Non va sospeso il provvedimento di archiviazione del procedimento sulla politica distributiva del gruppo Coca Cola nel mercato delle acque gasate, poiché l’eventuale sospensione non potrebbe tradursi in una valutazione circa l’illiceità della condotta della Coca cola e che l’esecuzione del provvedimento impugnato durante il tempo necessario a giungere ad una decisione sul ricorso non produce un pregiudizio per la societa’ di distribuzione acque ricorrente. (G.S.)

REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO
ROMA

SEZIONE PRIMA

Registro Ordinanze: 3045/2007
Registro Generale: 4824/2007
nelle persone dei Signori:
PASQUALE DE LISE Presidente
ANTONINO SAVO AMODIO Cons.
ROBERTO CAPONIGRO Primo Ref., relatore
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 20 Giugno 2007
Visto il ricorso 4824/2007 proposto da:
SOC BERNABEI LIQUORI SRLrappresentato e difeso da:
DONATONE AVV. ANTONIOcon domicilio eletto in ROMAVIA DELLE MONTAGNE ROCCIOSE, 69presso DONATONE AVV. ANTONIO

contro

AUTORITA’ GARANTE CONCORRENZA E MERCATO
e nei confronti di
SOC COCA-COLA HELLENIC BOTTLING COMPANY ITALIA SRLrappresentato e difeso da:
BOZZOLA GIAMPIETRO – BAY AVV MATTEO – D’INTINO AVV. MARIA ANTONIETTAcon domicilio eletto in ROMAVIA G. PISANELLI, 2presso D’INTINO AVV. MARIA ANTONIETTA
per l’annullamento,
previa sospensione dell’esecuzione,
del provvedimento emesso nel proc. N. DC5425 in data 15/3/2007 prot. n. 0018668 con il quale si dispone l’archiviazione del procedimento relativo alla politica distributiva del gruppo COCA COLA.
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
SOC COCA-COLA HELLENIC BOTTLING COMPANY ITALIA SRL
Udito il relatore Primo Ref. ROBERTO CAPONIGRO e uditi altresì per le parti l’avv. Antonio Donatone, Giampietro Bozzola, Maria Antonietta D’Intino e l’avv. stato Filippo Arena.
Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l’art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;
Considerato che l’eventuale sospensione del provvedimento di archiviazione non potrebbe in ogni caso tradursi in una valutazione circa l’illiceità della condotta della controinteressata e che, di conseguenza, l’esecuzione del provvedimento impugnato durante il tempo necessario a giungere ad una decisione sul ricorso non sembra produrre un pregiudizio grave ed irreparabile per la ricorrente.

P.Q.M.

RESPINGE la suindicata domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

ROMA, li 20 Giugno 2007
IL PRESIDENTE:
IL RELATORE:

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 20/6/2007 n.3045 proviene da Giustamm.

Non va sospeso il provvedimento dell’ Autorità Garante delle Concorrenza e del Mercato che ritenga ingannevole l’etichetta del prodotto “patè di fegato d’anatra” (ingrediente non prevalente) vietandone l’ulteriore diffusione e comminando sanzioni pecuniarie. L’Autorità non ha vietato la commercializzazione del prodotto ma solo l’ulteriore diffusione del messaggio pubblicitario ingannevole. (G.S.)

REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO
ROMA

SEZIONE PRIMA

Registro Ordinanze: 3043/2007
Registro Generale: 4791/2007
nelle persone dei Signori:
PASQUALE DE LISE Presidente
ANTONINO SAVO AMODIO Cons.
ROBERTO CAPONIGRO Primo Ref., relatore
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 20 Giugno 2007
Visto il ricorso 4791/2007 proposto da:
SOC EUROFOOD SPA + 1
SOC H REDLEFSEN GNBH & CO KG

rappresentato e difeso da:
ZOPPOLATO AVV. MAURIZIO – RUSCONI AVV. GIORGIOcon domicilio eletto in ROMAVIA DEL MASCHERINO, 72presso ZOPPOLATO AVV. MAURIZIO

contro

AUTORITA’ GARANTE CONCORRENZA E MERCATO rappresentato e difeso da:
AVVOCATURA DELLO STATO con domicilio eletto in ROMAVIA DEI PORTOGHESI, 12presso la sua sede

per l’annullamento,
previa sospensione dell’esecuzione,
del provvedimento assunto nell’adunanza dell’8 marzo 2007 e spedito ad Eurofood in data 26 marzo 2007 con il quale l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha deliberato che il messaggio contenuto sull’etichetta del prodotto denominato “patè di fegato d’anatra Jensen’s” costituisca “una fattispecie di pubblicità ingannevole”, vietandone l’ulteriore diffusione e comminando alle ricorrenti le sanzioni rispettivamente di Euro 20.100,00 ad Eurofood e di Euro 15.100,00 a Redlefsen.
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
AUTORITA’ GARANTE CONCORRENZA E MERCATO
Udito il relatore Primo Ref. ROBERTO CAPONIGRO e uditi altresì per le parti l’avv. Maurizio Zoppolato e l’avv.to dello Stato Barbara Tidore;
Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l’art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;
Considerato che, ad una prima delibazione, il ricorso non appare assistito da adeguato fumus boni iuris in quanto:
• l’Autorità amministrativa non ha vietato la commercializzazione del prodotto, ma ha vietato l’ulteriore diffusione del messaggio pubblicitario costituente una fattispecie di pubblicità ingannevole, per cui non può ritenersi adottata alcuna misura restrittiva della libera circolazione delle merci;
• la valutazione effettuata dall’Autorità non sembra manifestamente irragionevole o illogica atteso che il prodotto, in termini percentuali, non ha una composizione caratterizzata dalla prevalenza del fegato d’anatra.

P.Q.M.

RESPINGE la suindicata domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

ROMA, li 20 Giugno 2007
IL PRESIDENTE:
IL RELATORE:

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 20/6/2007 n.3043 proviene da Giustamm.

Pres. Virgilio, Rel. De Francisco
Comune di Messina (Avv. A. Tigano) c. P. Cavo’ e altri (avv. P. Carrozza)

sulla sussistenza della giurisdizione amministrativa nell’ipotesi di occupazione appropriativa con intervenuta trasformazione irreversibile del bene e sulla sussistenza della legittimazione passiva del Comune nel caso di domanda per il risarcimento dei danni conseguenti alla violazione della normativa in materia di espropriazione per pubblica utilità

1. Processo amministrativo – Giurisdizione e competenza –Occupazione appropriativa con intervenuta trasformazione irreversibile del bene – Giurisdizione amministrativa – Persistenza della dichiarazione di pubblica utilità – Sussiste – Ragioni

2. Processo amministrativo – Legittimazione ed interesse ad agire – Legittimazione passiva del Comune nel caso di illegittima espropriazione per pubblica utilità – Sussiste – Ipotesi di legittimazione passiva solidale

1. Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo nel caso di occupazione appropriativa di un fondo privato, nell’ambito della quale, permanendo i termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, sia intervenuta una trasformazione irreversibile del fondo medesimo. Infatti, la puntuale verifica del momento in cui sia avvenuta la trasformazione irreversibile del bene espropriato rappresenta, a seconda che sia intervenuta prima o dopo rispetto al momento della scadenza dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e del legittimo possesso da parte dell’amministrazione procedente, determina la configurazione della giurisdizione amministrativa o ordinaria.

2. Sussiste la legittimazione passiva del Comune alla domanda per il risarcimento danni conseguenti alla violazione della normativa in materia di espropriazione per pubblica utilità. Al più, nell’ipotesi in cui sia stata stipulata una convenzione con il beneficiario dell’espropriazione, può aggiungersi alla legittimazione passiva anche la legittimazione solidale con detto soggetto beneficiario.

sulla sussistenza della giurisdizione amministrativa nell’ipotesi di occupazione appropriativa con intervenuta trasformazione irreversibile del bene e sulla sussistenza della legittimazione passiva del Comune nel caso di domanda per il risarcimento dei danni conseguenti alla violazione della normativa in materia di espropriazione per pubblica utilità

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 504/07 Reg. Dec.
N. 490 Reg. Ric.
ANNO 2006

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana

in sede giurisdizionale

ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello n. 490/2006, proposto da

COMUNE DI MESSINAin persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Aldo Tigano, con domicilio eletto in Palermo, via D. Trentacoste, 89, presso lo studio Allotta;

c o n t r o

CAVO’ PIETRO, CAVO’ GIUSEPPINA e PALELLA GAETANA, rappresentati e difesi dall’avv. Pietro Carrozza ed elettivamente domiciliati in Palermo, via F. Ferrara n. 8, presso lo studio dell’avv. Dario Greco;

per la riforma
della sentenza del T.A.R. della Sicilia, Sezione staccata di Catania (sez. II), n. 10 del 11 gennaio 2006.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’avv. P. Carrozza per Cavò Pietro, Cavò Giuseppina e Palella Gaetana;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Relatore, alla pubblica udienza del 7 marzo 2007, il Consigliere Ermanno de Francisco;
Udito altresì l’avv. G. Marchese, su delega dell’avv. A. Tigano, per il comune di Messina;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F A T T O

Viene in decisione l’appello avverso la sentenza indicata in epigrafe che ha accolto il ricorso degli odierni appellati per il risarcimento del danno derivatogli in conseguenza dell’occupazione di un fondo di loro proprietà protrattasi oltre i termini di legge e, nelle more, trasformato irreversibilmente; senza peraltro che, decorso il termine di legittima occupazione, fosse intervenuto il provvedimento espropriativo.
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

D I R I T T O

1. – Il primo motivo di appello deduce il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, confutando la sentenza di prime cure che invece – in applicazione dei principi di diritto affermati da C.d.S., A.P., 30 agosto 2005, n. 4 – aveva disatteso l’analoga eccezione formulata in quella sede dall’odierno appellante.
Secondo il supremo consesso giurisdizionale amministrativo, “va considerata come controversia riconducibile all’esplicazione del pubblico potere – nel senso in cui ne parla l’art. 34, in contrapposizione ai “comportamenti” materiali – qualunque lite suscitata da lesioni del diritto di proprietà provocate, in area urbanistica, dalla esecuzione di provvedimenti autoritativi degradatori, venuti meno o per annullamento o (come nella specie) per sopraggiunta inefficacia ex lege”.
Rileva, in contrario, l’appellante che tali conclusioni “appaiono, però, non condivisibili alla luce del più recente orientamento delle Sezioni Unite della Suprema Corte” che, con l’ordinanza 23 gennaio 2006, n. 1207, in riferimento alle controversie di carattere espropriativo ha affermato che “qualora non venga in contestazione il legittimo esercizio dell’attività amministrativa – come avviene nei caso in cui l’atto amministrativo sia stato annullato o revocato dall’Amministrazione nell’esercizio del suo potere di autotutela, ovvero sia stato rimosso a seguito di pronuncia definitiva del giudice amministrativo, ovvero ancora abbia esaurito i suoi effetti per il decorso del termine di efficacia ad esso assegnato dalla legge – l’azione risarcitoria rientra nella giurisdizione generale del giudice ordinario, non operando nella specie la connessione legale fra tute la demolitoria e tutela risarcitoria”.
Si tratta, palesemente, di due affermazioni confligenti, l’opzione tra le quali potrebbe seguire la competenza nomofilattica: che spetta all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato per ogni ambito devoluto alla giurisdizione amministrativa, salvo che per quanto concerne i principi regolatori del riparto delle giurisdizioni, sui quali il giudice di ultima istanza, colle conseguenti implicazioni in tema di nomofilachia, si identifica invece nelle Sezioni unite civili della Corte di Cassazione.

2. – La questione, però, è ora divenuta vieppiù controversa, perché sullo specifico punto è intervenuta, ancor più recentemente, la Corte costituzionale con la sentenza 11 maggio 2006, n. 191.

L’impatto di tale sentenza – nel già incerto contesto risultante dalle contrapposte esegesi testé riferite – appare, allo stato, ancora in molti sensi opinabile, anche per alcuni profili di notività che l’ultima decisione del giudice delle leggi sembra introdurre rispetto al sistema tratteggiato da Corte cost. 6 luglio 2004, n. 204; almeno per il più restrittivo significato che parrebbe ora attribuito al concetto di “comportamenti” nell’art. 53 del D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 325 (su cui è stata chiamata a pronunziarsi la Corte nel 2006), rispetto alla medesima parola che si rinviene nell’art. 34 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, sostituito dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205 (su cui la stessa Corte si era pronunciata con la cit. sentenza n. 204/2004).

Tale impatto, peraltro, sembra essersi ripercosso anche sugli orientamenti giurisprudenziali tracciati dalle Sezioni unite della Cassazione che, a partire dall’ordinanza 13 giugno 2006, n. 13659, sembrano avere riconsiderato, almeno in parte, le posizioni espresse dalla cit. ord. n. 1207/2006 (né, peraltro, il quadro giurisprudenziale tracciato dallo stesso giudice dei conflitti sembra ancor oggi connotato da sicura stabilità).

Pur non potendosi superare, allo stato, l’incertezza su quali assetti siano destinati ad emergere dai necessari ulteriori svolgimenti del dibattito in tema di riparto della giurisdizione, tuttavia, alla stregua di questi primi rilievi di ordine sistematico, il Collegio ritiene che il riparto della giurisdizione – salvo i casi di più semplice soluzione, per i quali la sentenza di Corte cost. n. 191/2006 ha chiaramente tracciato il confine secondo che vi sia, o meno, la riconducibilità del comportamento appropriativo all’esercizio, seppur mediato, di un pubblico potere – passi attraverso una puntuale verifica del momento in cui sia avvenuta l’irreversibile trasformazione del bene espropriato: se, cioè, prima o dopo rispetto al momento di scadenza dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e del legittimo possesso da parte dell’amministrazione procedente.

Depongono in tal senso, sebbene assai cripticamente, alcuni indici che possono trarsi dalla motivazione di Corte cost. 11 maggio 2006, n. 191 – che, richiamando la distinzione tra occupazione appropriativa e occupazione usurpativa, sussume nella prima i casi in cui “il fondo … nell’ambito di una procedura di espropriazione … ha subìto una irreversibile trasformazione in esecuzione dell’opera di pubblica utilità senza che, tuttavia, sia intervenuto il decreto di esproprio” e nella seconda quelli di “inefficacia [della dichiarazione di pubblica utilità inizialmente esistente] per inutile decorso dei termini previsti per l’esecuzione dell’opera pubblica” – vieppiù ove razionalmente posti in correlazione con l’indirizzo delle Sezioni Unite che afferma la giurisdizione ordinaria, oltre che nelle vertenze in cui la dichiarazione di pubblica utilità manchi del tutto o sia ab origine inefficace, anche in quelle in cui il provvedimento di espropriazione non sia intervenuto prima della scadenza del termine di efficacia previsto nella dichiarazione medesima (cfr. Cass., S.U., ord. 13659/2006, cit.).

In sintesi – nell’ambito dell’ampia casistica non espressamente risolta da Corte cost. 191/2006 – il Collegio ritiene potersi tracciare, fra le tante ipotizzabili, la seguente demarcazione tra le giurisdizioni:

A) pertengono alla giurisdizione amministrativa i casi di c.d. occupazione appropriativa in cui l’irreversibile trasformazione del bene sia avvenuta entro i termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità; nonché i casi in cui la stessa sede giurisdizionale amministrativa abbia annullato, anche se con effetti retroattivi, la dichiarazione di pubblica utilità;

B) pertengono invece alla giurisdizione ordinaria, oltre che i puri e semplici comportamenti sine ullo titulo, anche tutte quelle vicende in cui, prima dell’irreversibile trasformazione del fondo, si sia verificata una scadenza di termini non preceduta dall’adozione di tempestivi provvedimenti amministrativi.

Si tratta, palesemente, di un’actio finium regundorum che solo in parte coincide con quella tracciata dalla pronuncia di C.d.S., A.P., 30 agosto 2005, n. 4, da cui invece si discosta per molteplici profili.

È infatti ormai impossibile non tener conto della sopravvenienza sia delle cit. ordinanze delle Sezioni unite n. 1207/2006 e (all’indomani della sentenza costituzionale di cui appresso) n. 13659/2006; sia, soprattutto e dirimentemente, di Corte cost. n. 191/2006, che ha operato una sorta di reinterpretazione autentica (e, però, con significativi profili di innovatività) del discrimen tra le giurisdizioni che era stato originariamente tracciato da Corte cost. n. 204/2004.

