento ad un ambito – quello della «valorizzazione del merito del personale docente» – che, ad avviso della Regione, non rientrerebbe certamente nella competenza esclusiva statale concernente le «norme generali sull’istruzione», ma in quella concorrente in materia di «istruzione».
Di qui, secondo la Regione, il contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., essendo precluso al legislatore statale, alla luce della consolidata giurisprudenza costituzionale, istituire fondi a destinazione vincolata nelle materie di competenza concorrente.
17.– L’art. 1, comma 153, stabilisce che «Al fine di favorire la costruzione di scuole innovative dal punto di vista architettonico, impiantistico, tecnologico, dell’efficienza energetica e della sicurezza strutturale e antisismica, caratterizzate dalla presenza di nuovi ambienti di apprendimento e dall’apertura al territorio, il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, con proprio decreto, d’intesa con la Struttura di missione per il coordinamento e impulso nell’attuazione di interventi di riqualificazione dell’edilizia scolastica, istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 maggio 2014 presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, provvede a ripartire le risorse di cui al comma 158 tra le regioni e individua i criteri per l’acquisizione da parte delle stesse regioni delle manifestazioni di interesse degli enti locali proprietari delle aree oggetto di intervento e interessati alla costruzione di una scuola innovativa».
17.1.– Secondo la Regione, si tratterebbe di una disposizione statale riconducibile alla materia dell’edilizia scolastica, la quale, alla luce della giurisprudenza costituzionale, si trova all’incrocio di più ambiti di competenza, quali il «governo del territorio», «l’energia» e la «protezione civile», tutti rientranti nella potestà legislativa concorrente di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.
Tale disposizione, in particolare, attribuirebbe una funzione amministrativa ad un organo statale in una materia di competenza concorrente e ne detterebbe la relativa disciplina, comprimendo gli spazi di autonomia normativa attribuiti alle Regioni, senza prevedere alcuna forma di coinvolgimento da parte loro. Di qui, secondo la Regione, il contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.
18.– L’art. 1, comma 155, stabilisce che «Il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, con proprio decreto, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, indìce specifico concorso con procedura aperta, anche mediante procedure telematiche, avente ad oggetto proposte progettuali relative agli interventi individuati dalle regioni ai sensi del comma 154, nel limite delle risorse assegnate dal comma 158 e comunque nel numero di almeno uno per regione».
18.1.– Anche tale disposizione, ad avviso della Regione, sarebbe riconducibile alla materia dell’edilizia scolastica, di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., con la conseguenza che la chiamata in sussidiarietà da parte dello Stato di una funzione amministrativa ricadente nella sfera di competenza concorrente della Regione necessita della previsione, ai fini del suo esercizio, di un’intesa con le Regioni; né sarebbe sufficiente il mero parere della Conferenza Stato-Regioni, come si ricaverebbe dalla sentenza di questa Corte n. 62 del 2013.
Di conseguenza, la norma impugnata violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nella parte in cui non prevede che, ai fini dell’indizione della procedura concorsuale da essi contemplata, venga acquisita un’intesa con le Regioni interessate dagli interventi di edilizia scolastica.
19.– L’art. 1, comma 162, stabilisce che «Le regioni sono tenute a fornire al Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il monitoraggio completo dei piani di edilizia scolastica relativi alle annualità 2007, 2008 e 2009, finanziati ai sensi dell’articolo 1, comma 625, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, pena la mancata successiva assegnazione di ulteriori risorse statali. Le relative economie accertate all’esito del monitoraggio restano nella disponibilità delle regioni per essere destinate a interventi urgenti di messa in sicurezza degli edifici scolastici sulla base di progetti esecutivi presenti nella rispettiva programmazione regionale predisposta ai sensi dell’articolo 10 del decreto­ legge 12 settembre 2013, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2013, n. 128, come da ultimo modificato dai commi 173 e 176 del presente articolo, nonché agli interventi che si rendono necessari all’esito delle indagini diagnostiche sugli edifici scolastici di cui ai commi da 177 a 179 e a quelli che si rendono necessari sulla base dei dati risultanti dall’Anagrafe dell’edilizia scolastica. Gli interventi devono essere comunicati dalla regione competente al Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, che definisce tempi e modalità di attuazione degli stessi».
19.1.– Secondo la Regione, la disposizione impugnata, pur essendo relativa all’edilizia scolastica, non sarebbe configurabile alla stregua di un «principio fondamentale», ma costituirebbe, piuttosto, una norma di dettaglio.
Essa, infatti, non lascerebbe margini di attuazione alle Regioni, poiché imporrebbe loro di fornire il monitoraggio dei piani sull’edilizia, indicando altresì il termine perentorio per l’adempimento di tale onere, la sanzione in caso di eventuale inadempimento e la destinazione delle eventuali economie residuate dalla realizzazione degli interventi di edilizia scolastica. Sarebbe così violata la sfera di competenza concorrente affidata alle Regioni dall’art. 117, terzo comma, Cost.
19.2.– Peraltro, ad avviso della ricorrente, il carattere dettagliato della norma in esame emergerebbe dal suo combinato disposto con il comma 171, il quale, ai fini del monitoraggio di cui al comma 162, prescrive l’applicazione delle modalità analiticamente disciplinate dal decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229 (Attuazione dell’articolo 30, comma 9, lettere e), f) e g), della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell’utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti e costituzione del Fondo opere e del Fondo progetti); di conseguenza, anche il comma 171 sarebbe in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost.
19.3.– La Regione lamenta, altresì, che il comma 162 violi l’art. 119 Cost., laddove, al secondo periodo, imporrebbe che le eventuali «economie» che residuino alle Regioni a seguito degli interventi di edilizia scolastica regolati dai precedenti commi, e che siano accertate a seguito del monitoraggio, debbano essere impiegate ai fini della realizzazione degli interventi indicati al medesimo comma, così vincolandole nella destinazione.
20.– Nota la ricorrente che, con il comma 181, lettera e), il Governo è stato delegato ad occuparsi dell’«istituzione del sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita fino a sei anni, costituito dai servizi educativi per l’infanzia e dalle scuole dell’infanzia, al fine di garantire ai bambini e alle bambine pari opportunità di educazione, istruzione, cura, relazione e gioco, superando disuguaglianze e barriere territoriali, economiche, etniche e culturali, nonché ai fini della conciliazione tra tempi di vita, di cura e di lavoro dei genitori, della promozione della qualità dell’offerta educativa e della continuità tra i vari servizi educativi e scolastici e la partecipazione delle famiglie», anche attraverso la definizione degli «standard strutturali, organizzativi e qualitativi dei servizi educativi per l’infanzia e della scuola dell’infanzia, diversificati in base alla tipologia, all’età dei bambini e agli orari di servizio, prevedendo tempi di compresenza del personale dei servizi educativi per l’infanzia e dei docenti di scuola dell’infanzia, nonché il coordinamento pedagogico territoriale e il riferimento alle Indicazioni nazionali per il curriculo della scuola dell’infanzia e del primo ciclo di istruzione, adottate con il regolamento di cui al decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 16 novembre 2012, n. 254» (punto 1.3. del medesimo comma).
Secondo la Regione, l’ambito relativo all’individuazione degli standard strutturali e organizzativi in materia di istituzioni che operano nell’ambito dell’istruzione è stato espressamente ricondotto da questa Corte alla sfera di competenza concorrente.
Pertanto la norma impugnata, nella parte in cui conferisce una delega al Governo ad adottare norme concernenti standard strutturali e organizzativi in relazione ai servizi educativi per l’infanzia e della scuola dell’infanzia, esorbiterebbe dalla competenza statale in materia di «principi fondamentali» dell’«istruzione» ed invaderebbe lo spazio riservato alla potestà concorrente delle Regioni, violando l’art. 117, terzo comma, Cost.
