Pres. Stefano Baccarini, est. Carlo Mosca
Panama Giardini Srl (Avv. Fabio Cintioli) c. Roma Capitale (Avv. Umberto Garofoli)

sul regime autorizzatorio agevolato di cui all’art. 9 della L. n. 122/1989 per la realizzazione di parcheggi

Edilizia e urbanistica – Parcheggi – L.Tognoli – Sentenza TAR Lazio Roma n.819/2015 –Sospensione – Accoglimento – Motivi

Deve essere sospesa l’esecuzione della sentenza n. 819/2015, con cui il TAR Lazio Roma ha ritenuto inapplicabile il regime agevolato di cui alla L.Tognoli ai parcheggi realizzati dall’appellante per carenza del vincolo di pregiudizialità richiesto dalla normativa, considerato che gli effetti della delibera del Consiglio Comunale di Roma Capitale n. 165/1997 e l’atto d’obbligo con cui l’attuale appellante si è impegnata a destinare in modo certo e irrevocabile i parcheggi realizzati ex art. 9 della legge n. 122/1989 a pertinenza di tutti gli immobili esistenti nell’area limitrofa sono elementi sufficienti a determinare il vincolo di pregiudizialità necessario per l’applicazione del regime agevolato.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 2789 del 2015, proposto da:

Panama Giardini Srl, rappresentata e difesa dall’avv. Fabio Cintioli, con domicilio eletto presso lo stesso, in Roma, via Vittoria Colonna, n.32;

Roma Capitale, rappresentata e difesa per legge dall’avvocato Umberto Garofoli, con domicilio eletto in Roma, Via del Tempio di Giove, n.21;

della sentenza n.819 del T.A.R. LAZIO – ROMA (Sezione Prima Quater) del 19 gennaio 2015, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’art. 98 cod. proc. amm.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza del Tribunale amministrativo regionale di reiezione del ricorso di primo grado, presentata in via incidentale dalla parte appellante;
Relatore, nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2015, il Cons. Carlo Mosca e uditi per le parti l’avvocato Cintioli;

Considerato che, ad una prima sommaria delibazione propria della fase cautelare, i motivi addotti dalla parte appellante sembrerebbero essere sostenuti da argomentazioni convincenti, soprattutto con riguardo agli effetti della delibera del Consiglio Comunale n. 165/1997 e alla produzione, in coerenza con quanto previsto da quest’ultima delibera, dell’atto d’obbligo con cui l’attuale appellante si è impegnato a destinare in modo certo e irrevocabile i parcheggi realizzati ex art. 9 della legge n. 122/1989 a pertinenza di tutti gli immobili presenti all’interno di un’area di prossimità individuata dalla stessa Amministrazione Capitolina;
Considerato che lo stesso provvedimento di demolizione sembrerebbe non essere adeguatamente sostenuto da una congrua motivazione in considerazione del lasso di tempo intercorso tra l’accertamento del presunto abuso e l’adozione dell’ordine in questione;
Ritenuto, quanto al periculum in mora, sussistenti i presupposti di cui all’articolo 98 del codice del processo amministrativo, dal momento che l’esecuzione della sentenza gravata determinerebbe un grave e irreparabile pregiudizio per la società appellante, in considerazione degli ingenti investimenti impiegati nell’opera ritenuta abusiva;
Ritenuto che debba conseguentemente essere accolta l’istanza cautelare presentata nel ricorso in appello;
Ritenuto che per la specificità della vicenda giuridica e fattuale sussistono giusti motivi per compensare le spese della presente fase cautelare;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie l’istanza cautelare (ricorso n. 2789 del 2015) e, per l’effetto, sospende l’esecuzione della sentenza impugnata.
Fissa la discussione del merito alla data del 3 dicembre 2015.
Spese compensate.
Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa e sia depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 19 maggio 2015, con l’intervento dei magistrati:
Stefano Baccarini, Presidente
Maurizio Meschino, Consigliere
Carlo Mosca, Consigliere, Estensore
Marco Buricelli, Consigliere
Maddalena Filippi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20/05/2015

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Ordinanza – 20/5/2015 n.2181 proviene da Giustamm.

Pres. Corrado – Est. Maiello

PTP di Capri ed Anacapri – Conservazione, Protezione, Ricostruzione del Verde – Classificazione Interventi edilizi consentiti
 

Estraneità dell’opera proposta, necessariamente comportante uno scavo (con conseguente alterazione dell’andamento naturale del terreno) ed una attività edilizia di costruzione (ancorché interrata), alle attività di “conservazione e ricostituzione del verde secondo l’applicazione dei principi fitosociologici che rispettino i processi dinamico – evolutivi e nella potenzialità della vegetazione dell’area”, queste ultime espressamente consentite dal PTP.
 