3. – Il Collegio è ovviamente consapevole che questo stesso Consiglio, con ordinanza 2 marzo 2007, n. 75, ha rimesso all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato – peraltro insieme a una pluralità di altre questioni – la soluzione anche dello specifico tema in esame; ma opina di poter dare, con la presente decisione, un contributo più significativo al dibattito in corso di quello che conseguirebbe alla mera sospensione del giudizio in attesa della pronunzia dell’Adunanza plenaria (vieppiù, come si è già accennato, in considerazione del fatto che, oggettivamente, in materia di giurisdizione neppure ad essa è data dall’ordinamento l’ultima parola).

4. – Sulla base della tratteggiata ricostruzione del controverso criterio di riparto, diviene essenziale – ai fini della verifica della giurisdizione e, dunque, per la decisione sul primo motivo dell’appello in esame – indagare in qual momento, nel caso di specie, si sia verificata l’irreversibile trasformazione del fondo degli odierni appellati (se, cioè, entro il periodo della sua occupazione legittima, o meno); con l’ulteriore opportuna precisazione che la c.d. irreversibile trasformazione del fondo va riferita al momento in cui, a causa delle modificazioni apportatevi, ne è oggettivamente mutata l’originaria destinazione economica, nel senso di cui agli artt. 981 e ss. cod. civ..

All’uopo è stato espletato un supplemento di indagine tecnica (rispetto agli esiti della C.T.U. svolta in primo grado, ed affidata allo stesso consulente incaricato in quella sede), che ha accertato che l’irreversibile trasformazione, intesa nei sensi predetti, si è compiuta prima della scadenza dei termini di occupazione legittima del fondo.

Conseguentemente, nel caso concretamente all’esame di questo Consiglio va affermata – alla stregua dell’orientamento tracciato dal Collegio – la sussistenza della giurisdizione amministrativa.

Da ciò il corollario dell’infondatezza del primo motivo di appello.

5. – Il secondo motivo di appello – teso a contestare la sussistenza della legittimazione passiva del Comune appellante sulla domanda risarcitoria svolta in primo grado – è parimenti infondato.

Infatti il Comune è stato, nel caso in esame, il soggetto espropriante e, come tale, è senz’altro passivamente legittimato alla domanda di risarcimento danni per violazione della normativa in materia.

Né una convenzione stipulata col beneficiario dell’espro-priazione può in alcun caso elidere tale legittimazione passiva, solo potendo aggiungere ad essa quella (solidale) di detto soggetto beneficiario.

Sicché la sentenza appellata risulta anche sul punto del tutto esatta.

6. – Il terzo motivo di appello vuole confutare il quantum debeatur.

La C.T.U. svolta in prime cure ha accertato, per il fondo degli appellati, un valore di € 86 al mq. che, ad avviso del Collegio, non è affatto contraddetto, come vorrebbe insinuare parte appellante, dalla circostanza che, per un altro fondo viciniore, fu stimato, in una sentenza resa inter alios del 1999, un valore di 120.000 £/mq..

Tale elemento di fatto, al contrario, costituisce una riprova della verosimiglianza del valore di stima accertato nel presente giudizio e, dunque, un indizio dell’esattezza dell’espletata C.T.U.: basti porre mente al tempo trascorso tra le due stime; alla non eccessiva (vieppiù dato il tempo trascorso) differenza percentuale tra i due valori (€ 86 – 28% = £ 119.893); alla ovvia circostanza che trattisi di fondi diversi; all’intrinseca esistenza, in ogni valutazione (e nello stesso mercato), di un certo margine di soggettività, che non ne altera certo l’attendibilità.

7. – In conclusione, l’appello è infondato e va pertanto respinto.

Le spese del presente grado, liquidate nella misura indicata in dispositivo, seguono secondo i principi la soccombenza.

P. Q. M.

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, respinge l’appello.

Condanna l’appellante a rifondere alle controparti costituite le spese del secondo grado di giudizio, liquidate in complessivi € 5.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo il 7 marzo 2007 dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, in camera di consiglio con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Claudio Zucchelli, Ermanno de Francisco, estensore, Antonino Corsaro, Filippo Salvia, Componenti.

Depositata in segreteria
il 20 giugno 2007

L'articolo Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 20/6/2007 n.504 proviene da Giustamm.

Non va sospeso il provvedimento dell’Autorità Garante della Concorrenza indirizzato a compagnia aerea (Meridiana), con cui la suddetta autorità proroga il termine per ottemperare agli obblighi imposti dalla delibera del 5 luglio 2006 all’inizio della stagione IATA Winter (28 ottobre 2007). (Alitalia, acquisendo la soc. Volare, poteva mantenere gli slot già operati da Volare sulle rotte da Linate verso Brindisi, Catania, Napoli e Palermo e la metà degli slot di Volare sulla rotta Linate-Bari. Per contro Alitalia doveva cedere la totalità degli slot operati da Volare sulle rotte Milano-Parigi e Linate-Lamezia Terme. Alitalia quindi era sarà costretta a rinunciare a 8 dei 24 slot che aveva ottenuto con l’acquisizione di Volare). (G.S.)

REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO
ROMA

SEZIONE PRIMA

Registro Ordinanze: 3099/2007
Registro Generale:5224/2007
nelle persone dei Signori:
PASQUALE DE LISE Presidente
ROBERTO POLITI Cons., relatore
MARIO ALBERTO DI NEZZA Primo Ref.
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 20 Giugno 2007
Visto il ricorso 5224/2007 proposto da:
SOC MERIDIANA SPA
rappresentato e difeso da:
PERSIANI AVV. ROMOLO – RANALLI AVV. GIOVANNIcon domicilio eletto in ROMAVIA TOSCANA, 10presso PERSIANI AVV. ROMOLO

contro

AUTORITA’ GARANTE CONCORRENZA E MERCATO
e nei confronti di
SOC ALITALIA LINEE AEREE ITALIANE SPA Rappresentata e difesa dagli avv.ti prof.riMario Siragusa, Gian Michele Roberti, Franco Gaetano Scoca, Marcello Molè
ed elettivamente domiciliati in Roma, presso lo studio dell’avv. Marcello Molè
via delle Quattro Fontane n. 15;

e nei confronti di
SOC VOLARE SPArappresentata e difesa dall’avv. Daniela Zavattarelli edelettivamente domiciliata in Roma, presso lo studio dell’avv. Marcello Molèvia delle Quattro Fontane n. 15;

e nei confronti di
IMPRESE IN AMM STRAORDINARIA DEL GRUPPO VOLARE
per l’annullamento,
previa sospensione dell’esecuzione,
del provvedimento n. 16649 della Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 29 marzo 2007, comunicato alla Meridiana s.p.a. con nota prot. 0020741 del 5.4.2007, ricevuta in data 11.4.2007, con cui la suddetta autorità prorogava il termine per ottemperare agli obblighi imposti dalla delibera del 5 luglio 2006 all’inizio della stagione IATA Winter 2007-2008 (28 ottobre 2007).Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Udito il relatore Cons. ROBERTO POLITI e uditi altresì per le parti gli avv.ti Romolo Persiani, Marcello Molè anche su delega dell’avv. Daniela Zavattarelli, Francesco Vetrò, su delega dell’avv. F. G. Scoca, Mario Sanino, Laura Pierallini e l’avvocato dello Stato Filippo Arena;
Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l’art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;
– viste le censure dalla parte ricorrente dedotte avverso l’impugnata determinazione con la quale l’Autorità per la Garanzia della Concorrenza e del Mercato ha prorogato il termine per l’ottemperanza agli obblighi imposti dalla delibera 5 luglio 2006 all’
– rilevata l’insussistenza dei necessari presupposti per la concessione della sollecitata misura cautelare;

P.Q.M.

RESPINGE la suindicata domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

ROMA, li 20 Giugno 2007
IL PRESIDENTE:
IL RELATORE:

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 20/6/2007 n.3099 proviene da Giustamm.

Corrado Allegretta – Presidente, Concetta Anastasi – Estensore.
Naviglio (avv.ti E. Leone e P. Moschetti) c. Ministero dell’Interno (Avv. Stato) e altro.

in tema di domanda di risarcimento avanzata da una dipendente della Polizia di Stato per mobbing

1. Pubblico impiego – Giurisdizione e competenza – Dipendente della Polizia di Stato – Mobbing – Controversia – Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

2. Pubblico impiego – Disciplina del rapporto di lavoro – Mobbing – Nozione.

3. Pubblico impiego – Disciplina del rapporto di lavoro – Mobbing – Responsabilità ex art.2043, c.c. e responsabilità ex art.2087, c.c. – Possono concorrere.

4. Pubblico impiego – Disciplina del rapporto di lavoro – Mobbing – Elementi

1. Rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la domanda di una dipendente della Polizia di Stato concernente il risarcimento del danno per l’ingiusto ed arbitrario comportamento costantemente osservato dall’Amministrazione nei confronti dell’istante, sussumibile nell’odierna definizione di “mobbing”.
2. Per “mobbing” si intende una serie reiterata di comportamenti vessatori e prevaricatori posti in essere o dal datore di lavoro (cosiddetto “mobbing verticale”) o dai colleghi e, comunque, tollerati dal datore di lavoro (cosiddetto “mobbing orizzontale”), aventi la finalità di emarginare il lavoratore, pubblico o privato e, in definitiva, di estrometterlo dalla struttura organizzativa dell’impresa o dell’ente.

3. In caso di mobbing, possono concorrere sia la responsabilità aquiliana ex art. 2043, c.c., che la responsabilità contrattale ex art. 2087, c.c., nella parte in cui obbliga il datore di lavoro ad adottare tutte le cautele idonee a prevenire un pregiudizio per l’integrità psico-fisica del prestatore di lavoro.

4. Alla luce di tutti i principi e le indicazioni rivenienti dagli atti normativi e dalla giurisprudenza, si può affermare che la condizione di “mobbing” presuppone i seguenti elementi: a) una pluralità di comportamenti e di azioni a carattere persecutorio (illeciti o anche leciti, se isolatamente considerati), sistematicamente e durevolmente diretti contro il dipendente; b) un evento dannoso; c) il nesso di causalità tra la condotta e il danno; d) la prova dell’elemento soggettivo

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
Sede di Bari – Sezione Prima

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 366 del 2005, proposto dalla
dott.ssa Naviglio Anna, rappresentata e difesa dall’avv. Emma Leone e dall’avv. Pietro Moschetti, con domicilio eletto presso lo studio della prima, in Bari, via Abate Gimma, n. 198;

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro in carica; il Questore di Bari, dott. Giuseppe Zannini Quirini; il Capo di Gabinetto presso la Questura di Bari, dott. Mangini Enzo; il I Dirigente del Commissariato di P.S. dott. Torre Salvatore; il dott. Scigliano Roberto Alfio; ed il dott. Franco Malvano; tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, presso i cui uffici, in Bari, via Melo, n. 97, domiciliano ex lege;

