M. Nicolosi Pres. – P. Grauso Est.
Panificio Toscano S.r.l. (Avv.ti V. Farnararo e R. Torrini Rossi) contro il Comune di Firenze (Avv. A. Sansoni)

sull’illegittimità dell’ordinanza contingibile ed urgente con cui viene disposta l’immediata chiusura dei forni a legna a servizio di un panificio industriale

Sicurezza pubblica – Ordinanza contingibile ed urgente – Dispone l’immediata chiusura dei forni a legna a servizio di un panificio industriale – Assenza di accertamenti istruttori da parte del Comune – Mancata dimostrazione dell’urgenza – Mancata comunicazione dell’avvio del procedimento – Illegittimità

È illegittima l’ordinanza contingibile ed urgente con cui viene disposta l’immediata chiusura dei forni a legna a servizio di una azienda, sino alla individuazione (previamente concordata con l’Amministrazione comunale) e messa in atto delle soluzioni tecniche atte ad eliminare o comunque a ridurre nei limiti della tollerabilità le emissioni di fumi presso gli insediamenti abitativi circostanti. Difatti nella specie nessuna attività di indagine è stata espletata direttamente dal Comune di Firenze il quale non ha dato conto delle ragioni di particolare urgenza che avrebbero dovuto rendere impraticabile agire per le per le vie ordinarie, nella specie rappresentate dal meccanismo di controllo e sanzionatorio apprestato dal D.P.R. n. 203/88 in tema di qualità dell’aria ed inquinamento prodotto dagli impianti industriali, applicabile “ratione temporis”. Mancando la prova della natura emergenziale della situazione, non può poi considerarsi giustificata neppure l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Se, infatti, l’urgenza consente di derogare all’obbligo sancito dall’art. 7 della legge n. 241/90, la circostanza che ci si trovi al cospetto di un’ordinanza contingibile e urgente non toglie che la facoltà di deroga dipenda non dalla qualificazione astratta delle fattispecie, ma dalle caratteristiche del caso concreto, che abbisognano di specifica motivazione, nella specie insufficiente

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 123 del 2004, proposto da:

Panificio Toscano S.r.l., in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentata e difesa dagli avv.ti Vincenzo Farnararo e Roberta Torrini Rossi, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Firenze, via Vittorio Emanuele II 16;

Comune di Firenze, in persona del Sindaco “pro tempore”, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Sansoni, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale Comunale in Firenze, piazza della Signoria 1;

dell’ordinanza sindacale n. 01005 del 30.12.2003, notificata il 31.12.2003, di immediata chiusura dei forni a legna a servizio dell’azienda della ricorrente posta in Firenze, via Rocca Tedalda 106, sino alla individuazione, previamente concordata con l’Amministrazione comunale, e messa in atto delle soluzioni tecniche atte ad eliminare o comunque a ridurre, nei limiti della tollerabilità presso gli insediamenti abitativi circostanti, le emissioni di fumi, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente, e per la condanna al risarcimento del danno emergente e del lucro cessante conseguente alla chiusura dell’esercizio industriale ed allo spegnimento dei forni;

e, con motivi aggiunti, per l’annullamento altresì dell’ordinanza sindacale n. 2004/00205 del 18.3.2004, di revoca della precedente ordinanza n. 01005/03 a far data dall’ultimazione dei lavori proposti dalla stessa società ricorrente.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26/11/2008 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 13 e depositato il 16 gennaio 2004, la Panificio Toscano S.r.l., esercente l’attività industriale di panificazione e titolare dell’opificio sito in Firenze alla via Rocca Tedalda 106, proponeva impugnazione avverso l’ordinanza contingibile e urgente del 30 dicembre 2003, in epigrafe, mediante la quale il Sindaco di Firenze aveva disposto l’immediata chiusura dei forni a legna ubicati nell’opificio predetto, fino e che fossero individuate e messe in opera delle soluzione tecniche atte ad eliminare o comunque a ridurre nei limiti della tollerabilità le emissioni di fumi verso gli insediamenti abitativi circostanti. La società ricorrente, in particolare, deduceva che gli stessi accertamenti condotti dall’amministrazione non avevano evidenziato alcuna irregolarità delle canne fumarie dello stabilimento; la distanza di quest’ultimo dagli edifici vicini era poi conforme alle previsioni dettate in materia dal regolamento comunale di igiene, né, del resto, alcuna verifica diretta era stata effettuata circa la reale sussistenza e consistenza delle immissioni lamentate dal vicinato. Sulla scorta di tre motivi in diritto, la Panificio Toscano S.r.l. intimava pertanto dinanzi a questo tribunale il Comune di Firenze e concludeva per l’annullamento dell’atto impugnato, previa concessione di sospensiva e, nelle more della trattazione collegiale, di misure cautelari provvisorie, chiedendo altresì la condanna dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno.

