Pubblicato il 20/08/2019
N. 05748/2019REG.PROV.COLL.
N. 05479/2010 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 5479 del 2010, proposto dal Comune di Roma (ora Roma Capitale), in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giorgio Pasquali, con il quale è domiciliato presso gli uffici comunali in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21; contro
Omissis, rappresentati e difesi dagli avvocati Renato Lioi e Michele Rosario Luca Lioi, con domicilio eletto presso l’avvocato Renato Lioi in Roma, viale Bruno Buozzi , n. 32; Carla Pazzaglia, non costituita in giudizio;
Associazione E. S. C., rappresentata e difesa dagli avvocati Antonino La Lumia e Mario Esposito, con domicilio eletto presso l’avvocato Mario Esposito in Roma, via Lattanzio, 66;
per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II n. 1853/2010, resa tra le parti, concernente l’assegnazione di un immobile di proprietà  comunale;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Omissis;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Associazione-E. S. C., che ha spiegato anche appello incidentale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 luglio 2019 il Cons. Raffaele Prosperi e uditi per le parti gli avvocati Rosalda Rocchi, in sostituzione dell’avv. Pasquali, Filippo Lattanzi, in sostituzione dell’avv. Esposito, e Renato Lioi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.Il signor C. S. e gli altri cittadini segnati in epigrafe, tutti residenti in Roma alla via dei Volsci nel quartiere S. Lorenzo, asserendo di aver più¹ volte, ma inutilmente, chiesto l’intervento dell’autorità  comunale per porre fine al grave degrado della zona, caratterizzato in modo intollerabile da un’incontrollata, intesa, disordinata e anche pericolosa vita notturna (per la presenza tra l’altro di un locale denominato “Dimmi di sì”, fonte di rilevante disturbo per la quiete pubblica fino a tarda notte), chiedevano al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio l’annullamento dell’ordinanza n. 12 del 18 febbraio 2009, con cui il Sindaco di Roma aveva disposto l’assegnazione a favore dell’Associazione E. S. C. (d’ora in avanti, anche solo Associazione), centro sociale occupante abusivo di altro immobile privato dal quale era stato sgomberato, d’un grande fabbricato di proprietà  comunale al tempo adibito a rimessa dell’AMA, sito alla via del Verano n. 78, ma con ingresso pure in via dei Volsci n. 159, ossia a poca distanza dalle loro abitazioni.
L’impugnativa, rivolta, se ed in quanto necessario anche alle deliberazioni del Consiglio comunale di Roma n. 26 del 2 febbraio 1995 e n. 202 del 3 ottobre 1996, era affidata a due articolati gruppi di censure.
2. Nella resistenza del Comune di Roma (il quale deduceva l’infondatezza del ricorso, stante, per un verso, la sussistenza in capo alla predetta Associazione di tutti i presupposti legittimanti l’assegnazione a termini delle previsioni di cui alle deliberazioni consiliari n. 26 del 2 febbraio 1995 e n. 202 del 3 ottobre 1996 e, per altro verso, la provvisorietà  della predetta assegnazione) e dell’Associazione (la quale eccepiva il difetto assoluto di giurisdizione, la tardività  dell’avverso ricorso e comunque l’infondatezza di tutte le censure sollevate), l’adito tribunale, con la sentenza segnata in epigrafe, respinte le eccezione di inammissibilità  del ricorso per difetto assoluto di giurisdizione (negando, per un verso, che nel caso di specie ricorresse un’ipotesi di azione popolare, essendo quella dei ricorrenti una sicura posizione di interesse legittimo, fondandosi il relativo interesse sui criteri della cd. vicinitas e dello stabile collegamento territoriale dei ricorrenti, e, per altro verso, rilevando che era in contestazione la legittimità  della concessione di un bene pubblico in veste autoritativa – l. 7 dicembre 2000 n. 383) e di tardività  dello stesso (non essendo stato provato dalle parti resistenti la piena conoscenza da parte dei ricorrenti dell’ordinanza impugnata in un momento anteriore al sessantesimo giorno precedente la notifica del predetto ricorso), accoglieva il ricorso ed annullava l’ordinanza impugnata.
In particolare il predetto tribunale condivideva la tesi dei ricorrenti secondo cui per ottenere l’assegnazione d’un immobile pubblico in comodato, ai sensi dell’art. 33, c. 1 della l. 383 del 2000, un’associazione di promozione sociale doveva essere iscritta nell’apposito registro di cui all’art. 7 stessa legge, condizione necessaria per fruire dei benefici indicati nella stessa legge (art. 8, c. 4), di cui pacificamente non era in possesso l’Associazione; detta iscrizione del resto non costituiva un mero adempimento formale, ma implicava la sottoposizione delle associazioni ad una delibazione sull’effettività  dello svolgimento di attività  d’utilità  sociale, senza fini di lucro e nel pieno rispetto della libertà  e della dignità  degli associati e, se del caso, di tutti i soggetti terzi che ne condividessero tali scopi o se ne accostassero, pur senza un rapporto organico con il sodalizio; così che non era sufficiente una generica correlazione con le deliberazioni consiliari n. 26/95 e 202/96, precedenti all’entrata in vigore della l. 383/2000, non potendo neppure utilmente richiamarsi, ai fini della legittimità  dell’atto impugnato, la differenza tra comodato e concessione, non emergendo di quest’ultima nel caso di specie i presupposti, nemmeno nella presenza di un canone alquanto ridotto e del tutto simbolico.
Con riferimento alle censure sollevate col secondo mezzo di ricorso il predetto tribunale riteneva sussistente anche il vizio di difetto di motivazione dell’ordinanza impugnata, rilevando che essa non conteneva alcun riferimento alle attività  di forte rilevanza sociale svolte dell’Associazione o al possesso parte di quest’ultima dei requisiti di legge (l. 383/2000), concludendo così che il rapporto instaurato tra P.A. intimata e controinteressata fosse proprio un comodato costituito a trattativa privata senza previa gara, in deroga tanto all’art. 12 della l. 241 del 1990, quanto all’art. 33, c. 1 della l. 383 del 2000.
3. Il Comune di Roma, ora Roma Capitale, il 31 maggio 2010 impugnava la predetta sentenza e ne chiedeva la riforma, deducendo innanzitutto l’erroneità  del rigetto sia dell’eccezione di inammissibilità  del ricorso introduttivo del giudizio per difetto di interesse (in quanto il provvedimento impugnato costituiva in realtà  lo strumento per la realizzazione della finalità  di aggregazione sociale nel quartiere di San Lorenzo, così che i ricorrenti non potevano rispetto al predetto provvedimento impugnato una situazione giuridica soggettiva qualificata e differenziata), sia di tardività  dello stesso; quanto al merito lamentava l’erronea accoglimento da parte del primo giudice delle tesi dei ricorrenti, negando la necessità  dell’iscrizione dell’Associazione ex l. 383 del 2000, in quanto tale iscrizione sarebbe stata solo facoltativa e connessa alle agevolazioni fiscali e sottolineando che la l. 11 agosto 1991 n. 266 individuava le associazioni di promozione sociale, prevendendo l’assegnazione in loro favore di immobili pubblici connessi a fini istituzionali, e non mancando di evidenziare che la tenuità  del canone, su cui si era appuntata l’attenzione del tribunale, non poteva assurgere ad elemento decisivo della pretesa illegittimità  del provvedimento impugnato.
4. L’Associazione E. S. C. si costituiva sostanzialmente aderendo alle conclusioni dell’amministrazione appellante e spiegando altresì appello incidentale, con il quale sottolineava l’assenza di requisiti di manifesta fondatezza nel ricorso introduttivo che potessero giustificare l’adozione della sentenza in forma abbreviata, ribadiva le eccezioni di inammissibilità  del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado per carenza di interesse e di tardività  dello stesso, mentre, quanto al merito, negava anch’essa la necessità  dell’iscrizione ex l. 383 del 2000, insistendo sull’essenza concessoria dell’assegnazione dell’immobile.
Resistevano al gravame anche i ricorrenti in primo grado, deducendo l’inammissibilità  dell’appello (in quanto avrebbe omesso di impugnare la parte di sentenza che aveva censurato l’assegnazione dell’immobile senza previa gara o regole predeterminate) e nel merito chiedendone il rigetto, stante – a loro avviso – la sostanziale correttezza della sentenza impugnata; peraltro venivano riproposti i motivi di censura spiegati in primo grado e non esaminati, circa la mancata valutazione delle disposizioni in materia di sicurezza nel collocare nello stabile de quo un’associazione a scopo aggregativo.
5. All’udienza pubblica dell’11 luglio 2019 la causa è passata in decisione.
6. L’appello principale del Comune di Roma è infondato.
6.1. Non è meritevole infatti di favorevole considerazione la censura con cui l’amministrazione capitolina ha innanzitutto reiterato l’eccezione di inammissibilità  del ricorso di primo grado per la asserita carenza di legittimazione dei ricorrenti in quanto non titolari di una posizione soggettiva qualificata e differenziata rispetto alla comunità  residente nel quartiere San Lorenzo, criticando sul punto la decisione del giudice di primo grado che aveva assunto a tal fine il criterio della vicinitas rispetto all’immobile gestito dall’Associazione intimata, criterio ritenuto dall’appellante non sufficiente e da cui sarebbe derivato il difetto assoluto di giurisdizione.
Non sfugge alla Sezione che il criterio della vicinitas, soprattutto in materia edilizia, quale autonoma e sufficiente situazione legittimante dei soggetti che chiedano la tutela al giudice amministrativo avverso titoli edilizi rilasciati a soggetti circonvicini, non costituisca principio giurisprudenziale consolidato, ritenendo talvolta che il ricorrente debba sempre fornire anche la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, quali il deprezzamento del valore del bene o la concreta compromissione del diritto alla salute ed all’ambiente (Cons. Stato, V, 22 marzo 2016 n. 1182).
Con riferimento tuttavia alla fattispecie in esame occorre rilevare che la concreta posizione degli interessati rispetto all’immobile di cui si tratta, la non contestata attività  che si svolge nel predetto immobile ad opera o su iniziativa dell’Associazione, la notoria situazione di degrado urbano dell’area (fatti tutti non smentiti, nè contestati dall’appellante), costituiscono elementi gravi, precisi e concordanti idonei a far ritenere – non irragionevolmente – sussistente una effettiva situazione di vulnus in capo ai ricorrenti in relazione sia al diritto ad un ambiente urbano tranquillo e sicuro, sia in relazione, conseguentemente, anche al valore commerciale degli immobili di loro proprietà .
6.2. E’ ugualmente da respingere è il motivo di gravame con cui è stata riproposta la censura di tardività  del ricorso di primo grado.