per il risarcimento
dei danni patrimoniali e morali, del danno biologico e del danno esistenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il Consigliere Concetta Anastasi;
Uditi alla pubblica udienza del 21 marzo 2007 gli avvocati presenti, come da relativo verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato in data 10 febbraio 2005 e depositato in data 5 marzo 2005, la ricorrente premetteva di essere stata dipendente della Polizia di Stato, con la qualifica di “vice questore ruolo esaurimento”, con funzioni vicarie presso il commissariato San Nicola in Bari, nonché di essere attualmente collocata a riposo, a decorrere dal 1.7.2004.
Dopo aver sommariamente indicato le fasi fondamentali della propria carriera, indicava i fatti ed i provvedimenti intervenuti negli ultimi anni di servizio che, a suo avviso, sarebbero suscettibili di essere interpretati come espressivi di un unitario disegno inteso ad umiliarla ed emarginarla, nell’ambito del contesto lavorativo.
Precisava che siffatta situazione di emarginazione sarebbe iniziata nel 1997, allorquando, per partecipare agli scrutini relativi al merito comparativo per l’ammissione al corso di formazione per l’accesso alla qualifica di Primo Dirigente, comunicati con fax del 10.3.96, dopo aver chiesto a mezzo fax e telefono, sin dal 12.3.1997, i criteri di massima vigenti per gli scrutini finali e non aver ottenuto alcuna risposta, si vedeva costretta ad inviare un sommario curriculum in data 5.4.1997 (ultimo giorno utile per la presentazione delle domande), riservandosi di presentare successivamente la documentazione, ove richiesta, come da accordi telefonici intercorsi con il dott. Romagnoli.
Un secondo episodio rilevante si sarebbe verificato allorquando la ricorrente, pur avendo ottenuto, nell’ultimo decennio, la valutazione di “ottimo” nelle note di qualifica con il massimo punteggio, a seguito dell’entrata in vigore del D. M. del 6.5.1996, con cui venivano fissate nuove modalità di compilazione dei rapporti informativi e di attribuzione del giudizio complessivo, si vedeva immotivatamente abbassate alla valutazione di “distinto” le note di qualifica per l’anno 1995 da parte del Questore di Bari, dott. Scigliano, nominato in data 10.8.1996, per cui si vedeva costretta ad interporvi il gravame notificato in data 24.9.1997, che veniva accolto con la sentenza del T.A.R. Puglia n. 932/98, poi sospesa dal Consiglio di Stato in sede di appello.
Precisava che, a seguito dell’interposto gravame, la sua situazione di emarginazione si aggravava ed ella otteneva ancora la valutazione di “distinto” per gli anni successivi, tanto da vedersi costretta ad interporre ulteriori gravami avverso le sopravvenute note di qualifica.
La ricorrente esponeva, inoltre, che, successivamente, in data 16.4.1997, lo stesso dott. Scigliano le rendeva noto che, a decorrere dal 27.1.97, l’incarico di Capo Gabinetto presso la Questura di Bari, per il quale era previsto un posto di I Dirigente, veniva attribuito al dott. Mangini Enzo.
Riferiva che il successivo episodio, espressivo della volontà dell’amministrazione di porre in essere una serie di comportamenti diretti a svilire la sua dignità professionale nonché ad impedire la sua progressione in carriera, si sarebbe verificato allorché, pur avendo manifestato la propria intenzione di ricoprire gli incarichi nei posti vacanti (Dirigente la Divisione Personale o Amministrativa o l’Ufficio Stranieri; Dirigente il Commissariato P.S. Bari Nuova o Bari Picone), le venivano preferiti funzionari aventi minore anzianità di servizio, come dimostrerebbe il fatto che, in data 18.10.1996, l’incarico di Capo del Personale veniva affidato al commissario Battipede Pietro, ammesso in servizio il 31.10.1991 e con un’anzianità di servizio di appena cinque anni.
La ricorrente evidenziava altresì che, nel contempo, non le venivano più assegnati servizi di ordine pubblico, pur avendone svolti alcuni nei precedenti diciassette anni, come da documentazione esibita.
Inoltre, non veniva più inserita in corsi di preparazione professionale, in commissioni cui aveva preso parte in precedenza e non veniva neanche invitata più a cene sociali o feste della polizia.
Precisava che il comportamento tendente all’emarginazione si manifestava anche attraverso forme di umiliazione attuate nella gestione dei contatti umani, nella vita lavorativa quotidiana, come quelle poste in essere dal Capo di Gabinetto, che, nel dare ordini di servizio, non si rivolgeva alla ricorrente ma li faceva eseguire direttamente dal funzionario addetto, il quale, in tal modo, si riteneva legittimato ad occupare l’Ufficio del Dirigente compresa la relativa scrivania, nonostante la disponibilità di altra stanza.
Inoltre, alla ricorrente non venivano più conferite le supplenze in altri uffici, ai sensi dell’art. 7, comma III, del D.P.R. 28.10.1985 n. 782, che ne attribuisce la relativa facoltà al Questore, come meglio precisato dalla circolare ministeriale prot. n. 559/A/1/757-M-24/4117 del’11.8.1986.
Infatti, riferiva che, per supplire all’assenza del I Dirigente il Commissariato San Nicola, veniva sempre designato un altro I Dirigente con provvedimenti quasi sempre a firma del dott. Mangini, ignorando il fatto che alla ricorrente, in data 20.9.96, erano state attribuite funzioni vicarie che la legittimavano al predetto incarico, ai sensi dell’art.7, comma I, del D.P.R. n. 782/1985.
Secondo l’esponente, sarebbe altamente significativo anche l’episodio con cui, per supplire all’assenza del I Dirigente il Commissariato per recupero riposo, con il fax 9.9.1998 (poi revocato dietro protesta della ricorrente) a firma del Vicario dott. Cecere, veniva designato in suo luogo il Dirigente del Commissariato Picone, cioè un Vice Questore Aggiunto, con minore anzianità.
La ricorrente precisava che la propria situazione di mortificazione professionale continuava anche a seguito della nomina del nuovo Questore dott. Malvano, avvenuta in data 27.2.2000, che, nonostante la manifestata disponibilità della ricorrente a ricoprire la Dirigenza PAS, affidava il predetto incarico al dott. Grimaldi, Vice Questore Aggiunto (di qualifica inferiore e con meno anzianità di servizio), “offrendo”, nel contempo, alla ricorrente la sovrintendenza alla ristrutturazione degli archivi, comunque rifiutata per ragioni di dignità personale.
Intanto, cumulandosi la condizione di isolamento e le umiliazioni, la ricorrente cominciava ad accusare i primi disturbi psicofisici, documentati da allegata certificazione proveniente dalla U.S.L. BA 5 di Conversano.
Anche in seguito all’insediamento del nuovo Questore dott. Zannini Quirini, avvenuta il 17.6.2002, la condizione lavorativa della ricorrente non migliorava, tanto che non veniva nemmeno presa in considerazione nei movimenti di funzionari e dirigenti, dei quali veniva a conoscenza soltanto attraverso gli organi di stampa.
Inoltre, non riusciva neanche ad avere un colloquio con detto Questore, che la riceveva una volta soltanto, per pochi minuti, dopo un’estenuante attesa, per concludere il colloquio ribadendo che le lamentele della ricorrente sarebbero state eccessive.
I comportamenti vessatori a suo carico continuavano ancora e si manifestavano, in particolare, con l’episodio inerente la nomina, disposta con il fax del 23.4.2003, del dott. Grimaldi, Vice Questore Aggiunto, per la supplenza del Dirigente del Commissariato San Nicola, anziché della ricorrente, rivestente la superiore qualifica di Vice questore ruolo esaurimento.
L’interessata documentava che, a seguito di questo episodio, subiva ulteriori danni psicofisici, essendo costretta a ricorrere a varie visite specialistiche per depressione e cardiopatie.
Ancora, in data 28.5.2003, a seguito del trasferimento del dott. Grimaldi, veniva nominato dirigente del Commissariato di S. Nicola il dott. Torre Salvatore, il quale, disattendendo i disposti del D. M. 16.3.1989 relativamente all’organizzazione delle Questure e dei Commissariati di Pubblica Sicurezza, attribuiva la responsabilità di tutto il settore dell’attività di Polizia Giudiziaria al Vice Questore Aggiunto dott. Mezzina Saverio, con delega di firma, e quest’ultimo, a sua volta, subdelegava l’Ispettore di Polizia Giardina Calogero a firmare gli atti di Polizia Giudiziaria in sua assenza, unitamente all’ispettore capo Tisci Michele.
L’esponente riferiva altresì che il suddetto dott. Torre avocava a sé tutte le altre attività (affari generali, personale, PAS, ecc ), consentendole di firmare per lui solo in caso di assenza, come previsto per gli altri ispettori che firmavano in assenza del Mezzina.
Pertanto, la ricorrente si vedeva ormai umiliata e ridotta ad esaminare esposti, per cui, privata di fatto delle sue funzioni vicarie ( il dott. Mezzina veniva delegato in luogo della ricorrente anche per la compilazione delle note di qualifica del personale e per la gestione dello stesso, non le veniva portata in visione la posta in arrivo, etc..), accumulava ulteriori malesseri e disagi psicofisici, tanto che i controlli medici, successivamente effettuati presso l’Università degli Studi di Bari, dimostravano che “gli eventi lavorativi narrati hanno valenza patogena”.
La ricorrente assumeva, quindi, di essere stata vittima di un disegno discriminatorio illecito deliberato e reiterato, concretatosi in comportamenti umilianti e moralmente vessatori, sia da parte dei superiori che dei colleghi, con conseguente isolamento sociale ed emarginazione logistica sul posto di lavoro, che le avrebbe prodotto, oltre che la perdita dell’immagine per demansionamento, anche danni alla salute per lavoro dequalificato, danno biologico, danno psichico, danno morale ed esistenziale, forti disagi nella vita privata con conseguente fine del proprio matrimonio, nonché danni patrimoniali causati dalla mancata promozione a primo dirigente e relativa indennità perequativa, mancata indennità di O.P., straordinari, etc..
Concludeva per l’accoglimento del ricorso, e, per l’effetto, per la condanna in solido dell’amministrazione e dei funzionari intimati al risarcimento dei danni, previa consulenza tecnico contabile e medico legale, patrimoniali, morali, del danno biologico e del danno esistenziale, con vittoria di spese.
Con atto formale depositato in data 16.2.2005, la difesa erariale si costituiva per l’amministrazione intimata e, con atti formali depositati in data 13.2.2007, si costituiva per ciascuno dei funzionari di Polizia intimati.
Con memoria depositata in data 10 marzo 2007, la difesa erariale evidenziava, preliminarmente, che le progressioni della ricorrente nella carriera, iniziata con l’immissione in servizio nel Corpo della Polizia Femminile con la qualifica di “Vice Ispettrice in prova” a decorrere dal 25.9.1964, sarebbero, in realtà, avvenute “ope legis”: in particolare, per effetto dell’art .23 e dell’ art. 96 , lett. O, della legge 1.4.1981 n. 121, che avevano, rispettivamente, previsto la soppressione del Corpo di Polizia Femminile e l’inquadramento nella qualifica di commissario di polizia del personale che, come la ricorrente, alla data del 31.12.1972, ricopriva il ruolo di ispettrice superiore di polizia femminile: il medesimo personale, per effetto del D.P.R. 24.4.1982 n.335, veniva mantenuto nel “ruolo ad esaurimento”.
Premetteva altresì che la ricorrente, nel corso della sua carriera, avrebbe dato prova di “aspro e polemico carattere” (come risulterebbe dallo stato di servizio per l’anno 1967) e sarebbe stata altresì destinataria della censura inflitta con D. M. 20.5.1968, di una nota di biasimo del Questore di Bari in data 27.5.1981 nonché di una segnalazione del Questore di Bari per l’eccessivo numero di assenze dal servizio, effettuate nell’anno 1986.
La difesa erariale ribadiva anche che, con decisione resa dal Consiglio di Stato in sede di appello ( dec. Sez. VI n. 5807 del 21.10.2005), era stata annullata la sentenza di questo Tribunale (la precitata sentenza n. 932/1998) di accoglimento del ricorso proposto dalla ricorrente avverso le note di qualifica per l’anno 1995.
Quanto ai fatti denunziati nel presente giudizio, la difesa erariale contestava puntualmente la fondatezza delle doglianze svolte, insistendo per la legalità dei comportamenti tenuti dall’Amministrazione e per l’assenza di intenti persecutori e discriminatori nei confronti della parte ricorrente.
Con riferimento alle doglianze relative all’assegnazione dell’incarico di direzione interinale dell’Ufficio del Personale al Commissario Battipede, la difesa erariale, dopo aver premesso che, ai fini dell’assegnazione degli incarichi, la P.A. godrebbe di ampia discrezionalità, non necessariamente circoscritta dall’unico criterio dell’anzianità, ma anche estesa alla valutazione di altri elementi, quali gli incarichi previamente svolti, rilevava che la ricorrente non risultava aver mai espresso alcuna volontà di essere assegnata all’ufficio in questione, non potendo valere come richiesta in tal senso l’indicazione, resa nel rapporto informativo del 1995, alla voce “eventuali ulteriori aspirazioni di impiego”, ai sensi della circolare ministeriale n. 333-A/9807. B.B.1 del 23.7.1996, che assegnerebbe valenza meramente indicativa alle notizie circa i gradimenti e le aspirazioni ivi espresse.
Pertanto, nella specie, alla scelta della P.A. non potrebbe essere attribuita alcun valore significativo di intenti discriminatori nei confronti della ricorrente.
In relazione alla doglianza inerente il conferimento delle varie supplenze per l’assenza del Dirigente il Commissariato San Nicola, la difesa erariale evidenziava che, nella specie, sarebbe stata fatta corretta applicazione dell’art. 7, comma III , del D.P.R. 28.10.1985 n. 782, il quale stabilisce che “Il questore, per i commissariati e i posti di polizia, può disporre che temporaneamente, a scavalco, la direzione del commissariato o il comando del posto di polizia siano assunti da chi abbia la direzione o il comando di altro ufficio equiparato”, tenuto altresì conto che, essendo il suddetto Commissariato di S. Nicola di rango dirigenziale, si rendeva opportuna la nomina di un Primo Dirigente.
Ed infatti, la nomina del dott. Grimaldi per la supplenza del Dirigente il Commissariato di P. S. San Nicola, disposta, con provvedimento a firma del dott. Zanini Quirini del 23.4.2003, sarebbe pienamente legittima, dal momento che, a decorrere dal 1.1.2002, il suddetto dott. Grimaldi aveva, in effetti, già acquisito la qualifica di Primo Dirigente, nonostante il provvedimento formale di nomina sarebbe intervenuto alla successiva data del 10.5.2003.
Quanto alle censure di illegalità, formulate dalla ricorrente avverso la gestione del personale condotta dal dott. Torre ( assegnato in data 28.5.2003 presso il medesimo Commissariato di P.S. “San Nicola”), con particolare riferimento al disposto affidamento dell’incarico di responsabile del settore di Polizia Giudiziaria al dott. Mezzina, la difesa erariale rilevava che quest’ultimo risultava incluso nella nota Div. Gab. Cat. F1/A 2003 del 14.5.2003, a firma del precedente dirigente dott. Schimera, con cui erano stati indicati i nominativi del personale del suddetto Commissariato da comunicare all’Autorità Giudiziaria, laddove, invece, non risultava incluso il nome della ricorrente.
La difesa erariale evidenziava, inoltre, che la ricorrente non aveva effettuato alcuna segnalazione in relazione ai fatti predetti, anche perché la gestione della suddetta attività di Polizia Giudiziaria e la delega contestata sarebbero state coerenti con la qualifica rivestita dal suddetto funzionario dott. Mezzinaa, così come perfettamente legittima sarebbe stata l’attività di subdelega da quest’ultimo operata in favore dell’Ispettore Superiore Giardina, anche ai sensi dell’art . 26, comma VI, del D.P.R. 24.4.1982 n. 335 .
Secondo la difesa erariale, sarebbero, dunque, del tutto legittimi i provvedimenti del 4, 9 e 31 luglio 2003, assunti dal dott. Torre per affidare la responsabilità di alcuni settori al dott. Mezzina, anche alla luce dell’invocato D.M. 16.3.1989, il cui art. 10, IV comma, stabilisce che le unità organiche minori, in cui si articolano i commissariati di pubblica sicurezza, “sono affidate dal dirigente del commissariato…ad ispettori e sovrintendenti…, con la sovrintendenza del funzionario addetto del ruolo dei commissari”.
Anche la doglianza intesa a censurare l’attribuzione dell’incarico di Capo di Gabinetto della Questura di Bari al Vice Questore Aggiunto dott. Mangini non sarebbe suffragata dagli elementi di illegittimità e di discriminazione lamentati, non solo perché tale assegnazione discenderebbe da valutazioni ampiamente discrezionali, fondate sul cosiddetto “intuitu personae”, ma anche perché il suddetto dott. Mangini avrebbe già maturato ampia esperienza nel settore, avendo già svolto le funzioni di vice capo di gabinetto della Questura dal 20.1.1992 nonché di Capo di Gabinetto dal 27.1.1997, in sostituzione del titolare.
Per quanto concerne la doglianza inerente la mancata assegnazione ai servizi di O.P., la difesa erariale rilevava che tale impiego non sarebbe indicato nei criteri di massima da adottarsi negli scrutini di promozione, mentre, in relazione alla doglianza inerente la mancata partecipazione alle commissioni indicate in ricorso , la difesa erariale evidenziava che, sin dal 1993, la ricorrente non aveva partecipato a siffatte commissioni, connesse con l’incarico di funzionario della Divisione di Polizia Amministrativa e Sociale.
Quanto alla deduzione inerente l’omesso invito alle feste di Polizia, osservava che le ordinanze prodotte dalla ricorrente includevano soltanto i nominativi dei funzionari impiegati in servizio in quella occasione, con la conseguenza che non venivano inclusi nel medesimo elenco tutti i soggetti non impiegati nell’attività di servizio di ricevimento, e, quindi, non solo i nominativi dei vice questori ruolo esaurimento, ma anche i nominativi di tutti i Primi Dirigenti, ivi compreso il Vice Questore Vicario.
Né, secondo la difesa erariale, avrebbero pregio le doglianze in ordine alla dedotta pretermissione della ricorrente dall’incarico di dirigenza dell’Ufficio P.A.S. della Questura, non risultando la medesima aver presentato la relativa domanda né aver mai dato riscontro alla nota del Questore del 29.5.2993, intesa ad acquisire le disponibilità per le vacanze di posti venutisi a creare .
Inoltre, la ricorrente avrebbe compilato tutti i rapporti informativi per il personale e sarebbe stata preposta alle funzioni di trattazione degli esposti, che, in una zona ad alto rischio criminale, non potrebbero essere considerate come un demansionamento, ma come un’assegnazione idonea a valorizzare la professionalità della ricorrente.
In conclusione, nella fattispecie dedotta in giudizio, secondo la difesa erariale, non sarebbe stata fornita la prova in ordine ai comportamenti asseritamene umilianti nonché lesivi della dignità personale della ricorrente, considerato altresì che l’attività provvedimentale censurata non sarebbe stata espletata al di fuori dei canoni della legittimità e della correttezza.
Ribadiva, inoltre, che nessuna prova sarebbe stata fornita in ordine al nesso di causalità tra i ripetuti comportamenti ed i danni patrimoniali e morali lamentati, ivi compresi quelli legati alla fine del proprio matrimonio, risalente al 1998, anno non compreso fra quelli indicati come di attuazione della presunta attività di “mobbing”.
Infine, evidenziava che la relazione psichiatrica del 2.2.2004, rilasciata dal prof. Carrieri dell’Università di Bari, si limiterebbe a delineare una valenza patogena dell’attività lavorativa sulla malattie riscontrate (disturbo d’ansia e disturbo di lieve espressività clinica), subordinandolo alla veridicità degli accadimenti riferiti dalla ricorrente allo specialista, mentre il risultato delle indagini psicodiagnostiche allegate alla stessa relazione e l’ulteriore documentazione medica (in particolare, il test della personalità, effettuato il 28.1.2004 presso l’Istituto di Criminologia dell’università di Bari) evidenzierebbero tratti della personalità, intesi a percepire come atti di persecuzione e di discriminazione atteggiamenti in realtà normali.
Concludeva per il rigetto del ricorso, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese.
Alla pubblica udienza del 21 marzo 2007, il ricorso passava in decisione.