Con decreto presidenziale del 16 gennaio 2004, l’istanza volta alla pronuncia di misure urgenti veniva respinta. Costituitosi quindi il Comune di Firenze, che resisteva al gravame, il collegio accoglieva invece la domanda di sospensione incidentale, sollecitando l’amministrazione al riesame della situazione.

Successivamente, con atto di motivi aggiunti notificato il 21 e depositato il 25 maggio 2004, la ricorrente estendeva l’impugnazione all’ordinanza del 18 marzo 2004, con cui lo stesso Sindaco di Firenze aveva revocato il provvedimento oggetto del ricorso introduttivo, ma solo a decorrere dall’ultimazione dei lavori di adeguamento degli scarichi fumari proposti dalla stessa società Panificio Toscano.

La causa, istruita mediante le produzioni documentali delle parti, veniva discussa e trattenuta per la decisione alla pubblica udienza del 26 novembre 2008, preceduta dal deposito di memorie difensive.

DIRITTO

Come riferito in narrativa, l’impugnazione proposta con il ricorso principale ha per oggetto l’ordinanza contingibile e urgente n. 01005, adottata dal Sindaco di Firenze il 30 dicembre 2003, e recante l’inibitoria alla prosecuzione dell’attività dei forni a legna presenti all’interno dello stabilimento produttivo della Panificio Toscano S.r.l., sito in via Rocca Tedalda. Il provvedimento è dichiaratamente finalizzato alla tutela della salute della cittadinanza residente nel circondario e all’adozione, da parte della ricorrente, delle soluzioni tecniche volte ad eliminare o comunque riportare nei limiti della normale tollerabilità le immissioni di fumi propalanti dallo stabilimento in questione verso le abitazioni circostanti. Il ricorso per motivi aggiunti, notificato in corso di causa, è diretto contro la successiva ordinanza sindacale recante la revoca dell’ordine di chiusura dei forni a legna, ma solo a decorrere dalla realizzazione di alcune opere di adeguamento delle canne fumarie dell’opificio.

Preliminarmente, deve escludersi che la revoca dell’ordinanza n. 01005/03 abbia fatto venire meno l’interesse della società ricorrente a coltivare il gravame originario. Da un lato, infatti, nella nota dell’11 febbraio 2004, con cui si dichiarava disponibile alla modifica dei propri impianti, la società Panificio Toscano formulava espressa riserva di non rinunciare alla domanda giurisdizionale proposta dinanzi al T.A.R. avverso l’ordine di chiusura, e motivava la disponibilità così manifestata con l’intenzione di evitare ulteriori disturbi alla propria attività: se la condotta della ricorrente non può dunque essere qualificata in termini di acquiescenza, per altro verso neppure può affermarsi che alla revoca sia ascrivibile una valenza satisfattiva della pretesa azionata con l’atto introduttivo, essendo pur sempre condizionata all’adeguamento degli impianti e, perciò, continuandosi da parte dell’amministrazione comunale a ritenere in fatto ancora sussistente – e mai cessato – il presupposto che aveva dato luogo al provvedimento iniziale, vale a dire l’intollerabilità delle immissioni prodotte dall’impianto di via Rocca Tedalda.