21.– L’art. 1, comma 183, prevede che «Con uno o più decreti adottati ai sensi dell’articolo 17, commi 1 e 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, sono raccolte per materie omogenee le norme regolamentari vigenti negli ambiti di cui alla presente legge, con le modificazioni necessarie al fine di semplificarle e adeguarle alla disciplina legislativa conseguente all’adozione dei decreti legislativi di cui al comma 180 del presente articolo».
21.1.– Secondo la Regione, tuttavia, ai sensi dell’art. 117, sesto comma, Cost., il ricorso alla fonte regolamentare non sarebbe possibile in tutti gli ambiti incisi dalla legge, ma solo in quelli che siano riconducibili alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Pertanto, la disposizione impugnata violerebbe gli artt. 117, terzo e sesto comma, Cost., nella parte in cui consente l’adozione e la modifica di norme regolamentari all’interno degli ambiti riconducibili all’art. 117, terzo comma, Cost.
22.– Con atto depositato il 20 ottobre 2015 si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato infondato.
22.1.– Secondo la difesa statale, l’art. 1, comma 29, si inserirebbe a pieno titolo nel quadro della compiuta attuazione dell’autonomia scolastica, attraverso la specificazione delle funzioni svolte dal dirigente scolastico in tema di orientamento e valorizzazione degli studenti, ribadendo peraltro la possibilità dell’apporto di finanziamenti esterni – già possibile ai sensi del decreto interministeriale 1° febbraio 2001, n. 44, recante «Istruzioni generali sulla gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche» – per la valorizzazione dei talenti e del merito scolastico.
Tale precisazione operata dal legislatore si innesterebbe nell’ambito delle disposizioni contenute nel Decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275 (Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell’art. 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59), nella misura in cui riconosce alle istituzioni scolastiche autonome – per il tramite del dirigente scolastico – una funzione ascrivibile all’autonomia didattica ed educativa, nonché di sperimentazione e di ricerca, senza innovare rispetto alle competenze attribuite alle Regioni in materia di programmazione dell’offerta formativa.
22.2.– Quanto all’art. 1, comma 47, la difesa statale osserva che il segmento dell’istruzione post­secondaria non universitaria, rappresentato dai percorsi degli istituti tecnici superiori (ITS), rientra nella piena competenza statale, anche per quanto attiene alla normativa di dettaglio.
Le previste linee guida, infatti, sarebbero finalizzate a regolare sul piano squisitamente amministrativo e didattico la gestione delle fondazioni e dei corsi erogati; in particolare, i profili da disciplinare con linee guida riguarderebbero lo svolgimento degli esami, i criteri di riconoscimento delle fondazioni da parte del Prefetto e la loro gestione contabile.
Si tratterebbe, dunque, di aspetti non attinenti alle competenze regolative dell’offerta formativa sul territorio, proprie delle Regioni; in ogni caso, ad avviso della difesa statale, la norma prevede che tali linee guida siano adottate «previa intesa» con la Conferenza Unificata.
22.3.– Con riguardo all’art. 1, commi 66, 68, 69 e 74, la difesa statale osserva come tali disposizioni prevedano un meccanismo composito per l’organizzazione degli uffici pubblici, in particolare per razionalizzare la mobilità e gli esuberi del personale scolastico, senza maggiori oneri a carico della finanza pubblica. A tal fine, il meccanismo in esame riguarda i ruoli del personale docente, gli ambiti territoriali, le reti tra scuole.
Deduce l’Avvocatura generale dello Stato come i ruoli del personale docente siano modificati in modo sostanziale, perché individuati su base regionale e non più provinciale e siano ripartiti in ambiti territoriali, suddivisi in sezioni separate per gradi di istruzione, classi di concorso e tipologie di posto.
Rileva ancora la difesa statale come gli ambiti territoriali siano stati introdotti ex novo dalla legge n. 107 del 2015 e siano disciplinati dall’art. 1, comma 66; essi saranno costituiti ad opera dei direttori generali degli uffici scolastici regionali, su indicazione del Ministero dell’istruzione, sentiti le Regioni e gli enti locali, con estensione inferiore alla provincia o alla città metropolitana e saranno individuati sulla base della popolazione scolastica, della prossimità delle istituzioni scolastiche, delle caratteristiche del territorio, tenendo anche conto delle specificità delle aree interne, montane e delle piccole isole, della presenza di scuole nelle carceri, nonché di ulteriori situazioni o esperienze territoriali già in atto.
Gli ambiti territoriali configureranno l’organico dell’autonomia, che comprenderà l’organico di diritto e i posti per il potenziamento, l’organizzazione, la progettazione e il coordinamento; non comprenderà invece un ulteriore contingente di posti per il personale a tempo indeterminato, per operazioni di mobilità o assunzioni in ruolo.
Le reti di scuole, infine, sono un modello organizzativo in cui i diversi soggetti (produttori ed erogatori del servizio o nodi del sistema) convergono su obiettivi comuni, che hanno dato luogo ad un progetto didattico o un progetto di gestione dei servizi amministrativi e sono state introdotte dall’articolo 7 del d.P.R. n. 275 del 1999.
Pertanto, ad avviso della difesa statale, la questione di costituzionalità sollevata dalla Regione Puglia avverso le disposizioni richiamate, non considererebbe che esse rientrano nella categoria delle norme generali sull’istruzione e dei principi per l’organizzazione dei pubblici uffici, di cui all’articolo 97 Cost., e non dei principi fondamentali in materia di istruzione.
La questione proposta non terrebbe neppure conto del fatto che gli ambiti territoriali di cui al comma 66 non rientrerebbero nel dimensionamento che la sentenza n. 147 del 2012 di questa Corte ha rimesso alla competenza delle Regioni.
Tale dimensionamento, infatti, è attuato secondo le disposizioni dell’articolo 3 del d.P.R. 18 giugno 1998, n. 233 (Regolamento recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei singoli istituti, a norma dell’articolo 21 della L. 15 marzo 1997, n. 59), con l’approvazione da parte delle Regioni del piano regionale di dimensionamento delle istituzioni scolastiche, sulla base dei piani disposti dalle singole Province.
La difesa statale osserva come l’attività di dimensionamento attenga al numero degli istituti scolastici sul territorio, alle fusioni, soppressioni, aggregazioni, accorpamenti, trasferimenti di sedi, creazione di nuovi punti di erogazione del servizio e dell’offerta formativa, che sono di competenza regionale.
Al contrario, il meccanismo di cui ai commi 66 e seguenti atterrebbe alla determinazione, gestione e programmazione delle dotazioni organiche del personale docente della rete scolastica. Secondo l’art. 138, lettera b), del decreto legislativo 31 marzo 1998. n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della L 15 marzo 1997, n. 59), tale ambito materiale sarebbe di competenza esclusiva dello Stato ed inciderebbe sui livelli essenziali delle prestazioni, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Le disposizioni impugnate, pertanto, ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, disciplinerebbero la pianificazione del ruolo del personale docente che, al pari del reclutamento, rientrerebbe nell’assetto organizzativo della scuola, ascrivibile alla categoria delle norme generali sull’istruzione; di conseguenza, tale meccanismo sarebbe parte delle «strutture portanti» del sistema nazionale dell’istruzione, che richiedono un’applicazione unitaria sull’intero territorio nazionale.
Secondo la difesa statale, inoltre, tali norme sarebbero attuazione dell’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., e rispetterebbero il principio di leale collaborazione; il comma 66, in particolare, prevede che il decreto ministeriale di definizione degli ambiti sia emanato previo parere delle Regioni e degli enti locali. La norma opera nell’ambito dell’organizzazione degli uffici statali e non sarebbe necessaria la previsione dell’intesa.
In conclusione, secondo la difesa statale, il meccanismo in esame completerebbe l’aspetto funzionale e teleologico dello strumento di organizzazione degli uffici, permettendo una migliore gestione degli esuberi, destinati ad essere riassorbiti non più nel ristretto ambito provinciale, ma regionale; esso consentirebbe, altresì, la realizzazione della continuità didattica.