 

ha pronunciato la presente
 

sul ricorso numero di registro generale 1191 del 2011, proposto da: 
Luigi Pezone, rappresentato e difeso dall’avv. Orazio Abbamonte, con domicilio eletto presso l’avv. Orazio Abbamonte in Napoli, viale Gramsci, n.16;
 

Comune di Capri, in persona del Sindaco p.t., non costituito in giudizio;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendenza Beni Architettonici e Paesaggistici, Storici, Artistici, ed Etnoantropologici Napoli e Provincia, in persona del rappresentante legale p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato Napoli, presso la quale è domiciliato in Napoli, Via Diaz, n. 11;

per l’annullamento
del provvedimento n.21754/2010 recante parere negativo espresso dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici, Storici, Artistici, ed Etnoantropologici di Napoli e Provincia, sulla richiesta di autorizzazione finalizzata alla realizzazione di una piscina.
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2015 la dott.ssa Anna Corrado e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

Espone l’odierno ricorrente di aver, nel settembre del 2004, avanzato istanza per ottenere il rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione di una piscina in area ricadente nel territorio del Comune di Capri. L’autorizzazione è stata rilasciata con provvedimento n. 160 del 3 dicembre 2004 sulla scorta di parere favorevole della commissione edilizia integrata e dell’avviso espresso dalla Soprintendenza di non sussistenza di motivi di annullamento.
Rappresenta ancora il ricorrente che i lavori non sono stati, tuttavia, eseguiti, donde una sua richiesta di proroga del titolo e che “l’amministrazione, avendone tardato l’esame, ha ritenuto che, venuta meno la prima autorizzazione, fosse necessario procedere ad un rilascio ex novo del titolo”. Intervenuto quindi un nuovo parere favorevole della Commissione edilizia integrata, la Soprintendenza si è questa volta espressa negativamente sulla scorta del rilievo per cui la piscina “comportando opere di scavo, realizzazioni di rivestimenti, nonché d’impianto di carico e scarico di filtraggi, pavimentazioni e quant’altro occorra, viene di fatto a diminuire il verde esistente, oltre che ad alterare l’andamento naturale del terreno, in violazione di quanto disposto dal primo capoverso del punto 4 dell’art. 11, e quindi si pone in insanabile contrasto con la tutela integrale prevista dall’art. 11 P.T.P.”
Con nota prot. n. 30/T 429 del 10 gennaio 2011, a firma del responsabile delegato all’attività di tutela paesaggistica del Comune di Capri, è stata data al ricorrente comunicazione di preannuncio di provvedimento negativo.
Avverso detta nota e il presupposto parere negativo della soprintendenza è dunque proposto il presente gravame a sostegno del quale deduce il ricorrente la violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 11 P.T.P. di Capri approvato con d.m. 8 febbraio 1999 nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione e contrasto con precedenti statuizioni.
Ad avviso del ricorrente, in sostanza, sono espressamente consentiti dal citato P.T.P. interventi, quale quello per cui è causa, che “portino alla riqualificazione estetica e la sistemazione a verde” e, comunque, nessuna delle disposizioni di tutela vieta la realizzazione di piscine.
Non si è costituita in giudizio l’amministrazione comunale, mentre si è costituito in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali, del quale è depositata in atti del giudizio nota con allegati nella quale si afferma la infondatezza del proposto ricorso.
Alla pubblica udienza del 25 marzo 2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto.
Va premesso, in termini generali, che il Piano Territoriale Paesistico (P.T.P.) di Capri ed Anacapri – approvato con d.m. 8 febbraio 1999 ai sensi dell’art. 1-bis, secondo comma, l. 8 agosto 1985, n. 431 detta puntuali disposizioni di tutela del territorio dell’isola, per il suo speciale pregio paesaggistico. Queste disposizioni manifestano, in ragione del particolare valore paesaggistico dell’isola e delle sue componenti (valutato nel suo insieme e non più episodicamente, mediante una considerazione previa e obiettiva, integrale e globale del contesto tutelato e della tollerabilità delle trasformazioni future), limiti rigorosi e generali alla valutazione concreta di compatibilità degli interventi modificativi dell’assetto dei luoghi (cfr. Cons. Stato, VI Sezione, 19 gennaio 2011 n. 371). Per ciò che attiene all’uso, cioè alla trasformazione del territorio, il Piano paesistico ha, del resto, la sua funzione precipua nell’individuare in negativo gli interventi che, per l’inconciliabilità con il contesto, sono in posizione di incompatibilità assoluta con i valori salvaguardati dal vincolo; e per questi introduce un regime di immodificabilità per zone, o per categorie di opere reputate comunque incompatibili con i valori protetti, dunque non realizzabili (cfr. Cons. Stato, II, 20 maggio 1998, n. 548/98 e 549/98).
Ciò premesso, occorre rilevare che l’art. 9 (interventi consentiti per tutte le zone) del P.T.P.. – con prescrizione relativa a tutti gli ambiti di tutela in cui è stato suddiviso il territorio dei due comuni interessati, mediante le classificazioni P.I. (protezione integrale), P.I.R. (protezione integrale con restauro pesistico/ambientale), R.U.A. (recupero urbanistico/edilizio e restauro paesistico/ambientale) – individua tipologie di interventi edilizi consentiti, che sono per loro natura in funzione strettamente conservativa del patrimonio edilizio esistente. Questi consistono in “interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di restauro e risanamento conservativo e di riqualificazione estetica degli immobili e delle aree pertinenziali, anche mediante l’inserimento di elementi architettonici tipici e tradizionali del luogo che non costituiscano nuove volumetrie”.
L’ art. 12 del P.T.P. reca, inoltre, prescrizioni indirizzate all’ esclusiva e specifica tutela della zona P.I.R..
L art. 12, comma 3, per le “zone di protezione integrale con restauro pesistico/ambientale” (P.I.R.), analogamente all’art. 11, comma 3, per le “zone di protezione integrale” (P.I.), delle Norme di attuazione del P.T.P. individua in positivo gli interventi ammissibili, nello stretto limite della conservazione e miglioramento del verde e del risanamento e restauro ambientale, con eliminazione di infrastrutture di contrasto indicate in dettaglio.
L’art. 12, comma 4, analogamente all’art. 11, comma 4, detta poi in negativo, a salvaguardia dell’integrità del territorio, una serie di divieti e limitazioni fra i quali assumono rilievo i divieti di “qualsiasi intervento che comporti incremento di volumi esistenti” e di “alterazione dell’andamento naturale del terreno”.
Ci si trova, quindi, di fronte di un corpo di disposizioni che, in relazione alle caratteristiche intrinseche dei luoghi di cui è stato già accertato a suo tempo, con il vincolo, il valore paesistico ed ambientale, si traducono in incisive limitazioni delle facoltà del titolare del diritto dominicale riguardo, segnatamente, all’esercizio del potere edificatorio.
Ciò posto, è agevole rilevare che la costruzione della piscina, in relazione alla sua consistenza modificativa e trasformativa dell’assetto del territorio, non si configura come riconducibile fra gli interventi consentiti dal richiamato art. 9 del P.T.P., cioè mediante una previsione trasversale giovevole per tutte le zone.
La previsione dell’art. 9, invero, concerne lavori che, alla luce delle definizioni che si enucleano dall’art. 3, lett. a), b) e c) del testo unico delle disposizioni legislative in materia edilizia, di cui al d.lgs. 6 giugno 2001, n. 378 – utili per l’attitudine descrittiva del tipo di intervento, anche in tema di tutela del paesaggio –, assolvono un ruolo strettamente manutentivo e conservativo del patrimonio edilizio esistente ed escludono l’asservimento all’edificazione di nuove porzioni del territorio, oltre quelle che sono già state interessate dall’attività costruttiva. Ciò vale all’evidenza per i lavori di “manutenzione ordinaria e straordinaria”, per i quali resta però fermo l’obbligo di non alterazione delle superfici delle unità immobiliari e delle destinazioni in uso in atto.
Ad analoga conclusione si deve pervenire per gli interventi qualificati di “restauro e risanamento conservativo”, ove si consideri che essi sono in ogni caso circoscritti al “consolidamento, ripristino e rinnovo degli elementi costituivi dell’ edificio”, nei limiti della cui consistenza originaria può aver luogo l’ “inserimento (di) . . . elementi accessori” o di nuovi impianti.
Va infine rilevata, come già osservato da questa Sezione, la estraneità dell’opera proposta, necessariamente comportante uno scavo (con conseguente alterazione dell’andamento naturale del terreno) ed una attività edilizia di costruzione (ancorchè interrata), alle attività di “conservazione e ricostituzione del verde secondo l’applicazione dei principi fitosociologici che rispettino i processi dinamico – evolutivi e nella potenzialità della vegetazione dell’area”, queste ultime espressamente consentite (cfr. T.A.R. Napoli, VI Sezione, 23 giugno 2011 n. 3358).
In definitiva, risulta legittimo il parere negativo reso dalla Soprintendenza poiché correttamente correlato alla tipologia di intervento proposto e alle ragioni del contrasto (insanabile) di detto intervento con le esigenze di tutela previste dal P.T.P., risultando quindi atto non solo coerente con le disposizioni del Piano che il ricorrente assume di contro, infondatamente, violate, ma anche congruamente motivato e conseguente sul piano logico e giuridico alla condotta istruttoria.
Sussistono giusti motivi, avuto anche riguardo alle peculiarità in fatto della controversia, per compensare integralmente le spese del presente giudizio nei riguardi dell’Amministrazione statale.
Non si dà luogo a pronuncia sulle spese nei riguardi del Comune intimato in ragione nella sua mancata costituzione in giudizio.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate nei confronti dell’Amministrazione statale.
Nella per le spese nei confronti del Comune.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
 
