Pubblicato il 21/10/2019
N. 00917/2019REG.PROV.COLL.
N. 01206/2015 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1206 del 2015, proposto dalla società Cimolai s.p.a. in proprio e quale mandataria dell’a.t.i. costituita con Metalmeccanica Agrigentina s.r.l., SBG & Partners Biggiguerrini Ingegneria s.p.a, Pigreco Ingegneria s.r.l. e Delta Ingegneria s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Falzone e Pierluigi Piselli, con domicilio eletto presso lo studio Eros Badalucco in Palermo, via Houel n. 4
contro
Assessorato regionale per le attività  produttive, in persona dell’Assessore e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, presso la cui sede distrettuale, in Palermo, via Villareale n. 6, è ex lege domiciliato
per la riforma della sentenza n.2057 del 10.8.2015, resa dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sez. I^)

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione regionale;
Visti tutti gli atti della causa;
Nominato Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 aprile 2019 il Cons. Carlo Modica de Mohac e uditi per le parti l’Avv. Salvatore Falzone e l’Avvocato dello Stato Pierfrancesco La Spina;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

FATTO
I. Le società  CIMOLAI s.p.a. in proprio e quale mandataria dell’a.t.i. con METALMECCANICA AGRIGENTINA s.r.l. (d’ora innanzi unitamente indicate come “gruppo Cimolai”), partecipavano:
– alla gara bandita il 7.10.2011 dall’Assessorato regionale per le attività  produttive, per l’affidamento (con il criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa) del servizio per i lavori di ristrutturazione del bacino di carenaggio da 19.000 tonnellate, sito nel Porto di Palermo, per un importo a base d’asta pari ad €. 9.764.580,42;
– ed alla gara bandita il 19.12.2011, dallo stesso Assessorato, per l’affidamento (con il medesimo criterio) dei lavori di ristrutturazione del bacino di carenaggio da 52.000 tonnellate sito nel Porto di Palermo, per un importo a base d’asta pari ad €. 33.000.000,00.
II. Quanto alla prima gara (concernente i lavori di ristrutturazione del bacino di carenaggio da 19.000 tonnellate, sito nel Porto di Palermo, per un importo a base d’asta pari ad €. 9.764.580,42), accadeva quanto di seguito si passa ad esporre.
Con decreto dirigenziale n.898/1 del 7.3.2012 l’appalto veniva aggiudicato al “gruppo Cimolai”.
La società  ERGO MECCANICA s.r.l., che si era classificata al secondo posto della graduatoria, impugnava l’aggiudicazione innanzi al TAR di Palermo, sostenendo:
a) che il gruppo aggiudicatario avrebbe dovuto essere escluso dalla gara in quanto la mandataria Cimolai – non ostante quanto dichiarato – non aveva svolto il sopralluogo sul sito dell’appalto, violando così quanto prescritto dal disciplinare a pena di esclusione;
b) che l’offerta dell’aggiudicataria non avrebbe dovuto essere presa in considerazione in quanto aveva assoggettato al ribasso anche le spese per la redazione del progetto esecutivo, che ai sensi del bando sono incomprimibili;
c) e che l’offerta avrebbe dovuto essere sottoposta a verifica di anomalia in quanto il prezzo offerto era incongruo.
Ritualmente costituitisi, sia l’Amministrazione che il gruppo Cimolai, che proponeva ricorso incidentale, chiedevano la reiezione del ricorso.
Con sentenza n.2656 del 18.12.2012 il TAR respingeva il ricorso principale e dichiarava improcedibile il ricorso incidentale.
La soccombente società  Ergo Meccanica proponeva appello avverso la menzionata sentenza, ed anche in questo grado di giudizio si costituivano sia l’Amministrazione, la quale chiedeva il rigetto dell’appello, che il gruppo Cimolai, il quale proponeva appello incidentale reiterando le doglianze giù  precedentemente dedotte.
Con sentenza n.901 del 27.11.2013 questo Consiglio di giustizia amministrativa respingeva l’appello della società  Ergo Meccanica e dichiarava improcedibile quello incidentale proposto dal gruppo Cimolai.
Con atto di diffida del 12.6.2014 il gruppo Cimolai notificava la sentenza all’Assessorato per le attività  produttive della Regione siciliana intimando allo stesso di dare esecuzione alla sentenza.
E poichè tale richiesta restava senza effetto, proponeva un ricorso per ottemperanza.
III. Quanto alla seconda gara (concernente i lavori di ristrutturazione del bacino di carenaggio da 52.000 tonnellate sito nel Porto di Palermo, per un importo a base d’asta pari ad €. 33.000.000,00), la gara si svolgeva con gli esiti di seguito descritti.
In un primo momento, il seggio di gara si orientava nel senso di aggiudicare l’appalto, fatte salve talune riserve, alla società  Fincantieri.
Successivamente, tuttavia – sciolte le riserve in senso infausto per la società  Fincantieri – con provvedimento di cui al verbale del 4.7.2012, confermato in data 11.7.2012, l’Amministrazione regionale disponeva l’aggiudicazione ancora una volta in favore del gruppo Cimolai.
La Fincantieri impugnava l’aggiudicazione innanzi al competente T.A.R. di Palermo.
Ritualmente costituitisi, sia l’Amministrazione che il gruppo Cimolai, chiedevano il rigetto del ricorso.
In pendenza del giudizio, con decreto dirigenziale n.3858/1 del 20.11.2012 l’Amministrazione disponeva l’aggiudicazione definitiva in favore del gruppo Cimolai e con nota del 10.12.2012 ne dava comunicazione al competente ufficio rogante per la stipula del contratto.
Con ricorso per motivi aggiunti la Fincantieri impugnava anche il provvedimento di aggiudicazione definitiva e gli atti ad esso connessi.
Con i predetti motivi aggiunti la Fincantieri lamentava, tra l’altro, la nullità  radicale del bando per violazione dell’art.2 della l. r. 20.11.2008 n.15.
Con sentenza n.725 del 26.3.2013, il TAR respingeva l’impugnativa della Fincantieri.
Avverso tale sentenza quest’ultima proponeva appello.
Con sentenza non definitiva n.1 del 14.1.2014 questo Consiglio di giustizia amministrativa, dopo aver qualificato la gara come appalto di servizi, respingeva tutti i motivi di appello dedotti dalla Fincantieri, ad eccezione di quello incentrato sulla violazione dell’art.2 della l.r. 20.11.2008 n.15, in ordine alla cui legittimità  costituzionale ravvisava perಠdubbi, sollevando – con l’ordinanza n.36 del 31.1.2014 – la relativa questione innanzi al Giudice delle Leggi.
IV. Ciononostante, in pendenza del relativo giudizio e senza attenderne gli esiti, con il d.d.g. n.184 del 10.2.2015 l’Amministrazione regionale disponeva la revoca:
– sia del d.d.g. n.989/1 del 7.3.2013 con cui era stata approvata la graduatoria definitiva della gara concernente i lavori di ristrutturazione del bacino di carenaggio da 19.000 tonnellate (per un importo a base d’asta pari ad €. 9.764.580,42), e del precedente d.d.s. n.4389/1 del 7.10.2011 con cui era stato approvato il relativo bando di gara;
– sia del d.d.g. n.3858/1 del 20.11.2012 con cui era stata approvata la graduatoria definitiva della gara concernente i lavori di ristrutturazione del bacino di carenaggio da 52.000 tonnellate (per un importo a base d’asta pari ad €. 33.000.000,00), e del connesso d.d.s. n.5907 del 19.12.2011 che aveva approvato relativo il bando di gara.