Al riguardo è sufficiente richiamare il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui non solo incombe sul resistente che eccepisca l’irricevibilità  di un ricorso per tardività  l’onere di fornire gli elementi di prova posti a fondamento della sua eccezione, non potendo lo stesso efficacemente invocare l’inversione di tale onere della prova (Cons. Stato, sez. IV, 21 settembre 2018, n. 5843), per quanto tale prova deve essere assistita da rigorosi e univoci riscontri, ossia da elementi documentali dai quali possa arguirsi con assoluta certezza il momento della piena conoscenza dell’atto o del fatto (Cons. Stato, sez. IV, 3 ottobre 2014, n. 4962).
Nel caso di specie tale rigorosa prova delle asserita tardività  non risulta essere stata data, come correttamente ritenuto dal giudice di prime cure, in quanto il mero richiamo alla circostanza che sia stata fatta una petizione popolare (contro la presenza del centro sociale), ancorchè la stessa possa essere stata anche firmata da tutti o da alcuno dei ricorrenti, non integra gli estremi di per sì© della piena conoscenza del provvedimento amministrativo di concessione o assegnazione dell’immobile all’Associazione.
6.3. Quanto al motivo sub 2), che investe il merito della questione, ossia se l’Associazione E. S. C. poteva essere assegnataria in comodato o in concessione dell’immobile, la Sezione è dell’avviso che esso sia infondato.
A fronte della tesi dell’appellante amministrazione secondo cui il tipo di rapporto giuridico (concessione o comodato) non rileverebbe ai fini della vicenda in esame, giacchè l’assegnazione dell’immobile sarebbe stata possibile ai sensi della l. 7 dicembre 2000 n. 383, poichè si trattava di un’associazione di promozione sociale (in particolare in virt๠del comma 1 dell’art. 32, secondo il quale“Lo Stato, le regioni, le province e i comuni possono concedere in comodato beni mobili ed immobili di loro proprietà , non utilizzati per fini istituzionali, alle associazioni di promozione sociale e alle organizzazioni di volontariato previste dalla legge 11 agosto 1991, n. 266, per lo svolgimento delle loro attività  istituzionali”), così che l’iscrizione nel registro nazionale tenuto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per gli affari sociali – sarebbe stata del tutto volontaria e determinante esclusivamente di agevolazioni fiscali, senza le conseguenze ostative affermate nella sentenza impugnata (tanto più¹ che il successivo comma 4 stabilisce che “Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano istituiscono, rispettivamente, registri su scala regionale e provinciale, cui possono iscriversi tutte le associazioni in possesso dei requisiti di cui all’articolo 2, che svolgono attività , rispettivamente, in àmbito regionale o provinciale”), deve rilevarsi che la censura ignora il ragionamento del giudice di primo grado, secondo il quale l’assegnazione dell’immobile è avvenuta in violazione dell’art. 8 comma 4 della stessa l. 383 del 2000, per cui“L’iscrizione nei registri è condizione necessaria per stipulare le convenzioni e per usufruire dei benefici previsti dalla presente legge e dalle leggi regionali e provinciali (&)”; con l’assegnazione ci deve essere una convenzione che regola i rapporti tra ente assegnante ed Associazione assegnataria, così come è innegabile che il comodato o la concessione che sia non può che essere un beneficio previsto dalla l. 383/2000, soprattutto alla stregua della previsione di cui all’art. 32, comma 1, prima richiamata e del contenuto residuo dello stesso art. 32, laddove si prevedono stanziamenti di somme a favore delle associazioni di promozione sociale iscritte nei registri nazionali e regionali, rafforzandosi così il ragionamento posto a fondamento della sentenza impugnata.
Nè può avere valore l’argomento, comunque debole, per cui la previsione della concessione in comodato di cui all’art. 32 della l. 383 del 2000 è inserita nella Sezione II del Capo III della stessa legge, intitolata “Disciplina fiscale, diritti e altre agevolazioni”, intitolazione dalla quale, secondo l’appellante amministrazione, discenderebbe un ipotetico condizionamento da parte dell’iscrizione ai registri in parola per le sole agevolazioni fiscali: la tesi non è convincente, visto che in realtà  l’intitolazione investe in generale le agevolazioni e dunque tale dizione prova il contrario di quanto sostenuto nell’appello, ossia che la dimostrazione della meritevolezza di fatto dell’attività  svolta dall’associazione di promozione sociale, va verificata solo tramite la predetta iscrizione.
Del resto la stessa l. 11 agosto 1986, n. 266, invocata dall’appellante prevede ai primi quattro commi dell’art. 6 che “1. Le regioni e le province autonome disciplinano l’istituzione e la tenuta dei registri generali delle organizzazioni di volontariato.
2. L’iscrizione ai registri è condizione necessaria per accedere ai contributi pubblici nonchè per stipulare le convenzioni e per beneficiare delle agevolazioni fiscali, secondo le disposizioni di cui, rispettivamente, agli articoli 7 e 8.
3. Hanno diritto ad essere iscritte nei registri le organizzazioni di volontariato che abbiano i requisiti di cui all’articolo 3 e che alleghino alla richiesta copia dell’atto costitutivo e dello statuto o degli accordi degli aderenti.
4. Le regioni e le province autonome determinano i criteri per la revisione periodica dei registri, al fine di verificare il permanere dei requisiti e l’effettivo svolgimento dell’attività  di volontariato da parte delle organizzazioni iscritte. Le regioni e le province autonome dispongono la cancellazione dal registro con provvedimento motivato”.
L’iscrizione nello specifico registro era condizione necessaria anche nella previgente l. 266 del 1986 per accedere alle varie agevolazioni, tra cui ogni tipo di convenzione, alle quali erano accomunate anche quelle fiscali, le quali dunque non possono appartenere ad un genere diverso dalle altre forme generali di contributi.
6.4. Le considerazioni svolte confermano la correttezza della sentenza impugnata e rendono prive di autonoma rilevanza le censure sollevate con l’ultimo motivo di censura, in ordine alle ragioni poste a fondamento, in quanto queste ultime non potrebbero mai autonomamente giustificare e rendere legittima l’assegnazione dell’immobile all’Associazione E. S. C. che, in quanto associazione culturale come tale, non poteva essere destinataria di quell’assegnazione.
7. E’ da respingere anche l’appello incidentale dell’Associazione E. S. C., le cui censure sostanzialmente coincidono con quelle sollevate con l’appello principale dal Comune di Roma, sin qui esaminato con esito negativo.
8. L’infondatezza degli appelli principale e incidentale priva di rilevanza anche le eccezioni sollevate dagli appellati ed esime la Sezione dall’esaminare le censure riproposte ex art. 101 c. p.a.
9. In conclusione i due appelli, principale ed incidentale, devono essere respinti.
La natura delle questioni trattate e la risalenza della controversia giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello principale del Comune di Roma e su quello incidentale spiegato dall’Associazione E. S. C., li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Pubblicato il 20/08/2019
N. 05767/2019REG.PROV.COLL.
N. 00174/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 174 del 2019, proposto da C. T., rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Colaci, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia; contro
Comune di Lamezia Terme, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Leone, Francesco Carnovale Scalzo e Caterina Flora Restuccia, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Mirenzi in Roma, via Camesena, n.46;
per la riforma
della sentenza in forma semplificata 31 ottobre 2018, n. 1525 del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione prima.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Lamezia Terme;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 giugno 2019 il Cons. Vincenzo Lopilato e udito per l’appellante l’avvocato Domenico Colaci.
FATTO e DIRITTO
1.- La sig.T. C., con segnalazione certificata di inizio attività  (Scia) 2 maggio 2017, n. 32064, ha comunicato al Comune di Lamezia Terme l’esecuzione di lavori di realizzazione di un solaio in legno lamellare all’interno di un vano scala di un fabbricato condominiale, allegando alla domanda il verbale dell’assemblea condominiale del 3 febbraio 2017, contenente il nulla osta alla realizzazione dell’opera.
Successivamente si sono verificati i seguenti fatti: i) il Comune, con provvedimento 15 maggio 2017, n. 28, ha ritenuto illegittima la Scia, in quanto il documento denominato «autorizzazione del condominio» non risultava sottoscritto dal presidente e dal segretario dell’assemblea;  ii) tale provvedimento è stato impugnato innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, che, con sentenza 29 settembre 2017, n. 1404, ha accolto il ricorso, rilevando come l’amministrazione avrebbe dovuto invitare la parte a conformare la propria attività  mediante la richiesta dell’originale del verbale dell’assemblea;  iii) il Comune, in data 17 ottobre 2017, avrebbe richiesto all’interessata di esibire tale originale;  iv) con ordinanza 3 luglio 2018, n. 328, il Comune, su segnalazione dei vigili del fuoco, intimava, tra gli altri, alla sig.ra T. di effettuare interventi di ripristino della sicurezza del fabbricato, in quanto risultava che dalla pensilina del pianerottolo del quarto piano si era staccato un pannello di coinbentazione;  v) la sig.raT., in data 6 agosto 2018, ha presentato una comunicazione inizi lavori asseverata (C.i.l.a.) per l’effettuazione dei lavori di ripristino delle parti di finitura del pianerottolo;  vi) il Comune, con atto 27 agosto 2018, ha intimato di non proseguire i lavori e di rimuovere tutte le opere giù  realizzate.
2.- La sig.ra T. ha impugnato tale ultimo atto innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria che, con sentenza in forma semplificata 31 ottobre 2018, n. 1525, ha rigettato il ricorso. In particolare, il primo giudice ha affermato che: i) la ricorrente non ha ottemperato alla richiesta dell’amministrazione di fornire il verbale dell’assemblea condominiale di autorizzazione ad effettuare i lavori; ii) la realizzazione di una pensilina sulla facciata condominiale necessita del consenso del condominio.
3.- La ricorrente in primo grado ha proposto appello rilevando l’erroneità  della sentenza per le seguenti ragioni: i) la parte non avrebbe mai ricevuto la richiesta di esibizione dell’originale del verbale; ii) non essendo stata realizzata un’opera sulla facciata esterna del fabbricato, non sarebbe stato necessario richiedere il consenso dei condomini; iii) non sarebbero state rispettate le condizioni per l’esercizio dei poteri di autotutela da parte del Comune e, in particolare, mancherebbe una congrua motivazione in ordine alla sussistenza di ragioni di pubblico interesse attuale e concreto con valutazione comparativa degli interessi rilevanti; iv) il distacco dei pannelli sarebbe riconducibile ad una danneggiamento doloso denunciato dalla stessa appellante.
3.1.- La Sezione, con ordinanza cautelare 15 febbraio 2019, n. 708, ha ritenuto che le esigenze cautelari prospettate dall’appellante avrebbero potuto essere soddisfatte mediante una sollecita definizione nel merito della controversia e, al contenuto, ha ordinato che, a cura della parte più¹ diligente, il deposito dell’originale del verbale dell’assemblea condominiale.