23.– In riferimento all’art. 1, comma 126, la difesa statale deduce che si tratterebbe di una disciplina relativa al trattamento retributivo del personale docente, che è personale statale. Osserva, infatti, l’Avvocatura generale dello Stato che il successivo comma 128 inquadra il “bonus” quale componente della «retribuzione accessoria», rispetto alla quale le Regioni non avrebbero alcuna competenza.
24.– Quanto all’art. 1, commi 153 e 155, la difesa statale precisa che il comma 153 si limita a prevedere un decreto del Ministro dell’istruzione per il riparto tra le Regioni di risorse statali da destinare alla realizzazione di scuole innovative sotto il profilo tecnologico, architettonico e dell’efficientamento energetico.
Pertanto, si tratterebbe di un semplice decreto rientrante nelle competenze dello Stato, che può ripartire le risorse sulla base di principi oggettivi. Il medesimo decreto fissa, inoltre, criteri uniformi su tutto il territorio nazionale per l’acquisizione delle manifestazioni di interesse da parte delle Regioni.
Secondo la difesa statale, non vi sarebbe alcun esercizio di funzione amministrativa da parte dello Stato. Le Regioni, infatti, conserverebbero il proprio potere di programmazione degli interventi sul territorio, essendo rimessa alla loro competenza l’individuazione delle aree di intervento sulle quali realizzare le scuole innovative finanziate con fondi statali.
L’Avvocatura generale dello Stato osserva come il decreto ministeriale del 7 agosto 2015, n. 593 (Ripartizione delle risorse e definizione dei criteri per la costruzione di scuole innovative), abbia individuato criteri minimi e uniformi per le Regioni, consentendo, peraltro, che esse prevedano, nell’ambito della propria autonomia e delle proprie specificità territoriali, ulteriori criteri per l’individuazione delle aree di intervento, nel rispetto delle proprie competenze relative al governo del territorio.
24.1.– Quanto al comma 155, la norma, ad avviso della difesa statale, si porrebbe l’obiettivo di avviare una concorso di idee a livello nazionale, ai sensi dell’art. 108 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), finalizzato all’individuazione di modelli di scuole innovative sotto il profilo tecnologico ed architettonico e dell’efficientamento energetico.
Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, rientrerebbe nella competenza statale indire un concorso nazionale per progettisti per individuare modelli di scuole legate a ambienti didattici innovativi, nel rispetto dei principi generali sull’istruzione e salvaguardando, in ogni caso, le competenze di Regioni ed enti locali.
Ma anche laddove si volesse far rientrare tale competenza nella potestà legislativa concorrente, il comma impugnato rispetterebbe comunque le competenze delle Regioni, perché prevede che esse individuino le aree nelle quali realizzare le scuole innovative; che il decreto di indizione del concorso di idee sia concertato in sede di Conferenza Stato-Regioni; che le aree oggetto di finanziamento vengano decise dalle singole Regioni nell’ambito del proprio potere programmatorio.
Anche il principio di leale collaborazione, secondo la difesa statale, sarebbe rispettato, alla luce della giurisprudenza costituzionale secondo la quale, in casi del genere, sarebbe sufficiente il parere della Conferenza.
Infine, secondo l’Avvocatura generale dello Stato, tali norme sono state vagliate in sede di Conferenza Unificata il 7 maggio 2015. In quella sede è stato espresso parere favorevole sul testo del disegno di legge governativo, che, con riguardo ai commi impugnati, non ha subito significativi cambiamenti in sede di approvazione parlamentare.
25.– In riferimento all’art. 1, comma 162, la difesa statale osserva come tale disposizione riguardi il monitoraggio di risorse statali assegnate alle Regioni, rispetto alle quali le Regioni stesse non hanno mai fornito dati nonostante le richieste dell’amministrazione.
Ad avviso dell’Avvocatura generale, sarebbe evidente come il monitoraggio delle risorse pubbliche costituisca un principio generale del nostro ordinamento, sancito anche dal d.lgs. n. 229 del 2011, che impone stringenti obblighi di rendicontazione delle risorse pubbliche, al fine di garantire il rispetto dei principi di razionalizzazione, efficientamento e contenimento della spesa pubblica, oltre che costituire principio contabile e di buona amministrazione, rientrante nella competenza esclusiva dello Stato.
In ragione di ciò, secondo la difesa statale, sarebbe obbligo dello Stato garantire l’osservanza di questi principi e perseguire l’obiettivo di un’esatta cognizione dell’utilizzo delle risorse pubbliche anche da parte delle Regioni e degli enti locali, indipendentemente dalla destinazione delle stesse.
Il comma impugnato, inoltre, prevede un termine perentorio per comunicare gli esiti del monitoraggio al Ministero dell’istruzione. Le Regioni devono evidenziare eventuali economie delle risorse statali maturate all’esito dell’attuazione degli interventi di edilizia scolastica per i piani degli anni 2007-2008-2009 e quest’attività, ad avviso della difesa statale, rientra nelle normali attività di monitoraggio sull’uso delle risorse pubbliche, di competenza esclusiva dello Stato.
Qualora invece si ritenesse che le attività di monitoraggio sui piani di edilizia scolastica rientrino nella competenza concorrente delle Regioni, la norma impugnata, ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, fisserebbe un principio generale e lascerebbe comunque alle Regioni il potere decisionale e programmatorio nel riutilizzo delle eventuali economie accertate.
Le prerogative regionali e i poteri programmatori delle Regioni vengono tutelati, in quanto la risorse restano nella disponibilità delle stesse, coerentemente con la destinazione originaria. La norma impugnata ribadisce solo il principio per cui le risorse statali, peraltro già destinate all’edilizia scolastica, debbano essere utilizzate per la medesima finalità; le Regioni, inoltre, conservano una piena autonomia nell’individuazione degli interventi da finanziare, in quanto la norma stessa rinvia al potere di programmazione regionale.
Secondo la difesa statale, dunque, non è apposto un nuovo vincolo di destinazione, ma è stato semplicemente ribadito quello già esistente. Inoltre, anche in questo caso, i commi 162 e 171 sono stati vagliati in sede di Conferenza Unificata il 7 maggio 2015 e il testo del disegno di legge governativo, che ha ricevuto il parere favorevole della Conferenza, non ha poi subito significativi cambiamenti in sede di approvazione definitiva da parte del Parlamento.
La norma è pertanto rispettosa del dettato di cui agli articoli 117, terzo comma, e 119 Cost.
26.– In riferimento all’art. 1, comma 181, lettera e), n. 1.3), la difesa statale rileva come l’obiettivo del legislatore non sia quello di invadere la competenza regionale relativa agli asili nido, bensì quello di rendere strutturale e sistematico il servizio educativo su tutto il territorio nazionale, tenuto conto della crescente domanda di tale servizio da parte delle famiglie, ma pur sempre nel rispetto delle competenze regionali.
Il successivo comma 182, infatti, prevede che i decreti legislativi di cui al comma 180, vengano adottati «previo parere della Conferenza unificata», e ciò anche a fronte di specifica richiesta emendativa sul testo del disegno di legge di iniziativa governativa, proposta in sede di Conferenza Unificata il 7 maggio 2015 e sulla quale la stessa Conferenza ha espresso parere favorevole.
27.– Quanto infine all’art. 1, comma 183, la difesa statale ritiene che si tratti di mero riordino regolamentare che dovrà essere effettuato nell’ambito del riparto di competenze vigente, nonché alla luce di quanto disciplinato dagli emanandi decreti legislativi che, ai sensi del comma 182, dovranno comunque essere adottati previo parere della Conferenza Unificata.
28.– Con due successive memorie depositate in prossimità dell’udienza, sia il Presidente del Consiglio dei ministri, sia la Regione Puglia, hanno insistito nelle conclusioni già formulate nei rispettivi atti introduttivi.