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2015 con l’intervento dei magistrati:
Umberto Maiello, Presidente FF
Paola Palmarini, Primo Referendario
Anna Corrado, Primo Referendario, Estensore
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VI – Sentenza – 20/5/2015 n.2829 proviene da Giustamm.

Pres. Maiello – Est. Corrado

Condono Edilizio – L. 326/2003: Divieto rilascio di sanatorie nei territori vincolati paesaggisticamente – L. 269/2003: Divieto superabile – Conformità urbanistica delle opere realizzate
 

A tal riguardo, mette conto evidenziare che il legislatore ha introdotto una disciplina (art. 32 comma 27, lett. d), d.l. n. 269 del 2003) – più restrittiva rispetto a quelle precedenti – che in presenza di abusi realizzati in zone vincolate richiede il requisito aggiuntivo della conformità urbanistica delle opere realizzate in assenza o in difformità dal prescritto titolo abilitativo.
 
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VI – Sentenza – 20/5/2015 n.2836 proviene da Giustamm.

Divieto di assunzione di personale per le amministrazioni pubbliche in ritardo nei pagamenti

Amministrazioni locali – Divieti di assunzione – Elusione – Applicabilità del divieto di assunzioni in conseguenza del ritardo nei pagamenti – Convenzione stipulata da un Comune per l’utilizzo di personale già assunto a tempo indeterminato presso un altro ente per un periodo predeterminato e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo.