3.2.- Con atto 24 gennaio 2019 si è costituito in giudizio il Comune, chiedendo il rigetto dell’appello.
3.2.- La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 27 giugno 2019.
4.- L’appello non è fondato, per le ragioni di seguito indicate secondo un ordine differente da quello di prospettazione delle singole censure sopra riportate.
In relazione alla censure relativa alla non necessità  del consenso, l’art. 1102 cod. civ. dispone che «ciascun partecipante può servirsi della cosa comune, purchè non ne alteri la destinazione e non impedisca agli altri partecipanti di farne parimenti uso secondo il loro diritto». Nella specie costituisce dato certo che i lavori in esame incidono sulla destinazione della cosa comune, senza che rilevi l’asserita mancata incidenza sulla facciata del fabbricato. Era, pertanto, necessario il consenso di tutti i condomini per l’effettuazione dei lavori.
In relazione alla censura relativa alla mancata ricezione della richiesta del verbale, la questione è superata dall’ordine istruttorio di deposito del verbale stesso, disposto da questo Collegio. Dall’analisi del suo contenuto emerge la mancanza della sottoscrizione del presidente e del segretario e, soprattutto, la mancanza di una attuale autorizzazione allo svolgimento dei lavori. Risulta, infatti, che l’assemblea dei condomini ha chiesto alla sig.ra T. di redigere un progetto, contenente un accertamento in ordine alla tenuta del manufatto e del palazzo, subordinando espressamente al rispetto di tale condizione il voto favorevole. Ne deriva che manca il necessario consenso dei condomini per l’effettuazione dei lavori.
In relazione alla mancanza dei requisiti che devono sussistere ai fini dell’esercizio di poteri di annullamento d’ufficio (art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990), gli stessi, invero, sono presenti. In particolare, l’intervento edilizio non avrebbe potuto essere realizzato per le ragioni indicate e l’interesse pubblico concreto ed attuale deriva dalla stessa segnalazione di pericolo proveniente dai vigili del fuoco, a prescindere dalla relazione causale tra il pericolo e la condotta dell’appellante.
5.- Per le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere rigettato.
Le eventuali successive domande di sanatoria presuppongono il previo assenso di tutti i condomini alla relazione dell’intervento edilizio in esame.
6.- La natura della controversia giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:
a) rigetta l’appello proposto con il ricorso indicato in epigrafe;
b) dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

 Pubblicato il 20/08/2019
N. 05768/2019REG.PROV.COLL.
N. 02773/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2773 del 2019, proposto da Autorità  per le garanzie nelle comunicazioni, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; contro
Fastweb s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Guarino e Elenia Cerchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Guarino in Roma, via Giulio Caccini, 1; Telecom Italia s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Lattanzi, Francesco Cardarelli e Francesco Saverio Cantella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Filippo Lattanzi in Roma, via G. P. Da Palestrina n.47;
Wind Tre S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Beniamino Caravita Di Toritto, Sara Fiorucci e Roberto Santi, con domicilio digitale come da Pecda Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Beniamino Caravita Di Toritto in Roma, via di Porta Pinciana, n. 6;
per la riforma
della sentenza in forma semplificata 25 febbraio 2019, n. 2531 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Terza
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Fastweb S.p.A. e di Telecom Italia S.p.A e di Wind Tre s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 giugno 2019 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti gli avvocati Elenia Cerchi, Roberto Santi, Francesco Cantella, l’avvocato dello Stato Sergio Fiorentino.
FATTO e DIRITTO
1.- L’Autorità  per le garanzie nelle comunicazioni, con delibera 28 maggio 2018, n. 89, ha avviato la consultazione pubblica concernente le risultanze delle attività  di verifica del calcolo del costo netto per gli anni 2006 e 2007 per erogare, da parte di Telecom, il servizio universale.
L’Autorità , con note del 2 e del 26 ottobre 2018, ha rigettato, in parte, la domanda di accesso ad alcune informazioni proposta da Fastweb.
In particolare, sono stati ritenuti non accessibili i seguenti dati: i) codice identificativo di ogni stadio di linea o Asl nel bacino delle «aree potenzialmente non remunerative utilizzate come fondamento per il calcolo del costo netto» (Apnr); ii) elenco del numero di linee Tim per ciascuna delle Asl incluse nel bacino Apner; iii) costi e ricavi afferenti ad ognuna delle Apnr, disaggregati sulla base delle singoli componenti considerate per l’imputazione al Cnsu; iv) dettaglio dei servizi forniti da Tim per ogni Apnr, disaggregati tra servizi voce e servizi voce più¹ dati;  v) elenco delle postazioni di telefonia pubblica non in perdita rientranti nel parco impianti Uso, loro ubicazione, nonchè i costi ed i ricavi di pertinenza per singola Ptp;  vi) elenco delle postazioni di telefonia pubblica installate in eccesso rispetto a quanto previsto dalla delibera 290/01/Cons., la loro ubicazione, nonchè i costi e i ricavi di pertinenza per singola Ptp.
2.- Tale parziale diniego è stato impugnato innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, che, con sentenza 25 febbraio 2019, n. 2531, ha accolto il ricorso e ordinato l’esibizione dei documenti richiesti con modalità  tali da non rendere ostensibili i dati relativi alle strategie commerciali di Telecom.
3.- Hanno proposto separati appelli l’Autorità  e Telecom
3.1.- Si è costituita in giudizio Fastweb, chiedendo il rigetto dell’appello.
3.2.- Si è costituita in giudizio Wind tre s.p.a.
3.2.- La causa è stata decisa all’esito della camera di consiglio del 27 giugno 2019.
4.- Gli appelli non sono fondati.
5.- In via preliminare è necessario riportare, in sintesi, il quadro normativo rilevante.
Il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche) disciplina, agli artt. 53-65, gli obblighi di servizio universale.
I servizi di comunicazione elettronica devono essere garantiti a tutti gli utenti ad un livello quantitativo stabilito, a prescindere dall’ubicazione geografica dei medesimi (art. 53, comma 1).
Nel caso in cui il mercato non sia in grado di assicurare tali servizi, in quanto la loro effettuazione non risulti conforme alle regole economiche dell’attività  di impresa, la legge, anche mediante l’intervento di Autorità  di regolazione del settore, impone i cd. obblighi di servizio universale ad una o più¹ imprese individuate dalla suddetta Autorità  (art. 58).
La necessità  di adempiere tali doveri può comportare che l’operatore economico sia costretto a sostenere dei costi aggiuntivi che non avrebbe sostenuto se avesse potuto svolgere la propria attività  di impresa guidato soltanto dalla finalità  lucrativa senza dovere rispettare prescrizioni di regolazione.
Per queste ragioni il Codice dispone che: i) qualora l’Autorità  ritenga che la fornitura del servizio universale comporti un onere ingiustificato per le imprese designate, può procedere al calcolo del «costo netto» delle singole componenti dell’obbligo del servizio universale, tenendo conto degli eventuali vantaggi commerciali derivanti all’impresa designata per la fornitura del servizio universale, in base alle specifiche modalità  previste nell’allego n. 11 dello stesso Codice (art. 62, comma 1); ii) i conti ovvero le altre informazioni su cui si basa il calcolo del costo netto sono «sottoposti alla verifica di un organismo indipendente dalle parti interessate, avente specifiche competenze, incaricato dall’Autorità » (art. 62, comma 2, primo inciso); iii) i risultati del calcolo e le conclusioni finali della verifica sono messi a disposizione del pubblico sul Bollettino ufficiale e sul sito internet dell’Autorità  (art. 62, comma 2, secondo inciso); iv) qualora, sulla base del calcolo del costo netto, l’Autorità  riscontri che l’impresa designata è soggetta ad un onere ingiustificato, previa richiesta dell’impresa stessa, ripartisce il costo netto tra i fornitori di reti e servizi di comunicazione elettronica (comma 63, comma 1).
La legge n. 241 del 1990 disciplina l’accesso documentale.
L’accesso può essere richiesto da tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, «che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso» (art. 22, comma 1, lett. b).
Limiti all’accesso possono essere sanciti in relazione a documenti che riguardano «la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorchè i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono» (art. 24, comma 6). L’accesso «deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici» (art. 24, comma 7).
6.- Con un primo motivo, proposto dall’Autorità , si assume l’erroneità  della sentenza impugnata nella parte in cui non ha rilevato come l’accesso non sia possibile in quanto si tratterebbe di dati che sono nella disponibilità  di un organismo indipendente e non dell’Autorità  indipendente di regolazione.
Il motivo non è fondato.
L’organismo indipendente, come risulta dalla normativa sopra riportata, riceve un incarico dall’Autorità . Si tratta di un soggetto che non ha una sua autonomia soggettiva che impedisce di ricondurre la sua attività  a quella dell’Autorità . Ne consegue che quest’ultima ha il potere di avere la disponibilità  dei dati formati da tale organismo.
7.- Con un secondo motivo, proposto dall’Autorità , si assume l’erroneità  della sentenza nella parte in cui non ha escluso che sia vietato acquisire dati volti a contestare la “metodologia” seguita dall’Autorità  per determinare i costi netti, trattandosi di una attività  riservata all’Autorità  stessa.
Con un primo e secondo motivo, proposto da Telecom si assume, invece, l’erroneità  della sentenza in quanto non avrebbe rilevato come la delibera n. 89 dell’Autorità , in una parte non impugnata, avrebbe consentito la consultazione soltanto in ordine agli “aspetti metodologici” senza alcun riferimento alla correttezza delle operazioni di calcolo. Si aggiunge come la specifica competenza dell’organismo incaricato garantirebbe l’esattezza dei suddetti calcolo. Se si potesse dubitare di ogni singola operazione logico-matematica non si potrebbero neanche rispettare i termini di conclusione del procedimento, in contrasto con i principi di speditezza ed efficienza.
I motivi non sono fondati.
Le parti appellanti sembrano, per ragioni che appaiono antitetiche, limitare l’oggetto della richiesta di accesso: l’Autorità  sembra escludere l’accesso a dati afferenti al “metodo” di calcolo e Telecom sembra ammettere solo tale accesso.
Tali limitazioni, invero, non hanno fondamento nella legge.
L’interesse conoscitivo della società  appellante si giustifica per tutelare i propri interessi giuridici. I dati utilizzati per la determinazione del costo netto hanno, infatti, una evidente rilevanza per la società  stessa in quanto la normativa di regolazione del settore, sopra riportata, prevede meccanismi di ripartizione dei costi stessi tra gli operatori del settore per assicurare il rispetto della par condicio a tutela della concorrenza.