Con il primo motivo del ricorso principale, dedotto altresì quale motivo di invalidità derivata del provvedimento impugnato con motivi aggiunti, la Panificio Toscano S.r.l. deduce innanzitutto i vizi di violazione dell’art. 50 D.Lgs. n. 267/00, di carenza dei presupposti per l’esercizio dei poteri sindacali contingibili e urgenti, e di carenza di istruttoria. In particolare, l’amministrazione fiorentina non avrebbe svolto alcuna verifica diretta in ordine alla effettiva sussistenza di pericoli per la salute, pericoli che sarebbero esclusi dall’autorizzazione sanitaria alle immissioni in atmosfera, di cui lo stabilimento è regolarmente munito; e si sarebbe avvalsa, equivocandone il contenuto, di precedenti accertamenti, condotti dalla Provincia e dall’ARPAT a seguito delle segnalazioni ricevute dalla cittadinanza, ma dai quali non sarebbe dato riscontrare alcun rischio per la salute umana. Nella fattispecie mancherebbe, inoltre, l’ulteriore requisito della eccezionalità della situazione fronteggiata con l’ordinanza sindacale del dicembre 2003: trattandosi di uno stabilimento attivo da molti anni, l’amministrazione avrebbe semmai dovuto fare applicazione degli strumenti ordinari previsti dall’ordinamento in materia sanitaria, e segnatamente al procedimento di cui all’art. 217 T.U.L.S..

Con il secondo motivo, anch’esso ribadito con i motivi aggiunti in via di invalidità derivata, la società ricorrente deduce quindi la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/90, l’ordine di chiusura dei forni non essendo stato preceduto da comunicazione di avvio del procedimento.

Le censure, da esaminarsi congiuntamente per ragioni di connessione, sono fondate, sia pure con le precisazioni che seguono.

Si è accennato che l’adozione dell’ordinanza sindacale n. 01005/03, con cui alla ricorrente è stato inibito l’uso dei forni a legna nello stabilimento di via Rocca Tedalda, fa riferimento ad esigenze di tutela e salvaguardia della salute dei cittadini residenti nel circondario. Essa appare dunque immediatamente riconducibile alla previsione dell’art. 50 co. 5 D.Lgs. n. 267/00 (T.U.E.L.), che attribuisce al Sindaco quale rappresentante della comunità locale il potere di ordinanza contingibile e urgente in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, ancorché contemporaneamente vi sia richiamato anche il successivo art. 54 co. 2 T.U.E.L., relativo ai poteri di ordinanza riconosciuti al Sindaco in veste di ufficiale di Governo al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini. È peraltro noto che ambedue le disposizioni appena citate, derogando al principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi, richiedono, affinché l’esercizio del potere sindacale di ordinanza possa considerarsi legittimo, che siano condotti accertamenti istruttori approfonditi e idonei a comprovare la effettiva sussistenza di una situazione di pericolo dalla quale scaturisca una situazione eccezionale di urgenza imprevedibile, e come tale non fronteggiabile tramite i rimedi ordinari offerti dall’ordinamento (fra le molte, cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 maggio 2007, n. 2109).

Nel caso in esame, deve rilevarsi come nessuna attività di indagine sia stata espletata direttamente dal Comune di Firenze, il quale – attivatosi a seguito della presentazione di esposti-denuncia ad opera di cittadini residenti in prossimità del panificio – si è avvalso degli accertamenti svolti poco tempo prima dalla A.S.L., in sede di parere (contrario) sull’istanza della Panificio Toscano S.r.l. di installare un secondo forno a legna, e dall’ARPAT, in occasione di un sopralluogo effettuato in risposta alle segnalazioni ricevute per il disturbo causato dai fumi provenienti dallo stabilimento. Quanto ai primi, se ne ricava che le emissioni del panificio, autorizzato dal 1998 all’utilizzo di un forno a legna, erano state fin dall’inizio fonte di ripetute lamentele da parte dei vicini, e che nessuno degli accorgimenti adottati nel corso degli anni si era rivelato sufficiente per contenere il disturbo, imputato alla difficoltà di dispersione dei fumi dovuta alla conformazione dello stabilimento e degli edifici circostanti; quanto al sopralluogo dell’ARPAT, svolto in orario di inattività dei forni, ne emerge che la configurazione degli immobili sarebbe tale da indirizzare i fumi del panificio verso le abitazioni vicine, in presenza di vento a sfavore, ed inoltre che la ricorrente, nel corso dell’anno 2002, avrebbe impiegato quantitativi di farina superiori a quelli consentiti dall’autorizzazione alle emissioni in atmosfera, oltre a non essere in regola con la normativa in materia di impianti termici (cui l’impianto in questione sarebbe comunque soggetto nell’ipotesi di consumo di farina entro i limiti dell’autorizzazione).