DIRITTO

1. La ricorrente assume nell’atto introduttivo del giudizio che una serie di comportamenti discriminatori e vessatori dettagliatamente indicati, attuati dall’Amministrazione nei suoi confronti, avrebbero determinato nella sua sfera giuridica danni di natura patrimoniale, biologica, morale ed esistenziale, per i quali chiede un risarcimento, sembrerebbe sia a titolo di responsabilità contrattuale che extracontrattuale.
Alla stregua di siffatta rappresentazione dei fatti di causa, il Collegio ritiene preliminarmente che l’introdotta domanda, concernente il risarcimento del danno per l’ingiusto ed arbitrario comportamento costantemente osservato dall’Amministrazione nei confronti dell’istante e pertanto, sussumibile nell’odierna definizione di “mobbing”, rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Sotto questo preliminare profilo, è sufficiente precisare che, in virtù dell’art. 68 del Decreto Legislativo 3.2.1993 n. 29 (modificato dall’art. 29 del Decreto Legislativo 31.2.1998 n. 80), “restano devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le … controversie relative ai rapporti di lavoro di cui all’articolo 2, commi 4 e 5” (tra le quali vi sono quelle che riguardano il personale della Polizia di Stato), “ivi comprese quelle attinenti ai diritti patrimoniali connessi” (conf.: T.A.R. Veneto, Sez. I, 8 gennaio 2004, n. 2; Consiglio di Stato, Sez. V, 9.10.2002 n. 5414).
2. Con particolare riferimento alla dinamica dei rapporti di lavoro, per “mobbing” si intende una serie reiterata di comportamenti vessatori e prevaricatori posti in essere o dal datore di lavoro (cosiddetto “mobbing verticale”) o dai colleghi e, comunque, tollerati dal datore di lavoro (cosiddetto “mobbing orizzontale”), aventi la finalità di emarginare il lavoratore, pubblico o privato e, in definitiva, di estrometterlo dalla struttura organizzativa dell’impresa o dell’ente.
Il fenomeno non ha ancora ricevuto, nel nostro ordinamento giuridico, una piena tipizzazione normativa di rango legislativo primario, nonostante varie iniziative avviate al riguardo.
La sua configurabilità è stata recentemente sancita anche dalla Corte Costituzionale (cfr. Corte Cost.: 27 gennaio 2006 n. 22; 22.6.2006 n. 238 e n.239; 19.12.2003 n. 359) che ha evidenziato (particolarmente con la sentenza 359/2003) come la figura risulti conosciuta sia in atti interni statali (cfr.: punto 4.9 DPR 22/5/2003, con il quale è stato approvato il piano sanitario nazionale 2003-2005; punto BS11 delibera 22/5/2003, contenente l’accordo tra il Ministero della salute, le Regioni e le province autonome, etc.), che in atti comunitari (cfr. Risoluzione Parlamento Europeo AS-0283/01 del 21/9/2000 al punto 13).
Per la Corte Costituzionale, dunque, “la disciplina del mobbing, valutata nella sua complessità e sotto il profilo della regolazione degli effetti sul rapporto di lavoro, rientra nell’ordinamento civile (articolo 117 comma 2 Cost.) e, comunque, non può non mirare a salvaguardare sul luogo di lavoro la dignità ed i diritti fondamentali del lavoratore (artt. 2 e 3 Cost.)” (Corte Costituzionale, sentenza n. 359/2003).
Una definizione di “mobbing”, suscettibile di poter assumere una portata di principio generale, è contenuta nel contratto collettivo nazionale di lavoro delle regioni e degli enti locali, dove si precisa che trattasi di una “forma di violenza morale o psichica in occasione di lavoro, attuata dal datore di lavoro o da altri dipendenti, nei confronti di un lavoratore. Esso è caratterizzato da una serie di atti, atteggiamenti o comportamenti, diversi e ripetuti nel tempo in modo sistematico ed abituale, aventi connotazioni aggressive, denigratorie e vessatorie, tali da comportare un degrado delle condizioni di lavoro e idonei a compromettere la salute o la professionalità o la dignità del lavoratore stesso nell’ambito dell’ufficio di appartenenza o, addirittura, tali da escluderlo dal contesto lavorativo di riferimento”.
Successivamente, il “mobbing” è stato normato anche dall’art. 6 CCNL comparto ministeri del 28/2/2003; dalla direttiva della Presidenza del Consiglio – Dipartimento Funzione Pubblica 24/3/2004; nonché da leggi regionali quali quelle delle regioni Abruzzo 11/8/2004 n. 26, Umbria 28/2/2005 n. 18, Friuli Venezia Giulia 8/4/2005 n. 7, tutte ritenute non illegittime, rispettivamente, dalle precitate sentenze della Corte Costituzionale 27 gennaio 2006 n. 22; 22.6.2006 nn. 238 e 239.
La figura è stata poi pacificamente recepita dalla Corte di Cassazione, che ha chiarito come il “mobbing” si riferisca ad ogni ipotesi di pratiche vessatorie e persecutorie, sistematiche e protratte nel tempo, poste in essere con comportamenti materiali o provvedimentali da uno o più soggetti, per danneggiare in modo sistematico un lavoratore nel suo ambiente di lavoro, finalizzate all’emarginazione del dipendente (Cass. Sez. Un. 4.5.2004 n. 8438; Cass. Lav. 6 marzo 2006 n. 4774; Cass. Lav. 23 marzo 2005 n. 6326; Cass. Lav. 29 settembre 2005 n. 19053).
Risponde del “mobbing”, in aggiunta all’autore materiale del fatto per responsabilità extracontrattuale, anche contrattualmente il datore di lavoro ex art. 2087 c.c., per violazione del dovere di tutelare la personalità morale del prestatore di lavoro (Cass. Lav. n. 4774/2006, Cass. Lav. n. 8438/2004, Cass. Lav. n. 15749/2002), anche nel caso in cui le condotte siano state poste in essere da colleghi di pari grado della vittima e siano state meramente tollerate dal datore di lavoro (“mobbing orizzontale”), in quanto quel che rileva unicamente è che il datore sapesse o potesse sapere quanto accadeva (Cass. Lav. n. 23 marzo 2005 n. 6326).
Va precisato che, nonostante alcuni riferimenti dell’istituto si rinvengano anche in atti regolamentari statali, tuttavia, la disciplina dell’istituto viene desunta dalle categorie dogmatiche di carattere generale, specie sul piano della tutela giurisdizionale accordata ai soggetti destinatari delle attività vessatorie e persecutorie conseguenti al “mobbing”.
In proposito, ai fini della caratterizzazione della natura della responsabilità indotta dall’attività “mobizzante”, rilevano sotto il profilo civilistico, gli artt. 2043 c.c. (responsabilità extracontrattuale), 2087 c.c. (tutela delle condizioni di lavoro) e 2103 c.c. (divieto di dequalificazione professionale) e si contendono il campo due opzioni interpretative variamente concludenti nel senso della responsabilità aquiliana ovvero contrattuale, con conseguenti riflessi sostanziali sull’onere della prova.
Sullo specifico tema della responsabilità, possono, comunque, concorrere sia la responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c. che la responsabilità contrattale ex art. 2087 c.c., nella parte in cui obbliga il datore di lavoro ad adottare tutte le cautele idonee a prevenire un pregiudizio per l’integrità psico-fisica del prestatore di lavoro.
Conclusivamente, alla luce di tutti i principi e le indicazioni rivenienti dagli atti normativi e dalla giurisprudenza precitata, si può, in sintesi, affermare che la condizione di “mobbing” presuppone i seguenti elementi:
a) una pluralità di comportamenti e di azioni a carattere persecutorio (illeciti o anche leciti, se isolatamente considerati), sistematicamente e durevolmente diretti contro il dipendente;
b) un evento dannoso;
c) il nesso di causalità tra la condotta e il danno;
d) la prova dell’elemento soggettivo.
Invero, al fine di accreditare un’ipotesi di “mobbing”, non è sufficiente dimostrare che l’interessato sia stato destinatario di mutamenti delle mansioni assegnate, di richiami, di sanzioni disciplinari nonché di altri fatti soggettivamente avvertiti come ingiusti e dannosi, ma occorre che tali fatti, oltre ad essere stati ripetuti per un apprezzabile lasso di tempo, siano anche legati da un preciso intento del datore di lavoro, inteso a vessare e perseguitare il dipendente, al mero scopo di demolirne la personalità e la professionalità.
Ciò va dimostrato in giudizio secondo l’ordinaria regola dell’onere della prova, che governa la richiesta di accertamento dei diritti soggettivi, non essendo sufficiente la mera soggettiva percezione da parte dell’interessato, che abbia, su tale scorta, maturato un proprio convincimento personale, quanto alla “congiura” ordita dal datore di lavoro ai suoi danni.
4. Orbene, nella specie, la valutazione complessiva delle doglianze svolte dalla ricorrente, in esito all’esame degli atti prodotti in giudizio ed alle repliche della difesa erariale, non consentono di individuare in modo certo ed univoco la sussistenza di tutti gli elementi sintomatici riconducibili al fenomeno di “mobbing”, non risultando pienamente dimostrati né quella imprescindibile pluralità di comportamenti ed azioni a carattere persecutorio in danno dell’istante, né il nesso di causalità tra tali ipotetiche condotte e l’evento dannoso prospettato.
Seppure possa convenirsi sul fatto che i molteplici episodi denunciati, possano far emergere condizioni di obiettiva difficoltà, anche di relazione, in cui è venuta a trovarsi la ricorrente nell’ambiente di lavoro, essi non appaiono, tuttavia, inequivocabilmente suscettibili di poter essere ricondotti ad un unitario e sistematico atteggiamento vessatorio e preconcetto.
Del resto, la Polizia di Stato è un’organizzazione di tipo fortemente gerarchico, all’interno della quale il rapporto interpersonale tra i vari appartenenti al Corpo è contrassegnato dalle rigide regole dell’ordinamento di settore contenute nel D.P.R. 24.4.1982, n. 335 “Ordinamento del personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia”, nel “regolamento di servizio” di cui al D.P.R. 28.10.1985, n. 782 ed, infine, nel “regolamento di disciplina” di cui al D.P.R. 25.10.1981, n. 737.
Ed invero, è sotto questo peculiare aspetto che vanno anche letti ed interpretati i singoli fatti denunziati.
Anche a voler ritenere, infatti, che il “mobbing” possa integrare un’ipotesi di responsabilità contrattuale (Cfr. Cass. Civ. Sez. Lav., 23 marzo 2005, n. 6326) e che, di conseguenza, debba essere il datore di lavoro a dimostrare di essere esente da colpa nell’inadempimento, è, però, certo che il fatto illecito debba essere rigorosamente provato dalla parte ricorrente, fornendo gli elementi da cui desumere che gli episodi in cui si è stigmatizzata l’esecuzione del rapporto siano indici di un disegno unitario.
In effetti, il tratto strutturante della fattispecie all’esame, tale da attrarre nell’area del “mobbing” comportamenti che, altrimenti, rimarrebbero nell’ordinaria dinamica, ancorché conflittuale, dei rapporti di lavoro, è la sussistenza di una condotta volutamente prevaricatoria, volta ad emarginare o estromettere il lavoratore dalla struttura organizzativa.
Non devesi, infatti, trattare di mere posizioni divergenti e/o conflittuali, fisiologiche allo svolgimento di un rapporto lavorativo, ma di atteggiamenti offensivi caratterizzati da un unico disegno ai danni del dipendente.
Nella specie, la prospettazione dettagliata dei singoli comportamenti ed atti, intesi a rivelare l’asserito intento persecutorio di emarginazione, pur evidenziando elementi di conflittualità e di obiettiva difficoltà, non consentono di ritenere pienamente dimostrato un intento vessatorio dell’Amministrazione nei confronti della ricorrente.
Non sono, invero, significativi, ai fini della configurabilità in concreto della fattispecie illecita, né il fatto che l’asserito demansionamento della ricorrente sia perdurato nel tempo né il fatto che le determinazioni amministrative contestate abbiano conferito incarichi e supplenze ad altri funzionari.
Peraltro, giova osservare che i provvedimenti asseritamente lesivi della posizione della ricorrente e le attività provvedimentali denunciate avevano trovato causa nelle scelte discrezionali e nelle diverse esperienze maturate dai funzionari nominati per lo svolgimento di delicati compiti di polizia, in aree caratterizzate da alta densità criminale.
Conseguentemente, in difetto della rigorosa dimostrazione della loro attitudine prevaricatoria, non può non concludersi che le condotte censurate non siano suscettibili di essere ascritte a situazioni certe di comportamenti “mobizzanti”, nel senso più volte chiarito.
L’insussistenza dell’illecito, sotto il profilo oggettivo, rende superflua la necessità di accertare la produzione in concreto dei danni lamentati, nonché il nesso causale tra la condotta e l’evento dannoso.
Sotto altro aspetto, non va sottaciuto che, quanto al danno morale soggettivo lamentato, parte ricorrente non ha nemmeno dedotto l’esistenza di una fattispecie di reato, che comunque deve essere accertata incidentalmente per potere liquidare tale forma di danno, ancorché il mobbing ben possa essere integrato da comportamenti non costituenti reato.
Parimenti, quanto al danno esistenziale o morale in senso ampio, parte ricorrente non ha dedotto l’esistenza di specifiche sofferenze diverse e distinte da quelle rientranti nel danno biologico o nel danno patrimoniale.
Per tutte le considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.
Attesa la natura della controversia, si ravvisano giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione fra le parti in causa delle spese e degli onorari del giudizio, ai sensi dell’art. 92, ult. cpv. c.p.c..

P. Q. M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Bari, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 21 marzo 2007, con l’intervento dei Signori:
Corrado Allegretta – Presidente
Vito Mangialardi – Componente
Concetta Anastasi – Componente, Est.

Pubblicata mediante deposito
in Segreteria il 20 giugno 2007

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione I – Sentenza – 20/6/2007 n.1571 proviene da Giustamm.

Pres. Mastrocola Est. Iannini
R. Ardito( Avv. O. Morcavallo) c/ Comune di Corigliano(Avv.D. Provengano); L. Rugna(Avv.ti G. Pesce, F. Scalzi); Presidente della Repubblica, Ministero dell’ Interno, Prefetto di Cosenza (Avv. Distr. Catanzaro). Commissario straordinario del Comune di Corigliano ed altri.

sull’annullamento del provvedimento di scioglimento di un Consiglio Comunale in conseguenza della illegittima composizione dell’ organo stesso

1. Comune- Consiglio Comunale- Scioglimento- Art. 193 D.lgs. n. 267/2000 – Mancata approvazione- Scioglimento- Legittimità- Sussiste- Invalidità della deliberazione causata dall’ illegittima partecipazione al voto di un consigliere – Illegittima composizione dell’ organo collegiale- Conseguenze.

2. Comune- Consiglio Comunale- Invalidità caducante delle delibere- Annullamento del provvedimento di scioglimento dell’ organo consiliare- Legittimità- Sussiste- Ragioni.

1. Posto che, la mancata approvazione dei provvedimenti per la salvaguardia degli equilibri di bilancio nei termini previsti dall’ art. 193 D.lgs. n. 267/2000 importa lo scioglimento del Consiglio Comunale, qualora l’ invalidità della deliberazione sia adottata con il voto determinante da un componente la cui nomina sia stata successivamente annullata ( nel caso di specie la carica di consigliere è stata attribuita in conseguenza di un mero errore di trascrizione nella verbalizzazione dei voti di preferenza), ne deriva che l’ organo collegiale il quale ha adottato le deliberazioni era illegittimamente composto, in quanto alle sedute ha partecipato un soggetto che, non aveva titolo per parteciparvi.
2. L’ invalidità delle delibere concernenti la mancata approvazione delle misure di equilibrio del bilancio rispetto al successivo provvedimento di scioglimento del Consiglio Comunale, costituisce antecedente unico e necessario del successivo provvedimento di scioglimento, pertanto in virtù del segnalato vincolo inscindibile, l’ illegittimità della deliberazione esplica, in via derivata, effetti invalidanti rispetto all’ impugnato provvedimento dissolutorio.

N. 820 Reg. Dec.

N. 213-214/07 Reg. Ric.

ANNO 2007

composto dai Signori Magistrati:
Cesare Mastrocola – Presidente

Giovanni Iannini – Consigliere Rel. ed Est.