L’operatore di settore ha, pertanto, diritto di accesso a tutti i dati che possono venire in rilievo nella fase di determinazione dei costi netti senza nessuna astratta preclusione oggettiva. La circostanza che la delibera richiamata abbia un oggetto limitato, a prescindere da qualunque altra considerazione in ordine alla correttezza della deduzione, non incide sull’oggetto del procedimento di accesso. Quest’ultimo ha un oggetto e una finalità  differente dal procedimento di consultazione pubblica che ha lo scopo di assicurare il contraddittorio con le imprese coinvolte dal provvedimento regolatorio da adottare.
Allo stesso modo non conferente è il richiamo alla competenza dell’organismo e al rispetto dei termini procedimentali, trattandosi di aspetti che si pongono su un piano diverso rispetto al diritto di accesso che non può essere escluso per le ragioni indicate dall’appellante.
8.- Con un terzo motivo Telecom assume l’erroneità  della sentenza per non avere rilevato come Fastweb non avrebbe motivato in modo adeguato le esigenze conoscitive.
Il motivo non è fondato.
Per le ragioni sopra indicate Fastewb ha un chiaro interesse a conoscere i dati richiesti. La società  ha giustificato in modo puntuale tale interesse dimostrando come si tratti di dati che servono per giungere all’esatta determinazione dei costi netti sostenuti per erogare il servizio universale. Se tali costi vengono erroneamente determinati il contributo economico della società  può diventare più¹ rilevante.
In particolare: i) con riferimento alla fonia vocale, i dati richiesti sono funzionali alla conoscenza dello stato reale del mercato di riferimento al fine di verificare se esistono altri operatori che erogano in quell’area il servizio, in quanto se così fosse le aree stesse non potrebbero considerarsi non remunerative e, quindi, potrebbe non essere necessario assicurare le prestazioni di servizio universale;  ii) con riferimento alla telefonica pubblica, i dati richiesti sono rilevanti per conoscere la corretta definizione del parco impianti, che comprende anche le postazioni non in perdita, per valutare la corretta imputazione di costi evitabili e ricavi mancati.
9.- Con l’ultimo motivo entrambi gli appellanti contestano la sentenza censurata in quanto non avrebbe rilevato come l’ostensione dei dati richiesti significherebbe rendere note strategie commerciali di Telecom.
Il motivo non è fondato nei sensi di seguito indicati.
All’esito di un bilanciamento degli interessi contrapporti, alla conoscenza e alla riservatezza, l’ostensione dei dati deve avvenire da parte dell’Autorità  in modo tale da assicurare il rispetto del diritto alla riservatezza dei dati commerciali. Del resto, si tratta di una modalità  giù  stabilita con la sentenza impugnata.
10.- Alla luce di quanto esposto deve essere esaminata l’eccezione di sopravvenuta carenza, sollevata con memoria depositata nell’imminenza della camera di consiglio, da Tecom. Quest’ultima rileva come sia stata adottata dall’Autorità  una nuova delibera, n. 62 del 2019, con la quale si è disposta la rinnovazione della consultazione pubblica relativa ai costi evitabili relativi alla fonia vocale per il 2006 e 2007.
Tale eccezione non è fondata, in quanto tale nuova determinazione si limita ad apportare rettifiche ai calcoli proposti dal revisore e si base sempre sulla relazione predisposta da quest’ultimo, con riguardo, tra l’altro, alla sola fonia vocale,
11.- Gli appellanti sono condannati al pagamento, in favore di Fastweb, delle spese di entrambi i gradi di giudizio che si determinano in complessive euro 4.000,00, oltre accessori di legge. Le spese nei confronti di Wind tre sono compensate tra tutte le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:
a) rigetta gli appelli proposti con i ricorsi indicati in epigrafe;
b) condanna gli appellanti al pagamento, in favore di Fastweb, delle spese di entrambi i gradi di giudizio che si determinano in complessive euro 4.000,00 oltre accessori di legge;
c) dichiara compensate tra le parti e Wind le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Pubblicato il 20/08/2019
N. 05771/2019REG.PROV.COLL.
N. 05214/2013 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5214 del 2013, proposto da Unicredit Leasing S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Danilo Giovanni Daniel, Gianfranco Tobia, con domicilio eletto presso lo studio Gianfranco Tobia in Roma, v.le G. Mazzini n.11;
contro
Rete Ferroviaria Italiana – Rfi S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Medugno, Claudia Molino, con domicilio eletto presso lo studio Luigi Medugno in Roma, via Panama N°58; Treno Alta Velocità  – Tav S.p.A, R.F.I.-Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. non costituiti in giudizio; Consorzio Eni per L’Alta Velocità  – Cepav Uno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Grassi, Jacopo Sanalitro, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Grassi in Roma, piazza Barberini, 12;
e con l’intervento di
ad opponendum: Rete S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Medugno, Claudia Molino, con domicilio eletto presso lo studio Luigi Medugno in Roma, via Panama N°58;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) n. 01159/2013, resa tra le parti, concernente espropriazione – decreto di acquisizione del diritto di servitu’ elettrodotto
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Rete Ferroviaria Italiana – Rfi S.p.A e di Consorzio Eni per L’Alta Velocità  – Cepav Uno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 23 luglio 2019 il Cons. Sergio Santoro e uditi per le parti gli avvocati Gianfranco Tobia, Claudia Molino e Gianni Taddei per delega dell’avv. Jacopo Sanalitro;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con ricorso straordinario notificato e presentato in data 10 aprile 2008 la società  ricorrente aveva impugnato il decreto di acquisizione del diritto di servit๠elettrodotto 7 luglio 2007 n. 11/2007 del Dirigente della Direzione Compartimentale Infrastrutturale di Milano – Ufficio Territoriale per le Espropriazioni di Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. e notificato a mezzo posta il 13 dicembre 2007.
Con tale Decreto, adottato ai sensi dell’art. 43 del D.P.R. n. 327 del 2001 da Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., era stata disposta la costituzione di una servit๠coattiva perpetua di elettrodotto ferroviario dedicato alla Linea Alta Velocità  per l’impianto, il passaggio e l’esercizio della conduttura elettrica aerea della tensione di 132 kV su un’area di proprietà  della ricorrente società .
Con tempestiva opposizione, spedita per la notifica in data 29 aprile 2008 e pervenuta il 6 maggio successivo all’odierna ricorrente, il controinteressato Consorzio Eni per l’Alta Velocità  – C.E.P.A.V. UNO aveva chiesto la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale, che era quindi depositato dalla ricorrente presso il Tribunale Amm.vo Reg.le in data 26 giugno 2008, seguito dalle notifiche alle parti resistenti in data 30 giugno 2008.
Erano denunciati violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, mancato avviso di avvio del procedimento, violazione dell’art. 43 del D.P.R. n. 327 del 2001 e dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 ed eccesso di potere per carenza di motivazione ed istruttoria.
Il Consorzio C.E.P.A.V. Uno, costituitosi, eccepiva tuttavia l’inammissibilità  del ricorso per violazione del termine di costituzione, ritenuto dimidiato a trenta giorni, in quanto la materia trattata nel ricorso doveva seguire il rito accelerato di cui all’art. 23 bis, commi 1, lett. b), e 2, della legge n. 1034 del 1971.
Il ricorso, con la sentenza appellata, era quindi dichiarato inammissibile per tardiva presentazione dell’atto di cui all’art. 10 del D.P.R. n. 1199 del 1971, in quanto depositato presso il Tribunale in data 26 giugno 2008, seguito dalle notifiche alle parti resistenti in data 30 giugno 2008, e cioè cinquantuno giorni dalla notifica dell’opposizione di cui all’art. 10 cit., essendosi appunto ritenuto doversi applicare il termine dimidiato.
2. L’appello contesta appunto tale interpretazione, sulla base delle seguenti considerazioni.
Nella premessa, condivisa dalla prevalente giurisprudenza, secondo cui la corretta modalità  di trasposizione del ricorso straordinario deve avvenire mediante il deposito dell’atto di costituzione e la successiva notifica dell’avviso di costituzione, ne conseguirebbe, secondo l’appellante, l’illegittimità  della sentenza impugnata, per violazione dell’art. 10 del D.P.R. 1199/71, nella parte in cui afferma che la trasposizione avviene mediante la notifica, prima, ed il deposito, poi, dell’atto di costituzione.
Così come sarebbe erroneo attribuire al deposito dell’atto di costituzione, a differenza della notifica dell’avviso e sul presupposto che questa debba precedere quello, natura di incombente processuale, essendo ciù² incompatibile con il disposto dell’articolo 10 del D.P.R. 1199/71, che assegna un unico termine per la costituzione e per la notifica, cosicchè dall’esecuzione di entrambi gli incombenti verrebbe a radicarsi il giudizio, con ogni conseguenza sulla riduzione dei successivi termini processuali. In ogni caso il termine per il deposito non potrebbe essere soggetto a riduzione.
Ulteriore profilo di illegittimità , per violazione dell’articolo 10 del D.P.R. 1199/71, sarebbe quello di far decorrere il termine dimidiato dalla notifica dell’atto di opposizione del controinteressato, con la conseguenza che soltanto agli atti successivi all’opposizione dovrebbe riconoscersi la natura processuale e che la dimidiazione dei termini, si applicherebbe solo agli incombenti successivi alla trasposizione del giudizio da parte del ricorrente & e non invece, dall’atto di opposizione dell’Amministrazione o del controinteressato.
Infine, l’appellante ravvisa un ulteriore profilo di contraddittorietà  della sentenza là  dove vi si sostiene che il deposito deve seguire (anzichè precedere, come dice la legge) la notifica, e se il medesimo è interessato dal dimezzamento dei termini di cui all’articolo 23 bis della L. 1034/71, allora si deve ritenere che l’incombente per la notifica (il cui termine non sarebbe soggetto a dimezzamento) viene ad essere compresso in uno spazio temporale inferiore ai trenta giorni, altrimenti non sarebbe possibile rispettare quest’ultimo termine per il (successivo) deposito.
Nell’appello si ripropongono anche tutti i motivi giù  dedotti nel ricorso straordinario nei confronti del provvedimento ivi impugnato, concludendosi infine per la riforma della sentenza e l’annullamento dei provvedimenti impugnati, previa eventuale rimessione della causa all’Adunanza Plenaria per dirimere la questione giurisprudenziale circa la corretta sequenza degli atti necessari ai fini della trasposizione del ricorso straordinario (artt. 10 L. 1034/71 e 48 c.p.a.) e circa la corretta applicazione in tale materia della dimidiazione termini (artt. 23 bis L. 1034/71 e 119 c.p.a.).
3. L’appello è infondato.
La controversia riguarda la costituzione di una servit๠coattiva per la realizzazione di un’opera pubblica, e non vi è dubbio che essa rientra nell’ambito di applicazione del rito speciale accelerato previsto all’art. 23 bis, commi 1, lett. b, e 2, della legge n. 1034 del 1971, con conseguente dimidiazione dei termini processuali per il compimento degli atti diversi dalla proposizione del ricorso.