 
Considerato in diritto
1.– Con i ricorsi indicati in epigrafe (reg. ric. n. 85 e n. 88 del 2015), la Regione Veneto e la Regione Puglia hanno impugnato l’art. 1, commi 29, 44, 47, 66, 68, 69, 74, 126, 153, 155, 162, 171, 180, 181 e 183, della legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), per violazione degli artt. 97, 117, secondo comma, lettera n), terzo, quarto e sesto comma, 118, primo comma, 119 e 120 della Costituzione.
2.– In considerazione della parziale identità delle norme denunciate e delle censure proposte, i due giudizi devono essere riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con un’unica pronuncia.
3.– L’art. 1, comma 29, stabilisce che «Il dirigente scolastico, di concerto con gli organi collegiali, può individuare percorsi formativi e iniziative diretti all’orientamento e a garantire un maggiore coinvolgimento degli studenti nonché la valorizzazione del merito scolastico e dei talenti. A tale fine, nel rispetto dell’autonomia delle scuole e di quanto previsto dal regolamento di cui al decreto del Ministro della pubblica istruzione 1° febbraio 2001, n. 44, possono essere utilizzati anche finanziamenti esterni».
3.1.– Secondo la Regione Puglia, il primo periodo di tale disposizione sarebbe in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., perché, pur incidendo nella materia di competenza concorrente relativa all’«istruzione», non sarebbe un principio fondamentale, ma una norma di dettaglio; esso, inoltre, violerebbe il combinato disposto dell’art. 117, terzo comma, e dell’art. 118, primo comma, Cost., perché, pur attribuendo ad un organo statale una funzione amministrativa ascrivibile alla competenza concorrente in materia di «istruzione», non prevederebbe alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni nella disciplina e nell’esercizio della funzione avocata dallo Stato.
3.2.– La questione non è fondata.
Nel disporre che il dirigente scolastico, di concerto con gli organi collegiali, può individuare percorsi formativi e iniziative diretti all’orientamento e a garantire un maggiore coinvolgimento degli studenti, nonché la valorizzazione del merito scolastico e dei talenti, la norma in esame esprime un principio fondamentale rivolto direttamente alle istituzioni scolastiche autonome, in quanto fissa «criteri, obiettivi, direttive o discipline […] tese ad assicurare la esistenza di elementi di base comuni sul territorio nazionale in ordine alle modalità di fruizione del servizio dell’istruzione» (sentenza n. 200 del 2009); di conseguenza, trattandosi di una disposizione legittimamente adottata dallo Stato nell’esercizio della sua competenza a determinare i principi fondamentali in materia di «istruzione», non è necessario alcun coinvolgimento della Regione.
4.– L’art. 1, comma 44, stabilisce che «Nell’ambito del sistema nazionale di istruzione e formazione e nel rispetto delle competenze delle regioni, al potenziamento e alla valorizzazione delle conoscenze e delle competenze degli studenti del secondo ciclo nonché alla trasparenza e alla qualità dei relativi servizi possono concorrere anche le istituzioni formative accreditate dalle regioni per la realizzazione di percorsi di istruzione e formazione professionale, finalizzati all’assolvimento del diritto-dovere all’istruzione e alla formazione. L’offerta formativa dei percorsi di cui al presente comma è definita, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, dal Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Al fine di garantire agli allievi iscritti ai percorsi di cui al presente comma pari opportunità rispetto agli studenti delle scuole statali di istruzione secondaria di secondo grado, si tiene conto, nel rispetto delle competenze delle regioni, delle disposizioni di cui alla presente legge. All’attuazione del presente comma si provvede nell’ambito delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente e della dotazione organica dell’autonomia e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica».
4.1.– Secondo la Regione Veneto, tale disposizione, nell’affidare al Ministero dell’istruzione il compito di definire l’offerta formativa dei percorsi di istruzione e formazione professionale, violerebbe il combinato disposto dell’art. 117, terzo e quarto comma, in quanto la materia dell’«istruzione e formazione professionale» sarebbe di competenza esclusiva delle Regioni.
4.1.1.– Sarebbe violato anche l’art. 120 Cost., per l’utilizzo distorsivo delle forme della collaborazione, in quanto la previsione dell’intesa non può costituire, ad avviso della Regione, lo strumento per espropriare la sua competenza in materia di formazione professionale.
4.1.2.– Viene altresì lamentato il contrasto con gli artt. 97 e 118 Cost., perché non si terrebbe conto delle peculiarità territoriali, con conseguente pregiudizio del buon andamento, né sussisterebbero le condizioni per l’attrazione in sussidiarietà della funzione amministrativa.
4.2.– La questione non è fondata in riferimento ad alcuno dei profili di censura sollevati.
La disposizione impugnata, infatti, è volta non tanto a regolare la materia, quanto a garantire agli allievi iscritti ai corsi delle istituzioni formative accreditate dalle Regioni pari opportunità rispetto agli studenti delle scuole statali. Essa, inoltre, richiama più volte il «rispetto delle competenze delle Regioni» e prevede che la definizione dell’offerta formativa dei percorsi di istruzione e formazione professionale da parte del Ministero avvenga, in ogni caso, «previa intesa in sede di Conferenza», scongiurando in tal modo qualsivoglia vulnus alle competenze della Regione.
5.– Ai sensi dell’art. 1, comma 47, «Per favorire le misure di semplificazione e di promozione degli istituti tecnici superiori, con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono emanate le linee guida per conseguire i seguenti obiettivi, a sostegno delle politiche di istruzione e formazione sul territorio e dello sviluppo dell’occupazione dei giovani:
a) semplificare e snellire le procedure per lo svolgimento delle prove conclusive dei percorsi attivati dagli istituti tecnici superiori, prevedendo modifiche alla composizione delle commissioni di esame e alla predisposizione e valutazione delle prove di verifica finali;
b) prevedere l’ammontare del contributo dovuto dagli studenti per gli esami conclusivi dei percorsi e per il rilascio del diploma;
c) prevedere che la partecipazione dei soggetti pubblici in qualità di soci fondatori delle fondazioni di partecipazione cui fanno capo gli istituti tecnici superiori e le loro attività possa avvenire senza determinare nuovi o maggiori oneri a carico dei loro bilanci;
d) prevedere che, ai fini del riconoscimento della personalità giuridica da parte del prefetto, le fondazioni di partecipazione cui fanno capo gli istituti tecnici superiori siano dotate di un patrimonio, uniforme per tutto il territorio nazionale, non inferiore a 50.000 euro e comunque che garantisca la piena realizzazione di un ciclo completo di percorsi;
e) prevedere per le fondazioni di partecipazione cui fanno capo gli istituti tecnici superiori un regime contabile e uno schema di bilancio per la rendicontazione dei percorsi uniforme in tutto il territorio nazionale;
f) prevedere che le fondazioni esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge possano attivare nel territorio provinciale altri percorsi di formazione anche in filiere diverse, fermo restando il rispetto dell’iter di autorizzazione e nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente. In questo caso gli istituti tecnici superiori devono essere dotati di un patrimonio non inferiore a 100.000 euro».
5.1.– Secondo la Regione Puglia, tale disposizione, nella parte in cui affida l’elaborazione di apposite linee guida al Ministro dell’istruzione, per «favorire le misure di semplificazione e di promozione degli istituti tecnici superiori» in vista della realizzazione degli obiettivi indicati nelle lettere da a) a f) del medesimo comma, violerebbe il combinato disposto dell’art. 117, terzo e sesto comma, Cost., in quanto rimetterebbe ad una fonte sub-legislativa la determinazione di linee guida vincolanti, nell’ambito di una materia di competenza concorrente come l’istruzione, nella quale non è consentito al legislatore statale il ricorso a fonti di rango inferiore a quello della legge.
5.2.– La questione non è fondata.