V. Poco dopo, e precisamente in data 25.2.2015, la Corte Costituzionale con la sentenza n.33/2015 dichiarava la illegittimità  costituzionale della norma di legge regionale sottoposta al suo scrutinio, dal che è conseguita la piena legittimità  e validità  dei bandi – sotto il profilo in esame – concernenti le due gare in questione.
VI. A questo punto, con ricorso tempestivamente notificato il gruppo Cimolai impugnava i provvedimenti, sopra indicati, con i quali l’Amministrazione ha revocato – come si è visto – le aggiudicazioni in suo favore e gli atti presupposti (nella specie: i bandi concernenti le due gare).
Nel chiederne l’annullamento, per le conseguenti statuizioni reintegratorie e/o risarcitorie, il gruppo Cimolai lamentava:
– violazione dell’art.97 della Costituzione e del generale principio dell’affidamento, nonchè dei principii generali in materia di contratti ad evidenza pubblica;
– violazione e falsa applicazione dell’art.21 quinquies e nonies della l. n.241 del 1990;
– violazione e falsa applicazione dell’art.11 del d.lgs. n.163 del 2006;
– violazione e falsa applicazione del d.P.R. n.2017 del 2010;
– violazione di legge ed eccesso di potere per difetto di motivazione;
– eccesso di potere per carenza di presupposti, irragionevolezza e contraddittorietà ; nonchè per difetto di istruttoria; errore, travisamento dei fatti, sviamento, e manifesta illogicità  ed ingiustizia.
Deduceva, in particolare:
– che l’atto di ritiro o di revoca può essere adottato solamente se sussistono i presupposti, i termini e le condizioni di legge per procedere in tal senso, e che nella fattispecie tali elementi non sussistevano e non sussistono;
– che l’Amministrazione non ha indicato in cosa sia consistito il mutamento della originaria situazione di fatto e/o il sopravvenuto motivo di pubblico interesse, atti a giustificare il ‘ritiro’ dei provvedimenti di aggiudicazione e l’annullamento delle gare;
– che non risulta che sia stato avviato alcun procedimento per la nuova valutazione dell’originario interesse pubblico;
– che “l’intenzione” dell’Assessore regionale per le attività  produttive di realizzare un solo bacino di carenaggio anzichè due, manifestata nella “direttiva” di cui alla nota prot. 2261 del 19.5.2014 e nella successiva nota prot. n.3033 del 24.6.2014 inviata al dirigente dell’Assessorato, non si è concretata in alcun formale atto di avvio della sequenza procedimentale necessaria per giungere ad una definitiva delibera della ‘competente’ Giunta regionale;
– che i due atti sopra menzionati (la c.d. “direttiva” di cui alla nota prot. 2261 del 19.5.2014 e la successiva nota prot. n.3033 del 24.6.2014) non sono idonei a produrre gli effetti di un formale atto di “ritiro”, nè, da soli, a giustificare la ‘revoca’ o l”annullamento d’ufficio’ di provvedimenti di aggiudicazione adottati a seguito di gare ormai espletate; e che, in ogni caso, si pongono in contrasto con precedenti determinazioni dell’Amministrazione regionale (e della stessa Giunta regionale), mai revocate;
– che, in ogni caso, le somme giù  ‘stanziate’ ed ormai definitivamente ‘impegnate’ per la realizzazione dei due bacini di carenaggio, non possono essere (sic et simpliciter) distratte – e men che mai sulla scorta dei soli atti assessorili sopra indicati – dallo scopo al quale sono state destinate a seguito (ed a mezzo) di un’articolata azione procedimentalizzata sfociata in provvedimenti amministrativi formali;
– che avendo giudizialmente resistito alle azioni impugnatorie promosse dalle ditte Ergo Meccanica s.r.l. e Fincantieri s.p.a., l’Amministrazione ha mostrato che (almeno) fino al 12 dicembre del 2013 (data di presentazione delle conclusioni nel giudizio d’appello proposto da Fincantieri) aveva ancora interesse alla realizzazione dei due bacini di carenaggio; mentre non ha in alcun modo spiegato quale successivo evento (fatto o circostanza) la abbia indotta a mutare repentinamente (ed inopinatamente) orientamento;
– che il provvedimento di revoca è stato adottato senza che l’Amministrazione abbia previamente esperito tutti i necessari passaggi procedimentali (e cioè, in particolare: in mancanza di un formale atto di indirizzo politico; in mancanza del necessario “accordo di programma/quadro” avente ad oggetto un nuovo progetto volto alla realizzazione di un unico bacino di carenaggio da ottantamila tonnellate in luogo dei due precedentemente progettati; in mancanza del progetto di cui sopra; in mancanza di un nuovo protocollo d’intesa tra la Regione siciliana, il Comune di Palermo, l’Autorità  portuale, il MISE e tutte la parti interessate alla ristrutturazione del Cantiere navale di Palermo; in mancanza di una delibera di Giunta regionale, autorizzativa dello storno delle somme giù  destinate alla realizzazione dei due bacini di carenaggio; in mancanza di una delibera che autorizzasse di impegnare le somme necessarie);
– che il provvedimento di revoca è stato adottato ledendo l’affidamento che la ditta aggiudicataria aveva ormai riposto nei provvedimenti di aggiudicazione (id est: in violazione del c.d. principio di tutela dell’affidamento incolpevole);
– e, infine, che il predetto provvedimento di revoca è stato adottato anche in violazione della norma di legge regionale (art.4 della l.r. n.21 del 15.11.2010) che aveva disposto lo stanziamento delle somme per la realizzazione dei due bacini di carenaggio ed autorizzato il relativo impegno di spesa.
Ritualmente costituitosi, l’Assessorato per le attività  produttive della regione siciliana ha chiesto il rigetto del ricorso.
Con sentenza n.2057 del 10.8.2015 il T.A.R. di Palermo, Sez. II^, ha accolto il ricorso del gruppo Cimolai; e, per l’effetto ha condannato l’Amministrazione al pagamento dell’indennizzo previsto dall’art.21 quinquies della l. n.241 del 1990 (per la sola copertura delle spese di partecipazione alla gara), compensando – per il resto – le spese fra le parti.
Con il ricorso in esame il gruppo Cimolai ha impugnato la predetta sentenza e ne chiede la riforma nei sensi e per i motivi indicati nella successiva parte della presente sentenza, dedicata alle questioni di diritto.
Ritualmente costituitasi, la Regione ha eccepito l’infondatezza del gravame chiedendone il rigetto con vittoria di spese.
Nel corso del giudizio entrambe le parti hanno insistito nelle rispettive domande, eccezioni e controdeduzioni.
Infine, all’udienza fissata per la discussione conclusiva sul merito dell’appello, la causa è stata posta in decisione.
DIRITTO
1. L’appello è in parte fondato, nei sensi e nei limiti di seguito indicati.
Prima di affrontare il merito delle questioni giuridiche sollevate dai vari scritti difensivi all’esame, occorre puntualizzare che con il ricorso che ha condotto all’appellata sentenza, il gruppo Cimolai si proponeva di ottenere (alternativamente ed in linea gradatamente subordinata):
a) in primo luogo (id est: in via principale), l’annullamento – per i conseguenti ed ulteriori effetti ripristinatori (rectius: reintegratori), conformativi e di condanna – della revoca dell’aggiudicazione (giù  pronunziata in suo favore); e ciù² al fine di realizzare i lavori e di conseguire il correlato profitto d’impresa;
b) ovvero, in subordine (dunque nel caso in cui non fosse più¹ possibile, per ragioni giuridiche o di fatto, proseguire l’iter procedimentale e pervenire alla stipula del contratto), il risarcimento del danno subito per effetto della condotta tenuta dall’Amministrazione regionale, consistente – secondo la sua prospettazione – nella illegittima revoca dell’aggiudicazione; domanda giudiziale, quest’ultima, ritenuta ammissibile dalla giurisprudenza (cfr. C.S., III^, 29.11.2016 n.5026; C.S., VI, 5/09/2011, n. 5002; V^, 5 maggio 2016 n.1797; nonchè arg. ex: C.S., Ad. Pl., 29 giugno 2014, n. 14);
c) o ancora, in estremo subordine, quantomeno l’«indennizzo» previsto dall’art. 21 quinquies della L. n.241 del 1990 per il caso di revoca legittima.