Marco Morgantini – Referendario

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti n. 213/2007 e n. 214/2007, proposti da
Ardito Rosalba, rappresentata e difesa dall’avv. Oreste Morcavallo e domiciliata presso la Segreteria del Tribunale;

quanto al ricorso n. 213/2007:

contro

il Comune di Corigliano Calabro, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Domenico Provenzano ed elettivamente domiciliato in Catanzaro, via Duomo 24, presso lo studio dell’avv. Alfredo Consarino;

E NEI CONFRONTI DI
– Rugna Luigi, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Pesce e Francesco Scalzi e domiciliato in Catanzaro, via Purificato n. 18, presso lo studio dell’avv. Francesco Scalzi;
– Gallo Giuseppe, non costituito in giudizio;

CON L’INTERVENTO DI
Russo Cataldo e Straface Pasqualina, rappresentati e difesi dagli avvocati Raffaele Mirigliani, Francesco Scalzi, Ettore Notti e Salvatore Alfano e domiciliati in Catanzaro, via Purificato n. 18, presso lo studio dell’avv. Francesco Scalzi;

quanto al ricorso n. 214/2007:

contro

– il Presidente della Repubblica,
– il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro in carica,
– il Prefetto di Cosenza,
rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, presso cui sono domiciliati ex lege;

E NEI CONFRONTI DI
– Commissario Straordinario del Comune di Corigliano Calabro, non costituito in giudizio;
– il Comune di Corigliano Calabro, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;
– Rugna Luigi, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Pesce e Francesco Scalzi e domiciliato in Catanzaro, via Purificato n. 18, presso lo studio dell’avv. Francesco Scalzi;
– Gallo Giuseppe, non costituito in giudizio;

CON L’INTERVENTO DI
Russo Cataldo e Straface Pasqualina, rappresentati e difesi dagli avvocati Raffaele Mirigliani, Francesco Scalzi, Ettore Notti e Salvatore Alfano e domiciliati in Catanzaro, via Purificato n. 18, presso lo studio dell’avv. Francesco Scalzi;

per l’annullamento

quanto al ricorso 213/2007:
della deliberazione n. 40 del 29 settembre 2006 del Consiglio Comunale di Corigliano Calabro, di non approvazione della proposta di deliberazione avente ad oggetto : “art. 193 e 194 del D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267. Ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi e verifica di salvaguardia degli equilibri di bilancio. Riconoscimento di legittimità dei debiti fuori bilancio e provvedimenti di finanziamento. Esercizio finanziario 2006”; nonché della deliberazione n. 44 del 20 ottobre 2006 del Consiglio Comunale di Corigliano Calabro, di non approvazione della proposta di deliberazione avente ad oggetto : “art. 193 e 194 del D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267. Ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi e verifica di salvaguardia degli equilibri di bilancio. Riconoscimento di legittimità dei debiti fuori bilancio e provvedimenti di finanziamento. Esercizio finanziario 2006”;

quanto al ricorso n. 214/2007:
del decreto del 12 gennaio 2007, pubblicato sulla G.U. del 31 gennaio 2007, del Presidente della Repubblica, di scioglimento del Consiglio Comunale di Corigliano Calabro e di nomina di commissario straordinario per la provvisoria gestione e degli atti presupposti, compresi il provvedimento del Prefetto di sospensione del Consiglio Comunale di Corigliano e la proposta di scioglimento dell’organo, in data 4 gennaio 2007, del Ministro dell’Interno;

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Corigliano e di Luigi Rugna in relazione al ricorso n. 213/2007;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazione statali intimate in relazione al ricorso n. 214/2007;

Visti gli atti di intervento di Cataldo Russo e Pasqualina Straface, in relazione ai ricorsi n. 213/2007 e n. 214/2007;

Vista l’ordinanza n. 165 del 22 marzo 2007, con la quale è stata accolta la domanda cautelare proposta da parte ricorrente in relazione al ricorso n. 2142007 e, per l’effetto, è stata disposta la sospensione del DPR 12 gennaio 2007;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti di causa;

Relatore alla pubblica udienza del 25 maggio 2007 il Cons. Giovanni Iannini ed uditi, altresì, i difensori delle parti, come da verbale di udienza;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

1.1 Con ricorso ritualmente notificato, depositato nella Segreteria del Tribunale il 6 marzo 2007, iscritto al n. 213/2007 R.G., la signora Rosalba Ardito, nella qualità di consigliere comunale di Corigliano, impugnava le deliberazioni n. 40 del 29 settembre 2006 e n. 44 del 20 ottobre 2006 del Consiglio Comunale di Corigliano Calabro, con le quali è stata disposta la non approvazione delle proposte di deliberazione aventi ad oggetto : “art. 193 e 194 del D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267. Ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi e verifica di salvaguardia degli equilibri di bilancio. Riconoscimento di legittimità dei debiti fuori bilancio e provvedimenti di finanziamento. Esercizio finanziario 2006”.
Premetteva, in proposito, di essere stata proclamata eletta consigliere comunale con sentenza n. 74 del 15 febbraio 2007 di questo Tribunale, essendosi disposto l’annullamento del verbale delle operazioni del 13 giugno 2006 dell’Ufficio Elettorale Centrale, limitatamente alla parte in cui risultava proclamato eletto il sig. Luigi Rugna della lista “Alleanza per Corigliano”.

La ricorrente rilevava, quindi, di avere appreso, dalla lettura di una nota in data 2 febbraio 2007 inviata dalla Prefettura di Cosenza al Comune di Corigliano, che il Consiglio Comunale di Corigliano non aveva approvato i provvedimenti per la salvaguardia degli equilibri di bilancio nei termini previsti dall’art. 193 del decreto legislativo n. 267/2000 e che il Prefetto di Cosenza aveva diffidato l’Amministrazione comunale ad adottare gli atti all’uopo necessari. Riferiva, inoltre, di avere appreso che, con deliberazione n. 44 del 20 ottobre 2006, lo stesso Consiglio non aveva approvato la proposta di deliberazione, con la maggioranza di un solo voto e con la partecipazione del sig. Luigi Rugna, che aveva espresso voto contrario.

Tale stato di cose, aggiungeva la ricorrente, aveva portato alla nomina di commissario ad acta, che con provvedimento del 27 ottobre 2006 approvava, in via sostitutiva, la manovra di riequilibrio. Da qui, inoltre, la proposta del Prefetto di Cosenza al Ministro dell’Interno di scioglimento del Consiglio Comunale, ai sensi dell’art. 193, 4° comma, del d.lgs. 267/2000, nonché la sospensione dello stesso, con contestuale nomina di Commissario per la provvisoria gestione del Comune.

La ricorrente rilevava, quindi, che, con relazione del 4 gennaio 2007, il Ministro dell’Interno proponeva lo scioglimento del Consiglio Comunale di Corigliano, che veniva disposto con decreto del Presidente della Repubblica 12 gennaio 2007. Con tale decreto, precisava, ancora, la ricorrente, veniva nominato altresì un commissario straordinario.

A fondamento del gravame avverso le indicate deliberazioni la ricorrente deduceva la violazione dell’art. 21 septies della legge n. 241/90, nullità dei provvedimenti, invalidità ad effetto caducante o viziante, illegittima composizione dell’organo collegiale, illegittimità derivata, incompetenza.

Lo status di consigliere comunale del sig. Luigi Rugna sarebbe venuto meno ab origine per effetto della sentenza n. 74/2007, con effetti destinati a riverberarsi sulla validità degli atti impugnati.

A seguito dell’introduzione della norma di cui all’art. 21 septies della legge n. 241/1990, ad opera della legge n. 15 del 2005, andrebbe rivisitata la configurazione giuridica del funzionario di fatto, i cui atti sarebbero da considerare nulli.

In ogni caso, anche a non volere considerare nulli gli atti impugnati, la dottrina e la giurisprudenza sarebbero concordi nell’affermare l’illegittimità degli atti posti in essere dall’organo collegiale irregolarmente costituito.

Parte ricorrente, rilevato di avere sottoposto a separato gravame il decreto di scioglimento del Consiglio Comunale, chiedeva, quindi, l’annullamento delle deliberazioni impugnate.

1.2 Si costituiva il Comune di Corigliano di Corigliano Calabro, eccependo, innanzi tutto, l’inammissibilità del ricorso, in quanto proposto da soggetto che, all’epoca dell’adozione delle deliberazioni impugnate, non rivestiva la qualità di consigliere comunale e non era, quindi, legittimato all’impugnazione.
Lo stesso deduceva altro profilo di inammissibilità del ricorso, per difetto di interesse, ponendo in luce che la deliberazione non è stata approvata e non può esservi, quindi, alcuna lesione di posizioni soggettive.

Il Comune rilevava, comunque, l’infondatezza del ricorso.

Si costituiva, altresì, il sig. Luigi Rugna, rilevando l’improcedibilità del ricorso proposto. La ricorrente, infatti, avendo presentato la propria candidatura a seguito della convocazione dei comizi elettorali, avrebbe tenuto un comportamento incompatibile con la volontà di persistere nella coltivazione del gravame.

Il ricorso, inoltre, sarebbe tardivo, in quanto proposto oltre il termine di sessanta giorni decorrente dal 15° giorno successivo alla pubblicazione delle deliberazioni con le modalità di cui all’art. 124 del d.lgs. 267/2000. Sarebbe, infatti, priva di fondamento la tesi della ricorrente secondo la quale il termine decorrerebbe dalla sentenza che ha riconosciuto alla stessa lo status di consigliere. Altro motivo di inammissibilità sarebbe connesso alla mancata impugnazione della delibera di riequilibrio del bilancio adottata dal commissario prefettizio.

Il gravame risulterebbe, comunque, infondato nel merito.

L’altro soggetto intimato non si costituiva in giudizio.

1.3 Con atto notificato alle parti spiegavano intervento i signori Cataldo Russo e Pasqualina Straface, consiglieri comunali uscenti e cittadini iscritti nelle liste elettorali del Comune di Corigliano Calabro.
Essi eccepivano l’irricevibilità del ricorso per tardività e l’inammissibilità dello stesso, in quanto la legittimazione al ricorso non discenderebbe dalla qualità di consigliere.

Eccepivano, inoltre, l’inammissibilità o improcedibilità del gravame, in quanto il risultato perseguito, quello del reinsediamento del Consiglio Comunale, sarebbe ormai precluso dalle decadenze verificatesi ed in quanto si sarebbe verificata acquiescenza a seguito di candidatura della ricorrente nella nuova tornata elettorale indetta.

Gli stessi rilevavano, comunque, l’infondatezza del ricorso.

2.1 Con ricorso ritualmente notificato e depositato nella Segreteria del Tribunale, iscritto al n. 214/2007 R.G., la stessa signora Rosalba Ardito impugnava il decreto del Presidente della Repubblica, in data 12 gennaio 2007, pubblicato sulla G.U. del 31 gennaio 2007, di scioglimento del Consiglio Comunale di Corigliano Calabro e di nomina di commissario straordinario per la provvisoria gestione, nonché il provvedimento del Prefetto di sospensione del Consiglio Comunale di Corigliano e la proposta del Ministro dell’Interno di scioglimento dell’organo elettivo, datata 4 gennaio 2007.
Parte ricorrente deduceva a fondamento del gravame censure analoghe a quelle esposte nel ricorso avverso le deliberazioni concernenti la mancata approvazione delle misure di riequilibrio del bilancio, la cui illegittimità si ripercuoterebbe sul provvedimento di scioglimento del Consiglio Comunale.

2.2 Si costituivano le Amministrazione statali intimate, con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, deducendo che l’interessata avrebbe dovuto sottoporre tempestivamente ad impugnazione la deliberazione n. 44 del 20 ottobre 2006. Le stesse rilevavano, inoltre, l’infondatezza del ricorso e ne chiedevano il rigetto.
2.3 Con ordinanza n. 165 del 22 marzo 2007 veniva accolta la domanda cautelare proposta da parte ricorrente e veniva disposta, per l’effetto, la sospensione del DPR 12 gennaio 2007.
2.4 Si costituiva in giudizio il sig. Luigi Rugna, eccependo l’irricevibilità ed l’inammissibilità, nonché l’infondatezza del ricorso, sulla base degli argomenti già esposti in relazione al ricorso n. 213/2007.
L’altro soggetto intimato non si costituiva in giudizio.

2.5 Con atto notificato alle parti spiegavano intervento i signori Cataldo Russo e Pasqualina Straface, riprendendo anche essi gli argomenti posti a base delle richieste di dichiarazione di irricevibilità o inammissibilità e di rigetto del ricorso, già esposte in relazione al ricorso n. 213/2007 R.G.
3. I due ricorsi, iscritti ai numeri 213/2007 e 214/2007 R.G., venivano chiamati alla pubblica udienza del 25 maggio 2007 e venivano trattenuti per la decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, va disposta la riunione dei ricorsi iscritti al n. 213/2007 e al n. 214/2007, in quanto gli stessi risultano connessi dal punto di vista soggettivo ed oggettivo.
2. Si può procedere all’esame unitario dei due ricorsi, in quanto essi sono basati su censure omogenee.
La problematica alla base della controversia oggetto del giudizio trae origine dalla mancata approvazione della delibera di cui all’art. 193, secondo comma, del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, a sensi del quale: “Con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell’ente locale, e comunque almeno una volta entro il 30 settembre di ciascun anno, l’organo consiliare provvede con delibera ad effettuare la ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi. In tale sede l’organo consiliare dà atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, adotta contestualmente i provvedimenti necessari per il ripiano degli eventuali debiti di cui all’articolo 194, per il ripiano dell’eventuale disavanzo di amministrazione risultante dal rendiconto approvato e, qualora i dati della gestione finanziaria facciano prevedere un disavanzo, di amministrazione o di gestione, per squilibrio della gestione di competenza ovvero della gestione dei residui, adotta le misure necessarie a ripristinare il pareggio. La deliberazione è allegata al rendiconto dell’esercizio relativo”.

Il quarto comma dello stesso art. 193 dispone, poi, che “La mancata adozione, da parte dell’ente, dei provvedimenti di riequilibrio previsti dal presente articolo è equiparata ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all’articolo 141, con applicazione della procedura prevista dal comma 2 del medesimo articolo”.

È noto, al riguardo, che la mancata approvazione nei termini del bilancio importa lo scioglimento del consiglio comunale, secondo le procedure di cui all’art. 141, richiamato dall’art. 193.

Nel caso di specie è accaduto proprio che, in conseguenza della mancata approvazione delle proposte di deliberazione di verifica di salvaguardia degli equilibri di bilancio, come da delibere n. 40 del 29 settembre 2006 e n. 44 del 20 ottobre 2006, sono state avviate le procedure volte allo scioglimento del consiglio comunale, che è stato operato con il DPR 12 gennaio 2007.

3. Alle sedute del Consiglio Comunale, nel corso delle quali sono state adottate le delibere n. 40 del 29 settembre 2006 e n. 44 del 20 ottobre 2006, ha partecipato ed ha espresso il proprio voto il consigliere comunale Luigi Rugna, il cui voto contrario è risultato determinante in relazione all’adozione della deliberazione n. 44 del 20 ottobre 2006.
Nello stesso arco temporale in cui si svolgeva la vicenda dello scioglimento del Consiglio Comunale di Corigliano era in corso il giudizio intentato dalla signora Rosalba Ardito innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria per l’annullamento del verbale del 13 giugno 2006 delle operazioni elettorali dell’Ufficio Elettorale Centrale, limitatamente alla parte in cui è stato proclamato eletto il sig. Luigi Rugna della lista “Alleanza per Corigliano”.

Il giudizio di primo grado si è concluso con la sentenza n. 74 del 15 febbraio 2007, con la quale, essendosi accertata l’erronea attribuzione al Rugna di 25 voti, con conseguente ricollocazione della Ardito in posizione precedente al controinteressato, si è annullato il verbale delle operazioni elettorali dell’Ufficio Elettorale Centrale, limitatamente alla parte in cui è stato proclamato eletto il sig. Luigi Rugna della lista “Alleanza per Corigliano” ed è stato corretto il risultato elettorale conseguito dalla lista medesima, con proclamazione di elezione alla carica di consigliere comunale della sig.ra Rosalba Ardito in sostituzione del sig. Luigi Rugna.

4. La signora Rosalba Ardito, proclamata eletta consigliere comunale, ha, quindi, proposto impugnazione, con due distinti ricorsi, avverso le deliberazioni aventi ad oggetto la verifica di salvaguardia degli equilibri di bilancio ed avverso il decreto del Presidente della Repubblica, in data 12 gennaio 2007, pubblicato sulla G.U. del 31 gennaio 2007, di scioglimento del Consiglio Comunale di Corigliano Calabro e di nomina di commissario straordinario per la provvisoria gestione, il provvedimento del Prefetto di sospensione del Consiglio Comunale di Corigliano e la proposta di scioglimento dell’organo del Ministro dell’Interno.
5.1 Prima di passare all’esame delle censure esposte nei ricorsi, occorre prendere in considerazione le numerose eccezioni sollevate dalle parti resistenti.
Può partirsi dall’eccezione di improcedibilità del gravame in conseguenza della candidatura della ricorrente nella tornata elettorale indetta in conseguenza dello scioglimento del Consiglio Comunale. La presentazione della candidatura concreterebbe un comportamento incompatibile con la volontà di proseguire il giudizio ed implicherebbe acquiescenza rispetto ai provvedimenti impugnati.

