Pres. La Medica, Est. Bottiglieri
Gestione Servizi Pubblici s.r.l., SAP s.p.a., GESAP s.r.l., Servizio Accertamento Riscossione Imposte Diritti Accessori s.r.l. (Avv. A. Clarizia) c/ Ministero Economia e Finanze ( Avv. dello Stato), Gemma s.p.a. (n.c.)

sull’illegittimità dell’aumento del capitale minimo richiesto per l’iscrizione all’albo di cui all’art. 53, d. lgs. 446/97- relativo ai soggetti privati abilitati all’accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti locali, laddove disposto con decreto direttoriale e non con regolamento ministeriale, emanato ai sensi dell’art. 17 l. 400/88

Professioni e mestieri – Albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare l’attività di accertamento e riscossione delle entrate degli enti locali – Art. 53, co. 1 d. lgs. 446/97 – Possibilità di aumentare il capitale minimo richiesto ai fini dell’iscrizione all’albo – Art. 6, co. 2, d.m. 289/2000 – Iter procedimentale – Determinazione – Atto ministeriale avente natura regolamentare adottato all’esito della procedura di cui all’art. 17 l. 400/88 – Necessità – Sussiste – Ragioni.

Ai sensi dell’art. 6, co. 2, decreto del Ministero delle Finanze 289/2000 (recante il regolamento per l’iscrizione all’albo, di cui all’art. 53, co. 1, d. lgs. 446/97, dei soggetti abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni), l’aumento della misura minima di capitale richiesto per l’iscrizione all’albo in questione, fissata dal suddetto art. 6, co. 1, va disposto con la medesima fonte ed all’esito dello stesso procedimento in forza del quale la misura di tale parametro è stata stabilita, ossia con atto ministeriale, avente natura regolamentare, da emanarsi ai sensi dell’art. 17, co.3, l. 400/88, sentita la conferenza Stato-città ex art. 53, co. 3, d. lgs. 446/97. Difatti, l’atto che realizza tale modifica, ha natura regolamentare, non già provvedimentale generale, nella forma – data la valenza regolamentare dell’atto modificato- e nella sostanza – essendo tale variazione espressione di una potestà normativa. Pertanto, nella specie, illegittimamente è stato disposto l’aumento de quo con decreto direttoriale, e non ministeriale, senza osservare le guarentigie tipiche dell’atto regolamentare, nonché in difetto del predetto parere di cui all’art. 53, co. 3, d.lgs. 446/97.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 12672/04, proposto da
Gestione Servizi Pubblici s.r.l., SAP s.p.a., GESAP s.r.l., Servizio Accertamento Riscossione Imposte Diritti Accessori s.r.l., in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall’avv. Angelo Clarizia, presso il cui studio elettivamente domiciliano in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;

contro

il Ministero dell’economia e delle finanze, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domicilia in Roma, via dei portoghesi, n. 12;
Gemma s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;

PER L’ANNULLAMENTO
previa sospensione, del decreto del Capo del Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell’economia e delle finanze in data 13 luglio 2004, con il quale sono state elevate le misure minime di capitale interamente versate richieste per l’iscrizione all’albo di cui all’art. 53, comma 1, d. lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, e di ogni altro atto presupposto, tra cui l’art. 6, comma 2, d.m. 11 settembre 2000, n. 289, nonché dei pareri, non conosciuti, della commissione di cui all’art. 53, comma 2, d. lgs. 446/97, datati 31 marzo 2004 e 26 maggio 2004, e di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, tra cui la nota del Dipartimento per le politiche fiscali, Ufficio federalismo locale, del 19 ottobre 2004, n. 23060.