La questione controversa riguarda l’applicabilità  o meno della riduzione del termine di sessanta giorni, decorrenti dal ricevimento dell’atto di opposizione di cui all’art. 10 del D.P.R. n. 1199 del 1971, per il deposito nella segreteria del giudice amministrativo competente, dell’atto di costituzione in giudizio con cui si dichiara di voler insistere nel ricorso.
Nella specie quest’ultimo atto è stato presentato il 51° giorno dal ricevimento dell’atto di opposizione.
4. Al riguardo, va innanzitutto richiamata, quale precedente più¹ pertinente, la sentenza della Quarta Sezione del Consiglio di Stato 24 luglio 2007 n. 4136.
Secondo questa pronuncia, dovrebbero distinguersi, ai fini dei rispettivi termini, la notificazione alle altre parti dell’atto di costituzione in giudizio del ricorrente a seguito dell’opposizione del controinteressato al ricorso straordinario, dal deposito dell’atto di costituzione in giudizio nella segreteria del TAR competente, affermandosi poi che il termine per la notifica dell’atto, pur essendo processuale, resta sottratto alla regola del dimezzamento dei termini, perchè riconducibile, indiscutibilmente, alla categoria dei termini per la proposizione del ricorso.
Questa parte della sentenza non ha trovato conferma nella giurisprudenza successiva, che viceversa ha ritenuto, quanto alle modalità  di esercizio del diritto del ricorrente di costituirsi presso il TAR competente, che è indifferente la sequenza degli adempimenti formali compiuti per la trasposizione del ricorso straordinario, dovendosi osservare per entrambi (deposito e notifica) il medesimo termine perentorio decorrente dal perfezionamento, per l’originario ricorrente, della notificazione dell’atto di opposizione (cfr., tra le altre, Cons. Stato, Sez. IV, 26/10/2018, n. 6124; Cons. Stato, Sez. VI, 21/11/2016, n. 4849; Cons. Giust. Amm. Sic., 06/09/2016, n. 284; Cons. Stato, Sez. VI, 24/02/2014, n. 859).
Nella sentenza della Quarta Sezione del Consiglio di Stato 24 luglio 2007 n. 4136 cit. tuttavia si aggiunge, con riferimento al solo termine per il deposito dell’atto, che questo è senz’altro un termine processuale, ma non è affatto riconducibile alla nozione, pure ampia, di attività  di “proposizione del ricorso”, quanto meno nel contesto dell’articolo 23-bis & con riferimento alla disciplina applicabile al termine per il deposito del ricorso di primo grado: questo non si sottrae alla regola del dimezzamento del termine, in quanto la formula “proposizione” del ricorso va intesa con il significato – più¹ ristretto – di “notificazione”.
5. Questa conclusione, oltre a non essere contraddetta da alcuna diversa pronuncia del Consiglio di Stato, è logicamente conseguente anche ai seguenti ulteriori argomenti.
Innanzitutto va rilevato che dal principio di alternatività  del ricorso straordinario rispetto al ricorso giurisdizionale – previsto dall’art. 8, comma 2, D.P.R. 1199/1971 – discende che in tale ricorso amministrativo la vera e propria fase che possa ritenersi “proposizione del ricorso introduttivo” deve individuarsi, secondo il successivo art.9, nella notificazione del ricorso ad uno almeno dei controinteressati e successiva presentazione all’organo che ha emanato l’atto o al Ministero competente, ma non anche in quella eventualmente successiva dell’atto di costituzione in giudizio al TAR, per proseguirlo a seguito di opposizione ex art.10, primo comma cit. Tant’è vero che la disposizione ult. cit. aggiunge che, in tal caso, il giudizio segue in sede giurisdizionale secondo le norme di rito vigenti.
Ed è appena il caso di considerare che, sempre in base alla disposizione ult. cit., ciù² che va notificato al fine ivi previsto, a pena di inammissibilità , è solo l’avviso di voler insistere nel ricorso, ma non anche il ricorso stesso, che oltretutto è stato giù  notificato e non può più¹ essere modificato o integrato nei motivi e nelle conclusioni, dovendo semplicemente essere depositato al TAR, nei termini previsti.
6. Da quanto detto discendono ulteriori conseguenze in ordine alle domande ed alle conclusioni presentate dall’appellante.
Innanzitutto, nella controversia in esame non si rivela in alcun modo rilevante il riferito contrasto di giurisprudenza, che ha soltanto riguardato la definizione della sequenza temporale tra la presentazione dell’atto con cui si dichiara di volere proseguire nel ricorso, a seguito dell’opposizione, e la notifica del relativo avviso ai controinteressati, ed in particolare la natura di quest’ultimo, in un primo tempo ritenuto appartenente alla fase iniziale della proposizione del ricorso, e dunque non soggetto al termine dimidiato, e poi viceversa, dalla più¹ recente giurisprudenza, ricondotto ad incombente successivo a tale fase.
Viceversa, nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, per le materie soggette al rito speciale di cui all’art. 23 bis, commi 1, lett. b, e 2, della legge n. 1034 del 1971, non si è mai dubitato che il deposito dell’atto di costituzione ex art. 10 primo comma cit. presso il Tribunale Amministrativo Regionale competente, ivi definito atto successivo alla proposizione del ricorso, dovesse eseguirsi nel termine dimidiato di 30 giorni.
Il che ovviamente esclude in radice che si sia verificato un contrasto di giurisprudenza che possa ritenersi rilevante ai fini della decisione della presente controversia.
Poichè nella specie tale termine non è stato rispettato, essendosi provveduto tardivamente al deposito del ricorso straordinario in sede giurisdizionale in data 26 giugno 2008, oltre il termine di 30 giorni dal ricevimento dell’opposizione in data 6 maggio 2008, deve confermarsi la pronuncia di inammissibilità  del ricorso di primo grado, per tardività  del suo deposito ai fini della trasposizione.
7. Neppure sussistono i presupposti per ammettere l’appellante al beneficio dell’errore scusabile.
L’art. 37 c.p.a. prevede che “Il giudice può disporre, anche d’ufficio, la rimessione in termini per errore scusabile in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o per gravi impedimenti di fatto“.
La giurisprudenza (cfr., ex multis, Cons. Stato, III, 10-8-2017, n. 3992) ha chiarito che nel processo amministrativo l’errore scusabile, di cui all’art. 37 c.p.a., è beneficio con carattere eccezionale nella misura in cui si risolve in una deroga al principio di perentorietà  dei termini processuali ed è quindi soggetto a regole di stretta interpretazione, giacchè i termini processuali sono stabiliti dal legislatore per ragioni di interesse generale e i relativi presupposti sono individuabili solo: nell’oscurità  del quadro normativo, nelle oscillazioni della giurisprudenza, in comportamenti ambigui della pubblica amministrazione, nell’ordine del giudice di compiere un determinato adempimento processuale in violazione dei termini effettivamente previsti dalla legge, nel caso fortuito e nella forza maggiore.
Orbene, dalla disamina in precedenza svolta non risultano configurabili i presupposti dell’incertezza del quadro normativo e neppure delle oscillazioni della giurisprudenza.
La sentenza appellata merita pertanto integrale conferma.
La complessità  della controversia integra le ragioni che per legge consentono la compensazione tra tutte le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Pubblicato il 20/08/2019
N. 05773/2019REG.PROV.COLL.
N. 08817/2013 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8817 del 2013, proposto da Area 2 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberta De Pretis, Luigi Manzi, con domicilio eletto presso lo studio Luigi Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5; contro
Gestore dei Servizi Elettrici – Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Segato, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Bradano, 26;
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 04243/2013, resa tra le parti, concernente provvedimento di ammissione alla tariffa incentivante per gli impianti fotovoltaici con integrazione architettonica
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Elettrici – Gse S.p.A e di Ministero dello Sviluppo Economico;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 23 luglio 2019 il Cons. Sergio Santoro e uditi per le parti gli avvocati Gaia Stivali per delega dell’avv. Luigi Manzi, Isabella Piracci dell’Avvocatura Generale dello Stato e Daniele Vagnozzi per delega dell’avv. Andrea Segato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Erano impugnati in primo grado i seguenti atti:
a) il provvedimento prot. n. GSE/P20120036931 del 24/02/12 con cui il G.S.E. aveva annullato il provvedimento del 31 agosto 2011 riconoscendo la tariffa incentivante nella misura di 0,346 euro /kWh;
b) la comunicazione del G.S.E. del 28 novembre 2011 di avvio del procedimento di annullamento in autotutela;
c) la “Guida agli interventi validi ai fini del riconoscimento dell’integrazione architettonica del fotovoltaico” pubblicata dal GSE nell’aprile 2009, nella parte in cui dà  la definizione di pergola, pensilina, tettoia e serra fotovoltaica
d) decreto del Ministero dello sviluppo economico del 19 febbraio 2007, come modificato dal decreto del 6 agosto 2010, nella parte in cui recepisce le definizioni della Guida del G.S.E.;
2. Erano dedotti violazione dell’art. 2 D.M. 19 febbraio 2007 ed eccesso di potere sotto vari profili ritenendosi che l’impianto realizzato fosse riconducibile a quelli di cui all’art. 2 lett. b2-b3 del D.M. del 19 febbraio 2007 cit. (recante criteri e modalità  per incentivare la produzione di energia elettrica mediante conversione fotovoltaica della fonte solare, in attuazione dell’articolo 7 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387), cui dovrebbero spettare incentivi maggiori, servendo sia a sostegno dei pannelli fotovoltaici sia a proteggere le sottostanti coltivazioni dall’eccesso di radiazione solare, consentendo altresì la raccolta delle acque meteoriche, evitando così possibili allagamenti in occasione di precipitazioni particolarmente intense e garantendo l’accumulo di acqua piovana. Non si tratterebbe quindi di semplici pensiline, tettoie o pergole, che secondo la Guida G.S.E. sarebbero i soli manufatti privi di autonoma funzionalità  ma di veri e propri “impianti integrati”, previsti dall’all. 3 – art. 1 del D.M. cit.