L’art. 117, sesto comma, Cost., infatti, preclude allo Stato, nelle materie di legislazione concorrente, non già l’adozione di qualsivoglia atto sub-legislativo, come assume la Regione, bensì dei soli regolamenti, che sono fonti del diritto, costitutive di un determinato assetto dell’ordinamento. Viceversa, la giurisprudenza di questa Corte ha già identificato nelle linee guida atti esecutivi, secondo alcuni di alta amministrazione, che, in particolari circostanze, «vengono strettamente ad integrare la normativa primaria che ad essi rinvia», affidando loro quelle specificazioni dei suoi principi, di cui esige un’applicazione uniforme (sentenza n. 11 del 2014). Sovente esse implicano conoscenze specialistiche proprie del settore ordinamentale in cui si innestano, e per tale caratteristica mal si conciliano con il diretto contenuto dell’atto legislativo.
Ebbene, anche le linee guida di cui all’impugnato art. 1, comma 47, costituiscono la necessaria integrazione della norma primaria, per conseguire l’uniforme realizzazione degli obiettivi che essa si prefigge nelle lettere da a) ad f). Del resto, proprio in ragione della stretta contiguità con la competenza regionale e delle esigenze di partecipazione rafforzata delle Regioni, è previsto che il decreto ministeriale con cui le linee guida sono emanate sia adottato «previa intesa in sede di conferenza unificata» (sentenza n. 62 del 2013).
5.3.– La Regione Veneto censura l’art. 1, comma 47, lettera f), nella parte in cui consente alle fondazioni di partecipazione, cui fanno capo gli istituti tecnici superiori, di attivare altri percorsi formativi nel territorio provinciale.
Secondo la ricorrente, tale disposizione violerebbe gli artt. 97, 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 120 Cost., in quanto la definizione dell’offerta dei percorsi realizzati da istituzioni formative dovrebbe rientrare nella competenza esclusiva regionale.
5.4.– La questione non è fondata.
La disposizione impugnata prevede bensì che le fondazioni di partecipazione possano attivare nel territorio provinciale altri percorsi di formazione, ma «fermo restando il rispetto dell’iter di autorizzazione» e quindi senza pregiudizio per le competenze delle Regioni, le quali non solo «programmano l’istituzione dei corsi dell’IFTS», ai sensi dell’art. 69, comma 2, della legge 17 maggio 1999, n. 144 (Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all’occupazione e della normativa che disciplina l’INAIL, nonché disposizioni per il riordino degli enti previdenziali), ma sono e rimangono titolari del potere autorizzatorio.
6.– L’art. 1, comma 66, prevede che «A decorrere dall’anno scolastico 2016/2017 i ruoli del personale docente sono regionali, articolati in ambiti territoriali, suddivisi in sezioni separate per gradi di istruzione, classi di concorso e tipologie di posto. Entro il 30 giugno 2016 gli uffici scolastici regionali, su indicazione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, sentiti le regioni e gli enti locali, definiscono l’ampiezza degli ambiti territoriali, inferiore alla provincia o alla città metropolitana, considerando:
a) la popolazione scolastica;
b) la prossimità delle istituzioni scolastiche;
c) le caratteristiche del territorio, tenendo anche conto delle specificità delle aree interne, montane e delle piccole isole, della presenza di scuole nelle carceri, nonché di ulteriori situazioni o esperienze territoriali già in atto».
6.1.– Secondo la Regione Puglia, tale disposizione violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto disciplinerebbe profili organizzativi della rete scolastica che sarebbero di competenza concorrente delle Regioni e non sarebbe un principio fondamentale della materia; sarebbe, altresì, violato il combinato disposto dell’art. 117, terzo comma, e dell’art. 118, primo comma, Cost., perché, pur attribuendo ad organi statali una funzione amministrativa in una materia concorrente, la norma impugnata si limiterebbe a prevedere il parere, anziché l’intesa con le Regioni interessate.
6.2.– La questione non è fondata.
È bensì vero che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, «la distribuzione del personale docente tra le istituzioni scolastiche autonome è compito del quale le Regioni non possono essere private» (sentenza n. 13 del 2004).
Tuttavia, la disposizione in esame non ha riguardo alla distribuzione del personale tra le istituzioni scolastiche, ma alla ben diversa fattispecie della definizione degli ambiti territoriali dei ruoli del personale docente. Si tratta di personale statale e la relativa disciplina «rientra senza alcun dubbio nella competenza esclusiva dello Stato di cui all’art. 117, comma secondo, lettera g), della Costituzione (organizzazione amministrativa dello Stato)» (sentenza n. 279 del 2005).
6.3.– Anche la Regione Veneto ha impugnato la medesima disposizione, deducendo che l’attribuzione ad organi periferici dello Stato della competenza a definire l’ampiezza degli ambiti territoriali sarebbe lesiva della propria competenza legislativa e amministrativa in materia di istruzione. Essa non fisserebbe un principio fondamentale, ma una norma puntuale, che non le lascerebbe alcun margine di autonoma decisione.
Viene lamentata, inoltre, la violazione dell’art. 97, Cost., per la possibile sovrapposizione tra gli ambiti individuati dalla Regione nel dimensionamento della rete scolastica e quelli individuati dalla norma impugnata; nonché degli artt. 118 e 120, Cost., perché la mera consultazione delle Regioni interessate sarebbe elusiva del principio di leale collaborazione.
6.4.–La questione non è fondata per le medesime ragioni richiamate al punto 6.2.
7.– L’art. 1, comma 68, dispone che «A decorrere dall’anno scolastico 2016/2017, con decreto del dirigente preposto all’ufficio scolastico regionale, l’organico dell’autonomia è ripartito tra gli ambiti territoriali. L’organico dell’autonomia comprende l’organico di diritto e i posti per il potenziamento, l’organizzazione, la progettazione e il coordinamento, incluso il fabbisogno per i progetti e le convenzioni di cui al quarto periodo del comma 65. A quanto previsto dal presente comma si provvede nel limite massimo di cui al comma 201».
7.1.– Secondo la Regione Puglia, tale disposizione, nella parte in cui affida la funzione di ripartizione dell’organico di autonomia «per ambiti territoriali» ad un organo statale, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto si occuperebbe di profili relativi all’assetto organizzativo della rete scolastica che implicano valutazioni legate alle specifiche esigenze territoriali e che pertanto, secondo la giurisprudenza costituzionale, sarebbero da ricondurre alla competenza delle Regioni in materia di istruzione.
7.2.– Sarebbe altresì violato il combinato disposto degli artt. 117, terzo comma e 118, primo comma, Cost., in quanto la norma impugnata, pur attribuendo ad un organo statale una funzione ascrivibile a una materia concorrente, non prevederebbe alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni.
7.3.– La questione non è fondata.
La disposizione impugnata attiene, analogamente alla precedente, non alla distribuzione del personale tra le scuole, ma all’assetto dell’organico di personale statale.
Va inoltre ricordato che con riguardo alla definizione dell’organico dell’autonomia, di cui all’art. 50, comma 1, del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo), come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 35 del 2012, questa Corte ha ritenuto che tali «disposizioni […] devono essere senz’altro qualificate come “norme generali sull’istruzione”, dal momento che, per evidenti ragioni di necessaria unità ed uniformità della disciplina in materia scolastica, sono preordinate ad introdurre una normativa operante sull’intero territorio nazionale avente ad oggetto “caratteristiche basilari” dell’assetto ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico» (sentenza n. 62 del 2013).
Trattandosi di una disciplina rientrante nella sicura competenza dello Stato, non sussiste neppure il mancato coinvolgimento lamentato dalla Regione.