Visto il ricorso;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze,
Viste le memorie depositate dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 31 maggio 2006, la dr.ssa Anna Bottiglieri; uditi l’avv. Clarizia e l’avv. dello Stato Marchini.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 6 dicembre 2004, depositato il successivo 22 dicembre, le istanti società, iscritte all’albo, di cui all’art. 53, comma 1, d. lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, dei soggetti abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni, domandano l’annullamento:
1) del decreto del capo del Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell’economia e delle finanze, datato 13 luglio 2004 (G.U. 8 ottobre 2004, n. 237), con il quale sono state elevate le misure minime di capitale interamente versate richieste per l’iscrizione all’albo in questione;
2) dell’art. 6, comma 2, d.m. 11 settembre 2000, n. 289, adottato ai sensi dell’art. 17, comma 3, l. 23 agosto 1988, n. 400, recante il regolamento relativo all’albo sopra citato, che dispone che l’ammontare minimo del capitale richiesto per l’iscrizione all’albo medesimo può essere aumentato all’inizio di ogni triennio con decreto del Ministero delle finanze, su proposta della commissione di cui all’art. 53, comma 2, dello stesso d. lgs. 446/97;
3) dei pareri, non conosciuti, della commissione di cui sopra, espressi nelle date del 31 marzo 2004 e 26 maggio 2004;
4) della nota del Dipartimento per le politiche fiscali, Ufficio federalismo locale, del 19 ottobre 2004, n. 23060, che ha comunicato l’adozione del decreto direttoriale ad una delle società ricorrenti.
Avverso gli impugnati provvedimenti sono stati dedotti articolati motivi di ricorso.
Con il primo motivo (violazione e falsa applicazione dell’art. 17, l. 400/88, n. 400 e dell’art. 53, d. lgs. 446/97) lamenta parte ricorrente che il d.m. 289/2000, avente natura regolamentare, ai sensi dell’art. 53, d. lgs. 446/97, e pertanto adottato all’esito del relativo complesso iter, nel quale sono intervenuti pareri obbligatori per legge, sia stato modificato, per quanto concerne uno dei requisiti per l’iscrizione all’albo, con un atto non avente la medesima natura e sfornito, pertanto, delle richiamate guarentigie.
A riguardo, viene precisato che la disposizione di cui all’art. 6, comma 2, del regolamento 289/2000 (“L’ammontare minimo del capitale richiesto per l’iscrizione nell’albo può essere aumentato, all’inizio di ogni triennio, con decreto del Ministero delle finanze, su proposta della commissione di cui all’articolo 53, comma 2, del decreto legislativo n. 446 del 1997”) avrebbe dovuto essere interpretata dall’amministrazione alla luce dei principi che regolano le fonti del diritto, rispettando le forme e la procedura stabilita dall’art. 53, ponendosi, altrimenti, la stessa previsione in violazione di tali principi.
Con il secondo motivo (incompetenza) si lamenta che il decreto sia stato adottato dal Capo del Dipartimento delle politiche fiscali, anziché dal Ministro.
Infine, con il terzo motivo (violazione art. 53, d. lgs. 446/97, art. 10, l. 448/2001; eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, travisamento dei fatti e falsa rappresentazione della realtà) si contesta la sussistenza dei presupposti del disposto aumento.
Con memoria depositata in data 19 maggio 2006 parte ricorrente ha ulteriormente sviluppato le proprie tesi difensive.
Si è costituito in giudizio il Ministero dell’economia e delle finanze che, oltre a contestare la fondatezza del ricorso, ha eccepito, in via preliminare, la non lesività del decreto 13 luglio 2004.
Indi, all’udienza del 31 maggio 2006, il gravame è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Viene all’odierno esame del Collegio la questione inerente la legittimità del decreto del Capo del Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell’economia e delle finanze, datato 13 luglio 2004, che ha elevato le misure minime di capitale interamente versate richieste per l’iscrizione all’albo di cui all’art. 53, comma 1, d. lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, dei soggetti abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni.