Con la sentenza appellata il TAR di Palermo:
– ha respinto, siccome infondata, la domanda di annullamento del provvedimento di revoca dell’aggiudicazione;
– ed ha ritenuto che l’Amministrazione regionale siciliana abbia correttamente esercitato il suo potere di revoca (e che pertanto si sia trattato di “revoca legittima”), condannando – dunque – l’Amministrazione alla corresponsione del «indennizzo» previsto dall’art.21-quinquies della L. n.241 del 1990, volto a coprire il solo “danno emergente” – e nella misura ridotta alle sole spese di partecipazione alla gara – anzichè del più¹ ambito (siccome più¹ lucrativo) «risarcimento».
Con l’appello in esame, il gruppo Cimolai impugna la sentenza sotto tutti e tre i profili.
E precisamente perchè ritiene:
a) che la revoca dell’aggiudicazione sia avvenuta a seguito di una azione illegittima dell’Amministrazione e che pertanto fosse da qualificare come “revoca illegittima”;
b) che il pregiudizio subito avrebbe dovuto essere qualificato come “danno da revoca illegittima”, ed il relativo compenso configurato conseguentemente non giù  come mero “indennizzo”, ma come vero e proprio “risarcimento”; comprensivo, dunque, della corresponsione:
– di una somma a titolo di riparazione per il “lucro cessante” derivato dal mancato conseguimento del profitto d’impresa, nonchè di una somma a titolo di recupero delle spese legali;
– o quantomeno di una somma a titolo di riparazione per il c.d. “danno da perdita di chance”, e di una somma a titolo di riparazione per il c.d. “danno curriculare”;
c) e che quand’anche si fosse trattato di “revoca legittima”, il c.d. “indennizzo” (di cui all’art.21-quinquies della L. n.241 del 1990) avrebbe dovuto comprendere le voci relative alla riparazione per il danno da perdita di chance e per il danno curriculare, dunque comunque dovute;
d) che sia in caso di revoca legittima, sia – ed a maggior ragione – in caso di revoca illegittima, è comunque ad Esso dovuto un risarcimento da responsabilità  precontrattuale in ragione del principio della tutela dell’affidamento (riposto nell’aggiudicazione);
e) e che è in ogni caso dovuta una riparazione, da liquidare in via equitativa, per il ritardo procedimentale (nella conclusione del procedimento).
2. Tanto sopra premesso, si può passare all’esame dei singoli profili di doglianza sopra indicati, esposti (un po’ frammentariamente e disorganicamente, ma in modo sufficientemente comprensibile) nei vari motivi di gravame e da essi comunque emergenti; e delle correlate domande giudiziali.
2.1. Con un primo assorbente e pervasivo profilo di doglianza, l’appellante gruppo Cimolai lamenta l’ingiustizia dell’impugnata sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quinquies della l. n.241 del 1990 ed eccesso di potere giurisdizionale per difetto di motivazione ed illogicità , deducendo che il Giudice di primo grado ha errato nel ritenere che l’Amministrazione abbia correttamente esercitato il suo potere di revoca (e che dunque si sia perfezionata una fattispecie di “revoca legittima”).
La doglianza merita condivisione.
2.1.1. In tema di “revoca” dei provvedimenti amministrativi ed in sede di interpretazione ed applicazione dell’art. 21-quinquies della l. n.241 del 1990 (nella versione applicabile ratione temporis alla fattispecie per cui è causa), il Consiglio di Stato ha affermato (proprio in un precedente analogo):
–che “i presupposti del valido esercizio dello ius poenitendi sono definiti dall’art. 21-quinquies (per come modificato dall’art. 25, comma 1, lett. b-ter, d.l. n. 133 del 2014) con formule lessicali (volutamente) generiche e consistono nella ‘sopravvenienza di motivi di interesse pubblico’, nel ‘mutamento della situazione di fatto’ (purchè imprevedibile al momento dell’adozione del provvedimento) ed in una ‘rinnovata (e diversa) valutazione dell’interesse pubblico originario’ (tranne che per i provvedimenti autorizzatori o attributivi di vantaggi economici)” (CS, III^, 29.11.2016 n.5026);  e che “un’esegesi ed un’applicazione della disposizione in esame che siano coerenti con i principi generali dell’ordinamento della tutela della buona fede, della lealtà  nei rapporti tra privati e pubblica amministrazione e del buon andamento dell’azione amministrativa (che ne implica, a sua volta, l’imparzialità  e la proporzionalità ) impongono, (&), la lettura e l’attuazione della norma secondo i canoni stringenti di seguito enunciati:
a) la revisione dell’assetto di interessi recato dall’atto originario dev’essere preceduta da un confronto procedimentale con il destinatario dell’atto che si intende revocare;
b) non è sufficiente, per legittimare la revoca, un ripensamento tardivo e generico circa la convenienza dell’emanazione dell’atto originario;
c) le ragioni addotte a sostegno della revoca devono rivelare la consistenza e l’intensità  dell’interesse pubblico che si intende perseguire con il ritiro dell’atto originario;
d) la motivazione della revoca dev’essere profonda e convincente, nell’esplicitare, non solo i contenuti della nuova valutazione dell’interesse pubblico, ma anche la sua prevalenza su quello del privato che aveva ricevuto vantaggi dal provvedimento originario a lui favorevole (CS, III^, 29.11.2016 n.5026).
Approfondendo ulteriormente la sua analitica riflessione, nella ponderata (e per certi aspetti innovativa) pronunzia in questione il Consiglio di Stato ha altresì osservato:
– che “(&) riconosciuta, in astratto, la revocabilità  dell’aggiudicazione (prima, si ripete, della stipulazione del contratto), occorre precisare che la peculiarità  della regolazione della funzione considerata (& omissis &) impone di definire le condizioni del valido esercizio della potestà  di autotutela in questione, secondo parametri ancora più¹ stringenti. A fronte, infatti, della nota strutturazione procedimentale della scelta del contraente, la definizione regolare della procedura mediante la selezione di un’offerta (giudicata migliore) conforme alle esigenze della stazione appaltante (& omissis &) consolida in capo all’impresa aggiudicataria una posizione particolarmente qualificata ed impone, quindi, all’Amministrazione, nell’esercizio del potere di revoca, l’onere di una ponderazione particolarmente rigorosa di tutti gli interessi coinvolti;
–e che pertanto “il ritiro di un’aggiudicazione legittima postula, in particolare, la sopravvenienza di ragioni di interesse pubblico (o una rinnovata valutazione di quelle originarie) particolarmente consistenti e preminenti sulle esigenze di tutela del legittimo affidamento ingenerato nell’impresa che ha diligentemente partecipato alla gara, rispettandone le regole e organizzandosi in modo da vincerla, ed esige, quindi, una motivazione particolarmente convincente circa i contenuti e l’esito della necessaria valutazione comparativa dei predetti interessi (cfr. Cons. St., sez. V, 19 maggio 2016, n. 2095)”.
Per poi concludere affermando che:
– “Così precisate le coordinate valutative alla cui stregua dev’essere formulato il giudizio di legittimità  della revoca (& omissis &), occorre, ancora, chiarire che, quando si appunta sulle caratteristiche dell’oggetto dell’appalto (& omissis &), il ripensamento dell’Amministrazione, per legittimare il provvedimento di ritiro dell’aggiudicazione, deve fondarsi sulla sicura verifica dell’inidoneità  della prestazione descritta nella lex specialis a soddisfare le esigenze contrattuali che hanno determinato l’avvio della procedura.