L’eccezione è manifestamente infondata.

La presentazione di candidatura è, infatti, correlata all’indizione delle elezioni e non ha alcun nesso diretto con il provvedimento di scioglimento. Essa, pertanto, non può considerarsi manifestazione inequivoca di accettazione di accettazione degli effetti dei provvedimenti impugnati, che, si rammenta, sono le deliberazioni consiliari n. 40 e n. 44 ed il DPR di scioglimento, ma, piuttosto, comportamento reso necessario dall’avvio del procedimento di consultazione elettorale.

5.2 Altro profilo di difetto di interesse sarebbe connesso al fatto che il reinsediamento del Consiglio Comunale non sarebbe più possibile, essendo ormai precluso dalle decadenze verificatesi.
L’eccezione è del tutto priva di fondamento, giacché i provvedimenti giurisdizionali invocati dalla ricorrente sono destinati ad incidere sul provvedimento di scioglimento e ad impedire la dissoluzione dell’organo consiliare, di talché un problema di reinsediamento dell’organo stesso neanche si pone.

5.3 Il Comune di Corigliano Calabro, con riferimento all’impugnazione delle deliberazioni di settembre ed ottobre 2006, deduce un ulteriore profilo di inammissibilità del ricorso, osservando che la ricorrente non avrebbe interesse al ricorso. Non essendovi stata alcuna delibera di approvazione, non vi potrebbe essere lesione di posizioni soggettive.
L’eccezione non è fondata.

La posizione soggettiva che la ricorrente fa valere in giudizio è correlata all’interesse al mantenimento dello status di consigliere comunale, acquisito in conseguenza della menzionata sentenza del Tribunale.

L’interesse all’impugnazione delle deliberazioni in questione non può essere valutato in modo astratto e aprioristico, dovendo essere riferito – in ottica forse pragmatica, ma sicuramente più concreta ed aderente all’esigenza di valorizzare il carattere unitario della vicenda – agli effetti invalidanti che, in caso di constatata illegittimità delle deliberazioni stesse, si ripercuotono sull’atto di scioglimento del Consiglio Comunale e, quindi, sulla fattispecie provvedimentale destinata ad incidere sulla conservazione dello status di consigliere comunale.

Con altra eccezione viene rilevato che la legittimazione non discenderebbe dalla qualità di consigliere.

Anche tale eccezione è infondata, considerato che è pacifico che il consigliere comunale è legittimato all’impugnazione dei provvedimenti incidenti in via diretta sullo ius ad officium (tra le tante, TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 24 giugno 2004 n. 2664).

5.4 È palesemente priva di fondamento l’eccezione di inammissibilità del ricorso per la mancata impugnazione della delibera di riequilibrio del bilancio adottata dal commissario prefettizio.
Tale provvedimento, se anche correlato alla vicenda che ha dato origine allo scioglimento del Consiglio, non esplica effetti lesivi nei confronti dell’odierna ricorrente e non ha alcun rapporto di connessione con il successivo provvedimento di scioglimento. Si tratta di un atto che, alla luce delle norme vigenti, assume carattere necessario e che è destinato a produrre i propri effetti in modo del tutto indipendente rispetto alle successive vicende riguardanti l’Ente.

5.5 Possono esaminarsi, a questo punto, le eccezioni che, secondo diverse impostazioni, tendono a dedurre l’inammissibilità del ricorso avverso le deliberazioni consiliari, in quanto non tempestivamente proposto da soggetto legittimato.
In particolare, viene dedotto, secondo una prima impostazione, che l’impugnazione è proposta da soggetto che, all’epoca dell’adozione delle deliberazioni impugnate, non rivestiva la qualità di consigliere comunale e non era, quindi, legittimato all’impugnazione.

Secondo altra impostazione, il ricorso sarebbe, invece, tardivo, in quanto proposto oltre il termine di sessanta giorni decorrente dal 15° giorno successivo alla pubblicazione delle deliberazioni con le modalità di cui all’art. 124 del d.lgs. 267/2000. Sarebbe, infatti, priva di fondamento la tesi della ricorrente secondo la quale il termine decorrerebbe dalla sentenza che ha riconosciuto alla stessa lo status di consigliere.

Ritiene il Tribunale che entrambe le eccezioni, quella facente leva sul carattere sopravvenuto della legittimazione e quella di tardività, non colgano nel segno.

Si è detto in precedenza che l’interesse correlato alla posizione giuridica fatta valere attiene alla conservazione dello status di consigliere comunale, acquisito a seguito di un provvedimento giurisdizionale che ha accertato che la proclamazione di altro soggetto era stata conseguita a causa di un mero errore di trascrizione delle preferenze riportate.

Il provvedimento di scioglimento del Consiglio è, evidentemente, immediatamente lesivo della posizione soggettiva fatta valere, in quanto in grado di vanificare ogni effetto pratico della pronuncia giurisdizionale.

Non può essere riconosciuta uguale valenza immediatamente lesiva alle delibere del Consiglio Comunale, oggetto di impugnazione. Tali deliberazioni acquisiscono carattere lesivo solo nel momento in cui, intervenendo il provvedimento di scioglimento, assumono il ruolo di presupposti o, comunque, di antecedenti necessari del provvedimento stesso.

Non si pone, quindi, un problema di sopravvenienza della legittimazione, giacché nel momento in cui si è esplicato l’effetto lesivo, vale a dire nell’arco di tempo utile per la proposizione dell’impugnazione avverso il provvedimento di scioglimento, il soggetto in questione, l’odierna ricorrente, era già munito di legittimazione.

Non vi può essere, d’altra parte, questione in ordine alla tardività o alla decorrenza del termine, giacché, prima del momento individuato, le deliberazioni non producevano alcun effetto lesivo e non erano impugnabili da alcuno.

6. Può passarsi, quindi, all’esame delle censure esposte nei due ricorsi, che, come premesso nell’esposizione in fatto, risultano pienamente coincidenti.
Tali censure ruotano, sostanzialmente, intorno alla circostanza che, in relazione alle deliberazioni n. 40 del 29 settembre 2006 e n. 44 del 20 ottobre 2006, ha espresso il proprio voto il sig. Luigi Rugna. Il voto contrario di questi è risultato, peraltro, determinante in occasione della seconda deliberazione, atteso che la mancata approvazione è dipesa da uno scarto di un solo voto.

Secondo l’impostazione fatta propria dalla ricorrente la partecipazione al voto del sig. Rugna comporterebbe, alla stregua della norma di cui all’art. 21 septies della legge n. 241/90, la nullità dei provvedimenti, con effetto caducante rispetto agli atti successivi, in quanto lo status di consigliere comunale sarebbe venuto meno ab origine per effetto della sentenza n. 74/2007.

In ogni caso, anche a non volere considerare nulli gli atti impugnati, la dottrina e la giurisprudenza sarebbero concordi nell’affermare l’illegittimità degli atti posti in essere dall’organo collegiale irregolarmente costituito.

Osserva il Collegio che la tesi della nullità delle deliberazioni di mancata approvazione per l’irregolare costituzione dell’organo, con effetto caducante rispetto ai provvedimenti successivi, non appare condivisibile.

Nella fattispecie, infatti, non è certamente ravvisabile quel vizio radicale nella composizione dell’organo che, alla stregua del menzionato art. 21 septies, implica, addirittura, la mancanza di uno degli elementi essenziali provvedimento (quello soggettivo). Nell’ambito della tematica del funzionario di fatto, infatti, un vizio del genere viene ravvisato in ipotesi limite, quale, ad esempio, quella dell’usurpazione di funzioni.

La problematica che viene in considerazione è, quindi, quella dell’invalidità dell’investitura del titolare dell’organo o, meglio, dell’illegittima partecipazione dei membri dell’organo collegiale, in grado di riflettersi, con effetto viziante, sugli atti posti in essere dall’organo stesso, di cui sia stata dedotta, entro i termini di decadenza, l’illegittimità in via derivata.

È noto, al riguardo, che non vi è unanimità di vedute in ordine alla riconducibilità alla tematica del funzionario di fatto delle ipotesi di mancata astensione del membro di organo collegiale ovvero del membro che sia incardinato in virtù di un atto di nomina viziato, che venga annullato.

La soluzione delle questioni che si pongono, tuttavia, può prescindere dall’inquadramento teorico delle fattispecie.

Tralasciando il discorso relativo alla violazione dell’obbligo di astensione, che presenta delle particolarità connesse alla possibilità che la sola presenza del soggetto in situazione di conflitto di interessi possa influenzare il deliberato dell’organo collegiale (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 27 maggio 1997 n. 308), è palese che, riguardo ai c.d. collegi virtuali, la soluzione delle problematiche connesse all’irregolare investitura di un membro dell’organo collegiale non può che passare attraverso la valutazione concreta dell’incidenza della partecipazione di tale membro sulla formazione della volontà collegiale. Occorre verificare, quindi, se tale partecipazione abbia avuto o meno influenza determinante sull’adozione del deliberato.

In altri termini, si deve far riferimento alla c.d. prova di resistenza, ritenendo, pertanto, l’invalidità della deliberazione adottata con il voto determinate del componente la cui nomina sia stata annullata.

La giurisprudenza ha avuto modo di affermare, in proposito, che l’irregolare partecipazione di un solo membro non può inficiare la formazione di una volontà collegiale che non risulti espressa con la maggioranza di un solo voto (Consiglio di Stato, Sez. VI, 20 dicembre 1974 n. 433).

Applicando il principio al caso di specie, occorre tenere presente che vi è una sentenza di questo Tribunale che ha accertato che la carica di consigliere è stata attribuita al sig. Rugna in conseguenza di un mero errore di trascrizione nella verbalizzazione dei voti di preferenza.

Non vi può essere dubbio, pertanto, che l’organo collegiale che ha adottato le deliberazioni in questione era illegittimamente composto, in quanto alle sedute ha partecipato un soggetto che, secondo quanto giudizialmente accertato, non aveva titolo per esprimere il proprio voto.

Il voto contrario dello stesso, come già rilevato, in una delle due delibere, e precisamente nella n. 44 del 20 ottobre 2006, che è poi quella che ha innescato il successivo procedimento sfociato nello scioglimento dell’organo consiliare, è risultato determinante ai fini della non approvazione della proposta di deliberazione.

Alla luce dei principi sopra richiamati, ne consegue che l’illegittima partecipazione al voto da parte del Sig. Rugna ha sortito effetto invalidante della delibera menzionata, di mancata approvazione del riequilibrio del bilancio, oggetto di impugnazione da parte del consigliere comunale proclamato eletto.

7. Restano da valutare gli effetti dell’invalidità della delibera di cui sopra rispetto al successivo provvedimento di scioglimento del Consiglio Comunale, oggetto di impugnazione con il ricorso n. 214/2007.
Ritiene il Tribunale che, se anche non si voglia ravvisare un vero e proprio rapporto di presupposizione tra i provvedimenti, non si possa negare che la delibera di non approvazione è antecedente unico e necessario del successivo provvedimento di scioglimento.

Tale constatazione impone una lettura della fattispecie complessa che tenga conto delle caratteristiche specifiche della stessa e, segnatamente, del vincolo inscindibile tra i due atti e conduce, quindi, a ritenere che l’invalidità delle deliberazioni menzionate e, segnatamente, della n. 44 del 20 ottobre 2006, riflettendo un profilo di anomalia del processo di formazione della volontà collegiale, debba ripercuotersi necessariamente sul successivo provvedimento di scioglimento del Consiglio.

Su queste basi deve affermarsi che, proprio in virtù del segnalato vincolo inscindibile, l’illegittimità della deliberazione menzionata esplica, in via derivata, effetti invalidanti rispetto all’impugnato provvedimento dissolutorio.

Ritiene la Sezione, d’altra parte, che tale soluzione sia l’unica conciliabile con la necessità di evitare gli effetti distorsivi sulla pienezza della tutela giurisdizionale ricollegabili ad una situazione nella quale un soggetto non legittimato ha concorso in modo determinante alla realizzazione della fattispecie che rappresenta il presupposto unico per il prodursi dell’effetto dissolutorio correlato al provvedimento di scioglimento, che vanifica le conseguenze pratiche della sentenza che ha riconosciuto il buon diritto dell’Ardito di essere membro dell’organo consiliare.

Privilegiare la soluzione opposta equivarrebbe, quindi, ad affermare la sostanziale inutilità del giudicato conseguente alla pronuncia di cui si è detto.

Ne consegue l’illegittimità, in via derivata, del provvedimento di scioglimento, che deve essere, pertanto, annullato.
7. In conclusione, i due ricorsi riuniti devono essere accolti, con conseguente annullamento degli atti con gli stessi impugnati.
Sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria, Sede di Catanzaro, Sezione Prima, disposta la riunione dei ricorsi iscritti al n. 213/2007 e 214/2007, li accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti con gli stessi impugnati.
Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro, nella Camera di Consiglio del 25 maggio 2007.

L'articolo T.A.R. Calabria – Catanzaro – Sezione I – Sentenza – 20/6/2007 n.820 proviene da Giustamm.

Pres. Giulia, Est. Martino
Aeroporti di Roma s.p.a. (Avv. E. Cardi , L. Leone)c/ Comune di Fiumicino (Avv. C. Livio), Regione Lazio (n.c.), Alitalia-Linee aeree italiane s.p.a. (Avv.ti M. Pallottino, M. Molè), ENAC (n.c.), Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (n.c.)

sul necessario assenso, ex art. 7 L. 985/1977, del Ministero dei Trasporti ai fini dell’adozione di modifiche alla destinazione delle aree adiacenti all’impianto aeroportuale di Fiumicino (fattispecie relativa all’approvazione del Nuovo P.R.G. del Comune di Fiumicino, nella parte in cui attribuisce alle aree di proprietà di Alitalia adiacenti all’impianto aeroportuale la destinazione di servizi privati

Edilizia e urbanistica – Pianificazione delle aree adiacenti all’impianto aeroportuale di Fiumicino – Disciplina normativa – Art. 7 L. 985/1977 – Assenso del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Costituisce una forma di codecisione – Conseguenze.