2. A riguardo, il Collegio deve, com’è d’uopo, preliminarmente esaminare l’eccezione pregiudiziale formulata dalla resistente amministrazione, la quale espone che il provvedimento, in difetto di esercizio da parte degli organi competenti dei poteri di cancellazione dall’albo delle imprese che non si sono adeguate alla contestata prescrizione, non lede concretamente l’interesse delle ricorrenti.
L’eccezione è infondata.
Invero, sussiste l’interesse ad agire in giudizio avverso l’atto, quale quello qui in esame, che, innovando in materia di abilitazione ad effettuare determinate attività di rilevo pubblicistico, normativamente regolate, è idoneo ex se a ledere la sfera dei soggetti già abilitati, a prescindere dalla circostanza, di mero fatto, che le potestà di controllo e sanzionatoria dell’amministrazione siano state o meno esercitate.
3. Ancora in via preliminare, il Collegio deve dare atto che l’intestazione del ricorso, come la memoria ricorrente depositata in data 19 maggio 2006, risulta riferita anche ad altre società ricorrenti, rispetto a quelle qui riportate in epigrafe, di cui non è dato, però, rilevare la procura ad agire.
Pertanto, siffatte società, non risultate fornite della necessaria rappresentanza in giudizio, non possono essere considerate parti del medesimo.
4. Può, quindi, passarsi all’esame del merito del ricorso, e segnatamente, alla prima e alla seconda censura, di carattere assorbente, che, a ben vedere, attengono a due aspetti della medesima questione.
Con tali doglianze viene contestata in radice l’interpretazione e la conseguente attuazione da parte amministrativa dell’art. art. 6, comma 2, del d.m. 11 settembre 2000, n. 289, recante il regolamento per l’iscrizione all’albo di cui all’art. 53, comma 1, d. lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, dei soggetti abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni.
Il ragionamento delle ricorrenti può essere così sinteticamente riassunto.
L’art. 53, d. lgs.446/97, avente forza e valore di legge ordinaria, per quanto qui di interesse, ha demandato alla fonte regolamentare ex art. 17, comma 3, l. 23 agosto 1988, n. 400, sentita la Conferenza Stato-città, il potere di stabilire le condizioni ed i requisiti per l’iscrizione all’albo in questione.
Tale potere è stato esercitato con l’adozione del d.m. 289/2000, all’esito del complesso iter procedimentale regolato dalla norma attributiva del potere, nel quale sono intervenute sia le consuete guarentigie tipiche dell’atto di natura regolamentare (parere del Consiglio di Stato, visto e registrazione alla Corte dei Conti etc..), sia altre specificamente previste nella citata norma attributiva di cui all’art. 53 (parere della Conferenza Stato-città).
Pertanto, l’art. 6 comma 2, del d.m. 289/2000, che prevede che l’ammontare minimo del capitale richiesto per l’iscrizione nell’albo in questione può essere aumentato, all’inizio di ogni triennio, con decreto del Ministero delle finanze, su proposta della commissione di cui all’articolo 53, comma 2, del decreto legislativo n. 446 del 1997, pena la sua illegittimità, non potrebbe riferirsi che alla medesima fonte regolamentare ed al medesimo procedimento in forza del quale il decreto stesso è stato adottato.
Con la conseguenza che, sotto il profilo oggettivo (primo motivo), l’aumento del capitale in questione avrebbe dovuto essere disposto con atto avente natura regolamentare, all’esito del consueto procedimento, rinforzato dal parere di cui al citato art. 53; sotto il profilo soggettivo (secondo motivo), l’atto avrebbe dovuto essere adottato con provvedimento ministeriale e non direttoriale.
4.1. Il Collegio osserva, a riguardo, quanto segue.
Condizione per identificare il carattere normativo degli atti autoritativi di provenienza amministrativa è l’innovatività rispetto all’ordinamento vigente.