“Premesso, infatti, che le Amministrazioni pubbliche devono preliminarmente verificare le proprie esigenze, poi definire, coerentemente con gli esiti dell’anzidetta analisi, gli elementi essenziali del contratto e, solo successivamente, indire una procedura di affidamento avente ad oggetto la prestazione giù  individuata come necessaria (Cons. St., sez V, 11 maggio 2009, n.2882), appare chiaro che l’aggiudicazione della gara a un’impresa che ha diligentemente confezionato la sua offerta in conformità  alle prescrizioni della lex specialis può essere validamente rimossa, con lo strumento della revoca, solo nell’ipotesi eccezionale in cui una rinnovata (e, comunque, tardiva) istruttoria abbia rivelato l’assoluta inidoneità  della prestazione inizialmente richiesta dalla stessa Amministrazione (e, quindi, dovuta dall’aggiudicatario) a soddisfare i bisogni per i quali si era determinata a contrarre.
“Al contrario, non può in alcun modo giudicarsi idoneo a giustificare la revoca un ripensamento circa il grado di satisfattività  della prestazione messa a gara.
“Se si ammettesse, infatti, la revocabilità  delle aggiudicazioni sulla sola base di un differente e sopravvenuto apprezzamento della misura dell’efficacia dell’obbligazione dedotta a base della procedura, si finirebbe, inammissibilmente, per consentire l’indebita alterazione delle regole di imparzialità  e di trasparenza che devono presidiare la corretta amministrazione delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, con inaccettabile sacrificio dell’affidamento ingenerato nelle imprese concorrenti circa la serietà  e la stabilità  della gara, ma anche con un rischio concreto di inquinamento e di sviamento dell’operato delle stazioni appaltanti” (CS, III^, 29.11.2016 n.5026).
Il Consiglio di Stato ha dunque affermato che la revoca di un’aggiudicazione legittima postula la sopravvenienza di ragioni di interesse pubblico (o una rinnovata valutazione di quelle originarie) particolarmente consistenti e preminenti sulle esigenze di tutela del legittimo affidamento ingenerato nell’impresa che ha diligentemente partecipato alla gara; ed esige, quindi, una motivazione particolarmente convincente circa i contenuti e l’esito della necessaria valutazione comparativa degli interessi in gioco. Inoltre la valutazione che conduce al ritiro dell’aggiudicazione deve fondarsi sulla sicura verifica dell’inidoneità  della prestazione descritta nella lex specialis a soddisfare le esigenze che hanno determinato l’avvio della procedura.
Ora, dai documenti depositati in giudizio e dalle stesse allegazioni delle parti, non sembra che nell’esercizio del potere di revoca del provvedimento di aggiudicazione per cui è causa, l’Amministrazione regionale siciliana si sia attenuta alle regole comportamentali ed ai principii sopra indicati.
E’ emerso, infatti:
– che l’Amministrazione ha adottato il provvedimento di revoca a distanza di oltre due anni dall’avvenuta aggiudicazione, dopo aver deliberatamente ritardato la consegna dei lavori e l’avvio dell’esecuzione dell’appalto; e solamente dopo aver conosciuto l’esito, favorevole per il gruppo Cimolai, del giudizio promosso dalla Fincantieri avverso l’aggiudicazione;
– che il provvedimento di revoca è stato adottato senza che l’Amministrazione abbia previamente esperito tutti i necessari passaggi procedimentali; ed in particolare: in mancanza di un formale atto di indirizzo politico (proveniente dalla competente Giunta regionale); in mancanza del necessario “accordo di programma/quadro” avente ad oggetto un nuovo progetto volto alla realizzazione di un unico bacino di carenaggio da ottantamila tonnellate in luogo dei due precedentemente progettati e messi a gara; in mancanza del progetto di cui sopra; in mancanza di un qualsiasi protocollo d’intesa tra la Regione siciliana, il Comune di Palermo, l’Autorità  portuale, il MISE e tutte la parti interessate alla ristrutturazione del Cantiere navale di Palermo; in mancanza di una delibera di Giunta regionale, autorizzativa dello storno delle somme giù  destinate alla realizzazione dei due bacini di carenaggio; e finanche in mancanza di una delibera che autorizzasse di impegnare le somme necessarie.
L’argomentazione difensiva secondo cui si sarebbe trattato di un “appalto di servizi”, ragion per cui tale iter burocratico non era necessario, non può trovare accoglimento per due ordini di ragioni.
Innanzitutto in quanto dal provvedimento di revoca non risulta affatto che il successivo bando per la realizzazione di un unico bacino di carenaggio di ottanta/novantamila tonnellate (in luogo dei due bacini di cinquantaduemila e di diciannovemila tonnellate) dovesse essere (o comunque sarebbe stato) congegnato come bando per l’affidamento di un appalto di soli servizi (ciù² che, anzi, appare da escludere, posto che il ‘nuovo’ obiettivo che l’Amministrazione sembra essersi posta è quello di realizzare non giù  un progetto, nè un sistema di servizi di mera gestione, ma un’opera pubblica, ovvero – al più¹ – un sistema di costruzione e gestione di un’opera pubblica).
Ed in secondo luogo in quanto la circostanza che potesse trattarsi di un appalto di servizi appare – a ben guardare – poco rilevante.
Non appare revocabile in dubbio – infatti – che l’avvio della nuova iniziativa, implicante la realizzazione di un’opera pubblica di dimensioni maggiori rispetto a quelle giù  programmate ed una spesa comunque anch’essa maggiore rispetto a quella preventivata – dunque superiore ai quaranta milioni di euro – avrebbe comunque dovuto implicare il coinvolgimento, mediante una sistematica ed efficace procedimentalizzazione dell’azione amministrativa, degli Enti e degli Organi pubblici sopra indicati; e, in ogni caso, almeno di alcuni di essi. Mentre nella fattispecie dedotta in giudizio nessuno di essi risulta idoneamente (dunque: formalmente, ed a mezzo di strumenti procedimentali atti a produrre effetti giuridici percepibili) coinvolto.
Inoltre non risulta individuabile, in atti, alcuna rituale procedimentalizzazione dell’azione amministrativa volta all’avvio di una istruttoria tecnica funzionale ad una approfondita (analitica) valutazione del nuovo e diverso – rispetto all’originario – “interesse pubblico”.
Ciù² che emerge è che la revoca di una definitiva aggiudicazione relativa ad un appalto per la realizzazione di due importanti opere pubbliche, implicante una spesa (da ritenere ormai impegnata) superiore ai quaranta milioni di euro, è sorprendentemente avvenuta sulla scorta di tre atti –trattasi di tre note sottoscritte dal solo Assessore al ramo, senza alcun intervento della Giunta regionale e senza alcun ulteriore intervento di supporto tecnico degli uffici – che, perà², appaiono privi di qualsiasi efficacia provvedimentale ed inidonei ad esprimere una approfondita valutazione in ordine all’interesse pubblico all’adozione dell’atto di ritiro (D.D.G. n.184/1 del 10.2.2015) in questione.
Si è trattato, nella specie:
– di una c.d. “direttiva”, veicolata mediante le note prott. n.2261 del 19.5.2014 e n.4405 del 4.11.2015 sottoscritte dall’Assessore regionale per la attività  produttive, trasmesse – rispettivamente – al Dirigente Generale del predetto Assessorato, ed al Presidente della Regione;
– e di una nota (la nota prot. 3033 del 24.6.2014), anch’essa sottoscritta dal predetto Assessore, che fa riferimento ad un “incontro” (così testualmente in essa definito) fra varie Autorità  amministrative ed un Dirigente, svoltosi presso il Ministero per lo sviluppo economico.