8.– L’art. 1, comma 69, prevede che «All’esclusivo scopo di far fronte ad esigenze di personale ulteriori rispetto a quelle soddisfatte dall’organico dell’autonomia come definite dalla presente legge, a decorrere dall’anno scolastico 2016/2017, ad esclusione dei posti di sostegno in deroga, nel caso di rilevazione delle inderogabili necessità previste e disciplinate, in relazione ai vigenti ordinamenti didattici, dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 81, è costituito annualmente con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, un ulteriore contingente di posti non facenti parte dell’organico dell’autonomia né disponibili, per il personale a tempo indeterminato, per operazioni di mobilità o assunzioni in ruolo. A tali necessità si provvede secondo le modalità, i criteri e i parametri previsti dal citato decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 81. Alla copertura di tali posti si provvede a valere sulle graduatorie di personale aspirante alla stipula di contratti a tempo determinato previste dalla normativa vigente ovvero mediante l’impiego di personale a tempo indeterminato con provvedimenti aventi efficacia limitatamente ad un solo anno scolastico. All’attuazione del presente comma si provvede nei limiti delle risorse disponibili annualmente nello stato di previsione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca indicate nel decreto ministeriale di cui al primo periodo, fermo restando quanto previsto dall’articolo 64, comma 6, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133».
8.1.–Secondo la Regione Puglia, tale disposizione, nella parte in cui attribuisce al Ministro dell’istruzione la funzione di definire, tramite decreto, un incremento dei posti dell’organico, seppure non concernenti l’organico di autonomia, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto si occuperebbe di profili organizzativi della rete scolastica che implicano valutazioni legate alle specifiche esigenze territoriali e che sono dunque da ricondurre alla competenza regionale in materia di istruzione.
8.1.1.– Sarebbe altresì violato il combinato disposto dell’art. 117, terzo comma e dell’art. 118, primo comma, Cost., perché il comma impugnato, pur attribuendo ad un organo statale una funzione ascrivibile a una materia concorrente, non prevederebbe alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni.
8.2.– La questione non è fondata.
L’incremento dell’organico del personale della scuola non può che spettare allo Stato, essendo gli insegnanti – al pari dei dirigenti scolastici – «dipendenti pubblici statali e non regionali – come risulta sia dal loro reclutamento che dal loro complessivo status giuridico»; di conseguenza, «è chiaro che il titolo di competenza esclusiva statale, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., assume un peso decisamente prevalente rispetto al titolo di competenza concorrente previsto in materia di istruzione dal medesimo art. 117, terzo comma» (sentenza n. 147 del 2012).
Quanto infine ai profili attinenti al mancato coinvolgimento regionale, «deve osservarsi che, vertendosi in materia di competenza statale esclusiva, non sussisteva per lo Stato alcun obbligo a tale riguardo» (sentenza n. 92 del 2011).
9.– Ai sensi dell’art. 1, comma 74, «Gli ambiti territoriali e le reti sono definiti assicurando il rispetto dell’organico dell’autonomia e nell’ambito delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
9.1.– Secondo la Regione Puglia, tale disposizione, nella parte in cui, in combinato disposto con il comma 71, «sembrerebbe affidare» la definizione degli ambiti territoriali e delle reti agli uffici scolastici regionali, i quali invece, ai sensi del comma 71, dovrebbero limitarsi a promuovere le reti tra scuole, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, così interpretata, finirebbe con l’occuparsi di profili della materia istruzione che sono di competenza delle Regioni.
9.1.1.– Sarebbe altresì violato il combinato disposto dell’art. 117, terzo comma, e dell’art. 118, primo comma, Cost., perché la norma impugnata, pur attribuendo ad organi statali una funzione in una materia concorrente, non prevederebbe alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni.
9.2.– La questione non è fondata.
È erroneo il presupposto interpretativo da cui muove la ricorrente. Il combinato disposto delle richiamate disposizioni non si traduce affatto nell’attribuzione, in capo all’ufficio regionale, della funzione di definire le reti, ma comporta semplicemente che la costituzione della rete, soltanto promossa dall’ufficio scolastico regionale, debba comunque avvenire nel rispetto della normativa vigente, ed in particolare dell’art. 138, comma 1, lettere a) e b), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), che aveva delegato alle Regioni funzioni amministrative in materia di programmazione dell’offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale, oltre che di programmazione della rete scolastica; nonché dell’art. 3 del d.P.R. 18 giugno 1998 n. 233 (Regolamento recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei singoli istituti, a norma dell’articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59), ai sensi del quale «[i] piani di dimensionamento delle istituzioni scolastiche (…) sono definiti in conferenze provinciali di organizzazione della rete scolastica, nel rispetto degli indirizzi di programmazione e dei criteri generali, riferiti anche agli ambiti territoriali, preventivamente adottati dalle Regioni» (sentenza n. 34 del 2005).
Secondo questa Corte, del resto, «proprio alla luce del fatto che già la normativa antecedente alla riforma del Titolo V prevedeva la competenza regionale in materia di dimensionamento delle istituzioni scolastiche, e quindi postulava la competenza sulla programmazione scolastica di cui all’art. 138 del d.lgs. n. 112 del 1998, è da escludersi che il legislatore costituzionale del 2001 abbia voluto spogliare le Regioni di una funzione che era già ad esse conferita», sia pure soltanto sul piano meramente amministrativo (sentenza n. 200 del 2009).
La disposizione impugnata non invade, perciò, la competenza delle Regioni a disciplinare l’attività di dimensionamento della rete scolastica sul territorio.
10.– L’art. 1, comma 126, dispone che «Per la valorizzazione del merito del personale docente è istituito presso il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca un apposito fondo, con lo stanziamento di euro 200 milioni annui a decorrere dall’anno 2016, ripartito a livello territoriale e tra le istituzioni scolastiche in proporzione alla dotazione organica dei docenti, considerando altresì i fattori di complessità delle istituzioni scolastiche e delle aree soggette a maggiore rischio educativo, con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca».
10.1.– Secondo la Regione Puglia, tale disposizione, nella parte in cui istituisce un fondo a destinazione vincolata ai fini della «valorizzazione del merito del personale docente», violerebbe il combinato disposto dell’art. 117, terzo comma, e dell’art. 119 Cost., perché non sarebbe consentito al legislatore statale istituire fondi a destinazione vincolata in una materia di competenza concorrente quale quella dell’istruzione.
10.2.– La questione non è fondata.
La «valorizzazione del merito del personale docente», infatti, è un profilo attinente alla disciplina dei dipendenti pubblici statali, che rientra nella competenza esclusiva dello Stato di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., e che non dà luogo, pertanto, ad una destinazione vincolata di fondi alle Regioni.
11.– L’art. 1, comma 153, stabilisce che «Al fine di favorire la costruzione di scuole innovative dal punto di vista architettonico, impiantistico, tecnologico, dell’efficienza energetica e della sicurezza strutturale e antisismica, caratterizzate dalla presenza di nuovi ambienti di apprendimento e dall’apertura al territorio, il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, con proprio decreto, d’intesa con la Struttura di missione per il coordinamento e impulso nell’attuazione di interventi di riqualificazione dell’edilizia scolastica, istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 maggio 2014 presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, provvede a ripartire le risorse di cui al comma 158 tra le regioni e individua i criteri per l’acquisizione da parte delle stesse regioni delle manifestazioni di interesse degli enti locali proprietari delle aree oggetto di intervento e interessati alla costruzione di una scuola innovativa».
11.1.– Secondo la Regione Puglia, tale disposizione, nella parte in cui affida al Ministro dell’istruzione la ripartizione delle risorse di cui al comma 158, nonché l’individuazione dei criteri per l’acquisizione da parte delle stesse Regioni «delle manifestazioni di interesse degli enti locali proprietari delle aree oggetto di intervento e interessati alla costruzione di una scuola innovativa», violerebbe il combinato disposto dell’art. 117, terzo comma, e dell’art. 118, primo comma, Cost., perché, pur attribuendo ad un organo statale una funzione amministrativa in una materia come l’edilizia scolastica, che incide su una pluralità di competenze concorrenti, non prevederebbe alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni.
11.2.– La questione è fondata.
