21/1/2021 Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/data-provvedimento/21-1-2021/ Wed, 06 Oct 2021 11:35:45 +0000 it-IT hourly 1 https://wordpress.org/?v=7.0 https://www.giustamm.it/wp-content/uploads/2021/04/cropped-giustamm-32x32.png 21/1/2021 Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/data-provvedimento/21-1-2021/ 32 32 Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 21/1/2021 n.653 https://www.giustamm.it/giurisprudenza/consiglio-di-stato-sezione-v-sentenza-21-1-2021-n-653/ Wed, 20 Jan 2021 23:00:00 +0000 https://www.giustamm.it/giurisprudenza/consiglio-di-stato-sezione-v-sentenza-21-1-2021-n-653/ Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 21/1/2021 n.653

Carmine Volpe Presidente, Francesco Gambato Spisani; PARTI: (Ordine degli Avvocati di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Manzi e Maurizio Palladini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5; contro il Comune di Parma, in persona

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]]> Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 21/1/2021 n.653

Carmine Volpe Presidente, Francesco Gambato Spisani; PARTI: (Ordine degli Avvocati di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Manzi e Maurizio Palladini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5; contro il Comune di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Adriano Rossi, con domicilio eletto presso lo studio del difensore in Roma, viale delle Milizie, 1; la Provincia di Parma, non costituita in giudizio; ed altri)

Se lo studio legale luogo pubblico o aperto al pubblico

1.- Processo amministrativo- Unione delle Camere Penali – giudizio in cui si controverta di questioni di interecce della categoria – intervento – legittimata.
 
1.- Professioni e professionisti – studio legale – luogo pubblico o aperto al pubblico – non tale.
 

1. Un’associazione di categoria di professionisti intellettuali, quale l’Unione delle Camere penali, da considerare in generale legittimata ad intervenire in un giudizio nel quale si controverta di questioni di principio di interesse economico per la categoria.
 
2. Va esclusa la qualità  di luogo pubblico o aperto al pubblico di uno studio legale: in termini generali, nè la legge professionale 31 dicembre 2012 n. 247, in particolare l’art. 7 di essa, relativo al “domicilio”, nè il codice deontologico forense obbligano l’avvocato, per esercitare la sua professione, ad avere la disponibilità  di un ufficio a ciò dedicato. Nello specifico, l’art. 7 della l. n. 247/2017 prevede solo che egli abbia un “domicilio”, ovvero in termini semplici un recapito ove essere reperibile e ricevere gli atti, ma non vieta che esso, al limite, coincida con la propria abitazione. Pertanto, l’apertura di uno studio come comunemente inteso rientra nella libera scelta del professionista. Inoltre, lo studio legale, anche quando esiste, non di per sè luogo pubblico o aperto al pubblico, come si desume, per implicito, dalla costante giurisprudenza penale, secondo la quale commette il reato di violazione di domicilio previsto dall’art. 614 c.p. chi acceda allo studio di un avvocato, o vi si trattenga, contro la volontà  del titolare.
 

 
Pubblicato il 21/01/2021
N. 00653/2021REG.PROV.COLL.
N. 04301/2014 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4301 del 2014, proposto dall’Ordine degli Avvocati di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Manzi e Maurizio Palladini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5;
contro
il Comune di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Adriano Rossi, con domicilio eletto presso lo studio del difensore in Roma, viale delle Milizie, 1; la Provincia di Parma, non costituita in giudizio;
e con l’intervento di
ad adiuvandum: Unione delle Camere penali italiane, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Stefano Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore in Roma, via Gabriele Camozzi, 9;
per la riforma
della sentenza del TAR Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, sez. I, 6 novembre 2013 n. 303, che ha respinto il ricorso n. 154/2007 R.G., proposto per l’annullamento dei seguenti atti del Comune di Parma:
a) deliberazione 22 gennaio 2007 n. 6/2, pubblicata all’albo pretorio dal 25 gennaio 2007 e sul Bollettino ufficiale regionale del 14 febbraio 2007, con la quale il Consiglio comunale ha approvato la variante all’art. 66 bis del Regolamento edilizio, parte del RUE – Regolamento urbanistico edilizio, recante “Disciplina per il superamento e l’eliminazione delle barriere architettoniche“, nella parte in cui ricomprende, fra gli edifici aperti al pubblico, anche gli studi professionali di avvocati iscritti nell’elenco dei difensori d’ufficio e abilitati al gratuito patrocinio;
b) deliberazione 12 giugno 2006 n. 102/20, pubblicata all’albo pretorio dal 14 giugno 2006, con la quale il Consiglio comunale ha adottato la variante di cui sopra;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Parma;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 22 dicembre 2020 il Cons. Francesco Gambato Spisani e dato atto che nessuno comparso per le parti, nonchè del deposito delle note di udienza ai sensi e agli effetti dell’art. 4, comma 1, del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 2020, n. 70, come richiamato dall’art. 25, comma 1, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla l. 18 dicembre 2020, n. 176, da parte degli avvocati Manzi e Rossi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con le delibere consiliari meglio indicate in epigrafe (doc. ti 1 e 2 in primo grado del ricorrente appellante), il Comune appellato ha, rispettivamente, adottato ed approvato un nuovo testo dell’art. 66 bis del proprio regolamento edilizio, parte del più ampio regolamento urbanistico edilizio – RUE, che per quanto interessa dispone, al comma 2: “Superamento delle barriere architettoniche.2.1 & devono essere realizzati gli interventi volti a garantire l’accesso e la visitabilità  agli edifici privati, pubblici ed aperti al pubblico. 2.2 Oltre agli edifici pubblici, sono da considerarsi aperti al pubblico& f) studi professionali, quando il professionista sia legato da convenzione pubblica e/o ad una funzione istituzionale in forza della quale riceva un pubblico indistinto (come a titolo esemplificativo notai, commercialisti abilitati a trasmettere denunce dei redditi, centri assistenza fiscale, avvocati iscritti nell’elenco difensori d’ufficio e al gratuito patrocinio, medici e pediatri convenzionati); &“.
2. L’effetto giuridico della norma così come modificata, come osservato anche dalla sentenza di primo grado, quello di rendere applicabile la disciplina dell’art. 82 del T.U. 6 giugno 2001 n. 380, per cui “Tutte le opere edilizie riguardanti edifici pubblici e privati aperti al pubblico che sono suscettibili di limitare l’accessibilità  e la visitabilità  di cui alla sezione prima del presente capo, sono eseguite in conformità  alle disposizioni di cui alla legge 30 marzo 1971, n. 118, e successive modificazioni, alla sezione prima del presente capo, al regolamento approvato con d.P.R. 24 luglio 1996, n. 503, recante norme per l’eliminazione delle barriere architettoniche, e al decreto del Ministro dei lavori pubblici 14 giugno 1989, n. 236“.
3. Il primo di questi due regolamenti definisce le caratteristiche tecniche delle opere in questione, il secondo, ovvero il D.M. 14 giugno 1989 n. 236, definisce anzitutto i concetti di “accessibilità ” e di “visitabilità “: per accessibilità  si intende, ai sensi dell’art. 2, lettera g), “la possibilità , anche per persone con ridotta o impedita capacità  motoria o sensoriale, di raggiungere l’edificio e le sue singole unità  immobiliari e ambientali, di entrarvi agevolmente e di fruirne spazi e attrezzature in condizioni di adeguata sicurezza e autonomia“; per visitabilità  si intende, ai sensi dell’art. 2, lettera h), “la possibilità , anche da parte di persone con ridotta o impedita capacità  motoria o sensoriale, di accedere agli spazi di relazione e ad almeno un servizio igienico di ogni unità  immobiliare. Sono spazi di relazione gli spazi di soggiorno o pranzo dell’alloggio e quelli dei luoghi di lavoro, servizio ed incontro, nei quali il cittadino entra in rapporto con la funzione ivi svolta“. Sempre secondo il decreto, negli edifici aperti al pubblico l’accessibilità  va garantita per gli spazi esterni e le parti comuni (art. 3, comma 2), mentre la visitabilità  sussiste [art. 3, comma 4, lettera e)] se sono accessibili gli spazi correlati alla funzione svolta.
4. L’effetto concreto di queste norme poi quello di obbligare i titolari degli studi professionali interessati a sostenere l’onere delle opere richieste di cui si detto; si tratta, per quanto interessa, degli avvocati iscritti agli elenchi dei difensori di ufficio e dei difensori abilitati al gratuito patrocinio. Avendone per questo motivo interesse, l’Ordine degli avvocati locale ha proposto quindi impugnazione contro le delibere suddette.
5. Con la sentenza a sua volta meglio indicata in epigrafe, il TAR ha respinto questo ricorso, con la motivazione ora riassunta.
5.1 In primo luogo, il TAR ritiene che il concetto di luogo aperto al pubblico, ai fini della disciplina sulle barriere architettoniche, vada inteso in senso elastico, comprensivo anche dei luoghi privati chiusi alla generalità  delle persone, ma accessibili a una data categoria di aventi diritto, se pure entro determinati orari ovvero con date modalità ; ritiene poi che lo studio dell’avvocato rientri nel concetto.
5.2 Ciò posto, il TAR osserva che la norma riguarda solo due particolari categorie di avvocati, i difensori di ufficio e gli abilitati al gratuito patrocinio, i quali a suo avviso fanno parte della più generale categoria considerata dal citato art. 66 bis, ovvero quella dei professionisti legati a una funzione o convenzione in base alla quale ricevono un pubblico indistinto. Il TAR evidenzia infatti che il patrocinio a spese dello Stato garantito dall’art. 74 del T.U. 30 maggio 2002 n. 115 e che il difensore d’ufficio obbligato a prestare la propria opera ai sensi dell’art. 97, comma 5, c.p.p.
5.3 Il TAR evidenzia ancora che i difensori di queste due categorie vi appartengono per loro scelta, avendo richiesto l’iscrizione nel relativo elenco, e ritiene che la norma la quale impone loro le opere per il superamento delle barriere appaia non illogica nè irragionevole, in quanto realizzerebbe una sorta di equilibrio fra il vantaggio della corresponsione del compenso da parte dello Stato e l’onere relativo.
5.4 Il TAR aggiunge poi che la norma sarebbe anche conforme alla logica della legge sul superamento delle barriere, che coinciderebbe con la volontà  di consentire al disabile di usufruire, senza impedimenti dati dalle barriere, della prestazione del professionista recandosi nello studio di questi.
5.5 Infine, il TAR respinge il motivo centrato sulla violazione delle garanzie partecipative, evidenziando che l’Ordine ricorrente non ha ritenuto di presentare osservazioni, a differenza di quanto fatto da altri ordini professionali.
6. L’Ordine ha proposto impugnazione contro questa sentenza, con appello che contiene cinque motivi, come segue:
– con il primo di essi, critica la sentenza impugnata per avere qualificato in generale come luogo aperto al pubblico lo studio dell’avvocato. Sottolinea che certamente la funzione dell’avvocato difensore di tipo pubblicistico, ma rimangono privatistiche le norme secondo le quali essa viene svolta, dato che l’avvocato non obbligato ad avere uno studio, ma soltanto un domicilio professionale, che può coincidere con l’abitazione e non aperto indiscriminatamente a terze persone;
– con il secondo motivo, critica la sentenza impugnata per avere ritenuto ragionevole la norma impugnata in ragione di un presunto vantaggio economico che i difensori delle categorie indicate ricaverebbero dall’appartenenza ad esse; fa notare che la retribuzione del patrocinio a spese dello Stato modesta e corrisposta con ritardo, e che la difesa d’ufficio deve essere pagata dal cliente, e viene pagata dallo Stato solo ove vi siano i presupposti del patrocinio a spese di questo;
– con il terzo motivo, critica la sentenza impugnata per avere ritenuto la norma di regolamento contestata conforme alla logica delle norme di legge sulle barriere architettoniche, osservando, da un lato, che l’accesso alla difesa si può ottenere anche nel momento in cui, come consentito, l’avvocato si rechi personalmente dal cliente e, dall’altro, che esso non garantito comunque, perchè il difensore, anche d’ufficio, può sempre rinunciare al mandato;
– con il quarto motivo, critica la sentenza impugnata per avere ritenuto non rilevante il mancato apporto partecipativo dell’ente, dato che esso avrebbe fatto emergere quanto si detto;
– con il quinto motivo, contesta la liquidazione delle spese a favore del Comune come sproporzionata rispetto all’attività  difensiva da questo effettivamente svolta.
7. Il Comune ha resistito, con atto 7 febbraio 2015 e memoria 19 novembre 2020, ed ha chiesto che l’appello sia respinto, difendendo la motivazione della sentenza impugnata.
8. L’Unione delle Camere penali italiane, associazione volontaria fra gli avvocati penalisti italiani, con atto 19 novembre 2020, ha proposto intervento ad adiuvandum, e chiesto che l’appello sia accolto.
9. Con repliche 30 novembre 2020 per l’Ordine e 1 dicembre 2020 per il Comune e per l’Unione interveniente, le parti hanno infine ribadito le rispettive asserite ragioni; inoltre, il Comune ha eccepito l’inammissibilità , per difetto di interesse, dell’intervento dell’Unione stessa.
10. All’udienza del 22 dicembre 2020, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.
11. In via preliminare, va respinta l’eccezione di inammissibilità  dell’intervento, perchè un’associazione di categoria di professionisti intellettuali, quale l’Unione delle Camere penali, da considerare in generale legittimata ad intervenire in un giudizio nel quale si controverta di questioni di principio di interesse economico per la categoria: specifica sul punto C.d.S., sez. V, 7 aprile 1978 n. 403. Nel caso di specie, l’interesse economico rappresentato dall’interesse ad evitare le spese che l’associato, il quale intendesse iscriversi negli elenchi di cui si detto, dovrebbe affrontare per attrezzare lo studio in conformità  a quanto richiede il regolamento impugnato.
12. Ciò posto, nel merito, l’appello fondato e va accolto, per le ragioni di seguito esposte, che si fondano, come doveroso, esclusivamente su considerazioni giuridiche, omesso ogni apprezzamento in termini di valore ovvero opportunità  sociale, che come tale non compete al Giudice.
13. Il primo motivo, centrato sull’esclusione della qualità  di luogo pubblico o aperto al pubblico dello studio legale, fondato.
In termini generali, corretto quanto afferma la difesa dell’appellante, ovvero che nè la legge professionale 31 dicembre 2012 n. 247, in particolare l’art. 7 di essa, relativo al “domicilio“, nè il codice deontologico forense obbligano l’avvocato, per esercitare la sua professione, ad avere la disponibilità  di un ufficio a ciò dedicato. In particolare, l’art. 7 della l. n. 247/2017 prevede solo che egli abbia un “domicilio“, ovvero in termini semplici un recapito ove essere reperibile e ricevere gli atti, ma non vieta che esso, al limite, coincida con la propria abitazione. Pertanto, l’apertura di uno studio come comunemente inteso rientra nella libera scelta del professionista. Inoltre, lo studio legale, anche quando esiste, non di per sè luogo pubblico o aperto al pubblico, come si desume, per implicito, dalla costante giurisprudenza penale, secondo la quale commette il reato di violazione di domicilio previsto dall’art. 614 c.p. chi acceda allo studio di un avvocato, o vi si trattenga, contro la volontà  del titolare: per tutte, da ultimo, Cass. pen., sez. V, 18 aprile – 26 luglio 2018 n. 35767. Non va quindi condivisa l’affermazione del Giudice di primo grado, per cui nella specifica disciplina delle barriere architettoniche il concetto di luogo aperto al pubblico andrebbe inteso in modo particolare, comprensivo, come si detto, dei luoghi privati chiusi alla generalità  delle persone, ma accessibili a una data categoria di aventi diritto. Da un lato, infatti, la ritenuta interpretazione estensiva non trova sostegno nel testo di legge, dall’altro comunque i luoghi così qualificati non si differenziano in modo apprezzabile dal concetto generale di luogo aperto al pubblico, per il quale vale quanto si detto.
14. E’ fondato anche il secondo motivo di appello, nel senso che l’affermazione del Giudice di primo grado si basa su presupposti di fatto solo in parte corretti, e comunque non trova riscontro nella legge.
14.1 In primo luogo, come previsto in modo espresso dall’art. 31 d. att. c.p.p., l’attività  del difensore d’ufficio retribuita dall’assistito, e non dallo Stato, e quindi non si può in assoluto ritenere che dai relativi incarichi provenga all’avvocato un vantaggio economico a carico delle casse pubbliche, che debba essere compensato con una qualche forma di contropartita.
14.2 Un vantaggio economico per l’iscritto deriva invece effettivamente dall’iscrizione nell’elenco degli abilitati al patrocinio a spese dello Stato, che corrisponde appunto il relativo onorario. E’ però vero quanto afferma la parte appellante, ovvero che questa retribuzione non risulta particolarmente favorevole. In linea di diritto, per l’art. 82 del T.U n. 115/2002, essa non può comunque superare i valori medi dei parametri relativi. In linea di fatto, poi, essa viene per fatto notorio liquidata con notevole ritardo, tanto che, come si ricorda per completezza, l’art. 1, comma 778, della l. 28 dicembre 2015 n. 208, ha introdotto la facoltà  di utilizzare il relativo credito a compensazione dei debiti fiscali e previdenziali dell’avvocato, peraltro non in generale, ma entro un limite complessivo di risorse assegnate.
14.3 Il presunto vantaggio per il professionista iscritto, che secondo il Giudice di primo grado giustificherebbe una contropartita in termini di oneri per le opere per il superamento delle barriere architettoniche, notoriamente di impegno economico non sempre lieve, potrebbe quindi al limite sussistere quanto agli iscritti all’elenco degli abilitati al patrocinio a spese dello Stato, e non per gli iscritti all’elenco dei difensori d’ufficio.
14.4 Più in generale, bisogna però osservare che il vantaggio economico di cui si detto, oltre che in valore assoluto non particolarmente rilevante, del tutto eventuale, perchè dipende dalla clientela che il professionista in concreto riesca ad acquisire a quel titolo. Non appare quindi giustificato, in termini di proporzionalità , che a fronte di un vantaggio solo potenziale sia imposto un esborso certo ed immediato.
15. Il terzo motivo di appello a sua volta fondato.
Premesso quanto si detto sopra trattando del primo motivo, ovvero che l’avvocato non obbligato a disporre di uno studio, si deve condividere quanto afferma la difesa della parte appellante, ovvero che il relativo incarico professionale si può sempre svolgere con modalità  che prescindono dalle barriere architettoniche in questione. La legge n. 247/2012 citata e il codice deontologico non vietano infatti in generale che il difensore, per svolgere il proprio mandato, possa recarsi presso la parte, in un luogo che essa ritiene adeguato alle proprie esigenze, anche di salute, e in particolare non vietano certo che egli si rechi al domicilio di un disabile il quale se ne possa allontanare solo con difficoltà .
16. Il quarto motivo di appello invece infondato.
Come afferma il Giudice di primo grado e come non contestato, hanno presentato le proprie osservazioni altri ordini professionali; non però l’Ordine ricorrente appellante, che pertanto, secondo logica, pur avendone la possibilità , non ha ritenuto di farlo, e quindi non può in questa sede censurare sotto quest’aspetto l’esito della sua scelta.
17. Per quanto concerne il quinto ed ultimo motivo di appello, riferito alla liquidazione delle spese, si rinvia a quanto si dià  in chiusura.
18. In conclusione, l’appello va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado, come indicato in motivazione; di conseguenza, sono annullate le delibere del Consiglio comunale impugnate, 22 gennaio 2007 n. 6/2 e 12 giugno 2006 n. 102/20, rispettivamente, di adozione e di approvazione della variante all’art. 66 bis del Regolamento edilizio, parte del RUE – Regolamento urbanistico edilizio, recante “Disciplina per il superamento e l’eliminazione delle barriere architettoniche“, nella sola parte in cui il testo adottato e poi approvato ricomprende fra gli edifici aperti al pubblico, con le conseguenze di cui si detto, anche gli studi professionali di avvocati iscritti nell’elenco dei difensori d’ufficio e abilitati al gratuito patrocinio.
19. La particolarità  della controversia, sulla quale non constano precedenti editi negli esatti termini, giusto motivo per compensare per intero fra le parti le spese del doppio grado del giudizio, e con ciò si pronuncia anche sul quinto ed ultimo motivo di appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 4301/2014), lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado (n. 154/2007 R.G. TAR Emilia Romagna Parma) e annulla, ai sensi e nei limiti di cui in motivazione, le deliberazioni del Consiglio comunale di Parma 22 gennaio 2007 n. 6/2 e 12 giugno 2006 n. 102/20.
Compensa fra le parti le spese del doppio grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Carmine Volpe, Presidente
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore
Raffaello Sestini, Consigliere
Antonella Manzione, Consigliere