Quanto alla “direttiva”, secondo la prospettazione difensiva dell’Amministrazione la sua natura giuridica (di atto di indirizzo volto a vincolare la burocrazia dirigenziale) e la sua efficacia emergerebbero dal contenuto della giù  menzionata nota prot. 2261 del 19.5.2014 (avente ad oggetto “prospettive di rilancio della Cantieristica navale di Palermo”), con la quale l’Assessore regionale p.t. per le attività  produttive trasmise al Dirigente Generale dell’Assessorato regionale per le attività  produttive la copia della nota prot. 4405 del 4.11.2013, giù  inviata al Presidente della Regione, avente ad oggetto alcune “proposte di intervento” ed alcuni “suggerimenti” in ordine alle strategie da seguire per il rilancio della cantieristica navale di Palermo, invitandolo a redigere nuove “linee guida” che risultassero in armonia con tali proposte.
Senonchè appare evidente che una nota di tal genere, contenente mere “proposte” e semplici “suggerimenti” per il rilancio della cantieristica palermitana – peraltro formulate, come giù  rilevato, mediante un mero richiamo per relationem ad una altra nota (la n. 4405 del 4.11.2013, destinata al Presidente della Regione, ma senza cenno di richiamo ad una sua eventuale nota di risposta), anzichè ad un atto provvedimentale – non può essere equiparata ad una vera e propria “direttiva” (intesa in senso tecnico) a contenuto vincolante, introduttiva di un obiettivo determinato.
Nè, comunque, può essere rubricata quale “atto d’indirizzo politico”, o quale direttiva specificamente rivolta all’avvio di un procedimento avente ad oggetto la valutazione dell’interesse pubblico al ritiro dell’aggiudicazione per cui è causa, o all’avvio di una istruttoria tecnica su tale tema.
Non appare sostenibile neanche – inoltre – che la “direttiva” in questione fosse espressiva di una valutazione giù  compiutamente effettuata, in ordine alla sopraggiunta esistenza di un interesse pubblico al ritiro dell’aggiudicazione giù  pronunziata.
Ed invero una valutazione di tal fatta non può che costituire l’epilogo di uno specifico procedimento istruttorio; procedimento che alla data della “direttiva” non era stato avviato, non era comunque certamente concluso e che pertanto non poteva aver condotto ad alcun risultato utile.
Del resto, non a caso nelle note in questione (prott. n.2261 del 19.5.2014 e n.4405 del 4.11.2015, sottoscritte dall’Assessore regionale p.t. per le attività  produttive) lo spazio dedicato alla rubricazione dell’oggetto non reca alcun riferimento che possa far pensare che il contenuto delle stesse sia riconducibile ad una vera e propria “direttiva”, sostantivo che invero non appare affatto.
Quanto, poi, alla nota prot.3033 del 24.6.2014, valgano le seguenti considerazioni.
Sottoscritta dall’Assessore regionale per le attività  produttive, essa:
– fa riferimento ad un “incontro” – svoltosi presso il Ministero dello sviluppo economico – fra il Viceministro dello sviluppo economico, il Sottosegretario per lo sviluppo economico, il Sindaco del Comune di Palermo, il Commissario Straordinario dell’Autorità  portuale di Palermo, il Dirigente Generale del Dipartimento delle attività  produttive e lo stesso Assessore;
– e risulta trasmessa a tutti gli organismi pubblici che vi avevano preso parte; nonchè, per conoscenza, al Presidente della Regione siciliana e a due dirigenti regionali.
Come emerge dalla nota in questione, nel corso dell’incontro cui la stessa si riferisce – avvenuto il 17.6.2014 – si discusse effettivamente in ordine all’opportunità  ed alla possibilità  di rilanciare la cantieristica palermitana mediante la realizzazione di un unico bacino di carenaggio della capacità  di 80/90 mila tonnellate da sostituire ai due in corso di ristrutturazione, e della connessa necessità  di annullare le gare d’appalto in corso.
Ma dagli atti di causa non risulta che il più¹ volte richiamato “incontro” – che non a caso non viene qualificato come “conferenza di servizi” (non essendo inquadrabile fra tali strumenti procedimentali), e che non sembra riconducibile ad alcuna formula organizzatoria idonea a produrre atti con effetti giuridici tipizzati – sia culminato in un atto a contenuto determinativo, sottoscritto dai partecipanti; nè in alcuna verbalizzazione che desse conto delle determinazioni assunte.
Nè risulta che all’incontro in questione abbiano poi fatto seguito azioni procedimentalizzate (conferenze di servizi, accordi procedimentali etc.) che abbiano condotto – prima dell’adozione della revoca – ad atti provvedimentali a contenuto vincolante.
Sicchè non resta che ritenere che la c.d. “ponderazione dell’interesse pubblico” (nella specie: al ritiro dell’aggiudicazione) sia stata interamente –e dunque laconicamente – espressa esclusivamente dalle considerazioni e dalle affermazioni –puramente congetturali – emerse nel corso dell’incontro richiamato nella nota prot.3033 del 19.5.2014.
Se così è, come appare, non resta che confermare l’impressione giù  emersa a seguito dell’esame delle due note veicolanti la c.d. “direttiva”; e cioè che non è stata esperita una vera e propria istruttoria tecnica volta:
– a far emergere – anche mediante accurate indagini di mercato – le specifiche ragioni per le quali si appalesava opportuno, siccome economicamente conveniente, realizzare un unico bacino di carenaggio anzichè due (pur se ciù² avrebbe comportato, ciù² che fu subito chiaro, l’annullamento dell’aggiudicazione giù  pronunziata, con le conseguenze che ne sarebbero derivate sul piano giuridico e temporale); nonchè le specifiche ragioni per le quali la realizzazione dei due differenti bacini era da considerare insufficiente rispetto alla reale domanda di mercato e comunque insufficiente rispetto ai bisogni dell’Amministrazione portuale;
– ad evidenziare, mediante un apposito studio, i costi ed i benefici della nuova iniziativa;
– ad acquisire una qualche adesione, quantomeno di massima (mediante atti formali a contenuto programmatorio che esprimessero un concreto interesse), da parte dei soggetti coinvolti nel nuovo programma;
– ad indicare, con sufficiente grado di precisione e certezza, l’onere finanziario da preventivare per la realizzazione dell’opera e le fonti di provvista o le modalità  per farvi fronte;
– a verificare la fattibilità , anche sotto il profilo giuridico, dell’intera operazione (consistente nell’annullamento dell’aggiudicazione; nel recupero delle risorse finanziarie giù  stanziate ed impegnate, al fine di destinarle alla realizzazione del nuovo progetto; nell’approntamento di eventuali ulteriori risorse finanziarie necessarie per la realizzazione dell’opera e per il pagamento dell’indennità  o del risarcimento nei confronti della ditta giù  risultata aggiudicataria).
Non appare revocabile in dubbio, quindi, che la c.d. ponderazione dell’interesse pubblico è stata effettuata in maniera certamente inadeguata.
E che il mancato esperimento di una approfondita istruttoria tecnica, ha determinato un evidente difetto di motivazione.
In altri termini, pur essendo stata assistita da insindacabili valutazioni di ordine politico formulate dalle varie Autorità  che hanno partecipato all’incontro del 17.6.2014, la valutazione dell’interesse pubblico (e la correlata scelta di pervenire alla revoca dell’aggiudicazione) non appare corredata da un sufficiente bagaglio di considerazioni tecniche.
Sicchè non resta che concludere che nella fattispecie per cui è causa, l’approfondita motivazione in ordine alla sussistenza dell’interesse pubblico – che il Consiglio di Stato richiede, come puntualizzato nella giurisprudenza richiamata, proprio nel caso di ritiro di un’aggiudicazione ormai definitivamente pronunziata –è mancata.