Ai sensi dell’art. 7 L. 985/1977, l’assenso del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – oggi dell’ENAC, atteso il trasferimento di competenze di cui all’art. 2, co. 1, D.lgs. 250/97- prescritto ai fini della pianificazione delle aree adiacenti all’impianto aeroportuale di Fiumicino, non ha natura endoprocedimentale, ma rappresenta una forma di codecisione tra lo Stato e le Amministrazioni Locali, essenziale al perfezionamento dello strumento urbanistico e come tale non rinviabile alla fase attuativa, in quanto funzionale alla composizione dei diversi interessi di cui tali soggetti sono rispettivamente portatori.
(Pertanto, nella specie, è illegittima la delibera di approvazione del nuovo PRG del Comune di Fiumicino, nella parte in cui ha attribuito, in mancanza del predetto assenso, alle aree di proprietà di Alitalia, intercluse nel sedime aeroportuale e precedentemente destinate a servizi pubblici generali, la destinazione di servizi privati con funzione di polarità urbana, a nulla rilevando i pareri favorevoli resi dalle articolazioni territoriali dell’ENAC nel corso della Conferenza di Servizi indetta ai fini dell’approvazione dei piani particolareggiati).

composto dai signori magistrati:
Patrizio Giulia Presidente

Francesco Riccio Componente

Silvia Martino Componente rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 7440/2006 proposto da
Aeroporti di Roma s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Enzo Cardi e Luca Leone, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, v.le Bruno Buozzi n. 51;

contro

– Comune di Fiumicino, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Catia Livio e legalmente domiciliato in Roma, presso la Segreteria del TAR;
– Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., n.c.;

e nei confronti
– Alitalia – Linee aeree italiane s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Michele Pallottino e Marcello Molé, ed elettivamente domiciliato presso lo studio Pallottino in Roma, alla P.zza Martiri di Belfiore n. 2;
– ENAC, Ente nazionale per l’aviazione civile, n.c.;
–Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, n.c.;

per l’annullamento
– della Deliberazione della Giunta Regionale della Regione Lazio n. 162 del 31 marzo 2006 di approvazione delle delibere del Consiglio Comunale di Fiumicino n. 137 del 30 luglio 1999 e n. 159 del 7 ottobre 1999 di adozione del Nuovo Piano Regolatore Generale (pubblicata sul Supplemento n. 5 al BURL n. 14 del 20 maggio 2006) limitatamente alla previsione che attribuisce alle aree di proprietà Alitalia ubicate a lato sud della Pista 3 (Riserva di Pianabella), intercluse nel sedime aeroportuale, precedentemente destinate a “Zona M1 – Servizi pubblici generali”, la destinazione “F3b”: servizi privati con funzione di polarità urbana da realizzarsi attraverso pianificazione attuativa”, e di ogni altro atto precedente, successivo, coevo, presupposto, conseguenziale o comunque connesso;

–

nonché dei seguenti atti impugnati con motivi aggiunti:
– delibera di C.C. del Comune di Fiumicino n. 33 del 21.7.2006, mai conosciuta dalla società ricorrente, con la quale si è preso atto dell’avvenuta conclusione del processo formativo del P.R.G. a seguito della delibera di G.R. del Lazio n. 162/06, pubblicata sul Supplemento n. 5 al BURL n. 14 del 20 maggio 2006; b) delle determinazioni dirigenziali dell’Area Pianificazione del Territorio del Comune di Fiumicino n. 88 del 23.6.2006, parzialmente modificata con successiva determinazione n. 90 del giorno 3.7.2006, richiamate dalla delibera impugnata sub a); c) della nota prot. n. 155282 del 20.9.2006 del direttore regionale del dipartimento territorio della Regione Lazio con la quale si è richiesto un incontro con i competenti organi comunali in ordine alle problematiche inerenti i pareri geologici – vegetazionali così come da prescrizioni regionali contenute nelle conclusioni del CRT; d) della nota del Comune di Fiumicino prot. n. 57238 del 20.9.2006 a mente della quale si è chiesto alla Regione Lazio e al competente organo tecnico di rimuovere i vincoli di inedificabilità assoluta sui terreni in località denominata Pianabella, oggetto di alcune convenzioni urbanistiche che si sarebbero dovute perfezionare attraverso la stipula di un accordo di programma; e) se e per quanto occorrer possa della delibera di C.C. n. 67/2005, con la quale il Comune di Fiumicino ha tra l’altro recepito il voto espresso dal CRT nelle sedute del 10/3/05 e del 30/06/2005; f) di ogni altro atto precedente, successivo, coevo, presupposto, conseguenziale o comunque connesso.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino e Alitalia – Linee Aeree italiane s.p.a.
Visti i motivi aggiunti;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 24 maggio 2007 la d.ssa Silvia Martino;
Uditi altresì gli avv.ti Cardi, Leone, Molé, D’Amario e Livio per le parti rispettivamente rappresentate;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

1. La Società Aeroporti di Roma s.p.a. è concessionaria dello Stato per la gestione degli aeroporti di Fiumicino e Ciampino, ai sensi e per gli effetti della l. 10.11.1973, n. 755 e ss.mm., e della convenzione attuativa del 1.7.1974, n. 2820, stipulata con il Ministero dei Trasporti e della Navigazione, Direzione Generale dell’Aviazione civile.

In tale qualità, la società realizza, in regime di concessione, la pianificazione aeroportuale, la progettazione e la costruzione delle infrastrutture e di tutte le opere di ammodernamento dei citati aeroporti, gestendone i relativi servizi.
ADR evidenzia che il nuovo Piano generale dei trasporti e della logistica, approvato con d.P.R. 14 maggio 2001, prevede una crescita programmata dei due grandi “hub” di Roma Fiumicino e Milano Malpensa, che consenta di mantenere i livelli minimi di traffico secondo standard compatibili con il ruolo di valenza europea e intercontinentale dei due scali.
In tale ottica, il d.l. n. 203/05, conv. in legge con modificazioni dalla l. n. 248/05, all’art. 11 – undecies, rubricato “Sviluppo delle Infrastrutture aeroportuali” prevede che la programmazione degli interventi infrastrutturali per il settore dell’aviazione civile, di competenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, debba soddisfare, in via prioritaria, le esigenze dei collegamenti con gli aeroporti di interesse nazionale e, in particolare, con gli “hub” aeroportuali di Roma Fiumicino e di Milano Malpensa.
E’ altresì previsto che i piani di intervento infrastrutturale dell’Ente nazionale aviazione civile (ENAC) e dell’Ente nazionale per l’assistenza al volo (ENAV), siano redatti in coerenza con le linee di indirizzo contenute nella programmazione di cui al comma 1.
Con riferimento al piano impugnato ADR rappresenta, in primo luogo, che l’area di Pianabella si estende per circa 60 ettari e costituisce naturalmente parte integrante del sedime aeroportuale in quanto confinante, per tre lati, con l’area oggetto di concessione aeroportuale e, per un lato, minore, con l’autostrada Roma – Fiumicino.
E’ tuttavia accaduto che, mentre nel piano di sviluppo aeroportuale detta area risultava destinata alla realizzazione di opere a supporto delle attività aeronautiche, a seguito della variante approvata dalla Regione sia invece oggi possibile ubicare all’interno di essa insediamenti di vario tipo che, secondo ADR, possono pregiudicare il futuro possibile sviluppo dell’aeroporto, oltre a comportare una sensibile elevazione del rischio aeronautico e la probabile congestione dell’intera zona.
Avverso l’approvazione di siffatta variante, in particolare, deduce:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della l. n. 985/77 – Eccesso di potere per illogicità – errata valutazione dei fatti e dei presupposti – contraddittorietà e difetto di motivazione.
Il Comune di Fiumicino è stato istituito con l.rg. n. 25 del 4 aprile 1992.
Con delibera n. 2/92 del Commissario straordinario del neoistituito Comune veniva recepito lo stralcio del PRG del Comune di Roma per il territorio della ex Circoscrizione XIV, coincidente con l’attuale estensione del territorio del Comune di Fiumicino.
Lo strumento urbanistico generale prevedeva, per l’area di Pianabella, la destinazione a zona M1 – Servizi pubblici generali.
Secondo ADR, tale destinazione era pienamente coerente con le prospettive di sviluppo dello scalo aeroportuale, confermate anche dalla normativa più recente, sopra citata.
Ai sensi dell’art. 7 della l. 21.12. 1977, n. 985, ogni modifica dell’attuale destinazione delle aree adiacenti all’impianto aeroportuale deve essere adottata “con l’assenso del Ministero dei Trasporti”.
Sebbene tale forma di codecisione sia essenziale al perfezionamento dello strumento urbanistico, nella deliberazione impugnata, pur dandosi espressamente conto della mancanza di tale assenso, si è egualmente proceduto all’approvazione, ritenendo, erroneamente, che esso possa essere, sic et simpliciter, rinviato alla fase attuativa;
2) Violazione e falsa applicazione del d.P.R. 14 maggio 2001 e dell’art. 11 – undecies della l. 2 dicembre 2005, n. 248 – Eccesso di potere per illogicità, errata valutazione dei fatti e dei presupposti, contraddittorietà.
Mentre la previgente destinazione d’uso avrebbe consentito di utilizzare l’area per l’auspicato sviluppo dello scalo aeroportuale di Fiumicino, come richiesto dalla normativa vigente, quella approvata con il provvedimento impugnato contrasta con l’interesse pubblico, irrimediabilmente sacrificato per far posto a, sia pure legittimi, interessi di edilizia privata;
3) Eccesso di potere per difetto di motivazione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 707 e ss. del Codice della Navigazione, come novellato dal d.lg. n. 96/05.
Le scelte dell’amministrazione comunale non recano alcuna puntuale considerazione delle esigenze di sviluppo dello scalo aeroportuale.
Non risulta, inoltre, che il Comune abbia verificato la compatibilità della pianificazione con la disciplina vincolistica del Codice della Navigazione;
4) Violazione degli artt. 14 e ss. della l. 7 agosto 1990, n. 241 – Violazione dei principi sulla partecipazione al procedimento amministrativo.
Nel corso del procedimento si è svolta una conferenza di servizi alla quale ADR, ancorché concessionaria della gestione dell’aeroporto, non ha avuto modo di partecipare;
5) Eccesso di potere per illogicità, errata valutazione dei fatti e dei presupposti, contraddittorietà e difetto di motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 715 del Codice della Navigazione, come novellato dal d.lg. n. 96/05.
L’insediamento di servizi privati all’interno dell’area aeroportuale determina un notevole innalzamento del rischio derivante dalla gestione dell’attività aeroportuale. L’aeroporto di Fiumicino risulta infatti già inserito dall’ENAC tra quelli per i quali è necessario effettuare la valutazione di impatto di rischio ai sensi dell’art. 715 Cod. nav.;
6) Eccesso di potere per illogicità, errata valutazione dei fatti e dei presupposti, contraddittorietà e difetto di motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 716 del Codice della Navigazione, come novellato dal d.lg. 96/05. Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 7 del D.M. 31.10.1997.
L’imposizione di nuove destinazioni d’uso può avvenire solo nel rispetto della normativa vigente in materia di inquinamento acustico.
Secondo la delibera impugnata, le indicazioni relative alle curve isofoniche sono, allo stato, non definitive, e comunque, sottolinea ADR, riguardano l’attuale situazione del traffico aereo e non tengono conto del notevole incremento previsto dal Piano di sviluppo aeroportuale.
Ciononostante, si è proceduto alla modifica della destinazione d’uso dell’area di Pianabella senza fornire alcuna adeguata motivazione a supporto dell’effettiva compatibilità degli insediamenti previsti sotto il profilo dell’inquinamento acustico.
Si sono costituiti, per resistere, il Comune di Fiumicino e la società Alitalia, depositando documenti e memorie.
La società ADR ha quindi proposto motivi aggiunti, in particolare avverso la delibera di C.C. n. 33/2006, con la quale il Comune di Fiumicino, attraverso una sorta di “interpretazione autentica” ha ritenuto superati i pareri del Servizio geologico regionale richiamati nella delibera di approvazione regionale del PRG, nonché avverso la richiesta fatta alla stessa Regione Lazio di provvedere, anche in via di autotutela, a rimuovere le prescrizioni del CRT (Comitato Regionale per il Territorio), contenute nella predetta delibera.
In particolare, la società ritiene che la prima delibera sia affetta da nullità assoluta, ai sensi dell’art. 21 – septies della l. n. 241/90, in quanto la stessa opera una sorta di esegesi dell’atto di approvazione regionale della variante (nella parte in cui recepisce le prescrizioni di inedificabilità assoluta dettate dal CRT) relativamente alla quale è tuttavia del tutto incompetente, come del resto è reso evidente dalla successiva richiesta rivolta alla Regione affinché la stessa provveda a rimuovere, in via di autotutela, quello che, secondo il Comune, è un mero difetto di coordinamento tra le diverse valutazioni, succedutesi nel tempo, del Servizio geologico regionale.
Censura altresì il riferimento, fatto nella nota n. 57238 del 20.9.2006, all’intervenuto perfezionamento e all’attuazione di piani particolareggiati (e della relativa convenzione urbanistica), dei quali eccepisce peraltro l’illegittimità derivata da quella della variante impugnata con il ricorso principale.
Resistono, anche ai motivi aggiunti, il Comune di Fiumicino e la società Alitalia.
Tulle le parti hanno depositato ampia documentazione e ulteriori memorie, in vista della pubblica udienza del 24 maggio 2007 alla quale il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. La società Aeroporti di Roma ha impugnato la delibera della Giunta Regionale del Lazio n. 162 del 31 marzo 2006, di approvazione del Piano Regolatore Generale del Comune di Fiumicino, limitatamente alla previsione che attribuisce alle aree di proprietà Alitalia ubicate a lato sud della Pista 3 (Riserva di Pianabella) la destinazione “F3b: servizi privati con funzione di polarità urbana da realizzarsi attraverso pianificazione attuativa”.

1.1. Giova premettere, ai fini di una migliore comprensione della vicenda, quale sia stato l’iter di approvazione del Nuovo Piano Regolatore del Comune di Fiumicino, nella parte che forma oggetto di gravame.

Secondo quanto riferito dal Comitato Regionale per il Territorio – il cui articolato parere è riportato, quale parte integrante della delibera di approvazione, nell’All. A al provvedimento pubblicato sul Supplemento ordinario n. 5 al BURL n. 14 del 20.5. 2006 – successivamente all’adozione del Piano, in seguito alle controdeduzioni, il Comune di Fiumicino ha approvato, con deliberazione consiliare n. 157/02, il programma di interventi all’interno del c.d. Quadrante Ovest “con l’obiettivo di avviare un programma di interventi di grande rilievo e di insediare un sistema di servizi con valenza metropolitana per la realizzazione di infrastrutture ed attrezzature pubbliche e private commisurate al ruolo strategico del territorio di riferimento […]. La maggior parte delle previsioni urbanistiche dei piani di iniziativa pubblica adottati sono già state recepite con le controdeduzioni del Nuovo PRG e quindi ricomprese nel calcolo del dimensionamento degli abitanti e/o di nuove volumetrie/Slp da insediare nel territorio comunale […]. I piani di iniziativa pubblica […] adottati in seguito alle deliberazioni consiliari di controdeduzioni vanno di fatto ad anticipare le previsioni del nuovo strumento generale controdedotto, in quanto le destinazioni d’uso a carattere direzionale e/o produttivo dei singoli piani attuativi sono già previste ed individuate negli elaborati e nelle norme tecniche di attuazione del PRG controdedotto”.
Segue l’elenco di 14 interventi, tra cui viene in rilievo, per quanto qui interessa, la delibera di C.C. del 13 febbraio 2003, n. 11/2003, di adozione dei “Piani particolareggiati n. 1 e n. 2 in variante al PRG vigente assistiti da convenzione urbanistica”.
Il Comitato Regionale soggiunge che “L’adozione delle suddette varianti urbanistiche, in itinere, comporta un minimo incremento di SLP e/o di abitanti rispetto al dimensionamento del PRG controdedotto […]” e conclude che “l’incremento complessivo degli abitanti da insediare previsti dallo strumento generale del Comune di Fiumicino controdedotto e aggiornato con le varianti adottate in seguito al PRG risulta essere pari a 43. 264 abitanti [….]”.
Successivamente all’adozione dei piani particolareggiati n. 1 e n. 2, il Comune di Fiumicino, all’evidente fine di accelerare l’approvazione delle varianti in essi previste, sganciandole dalla più complessa sequenza urbanistica ordinaria, ha avviato la realizzazione di un Accordo di Programma, ai sensi dell’art. 34 del t.u.e.l., d.lg. n. 267/2000, convocando un’apposita Conferenza di Servizi, le cui riunioni si sono tenute il 12.7.2004, il 14.12.2004, ed, infine, il 20.9.2005.
E’ tuttavia pacifico (come ammesso dallo stesso Comune di Fiumicino, nella memoria versata in atti il 12.2.2007) che tale procedimento non sia mai giunto a conclusione, mediante la sottoscrizione e l’approvazione formale dell’Accordo di Programma, e che, pertanto, il perfezionamento della variante urbanistica di cui oggi si controverte – risultante, così come osservato dal CRT, dalle “controdeduzioni” all’originaria delibera di adozione e dagli “aggiornamenti”, peraltro minimali, recati dai summenzionati piani particolareggiati – derivi esclusivamente dalla delibera impugnata, con la quale si è concluso l’iter ordinario di formazione del nuovo Piano Regolatore.
Quanto testé rilevato destituisce di fondamento l’eccezione di inammissibilità sollevata da Alitalia, la quale imputa ad ADR di non avere espressamente impugnato i piani particolareggiati n. 1 e n. 2, ancorché “recepiti” nel PRG in itinere.
L’eccezione postula infatti una portata meramente ricognitiva, in parte qua, della delibera n. 162/2006, la quale costituisce invece espressione dei poteri di pianificazione del territorio spettanti alla Regione e concorre, pertanto, alla formazione di un atto complesso quale, per pacifica giurisprudenza, è, ancora oggi, il PRG (cfr., da ultimo, Cons. St., sez. IV, 14 aprile 2006, n. 2170).
Per converso, la regolare pubblicazione, sia delle originarie delibere di adozione del nuovo strumento urbanistico, sia dei piani particolareggiati adottati in variante al PRG (vigente e adottato) evidenzia l’infondatezza del quarto mezzo di gravame, relativo alla violazione delle garanzie del contraddittorio, essendo noto che la formazione degli strumenti urbanistici è caratterizzata da un’articolata e compiuta regolamentazione nella quale il diritto di partecipazione è assicurato dal particolare regime di pubblicità degli atti e dalla possibilità di proporre osservazioni e opposizioni.
Nella fattispecie, come documentato nella stessa delibera impugnata, ADR ha presentato osservazioni sia in ordine al PRG adottato che ai successivi piani particolareggiati (cfr., a quest’ultimo riguardo, il parere ENAC in data 10.7.2003, pressoché integralmente riportato in All.A alla delibera impugnata, pag. 55 e ss.).
Quanto poi alla controversa partecipazione della società ricorrente alla Conferenza di Servizi indetta al fine di pervenire all’approvazione, con effetto di variante urbanistica (ai sensi dell’art. 34 del t.u. n. 267/2000), dei più volte citati Piani Particolareggiati n. 1 e n. 2 , ADR ha ammesso, nella memoria conclusionale, di essere stata regolarmente convocata e di avere inizialmente condiviso il mutamento di destinazione, salvo poi ricredersi sull’effettiva volontà di Alitalia di utilizzare l’area di Pianabella per attività esclusivamente aviatore allorché quest’ultima, contestualmente all’approvazione del PRG, ha posto in vendita i terreni.
Ad ogni buon conto, la censura in esame, ove riferita alla sola Conferenza di Servizi, risulta del tutto inconferente poiché tale distinto procedimento, come già chiarito, non è mai giunto a conclusione.
2. E’ invece fondato, e sostanzialmente assorbente, il motivo relativo alla mancanza dell’ “assenso” del Ministero dei Trasporti, prescritto dall’art. 7 della l. n. 985/77, alla stregua del quale “Per le esigenze di rispetto e di ampliamento dell’impianto aeroportuale di Fiumicino, ogni modifica all’attuale destinazione delle aree ad esso adiacenti quali risultano delimitate nella planimetria in scala 1/10.000 della variante al piano regolatore generale di Roma adottato con deliberazione dell’8 agosto 1974, n. 2632, è adottata con l’assenso del Ministero dei trasporti.