Con la deliberazione n. 153/2015/PAR la Sezione regionale di controllo per la Campania  si è pronunciata in merito all’interpretazione dell’art. 41, comma 2, del D.L. 66/2014, convertito nella L. 89/2014, relativo al divieto di assunzione di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, per le amministrazioni pubbliche (esclusi gli enti del servizio sanitario nazionale) che registrano tempi medi nei pagamenti superiori a quelli previsti dal d.lgs. 192/2012 e dal d.lgs. 231/2002.
In particolare, la Sezione ha escluso che un  Comune, che abbia effettuato i pagamenti in tempi medi superiori a quelli prescritti dalla normativa, possa stipulare una convenzione, di cui all’art. 14 co. 1 del CCNL 22.1.2004, con un altro ente per l’utilizzo di personale già assunto a tempo indeterminato presso quest’ultimo, per un periodo predeterminato e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo.
La Sezione osserva che già altre norme hanno introdotto nei confronti degli enti locali –con formulazione identica rispetto a quella di cui al citato art. 41, comma 2, del D.L. 66/2014 – divieti assunzionali, conseguenti all’accertamento di violazioni particolarmente significative della normativa di settore, ad esempio, in materia di rispetto del patto di stabilità, di contenimento delle spese per il personale, ecc. (cfr. art. 76, comma 4, del D.L. 112/2008; art. 1, comma 557-ter, L. 296/2006; art. 1, comma 119, L.220/2010; art. 31, comma 26, L. 183/2011). La Corte ritiene che debba valorizzarsi  l’ampiezza ed il rigore del contenuto di tali divieti non solo in considerazione del tenore categorico e omnicomprensivo delle espressioni ma anche in ragione della particolare rilevanza dei principi che il legislatore ha inteso tutelare mediante l’introduzione di norme recanti i predetti vincoli. Tra tali principi può farsi rientrare anche la materia del rispetto dei tempi previsti per il pagamento di somme da parte di pubbliche amministrazioni; tale materia va inquadrata nell’ambito della contabilità delle pubbliche amministrazioni ed è riconducibile alle esigenze di armonizzazione dei bilanci e al coordinamento della finanza pubblica.
Inoltre, il legislatore, oltre a prevedere un divieto generalizzato di assunzione di personale, ha anche fatto “…divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione”; ciò preclude anche opzioni alternative e possibili espedienti elusivi basati su una lettura strumentalmente formalistica della disposizione. La giurisprudenza, a tal proposito, ha riconosciuto un’equivalenza sostanziale tra la stipula di convenzioni ex art. 14 del CCNL del 22 gennaio 2004 e le altre fattispecie nelle quali si realizzano nuove assunzioni, poiché l’ente, anche nel primo caso, si avvantaggia di un incremento oneroso delle prestazioni lavorative.

LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA
 

                                    Del/Par n. 153  /2015

composta dai seguenti magistrati:

Pres. di Sezione Ciro Valentino                          Presidente          
Cons. Silvano Di Salvo                                      Relatore    
Cons . Tommaso Viciglione
I Ref.  Rossella Bocci
I Ref.  Innocenza Zaffina 
Ref.    Francesco Sucameli
Ref.    Carla Serbassi

ha adottato la seguente deliberazione nella camera di consiglio del 20 maggio 2015

Visto l’art.100, comma 2, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n° 3;
Visto il r.d. 12 luglio 1934 n° 1214 e le successive modificazioni ed integrazioni, recante l’approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti;
Vista la legge 14 gennaio 1994 n° 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Vista la legge 5 giugno 2003 n° 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n° 3;
Visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con deliberazione n° 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Vista, in particolare, la deliberazione n° 229 del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti, approvata in data 19 giugno 2008 ai sensi dell’art. 3, comma 62, della legge 24 dicembre 2007 n° 244;
Vista la deliberazione n° 9/SEZAUT/2009/INPR della Sezione delle autonomie della Corte dei conti in data 4 giugno-3 luglio 2009;
Visto l’art. 17, comma 31, del decreto-legge 1° luglio 2009 n° 78, convertito nella legge 3 agosto 2009 n° 102;
Vista la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Campania n° 74/2009 del 30 settembre 2009;
Visti altresì i principi decisionali individuati dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti con la deliberazione n° 8/AUT/2008 del 12 maggio-4 luglio 2008 e le indicazioni procedurali di cui alla nota del Presidente della Corte dei conti n° 2789 del 28 settembre 2009;
Vista la nota prot. n° 96/15/R.E. del 17 marzo 2015, a firma del Sindaco del Comune di Teano (CASERTA), con la quale viene rivolta a questa Sezione una richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003 n° 131.
Vista l’ordinanza presidenziale n° 41 del 20 maggio 2015 con la quale la questione è stata deferita all’esame collegiale della Sezione;
Udito il relatore, Consigliere Silvano DI SALVO;
PREMESSO 
Con la nota indicata in epigrafe il Sindaco interpellante, dopo aver richiamato in premessa la normativa relativa al contrasto ai ritardi nei pagamenti nelle transazioni commerciali, e, segnatamente, l’art. 4 del d. lgs. 9 ottobre 2002 n° 231, recante “Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”, l’art. 3, comma 1, del d. lgs. 9 novembre 2012 n° 192 (per il quale la disciplina in argomento si applica alle transazioni commerciali concluse a decorrere dal 1° gennaio 2013), l’art. 41 del decreto legge 24 aprile 2014 n° 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014 n° 89, e, in particolare, il comma 2 del predetto art. 41, relativo al divieto di assunzione di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, rivolto alle amministrazioni pubbliche (esclusi gli enti del servizio sanitario nazionale) che registrano tempi medi nei pagamenti superiori a quelli previsti dalla norma cit., e dopo aver richiamato quanto previsto dall’art. 14, comma 1, del c.c.n.l. 22 gennaio 2004, in ordine alla possibilità di utilizzazione, mediante convenzione, per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo, di personale assegnato da altri Enti, ha rivolto a questa Sezione una richiesta di parere nei termini che seguono :
“Qualora un Comune abbia registrato nei pagamenti tempi medi superiori a quelli prescritti dalla normativa indicata in premessa e stante quindi il divieto, previsto dal citato art. 41 co. 2 del d.l. 66/2014, di assunzione di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, si chiede se lo stesso Comune possa stipulare una convenzione, di cui all’art. 14 co. 1 del CCNL 22.1.2004, con un altro Ente per l’utilizzo di personale già assunto a tempo indeterminato presso quest’ultimo Comune, per un periodo predeterminato e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo. In generale si chiede quindi di chiarire se le predette convenzioni, non configurandosi come rapporto di lavoro a tempo parziale ma come utilizzazione parziale di un lavoratore già assunto presso un altro Ente, siano escluse dal divieto sancito dal citato art. 41 co. 2 del d.l. 66/2014.”.
 CONSIDERATO
In rito, nel richiamare l’orientamento sin qui seguito dalla Sezione in ordine alle richieste di parere in materia di contabilità pubblica avanzate direttamente dall’organo comunale munito di rappresentanza legale esterna, ritiene il Collegio soggettivamente ammissibile, nelle more della istituzione del Consiglio delle autonomie locali nella Regione Campania, l’istanza in esame, in quanto formulata  dall’organo di vertice dell’Amministrazione, legittimato ad esprimere la volontà dell’Ente e ad impegnare lo stesso verso l’esterno.