Con la conseguenza che la revoca in questione non può che essere negativamente stigmatizzata, come attività  illegittima.
2.1.2. Un’ultima osservazione al riguardo.
Il fatto che in epoca successiva all’adozione dell’atto di revoca, l’Amministrazione possa essere – per così dire –‘corsa ai ripari’ ed abbia finito per ‘colmare la lacuna’ (di difetto di istruttoria), effettuando “ora per allora” gli approfondimenti, le analisi e gli studi necessari – e che in base ad essi sia pervenuta ad una più¹ approfondita e compiuta ponderazione dell’interesse pubblico confermando, questa volta con corredo di adeguata motivazione, quanto precedentemente (ed inopinatamente) affermato nell'”incontro” del 17.6.2014 – non può mutare i termini giuridici della questione; e dunque non rileva agli effetti del presente giudizio, volto a verificare – in base al principio secondo cui tempus regit actum – esclusivamente la legittimità  del provvedimento di revoca impugnato.
E’ evidente – infatti – che perchè quest’ultimo venga giudicato legittimo, la corretta ponderazione dell’interesse pubblico – valutazione prodromica e preordinata all’adozione dell’atto in questione –dev’essere stata effettuata in epoca anteriore – e non certo posteriore – alla sua adozione.
E che qualsiasi attività  sopravvenuta, pur se utile a correggere l’attività  dell’Amministrazione rendendone eventualmente legittima la prosecuzione, non può di certo ‘servire’ a sanare del tutto, con effetto retroattivo, l’illegittimità  ormai perfezionatasi.
Il che significa che un’attività  di tal genere – pur se correttiva ed utile – non può essere invocata dall’Amministrazione per precludere (o per “stoppare”) l’azione di chi abbia tempestivamente chiesto di essere risarcito o indennizzato.
In conclusione, la parte della sentenza che dichiara legittimo il provvedimento di revoca va riformata, dovendosi dichiarare la illegittimità  del predetto atto di ritiro.
Ed in tal senso l’appello merita parziale accoglimento.
2.2.  Non merita accoglimento, invece, ed appare comunque ormai improcedibile per carenza di interesse, la domanda giudiziale volta ad ottenere l’annullamento dell’atto in questione e di quelli ad esso connessi.
E’, infatti, notorio che l’Amministrazione non ha desistito dal suo progetto di realizzare un unico bacino di carenaggio e che l’azione amministrativa volta ad avviare una nuova procedura di affidamento diretta al raggiungimento di tale obiettivo (anche mediante strumenti procedimentali diversi da quello precedentemente utilizzato) è ormai in corso, essendosi nel frattempo integrato e consolidato – con il sopraggiungere di supporti conoscitivi e tecnici dapprima mancanti – il relativo interesse pubblico in tal senso.
Sicchè appare chiaro che con l’annullamento della revoca – costituente l’oggetto principale della domanda giudiziale – la ditta appellante non potrebbe ormai conseguire nessuna utilità  maggiore rispetto a quella realizzabile con il risarcimento.
Nè, d’altra parte – e come appare ovvio – la Pubblica Amministrazione potrebbe essere “costretta” a realizzare un’opera pubblica che ritiene ormai inadeguata rispetto alle attuali esigenze, costituendo l’esercizio del c.d. jus poenitendi – in forza di una inveterata ed immutata tradizione giuridica del sistema ordinamentale italiano delle opere pubbliche – una sua inderogabile prerogativa.
Consapevole di ciù², giù  fin dalla proposizione del ricorso di primo grado lo stesso appellante aveva chiesto, seppur in via subordinata – per il caso in cui “non risultasse più¹ possibile eseguire i lavori e/o non si potesse dare luogo all’esecuzione degli stessi” – la condanna dell’Amministrazione al risarcimento per equivalente.
E poichè l’art. 34, comma 3, del codice del processo amministrativo ha regolato espressamente e puntualmente il caso che la realtà  fattuale esibisce – avendo stabilito che “Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più¹ utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità  dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori” – il Collegio ritiene, in applicazione della (lettera e della ratio della) norma in questione (oltre che in aderenza alla domanda giudiziale subordinatamente proposta, come rilevato, dal ricorrente/appellante), di potersi limitare a dichiarare la illegittimità Â del provvedimento di revoca senza perಠprocedere, come invece si farebbe “di regola”, anche al suo “annullamento”.
Tanto sopra premesso, non resta che concludere che l’impugnata revoca dell’aggiudicazione merita – in riforma dell’appellata sentenza –di essere dichiarata illegittima, pur se – essendo ormai divenuto inutile sancirne l’annullamento –ai soli effetti (risarcitori) che si passa ad illustrare.
2.3. L’articolata domanda risarcitoria proposta dall’appellante merita accogliento nei limiti e nei sensi che si passa ad illustrare.
2.3.1. Va innanzitutto premesso:
– che, com’è emerso da tutto quanto fin qui osservato, nella fattispecie per cui è causa si è in presenza di una fattispecie di revoca illegittima, e non giù  di un caso revoca legittima;
– e che da ciù² deriva che l’obbligo al quale l’Amministrazione è soggetta è quello di risarcire il danno; e non giù  quello di corrispondere il meno soddisfacente “indennizzo” previsto dall’art.21-quinquies della l. n.241del 1990.
2.3.2. Che l’Amministrazione sia tenuta a risarcire il danno provocato dalla illegittima adozione della revoca, emerge chiaramente dalla sua condotta.
2.3.2.1. Appaiono riscontrabili, infatti, tutti gli elementi per la imputazione della responsabilità .
Quanto all’antigiuridicità , che la condotta dell’Amministrazione sia stata illegittima – siccome contrastante con il disposto del giù  menzionato art. 21-quinquies della L. n.241 del 1990 (oltrecchè con i principii generali in tema di revoca dei provvedimenti amministrativi) – risulta da tutto quanto analiticamente rappresentato nel Capo 2.1.1., alle cui considerazioni si rinvia.
E poichè ogni “violazione di legge” è di per sì© “antigiuridica”, non appare revocabile in dubbio che nella fattispecie per cui è causa l’antigiuridicità  della condotta dell’Amministrazione – elemento necessario per l’imputazione della responsabilità  – immediatamente ravvisabile.
A ciù² si aggiunga che si è visto che la revoca è stata adottata con ritardo di quasi due anni rispetto all’aggiudicazione; ed allorquando, quantomeno per uno dei due appalti, il gruppo aggiudicatario si accingeva a proporre il giudizio di ottemperanza.
Sul fatto che tale ritardo sia dipeso esclusivamente da colpa dell’Amministrazione non v’è dubbio, posto che (dagli atti di causa) non risulta che il gruppo aggiudicatario abbia opposto alcun formale rifiuto all’esecuzione dei lavori, nè abbia addotto pretesti o giustificazioni per ritardarne l’inizio.
Non può essere ignorato, inoltre, che l’Amministrazione ha tenuto un comportamento incomprensibilmente contraddittorio. Ed invero fino al mese di gennaio del 2014 ha condiviso la posizione processuale del gruppo appellante ed il 19 maggio dello stesso anno ha addirittura provveduto alla nomina del R.U.P., mostrando così di aver ancora interesse – fino alle date indicate – alla realizzazione dell’opera, per poi mutare repentinamente idea senza corredo di sufficiente motivazione tecnica ed in assenza di una valida ponderazione dell’interesse pubblico all’atto di ritiro.
Sicchè, che la condotta in questione vada qualificata come “antigiuridica” emerge sotto più¹ di un profilo.