 
 

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Rosanna De Nictolis Presidente, Nicola Gaviano Consigliere, estensore; PARTI: (Orazio S., rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Arcifa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Immordino in Palermo, viale Libertà  171 contro Comune di Messina, in persona del legale rappresentante pro

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Rosanna De Nictolis Presidente, Nicola Gaviano Consigliere, estensore; PARTI: (Orazio S., rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Arcifa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Immordino in Palermo, viale Libertà  171 contro Comune di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Silvio Tommasini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Riscossione Sicilia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Pavone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia)

Sulla nozione di "capo autonomo" della sentenza

1.- Processo – processo amministrativo – sentenza – capo autonomo della sentenza – individuazione.
 

Costituisce capo autonomo della sentenza, come tale suscettibile di formare oggetto di giudicato interno, soltanto quello che risolva una questione controversa tra le parti che sia caratterizzata, inoltre, da una propria individualità  e una propria autonomia sì da integrare, in astratto, gli estremi di un decisum del tutto indipendente, e non anche quello relativo ad affermazioni che costituiscano mera premessa logica o mere argomentazioni della statuizione in concreto adottata, oppure valutazioni di presupposti necessari di fatto che, unitamente ad altri, semplicemente concorrano a formare un capo unico della decisione.

 
Pubblicato il 21/01/2021
N. 00047/2021REG.PROV.COLL.
N. 01269/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1269 del 2019, proposto da Orazio S., rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Arcifa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Immordino in Palermo, viale Libertà  171;
contro
Comune di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Silvio Tommasini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Riscossione Sicilia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Pavone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione di Catania (Sez. IV) n. 2200/2019, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Messina e di Riscossione Sicilia s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il cons. Nicola Gaviano nell’udienza del giorno 16 dicembre 2020, svoltasi con partecipazione da remoto dei magistrati ai sensi degli artt. 25 d.l. n. 137/2020 e 4 d.l. n. 28/2020,
e considerati ivi presenti, ai sensi degli stessi articoli, gli avvocati Alessandro Arcifa e Silvio Tommasini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1 Il Comune di Messina rilasciava al sig. S. Orazio per la realizzazione di un edificio, in data 24 marzo 1988, la concessione edilizia n. 9294, titolo cui accedeva la previsione dell’obbligo di versamento degli oneri di urbanizzazione e del contributo per costo di costruzione, che venivano rispettivamente frazionati in quattro rate (i primi) e in due (il secondo).
I lavori edilizi venivano conclusi nell’anno 1991.
Il concessionario versava soltanto in parte gli importi dovuti (corrispondendo la sola prima rata degli oneri di urbanizzazione).
Di conseguenza: il Comune iscriveva a ruolo gli importi residui dovuti dal medesimo, per l’ammontare di lire 31.425.746; veniva emessa dall’agente della riscossione la cartella di pagamento n. 29520060007783890000 relativa a sorte capitale, sanzioni e interessi, notificata al debitore in data 6 giugno 2006; la s.p.a. Riscossione Sicilia notificava indi al debitore il 24 aprile 2018 un’intimazione di pagamento avente ad oggetto le somme sopra indicate, maggiorate di interessi moratori e aggio di riscossione, per un totale di euro 75.422,91.
2 Il sig. S. proponeva a quel punto un ricorso al T.A.R. per la Sicilia, notificato il 17 maggio 2018, con il quale domandava l’accertamento della non debenza, in ragione dell’intervenuta prescrizione, delle somme richiestegli dal Comune a titolo di oneri, sanzioni e interessi relativi alla predetta concessione edilizia, nonchè l’annullamento dell’intimazione di pagamento del 24 aprile 2018 e della precedente cartella.
Parte ricorrente deduceva, infatti, l’intervenuta prescrizione di tutte le pretese comunali a causa dell’avvenuto decorso dei termini quinquennali o decennali, poichè l’Amministrazione aveva lasciato trascorrere circa 15 anni tra l’ultimazione dei lavori e la notifica della cartella, nonchè ulteriori 12 anni tra quest’ultima e la notifica dell’intimazione impugnata.
Il Comune di Messina si costituiva in giudizio in resistenza al ricorso opponendo l’intervenuta decadenza del ricorrente dal potere di contestare il quantum dovuto, nonchè l’insussistenza della dedotta prescrizione.
Il ricorrente non avrebbe tenuto conto di numerosi atti, antecedenti e successivi alla cartella di pagamento, provenienti dall’Amministrazione, dal concessionario della riscossione e dallo stesso debitore, che avrebbero avuto l’effetto di interrompere il corso della prescrizione.
In particolare, il Comune menzionava: solleciti di pagamento del 1996-1999; ordinanza/ingiunzione del 2000; provvedimenti di rigetto delle istanze di rateizzazione del debito presentate dal ricorrente nel 2000 e nel 2006; cartella notificata nel 2006; l’accoglimento da parte di Riscossione Sicilia, nel 2009, del piano di rientro del debito formulato dal ricorrente nel 2008; una ulteriore intimazione di pagamento notificata nel 2013; l’iscrizione ipotecaria effettuata nel 2007 a garanzia del credito; l’adozione di provvedimento di fermo amministrativo del 2015.
Veniva altresì dedotto che la prescrizione sarebbe stata soggetta al termine decennale, e non a quello quinquennale.
Anche l’agente della riscossione si costituiva in giudizio, argomentando in senso contrario alla maturazione della prescrizione.
Il ricorrente con motivi aggiunti notificati in data 17 maggio 2019 allegava nuove ragioni a supporto delle domande già  proposte, e specificamente, a sostegno della propria domanda di accertamento negativo della debenza delle somme richieste a titolo d’interessi (la quota prevalente del debito), che questi ultimi non sarebbero stati dovuti -oltre che perchè prescritti, anche- in quanto richiesti in violazione dell’art. 50 della legge regionale n. 71/1978, giacchè la loro funzione era assorbita in concreto dalla sanzione amministrativa prevista per il ritardo nel pagamento degli oneri urbanistici.
Il privato insisteva, infine, per l’applicazione del termine di prescrizione quinquennale sia agli oneri concessori (ex art. 2948, n. 4, c.c., in quanto prestazioni periodiche rateizzate), sia alle sanzioni (ex art. 28 l. 689/1981), sia infine agli interessi.
3 All’esito del giudizio di primo grado il Tribunale adìto, con la sentenza n. 2200/2019 in epigrafe, prendeva preliminarmente posizione sull’eccezione comunale secondo la quale il ricorrente era decaduto dalla possibilità  di contestare sia la persistenza del debito, sia il suo ammontare, a causa dell’acquiescenza prestata ai numerosi atti emessi dall’Amministrazione e dall’agente della riscossione.
Il T.A.R. accoglieva l’eccezione con riferimento ai motivi aggiunti, affermando, al riguardo, che la ragione ivi allegata di non debenza degli interessi sugli oneri avrebbe dovuto essere dedotta entro il termine decennale dell’azione di accertamento, mentre invece la contestazione era stata avanzata per la prima volta solo, appunto, con i motivi aggiunti notificati il 17 maggio 2019. L’eccezione veniva invece reputata infondata nella parte in cui era stato sostenuto che l’acquiescenza e il decorso del tempo avessero paralizzato anche la possibilità  del ricorrente di opporre l’avvenuta prescrizione del diritto a pretendere gli oneri concessori e il contributo per il costo di costruzione.
Nel merito, il primo Giudice respingeva tuttavia in toto le domande attoree.
Il T.A.R., difatti, riteneva che:
– il termine di prescrizione da applicare nella vicenda fosse quello quinquennale, e ciò sia per gli oneri concessori, in quanto questi erano dovuti in forma rateale e costituivano quindi obbligazioni periodiche, sia per gli interessi, sia per le sanzioni irrogate;
– e, nondimeno, non si fosse verificata la prescrizione del diritto a pretendere gli oneri edilizi e i relativi accessori, giacchè nel quinquennio antecedente la data di notifica dell’ultima intimazione di pagamento (aprile 2018) sarebbero stati riscontrabili almeno quattro atti che avevano determinato l’interruzione del termine.
4 Seguiva avverso tale sentenza la proposizione del presente appello da parte del privato soccombente, che riproponeva le proprie domande e ragioni, sottoponendo a critica gli argomenti con cui il Tribunale le aveva disattese.
In particolare, l’appellante:
– contestava la valutazione di inammissibilità  che aveva colpito i propri motivi aggiunti;
– lamentava che il Tribunale, nel pronunciarsi sulla prescrizione, si fosse limitato a una verifica del solo quinquennio antecedente la notifica dell’ultima intimazione di pagamento (quella dell’aprile 2018), laddove, si obiettava, la prescrizione si era invece già  maturata nel periodo precedente, e tanto sarebbe stato decisivo ai fini di causa;
– assumeva che gli atti del 1996 e 1999 valorizzati dalla difesa comunale ai fini interruttivi non sarebbero stati idonei a interrompere la prescrizione.
L’Amministrazione comunale resisteva alle domande avversarie anche nel nuovo grado di giudizio, deducendo la loro infondatezza e concludendo per la conferma della sentenza di prime cure.
Le parti riprendevano e sviluppavano le rispettive tesi, controdeducendo anche alle reciproche deduzioni, con successive memorie.
Infine, con apposite note d’udienza veniva richiesto in passaggio in decisione della causa, che effettivamente all’udienza del 16 dicembre 2020 stata trattenuta in decisione.
5 L’appello suscettibile di accoglimento solo nei limitati termini di seguito illustrati, concernenti le sanzioni per ritardato pagamento inflitte dal Comune di Messina nonchè, marginalmente, gli interessi a questo dovuti.
6a Rileva preliminarmente il Collegio che, secondo quanto previsto dall’art. 73, comma 1, cod.proc.amm., le parti sono ammesse a produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza, e memorie fino a trenta giorni liberi prima.
Da tale norma deriva, giusta eccezione dell’appellante, l’irricevibilità  della memoria di costituzione e dei documenti presentati in giudizio dalla s.p.a. Riscossione Sicilia solo in data 12 dicembre 2020, ossia appena tre giorni liberi prima dell’udienza di discussione; tale memoria vale pertanto solo come atto di costituzione, che non soggetto, a differenza delle memorie e dei documenti, a termini di decadenza (C.d.S., ad. plen., 25 febbraio 2013 n. 5).
6b Sempre in via preliminare, il Collegio prende atto che il Comune, nella propria memoria di costituzione, ha ripreso la precedente eccezione secondo la quale l’interessato doveva reputarsi decaduto dalla possibilità  di eccepire l’intervenuta prescrizione, e questo a causa della acquiescenza prestata verso i numerosi atti emessi dall’Amministrazione e dall’agente della riscossione, nel tempo, per coltivare e garantire la pretesa creditoria.
Contrariamente a quanto affermato dalla difesa comunale, tuttavia, l’eccezione, lungi dall’essere rimasta negletta, stata invece dal T.A.R. esaminata e disattesa, ancorchè con stringata motivazione:
“L’eccezione in esame invece infondata nella parte in cui assume che il decorso del tempo abbia anche paralizzato la possibilità  per il ricorrente di opporre l’avvenuta prescrizione del diritto a pretendere gli oneri concessori ed il contributo per il costo di costruzione.
Non si ritiene operante alcuna decadenza in ordine alla possibilità  di dedurre in giudizio l’avvenuta prescrizione della pretesa creditoria avversaria.”
Pertanto, secondo la corretta obiezione dell’appellante, il Comune avrebbe dovuto insorgere sul punto proponendo appello incidentale avverso la reiezione della propria eccezione.
Sicchè in difetto di tanto quest’ultima deve reputarsi ormai definitivamente respinta, e non perciò suscettibile di riesame.
7a Il Comune ha ripreso altresì la tesi che il termine prescrizionale applicabile al proprio credito sarebbe stato quello decennale.
In questo caso, tuttavia, l’Ente locale non aveva l’onere di proporre appello incidentale contro la difforme decisione espressa dal primo Giudice a favore, invece, della quinquennalità  dello stesso termine, giacchè siffatta decisione non integrava, in se stessa, un capo autonomo di sentenza: onde questo Consiglio può ben pronunciarsi sul punto.
Secondo il consolidato insegnamento giurisprudenziale costituisce, invero, capo autonomo della sentenza, come tale suscettibile di formare oggetto di giudicato interno, soltanto quello che risolva una questione controversa tra le parti che sia caratterizzata, inoltre, da una propria individualità  e una propria autonomia sì da integrare, in astratto, gli estremi di un decisum del tutto indipendente, e non anche quello relativo ad affermazioni che costituiscano mera premessa logica o mere argomentazioni della statuizione in concreto adottata, oppure valutazioni di presupposti necessari di fatto che, unitamente ad altri, semplicemente concorrano a formare un capo unico della decisione (Cass. civ., Sez. III, 31 gennaio 2018, n. 2379; I, 18 settembre 2017, n. 21566; III, 30 ottobre 2007, n. 22863).
La Suprema Corte, all’atto di occuparsi specificamente di problematiche prescrizionali (era allora in discussione l’effetto interruttivo di una citazione), ha escluso, in particolare, che potesse essersi formato un giudicato interno “in merito solo ad alcune argomentazioni giuridiche adottate dal primo Giudice, poichè esse non avevano una loro autonomia in relazione al punto controverso tra le parti: cio l’esistenza o meno della prescrizione del diritto azionato” (Sez. III, 16 gennaio 2006, n. 726).
Alla luce di questi principi, pertanto, la decisione che sia limitata, come nel caso odierno, al punto di merito della durata decennale/quinquennale della prescrizione di un determinato diritto, lungi dal poter integrare, stante il proprio carattere del tutto parziale e astratto, gli estremi di un “decisum del tutto indipendente“, rileva piuttosto quale affermazione costituente una semplice premessa della statuizione adottata, all’esito, sulla questione del maturarsi o meno della prescrizione del diritto azionato.
Da ciò la possibilità  del Comune di Messina di rimetterla in discussione pur in difetto di un preventivo appello incidentale.
7b Tanto premesso, il Consiglio dell’avviso che la tesi comunale della decennalità  del termine prescrizionale della sorte capitale sia corretta.
In proposito deve infatti seguirsi il consolidato indirizzo giurisprudenziale che, muovendo dal principio che l’art. 2948, n. 4, c.c., che prevede la prescrizione quinquennale per tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi, si riferisce alle obbligazioni periodiche e di durata, le quali sono caratterizzate dal fatto che la prestazione suscettibile di adempimento solo con il decorso del tempo (nel senso che soltanto con il protrarsi dell’adempimento nel tempo si realizza la causa del rapporto obbligatorio e può essere soddisfatto l’interesse del creditore attraverso la ricezione di più prestazioni, aventi un titolo unico ma ripetute nel tempo e autonome le une dall’altre), esclude la quinquennalità  del termine prescrizionale in presenza della diversa ipotesi di un unico debito che semplicemente sia stato rateizzato in più versamenti (in termini cfr. Cass. civ., VI, 20 dicembre 2017, n. 30546; I, 8 agosto 2013, n. 18951; II, 27 novembre 2009, n. 25047; I, 6 dicembre 2006, n. 26161).
Ora, proprio quest’ultimo il caso degli oneri concessori sulla cui prescrizione si controverte (eloquente, in tal senso, il testo dell’art. 3 della legge n. 47/1985, trasfuso nell’art. 42 d.P.R. n. 380/2001; cfr. poi anche gli artt. 3, 5 e 6 della legge n. 10/1977, e le corrispondenti norme della l.r. n. 71/1978).
Di conseguenza, la durata del relativo termine prescrizionale, diversamente da quanto ritenuto dal T.A.R., era quella ordinaria decennale (conclusione che nel paragr. 10b si vedà  valere anche per i conferenti interessi).