Si deve, quindi, procedere non solo avendo riguardo allo scopo, alla funzione e all’aspetto formale degli atti stessi, ma, soprattutto, considerare la capacità innovativa dell’ordinamento e la generalità e l’astrattezza delle disposizioni come caratteristiche sintomatiche, anche se non sempre formalmente necessarie, della funzione normativa (C. Stato, VI, 27-05-2005, n. 2731).
Ancora, sul piano del contenuto sostanziale, gli elementi che valgono a differenziare i regolamenti dagli atti e provvedimenti amministrativi generali, vanno individuati in ciò, che questi ultimi costituiscono espressione di una semplice potestà amministrativa e sono diretti alla cura concreta di interessi pubblici, con effetti diretti nei confronti di una pluralità di destinatari non necessariamente determinati nel provvedimento, ma determinabili; i regolamenti, invece, sono espressione di una potestà normativa attribuita all’amministrazione, secondaria rispetto alla potestà legislativa, e disciplinano in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa o integrativa della legge, ma ugualmente innovativa rispetto all’ordinamento giuridico esistente, con precetti che presentano, appunto, i caratteri della generalità e dell’astrattezza, intesi essenzialmente come ripetibilità nel tempo dell’applicazione delle norme e non determinabilità dei soggetti cui si riferiscono (Cass., SS.UU. 28-11-1994, n. 10124).
4.2. Ciò posto, osserva il Collegio che il d. lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 53, ha istituito al comma 1 presso il Ministero delle finanze l’albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni, prevedendo al comma 2 che l’esame delle domande di iscrizione, la revisione periodica, la cancellazione e la sospensione dall’albo, la revoca e la decadenza della gestione sono effettuate da una apposita commissione in cui sia prevista una adeguata rappresentanza dell’ANCI e dell’UPI.
Il comma 3, a sua volta, ha demandato ad un decreto del Ministro delle finanze, da emanarsi ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, tenuto conto delle esigenze di trasparenza e di tutela del pubblico interesse, sentita la conferenza Stato-città, la definizione delle condizioni ed i requisiti per l’iscrizione nell’albo in questione, al fine di assicurare il possesso di adeguati requisiti tecnici e finanziari, la sussistenza di sufficienti requisiti morali e l’assenza di cause di incompatibilità da parte degli iscritti, nonché l’adozione delle disposizioni in ordine alla composizione, al funzionamento e alla durata in carica dei componenti della commissione di cui al comma 2, alla tenuta dell’albo, alle modalità per l’iscrizione e la verifica dei presupposti per la sospensione e la cancellazione dall’albo nonché ai casi di revoca e decadenza della gestione.
La previsione è stata attuata, tra l’altro, con regolamento adottato con decreto del Ministro delle finanze in data 11 settembre 2000, n. 289, che ha, per quanto qui di interesse, stabilito all’art. 6 l’ammontare minimo di capitale richiesto interamente versato.
Invero, ai soggetti iscritti all’albo sono attribuite potestà tipicamente pubblicistiche, quali la determinazione dell’ammontare del credito, la verifica dei presupposti per la riscossione e l’utilizzo della procedura di riscossione coattiva (TAR. Lombardia, Brescia, 17-10-2005, n. 986), che richiedono la fissazione dei requisiti anche finanziari attraverso i quali valutare l’affidabilità dei privati.
In particolare, l’art. 6, comma 1, ha stabilito, al fine dell’iscrizione all’albo, le misure minime di capitale interamente versato, sia in riferimento all’effettuazione, anche disgiunta, delle attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e delle altre entrate nei comuni fino a 10.000 abitanti, con un numero di comuni contemporaneamente gestiti che, in ogni caso, non superino complessivamente i 100.000 abitanti, sia in riferimento all’effettuazione, anche disgiunta, delle attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni.
La norma regolamentare, quindi, non solo ha individuato nel capitale interamente versato il parametro attraverso il quale la detta valutazione di affidabilità viene effettuata, ma ne ha anche direttamente determinato la misura, quale diretta espressione del potere conformativo dell’attività di rilievo pubblicistico oggetto di regolazione.