Acclarato – dunque – che l’Amministrazione è da ritenere responsabile dell’avvenuta (e colpevole) lesione di un interesse legittimo facente capo al gruppo appellante (nella specie: quello di non vedere illegittimamente revocata un’aggiudicazione ormai conseguita), l’attenzione può essere appuntata sui rimedi giurisdizionali.
2.3.2.2. Al riguardo, in aderenza ad un orientamento giù  consolidato (cfr.: CGARS, 11.12.2017 n.543), il Collegio ritiene che a carico dell’Amministrazione possa essere emessa una pronunzia di condanna – per così dire – ‘generica’ (una c.d. sentenza sull'”an”: cfr. sul punto, C.S., VI^, 27.4.2010 n.2384; nonchè: CGARS, 20.1.2017 n.24; Id., 26.9.2016 n.332; Id., 3.11.2016 n.381; Id., 5.5.2016 n.131; Id., 5.5.2016 n.132; Id., 8.2.2016 n.39; Id.2.2.2016 n.401) al risarcimento dei danni provocati al gruppo Cimolai a causa e per effetto dell’illegittima revoca dell’aggiudicazione precedentemente pronunziata in suo favore.
2.3.2.3. Per la liquidazione del danno (e cioè per la specifica determinazione del ‘quantum’), si ritiene opportuno far ricorso – sempre in aderenza ad un consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr, per tutte, C.S., V^, 8.11.2012 n.5686, nonchè CGARS, 11.12.2017 n.543 e pronunzie ivi menzionate) – al ‘metodo’ introdotto dall’art. 34 del codice del processo amministrativo (come rielaborato ed adattato alle concrete necessità  processuali dalla citata giurisprudenza), ordinando alla Stazione appaltante di formulare, entro centottanta giorni dalla comunicazione in via amministrativa (o dalla notifica ad istanza di parte, se precedente) della presente sentenza, una offerta risarcitoria che contempli una somma da corrispondere quale ristoro per il c.d. “lucro cessante”, esclusa – ancora una volta sulla scorta della pacifica giurisprudenza formatasi sulla questione (C.S., V^, 3.5.2012 n.2546; CGARS, 11.12.2017 n.543) – ogni risarcibilità  per il “danno emergente” derivante dalle spese di partecipazione alla gara (CGARS, 20.1.2017 n.24; Id., 26.9.2016 n.332; Id., 3.11.2016 n.381; Id., 5.5.2016 n.131; Id., 5.5.2016 n.132; Id., 8.2.2016 n.39; Id.2.2.2016 n.401), voce di spesa che di regola – dunque: salvo che il bando non disponga altrimenti, o che si tratti di un “appalto/concorso” o di un “concorso di progettazione” (ipotesi non ricorrenti nella fattispecie) – resta compensata dall’utile d’impresa (ed in esso assorbita).
In ordine ai criteri da seguire per la determinazione del ‘lucro cessante’, in aderenza al più¹ accreditato orientamento della giurisprudenza (C.S., IV^, 21.6.2011 n.3670; C.S., IV^, 7.9.2010 n.6485), la Stazione appaltante dovrà  basare la sua proposta sugli elementi emergenti dall”offerta’, posto che nella stessa sono esposti i costi dai quali sono desumibili, seppur in modo prospettivo, i ricavi netti – e dunque l’utile (rectius: il profitto) – che la società  prevedeva di trarre dall’aggiudicazione e dalla conseguente esecuzione dell’appalto (CGARS, 20.1.2017 n.24; CGARS, 11.12.2017 n.543; Id., 26.9.2016 n.332; Id., 3.11.2016 n.381; Id., 5.5.2016 n.131; Id., 5.5.2016 n.132; Id., 8.2.2016 n.39; Id.2.2.2016 n.401).
2.3.2.4. Nella determinazione della proposta risarcitoria l’Amministrazione terrà  conto, infine, della rivalutazione monetaria (C.S., III^, 14.12.2012 n.6444) e degli interessi maturati e maturandi (secondo i criteri evidenziati in C.S., 8.11.2012 n.5686), da calcolare con decorrenza dal termine ultimo entro cui il contratto avrebbe dovuto essere concluso secondo la normativa illo tempore vigente (cfr. artt.9, 10 e 10 ter del d.lgs. n.163 del 2006).
Quanto ai criteri per il calcolo della rivalutazione e degli interessi, dovrà  farsi riferimento a quanto indicato nella sentenza n.842 del 7.10.2008, di questo Consiglio di Giustizia Amministrativa (secondo cui “sulle somme & determinate, dovute a titolo risarcitorio andranno perciù² ulteriormente aggiunti la rivalutazione monetaria, secondo indice ISTAT dei prezzi al consumo, e gli interessi legali sulle somme anno per anno rivalutate”).
Dovrà , pertanto, tenersi conto dei criteri generali ormai fissati in materia dalla giurisprudenza civile ed amministrativa (Cass., SSUU, n.1712/1995; C.S., III^, 14.12.2012 n.6444; Id., 8.12.2012 n.5686; Id., 13.10.2011, n.18; C.S., Ad. Plen., 15.6.1998, n.3; Id., 20.07.1998, n. 6); criteri in base ai quali:
– in tema di risarcimento del danno per debiti di valore, la somma calcolata dev’essere aumentata con la rivalutazione secondo i dati ISTAT e gli interessi (Cass., cit.);
– la rivalutazione ha la funzione di reintegrare il danneggiato nella stessa situazione patrimoniale nella quale si sarebbe trovato se il danno non si fosse verificato, adeguando l’importo della somma (che viene liquidata con riguardo al fatto in cui il danno si è verificato) in valori monetari correnti alla data in cui è compiuta la liquidazione giudiziale (Cass., cit.);
– la rivalutazione è calcolata ogni anno sempre sul capitale iniziale utilizzando la variazione dell’indice ISTAT rispetto all’ anno e al mese iniziali (in modo da evitare di rivalutare ogni volta un capitale giù  rivalutato nell’anno precedente) (Cass., cit.);
– gli interessi vanno calcolati dalla data del fatto non giù  sulla somma complessiva rivalutata alla data della liquidazione, ma sulla somma originaria rivalutata anno dopo anno (id est: sul capitale rivalutato anno per anno; ovvero, ciù² che esprime il medesimo concetto, sulle somme annualmente rivalutate) (Cass., cit.);
– gli interessi non vanno ad accrescere il capitale da rivalutare e non sono a loro volta produttivi di ulteriori interessi, per il divieto di anatocismo di cui all’art.1282 c.c. (C.S., Ad. Plen., 20.07.1998, n. 6).
Ed al riguardo non dovrà  essere ignorato che, specificando e confermando gli orientamenti giù  fissati, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha ulteriormente precisato che:
– gli interessi legali e la rivalutazione debbono essere calcolati separatamente sull’importo nominale del credito retributivo, escludendo sia il computo degli interessi e della rivalutazione monetaria sulla somma dovuta quale rivalutazione sia il riconoscimento di ulteriori interessi e rivalutazione monetaria sulla somma dovuta a titolo di interessi (C.S., Ad. Pl., 13.10.2011, n.18);
– gli interessi legali sono dovuti sugli importi nominali dei singoli ratei, dalla data di maturazione di ciascun rateo e fino all’adempimento tardivo, e le somme da liquidare a tale titolo devono essere calcolate sugli importi nominali dei singoli ratei, secondo i vari tassi in vigore alle relative scadenze, senza che gli interessi possano, a loro volta, produrre ulteriori interessi (C.S., Ad. Pl. cit.);
– la rivalutazione deve essere calcolata sull’importo nominale dei singoli ratei e va computata con riferimento all’indice di rivalutazione monetaria vigente al momento della decisione; mentre la somma dovuta a tale titolo, stante la sua natura accessoria, non deve essere a sua volta ulteriormente rivalutata (C.S., Ad. Pl., cit.).