In riferimento all’art. 53, comma 7, del decreto legge n. 5 del 2012, il quale demanda ad un decreto del Ministro dell’istruzione, da emanare sentita la Conferenza unificata, l’adozione delle norme tecniche-quadro contenenti gli indici minimi e massimi di funzionalità urbanistica, edilizia, nonché didattica, indispensabili a garantire indirizzi progettuali adeguati ed omogenei sul territorio nazionale, questa Corte ha chiarito come «[n]ella disciplina in esame si intersecano più materie, quali il “governo del territorio”, “l’energia” e la “protezione civile”, tutte rientranti nella competenza concorrente Stato-Regioni di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.», rilevando altresì che «nelle materie di competenza concorrente, allorché vengono attribuite funzioni amministrative a livello centrale allo scopo di individuare norme di natura tecnica che esigono scelte omogenee su tutto il territorio nazionale improntate all’osservanza di standard e metodologie desunte dalle scienze, il coinvolgimento della conferenza Stato Regioni può limitarsi all’espressione di un parere obbligatorio (sentenze n. 265 del 2011, n. 254 del 2010, n. 182 del 2006, n. 336 e n. 285 del 2005)» (sentenza n. 62 del 2013).
Nel caso di specie, tale coinvolgimento regionale non è previsto e la disposizione impugnata, di conseguenza, va dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro che provvede alla ripartizione delle risorse sia adottato sentita la Conferenza Stato Regioni.
12.– L’art. 1, comma 155, dispone che «Il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, con proprio decreto, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, indice specifico concorso con procedura aperta, anche mediante procedure telematiche, avente ad oggetto proposte progettuali relative agli interventi individuati dalle regioni ai sensi del comma 154, nel limite delle risorse assegnate dal comma 158 e comunque nel numero di almeno uno per regione».
12.1.– Secondo la Regione Puglia, tale disposizione, nella parte in cui non prevede che, ai fini dell’indizione della procedura concorsuale ivi contemplata, venga acquisita un’intesa con le Regioni interessate dagli interventi di edilizia scolastica, violerebbe il combinato disposto dell’art. 117, terzo comma, e dell’art. 118, primo comma, Cost., perché, pur attribuendo ad un organo statale una funzione amministrativa in una materia che incide su una pluralità di competenze concorrenti, si limiterebbe a prevedere l’acquisizione di un mero parere, anziché dell’intesa con le Regioni interessate.
12.2.– La questione non è fondata.
Anche la disposizione in esame, al pari della precedente, si colloca all’incrocio di una serie di materie «quali il “governo del territorio”, “l’energia” e la “protezione civile”, tutte rientranti nella competenza concorrente Stato-Regioni di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.»; in tali materie, secondo questa Corte, «allorché vengono attribuite funzioni amministrative a livello centrale allo scopo di individuare norme di natura tecnica che esigono scelte omogenee su tutto il territorio nazionale improntate all’osservanza di standard e metodologie desunte dalle scienze, il coinvolgimento della conferenza Stato Regioni può limitarsi all’espressione di un parere obbligatorio (sentenze n. 265 del 2011, n. 254 del 2010, n. 182 del 2006, n. 336 e n. 285 del 2005)» (sentenza n. 62 del 2013). Alla luce della richiamata giurisprudenza, pertanto, ai fini del coinvolgimento regionale è sufficiente il parere della Conferenza Stato Regioni.
13.– L’art. 1, comma 162, stabilisce che «Le regioni sono tenute a fornire al Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il monitoraggio completo dei piani di edilizia scolastica relativi alle annualità 2007, 2008 e 2009, finanziati ai sensi dell’articolo 1, comma 625, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, pena la mancata successiva assegnazione di ulteriori risorse statali. Le relative economie accertate all’esito del monitoraggio restano nella disponibilità delle regioni per essere destinate a interventi urgenti di messa in sicurezza degli edifici scolastici sulla base di progetti esecutivi presenti nella rispettiva programmazione regionale predisposta ai sensi dell’articolo 10 del decreto­ legge 12 settembre 2013, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2013, n. 128, come da ultimo modificato dai commi 173 e 176 del presente articolo, nonché agli interventi che si rendono necessari all’esito delle indagini diagnostiche sugli edifici scolastici di cui ai commi da 177 a 179 e a quelli che si rendono necessari sulla base dei dati risultanti dall’Anagrafe dell’edilizia scolastica. Gli interventi devono essere comunicati dalla regione competente al Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, che definisce tempi e modalità di attuazione degli stessi».
Ai sensi del successivo comma 171, «Il monitoraggio degli interventi di cui ai commi da 159 a 176 è effettuato secondo quanto disposto dal decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229».
13.1.– Secondo la Regione Puglia, le richiamate disposizioni sarebbero illegittime: la prima, nella parte in cui impone alle Regioni di fornire il monitoraggio dei piani sull’edilizia, indicando altresì il termine perentorio per l’adempimento di tale onere, la sanzione in caso di eventuale inadempimento e la destinazione delle eventuali economie residuate dalla realizzazione degli interventi di edilizia scolastica; la seconda, nella parte in cui prescrive l’applicazione delle modalità di cui al decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229 (Attuazione dell’articolo 30, comma 9, lettere e), f) e g), della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell’utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti e costituzione del Fondo opere e del Fondo progetti). Esse violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto né il comma 162, né il comma 171, sia singolarmente, sia considerati congiuntamente, sarebbero principi fondamentali in materia di edilizia scolastica o di altre materie concorrenti, ma norme di dettaglio.
13.2.– La questione non è fondata.
Deve anzitutto rilevarsi che, in base all’art. 1 del richiamato d.lgs. n. 229 del 2011, le amministrazioni che realizzino opere pubbliche sono obbligate, fra le altre cose, a «detenere ed alimentare un sistema gestionale informatizzato contenente le informazioni anagrafiche, finanziarie, fisiche e procedurali relative alla pianificazione e programmazione delle opere e dei relativi interventi».
Disposizioni del genere costituiscono espressione della competenza statale nella materia del «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale» (art. 117, secondo comma, lettera r, Cost.) e «sono anzitutto strumentali per “assicurare una comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei, in modo da permettere la comunicabilità tra i sistemi informatici della pubblica amministrazione” (sentenza n. 17 del 2004; nello stesso senso, fra le altre, sentenze n. 23 del 2014 e n. 46 del 2013)» (sentenza n. 251 del 2016).
L’attività di monitoraggio di cui devono farsi carico le Regioni, ai sensi della norma impugnata, si colloca pienamente all’interno di questo sistema informativo e si rivela una modalità conoscitiva strumentale al finanziamento statale degli interventi di edilizia scolastica.
Peraltro, ai sensi dell’art. 1, comma 625, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), le risorse statali destinate a finanziare i piani di edilizia scolastica sono destinate, per il 50 per cento, «al completamento di attività di messa in sicurezza e di adeguamento a norma degli edifici scolastici», vale a dire al perseguimento di un obiettivo che non può non avere un’applicazione uniforme su tutto il territorio nazionale e che vale dunque a configurare le disposizioni impugnate alla stregua di principi fondamentali in materia di edilizia scolastica.
13.3.– La Regione Puglia censura l’art. 1, comma 162, anche nella parte in cui impone che le eventuali economie che residuino alle Regioni a seguito degli interventi di edilizia scolastica, e che siano accertate a seguito del monitoraggio, debbano essere impiegate ai fini della realizzazione degli interventi indicati dal comma medesimo.
13.3.1.– Secondo la ricorrente, tale disposizione violerebbe l’art. 119 Cost., in quanto finirebbe per stanziare finanziamenti a destinazione vincolata che, riguardando l’edilizia scolastica, inciderebbero su una pluralità di materie concorrenti.
13.4.– La questione non è fondata.
La disposizione impugnata, infatti, non appone un nuovo vincolo di destinazione, ma si limita a ribadire che tali risorse, peraltro già destinate all’edilizia scolastica, debbano continuare a essere utilizzate per la medesima finalità.