8a Venendo ai contenuti propri del presente appello, indubbiamente corretta la sua critica della decisione di prime cure per cui il T.A.R., nel proprio scrutinio dell’eccezione di prescrizione, sarebbe incorso nell’errore di esaminare solamente il quinquennio antecedente la data di notifica dell’intimazione di pagamento del 2018, e non anche il lungo periodo anteriore.
Il mero fatto, invero, che la prescrizione non risultasse compiuta nel segmento conclusivo del complessivo periodo intercorso non autorizzava a escludere tout court la sua maturazione, che ben avrebbe potuto essersi verificata anteriormente.
E il relativo accertamento non può che muovere, secondo un ordine logico, a partire dallo stesso originario avvio della decorrenza del termine prescrizionale.
8b Ai fini dell’identificazione del momento appena detto l’appellante si richiama all’indirizzo giurisprudenziale incline a individuare il relativo dies a quo nel momento stesso del rilascio della concessione edilizia.
Questa impostazione, per quanto non insolita nella giurisprudenza, non può tuttavia -almeno rispetto al caso concreto- essere condivisa, stante la sua incompatibilità  con il pacifico e tradizionale canone per cui actioni nondum natae non praescribitur.
L’art. 2935 c.c. (“Decorrenza della prescrizione“), dispone, invero, che “La prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere“.
In presenza, pertanto, di rate degli oneri concessori connotate ciascuna da un proprio preciso termine di scadenza dettato nell’univoco interesse del debitore (rendendosi comunque applicabile sul punto anche la presunzione dettata dall’art. 1184 c.c.), la circostanza che i relativi pagamenti non possano essere pretesi prima (art. 1185 c.c.: “il creditore non può esigere la prestazione prima della scadenza, salvo che il termine sia stabilito esclusivamente a suo favore“) comporta che il corso della prescrizione possa prendere a decorrere solo con la maturazione delle scadenze medesime (Cass. civ., sez. VI, 25 gennaio 2018, n. 1947).
Alla luce delle indicazioni offerte alla pag. 3 dell’atto di appello vengono quindi in rilievo le seguenti scadenze: per le tre residue rate degli oneri di urbanizzazione i termini, rispettivamente, del 5 novembre 1988, 5 maggio 1989 e 5 novembre 1989; per le due rate dei costi di costruzione, i termini del 10 febbraio 1989 e del 3 settembre 1991.
8c Passando alla disamina dei possibili atti interruttivi della prescrizione, il Collegio deve subito disattendere l’assunto dell’appellante teso a disconoscere l’efficacia interruttiva degli atti comunali del 26 settembre 1996 e del 10 giugno 1999.
Con entrambi gli atti l’Ente creditore aveva azionato le due polizze fideiussorie emesse dalla UNIPOL il 9 marzo 1988 a garanzia del versamento dei contributi in discorso, richiedendo al garante i pagamenti omessi dal debitore.
Con l’appello viene opposto che i detti atti comunali non veicolavano alcuna richiesta nei confronti dell’interessato, nei cui riguardi avevano valore essenzialmente informativo.
Questa obiezione non però persuasiva.
Occorre ricordare, in via di principio, che il fideiussore obbligato in solido col debitore principale (art. 1944 c.c.), e che in materia di solidarietà  l’art. 1310 c.c. (“Prescrizione“) stabilisce che “Gli atti con i quali il creditore interrompe la prescrizione contro uno dei debitori in solido &, hanno effetto riguardo agli altri debitori o agli altri creditori.“
La giurisprudenza, in argomento, ha poi puntualizzato che l’obbligazione del fideiussore, se non stato pattuito il beneficium excussionis, pur avendo carattere accessorio, e pur essendo subordinata all’inadempimento del debitore principale, solidale con quella di quest’ultimo, e non può essere considerata, quindi, nè sussidiaria nè eventuale. Ne consegue l’applicabilità  in materia della disposizione, prevista per le obbligazioni in solido, di cui all’art. 1310 c.c., per la quale, appunto, l’atto interruttivo contro uno dei condebitori in solido determina l’interruzione della prescrizione anche nei confronti dei condebitori (Cass. civ., sez. III, 29 novembre 2005, n. 26042).
Ciò posto, le fideiussioni emesse nella fattispecie dalla UNIPOL non solo non contemplavano un beneficium excussionis, ma addirittura espressamente lo escludevano (si veda l’art. 7 delle polizze).
Ne consegue che le richieste di pagamento recate dagli atti comunali del 26 settembre 1996 e del 10 giugno 1999 e rivolte al fideiussore costituivano cause interruttive della prescrizione efficaci anche nei confronti del debitore principale, odierno appellante.
8d Il Collegio deve aggiungere che ulteriori atti interruttivi dei crediti del Comune di Messina sono agevolmente individuabili quantomeno nell’ordinanza/ingiunzione del 5 maggio 2000 notificata il successivo giorno 27, nella cartella esattoriale notificata il 6 giugno 2006 e, infine, nell’ulteriore intimazione di pagamento notificata il 2 aprile 2013 (atti la cui valenza interruttiva implicitamente riconosciuta nello stesso appello, nelle pagg. 7-8).
8e Quanto fin qui esposto dunque sufficiente a concludere che la tesi dell’intervenuta prescrizione delle ragioni dell’Amministrazione risulta, quanto ai crediti per sorte capitale in discussione, destituita di fondamento.
9 Rimane da scrutinare la fondatezza dell’eccezione di prescrizione rispetto agli accessori costituiti dagli interessi, nonchè dalle sanzioni previste dall’art. 50 l.r. n. 71 del 27 dicembre 1978.
9a Con riferimento a queste ultime l’articolo appena citato dispone:
“Il mancato o ritardato versamento del contributo per la concessione comporta:
a) la corresponsione degli interessi legali di mora se il versamento avviene nei successivi trenta giorni;
b) la corresponsione di una penale pari al doppio degli interessi legali qualora il versamento avvenga negli ulteriori trenta giorni;
c) l’aumento di un terzo del contributo dovuto, quando il ritardo si protragga oltre il termine di cui alla precedente lettera b).“
9b Dalla norma si desume che la sanzione costituita dall’aumento di un terzo del contributo dovuto si rende immediatamente irrogabile per il solo fatto che si sia registrato un ritardo nell’adempiere protratto oltre i sessanta giorni.
Da ciò il logico corollario che il corso della relativa prescrizione possa e debba partire sin dal superamento della soglia di ritardo così indicata.
La giurisprudenza del Consiglio di Stato, nel riferirsi alle simili previsioni dell’art. 42 d.P.R. n. 380/2001, osserva, del resto, che “il sistema di pagamento del contributo di costruzione caratterizzato da uno strumento a sanzioni crescenti sino al limite di importo individuato dalla lett. c), dell’art. 42 cit., con chiara funzione di deterrenza dell’inadempimento, che trova applicazione, in base alla legge, al verificarsi dell’inadempimento dell’obbligato principale. La sanzione scatta automaticamente, quale effetto legale automatico (Cons. Stato, sez. V, n. 5394 del 2011), se l’importo dovuto per il contributo di costruzione non corrisposto alla scadenza &” (sez. IV, 31 agosto 2017, n. 4123).
9c Quanto alla durata della specifica prescrizione, la communis opinio giurisprudenziale (cfr. ad es. Cass. civ., I, 6 novembre 2006, n. 23633) reputa applicabile, in mancanza di una diversa disciplina legale, il termine prescrizionale quinquennale stabilito dall’art. 28 della legge 24 novembre 1981 n. 689 (che va coordinato con l’art. 12 della stessa fonte, e stabilisce che “Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui stata commessa la violazione“).
9d Il termine prescrizionale riferibile alle sanzioni in discorso era perciò quello quinquennale, e decorreva, per ciascun rateo, a partire dal superamento dei sessanta giorni di ritardo nell’adempiere.
9e Tutto ciò posto, l’eccezione di prescrizione rispetto a tali sanzioni amministrative risulta dunque fondata.
Poichè le sanzioni medesime erano espressamente eccettuate dal contenuto delle fideiussioni prestate dalla UNIPOL, non possono qui giovare quali atti interruttivi le già  menzionate richieste comunali di pagamento risalenti al 1996 e 1999 e rivolte solo al fideiussore.
La prima potenziale causa interruttiva risalirebbe allora all’ordinanza/ingiunzione del maggio 2000, la quale stata adottata, tuttavia, allorchè la prescrizione quinquennale si era già  abbondantemente maturata.
10a Venendo al conclusivo tema degli interessi, il Collegio deve al riguardo preventivamente occuparsi del secondo motivo di appello.
Con questo l’appellante contesta la valutazione d’inammissibilità  espressa dal T.A.R. sui suoi motivi aggiunti.
In occasione di tali motivi era stata dedotta la non debenza delle somme pretese dal Comune a titolo d’interessi, allegando che questi ultimi non sarebbero stati dovuti poichè richiesti in violazione dell’art. 50 della l.r.. n. 71/1978, giacchè la loro funzione era già  assorbita, in concreto, dalla sanzione amministrativa prevista per il ritardo nel pagamento degli oneri concessori. Onde un’applicazione congiunta di sanzione e interessi avrebbe comportato un’inammissibile duplicazione di penalità .
Il T.A.R. ha però ritenuto, accogliendo sul punto l’eccezione comunale, che la ragione così prospettata di non debenza degli interessi avrebbe dovuto essere dedotta entro il termine decennale dell’azione di accertamento, mentre invece la contestazione era stata avanzata per la prima volta solo, appunto, con i motivi aggiunti del 17 maggio 2019.
Più in dettaglio, con la sentenza di prime cure stato osservato che:
– l’eccezione comunale andava esaminata alla luce di quanto precisato dal Consiglio di Stato con la decisione dell’Adunanza Plenaria n. 12/2018: “Il privato contro gli atti determinativi del contributo, sempre nel termine di dieci anni, può ricorrere (anche nelle forme dell’azione di mero accertamento) dinanzi al giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f, c.p.a.”;
– tenuto conto di tale principio, qualsiasi contestazione circa l’ammontare degli oneri di urbanizzazione e del contributo di costruzione non soggiace al termine decadenziale d’impugnazione degli atti determinativi dell’an e del quantum ma può essere avviata anche con azione di accertamento, purchè entro il termine decennale;
– nel caso concreto il ricorrente, da tempo destinatario della richiesta dell’ente pubblico degli accessori in esame, avrebbe dovuto contestare nel termine decennale l’asserita non debenza degli interessi: tale contestazione era stata invece avanzata, per la prima volta, soltanto con i motivi aggiunti notificati il 17 maggio 2019, ossia ben al di là del termine decennale entro il quale deve esercitarsi l’azione di accertamento.
Orbene, con il secondo motivo del presente appello il decisum del T.A.R. viene criticato opponendosi che il primo Giudice sarebbe incorso in un malgoverno dei principi espressi dalla decisione dell’Adunanza Plenaria: ciò in quanto questa aveva riferito il menzionato termine decennale alle contestazioni dell’importo del contributo, e non anche a quelle relative all’applicabilità  degli interessi.
Il Tribunale avrebbe inoltre omesso d’individuare con certezza il provvedimento dalla cui data il preteso termine decennale avrebbe preso a decorrere.
Il mezzo così motivato non tuttavia persuasivo.
Al di là del testo letterale della richiamata sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 12/2018, non v’ dubbio che il primo Giudice abbia ritenuto che il “diritto” del privato a non subire la denunciata duplicazione insita nel cumulo di sanzione e interessi dovesse ritenersi caduto in prescrizione per scadenza del relativo termine generale decennale.
Gli argomenti critici offerti dall’appellante non si presentano, però, in alcun modo indirizzati alla confutazione di un siffatto iter logico, manifestandosi invece fuori fuoco (tra l’altro, non stato contestato che da parte del Comune fosse stata sollevata una corrispondente eccezione di prescrizione).
Nè può addebitarsi al T.A.R. di aver lasciato indeterminato il provvedimento dalla cui data il termine prescrizionale avrebbe preso a decorrere, che stato identificato dal Tribunale con sufficiente chiarezza nella cartella esattoriale del 2006.
Il secondo motivo di appello deve pertanto essere disatteso (nel senso della possibilità  del cumulo in discorso cfr., comunque, C.d.S., V, 23 maggio 2003, n. 2789).
10b L’appellante non può essere seguito, se non marginalmente, neppure nel suo assunto circa l’intervenuta prescrizione del credito comunale concernente gli interessi.
Anche in questo caso, diversamente da quanto afferma il ricorrente, il termine prescrizionale decennale, e non quinquennale.
La giurisprudenza civile ha da tempo posto invero in luce che, poichè l’art. 2948 c.c. prevede si prescriva in cinque anni "tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi", e in via di esemplificazione fa riferimento agli "interessi", deve ritenersi che, in tanto gli interessi sono soggetti alla prescrizione quinquennale, in quanto per legge o per contratto sia previsto che il creditore possa ottenere il loro pagamento a scadenze annuali, o inferiori.
Diversamente, invece, allorchè nulla preveda il titolo, e gli interessi stessi possano perciò essere reclamati dal creditore solo unitamente alla somma capitale, gli stessi non possono essere soggetti a un termine di prescrizione diverso rispetto a quello applicabile al capitale (Cass.civ., sez. III, 29 gennaio 1999, n. 802).
In altre parole, anche gli interessi previsti dall’art. 2948 c.c. devono soddisfare il requisito della periodicità  della corresponsione dovuta. Pertanto, in assenza di una previsione legale o contrattuale che stabilisca il versamento periodico degli interessi, ossia quando gli stessi debbano essere versati in un’unica soluzione, il diritto a percepire questi ultimi resta soggetto alla prescrizione ordinaria decennale (in questo senso cfr. altresì Cass. civ. III, 1° luglio 2005, n. 14080; I, 16 novembre 2007, n. 23746; II, 23 settembre 2011, n. 19487; sez. III, 11 novembre 2015, n. 22978).
Questa impostazione stata applicata anche all’ipotesi, qui ricorrente, del debito rateizzato in prestazioni periodiche costituenti adempimento parziale di un’unica obbligazione principale, in cui pure, ravvisandosi un’identità  della causa debendi tra l’obbligazione accessoria e quella principale, il termine di prescrizione stato identificato anche per gli interessi in quello ordinario decennale (Cass. civ., II, 27 novembre 2009, n. 25047).
E l’impostazione va seguita anche nella fattispecie concreta, in cui gli interessi dovuti per il ritardato pagamento degli oneri concessori maturano, certo, progressivamente nel tempo in ragione del crescere del ritardo, ma, non essendo prevista una loro autonoma erogazione periodica frazionata nel tempo, sono soggetti in via di principio a corresponsione globale in un’unica soluzione, unitamente al capitale dovuto.
Fatta chiarezza, pertanto, sulla natura decennale della prescrizione applicabile agli interessi in controversia, del tutto conseguente che gli stessi atti interruttivi che sono stati già  passati in rassegna nei paragrr. 8c e 8d, concernendo anche gli interessi (con la sola eccezione del primo di essi, la richiesta di pagamento del 26 settembre 1996), risultino idonei a interrompere il corso della prescrizione anche rispetto ai medesimi.
Poichè, tuttavia, il primo atto interruttivo riferibile anche agli interessi rimonta soltanto al 10 giugno 1999, devono ritenersi prescritti gli esigui ratei d’interesse maturatisi già  anteriormente al 10 giugno 1989.
11 In conclusione l’appello suscettibile d’accoglimento, oltre che sul marginale punto testà© indicato, limitatamente alle sanzioni previste dall’art. 50 l.r. n. 71/1978, anch’esse non dovute in quanto prescritte, mentre sotto ogni altro aspetto deve essere respinto, con l’integrazione della motivazione della sentenza di prime cure mediante gli argomenti sopra esposti.
La reciprocità  della soccombenza giustifica la compensazione delle spese processuali tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione, ed entro gli stessi limiti, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, per l’effetto dichiarando prescritto il credito comunale per accessori nei termini sopra illustrati.
Respinge l’appello per quanto residua.
Compensa tra le parti le spese processuali del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso dal C.G.A. R. S. con sede in Palermo nella Camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2020, svoltasi con la contemporanea e continuativa presenza da remoto dei componenti il collegio ai sensi degli artt. 25 d.l. n. 137/2020 e 4 d.l. n. 28/2020, con l’intervento dei magistrati:
Rosanna De Nictolis, Presidente
Nicola Gaviano, Consigliere, Estensore
Sara Raffaella Molinaro, Consigliere
Giuseppe Verde, Consigliere
Maria Immordino, Consigliere