2.3.3. Per il resto, tutte le altre richieste risarcitorie, vanno respinte, con conseguente conferma dell’appellata sentenza.
2.3.3.1. Quanto alla richiesta di condanna al risarcimento del c.d. “danno curriculare”, essa va respinta non perchè – come sinteticamente (ed ermeticamente) sostenuto dal Giudice di primo grado (cfr. pag.15 della sentenza appellata) – il danno curriculare sarebbe risarcibile esclusivamente nel caso di illegittima mancata aggiudicazione, e non anche nella diversa ipotesi di revoca di un’aggiudicazione giù  concessa.
Ed invero ad avviso del Collegio tale deduzione non appare giustificabile sul piano logico/giuridico, posto che anche un illegittimo atto di ritiro può finire con il determinare un ingiusto danno curriculare.
La domanda va respinta – invece – per la seguente ragione: come giù  emerso dalla lettura dei precedenti capi, la presente decisione sancisce e dichiara la illegittimità  della revoca dell’aggiudicazione (e degli atti ad essa prodromici) e condanna l’Amministrazione a risarcire il gruppo appellante (anche) per il mancato conseguimento dell’utile d’impresa, con la conseguenza che detto appellante ben potrà  menzionare nel suo curriculum non soltanto l’avvenuta aggiudicazione in suo favore dell’appalto per cui è causa, ma l’intera vicenda; e ciù² per l’effetto di essere ritenuto – pur se in forza della pronunzia giudiziale (e dei suoi effetti ripristinatori e reintegratori) e dunque per una fictio juris – la effettiva esecutrice dell’appalto.
Ragion per cui il lamentato “danno curriculare” non è ravvisabile.
2.3.3.2. Del pari immeritevole di accoglimento si appalesa la domanda giudiziale volta ad ottenere la condanna dell’Amministrazione al risarcimento per perdita di chance, domanda che si connota come inammissibile e comunque infondata.
Inammissibile in quanto è congegnata in modo assai generico; e non appare supportata da alcuna allegazione probatoria.
E comunque infondata in quanto con la condanna al risarcimento per mancato utile, cessa – logicamente – di aver rilevanza ogni doglianza relativa alla perdita di chance, essendo evidente che il ristoro per l’utile pone l’impresa in una posizione opposta e contraria a quella di chi, essendo rimasto fermo in inutile attesa, abbia perduto occasioni alternative di lucro.
Concetto, questo, che può essere sinteticamente (ma incisivamente) espresso affermando che il risarcimento per mancato utile “copre” anche il danno per perdita di chance, il quale non mantiene alcuna autonoma consistenza nel caso in cui sia concesso il primo.
Sicchè sul punto in questione non resta che confermare la sentenza di primo grado, che aveva respinto la domanda risarcitoria relativa alla perdita di chance.
2.3.3.3. Neanche la domanda di risarcimento per ritardo procedimentale nella conclusione del procedimento, giù  proposta in primo grado, può essere accolta.
E ciù² in quanto in grado d’appello tale domanda non risulta sufficientemente coltivata.
Il Consiglio di Stato (VI^, 14.11.2014 n.5600) ha affermato –in subjecta materia – che l’art.2/bis della L. n.241 del 1990 va interpretato nel senso che il postulante che intenda ottenere il risarcimento per danno da ritardo procedimentale ha l’onere di provare:
a) la violazione dei termini procedimentali;
b) il dolo o la colpa dell’amministrazione;
c) il nesso di causalità Â materiale o strutturale;
d) e di aver subito un danno ingiusto.
E poichè tale articolato onere probatorio non risulta affatto (e nemmeno in parte) adempiuto, la domanda non può che essere ritenuta inammissibile per genericità  e per mancanza di sufficienti allegazioni probatorie.
2.3.3.4. Non merita accoglimento, infine, neanche la domanda volta ad ottenere il risarcimento dei danni da responsabilità  pre/contrattuale, domanda che – tanto nel ricorso che nell’appello – appare subordinata a quella volta ad ottenere il risarcimento per il mancato utile.
Non appare revocabile in dubbio che le due richieste stiano fra esse in posizione di logica reciproca alternatività .
Sicchè, una volta concesso al postulante il risarcimento per mancato utile, risarcimento volto ad attribuirgli la somma che avrebbe ricavato se avesse effettivamente sottoscritto il contratto ed eseguito i lavori, non ha senso concedergli anche il risarcimento da responsabilità  precontrattuale, che ha come presupposto, di regola, la (ingiustificata) mancata conclusione del contratto (per colpa della controparte) e la conseguente mancata percezione di qualsiasi utile.
Nè potrebbe eccepirsi che la responsabilità  pre/contrattuale può sussistere anche nel caso di ingiustificabile e colpevole ritardo nelle trattative che conducono al contratto.
Ciù² è certamente vero, ma nel caso in cui la “relazione da contatto pre/contrattuale” (prodromica alla stipula del contratto) veda come “parti negozianti” il cittadino e la P.A., la responsabilità  in cui quest’ultima eventualmente si trovi ad incorrere per il caso di condotta colpevolmente dilatoria, non si distingue in alcunchè, nella sostanza, dalla c.d. “responsabilità  per ritardo procedimentale”.
E poichè di quest’ultima si è giù  trattato nel precedente Capo, non resta che richiamare le considerazioni ivi svolte; considerazione che hanno condotto alla reiezione della domanda risarcitoria per il titolo in questione.
2.2.3.5. Del pari inaccoglibile si appalesa, infine, la domanda di condanna dell’Amministrazione alla restituzione dell’indebito arricchimento da quest’ultima asseritamente lucrato (cfr. pag.40 dell’atto di appello); domanda che si appalesa inammissibile in quanto (anche a voler sottacere dei dubbi in punto di giurisdizione) essa risulta proposta per la prima volta in appello, in contrasto con il generale divieto di nova di cui all’articolo 104 del cod. proc. amm..
3. In considerazione delle superiori osservazioni e ‘assorbito’ quant’altro, il ricorso in appello va accolto (solamente) in parte, nei sensi e nei limiti sopra indicati, con conseguente dichiarazione giudiziale dell’illegittimità  del provvedimento di revoca dell’aggiudicazione e degli altri atti di gara impugnati; e per l’effetto – ferma restando, ai sensi dell’art.34, comma 3, del codice del processo amministrativo, l’efficacia degli indicati atti – l’Amministrazione (Stazione appaltante) appellata va condannata al risarcimento dei danni provocati al gruppo appellante da liquidare con il metodo indicato ed in conformità  ai criteri enucleati nell’ultimo capo.
Alla soccombenza della Stazione appaltante non può che seguire – in assenza di esimenti che il Collegio non ritiene di ravvisare – la sua condanna al pagamento, in favore della ditta appellante, delle spese processuali, che si liquidano in complessivi €.8.000,00, oltre i.v.a., c.p.a. ed accessori dovuti ex lege.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, accoglie in parte l’appello, nei sensi e nei limiti indicati; e per l’effetto:
– dichiara la illegittimità  dei provvedimenti e degli atti di revoca impugnati, nulla disponendo in merito all’annullamento degli stessi;
– condanna l’Amministrazione soccombente al risarcimento dei danni provocati al gruppo Cimolai per il titolo indicato, da liquidare secondo il metodo ed in conformità  ai criteri enucleati in motivazione e nei termini ivi specificati; nonchè al pagamento, in favore del medesimo gruppo, delle spese processuali in misura di complessivi €.8.000,00, oltre i.v.a., c.p.a., rivalutazione monetaria ed accessori dovuti ex lege;
– e respinge, per il resto, ogni altra domanda risarcitoria.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.