Le risultanze istruttorie raccolte da A.S.L. ed ARPAT sono integralmente riversate nell’ordinanza impugnata, la quale ne fa derivare la necessità di inibire l’utilizzo dei forni a legna, ritenuti “causa fondamentale delle emissioni di fumi disturbanti in misura oltre la tollerabilità i vicini”, con una soluzione espressamente qualificata “cautelativa e temporanea” in attesa dell’individuazione dei rimedi tecnici atti ad eliminare o almeno ridurre le emissioni stesse (ed impregiudicate le ulteriori valutazioni concernenti il quantitativo giornaliero di farina impiegato ed il numero dei forni attivati). All’esigenza di tutela e salvaguardia della salute dei cittadini residenti nel circondario, invocata dall’amministrazione procedente, non si accompagna tuttavia alcuna esplicazione delle ragioni che avrebbero imposto al Comune di intervenire in via di urgenza, giustificando il ricorso ai poteri straordinari del Sindaco, né tale urgenza può ipotizzarsi sussistente “in re ipsa”: si consideri infatti che il giudizio di intollerabilità delle immissioni non risulta supportato da alcun dato obiettivo (vale a dire, da verifiche empiriche del fenomeno in atto e relative misurazioni), ma muove da una premessa tipicamente soggettiva, e perciò opinabile, costituita dalle prolungate lamentele del vicinato, per giungere alla conclusione che lo stato dei luoghi non consentirebbe una buona dispersione dei fumi (questo secondo il parere A.S.L. del 3 ottobre 2003, in atti. Allo stesso modo, la persistenza del disturbo è stata accertata dall’ARPAT non direttamente, ma sulla base delle dichiarazioni raccolte da alcuni vicini, e per deduzione dall’utilizzo di quantitativi di farina superiori a quelli autorizzati.

Anche a non voler dubitare del fatto che le numerose segnalazioni pervenute alle autorità attestino l’esistenza di una situazione critica, si tratta di un’attestazione che non supera il confine della genericità, nel senso che i dati a disposizione non permettono di valutare in concreto la consistenza e, con essa, il grado di pericolosità delle immissioni. Questo rende a maggior ragione indimostrata la necessità di intervenire con lo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente, anziché per le vie ordinarie, nella specie rappresentate dal meccanismo di controllo e sanzionatorio apprestato dal D.P.R. n. 203/88 in tema di qualità dell’aria ed inquinamento prodotto dagli impianti industriali, applicabile “ratione temporis” e che prevede – con il diretto coinvolgimento dei Comuni – l’adozione di misure graduate in ragione della gravità delle infrazioni accertate al regime dell’autorizzazione all’immissione in atmosfera (diffida; diffida e contestuale sospensione; revoca dell’autorizzazione e chiusura dell’impianto); o, eventualmente, dai poteri riconosciuti ai Comuni dall’art. 217 T.U.L.S. anche a prescindere da situazioni d’emergenza e dall’autorizzazione a suo tempo rilasciata, a condizione però che siano dimostrati, da congrua e seria istruttoria, gli inconvenienti igienici e che si sia vanamente tentato di eliminarli (cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 aprile 2005, n. 1794). Non sembra, invece, venire in rilievo la disciplina in materia igienico-sanitaria richiamata dalla ricorrente, che attiene in maniera più specifica all’incidenza delle operazioni di lavorazione sull’igienicità dei prodotti, più che sulla salute pubblica in generale.

Mancando la prova della natura emergenziale della situazione, non può poi considerarsi giustificata neppure l’omessa comunicazione di avvio del procedimento culminato nell’adozione dell’ordinanza del 30 dicembre 2003. Se, infatti, l’urgenza consente di derogare all’obbligo sancito dall’art. 7 della legge n. 241/90, la circostanza che ci si trovi al cospetto di un’ordinanza contingibile e urgente non toglie che la facoltà di deroga dipenda non dalla qualificazione astratta delle fattispecie, ma dalle caratteristiche del caso concreto, che abbisognano di specifica motivazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 9 febbraio 2001, n. 580); ed una motivazione siffatta non è ravvisabile, per le ragioni già esposte, nella nuda affermazione del Comune di agire a tutela della salute pubblica.