 
 

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D. Giordano Pres. – V. S. Mameli Est. Controllo di regolarità  del Rettore nelle procedure per il reclutamento dei professori di prima e seconda fascia. Procedure di selezione professori universitari – Commissione giudicatrice – Poteri del Rettore – Controllo di regolarità . Sono illegittimi il provvedimento di nomina del Collegio di

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Controllo di regolarità  del Rettore nelle procedure per il reclutamento dei professori di prima e seconda fascia.

Procedure di selezione professori universitari – Commissione giudicatrice – Poteri del Rettore – Controllo di regolarità .

Sono illegittimi il provvedimento di nomina del Collegio di verifica, la relazione del Collegio e il decreto di revoca della Commissione esaminatrice, laddove il Rettore, a fronte dell’esposto di una candidata che lamenta la non corretta applicazione dei criteri di valutazione da parte della Commissione, non espliciti nel provvedimento di nomina del Collegio di verifica quali sarebbero le circostanze da cui ha tratto il convincimento circa l’opportunità  di ricorrere alla consulenza di un collegio di verifica, e il Collegio di verifica – lungi dal fornire un parere circa gli atti assunti dalla Commissione – esprima una propria valutazione su ciascuno dei candidati, duplicando così l’attività  della Commissione e giungendo addirittura alla formazione di una nuova graduatoria di merito.
Il controllo di regolarità  del Rettore, disciplinato dall’art. 5 del D.P.R. 117/2000, a garanzia del corretto operato delle commissioni preposte alla selezione per il reclutamento dei professori di prima e seconda fascia investe non solo l’osservanza delle regole formali del procedimento, ma anche la completezza e l’adeguatezza dell’istruttoria, l’assenza di contraddittorietà  interna, la congruità  e la sufficienza della motivazione, la finalizzazione dei giudizi idoneativi, allo scopo primario di selezionare docenti in possesso di qualità  caratterizzate da livelli di eccellenza quanto alla produzione scientifica, all’esperienza didattica, all’impegno nei settori della ricerca, peculiari e non eludibili per il conferimento dei posti di insegnamento a livello accademico. Tuttavia la valutazione non può sovrapporsi a quella della Commissione giudicatrice, dando luogo nella sostanza ad un nuovo giudizio di merito riservato alla sola sfera di discrezionalità  tecnica della Commissione giudicatrice.
 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1742 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Luca Fantacci, rappresentato e difeso dall’avvocato Mara Boffa, con domicilio digitale eletto presso la sua casella PEC come da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Milano, via Eustachi, n. 7;

contro

Università  degli Studi di Milano, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio ex lege presso gli Uffici della stessa in Milano, via Freguglia, n.1;

nei confronti

Silvia Antonia Conca, non costituita;
Andrea Leonardi, non costituito;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

– del D.R. 1840/2019 del 20.05.2019 di revoca del D.R. n. 3323/2018 del 3.10.2018 “per la sola parte nella quale stata nominata la Commissione Giudicatrice per la procedura in questione, con conseguente inefficacia di tutti gli atti conseguenti redatti dalla stessa Commissione” e con cui la procedura stata “rimessa a una nuova Commissione Giudicatrice che saà  costituita ai sensi della normativa vigente” (conosciuto in data 28.5.2019);

– del D.R. 431/2019 del 29.1.2019 con cui il Rettore dell’Università  degli Studi di Milano ha costituito un Collegio di verifica, con funzioni consultive a supporto della verifica di regolarità  degli atti della procedura;

– del verbale del Collegio di verifica della procedura di selezione del 25 marzo 2015 (rectius 2019);

– della nota prot. 34894/2019 del 5.04.2019 con cui il Rettore dell’Università  degli Studi di Milano sulla base del verbale redatto dal Collegio di verifica ha richiesto alla Commissione giudicatrice di riesaminare titoli e pubblicazioni dei candidati, esprimendo una nuova valutazione formale e di merito;

– dell’art. 14 del Regolamento per la disciplina della chiamata dei professori di prima e di seconda fascia, in attuazione della Legge 30 dicembre 2010, n. 240 dell’Università  degli Studi di Milano, ove interpretato nel senso di consentire che il Collegio di verifica possa essere composto da docenti in quiescenza e non appartenenti al settore concorsuale oggetto della selezione;

– con le statuizioni conseguenti, idonee a rendere effettivo il giudicato, nella previsione dell’articolo 34, c. 1, lettera e), c.p.a.;

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

– del D.R. 3120/2019 del 23.08.2019, conosciuto in data 06.09.2019, di revoca del bando di indizione della procedura di selezione per la chiamata di un professore di seconda fascia, ai sensi dell’art. 18, comma 1, della L. 240/2010, per il settore concorsuale 13/C1 – Storia Economica – Settore Scientifico Disciplinare SECS-P/12 – Storia Economica, presso il Dipartimento di Studi Storici – codice 3834, emanato con il D.R. n. 2240/2018 del 19.6.2018;

– del D.R. 2920/2019 del 31.07.2019 con cui il Rettore dell’Università  degli Studi di Milano ha costituito la nuova Commissione Giudicatrice per la procedura di selezione di cui sopra, nelle persone della Prof.ssa Maria Fusaro (Univ. Exeter), Prof. Franco Maria Amatori (Università  Bocconi di Milano), e del Prof. Valerio Varini (Università  degli Studi di Milano Bicocca);

– del D.R. 3038/2019 del 7.08.2019 con cui il Rettore dell’Università  degli Studi di Milano ha costituito la nuova Commissione Giudicatrice per la procedura di selezione sopra citata, nelle persone della Prof.ssa Daniela Felisini (Università  di Roma Tor Vergata), del Prof. Carlo Marco Belfanti (Università  degli Studi di Brescia) e del Prof. Ezio Ritrovato (Università  degli Studi di Bari);

– con le statuizioni conseguenti, idonee a rendere effettivo il giudicato, nella previsione dell’articolo 34, c. 1, lettera e), c.p.a.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Università  degli Studi di Milano;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2020 la dott.ssa Valentina Mameli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con decreto rettorale n. 2241/2018 del 19 giugno 2018 l’Università  degli Studi di Milano ha indetto una procedura di selezione per la copertura di n. 1 posto di professore di seconda fascia ai sensi dell’art. 18, comma 1, della legge 240/2010, per il settore concorsuale 13 C/1 (Storia Economica) e settore scientifico-disciplinare SECS-P/12 (Storia economica), presso il Dipartimento di Studi Storici.

1.1. Il ricorrente ha presentato domanda di partecipazione alla procedura.

1.2. La Commissione giudicatrice all’uopo nominata, dopo aver stabilito i criteri di valutazione (cfr. verbale n.1 del 30 ottobre 2018) in conformità  al bando e al Regolamento d’Ateneo per la chiamata dei Professori di prima e seconda fascia, ha effettuato la valutazione dei candidati, stilando una graduatoria di merito sulla base dei titoli e delle pubblicazioni presentate dai medesimi (cfr. verbale n. 2 del 27 novembre 2018).

In tale graduatoria il ricorrente risultato collocato al primo posto con 56,5 punti.

La Commissione giudicatrice, quindi – così come previsto nel verbale n. 1 che stabiliva che fossero ammessi alla prova orale candidati in numero triplo rispetto al posto da ricoprire secondo l’ordine della graduatoria di merito risultante dalla valutazione dei titoli e delle pubblicazioni – ha ammesso alla prova orale i primi tre candidati della graduatoria.

L’odierno ricorrente, come previsto dal bando, stato sottoposto anche ad un’ulteriore prova didattica in quanto non in possesso delle qualifiche previste dall’art. 10, comma 2, lettera k) del Regolamento d’Ateneo (cfr. verbale n. 3 del 10 dicembre 2018).