In caso di contrasto, si applica la procedura prevista dall’articolo 81 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616”.
Premesso che è incontestato che le originarie competenze attribuite, in materia, al Ministero, siano state successivamente trasferite all’Ente nazionale per l’aviazione civile (giusta quanto disposto dall’art. 2, comma 1, del d.lg. 25.7.1997, n. 250), reputa il Collegio che non vi sia alcuna possibilità di “trasferire” nel procedimento ordinario di formazione dello strumento urbanistico i pareri favorevoli resi dalle articolazioni territoriali dell’ENAC nella Conferenza di Servizi finalizzata all’approvazione dei piani particolareggiati n. 1 e n. 2.
A tanto osta non solo il principio di tipicità degli atti e dei procedimenti amministrativi – con la conseguente rilevanza del solo parere, ampiamente negativo, reso dal Direttore Generale dell’Ente in data 10.7.2003, ed annoverato dalla stessa delibera n. 162/2006 tra gli atti propedeutici alla formazione dello strumento urbanistico – ma, più radicalmente, la funzione stessa dell’“assenso” prescritto ai fini della pianificazione delle aree adiacenti al sedime aeroportuale, il quale, lungi dall’avere mera natura endoprocedimentale, rappresenta invece, così come correttamente fatto osservare da ADR, una forma di codecisione tra lo Stato e le Amministrazioni locali, finalizzata alla composizione dei diversi interessi di cui sono, rispettivamente, portatori.
Di tanto, nella fattispecie, risulta del resto convinta la stessa Regione la quale, come già accennato, nel contesto della delibera impugnata ha fatto principale riferimento non già ai pareri resi dall’ENAC in Conferenza di Servizi, ma a quello acquisito nel procedimento ordinario.
Si noti ancora che tale parere ha avuto specifico riguardo anche ai piani particolareggiati adottati successivamente all’adozione del PRG.
Rispetto ad essi ENAC ha espresso notevoli preoccupazioni in ordine alla possibile interferenza non solo con lo sviluppo dell’aeroporto ma anche con “l’attuale operatività dello scalo, con problemi di natura ambientale e di sicurezza della navigazione aerea e delle aree sorvolate” aggiungendo altresì che la “pianificazione territoriale non procede nel rispetto degli indirizzi di Pianificazione generale dei Trasporti che lo Stato ha fissato con la legge 449/85 e il d.P.C.M. del 10.4.1986 che destinano l’aeroporto di Fiumicino a primo polo aeronautico di traffico commerciale del Paese”.
Attesa la natura, e la rilevanza, dell’assenso dello Stato, prescritto dalle disposizioni summenzionate, è ben difficile individuare tale forma di codecisione nei pareri favorevoli resi dall’ENAC in sede di Conferenza di Servivi (rispettivamente in data 25.1.2005 e 18.10. 2005) i quali:
– risultano espressi da articolazioni territoriali dell’Ente e non dalla Direzione Generale;
– non tengono in alcun conto il parere negativo del 10.7.2003 né si peritano, conseguentemente, di spiegare in quale modo gli aspetti di criticità in esso rilevati siano stati superati;
– rappresentano comunque valutazioni non definitive, in quanto, ancora in data 3.1.2006, la Direzione Regionale Centro avverte il Comune di Fiumicino della necessità, “prima del rilascio del definitivo parere di competenza relativo alla Conferenza di S
Va inoltre precisato, che, diversamente da quanto la Regione sembra affermare nelle premesse della delibera impugnata (cfr. in particolare la pag. 4) e nel parere espresso dal CRT (pag. 57), l’assenso dell’ENAC non può nemmeno essere rinviato alla fase attuativa (“Resta quindi inteso che l’attuazione delle previsioni contenute nel PRG è subordinata al previsto parere dell’ENAC”), poiché in realtà da esso dipende il perfezionamento della pianificazione urbanistica relativa all’area in esame.
Al riguardo, è altresì pienamente condivisibile quanto fatto rilevare da ADR circa l’immediata vincolatività della destinazione impressa ad un’area dallo strumento urbanistico generale, la quale, da un lato, configura in capo al proprietario una legittima aspettativa all’assenso alla futura edificazione di interventi compatibili con tale destinazione (suscettibile di ricevere tutela anche in sede giurisdizionale) e, dall’altro, sottrae l’area predetta ad altri possibili usi, rendendo così il pregiudizio derivante dalle scelte pianificatorie non solo immediato ma, in definitiva, indipendente dalle modalità e dal contenuto degli strumenti attuativi.
Alla luce di quanto precede, risultano dunque insuperabili i rilievi di illegittimità della delibera impugnata, la quale ha proceduto all’approvazione dello strumento urbanistico in mancanza del prescritto assenso dell’ENAC.
E’ quasi inutile aggiungere che tale illegittimità travolge, in via conseguenziale, anche la pianificazione attuativa e le convenzioni urbanistiche accessive.
2.1. Quanto appena argomentato rende poi irrilevante, o comunque non dirimente, la definizione di un’ulteriore questione, particolarmente sviluppata nelle memorie conclusionali di Alitalia e Comune di Fiumicino.

Si tratta, in particolare, del preteso “stralcio” dell’area di Pianabella dal Piano di Sviluppo Aeroportuale – Aggiornamento 2005 – approvato dal Ministero dei Trasporti con D.D. n. 27 del 7 marzo 1995, d’intesa col Ministero dei Lavori Pubblici (D.D. n. 1934/20014 del 1.8.1997) ai sensi dell’art. 81 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Risulta infatti che, in tale occasione, il Piano sia stato approvato senza considerare la zonizzazione dell’ “area tecnica” Alitalia in quanto “il vettore non ha fornito elementi aggiornati in ordine all’utilizzazione dell’area di sua proprietà” (cfr. nota prot. n. 205997 del 15.3.1995, allegata al D.D. n. 25/95).
Nel piano approvato dal Ministero dei Trasporti si precisa peraltro che l’area conserva la destinazione di “zona tecnica Alitalia”.
Nelle Conferenze di Servizi propedeutiche al D.D. n. 1934/20014 dell’1.8.1997, risulta proposta, ma invero mai compiutamente definita, una generica destinazione a “servizi privati”.
In tutte le planimetrie versate in atti da ADR l’area in questione figura all’interno del perimetro aeroportuale (e quindi del PSA), anche se, negli aggiornamenti più recenti, non è rinvenibile in esse alcuna specifica indicazione in ordine agli usi previsti.
Quanto appena rilevato induce a ritenere che, fino all’adozione del Nuovo Piano Regolatore del Comune di Fiumicino, la destinazione urbanistica dell’area di Pianabella sia sempre rimasta quella di zona “M1 – Servizi pubblici generali” derivante dalla Variante Generale del Piano Regolatore del Comune di Roma adottata nel 1974 e successivamente recepita dal Comune di Fiumicino.
Inoltre, nella presente sede, non è necessario chiarire se l’area sia stata effettivamente “stralciata” dal PSA in quanto ADR non ha censurato la violazione dell’art. 5 della l. n. 985/77 ovvero dell’art. 4 della l. n. 449/85 – norme in base alle quali la redazione delle varianti dei piani regolatori di aeroporto è affidata esclusivamente alle società concessionarie delle gestioni aeroportuali, applicandosi altresì, per quanto concerne i lavori da eseguirsi, la procedura prevista dagli artt. 81 e 88 del cit. d.P.R. n. 616/77 – bensì, come già ampiamente chiarito, quella dell’art. 7 della cit. l. n. 985/77, relativa alle aree “adiacenti” al sedime aeroportuale.
Siffatta disposizione rappresenta infatti una norma di chiusura del complesso procedimento di pianificazione e realizzazione del sistema aeroportuale della capitale, essendo dichiaratamente intesa a salvaguardare le esigenze di “rispetto e di ampliamento dell’impianto aeroportuale di Fiumicino”.
Questa, invero oltremodo chiara disposizione, destituisce di ogni rilevanza l’affermazione del Comune di Fiumicino secondo cui, relativamente all’area di Pianabella, si sarebbe formato un “consolidato affidamento” del soggetto proprietario in ordine alla destinazione a “servizi privati”, formalmente recepita dal nuovo strumento urbanistico.
In disparte quanto sopra argomentato circa l’assetto urbanistico dell’area, destinata fin dal 1974 a “Servizi pubblici generali”, la specifica disciplina relativa alla pianificazione territoriale delle aree adiacenti all’impianto aeroportuale – anche ove, in ipotesi, un simile affidamento si fosse effettivamente creato – è di per sé idonea ad impedire qualsivoglia declinazione dei noti principi giurisprudenziali in tema di motivazione delle varianti urbanistiche incidenti su aspettative qualificate dei proprietari dei terreni interessati.
3. Le considerazioni che precedono appaiono assorbenti degli ulteriori motivi proposti da ADR in ordine all’insufficiente valutazione, da parte del Comune e della Regione, delle prospettive di sviluppo dell’aeroporto di Fiumicino (con le conseguenti necessità di adeguamento infrastrutturale), dei vincoli aeroportuali, del c.d. rischio aeronautico, ed, infine, della zonizzazione acustica dell’intorno aeroportuale.

Si tratta, infatti, di aspetti già negativamente valutati dall’ENAC con il parere reso in data 10.7.2003, per il cui superamento occorre pertanto avviare, in caso di perdurante contrasto, la procedura disciplinata dall’art. 81 del d.P.R. n. 616/77 (nonché dal d.P.R. n. 383/94), così come espressamente previsto dall’art. 7 della l. n. 985/77.
Per completezza va ancora osservato, quanto all’affermazione delle resistenti secondo cui la destinazione a “servizi privati” non contiene previsioni incompatibili con lo sviluppo dell’infrastruttura aeroportuale, essendo gli interventi previsti comunque relativi ad “usi finalizzati ad attività di servizio dell’aeroporto”, che vi è una elementare ed ontologica differenza tra siffatta destinazione e il precedente vincolo preordinato all’esproprio imposto sull’area di Pianabella.
Anche a volere ammettere, infatti, che gli interventi programmati da Alitalia siano effettivamente rispondenti alle esigenze di sviluppo e di adeguamento dell’infrastruttura aeroportuale all’incremento dei volumi di traffico previsti, la loro effettiva realizzazione è comunque rimessa all’esclusiva volontà di Alitalia (o dei soggetti ai quali verrà alienato il compendio immobiliare) e non già degli Enti affidatari degli interessi pubblici relativi al trasporto aereo e alla gestione aeroportuale.
In punto di fatto, va peraltro chiarito che per gli interventi previsti (in particolare il n. 52 il n. 54) le NTA del PRG (art. 64. 3 e
consentono la realizzazione – per circa 268.000 mq. di superficie lorda e 1.200.000 mc di volume edificabile – di “complessi direzionali, alberghi e motels, centri congressuali”, nonché di “pubblici esercizi, terziario diffuso, attrezzature culturali e sedi istituzionali, attrezzature per lo sport e il tempo libero, complessi direzionali, centri congressuali”.
Siffatti interventi, pur genericamente compatibili con le attività aeroportuali, non possono tuttavia considerarsi come strumentali e/o funzionali allo sviluppo delle attività aviatorie per la semplice ragione che è del tutto mancata la prescritta concertazione tra lo Stato e gli Enti locali, finalizzata alla verifica delle necessità di ampliamento dell’impianto aeroportuale.
Va infine chiarito che la vicenda in esame si appalesa ben diversa da quelle scelte pianificatorie che, al fine di dotare il territorio di attrezzature e servizi, prevedono il concorrente intervento dell’iniziativa economica privata, eventualmente accompagnata da strumenti di convenzionamento, risultando pertanto attuabili senza necessità di previa ablazione del bene (cfr. Corte Cost., sentenza 20 maggio 1999, n. 179).
Nel caso di specie, le infrastrutture e le attrezzature previste per l’area di Pianabella sono infatti concepite (e qualificate) come opere e servizi meramente privati, mentre gli interventi pubblici che formano oggetto della convenzione urbanistica accessiva (e dei quali il Comune potrebbe in teoria imporre l’attuazione coattiva) riguardano essenzialmente le opere “strategiche” di interesse comunale inserite nel Programma di interventi per il “Quadrante Ovest” (cfr. la cit. delibera del Consiglio Comunale n. 11/2003).
In definitiva, per quanto appena argomentato, il ricorso principale va accolto, dovendo disporsi, in parte qua, l’annullamento degli atti impugnati.
3. Sono invece inammissibili, a parere del Collegio, i motivi aggiunti, incentrati sulle iniziative assunte dal Comune di Fiumicino e dalla Regione Lazio al fine di rimuovere i vincoli di inedificabilità assoluta gravanti sull’area di Pianabella in ragione del contrasto, o quantomeno, del difetto di coordinamento, tra il parere inizialmente reso dal Servizio geologico regionale (n. 4114 dell’11.2. 2002) e quelli espressi successivamente, segnatamente in occasione della Conferenza di Servizi finalizzata all’approvazione dei Piani particolareggiati n. 1 e n. 2.

In disparte ogni altra considerazione (e cioè l’effettiva permanenza dell’interesse a censurare siffatte determinazioni, attesa la caducazione dello strumento urbanistico, nella parte gravata da ADR) è agevole rilevare come gli atti impugnati abbiano natura endoprocedimentale, risultando meramente propedeutici ad un intervento in via di autotutela da parte della Regione volto a chiarire e/o stabilire definitivamente quali sia la natura e l’estensione dei vincoli effettivamente gravanti sull’area di Pianabella.
In definitiva, per quanto appena argomentato, il ricorso principale deve essere accolto, mentre i motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili.
Si ravvisano, infine, giuste ragioni, per compensare tra le parti, le spese di giudizio.

P.Q.M.