L’accertata fondatezza delle censure articolate con i primi due motivi del ricorso introduttivo conducono ad affermare l’illegittimità dell’ordinanza oggetto dell’impugnazione principale. Per derivazione, va dichiarata l’illegittimità della successiva ordinanza di revoca in data 18 marzo 2004, impugnata mediante motivi aggiunti, la quale ripete la propria ragion d’essere dalla validità dell’atto revocato, che ne costituisce il presupposto necessario. Restano assorbiti il terzo motivo di ricorso principale ed il terzo motivo aggiunto, afferenti al preteso vizio di sottoscrizione del provvedimento impugnato, nonché il quarto motivo aggiunto, relativo alla mancata comunicazione di avvio del procedimento di revoca.

La società ricorrente, con la domanda di annullamento, ha inoltre chiesto la condanna del Comune di Firenze al risarcimento del danno, che assume esserle derivato dalla necessità di dislocare – nel periodo in cui l’ordinanza del 30 dicembre 2003 ha avuto esecuzione – la produzione del pane cotto a legna in altri opifici (onde evitare ripercussioni sull’esecuzione dei propri contratti di fornitura), e che sarebbe consistito in maggiori spese di produzione, organizzazione e trasporto. Al riguardo, deve tuttavia osservarsi che la documentazione prodotta dalla ricorrente – in particolare, le fatture emesse da certa Cooperativa Work Service – non contiene elementi di sicura riferibilità alle prestazioni straordinarie che si assumono essere state richieste a terzi a causa della chiusura dei forni a legna nello stabilimento di via Rocca Tedalda, posto che da essa non si evince in alcun modo quali siano stati gli stabilimenti interessati dal trasferimento di merci, né da quali ragioni sia dipeso il trasferimento stesso. In definitiva, non vi è prova adeguata che non si tratti di attività legate all’ordinaria gestione operativa della ricorrente, la quale è titolare di tre opifici, tra i quali è del tutto verosimile che avvengano ordinariamente passaggi e scambi di prodotti; del resto, la dicitura “servizi straordinari” è riportata da una sola delle fatture suddette, dalla quale non risulta però di quali servizi si sia trattato, ed altrettanto equivoca è la fattura per “servizi di pulizia” la cui destinazione non è in alcun modo precisata.

L’unico punto di contatto tra le fatture ed il presunto illecito è dunque costituito dal riferimento temporale al periodo 31 dicembre 2003 – 10 gennaio 2004, ma ancora una volta si tratta di un collegamento limitatissimo e perciò assolutamente equivoco, atteso che esso si traduce in una solo parziale coincidenza con il periodo di operatività dell’ordinanza sindacale di chiusura dei forni a legna (sospesa nei suoi effetti dal T.A.R. il 28 gennaio 2004). In assenza di circostanze e dati indiziari dai quali inferire attendibilmente la sussistenza sia del pregiudizio, sia della sua derivazione causale dal provvedimento illegittimo, viene pertanto meno il presupposto essenziale sul quale fondare il ragionamento presuntivo invocato dalla ricorrente ai fini della prova del danno risarcibile.

Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, ed in parziale accoglimento delle domande proposte con il ricorso principale e con quello per motivi aggiunti, deve essere pronunciato l’annullamento dei provvedimenti impugnati, mentre deve essere respinta la domanda accessoria di risarcimento dei danni. La reciproca soccombenza delle parti giustifica la integrale compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sez. II, definitivamente pronunciando, in parziale accoglimento delle domande proposte con il ricorso principale e con quello per motivi aggiunti notificato in corso di causa, annulla i provvedimenti impugnati.

Respinge la domanda di risarcimento danni formulata dalla ricorrente medesima.

Dichiara integralmente compensate le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 26/11/2008 con l’intervento dei Magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Alessandro Cacciari, Primo Referendario

Pierpaolo Grauso, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 21/01/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 21/1/2009 n.71 proviene da Giustamm.