3. Nella sentenza appellata, si premette che il G.S.E. aveva giù  riconosciuto all’impianto fotovoltaico denominato “Le Rene”, l’incentivazione prevista per gli impianti integrati dall’art. 2 comma 1° lettera b3) del d. m. del 19/02/07 in relazione alla tipologia 2 dell’Allegato 3 (Tipologia specifica 2: “pensiline, pergole e tettoie in cui la struttura di copertura sia costituita dai moduli fotovoltaici e dai relativi sistemi di supporto“), da ritenersi tassative, tenuto conto che agli impianti fotovoltaici viene riconosciuta una tariffa incentivante diversa a seconda della tipologia degli stessi. La categoria delle “serre fotovoltaiche“, richiamata dalla ricorrente a sostegno del carattere esemplificativo delle ipotesi previste nell’Allegato 3, sarebbe riconducibile alle ipotesi di cui ai nn.1 (“sostituzione dei materiali di rivestimento di tetti, coperture, facciate di edifici e fabbricati con moduli fotovoltaici aventi la medesima inclinazione e funzionalità  architettonica della superficie rivestita”) e 10 (“qualsiasi superficie descritta nelle tipologie precedenti sulla quale i moduli fotovoltaici costituiscano rivestimento o copertura aderente alla superficie stessa”). L’impianto realizzato dalla ricorrente non rientrerebbe quindi nelle nozioni (quali risultanti dalla Guida predisposta dal G.S.E. come recepita dal D.M. del 06/08/10) di “pergola” (perchè non costituisce pertinenza di unità  a carattere residenziale), “pensilina” (perchè non è struttura posta a copertura di parcheggi o percorsi pedonali) e “tettoia” (perchè non è un manufatto che poggia sul muro di altro edificio), richiamate nel provvedimento del 31/08/11 per la concessione della maggiore tariffa incentivante ivi indicata, nè avrebbe autonoma funzionalità , dovendosi escludere ogni rilevanza all’ulteriore funzione di ombreggiamento delle coltivazioni e di raccolta delle acque meteoriche.
Il TAR respingeva infine tutte le restanti censure relative al procedimento seguito.
4. L’appello è fondato.
L’impianto “Le Rene” di proprietà  di Area 2 S.r.l. per cui era stata chiesta la speciale tariffa incentivante relativa ad impianti fotovoltaici con integrazione architettonica di cui all’art. 2, co. 1, lett. b3), del D.M. Sviluppo Economico 19 febbraio 2007, consiste in strutture di sostegno di moduli fotovoltaici, assimilabili a pergole o tettoie, che consente anche di ombreggiare le colture sottostanti e di far scorrere le acque meteoriche piovane in un sistema di canalizzazione in serbatoi di raccolta per il successivo utilizzo a fini agricoli. Le strutture di sostegno dei moduli (pergole) consentono la lavorazione meccanizzata del terreno sottostante.
Con il provvedimento impugnato del 24 febbraio 2012, il Gestore dei Servizi Elettrici-GSE Spa, annullava il provvedimento del 31 agosto 2011, con cui aveva ammesso l’impianto fotovoltaico alla tariffa incentivante di 0,4220 euro/kWh, e la riduceva a 0,346 euro/kWh.
La Guida GSE Spa agli interventi validi ai fini del riconoscimento dell’integrazione architettonica del fotovoltaico, tuttavia, stabilisce a pag. 8 del paragrafo Integrazione architettonica parziale: Fotovoltaico – Integrazione architettonica parziale GSE Tipologia specifica 3 – Moduli fotovoltaici installati su elementi di arredo urbano, barriere acustiche, pensiline, pergole e tettoie in maniera complanare Serra fotovoltaica Il GSE riconosce come caso particolare di questa tipologia gli impianti fotovoltaici installati su serre. Per serra fotovoltaica si intende una struttura leggera di ferro o legno completamente trasparente utilizzata per coltivazioni agricole o per floricoltura.
E’ chiaro quindi che l’impianto di cui trattasi corrisponde esattamente alla fattispecie prevista dal punto sopra riportato della Guida cit., e che pertanto il provvedimento impugnato illegittimamente non ne ha riconosciuto l’esatta natura e consistenza, dovendosi viceversa accogliere la domanda presentata dall’appellante Area 2 ed ammettere di conseguenza l’impianto fotovoltaico alla tariffa incentivante per le strutture integrate (pari a 0,422 euro/kWh).
5. Ed è appena il caso di ricordare, a conferma della validità  tecnico-scientifica della destinazione agricola dell’impianto fotovoltaico di cui si discute, che esso riproduce un Progetto Studio di Fattibilità  realizzato ai sensi della L.R. Regione Veneto 18 maggio 2009 n.9 per l’Integrazione Agricolo Fotovoltaica “Svolta Iperverde”, secondo cui la realizzazione della struttura a pergola agricola ombreggiante è compatibile con l’ attività  di coltivazione di vegetali (Joint Project Università  di Verona 2009-2011: Studio degli effetti della diminuzione della radiazione luminosa sulla vite determinata dall’installazione soprachioma di pannelli fotovoltaici nel vigneto). Lo studio oltretutto ha dimostrato la compatibilità  della coltivazione della vite con la produzione fotovoltaica sotto la pergola ombreggiante e ne ha misurato la validità  ed utilità  degli effetti (variazioni del grado zuccherino, di colore e aromi, maggior resistenza della pianta allo stress idrico).
L’appello deve dunque accogliersi, con annullamento dei provvedimenti impugnati in primo grado.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in totale riforma della sentenza appellata, annulla gli atti impugnati in primo grado.
Condanna il Gestore dei Servizi Elettrici – GSE S.p.A. alle spese di giudizio, che liquida nella misura complessiva di € 4.000,00 (euro quattromila/00), oltre accessori come per legge, ed al rimborso del contributo unificato per il primo grado e quello di appello, se versati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Pubblicato il 20/08/2019

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7982 del 2017, proposto da
Ministero dei Beni e delle Attivita’ Culturali e del Turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Patrizia Ginetti, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Righi, Alberto Morbidelli, Francesco Paoletti, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Paoletti in Roma, via Maresciallo Pilsudski n. 118;

Comune Serravalle Pistoiese, non costituito in giudizio;

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sez. III, n. 475/2017, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della sig.ra Patrizia Ginetti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 aprile 2019 il Cons. Francesco Mele e uditi, per le parti, l’avvocato dello Stato Fabio Tortora e l’avvocato Roberto Righi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con sentenza n. 475/2017 del 28-3-2017 il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) accoglieva il ricorso proposto dalla signora Patrizia Ginetti, diretto all’annullamento del decreto n. 181 del 6-5-2013, emesso dal Ministero per i Beni e le Attività  Culturali – Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Toscana ed impositivo di vincolo “indiretto”, ai sensi degli artt. 45 e 46 del d.lgs. n. 42/2004, su beni (fabbricati e terreni) di cui ella risultava usufruttuaria, siti nel Comune di Serravalle Pistoiese.
In particolare, nel ricorso introduttivo (pag.3) la signora Ginetti palesava di avere “interesse all’annullamento dell’atto attinente ai seguenti cespiti:
– i fabbricati, in foglio 34, mapp. 738 e mapp. 1141 (giù  274) sub 2 e sub 3, di proprietà  &della figlia della ricorrente;
– l’edificio di cui al mapp.436, il terreno di cui alle partt. 1107, 22 e 50 e porzione della particella 19&di proprietà  del figlio della ricorrente“.
La prefata sentenza esponeva in fatto quanto segue.
“La Sig.ra Patrizia Ginetti, in qualità  di usufruttaria di un complesso di terreni siti nel comune di Serravalle Pistoiese, impugna il decreto in epigrafe con il quale il Ministero dei beni culturali ha apposto su di essi il vincolo indiretto ex art. 45 D.Lgs 42/2004 al fine di evitare che sia messa in pericolo l’integrità , sia danneggiata la prospettiva o la luce o siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro del complesso monumentale formato dalla “Villa de Rossi” e dal limitrofo “Oratorio di S. Giusto”. Vincolo che detta una serie di stringenti prescrizioni limitative delle possibilità  di trasformazione degli immobili e rende inedificabili le aree scoperte ivi ricadenti.
La Sig.ra Ginetti afferma che la finalità  di pubblico interesse perseguita dall’Amministrazione centrale non sarebbe stata quella di proteggere il complesso monumentale, giù  vincolato, ma di estendere il vincolo ad una vasta area autonomamente considerata come bene di rilievo culturale ed anche paesaggistico, con ciù² incorrendo in evidente eccesso di potere (poichè si sarebbe piegato il potere di apposizione del vincolo indiretto a finalità  ad esso estranee).
Sostiene poi la ricorrente che la Direzione regionale per i beni culturali avrebbe sottoposto a vincolo indiretto un’area assai più¹ estesa di quella ove ricadono i beni protetti senza palesare quale sarebbe il rapporto fra la misura disposta e l’obiettivo di assicurare loro una più¹ efficace tutela.
Vi sarebbe, quindi, una ingiustificata sproporzione fra l’ampiezza del vincolo (che si estende per 77.000 mq) e l’area di sedime del complesso storico artistico (che occupa insieme al giardino pertinenziale una superficie di circa 4.000 mq.) che sarebbe indice di irragionevolezza o, comunque, del fatto che si sia voluto tutelare ex novo un bene paesaggistico di più¹ ampia portata.
In questa prospettiva la Sig.ra Ginetti sottolinea altresì come l’Amministrazione non abbia dato risposta alle deduzioni formulate in sede di contraddittorio procedimentale con cui veniva rilevato che alcune porzioni del terreno sottoposto al vincolo indiretto siano del tutto ininfluenti per la visibilità  ed il mantenimento del decoro della Villa e dell’Oratorio in quanto posizionati “sotto strada” e quindi ininfluenti rispetto agli scorci prospettici dai quali essi possono essere osservati.
Infine, la ricorrente si duole del fatto che nel vagliare la sussistenza dei presupposti del vincolo, l’Amministrazione non avrebbe tenuto in adeguato conto le destinazioni urbanistiche di tipo agricolo impresse dagli strumenti vigenti alle aree prese in considerazione“.
Il Tribunale Amministrativo riteneva l’illegittimità  del provvedimento impugnato per eccesso di potere, in quanto le finalità  perseguite non erano quelle di garantire la migliore conservazione e fruibilità  dell’immobile oggetto di tutela monumentale (tipiche del vincolo “indiretto” ex art. 45 del d.lgs. n. 42 del 2004) ma quelle di ampliare l’oggetto della tutela originaria estendendola anche agli immobili circostanti.
Affermava, inoltre, che il decreto del Direttore Regionale era affetto da insufficiente istruttoria in punto di individuazione delle aree da sottoporre a vincolo.
Il Ministero dei Beni, delle Attività  Culturali e del Turismo ha proposto appello avverso la citata sentenza n. 475/2017, deducendone l’erroneità  e chiedendone l’integrale riforma, con la conseguente reiezione del ricorso di primo grado.
Con articolata prospettazione, sostanzialmente compendiata in due motivi di appello del cui contenuto si dirà  nella seguente parte in diritto, l’Amministrazione ha lamentato che il Tribunale non aveva rettamente interpretato il contenuto del decreto di vincolo e le norme di riferimento, assumendo, altresì, che nella specie l’istruttoria svolta doveva dirsi compiuta e sufficiente.
Si è costituita in giudizio la signora Ginetti, la quale ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità  dell’appello, nonchè dedotto, nel merito, la sua infondatezza.