Al termine della procedura di selezione, la Commissione ha individuato all’unanimità  (cfr. verbale n. 4 dell’11 dicembre 2018 e relativa relazione finale) il Dott. Fantacci quale candidato maggiormente qualificato a svolgere le funzioni didattiche e scientifiche richieste dal bando, avendo quest’ultimo dimostrato “una solida preparazione dal punto di vista metodologico, accompagnata dalla capacità  di analizzare direttamente tanto le fonti di carattere archivistico quanto la letteratura scientifica che caratterizza la ricerca storico-economica, sia con riferimento all’età  moderna sia rispetto all’età  contemporanea & come appare del resto evidente dalla sua estesa produzione scientifica“.

1.3. In data 11 gennaio 2019, la candidata interna Dott.ssa Conca – esclusa dalla prova orale essendosi collocata al quarto posto della graduatoria con 42 punti e non avendo quindi conseguito un punteggio sufficiente nella valutazione dei titoli e delle pubblicazioni – ha presentato al Rettore un esposto evidenziando profili di illegittimità  della procedura di selezione, sia in relazione ai criteri di valutazione sia in relazione ai giudizi espressi dalla Commissione sui candidati

1.5. Il Rettore, decidendo di tenere conto della segnalazione pervenuta dalla candidata Conca e richiamando l’art. 14 del Regolamento di Ateneo, ha nominato, con D.R. 431/2019 del 29 gennaio 2019, un Collegio di verifica con funzioni consultive “a supporto della verifica di regolarità  degli atti della procedura“.

1.6. Il Collegio di verifica (cfr. verbale del 25 marzo 2019, pur erroneamente indicato come 2015) ha riesaminato integralmente i titoli e le pubblicazioni dei candidati.

In esito a tale attività  ha quindi proposto una nuova graduatoria che ha visto la candidata Conca al primo posto e il ricorrente al quarto posto.

1.7. Il Rettore, ricevuto il verbale redatto dal Collegio di verifica, ha richiesto alla Commissione con nota prot. 34894/2019 del 5 aprile 2019 di riesaminare titoli e pubblicazioni dei candidati “esprimendo una valutazione formale e di merito“.

1.8. Nella seduta del 16 aprile 2019 la Commissione giudicatrice, preso atto della richiesta del Rettore e presa visione del verbale redatto dal Collegio di verifica e dei rilievi dallo stesso formulati, pur evidenziando che “i criteri di valutazione, le procedure e le modalità  adottate sono diverse rispetto a quelle stabilite dal bando, dalle norme applicate dall’Ateneo e, di conseguenze, da quelle utilizzate dalla Commissione giudicatrice stessa“, ha rinnovato il proprio giudizio, precisando che: “La Commissione giudicatrice provvede a effettuare quanto richiesto dal Rettore e osserva preliminarmente che la nuova valutazione non potà  comunque discostarsi dalle disposizioni dell’Ateneo nel Regolamento per la disciplina della chiamata dei professori di prima e di seconda fascia in attuazione della Legge 30 dicembre 2010, n. 240“.

La Commissione, quindi, in applicazione dei criteri di valutazione predeterminati nel Verbale n. 1, ha confermato i punteggi già  attribuiti e, di conseguenza, la graduatoria finale, con l’odierno ricorrente collocato al primo posto.

Il verbale contenente la rivalutazione dei titoli e delle pubblicazioni dei candidati stato trasmesso dalla Commissione giudicatrice al Rettore nella stessa data del 16 aprile 2019.

1.9. Il Rettore con decreto 1840/2019 del 20 maggio 2019 ha disposto – ai sensi dell’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990 – la revoca del D.R. n. 3323/2018 del 3 ottobre 2018 “per la sola parte nella quale stata nominata la Commissione giudicatrice per la procedura in questione, con conseguente inefficacia di tutti gli atti conseguenti redatti dalla stessa Commissione” e ha rimesso la procedura ad una nuova Commissione giudicatrice da costituirsi ai sensi della normativa vigente, considerato che la difformità  tra le valutazioni espresse dai collegi “entrambi composti da esperti della materia concorsuale” non consentirebbe “di chiarire in modo inequivoco, i dubbi sollevati in merito ai presunti profili di illegittimità  della procedura, nè, per l’effetto, di procedere all’approvazione degli atti“.

1.10. Avverso tale provvedimento e gli altri atti meglio indicati in epigrafe il dott. Fantacci ha proposto ricorso, chiedendo l’annullamento previa tutela cautelare.

1.11. Si costituita in giudizio l’Università  degli studi di Milano, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.

1.12. Alla camera di consiglio dell’11 settembre 2019, convocata per l’esame della domanda cautelare, il ricorrente vi ha rinunciato.

1.13. Successivamente il Rettore con decreto n. 2920 del 31 luglio 2019 ha nominato i nuovi componenti della Commissione, che, tuttavia, non hanno accettato la nomina. Anche quelli successivamente nominati con decreto n. 3038 del 7 agosto 2019 hanno ugualmente rifiutato la nomina.

1.14. Quindi il Rettore, con decreto n. 3120 del 23 agosto 2019, preso atto delle rinunce, ha revocato il bando di indizione della procedura e, in definitiva, la procedura stessa.

1.15. Tale provvedimento, unitamente ai decreti di nomina della Commissione, stato impugnato con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 13 novembre 2019.

1.16. In vista della trattazione nel merito le parti hanno depositato scritti difensivi insistendo nelle rispettive conclusioni.

1.17. Indi all’udienza pubblica del 4 novembre 2020 la causa stata chiamata e trattenuta in decisione.

DIRITTO

2. La vicenda di cui causa può essere sinteticamente riassunta secondo due successive sequenze procedimentali, cui corrispondono rispettivamente l’impugnazione degli atti con il ricorso introduttivo e con quello per motivi aggiunti.

2.1. Secondo la prima sequenza, nell’ambito della selezione per la copertura di n. 1 posto di professore di seconda fascia ai sensi dell’art. 18, comma 1, della legge 240/2010, per il settore concorsuale 13 C/1 (Storia Economica) e settore scientifico-disciplinare Secs-P/12 (Storia economica), presso il Dipartimento di Studi Storici, indetta dall’Università  degli Studi di Milano, la Commissione ha proceduto alla valutazione dei candidati, all’esito della quale ha individuato l’odierno ricorrente quale candidato maggiormente qualificato.

2.1.1. Senonchè il Rettore, a seguito dell’esposto presentato da una concorrente, non ammessa alla prova orale, circa l’esistenza di profili di illegittimità  della procedura, facendo applicazione dell’art. 14 del Regolamento sulle procedure di chiamata, ha nominato un Collegio di verifica, “a supporto della verifica di regolarità  degli atti” della procedura.

2.1.2. Tale Collegio ha proceduto ad una valutazione autonoma dei candidati, pervenendo ad un giudizio difforme da quello della Commissione, che, chiamata a ripronunciarsi, ha confermato la propria valutazione.

2.1.3. Indi il Rettore ha revocato la nomina della predetta Commissione, rimettendo la procedura ad una nuova Commissione.

2.1.4. Tale sequenza di atti (tutti identificati e indicati nella parte in epigrafe nonchè nella parte in fatto) sono stati impugnati con il ricorso introduttivo.

2.2. La seconda sequenza procedimentale si compone degli atti di nomina della nuova Commissione, non andati a buon fine per il rifiuto dei componenti nominati di accettare l’incarico, e della determinazione del Rettore di revocare, infine, la procedura.

2.2.1. Tali atti sono stati impugnati con il ricorso per motivi aggiunti.

3. La descrizione di quanto precede porta il Collegio a ritenere prioritario l’esame del ricorso per motivi aggiunti, il cui esito destinato ad incidere sulla sorte processuale del ricorso introduttivo. Se infatti il ricorso per motivi aggiunti non fosse fondato, il ricorso introduttivo sarebbe improcedibile, posto che l’intera procedura stata revocata, di talch il ricorrente non avrebbe più alcun interesse a contestare, sotto alcun profilo, gli atti di una selezione ormai espunta dal mondo giuridico.

Di contro, se il ricorso per motivi aggiunti fosse fondato, il ricorso introduttivo dovrebbe essere esaminato nel merito,

4. Dunque, il ricorso per motivi aggiunti affidato ai mezzi di gravame di seguito sintetizzati:

I) Violazione dell’art. 21-septies L. n. 241/1990. Violazione dei principi di imparzialità  e buon andamento dell’azione amministrativa. Incompetenza. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità , contraddittorietà , travisamento dei presupposti, difetto assoluto di attribuzione. Sviamento di potere: posto che non avrebbe dovuto essere effettuata nessuna rivalutazione dei candidati, il Rettore non avrebbe avuto il potere di revocare la procedura;

II) Violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 1, 3, 7 e 21 quinquies L. n. 241/1990, dell’art. 18 L. 240/2010. Violazione dei principi di imparzialità  e buon andamento dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per incongruenza, illogicità  e irragionevolezza della motivazione: non sussisterebbe una motivazione plausibile delle mutate ragioni di interesse pubblico a fondamento della revoca della procedura. L’inadeguatezza della motivazione sarebbe vieppiù evidente tenuto conto della cornice normativa tracciata dall’art. 18 della L. 240/2010, ai sensi del quale le procedure per la chiamata dei professori di prima e di seconda fascia di ciascun ateneo statale sono effettuate sulla base di una programmazione triennale, volta a garantire la sostenibilità  nel tempo degli oneri finanziari e stipendiali. Il provvedimento di revoca sarebbe carente anche sotto tale profilo, non dando conto di alcun mutamento delle esigenze sottese alla programmazione triennale;

III) Illegittimità  derivata: i provvedimenti gravati in questa sede sarebbero viziati per invalidità  derivata.

5. Va rilevato preliminarmente che nell’articolazione impugnatoria il ricorrente non deduce specifici motivi di censura in relazione ai due provvedimenti di nomina della Commissione.

Il che rende di per sè inammissibile l’impugnazione per violazione dell’art. 40 comma 1 lett. d) c.p.a.

D’altro canto tali provvedimenti – per effetto delle immediate rinunce dei componenti nominati – non hanno prodotto alcun effetto, non avendo quindi inciso nella sfera giuridica del ricorrente.

Ne discende l’inammissibilità  dell’impugnazione dei provvedimenti predetti anche sotto tale profilo.

6. Il primo ed il secondo mezzo di gravame possono essere esaminati congiuntamente.

Il supporto motivazionale del provvedimento di revoca della procedura rinvenibile nelle perifrasi di seguito riportate:

– “dato atto che le reiterate rinunce [dei nominati componenti della nuova Commissione] rendono evidente l’impossibilità  a nominare la nuova Commissione“,

– “considerato che le esigenze di garantire la tempestiva conclusione della procedura e di assicurare le condizioni di assoluta imparzialità  e terzietà  per un’obiettiva valutazione ex novo dei candidati che avevano condotto alla nomina di una Commissione Giudicatrice, debbano allo stato essere valutate in ragione dell’interesse pubblico a non procrastinare una situazione di obiettiva incertezza, non imputabile all’Università “,

– “dato atto che le reiterate attività  condotte dall’amministrazione finalizzate alla costituzione della commissione hanno dato un esito sempre negativo che – vista la dinamica dei fatti e le giustificazione prodotte dai commissari nominati – denota una evidente situazione di criticità  complessiva, difficilmente spiegabile ma oggettivamente strumentale e preclusiva alla regolare nomina di una commissione, che ragionevolmente rende necessaria ed opportuna la revoca del bando con il quale stata indetta la procedura“.

7. Va rammentato che ai sensi dell’art. 21-quinquies, della legge n. 241 del 1990, nella sua versione vigente ratione temporis, a seguito della novella introdotta con dall’art. 25, comma 1, lettera b-ter, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, “Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge“.

8. Il Collegio osserva che i fatti posti a fondamento della motivazione espressa nel provvedimento impugnato non possono ritenersi ascrivibili ai presupposti di cui alla norma sopra richiamata, avuto particolare riguardo a sopravvenuti motivi di pubblico interesse e al mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento.

8.1. Sotto un primo profilo la difficoltà  riscontrata nel costituire la nuova commissione giudicatrice costituisce una criticità  superabile tenuto conto che la scelta stata diretta nei confronti di soli sei soggetti, che tuttavia non esauriscono certo il bacino dei professori del settore concorsuale 13/C1.

In ogni caso la riscontrata difficoltà  non può certamente costituire un mutamento della situazione di fatto e, tanto meno, un sopravvenuto motivo di interesse pubblico idoneo a legittimare la revoca della procedura.

8.2. Sotto altro profilo va osservato che l’indizione di una procedura selettiva in ambito universitario costituisce attuazione della programmazione triennale del fabbisogno del personale docente (cfr. art. 1 ter del D.L. 7/2005, richiamato dall’art. 18 comma 2 della L. 240/2010), che, a sua volta, rappresenta la sintesi delle esigenze di approvvigionamento del personale docente e delle disponibilità  finanziarie.

Il bando in questione dà espressamente atto che le relative procedure di chiamata “rientrano nella programmazione triennale” e richiama le delibere con cui il Consiglio di Amministrazione ha disposto l’assegnazione ai Dipartimenti dei posti di professore di II fascia nonchè le delibere con cui i Consigli di Dipartimento hanno fornito le indicazioni utili per l’emanazione dei relativi bandi.

8.3. Ciò osservato, nessun elemento riferibile al mutamento delle esigenze di approvvigionamento o di sopravvenuto deficit delle risorse finanziarie viene addotto dal Rettore a sostegno della disposta revoca della procedura.

La manifestata esigenza di “non procrastinare una situazione di obiettiva incertezza, non imputabile all’Università ” appare una motivazione generica e decontestualizzata, non tenendo conto delle esigenze che, a monte, hanno condotto all’indizione della procedura.

Nessun riferimento a indicazioni in tal senso del Consiglio di Dipartimento competente si rinviene nel provvedimento impugnato, organo che necessariamente deve intervenire nella richiesta di posti da ricoprire e quindi anche nella corrispondente revoca.

8.4. In altri termini il provvedimento di revoca della selezione, pur andando a incidere su un atto di rilevanza strategica come quello di programmazione triennale, non esplicita in alcun modo il nuovo assetto organizzativo che dovrebbe giustificare la determinazione assunta.

In sintesi le ragioni poste a fondamento dello jus poenitendi dell’Università  non sono coerenti nè con il quadro fattuale nè con la cornice normativa di riferimento.

8.5. In conclusione, assorbiti ulteriori profili di censura, il ricorso per motivi aggiunti fondato e va accolto, dovendosi disporre l’annullamento del provvedimento di revoca del bando.

9. L’accoglimento del ricorso per motivi aggiunti determina, come sopra rilevato, la necessità  di scrutinare il ricorso introduttivo, diretto contro la sequenza procedimentale che ha condotto al provvedimento di revoca della Commissione giudicatrice, per difformità  del giudizio confermato dalla stessa rispetto a quello del Collegio di verifica nominato dal Rettore.