4.3. Ciò posto, il decreto direttoriale dell’amministrazione finanziaria 13 luglio 2004, impugnato in via principale, ha modificato tale secondo elemento, ovvero la misura del parametro in questione, che, come sopra rilevato, era anch’essa fissata con atto normativo di livello secondario, e cioè con il regolamento 289/2000, adottato ai sensi dell’art. 53 del d. lgs. 446/97.
Tale modifica presenta, quindi, carattere intrinsecamente normativo, quale aliquid novi dell’ordinamento giuridico previgente, con medesima funzione della disposizione modificata, che trova fonte in un regolamento ministeriale.
In altre parole, non può dubitarsi della natura regolamentare, e non provvedimentale generale, dell’atto cui tale modifica viene commessa, e ciò sia, sotto un profilo formale, per la valenza regolamentare dell’atto modificato, sia, sotto il profilo sostanziale, per essere essa modifica espressione non già di una potestà di cura concreta di interessi pubblici preventivamente regolati nei confronti di soggetti determinati, bensì di una potestà normativa, che involve nel potere di fissazione di requisiti rivolti ad una generalità di soggetti indeterminati ed astratti e rilevante ai fini dell’esercizio dell’attività qui considerata.
Si tratta, invero, di un elemento, quello della fissazione del capitale minimo richiesto interamente versato, che è destinato ad incidere considerevolmente, ed in senso indubitabilmente restrittivo, sia con riferimento alla platea degli aspiranti all’iscrizione all’albo, sia alla platea dei soggetti già iscritti, e, pertanto, che non assume un rilievo secondario nell’ordinamento del settore considerato, quale fattore discriminante nei confronti degli operatori economici considerati.
4.4. Né valga, in contrario, obiettare, come fa la difesa erariale, sulla base di un dato meramente letterale, che il comma 2 del medesimo art. 6 ha previsto che l’ammontare minimo del capitale richiesto per l’iscrizione nell’albo può essere aumentato, all’inizio di ogni triennio, con decreto del Ministero delle finanze, su proposta della commissione di cui all’articolo 53, comma 2, del d. lgs. 446/97.
La previsione, che, come si desume dal preambolo del d.m. 289/2000, è scaturita da una richiesta della conferenza Stato-città, se è volta indubitabilmente ad adeguare l’apprezzamento del requisiti finanziari richiesti alle imprese in ragione del mutato valore della moneta, di per sé non esclude che l’aumento dell’ammontare del capitale minimo versato sia disposto con decreto ministeriale ex art. 17, comma 3, l. 400/88, certamente non potendovi ostare la locuzione “con decreto del Ministero delle finanze” anziché “con decreto del Ministro delle finanze”.
Diversamente opinando, il comma 2 in questione si sostanzierebbe in una sorta di “autolegittimazione” amministrativa ad apportare modifiche ad una fonte normativa, sia pur di rango secondario, in spregio delle guarentigie che l’ordinamento riconnette all’esercizio di potestà regolamentare amministrativa, illegittima alla luce dei consolidati principi regolanti i rapporti tra le fonti normative, oltrechè ingiustificata, non risolvendosi sostanzialmente queste ultime che nell’apporto al procedimento di pareri di competenza di altre autorità.
5. Per tutte le suesposte argomentazioni, il ricorso va accolto per quanto di ragione.
Stante l’anodina formulazione della norma sulla base della quale è stato adottato l’atto impugnato in via principale, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

definitivamente pronunziando sul ricorso n. 12672/04, proposto da Gestione Servizi Pubblici s.r.l. ed altre, come in epigrafe, lo accoglie disponendo, per l’effetto, l’annullamento del decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 13 luglio 2004.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, nella camera di consiglio del 31 maggio 2006.
Domenico LA MEDICA Presidente

Silvestro Maria RUSSO Consigliere
Anna BOTTIGLIERI Primo Referendario, estensore.

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