Ha riproposto, poi, il quarto motivo del ricorso introduttivo, non esaminato dal Tribunale Amministrativo ( “Ulteriore violazione e falsa applicazione dell’articolo 45 d.lgs. n. 42 del 2004 – ulteriori profili di violazione dei principi di proporzionalità  e ragionevolezza – ulteriore eccesso di potere per difetto di motivazione – questione di legittimità  costituzionale dell’art. 45 del d.lgs. n. 42 del 2004 in relazione agli artt. 41, 42 e 117 Cost. e all’art. 1 del 1° Protocollo alla convenzione europea dei Diritti dell’Uomo”).
Con ordinanza n. 5437/2018 del 17-9-2018 la Sezione ha disposto incombenti istruttori, assolti dall’Amministrazione.
Le parti hanno depositato memorie illustrative.
La causa è stata discussa e trattenuta per la decisione all’udienza del 18 aprile 2019.

DIRITTO

Deve preliminarmente procedersi all’esame dell’eccezione di inammissibilità  dell’appello sollevata dalla difesa della signora Ginetti, con la quale si assume che il Ministero non avrebbe censurato il capo della sentenza impugnata che ha affermato l’uso sviato del potere di imposizione del vincolo indiretto di cui all’articolo 45 del d.lgs. n. 42/2004, limitandosi a dedurre che “la sentenza non legge correttamente il decreto di vincolo“.
L’eccezione è infondata.
Va, invero, evidenziato che la deduzione relativa alle non corrette lettura del decreto di vincolo ed interpretazione dell’articolo 45 del decreto legislativo n. 42 del 2004 – compendiata nell’affermazione che la norma consente l’assoggettamento al regime del vincolo indiretto dell’insieme di immobili, ivi compresi quelli non prossimi ma inseriti nel complesso monumentale e facenti parte della cornice ambientale – formulata proprio per sostenere che nella specie non vi è stato lo sviamento di potere ritenuto dal giudice di primo grado, con ciù² sostanzialmente deducendosi che, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, “gli obiettivi di tutela&si riassumono nella necessità  di salvaguardare l’integrità  del bene sottoposto a vincolo diretto“.
Vi è, dunque, una censura ed una critica allo specifico capo della sentenza impugnata, contestandone le conclusioni, con conseguente ammissibilità  dell’appello.
Può, dunque, procedersi all’esame dello stesso nel merito.
Con un primo motivo il Ministero dei Beni, delle Attività  Culturali e del Turismo lamenta l’erroneità  della sentenza del Tribunale Amministrativo laddove ha ritenuto che il vincolo di cui al decreto impugnato non risponde al pubblico interesse di proteggere il bene, ma è posto al fine di estendere la tutela ad un’area più¹ ampia rispetto a quella sulla quale sussiste il vincolo diretto, occorrendo a tale scopo l’imposizione di un nuovo vincolo di tipo diretto.
Deduce in proposito che il giudice di primo grado non ha letto correttamente il decreto di vincolo e non ha rettamente interpretato l’articolo 45 del d.lgs. n. 42/2004.
Evidenzia, invero, che il vincolo indiretto è previsto al fine di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l’integrità  dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro.
Di conseguenza, tale operazione di salvaguardia non potrebbe essere compiuta se non assoggettando ad un particolare regime l’insieme di immobili, ivi compresi quelli non prossimi, ma inseriti nel complesso monumentale e, in quanto tali, facenti parte di un’unica cornice ambientale.
Rileva che gli obiettivi di tutela sono correttamente identificati nella relazione-proposta di vincolo, allegata al decreto impugnato, e si riassumono nella necessità  di salvaguardare l’integrità  del bene sottoposto a vincolo diretto.
Il giudice di primo grado non avrebbe, del resto, considerato che anche nelle osservazioni a suo tempo inviate dagli interessati, a seguito dell’avviso di avvio del procedimento, questi non avevano contestato l’opportunità  del vincolo (definito “condivisibile”), ma unicamente la sua estensione a taluni fabbricati e le caratteristiche delle culture ammesse.
Il motivo di appello è infondato.
L’articolo 45 del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), rubricato “Prescrizioni di tutela indiretta“, prevede, al comma 1, che “Il Ministero ha facoltà  di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l’integrità  dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente o di decoro“.
L’imposizione di tali prescrizioni determina sull’immobile che ne è destinatario l’imposizione del cd. “vincolo indiretto“.
Si parla di vincolo indiretto in quanto gli effetti giuridici dello stesso si esplicano su beni diversi da quelli dotati di pregio artistico e storico ma sono funzionalmente connessi al vincolo che grava su questi ultimi.
La connessione funzionale si realizza nella idoneità  delle prescrizioni imposte su bene diverso ad assicurare gli effetti del vincolo diretto sul bene immobile dichiarato di pregio storico-artistico, in quanto esse evitano che sia messa in pericolo l’integrità  di quest’ultimo, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce ovvero ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro.
Il vincolo indiretto, pertanto, costituisce strumento di tutela di alcuni modi di essere della cosa protetta: l’integrità , la prospettiva, la luce e le condizioni di ambiente e di decoro.
Sotto il profilo dell’integrità  del bene, le sue prescrizioni valgono ad assicurare la sua conservazione materiale; quanto alla prospettiva ed alla luce, esse sono volte a garantire la visibilità  del bene storico-artistico; il mantenimento delle condizioni di ambiente esige, infine, che venga conservata una continuità  storica e stilistica tra il monumento e gli insediamenti che lo circondano, mentre quelle di decoro tendono a preservarlo da contrasti con lo stile ed il significato storico artistico.
Le richiamate finalità  del vincolo indiretto, quali espresse dal citato articolo 45, valgono ad individuare la causa tipica del relativo potere e gli specifici scopi (di interesse pubblico) per i quali esso può essere imposto.
Gravando su bene che non è oggetto di imposizione di un vincolo diretto (e, dunque, privo di valore storico-artistico) e costituendo, per l’incisività  delle prescrizioni che lo connotano, rilevante limitazione del diritto di proprietà , risulta evidente che l’imposizione del vincolo indiretto deve giustificarsi in relazione al soddisfacimento delle prefate finalità , configurandosi altrimenti il vizio di eccesso di potere per sviamento.
Resta, poi, inteso che il perseguimento dell’interesse pubblico specifico ed il rispetto della causa tipica del potere vanno verificati avendo riguardo alla motivazione del provvedimento, la quale deve darne adeguato conto in ossequio al principio generale dell’obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo (articolo 3 l. n. 241/1990), ancor più¹ pregnante in ipotesi di esercizio di attività  discrezionale in considerazione dell’esistenza di una facoltà  di scelta in capo all’amministrazione.
Ciù² posto, il Collegio ritiene che nella specie il vizio di eccesso di potere per sviamento ritenuto dal giudice di primo grado sia effettivamente sussistente.
Come si è in precedenza rilevato, connotazione fondamentale del vincolo “indiretto” è la sua imposizione su beni che sono di per sì© privi di interesse storico-artistico, ma che fanno parte della “cornice ambientale” di quest’ultimo, nel senso che la loro alterazione o modifica può negativamente incidere sul bene oggetto di tutela diretta, in modo da metterne in pericolo l’integrità , danneggiarne la luce o la prospettiva ovvero alterarne le condizioni di ambiente e di decoro ( e ciù² nel significato contenutistico più¹ sopra enucleato).
Ne consegue che le ragioni di imposizione del vincolo indiretto devono essere esplicitate non con riferimento alle caratteristiche intrinseche dei beni sui quali le relative limitazioni si appongono e sulla loro eventuale rilevanza storico o artistica, ma piuttosto avuto riguardo ai pregiudizi che dalla loro modificazione possano derivare al bene oggetto di tutela diretta.
Il vincolo indiretto deve, dunque, trovare fondamento nella necessità  di salvaguardare l’immobile giù  dichiarato di interesse storico-artistico e non anche in quello di tutela, immediata e diretta, di caratteristiche proprie, di natura storico-artistica, di altri beni sui quali esso viene apposto.
Orbene, il decreto del Direttore Regionale per i beni culturali e paesaggistici della Toscana n. 181/2013 afferma che le prescrizioni da esso poste sono dettate “ai fini della salvaguardia dell’integrità &delle condizioni di prospettiva , luce, visibilità , cornice ambientale e decoro” del complesso architettonico denominato “Villa de’ Rossi o Castelnuovo, con l’annesso Oratorio di San Giustino“, dichiarato di interesse particolarmente importante con provvedimento del 15-2-1997 ai sensi della legge n. 1089 del 1939.
Tuttavia, le motivazioni dello stesso denotano la diversa finalità  di preservare la rilevanza storica dei beni medesimi, laddove si afferma, nella “Proposta di vincolo indiretto” allegata al decreto, che “Il territorio intorno alla villa e all’oratorio, costituisce, certamente, insieme ad essi, un’unica emergenza” e che “la porzione di territorio intorno alla villa &ne è naturale pertinenza“.
Dunque, l’esigenza di tutela non è quella, esclusiva, di salvaguardare la valenza storico-artistica della villa de’Rossi e dell’annesso oratorio di San Giustino nella consistenza individuata nell’originario provvedimento di vincolo diretto, ma di estendere la tutela a beni che originariamente non erano ricompresi in quest’ultimo, ritenendosi che essi costituiscono “unica emergenza” con i prefati immobili e, dunque, un complesso unitario da salvaguardare in quanto tale.
In tal modo, i beni sui quali viene imposto il vincolo indiretto vengono ad essere oggetto di limitazioni che non trovano sostanziale ragion d’essere nella tutela degli specifici modi di essere (individuati dal richiamato articolo 45 del d.lgs. n. 42/2004) della villa e dell’oratorio, bensì nella necessità  di salvaguardare la valenza storico-artistica di un complesso più¹ ampio nei quali essi sono ricompresi unitamente alla villa ed all’oratorio, integrandone elemento costitutivo sia pur sub specie di “pertinenza”.
Risultano, pertanto, condivisibili le affermazioni del Tribunale Amministrativo, secondo cui “Dalle motivazioni contenute nella predetta relazione risulta che alla base del provvedimento adottato vi è una rinnovata considerazione della dimora e del limitrofo oratorio non più¹ come testimonianze storico culturali a se stanti ma come elementi di un unitario complesso dato dalla loro presenza in un territorio molto più¹ ampio che ne costituiva, secoli addietro, “naturale pertinenza” e che si pone con esso in stretta comunicazione spaziale e visiva. Appare, perciù², evidente che lo scopo ( in sì© del tutto legittimo) per cui è stato apposto il vincolo non sia quello di garantire la migliore conservazione e fruibilità  dell’immobile giù  sottoposto a tutela monumentale ma quello diverso di ampliare l’oggetto della tutela estendendolo anche al contesto storico ambientale che lo circonda in quanto considerato ad esso inscindibilmente connesso sotto il profilo storico culturale e paesaggistico“.