10. Il ricorso affidato ai motivi di gravame di seguito sintetizzati:

I) Violazione degli artt. 97 Cost., 1, 3, 7, 17-bis, 20 e 21 quinquies della L. n. 241/1990. Violazione dei principi di imparzialità  e buon andamento dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria: il decreto di revoca della Commissione non sarebbe stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, tenuto conto che il ricorrente era il vincitore della procedura. Il potere di autotutela sarebbe stato, inoltre, esercitato al di fuori del perimetro consentito dall’art. 21-quinquies della L. n. 241/1990. Invero ai sensi dell’art. 5 del D.P.R. 2000, n. 117, e dell’art. 14, c. 3, del Regolamento di Ateneo, il Rettore, salvo che riscontri irregolarità  tenuto ad accertare con proprio decreto, entro trenta giorni dalla consegna, la regolarità  degli atti e a dichiarare i nominativi dei vincitori o degli idonei. Il rapporto tra la Commissione giudicatrice (cui compete la funzione valutativa) e il Rettore (cui compete l’approvazione degli atti della Commissione) rientrerebbe nel paradigma di cui all’art. 17-bis della L. n. 241/1990, potendo tale approvazione ricondursi appunto all’accezione di atto di assenso, concerto o nulla osta che, ai sensi dell’art.17-bis della Legge 241 del 1990, deve essere emanato entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento. Il Rettore avrebbe lasciato decorrere inutilmente tale termine, il che comporterebbe l’automatica acquisizione del provvedimento di approvazione degli atti per decorrenza del termine. L’autotutela avrebbe quindi dovuto riguardare anche il provvedimento tacito di approvazione degli atti concorsuali, medio tempore formatosi per decorso del termine dei 30 giorni, mentre nella specie avrebbe inciso soltanto sulla nomina della Commissione e sugli atti da questa adottati;

2) Violazione dell’art. 5 del D.P.R. 23 marzo 2000, n. 117, dell’art. 14 del Regolamento dell’Università  degli Studi di Milano per la disciplina della chiamata dei professori di prima e seconda fascia, degli artt. 1, 3, 21-quinquies e 21-septies della L. n. 241/1990, e dell’art. 17 del Bando di concorso. Violazione dei principi di imparzialità  e buon andamento dell’azione amministrativa. Incompetenza. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità , contraddittorietà , travisamento dei presupposti, difetto assoluto di attribuzione. Sviamento di potere: il controllo assegnato al Rettore di tipo formale, non potendo incidere sulla discrezionalità  tecnica assegnata alla Commissione esaminatrice. Tale controllo non può in alcun modo estendersi sino al punto da consentire al Rettore e al Collegio di verifica di sindacare il merito delle valutazioni effettuate dalla Commissione giudicatrice. Al Collegio di verifica stato richiesto di rendere un parere tecnico-consultivo sulla scorta dell’esposto presentato dalla candidata interna “in merito a presunti profili di illegittimità  della procedura, attinenti, nello specifico, la determinazione e l’applicazione dei criteri di valutazione” senza alcuna precisa e chiara indicazione circa i pretesi profili di illegittimità  ravvisabili nella valutazione della Commissione. L’esposto sarebbe quindi divenuto una sorta di pretesto per rifare il giudizio comparativo, sovvertendo gli esiti del concorso. In violazione dell’art. 14 del Regolamento di Ateneo il Collegio di verifica non si sarebbe limitato a verificare la sussistenza di pretesi vizi di forma, ma avrebbe completamente riformulato il giudizio nei confronti dei soli candidati Fantacci e Conca, a detrimento del primo, giungendo addirittura a sovvertire la posizione conseguita dai due candidati nella graduatoria approvata dalla Commissione. Inoltre avendo la Commissione giudicatrice ritenuto di confermare la valutazione già  espressa nei confronti dei candidati e la graduatoria finale, il Rettore non avrebbe avuto alcun potere di sindacare il merito delle valutazioni effettuate dalla Commissione;

III) Violazione dell’art. 5 del D.P.R. 23 marzo 2000, n. 117, dell’art. 14 del Regolamento dell’Università  degli Studi di Milano per la disciplina della chiamata dei professori di prima e seconda fascia, dell’art. 17 del Bando di concorso, dell’art. 21-quinquies L. 7 agosto 1990, n. 241. Incompetenza. Eccesso di potere per illogicità , contraddittorietà , travisamento dei presupposti. Sviamento di potere: il provvedimento rettorale di autotutela si fonderebbe su una motivazione illogica e irragionevole, con riferimento ai tre profili di contrasto tra le conclusioni del Collegio di verifica e quelle della Commissione;

IV) Violazione dell’art. 5 del D.P.R. 23 marzo 2000, n. 117, degli artt. 12 e 14 del Regolamento dell’Università  degli Studi di Milano per la disciplina della chiamata dei professori di prima e seconda fascia, dell’art. 17 del Bando di concorso, degli artt. 1, 3, 21-quinquies L. 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per illogicità , contraddittorietà , travisamento dei presupposti. Sviamento di potere: la scelta dei componenti del Collegio di verifica sarebbe ricaduta su docenti di Storia Moderna che, in quanto appartenenti ad altro SSD (M-STO/02), non potrebbero essere ritenuti “esperti” del SSD cui afferisce la selezione di trattasi. Sebbene la normativa richiamata in epigrafe non indichi quali criteri debbano essere osservati per la nomina di tale Collegio, non può dubitarsi che, affinchè il parere tecnico-consultivo possa essere considerato attendibile, i componenti del Collegio medesimo debbano vantare una competenza specifica nel settore concorsuale relativo alla posizione da ricoprire.

11. Il Collegio, in applicazione del principio della ragione più liquida, ritiene di esaminare in via prioritaria il secondo mezzo di gravame.

12. Il motivo diretto nei confronti sia del provvedimento di nomina del Collegio di verifica e della conseguente sua attività  valutativa sia del decreto di revoca della Commissione.

13. Ai sensi dell’art. 5 del D.P.R. 23 marzo 2000, n. 117 il Rettore con proprio decreto, accerta, entro trenta giorni dalla consegna, la regolarità  degli atti compiuti dalla Commissione e, nel caso in cui riscontri irregolarità  invia con provvedimento motivato gli atti alla Commissione, assegnandole un termine.

Ai sensi dell’art. 14 del Regolamento di Ateneo per la disciplina della chiamata dei professori di prima e seconda fascia l’accertamento della regolarità  degli atti della Commissione compete al Rettore il quale, ove ne ravvisi l’opportunità , può avvalersi della consulenza di un collegio di verifica da lui stesso nominato, con l’incarico di esaminare in via preliminare, sotto il vincolo della riservatezza, gli atti predisposti dalla Commissione medesima. Nel caso riscontri o gli vengano segnalati vizi di forma, il Rettore, con provvedimento motivato, rinvia gli atti alla Commissione perchè provveda alla loro regolarizzazione entro il termine stabilito dallo stesso.

14. La giurisprudenza ha avuto modo di affermare che il controllo di regolarità  del Rettore, disciplinato dall’art. 5 del D.P.R. 117/2000 a garanzia del corretto operato delle commissioni preposte alla selezione, ha contenuto pregnante, investendo non solo l’osservanza delle regole formali del procedimento, ma anche la completezza e l’adeguatezza dell’istruttoria, l’assenza di contraddittorietà  interna, la congruità  e la sufficienza della motivazione, la finalizzazione dei giudizi idoneativi, allo scopo primario di selezionare docenti in possesso di qualità  caratterizzate da livelli di eccellenza quanto alla produzione scientifica, all’esperienza didattica, all’impegno nei settori della ricerca, peculiari e non eludibili per il conferimento dei posti di insegnamento a livello accademico (Consiglio di Stato sez. VI, 17 luglio 2020, n.4614; TAR Milano sez. III 14 giugno 2016 n. 1186; TAR Lazio – Roma, sez. III, 9 novembre 2012, n. 9240; Consiglio Stato, sez. VI, 29 febbraio 2008, n. 754).

14.1. Pertanto, il potere del Rettore in relazione agli atti della Commissione può essere esercitato in relazione a qualsiasi illegittimità  sanabile mediante la rinnovazione delle attività  amministrative, senza limitazione dei vizi sanabili alle mere irregolarità  (TAR Torino sez. I, 5 aprile 2013, n. 423; TAR Catania, sez. III, 11 febbraio 2013, n. 400; Cons. Stato, sez. VI, 27 febbraio 2012, n. 1104; Consiglio Stato, sez. VI, 02 maggio 2005, n. 2067; TAR Torino, sez. I, 30 giugno 2011, n. 705).

14.2. Se vero che il potere di controllo del Rettore si presenta ampio, altrettanto vero che la sua valutazione non può sovrapporsi a quella della Commissione giudicatrice, dando luogo nella sostanza ad un nuovo giudizio di merito riservato alla sola sfera di discrezionalità  tecnica della Commissione giudicatrice.

Il controllo del Rettore investe “ab externo” l’operato della Commissione giudicatrice e in alcun modo può introdurre una rinnovazione o duplicazione della valutazione del merito scientifico, culturale e didattico dei candidati, in sostituzione dell’organo a ciò preposto.

La Commissione ha infatti il compito di valutare i candidati in relazione al settore concorsuale e scientifico-disciplinare messo a concorso, di redigere una graduatoria assegnando i punteggi in applicazione dei criteri prefissati, per pervenire infine all’individuazione del candidato maggiormente qualificato alle funzioni didattiche e scientifiche.

Non si tratta di una procedura abilitativa, bensì comparativo-valutativa della congruità  del profilo scientifico del candidato in relazione al posto oggetto della procedura concorsuale.

E tale valutazione rimessa, appunto, esclusivamente alla Commissione, che esprime un “giudizio qualitativo” sulle esperienze e sulla preparazione scientifica dei candidati, attinente all’ampia sfera della discrezionalità  tecnica.

15. Così delineata la cornice di riferimento ai fini dello scrutinio degli atti impugnati, va osservato che, a fronte dell’esposto di una candidata che lamentava la non corretta applicazione dei criteri di valutazione da parte della Commissione (dunque, di fatto, censurando il proprium dell’attività  valutativa dell’organo tecnico), il Rettore, facendo applicazione della facoltà  concessa dall’art. 14 del Regolamento di ateneo, e ritenendo opportuno “acquisire un parere tecnico-consultivo, a cura di soggetti aventi specifica qualificazione nella materia di concorso, in merito alle questioni contestate”, ha nominato, con provvedimento del 29 gennaio 2019, il Collegio di verifica.

16. Va innanzi tutto rilevato che nel provvedimento di nomina il Rettore non esplicita quali sarebbero le circostanze da cui ha tratto il convincimento circa l’opportunità  di ricorrere alla consulenza di un collegio di verifica, facendo mero riferimento all’esposto della candidata.

Tale riferimento appare però piuttosto un semplice antecedente storico, non essendo accompagnato nè dall’esplicitazione del contenuto dell’esposto stesso, nè, soprattutto, da alcuna autonoma manifestazione di giudizio del Rettore in relazione al contenuto predetto, anche tenuto conto del fatto che nell’esposto stata contestata in sè l’attività  di determinazione dei criteri e di valutazione della Commissione (in particolare quanto alle pubblicazioni e all’apporto individuale dei candidati), sovrapponendo, per ciascun candidato, la personale opinione dell’esponente alla valutazione dell’organo tecnico.

16.1. Va poi osservato che nel provvedimento di nomina non stato circoscritto l’ambito del mandato conferito al Collegio, sicch deve ritenersi, necessariamente, che lo stesso dovesse operare nei limiti di cui all’art. 14 del predetto Regolamento, dunque esaminando gli atti “predisposti” dalla Commissione, senza tuttavia sovrapporre una propria valutazione o “ripetere” l’attività  svolta.

16.2. Ebbene, diversamente da quanto stabilito dal Regolamento, il Collegio di verifica, lungi dal fornire un parere circa gli atti assunti dalla Commissione, ha espresso una propria valutazione su ciascuno dei candidati, non facendo riferimento, secondo quanto risulta dal verbale della riunione del 25 marzo 2019, nè ai criteri stabiliti dalla Commissione giudicatrice, nè a propri criteri autonomamente e previamente determinati.

Il Collegio di verifica, ingerendosi nella valutazione dei titoli dei candidati ed esprimendo giudizi sul merito professionale e culturale degli stessi, ha di fatto duplicato l’attività  dell’organo a ciò deputato, pervenendo financo alla formazione di una nuova graduatoria di merito.

16.3. La Commissione giudicatrice chiamata a ripronunciarsi ha confermato il proprio giudizio con ampia e circostanziata motivazione, all’esito di una scrupolosa rinnovazione dell’attività  valutativa (come si evince dalla 28 pagine che compongono la relazione a seguito della seduta del 16 aprile 2019).

16.4. A fronte della conferma del giudizio da parte della Commissione, il Rettore, con il decreto del 20 maggio 2019, trovandosi al cospetto di due (diverse) valutazioni di merito espresse dai due organismi, ha disposto la revoca della Commissione giudicatrice, con conseguente inefficacia di tutti gli atti.

17. La sequenza degli atti di cui sopra, avvinti tra loro da una stretta connessione logica e giuridica, in quanto collegati da una “causa” unitaria, costituisce un vulnus alle regole che governano le procedure selettive.

In tale ambito le valutazioni affidate alla cura dell’organo tecnico sono vincolanti per l’amministrazione che ha indetto la selezione in ordine ai giudizi tecnico-discrezionali formulati sui profili curriculari dei candidati. L’Amministrazione che ha bandito il concorso non può legittimamente disattendere i risultati dell’attività  valutativa della commissione giudicatrice all’uopo nominata, se non laddove siano stati verificati – e adeguatamente esplicitati – vizi dell’attività  della Commissione stessa. Diversamente opinando si verrebbe a creare un inusitato potere di veto da parte della Amministrazione, capace di sterilizzare ad libitum il contenuto degli apprezzamenti tecnico-discrezionali dell’organo competente a compiere la valutazione dei concorrenti, in spregio ai più elementari principi di trasparenza e buon andamento dell’azione amministrativa (Cons. Stato sez. VI 28 giugno 2016 n. 2855).

18. Il Rettore, di contro, nella procedura de qua, non si limitato ad acquisire un parere sull’attività  svolta dalla Commissione, parere che avrebbe dovuto formare il corredo istruttorio su cui svolgere autonome considerazioni, ma ha di fatto sovrapposto alla valutazione di merito della Commissione quella, ugualmente di merito, del Collegio di verifica.

18.1. Quest’ultimo ha operato proprie valutazioni su ciascuno dei candidati senza esplicitare su quali criteri avrebbe condotto la propria attività .

Non risulta quindi possibile desumere ex post quale criterio logico-comparativo abbia guidato il Collegio di verifica nella valutazione dei candidati, in quanto la relativa attività  risulta svincolata da qualunque coordinata stabilita ex ante.

La revoca della Commissione costituisce chiara manifestazione del convincimento del Rettore circa la non attendibilità  della valutazione della stessa, ma, nel provvedimento impugnato, non stata espressa alcuna motivazione in proposito, se non la constatazione del diverso giudizio di merito del Collegio di verifica, che, tuttavia, non l’organo deputato a pronunciarsi sulla valutazione dei candidati.