Sotto il profilo oggettivo, vanno poi svolte le seguenti considerazioni.

Il quesito posto nella richiesta di parere in esame concerne la possibilità a meno di considerare le convenzioni di cui all’art. 14, comma 1, del contratto collettivo nazionale di lavoro del personale del comparto delle regioni e delle autonomie locali per il quadriennio normativo 2002-2005 e il biennio economico 2002-2003, sottoscritto il 22 gennaio 2004, escluse dal divieto sancito dall’art. 41, comma 2, del decreto legge 24 aprile 2014 n° 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014 n° 89, per il quale “Al fine di garantire il rispetto dei tempi di pagamento  di  cui all’articolo 4 del decreto legislativo 9 ottobre  2002,  n.  231,  le amministrazioni pubbliche di cui al comma 1,  esclusi  gli  enti  del Servizio sanitario nazionale, che, sulla  base  dell’attestazione  di cui al medesimo comma, registrano tempi medi nei pagamenti  superiori a 90 giorni nel 2014 e a 60 giorni a decorrere dal 2015,  rispetto  a quanto disposto dal decreto  legislativo  9  ottobre  2002,  n.  231, nell’anno successivo a quello di riferimento non possono procedere ad assunzioni  di  personale  a  qualsiasi  titolo,   con   qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi  i  rapporti  di  collaborazione coordinata  e  continuativa  e   di   somministrazione,   anche   con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. E’ fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti  di  servizio  con  soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione.”.

La norma contrattuale menzionata nella richiesta di parere in esame (art. 14, comma 1, del c.c.n.l. 22 gennaio 2004) prevede, a sua volta, che “Al fine di soddisfare la migliore realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle risorse, gli enti locali possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati, personale assegnato da altri enti cui si applica il presente CCNL per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza. La convenzione definisce, tra l’altro, il tempo di lavoro in assegnazione, nel rispetto del vincolo dell’orario settimanale d’obbligo, la ripartizione degli oneri finanziari e tutti gli altri aspetti utili per regolare il corretto utilizzo del lavoratore. La utilizzazione parziale, che non si configura come rapporto di lavoro a tempo parziale, è possibile anche per la gestione dei servizi in convenzione.”.