Dunque, i beni oggetto del provvedimento impugnato non vengono vincolati in quanto “cornice ambientale” del bene monumentale giù  tutelato (intendendosi per essa il contesto territoriale circostante al quale vanno imposte limitazioni di utilizzo all’esclusivo fine di assicurare gli effetti del vincolo diretto giù  imposto, irrilevante essendo a tal fine la eventuale valenza storica o artistica degli immobili che lo compongono), ma in quanto essi stessi partecipi dell’interesse storico artistico che aveva originato il vincolo diretto, costituendo essi “pertinenza” della villa e dando luogo, insieme a questa ed all’oratorio, a un’unica emergenza e, dunque, a un complesso unitario, connotato, nella sua globalità , dai medesimi caratteri di rilevanza storica.
Orbene, ritiene il Collegio che in tale situazione il perseguimento dell’interesse pubblico, correlato alla importanza storica degli immobili, dovesse essere realizzato attraverso lo strumento dell’imposizione del vincolo diretto, in tal modo estendendosi la tutela giù  posta nel 1997 e non anche mediante il vincolo indiretto, del quale non è stata rispettata la causa tipica, che si connota, invece, non per la salvaguardia del bene che ne è oggetto, bensì di altro immobile giù  dichiarato di interesse particolarmente importante.
Va, inoltre, evidenziato che il ritenuto vizio di eccesso di potere per sviamento emerge anche da un ulteriore passaggio della richiamata “Proposta di vincolo“, laddove, nella parte finale, si afferma che “&si ritiene che le aree scoperte oggetto di proposta di vincolo e gli edifici in esse comprese sono in stretta comunicazione spaziale e visiva con la villa e definiscono un insieme caratteristico che deve essere tutelato e mantenuto in quanto avente valore estetico tradizionale toscano sicuramente esaltato dalla presenza della dimora storica denominata Villa de’ Rossi e dall’Oratorio di San Giustino“.
Invero, la espressa individuazione delle ragioni di conservazione degli immobili nella considerazione degli stessi quali “insieme caratteristico&avente valore estetico tradizionale toscano” evidenzia vieppiù¹ che la finalità  del vincolo non è quella di esclusiva salvaguardia dell’originario complesso monumentale della villa e dell’oratorio, ma di una tutela ampliata, che viene estesa in tal modo anche agli immobili e ai terreni circostanti a cagione di valori intrinseci da essi stessi posseduti.
Dalle considerazioni sopra svolte risulta, dunque, che il Tribunale Amministrativo non ha errato nella lettura del decreto impugnato nè ha malamente interpretato la disposizione di cui all’articolo 45 del d.lgs. n. 42 del 2004, atteso che effettivamente il vincolo “indiretto” risulta essere stato imposto per la salvaguardia dei beni che ne sono fatti oggetto e non anche all’esclusivo fine della conservazione di altro immobile dichiarato di rilevante interesse storico-artistico.
Nè vale, a fondare la legittimità  del decreto di vincolo, il richiamo alla natura discrezionale del potere esercitato dall’amministrazione, considerandosi che l’ampiezza della scelta facente capo a quest’ultima non la esime dall’osservanza dei limiti propri della discrezionalità  amministrativa e, dunque, della causa tipica del potere, nella specie violata, essendosi imposto un vincolo “indiretto”, laddove le ragioni reali della scelta, così come risultanti dalla motivazione del provvedimento, avrebbero giustificato un vincolo di tipo “diretto”.
Il motivo di appello è, pertanto, infondato e deve essere rigettato.
Con altro motivo il Ministero censura la gravata sentenza laddove ha ritenuto che “il provvedimento impugnato sia carente di istruttoria in punto di individuazione delle aree sottoposte a vincolo“.
Tale vizio sarebbe insussistente, in quanto la relazione storico-artistica individua ogni singola particella, indicandone le caratteristiche.
Con riferimento alle aree “sotto strada”, l’Amministrazione rileva, poi, che nel primo tratto (particella 1107), posto in prossimità  della viabilità  di San Giusto, la destinazione agricola consente “la percezione della naturalità  dei luoghi, percezione che poi scenograficamente si apre, percorrendo la viabilità  sull’estensione della villa e sull’oratorio“; quanto ai tratti successivi (particelle 22 e 50 e porzione 19), evidenzia che la conferma della destinazione agricola mantiene la percezione della naturalità  dei luoghi e consente il mantenimento dei muri a secco e dei terrazzamenti esistenti, atteso che in parte essi costituiscono un orto giardino visibile nella mappa del catasto Leopoldino, ma ancora visibile nella mappa del vigente catasto.
Anche tale mezzo di gravame non è meritevole di positiva considerazione.
Deve in primo luogo essere evidenziato che la circostanza che nel decreto impugnato sia contenuta la specifica individuazione e descrizione delle particelle oggetto di vincolo indiretto non vale a scalfire il profilo di difetto di istruttoria censurato dal giudice di primo grado.
Invero, il vizio rilevato non attiene alla fisica delimitazione del vincolo quanto piuttosto alla concreta rispondenza del suo dimensionamento alle ragioni per le quali esso era stato imposto.
Il Tribunale, difatti, rileva che “proprio in ragione del fatto che il collegamento ravvisato fra le aree sottoposte a vincolo indiretto ed i beni monumentali è di tipo storico culturale l’individuazione delle prime, per non essere connotata da elementi di incontrollata discrezionalità , avrebbe presupposto la possibilità  di ricostruire con una certa precisione l’area che un tempo faceva capo alla dimora oltre che la dimostrazione che essa presenti ancora (almeno in parte) caratteri omogenei che consentano di porla in relazione con il complesso monumentale“.
Sottolinea, quindi, che tale ricostruzione e dimostrazione è mancata, rilevandosi, al contrario, che nella relazione allegata al decreto si dà  atto della attuale scarsa intellegibilità  del giardino un tempo pertinenza della villa, a causa dei plurimi frazionamenti della proprietà  originaria che hanno reso incoerenti tra loro i terreni che un tempo costituivano naturale pertinenza della stessa.
Di conseguenza, in difetto di tale dimostrazione, non si comprendono i criteri in base ai quali l’amministrazione è pervenuta alla definizione del perimetro del vincolo, non risultando essere determinante il dato spaziale visivo “perchè non è possibile assoggettare a vincolo indiretto tutti i terreni dai quali si possono scorgere da lontano la villa e l’oratorio &ma anche per il fatto che il vincolo ha investito anche le aree sotto strada la cui eventuale edificazione non inciderebbe sulla prospettiva visiva del complesso“.
Orbene, le deduzioni formulate nell’atto di appello non valgono a scalfire le conclusioni cui è giunto il Tribunale.
Effettivamente dalla lettura del provvedimento di vincolo e della proposta ad esso allegata non si evince che tutte le aree interessate dal vincolo indiretto costituivano un tempo giardino di pertinenza della villa, rinvenendosi unicamente un generico riferimento alla circostanza che “Come giù  riportato nella relazione storico-artistica allegata al decreto di vincolo sulla villa, alcuni documenti catastali del 1870, testimoniano il vasto patrimonio terriero che la attorniava quando risultava ancora proprietà  dei Melani&“.
Inoltre, le controdeduzioni dell’Amministrazione alle osservazioni prodotte in sede procedimentale dalla signora Ginetti (pure richiamate nel decreto impugnato) non danno conto di una totale ricomprensione delle aree all’interno dell’ “orto-giardino” della villa, limitandosi ad evidenziare, con riferimento alle particelle 22, 50 e porzione della 19, che solo “parte” dei terrazzamenti esistenti “costituiscono un orto-giardino visibile sulla mappa del catasto Leopoldino ma ancora leggibile sulla mappa del vigente catasto (particelle 302, porzione della 19 e della 50)“.
Esclusa, dunque, la puntuale dimostrazione di un collegamento di tipo storico culturale, neppure l’affermazione della “stretta comunicazione &visiva con la villa e l’oratorio” che consente “la lettura prospettica del complesso edilizio monumentale” risulta adeguatamente dimostrata con riferimento alla totalità  delle aree sulle quali è stato imposto il vincolo indiretto.
Non risulta in proposito dirimente il rilievo operato nelle richiamate controdeduzioni (e riportato come argomentazione del motivo di appello in esame) con riferimento alle aree sotto-strada e, in generale, alle particelle 1107, 22, 50 e porzione della 19 , secondo cui l’immodificabilità  ed il mantenimento della destinazione agricola consente “la percezione della naturalità  dei luoghi che poi scenograficamente si apre sulla visione della villa e successivamente sull’oratorio“, osservandosi al riguardo che, laddove non vi è significativa visione prospettica degli immobili tutelati, la “percezione della naturalità  dei luoghi” è valore che trova sede elettiva di tutela in un vincolo paesaggistico e non anche in un vincolo “indiretto” ex art. 45 del d.lgs. n. 42/2004.
D’altra parte, a fondare il rilevato difetto di istruttoria e la non corretta applicazione del canone di proporzionalità  tra tutela del bene monumentale (oggetto di vincolo diretto) ed estensione delle aree fatte oggetto di vincolo indiretto concorrono anche gli esiti dell’istruttoria disposta dalla Sezione con l’ordinanza n. 5437/2018 del 17-9-2018.
La relazione depositata, invero, dà  atto, con riferimento alle particelle 1107, 22, 50 e 19, in relazione alla loro vasta estensione, di “condizioni visuali molto differenti della villa e dell’oratorio“.
In particolare, risultano aree nelle quali la visione del complesso monumentale manca ovvero è soltanto parziale.
Orbene, il delicato contemperamento tra l’interesse pubblico alla salvaguardia del bene monumentale e l’interesse del privato al pieno utilizzo degli immobili di sua proprietà  avrebbe imposto una più¹ attenta individuazione delle consistenze da sottoporre a vincolo indiretto, limitandola, in assenza di un puntuale ed esaustivo accertamento di un necessario collegamento storico culturale, alle sole aree caratterizzate da una significativa visione prospettica della villa e dell’oratorio; salva restando comunque la diversa opzione del vincolo diretto ovvero della tutela paesaggistica dell’area.
Anche il secondo motivo di appello è, pertanto, infondato.
La reiezione dei motivi di appello proposti esime il Collegio dal vagliare le censure del ricorso di primo grado, non esaminate dal Tribunale Amministrativo e riproposte nella presente sede.
Conclusivamente, dunque, l’appello deve essere rigettato, con conseguente conferma della sentenza di primo grado.
La delicatezza delle questioni affrontate, in relazione alla peculiarità  degli interessi pubblici coinvolti ed alla natura discrezionale del potere spettante all’amministrazione in materia, giustifica l’integrale compensazione tra le parti costituite delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese del grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.