18.2. Se vero, come sopra rilevato, che il potere di verifica attribuito al Rettore ha un ampio raggio di azione, altrettanto vero che, per non obliterare l’attività  della Commissione e la sua competenza esclusiva nell’espressione della discrezionalità  tecnica, ogni decisione del Rettore che incida nella sfera di attribuzione della Commissione deve essere puntualmente motivata. E certamente il controllo non può spingersi fino a sostituire il giudizio di merito della Commissione con quello di un altro organo (compreso il Rettore), destinato dalla normativa di riferimento ad operare su un piano differente.

19. In conclusione, sotto i profili dedotti ed esaminati, assorbiti gli ulteriori motivi di censura, il ricorso introduttivo fondato e va accolto.

19.1. Va conseguentemente disposto l’annullamento degli atti impugnati, ed in particolare il provvedimento di nomina del Collegio di verifica, la relazione del Collegio e il decreto di revoca della Commissione esaminatrice.

19.2. Al fine di dare corretta esecuzione alla presente sentenza, ai sensi dell’art. 34 comma 1 lett. e) c.p.a., questo Collegio ritiene di precisare quanto segue.

Il Rettore, anche tenendo conto dei principi affermati nella presente decisione, dovà  nuovamente pronunciarsi sulla regolarità  degli atti della procedura non annullati dal Tribunale (in particolare gli atti formati dalla Commissione giudicatrice), potendo alternativamente addivenire ad una decisione allo stato degli atti ovvero, facendo corretta applicazione dell’art. 14 del Regolamento di Ateneo per la disciplina della chiamata dei professori di prima e seconda fascia, ricorrendo all’ausilio meramente consultivo del Collegio di verifica, che dovà  essere composto da esperti del medesimo settore scientifico disciplinare indicato nel bando e che dovà  pronunciarsi sugli atti formati dalla Commissione nei limiti sopra indicati.

20. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

– accoglie il ricorso introduttivo, e per l’effetto annulla gli atti indicati in parte motiva;

– in parte dichiara inammissibile, in parte accoglie il ricorso per motivi aggiunti, e per l’effetto annulla il decreto del Rettore n. 3120 del 23.8.2019.

Condanna l’Università  degli Studi di Milano al pagamento, a favore del ricorrente, delle spese del presente giudizio che liquida in ¬ 4.000,00 (quattromila), oltre oneri fiscali, previdenziali e spese generali di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:

Domenico Giordano, Presidente

Valentina Santina Mameli, Consigliere, Estensore

Rosanna Perilli, Referendario

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione I – Sentenza – 21/1/2021 n.192 proviene da Giustamm.

]]> T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione I – Sentenza – 21/1/2021 n.186 https://www.giustamm.it/giurisprudenza/t-a-r-lombardia-milano-sezione-i-sentenza-21-1-2021-n-186/ Wed, 20 Jan 2021 23:00:00 +0000 https://www.giustamm.it/giurisprudenza/t-a-r-lombardia-milano-sezione-i-sentenza-21-1-2021-n-186/ T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione I – Sentenza – 21/1/2021 n.186

D. Giordano Pres. – K. Papi Est. Piano di campagna e distanza tra gli edifici. Edilizia – Distanze tra edifici – Piano di campagna. Anche ai fini della valutazione della distanza tra gli edifici, la sporgenza da terra dei manufatti va valutata sulla base della quota originaria del terreno, e

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione I – Sentenza – 21/1/2021 n.186 proviene da Giustamm.

]]> T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione I – Sentenza – 21/1/2021 n.186

D. Giordano Pres. – K. Papi Est.

Piano di campagna e distanza tra gli edifici.

Edilizia – Distanze tra edifici – Piano di campagna.

Anche ai fini della valutazione della distanza tra gli edifici, la sporgenza da terra dei manufatti va valutata sulla base della quota originaria del terreno, e non in relazione a quella risultante dal successivo riporto del costruttore.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 252 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da
La Torretta Cooperativa Edilizia S.c.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, Nicola Bosisio ed Elisa Mantia, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Pietro Johannes Quadri e Maria Cristina Pancera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio ‘fisico’ presso lo studio dell’avvocato Maria Cristina Pancera in Milano, Via Fontana,18;
Alessandro Pertusati, rappresentato e difeso dall’avvocato Pietro Johannes Quadri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio ‘fisico’ presso lo studio dell’avvocato Pietro Quadri in Milano, Via S. Tecla, 5;

contro

Comune di Pozzo D’Adda, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Patrizia Scarcello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio ‘fisico’ presso il suo studio in Milano, Largo Schuster, 1;

nei confronti

Verros S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Cremonesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

con il ricorso introduttivo:

– del silenzio inadempimento nell’esercizio dei poteri di vigilanza e di inibizione e rimozione degli effetti medio tempore prodotti;

– per la condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni anche da ritardo;

in via subordinata, per l’accertamento dell’insussistenza dei presupposti per l’esercizio dell’attività  edificatoria siccome derivanti dalla DIA presentata e realizzati e la condanna alla rimozione degli effetti;

con i motivi aggiunti del 6 marzo 2012:

– della nota/determina del 20 dicembre 2011 prot. 12094, con la quale il Comune di Pozzo D’Adda ha confermato la regolarità  urbanistico-edilizia della DIA n. 52/2010 prot. 6134 dell’11 Giugno 2010, come da altra nota prot. 8608 del 26 agosto 2010;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

con i secondi motivi aggiunti del 9 novembre 2012:

– della determina del 10 luglio 2012 prot. 5833/12 depositata in atti in data 18 luglio 2012;

– di ogni altro atto presupposto connesso e consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pozzo D’Adda e della società  Verros S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza smaltimento da remoto del giorno 16 dicembre 2020 la dott.ssa Katiuscia Papi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti sono proprietari di più porzioni di villette a schiera in un complesso sito in Pozzo D’Adda, località  Bettola, Via D’Antona n. 1, e comproprietari delle parti condominiali.

La proprietà  esclusiva del ricorrente Pertusati confinava con il terreno di proprietà  della società  Verros S.r.l. Tale società , in data 11 giugno 2010, presentava al Comune una DIa ex art. 41 L.R. 12/2005, per la realizzazione di una palazzina residenziale plurifamiliare.

I ricorrenti, con propria istanza del 1° giugno 2011, chiedevano all’ente civico di effettuare accertamenti sulla regolarità  urbanistica dell’intervento.

Il Responsabile del Settore Tecnico del Comune di Pozzo d’Adda, all’esito di apposito sopralluogo, comunicava, in data 23 giugno 2011, che: «il piano cantinato rispetto alla quota strada di 000, fuoriesce di circa mt. 1,00» e che posto a circa mt. + 0,50/0,80 rispetto ai lotti già  edificati, e quasi a confine con la proprietà  del Pertusati; si affermava altresì che: «Tale situazione configura di fatto la formazione di un terrazzo con veduta diretta su proprietà  privata non formalmente autorizzata dai confinanti in danno di questi». Il Responsabile comunale concludeva tuttavia che, potendo tali violazioni essere eliminate con accorgimenti atti a garantire «l’intimità  della vita privata» (recinzione, muro o altro), non veniva adottato alcun provvedimento interdittivo dell’attività  oggetto di DIA.

2. Con nota del 14 settembre 2011, gli odierni ricorrenti evidenziavano al Comune, con riferimento all’intervento di Verros S.r.l., alcune specifiche violazioni della normativa urbanistica ed edilizia, diffidando l’Amministrazione ad esercitare i propri poteri di vigilanza e sanzionatori. Veniva in particolare richiesto il riesame della DIA, e la valutazione della corrispondenza tra quanto indicato in progetto e quanto in corso di realizzazione, con conseguente adozione di provvedimenti di sospensione dei lavori e l’annullamento e/o revoca del titolo edilizio, e comunque l’esercizio dei poteri inibitori alla prosecuzione, con contestuale rimozione degli effetti dannosi già  prodotti.

L’Amministrazione non riscontrava in alcun modo l’istanza.

3. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, i ricorrenti chiedevano l’accertamento dell’illegittimità  del silenzio della p.a., la dichiarazione dell’obbligo del Comune a provvedere, e la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni patiti a causa dell’inerzia.

4. Il Comune, con propria successiva nota Prot. 12094 del 20 dicembre 2011 confermava la regolarità  urbanistico-edilizia dell’intervento di cui alla DIA della società  Verros S.r.l., come già  dedotto nella richiamata ulteriore nota prot. 8608 del 26 agosto 2010.

5. Con motivi aggiunti depositati il 6 marzo 2012, i ricorrenti impugnavano le suddette note, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, per gli stessi motivi già  articolati nel ricorso principale. Veniva nuovamente proposta la domanda di condanna del Comune al risarcimento dei danni.

6. Si costituivano in giudizio la Verros S.r.l. e il Comune, resistendo al ricorso e ai motivi aggiunti.

7. La domanda afferente al silenzio era accolta con sentenza non definitiva n. 1518 del 1° giugno 2012, che ordinava al Comune di provvedere sull’istanza dei ricorrenti e disponeva la reiscrizione a ruolo della domanda di annullamento e di quella risarcitoria.

8. In ottemperanza alla suddetta sentenza, il Comune di Pozzo D’Adda adottava il provvedimento Prot. 5833/12 in data 18 luglio 2012, nel quale, a seguito di nuovo sopralluogo, il Responsabile comunale del Settore Ambiente e territorio ribadiva la conformità  della costruzione di Verros S.r.l. alle norme urbanistiche ed edilizie vigenti. In particolare, la nota precisava che: – I due edifici La Torretta e la costruzione Verros non sono prospicienti, ma uno laterale rispetto all’altro; – I box della Verros sono a confine della Torretta, – La costruzione Verros prospiciente al parcheggio e discesa dei box della Torretta; – I box della Verros fuoriescono dalla quota zero + 30 cm; – L’eccedenza in termini volumetrici del piano interrato stato assoggettato, a suo tempo, ad oneri di urbanizzazione. In nessun caso l’eccedenza del piano interrato viene considerata nel calcolo volumetrico; – Le NTA del Comune di Pozzo D’Adda non prevedono uno spessore minimo di terra di coltura da posare al di sopra dei massetti delle strutture, pertanto i giardini pensili che con adeguate pendenze convogliano l’acqua in area verde profondo sono da considerarsi come da superficie filtrante a tutti gli effetti. La Verros scarica le acque piovane all’interno del suo lotto». In definitiva: «si conclude e ribadisce che la costruzione del fabbricato di civile abitazione plurifamiliare della Verros S.r.l. in atto posta in Pozzo d’Adda Via Brodolini, rispetta le norme urbanistiche/edilizie previste dalle vigenti leggi statali, regionali e regolamenti comunali».

9. Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti depositato il 9 novembre 2012 la parte ricorrente impugnava il suddetto provvedimento, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare, per i seguenti motivi:

I) «Violazione falsa applicazione dell’art. 19 NTA del PRG del Comune di Pozzo D’Adda. Violazione degli indici di edificabilità . Difetto di istruttoria. Mancanza dei presupposti in fatto e diritto di cui all’art. 41-42 L.R. Lombardia n. 12/2005 violazione falsa applicazione degli stessi. Violazione falsa applicazione della L. 122/1989, art. 9. Eccesso di potere per contraddittorietà  e illogicità  manifesta», col quale si censurava l’erronea omissione, a opera del Comune, del conteggio di parte della cubatura dei box-garages;

II) «Violazione falsa applicazione della L. 122/1989 art. 9», ove si deduceva come la deroga concessa dall’art. 9 cit. per la realizzazione di posti auto pertinenziali riguardasse solo rimesse interamente interrate, mentre i box della Verros fuoriuscivano di 30 cm dalla quota zero (con una fuoriuscita effettiva, calcolata rispetto al piano originario e non risultante dal reinterro, che ammonta a mt. 1,00);

III) «Violazione falsa applicazione dell’art. 18 NTA del PRG, nonchè violazione falsa applicazione dell’art. 873 del c.c. Mancanza dei presupposti in fatto e diritto di cui agli artt. 41 – 42 L.R. Lombardia n. 12/2005 violazione falsa applicazione degli stessi. Violazione falsa applicazione della L. 122/1989 art. 9», con cui si rilevava che, risultando le autorimesse parzialmente fuori terra, dovesse essere rispettata, con riferimento ai garages, la distanza minima tra gli edifici di 3 metri; la censura veniva estesa anche al muro di contenimento;

IV) «Violazione falsa applicazione dell’art. 905 c.c.», relativamente all’apertura illegittima e di una veduta;

V) «Difformità  tra progetto ed edificio in corso di realizzazione», per la mancata realizzazione dell’intercapedine nella zona del box n. 7 indicata nella denuncia dei cementi armati, sia pure non menzionata nella DIA;

VI) «Violazione falsa applicazione degli artt. 41 – 42 L.R. Lombardia n. 12/2005. Violazione falsa applicazione art. 22 e 23 D.P.R. 380/2001. Difetto di istruttoria. Eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica anche in relazione all’art. 3.2.3 RLI siccome interpretato dal provvedimento ARPA», con cui si faceva valere l’illegittimo conteggio, nella superficie filtrante a verde profondo necessaria al raggiungimento dello standard minimo di cui all’art. 3.2.3. del Regolamento Locale d’Igiene, della copertura con terreno erboso delle autorimesse seminterrate;

Veniva infine richiesto il risarcimento dei danni derivanti dall’omesso esercizio del potere di controllo. Adduceva infatti il Pertusati che sarebbero avvenuti dei crolli alla recinzione del suo giardino, con rottura dell’impianto di irrigazione e smottamento del tappeto erboso (come già  dedotto nel ricorso introduttivo). Inoltre i costi per perizie e accesso sostenuti dai ricorrenti, dei quali si domandava la refusione, venivano quantificati in ¬. 5.000,00.

Il Comune e la Verros S.r.l. instavano per la reiezione del ricorso ex art. 43 c.p.a. e sollevavano eccezioni preliminari.

La domanda cautelare era trattata all’udienza camerale del 22 novembre 2012 e veniva respinta, con compensazione delle spese, mediante l’ordinanza n. 1622/2012.

All’udienza smaltimento da remoto del 16 dicembre 2020 la causa veniva tratta in decisione.

10. Il ricorso originario avverso il silenzio stato deciso con la sentenza n. 1518/2012. Delle domande azionate con il ricorso introduttivo, residua da decidere solo quella risarcitoria, che verà  trattata al successivo punto 15.

11. Il ricorso ex art. 43 c.p.a. depositato in data 6 marzo 2012 divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, stante l’intervenuto integrale ripronunciamento dell’Amministrazione, posto in essere dal Comune, in esecuzione della sentenza 1518/2012, con la nota Prot. 5833/2012, che ha superato e sostituito gli atti gravati con il ricorso integrativoqui in esame.

12. Si procede ora allo scrutinio dei motivi aggiunti depositati il 9 novembre 2012, previa valutazione delle eccezioni d’inammissibilità  rilevate da parte resistente e dalla controinteressata.

12.1. Non fondata l’eccezione preliminare sollevata dall’Amministrazione, relativamente alla dedotta non impugnabilità  della DIA, in quanto atto privato.