Ciò premesso, occorre considerare che già altri testi normativi hanno introdotto – con formulazione identica rispetto a quella di cui al citato art. 41, comma 2, del menzionato decreto legge n° 66 del 2014 – divieti assunzionali nei confronti degli enti locali, conseguenti all’accertamento di violazioni particolarmente significative della normativa di settore, ad esempio, in materia di rispetto del patto di stabilità, di contenimento delle spese per il personale, ecc. (cfr. art. 76, comma 4, del decreto legge 2008 n° 112, convertito dalla legge 2008 n° 133, e succ. modiff.; art. 1, comma 557-ter, della legge 27 dicembre 2006 n° 296; art. 1, comma 119, della legge  13 dicembre 2010 n° 220; art. 31, comma 26, della legge 12 novembre 2011 n° 183, ecc.) .
Questa Corte è già stata in passato ripetutamente interpellata in sede consultiva, in particolare al fine di ottenere pareri in ordine alla possibilità o meno di ritenere che i predetti divieti di “procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto” (questo il testo comune alle suindicate norme), siano o meno preclusivi dell’utilizzazione convenzionale di personale ex art. 14, comma 1, del contratto collettivo nazionale di lavoro del personale del comparto delle regioni e delle autonomie locali per il quadriennio normativo 2002-2005 e il biennio economico 2002-2003, sottoscritto il 22 gennaio 2004.
L’interpretazione prevalente fornita, al riguardo, dalle Sezioni regionali di controllo, sin dalla deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Basilicata n° 5 del 27 marzo 2007, ha posto in evidenza, preliminarmente, l’ampiezza ed il rigore del contenuto dei divieti in argomento, evidenziando, poi, come la particolare cogenza degli stessi derivi direttamente – oltre che dal tenore categorico e omnicomprensivo delle espressioni utilizzate nelle menzionate disposizioni – anche dalla particolare rilevanza, all’interno del sistema ordinamentale, dei principi che il legislatore ha inteso, di volta in volta, tutelare mediante l’introduzione di norme recanti i predetti vincoli assunzionali, particolarmente stringenti, e da interpretare, dunque, in maniera rigorosa (ex plurimis, cfr. Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n° 163 del 31 ottobre 2013).
Ad esempio, proprio al fine di individuare il corretto significato delle menzionate norme restrittive, è stata più volte posta in rilievo dalle Sezioni interpellate in sede consultiva, la circostanza che il rispetto del patto di stabilità (la cui violazione costituisce il presupposto dell’operatività di più norme recanti, nei termini suindicati, divieti di assunzione di personale) è inquadrato tra i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica.
Tra tali principi può farsi rientrare anche la materia del rispetto dei tempi normativamente previsti per il pagamento di somme da parte di pubbliche amministrazioni, da inquadrare nell’ambito del bilancio e della contabilità delle pubbliche amministrazioni, e riconducibile alle esigenze di armonizzazione dei bilanci pubblici, oltre che, in particolare, proprio al coordinamento della finanza pubblica (cfr. Corte costituzionale, sentenza 6 maggio 2010, n° 156; in particolare : punto n° 5.1 della motivazione; vedasi anche Corte costituzionale, sentenza 6 luglio 2012, n° 173).
Da ciò deriva che, anche con riferimento alla specifica disposizione qui in esame (art. 41, comma 2, del decreto legge n° 66 del 2014, convertito dalla legge n° 89 del 2014), vada affermata la portata generale e omnicomprensiva del divieto di assunzione ivi previsto, similmente a quanto già sostenuto da questa Corte per altre, similari ipotesi normative, cui innanzi si è fatto cenno (Sezione regionale di controllo per il Veneto, 15 gennaio 2010, n° 6 e 24 marzo 2010, n° 37; Sezione regionale di controllo per la Puglia, 29 luglio 2014, n° 143, ecc.). 
In particolare, va evidenziato al riguardo che il legislatore, oltre a prevedere un divieto generalizzato di assunzione di personale, in tutte le norme restrittive innanzi menzionate ha anche fatto “…divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione”, con ciò precludendo anche opzioni alternative e possibili espedienti elusivi basati su una lettura strumentalmente formalistica della norma.
La giurisprudenza di questa Corte ha, invero, riconosciuto, ai fini di che trattasi, un’equivalenza sostanziale tra la stipula di convenzioni ex art. 14 del c.c.n.l. del 22 gennaio 2004 e le altre fattispecie nelle quali si realizzano nuove assunzioni, in quanto l’ente, anche nel primo caso, si avvantaggia, comunque, di un incremento oneroso delle prestazioni lavorative.
Il ricorso alle predette convenzioni, nei casi di operatività del divieto in argomento, si configura, dunque, come contrastante con la voluntas legis volta a ricomprendere nel divieto stesso ogni fattispecie che consista in un’ulteriore prestazione lavorativa instaurata a vantaggio dell’Ente, sicché in tali termini va fornita riposta al quesito posto alla Sezione con la richiesta di parere in argomento.
 
Nelle suesposte considerazioni è, dunque, il parere della Sezione.

Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, per il tramite della Segreteria del Servizio di supporto, all’Amministrazione interessata.

Così deliberato in Napoli, nella camera di consiglio del 20 maggio 2015. 
    
     IL RELATORE                                         IL PRESIDENTE 
f.to Cons. Silvano DI SALVO                     f.to Pres. di Sezione Ciro VALENTINO

Depositato in segreteria in data 20 maggio 2015

    Il Direttore del servizio di supporto
       f.to Dott. Mauro Grimaldi

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Contabilizzazione delle spese legali dell’ente locale – Valutazione di congruità – Armonizzazione dei sistemi contabili

Spese legali dell’ente locale – Valutazione di congruità – Sull’obbligo gravante sull’ente locale di procedere ad una valutazione della congruità della parcella legale, in relazione all’attività in concreto svolta dalla propria difesa legale.

La Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la deliberazione n. 200/2015 fissa un importante principio in tema di sana gestione dell’ente locale, in relazione alla corresponsione dell’onorario spettante al legale, che ha difeso l’amministrazione stessa, oltre a fornire indicazioni per la corretta contabilizzazione dei relativi oneri anche alla luce dell’attuazione dell’armonizzazione dei sistemi contabili (ex D.Lgs. n. 118/2011 e succ. mod.).
Viene preliminarmente ricordato come nel caso delle spese di patrocinio legale relative a giudizi per l’accertamento delle responsabilità civili, penali ed amministrative promossi nei confronti di dipendenti ed amministratori dell’ente locale, in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali, conclusisi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, l’attuale quadro normativo (art. 18, comma 1, del D.L. 25/3/1997, n. 67, convertito, con modificazioni, nella L.  23/5/1997, n. 135) preveda che tali spese siano rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato.
Nel parere in rassegna si ritiene che, anche al di fuori del caso ora richiamato e rispetto al quale opera, come visto, un’espressa previsione normativa, l’ente locale, prima di procedere al pagamento di una parcella presentata dal proprio difensore, abbia, comunque, il dovere di esaminare la documentazione relativa all’attività svolta dal difensore per valutarne la congruità.
In questo senso appare, infatti, dirimente l’obbligo, gravante sull’ente locale, di garantire una “attenta e prudente gestione della spesa pubblica”. La richiesta valutazione di congruità deve, conseguentemente riguardare “non solo la conformità della parcella alla tariffa forense, ma anche il rapporto fra l’importanza e delicatezza della causa e le somme spese per la difesa”. Infine viene fornito anche un utile parametro di commisurazione della parcella, nel caso l’Amministrazione pubblica risulti soccombente: la liquidazione delle spese in favore della parte risultata vincitrice della controversia, operata nella sentenza che definisce il giudizio, può rappresentare “un parametro di congruità in relazione al valore della causa, al numero di udienze alle quali hanno partecipato i difensori delle parti in giudizio, nonché al numero di atti processuali redatti e depositati in corso di causa”.
In merito al secondo aspetto, ovvero quello della corretta contabilizzazione della relativa spesa, si ricorda come nell’allegato 4/2 del D.Lgs. n. 118/11, relativo al principio generale di competenza finanziaria, si affermi che gli impegni derivanti dal conferimento di incarico a legali esterni, la cui esigibilità non è determinabile, sono imputati all’esercizio in cui il contratto è firmato, in deroga al principio della competenza potenziata, al fine di garantire la copertura della spesa. In sede di predisposizione del rendiconto, in occasione della verifica dei residui prevista dall’articolo 3, comma 4 del suddetto decreto, se l’obbligazione non è esigibile, si provvede alla cancellazione dell’impegno ed alla sua immediata re-imputazione all’esercizio in cui si prevede che sarà esigibile, anche sulla base delle indicazioni presenti nel contratto di incarico al legale. Al fine di evitare la formazione di debiti fuori bilancio, infine, l’ente è tenuto a chiedere ogni anno al legale di confermare o meno il preventivo di spesa sulla base della quale è stato assunto l’impegno e, di conseguenza, provvede ad assumere gli eventuali ulteriori impegni.
 

Lombardia/200/2015/PAR

REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
IN
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
LOMBARDIA
 
composta dai magistrati:
dott.ssa Simonetta Rosa                    Presidente
dott. Gianluca Braghò            Primo Referendario
dott.ssa Laura De Rentiis            Primo Referendario (relatore)
dott. Donato Centrone            Referendario
dott. Paolo Bertozzi                Referendario
dott. Cristian Pettinari             Referendario 
dott. Giovanni Guida             Referendario
dott.ssa Sara Raffaella Molinaro        Referendario    
 