D’altra parte, che il comma 162 non sia lesivo delle prerogative regionali, si deduce altresì dalla circostanza che le risorse restano comunque nella disponibilità delle Regioni, le quali conservano piena autonomia nell’individuazione degli interventi da finanziare, in virtù dell’esplicito rinvio che la norma fa alla «rispettiva programmazione regionale».
14.– L’art. 1, comma 180, prevede che «Il Governo è delegato ad adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi al fine di provvedere al riordino, alla semplificazione e alla codificazione delle disposizioni legislative in materia di istruzione, anche in coordinamento con le disposizioni di cui alla presente legge»; il successivo comma 181 elenca i principi e i criteri direttivi ai quali il Governo si dovrà attenere nel dare attuazione alla delega conferitagli.
14.1.– Secondo la Regione Veneto, il complesso di queste disposizioni determinerebbe una fitta rete di interferenze con la competenza esclusiva regionale in materia di formazione professionale, attribuendo allo Stato il potere di dettare non solo principi fondamentali, ma anche norme di dettaglio, in violazione degli artt. 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 120 Cost.
In particolare, ad avviso della difesa regionale, sarebbero lesive del riparto di competenze le disposizioni che affidano al legislatore delegato il compito di definire il sistema di formazione iniziale e il suo completamento, nonché l’istituzione di percorsi di formazione che integrano le competenze disciplinari e pedagogiche dei docenti; la previsione di un sistema formativo della professionalità degli educatori e dei docenti in possesso di specifiche abilitazioni e di specifiche competenze artistico-musicali e didattico-metodologiche; il potenziamento e il coordinamento dell’offerta formativa extrascolastica e integrata negli ambiti artistico, musicale, coreutico e teatrale e «similari disposizioni disseminate nel corpo del comma impugnato».
14.2.– La difesa statale eccepisce la genericità delle censure, nonché l’irrilevanza della questione, posto che è prevista l’adozione di decreti legislativi il cui contenuto precettivo non sarebbe al momento prevedibile.
14.3.– L’eccezione di inammissibilità della questione per genericità è fondata.
Le censure non sono sorrette da adeguati elementi argomentativi in grado di suffragarle, perché la ricorrente, salvo alcune esemplificazioni, «si è limitata a coinvolgere i due commi citati in una generica deduzione d’insieme con la quale afferma che sarebbero state pretermesse “le competenze regionali in materia di istruzione” rientranti “nella previsione del terzo comma dell’art. 117 della Costituzione”» (sentenza n. 200 del 2009), senza specificare tuttavia, quali disposizioni, singolarmente considerate, determinerebbero le lesioni che vengono lamentate.
14.4.– La Regione Puglia, invece, censura specificamente l’art. 1, comma 181, lettera e), n. 1.3), nella parte in cui prevede che la delega conferita al Governo contempli anche la determinazione degli «standard strutturali, organizzativi e qualitativi dei servizi educativi per l’infanzia e della scuola dell’infanzia».
14.4.1.– Secondo la ricorrente, tale disposizione violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto l’ambito relativo all’individuazione degli standard strutturali e organizzativi in materia di istituzioni che operano nell’ambito dell’istruzione rientrerebbe nella competenza del legislatore regionale.
14.5.– La questione è fondata.
Questa Corte, infatti, pronunciandosi in tema di disciplina degli asili nido, ha chiarito che la individuazione degli standards strutturali e qualitativi di questi ultimi non si identifica con i livelli essenziali delle prestazioni, «in quanto la norma censurata non determina alcun livello di prestazione, limitandosi ad incidere sull’assetto organizzativo e gestorio degli asili nido che, come si è detto, risulta demandato alla potestà legislativa delle Regioni»; né può essere ricompresa «nelle norme generali sull’istruzione e cioè in quella disciplina caratterizzante l’ordinamento dell’istruzione», in quanto tale individuazione «presenta un contenuto essenzialmente diverso da quello lato sensu organizzativo nel quale si svolge la potestà legislativa regionale» (sentenza n. 120 del 2005).
L’individuazione degli standard strutturali, organizzativi e qualitativi dei servizi educativi per l’infanzia e della scuola dell’infanzia, pertanto, va ricondotta alla competenza del legislatore regionale. Di qui, l’illegittimità costituzionale della disposizione impugnata.
15.– L’art. 1, comma 183, infine, prevede che «Con uno o più decreti adottati ai sensi dell’articolo 17, commi 1 e 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, sono raccolte per materie omogenee le norme regolamentari vigenti negli ambiti di cui alla presente legge, con le modificazioni necessarie al fine di semplificarle e adeguarle alla disciplina legislativa conseguente all’adozione dei decreti legislativi di cui al comma 180 del presente articolo».
15.1.– Secondo la Regione Puglia, tale disposizione, nella parte in cui affida a fonti statali di rango sub-legislativo la raccolta «per materie omogenee» delle norme regolamentari in vigore negli ambiti sui quali incide la legge n. 107 del 2015, e quindi anche quello dell’istruzione, con la possibilità di apportarvi modifiche di semplificazione e adeguamento alla disciplina che verrà adottata con i decreti attuativi, violerebbe il combinato disposto dell’art. 117, terzo e sesto comma, Cost., in quanto consentirebbe a fonti regolamentari statali di incidere su una materia di competenza concorrente, in riferimento alla quale il legislatore statale non può fare ricorso a fonti di rango inferiore a quello della legge.
15.2.– La questione non è fondata nei termini di seguito precisati.
La censura sollevata dalla Regione, secondo cui la raccolta delle norme regolamentari da parte dello Stato riguarderebbe anche regolamenti che non rientrano nella competenza statale, è del tutto ipotetica; la disposizione impugnata, infatti, non può non essere interpretata nel senso che lo Stato è autorizzato ad adottare un testo unico delle sole norme regolamentari di sua competenza, specie in presenza di una delega che lo abilita ad apportare le modifiche di semplificazione ed adeguamento alla futura disciplina dei decreti attuativi.
per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 153, della legge n. 107 del 2015, nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro dell’istruzione che provvede alla ripartizione delle risorse sia adottato sentita la Conferenza unificata;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 181, lettera e), n. 1.3), della legge n. 107 del 2015;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 180 e 181, della legge 13 luglio 2015 n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), promossa, in riferimento agli artt. 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 120, Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 29, della legge n. 107 del 2015, promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., dalla Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 44, della legge n. 107 del 2015, promossa, in riferimento agli artt. 97, 117, terzo e quarto comma, 118, e 120 Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 47, della legge n. 107 del 2015, promossa, in riferimento agli artt. 117, comma, nonché al combinato disposto dell’art. 117, terzo e sesto comma, Cost., dalla Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 47, lettera f), della legge n. 107 del 2015, promossa, in riferimento agli artt. 97, 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 120 Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
8) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 66, della legge n. 107 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 97, 117, terzo comma, 118, primo comma, e 120, Cost., dalle Regioni Veneto e Puglia, con i ricorsi indicati in epigrafe;
9) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 68, della legge n. 107 del 2015, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, nonché al combinato disposto dell’art. 117, terzo comma e 118, primo comma, Cost., dalla Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe;
10) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 69, della legge n. 107 del 2015, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, nonché al combinato disposto dell’art. 117, terzo comma e 118, primo comma, Cost., dalla Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe;
11) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 74, della legge n. 107 del 2015, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, nonché al combinato disposto dell’art. 117, terzo comma e 118, primo comma, Cost., dalla Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe;
12) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 126, della legge n. 107 del 2015, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, e 119, Cost., dalla Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe;
13) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 155, della legge n. 107 del 2015, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., dalla Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe;
14) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 162 e 171, della legge n. 107 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119, Cost., dalla Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe;
15) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 183, della legge n. 107 del 2015, promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo e sesto comma, Cost., dalla Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2016.
Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO

SENTENZA

LA CORTE COSTITUZIONALE

ORDINANZA

LA CORTE COSTITUZIONALE