Nella presente causa, invero, oggetto di impugnazione non la DIA presentata dalla Verros S.r.l., bensì il diniego comunale all’esercizio del potere interdittivo sull’attività  dichiarata dal privato. Tale atto, indubbiamente riconducibile all’Amministrazione e certamente riferibile alla categoria del provvedimento amministrativo, ben può costituire oggetto di impugnazione dinanzi al G.A., ai sensi dell’art. 7 c.p.a.

12.2. Con specifico riferimento all’impugnazione della nota prot. 5833 del 18 luglio 2012, veniva altresì dedotta l’eccezione di carenza di interesse, in relazione all’asserita natura meramente confermativa dell’atto gravato, rispetto ai provvedimenti comunali investiti dai motivi aggiunti del 6 marzo 2012. La questione non fondata. In seguito alla sentenza sul silenzio, infatti, l’Amministrazione dava luogo ad un riesercizio del potere, basato su un nuovo sopralluogo, e recante una nuova motivazione, che dà atto di una rinnovata ponderazione degli interessi in gioco. Si tratta pertanto di una conferma in senso proprio, e non di un atto meramente confermativo. Il provvedimento dunque autonomamente impugnabile: «L’atto di conferma in senso proprio, che determina una nuova decorrenza del termine per impugnare, quello adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una rinnovata ponderazione degli interessi. Pertanto, non può considerarsi meramente confermativo di un precedente provvedimento l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al primo provvedimento, giacchè solo l’esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fase considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo, in grado, come tale, di dare vita a un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione. Ricorre invece l’atto meramente confermativo quando l’Amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione» (Consiglio di Stato, VI, 13 luglio 2020, n. 4252).

12.3. Nemmeno risulta fondata l’eccezione di carenza di legittimazione e interesse a ricorrere in capo alla Coop. La Torretta, in quanto la relativa sede ubicata altrove rispetto all’intervento oggetto del giudizio, e dei ricorrenti persone fisiche, proprietari di unità  immobiliari non confinanti con il terreno della palazzina Verros S.r.l. Indipendentemente dall’ubicazione delle rispettive proprietà , infatti, i soggetti indicati sono titolari delle aree condominiali, che si collocano a confine con il terreno Verros S.r.l. Gli stessi sono dunque legittimati e interessati alla proposizione della causa. Il Pertusati, d’altra parte, proprietario di un’area confinante col terreno interessato dall’intervento oggetto di causa, dunque la relativa legittimazione e l’interesse a ricorrere dello stesso non possono essere revocati in dubbio.

Del resto, la presenza, sul fondo vicinante, di un edificio che, per le caratteristiche costruttive che lo connotano, suscettibile di compromettere la riservatezza (per l’apertura di vedute e la violazione della distanza minima tra edifici, oltre che in relazione alle quote di posizionamento degli stessi), la salubrità  (ancora con riferimento all’inosservanza delle distanze minime) e la sicurezza (per la violazione degli standard minimi di superficie filtrante, atta a garantire l’ordinato deflusso delle acque) dell’intera area viciniore, e di tutte le costruzioni in essa ubicate, radica in capo ai suddetti soggetti la legittimazione processuale e l’interesse a ricorrere.

12.4. Il ricorso per motivi aggiunti depositato il 9 novembre 2012, per tutto quanto sopra esposto, risulta dunque ammissibile.

13. Tanto stabilito, occorre ora valutare la fondatezza del suddetto ricorso nel merito, partendo dalla domanda di annullamento.

13.1. Con i primi due motivi di gravame, la ricorrente deduceva l’illegittimità  del conteggio della cubatura posto in essere dall’Amministrazione, la quale non computava correttamente i garages seminterrati realizzati dalla Verros, e in tal modo riteneva legittimi volumi ulteriori rispetto alla misura massima prevista dalle NTA del PRG vigente all’epoca dei fatti oggetto di causa. Invero il Comune, non conteggiando in alcun modo la cubatura dei garages, contravveniva all’art. 19 delle NTA del PRG, in virt๠del quale erano esclusi dal computo della volumetria solo i garage di altezza fino a 2,50 mt, nei limiti massimi di mq 1 ogni 10 mc di costruzione. Tale disposizione impone dunque di tenere conto della cubatura eccedente rispetto a detto parametro; il Comune, al contrario, non la considerava nel conteggio.

Detta omissione computazionale veniva giustificata dall’Amministrazione con la dichiarata applicazione dell’art. 9 L. 122/1989, in virt๠del quale: «1.I proprietari di immobili possono realizzare nel sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità  immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti. Tali parcheggi possono essere realizzati, ad uso esclusivo dei residenti, anche nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne al fabbricato, purchè non in contrasto con i piani urbani del traffico, tenuto conto dell’uso della superficie sovrastante e compatibilmente con la tutela dei corpi idrici. [&]». Tale ultima norma, tuttavia, non riferibile al caso di specie. L’invocato art. 9 prevede infatti la possibilità  di realizzare autorimesse pertinenziali alle unità  abitative, anche in deroga agli strumenti urbanistici (e dunque anche all’art. 19 NTA), solo per i garages ubicati al piano terreno dell’immobile a uso abitativo cui afferiscono, ovvero per quelli integralmente interrati, interni o esterni alla sagoma dell’edificio principale.

Nella fattispecie oggetto di causa, emerge dagli atti del giudizio che una parte consistente dei garages realizzati da Verros S.r.l. sita al di fuori della sagoma dell’edificio abitativo, e le relative rimesse non risultano completamente interrate. Invero, le stesse fuoriescono dalla quota zero di un metro, non potendosi all’uopo considerare quale piano di campagna quello risultante dal reinterro posto in essere dal costruttore (rispetto al quale vi comunque, e pacificamente, una fuoriuscita di 30 cm), ma dovendosi fare riferimento alla quota originaria del terreno (si veda in proposito quanto precisato al successivo punto 13.2).

Per quanto precede, le doglianze qui scrutinate risultano fondate, in quanto l’omesso conteggio del volume dei garages in misura eccedente il rapporto di cui all’art. 19 delle NTA rende illegittimo il provvedimento comunale.

13.2. Risulta fondata anche la censura afferente alla distanza minima tra gli edifici. Non può infatti essere seguita la tesi difensiva della parte ricorrente, secondo la quale la sporgenza dal suolo delle autorimesse dovrebbe essere valutata, a seguito del reinterro posto in essere dal costruttore, in soli 30 cm dal piano di campagna, invece che nella misura di 1 metro risultante dalla considerazione della quota originaria del terreno. Accedendo a tale impostazione, i garages della Verros dovrebbero ritenersi sottratti alle norme che prevedono la distanza minima tra gli edifici (art. 18 NTA e art. 873 c.c.). Invero, le autorimesse non sarebbero idonee a creare quelle intercapedini insalubri tra edifici che l’art. 873 c.c. si propone di prevenire. La distanza minima di tre metri di cui al citato art. 873 non sarebbe pertanto applicabile alla fattispecie oggetto di causa.

Il Collegio ritiene di aderire, sulla questione, all’opposta lettura fatta propria dalla posizione maggioritaria della giurisprudenza, secondo la quale, anche ai fini della valutazione della distanza tra gli edifici, la sporgenza da terra dei manufatti va valutata sulla base della quota originaria del terreno, e non in relazione a quella risultante dal successivo riporto del costruttore. In proposito, si infatti affermato che: «Per stabilire le distanze legali tra costruzioni sporgenti dal suolo, i regolamenti edilizi dettano i criteri per la misurazione delle altezze dei fabbricati frontistanti, che devono essere determinate con riferimento al piano di posa, che quello dell’originario piano di campagna e non la quota di terreno sistemato» (Consiglio di Stato, IV, 18 luglio 2019, n. 5034); «Ai fini dell’osservanza delle norme del codice civile sulle distanze legali tra edifici, la nozione di costruzione non può identificarsi con quella di edificio, ma deve estendersi a qualsiasi manufatto non completamente interrato che abbia i caratteri della solidità , stabilità , ed immobilizzazione al suolo, anche mediante appoggio, incorporazione o collegamento fisso ad un corpo di fabbrica preesistente o contestualmente realizzato, indipendentemente dal livello di posa e di elevazione dell’opera» (Consiglio di Stato, IV, 8 gennaio 2018, n. 72). Del resto, ove si tenesse in considerazione la quota artificialmente determinata in seguito all’esecuzione dell’intervento edilizio, dovrebbe ritenersi che lo stacco dell’edificio dal terreno non sia ancorato a dati certi e obiettivi, ma a scelte arbitrarie, e nella sostanza non sindacabili, del proprietario dell’immobile. Ciò che non risulta ragionevole, nè consono ai principi di certezza del diritto e di tutela dell’armonico sviluppo del territorio.

Identiche considerazioni devono essere svolte con riferimento alla distanza del muro di contenimento, collocato a pochi centimetri dal confine della proprietà  di parte ricorrente. Anche in questo caso, infatti, la giurisprudenza, in termini condivisi dal Collegio, ha precisato che: «In materia edilizia, la realizzazione di un muro di contenimento, creato artificialmente, costituisce costruzione in senso tecnico -giuridico e, conseguentemente, detta realizzazione assoggettata alle norme sulle distanze legali di cui all’art. 873 c.c.» (Consiglio di Stato, VI, 6 marzo 2019, n.1549).

13.3. La censura afferente al quantitativo di verde filtrante risulta anch’essa fondata. Ai sensi dell’art. 3.2.3. del Regolamento Locale d’Igiene tipo della Regione Lombardia, «Superficie drenante e a verde profondo», applicabile a tutti i nuovi interventi (art. 3.0.0 e art. 3.1.1), si prevede che: «L’area di pertinenza dei fabbricati di nuova realizzazione dovà  avere una superficie scoperta e drenante, da non adibirsi a posto macchina o a qualsiasi tipo di deposito, non inferiore al 30% per i complessi residenziali e misti e al 15% per le zone destinate ad insediamenti produttivi o commerciali». Il Comune di Pozzo d’Adda sosteneva che, per il raggiungimento del limite minimo del 30% applicabile all’intervento della Verros, potesse considerarsi nella superficie scoperta o drenante anche il terreno di riporto allocato sopra alla parte sporgente dei garages seminterrati. Ritiene il Collegio che la suddetta valutazione risulti errata. Nel terreno filtrante non può infatti essere conteggiata, ai fini del rispetto del vincolo di cui all’art. 3.2.3. del R.L.I., la superficie soprastante ai garages, reinterrata dal costruttore. Invero, come precisato dall’A.R.P.A. Lombardia nella nota allegata da parte ricorrente come documento ‘B’: «L’art. 3.2.3 RLI richiede che negli interventi di nuova edificazione e riqualificazione sia garantito il mantenimento di una porzione di terreno drenante. La percentuale richiamata dalla norma quella minima, definita “non inferiore” al 30% o al 15% dell’area di pertinenza a seconda delle destinazioni d’uso dei fabbricati. Caratteristica fondamentale per la tutela del suolo e sottosuolo e, conseguentemente, della falda acquifera, che le aree filtranti non siano adibiti a “posto macchina o a qualsiasi tipo di deposito”. Va da sè che i parcheggi, ancorchè realizzati, al di fuori della superficie drenante minima, non possono avere pavimentazione drenante». Emerge dunque, anche sotto tale profilo, l’illegittimità  dell’operato del civico ente.

13.4. Le ulteriori censure, relative alle modalità  realizzative del progetto che comunque, per le ragioni sopra indicate, era stato illegittimamente ritenuto dal Comune conforme alla normativa edilizia e urbanistica, vengono assorbite per motivi di continenza ed economia processuale (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 aprile 2015, n. 5).

14. Si procede ora con lo scrutinio delle richieste risarcitorie, proposte dalle parti ricorrenti con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti.

Tali domande non meritano accoglimento, in quanto, oltre a difettare l’evidenziazione del nesso eziologico, le voci di danno delle quali parte ricorrente chiede il ristoro vengono indicate in modo apodittico, non risultando assistite da un principio di prova in ordine non solo alla consistenza, ma anche alla sussistenza stessa del pregiudizio asseritamente subito. Eppure, la natura del danno lamentato (spese per perizie e per interventi volti a far fronte a smottamenti di terreno nella proprietà  Pertusati e alla rottura della recinzione e dell’impianto di irrigazione dello stesso ricorrente) tale che il relativo ammontare ben avrebbe potuto essere dimostrato dai danneggiati mediante la produzione dei documenti attestanti l’avvenuto pagamento di compensi ai professionisti autori delle perizie, ovvero alle ditte chiamate a intervenire sul dedotto smottamento e per la riparazione dell’impianto d’irrigazione e della recinzione.

La richiesta al giudice di quantificazione equitativa del danno non può invero costituire, per il ricorrente, un commodus discessus rispetto all’onere probatorio, che in ogni caso grava su chi chiede di essere risarcito. Può infatti richiedersi la quantificazione equitativa del giudice solo ove la determinazione del danno sia da considerare impossibile per il ricorrente, ciò che, per quanto precisato, non accade nel caso di specie: “Nelle controversie in materia di risarcimento dei danni, il mancato adempimento dell’onere della prova non può essere surrogato dal ricorso al cd. soccorso istruttorio del Giudice, limitato ai dati fattuali che non siano nell’immediata disponibilità  della parte, ovvero al potere equitativo di liquidazione ex artt. 2056 e 1226 c.c., che trovano applicazione solo nel caso di impossibilità  del ricorrente di fornire la prova del quantum” (TAR Toscana, Firenze, II, 24 novembre 2016 n. 1694).

Non avendo la parte ticorrente assolto all’onere di provare l’an e il quantum del danno sofferto, la domanda va respinta.

15. In virt๠delle svolte considerazioni, ritiene il Collegio:

– di dichiarare improcedibili i motivi aggiunti del 6 marzo 2012;

– di accogliere, in quanto fondato per le ragioni di cui al precedente punto 13, limitatamente alla domanda caducatoria, il ricorso per motivi aggiunti del 9 novembre 2012; con conseguente annullamento del provvedimento impugnato;

– di respingere le domande risarcitorie proposte con il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, per quanto dedotto al precedente punto 14.

16. Le spese del giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza e vengono pertanto poste a carico del Comune di Pozzo d’Adda e della società  Verros S.r.l., che saranno tenuti a rifonderle ai ricorrenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

– dichiara improcedibile il ricorso per motivi aggiunti depositato il 6 marzo 2012;

– accoglie il ricorso per motivi aggiunti del 9 novembre 2012, nei limiti e per le ragioni indicati in motivazione; annulla, per l’effetto, il provvedimento impugnato;

– rigetta le domande risarcitorie di cui al ricorso principale e ai motivi aggiunti, per quanto esposto nella parte motiva.

Condanna il Comune di Pozzo d’Adda e la società  Verros S.r.l., in solido tra loro, alla refusione, in favore delle parti ricorrenti, delle spese di lite del giudizio, che vengono quantificate nella complessiva somma di ¬. 3.000,00 (Tremila/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2020, tenutasi da remoto con l’intervento dei magistrati:

Domenico Giordano, Presidente

Fabrizio Fornataro, Consigliere

Katiuscia Papi, Referendario, Estensore

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