nella camera di consiglio del 18 maggio 2015
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall’articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003;
Vista la nota pervenuta il 25 marzo 2015 (prot. n. 60/pareri/2015) con la quale il Sindaco del Comune di Erbusco ha chiesto un parere in materia di contabilità pubblica;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’adunanza odierna per deliberare sulla richiamata richiesta di parere;
Udito il relatore, Laura De Rentiis;
OGGETTO DEL PARERE
Il Sindaco del Comune di Erbusco chiede alla Sezione un “parere circa la necessità, prima di procedere al pagamento: di sottoporre, o meno, la parcella del legale al parere di congruità della spesa della competente Avvocatura distrettuale dello Stato o, in alternativa, del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati; di avviare ,o meno, la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio per quella parte della parcella eccedente il preventivo impegno di spesa”.
PREMESSA
Il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta proveniente dal Comune di Erbusco rientri nell’ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall’art. 7 comma ottavo, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria, dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa.
In proposito, questa Sezione ha precisato, in più occasioni, che la funzione di cui al comma ottavo dell’art. 7 della legge n. 131/2003 si connota come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa.
I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l’organo di controllo esterno (per tutte: parere sez. Lombardia, 11 febbraio 2009, n. 36).
Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall’ente pubblico è motivata, generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare situazione.  L’esame e l’analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l’interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali dell’ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente, spettando, ovviamente, a quest’ultimo la decisione in ordine alle modalità applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda.
AMMISSIBILITA’ SOGGETTIVA
Riguardo all’individuazione dell’organo legittimato ad inoltrare le richieste di parere dell’ente comunale, si osserva che il sindaco del comune è l’organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere in quanto riveste il ruolo di rappresentante dell’ente ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L.
Pertanto, la richiesta di parere è ammissibile soggettivamente poiché proviene dall’organo legittimato a proporla.
AMMISSIBILITA’ OGGETTIVA
Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare che la disposizione, contenuta nel comma 8, dell’art. 7 della legge 131/03, deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali.
Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo.
Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il co. 8 prevede forme di collaborazione ulteriore rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite, in particolare, con l’attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica.
Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali ma che, anzi, le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva. 
Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, co. 31 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria della nozione di contabilità pubblica incentrata sul “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici”, da intendersi in senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010). 
Il limite della funzione consultiva, come sopra delineato, esclude qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa che ricade nella esclusiva competenza dell’autorità che la svolge; nonché esclude, altresì, che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali.
Dalle sopraesposte considerazioni consegue che la nozione di contabilità pubblica va conformandosi all’evolversi dell’ordinamento, seguendo anche i nuovi principi di organizzazione dell’amministrazione, con effetti differenziati, per quanto riguarda le funzioni della Corte dei conti, secondo l’ambito di attività. 
Con specifico riferimento alla richiesta oggetto della presente pronuncia la Sezione osserva che rientra nella materia della contabilità pubblica, poiché attiene alla disciplina relativa alla contabilizzazione in bilancio della spesa relativa ad una prestazione professionale.
La richiesta di parere in esame risponde ai requisiti indicati sopra e pertanto, è da ritenere ammissibile e può essere esaminata nel merito.
MERITO
Venendo al merito della richiesta, il Sindaco del Comune di Erbusco chiede alla Sezione un “parere circa la necessità, prima di procedere al pagamento: di sottoporre, o meno, la parcella del legale al parere di congruità della spesa della competente Avvocatura distrettuale dello Stato o, in alternativa, del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati; di avviare ,o meno, la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio per quella parte della parcella eccedente il preventivo impegno di spesa”.
Primo quesito: è necessario sottoporre “la parcella del legale al parere di congruità della spesa della competente Avvocatura distrettuale dello Stato o, in alternativa, del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati”?
Alla stregua del tenore letterale della richiesta di parere occorre, preliminarmente, chiarire che la Sezione, nell’ambito dell’attività consultiva, non può interferire sulla valutazione dell’amministrazione circa la congruità della parcella presentata dal difensore in relazione all’attività svolta per conto e nell’interesse del Comune, trattandosi di valutazione che deve svolgere in concreto l’ente locale nell’esercizio della piena ed esclusiva discrezionalità che per legge gli spetta.
Tenendo a mente questa premessa, in merito al primo quesito, la Sezione richiama i principi generali ai quali potrà orientarsi l’ente locale nel compiere la lvalutazione di congruità della parcella presentata dal difensore.
Nella richiesta l’ente cita il precedente parere deliberato dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte (delibera n. 35/2011) che, tuttavia, si occupa della particolare fattispecie di spese di patrocinio legale relative a giudizi per l’accertamento delle responsabilità civili, penali ed amministrative promossi nei confronti di dipendenti ed amministratori dell’ente locale (ipotesi tra l’altro di cui si è occupata, non solo la richiamata delibera della Sezione regionale per il Piemonte, ma anche la Sezione regionale di controllo per il Molise, con la delibera n. 6/2007, e la Sezione regionale di controllo per la Basilicata, con la delibera n. 4/2007).
Questa Sezione ritiene che, quando la difesa legale non riguarda questa particolare fattispecie di giudizio per l’accertamento della eventuale responsabilità dei propri dipendenti -se così fosse si rinvia integralmente a quanto affermato nella delibera n. 35/2011 della Sezione regionale di controllo per il Piemonte di cui l’ente locale istante ha già contezza-, l’ente locale prima di procedere al pagamento della parcella presentata dal proprio difensore ha il dovere di esaminare la documentazione relativa all’attività svolta dal difensore per valutarne la congruità.
Detta valutazione di congruità (a prescindere che venga svolta dall’Avvocatura dello Stato come nella particolare fattispecie prevista dall’art. 18, comma 1, del D.L. 25/3/1997, n. 67, convertito, con modificazioni, nella Legge 23/5/1997, n. 135) risponde all’esigenza di garantire una “attenta e prudente gestione della spesa pubblica”, pertanto deve tenere conto, “da un lato dell’incertezza dell’esatta individuazione delle voci che potrebbero concorrere alla determinazione degli onorari, dei diritti e delle indennità dovute agli avvocati per l’esercizio della loro attività professionale e dei relativi parametri legali, dall’altro della necessità di scongiurare il rischio di annoverare nella parcella spese oggettivamente superflue o non proporzionali all’opera prestata” (C. Conti, sez. reg. Piemonte del. n. 35/11).
Inoltre, anche quando non è richiesto dalla legge il parere dell’Avvocatura dello Stato, la valutazione di congruità deve “riguardare, non solo la conformità della parcella alla tariffa forense, ma anche il rapporto fra l’importanza e delicatezza della causa e le somme spese per la difesa” (C. Conti, sez. reg. Piemonte del. n. 35/11 che richiama Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, sent. 23 gennaio 2007, n. 1418).
L’ente locale istante nella richiesta di parere, nell’esporre le difficoltà che incontra l’Amministrazione nel valutare la congruità della parcella, aggiunge quando l’Amministrazione medesima è “parte soccombente, nel dispositivo della sentenza si legge sempre l’ammontare della parcella dovuta al legale della controparte, mentre nulla è stabilito dal giudice per quella dovuta al legale che ha assistito l’Amministrazione”.
In proposito, questa Sezione osserva che, nell’ipotesi rappresentata dall’ente, anche se la sentenza che definisce il contenzioso quantifica le spese legali sostenute da controparte (e non dall’Amministrazione soccombente) detta liquidazione può rappresentare un parametro di congruità in relazione al valore della causa, al numero di udienze alle quali hanno partecipato i difensori delle parti in giudizio, nonché al numero di atti processuali redatti e depositati in corso di causa.
Secondo quesito: è necessario avviare “la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio per quella parte della parcella eccedente il preventivo impegno di spesa”?
Con riferimento al procedimento che l’ente locale istante deve seguire per contabilizzare in bilancio la spesa che l’Amministrazione comunale è chiamata a sostenere a titolo di corrispettivo per la prestazione professionale svolta dall’avvocato nel suo interesse, si richiamano i principi generali più volte affermati da questa Sezione con riferimento alla disciplina antecedente all’attuazione dell’armonizzazione dei sistemi contabili (ex del d.lgs. n. 118/2011 e succ. mod.).
Questa Sezione, sia in sede di esercizio delle funzioni di controllo sulla sana gestione finanziaria degli enti locali (Lombardia/322/2012/PRSE dell’11 luglio 2012) sia in sede consultiva (Lombardia/441/2012/PAR del 23 ottobre 2012), ha già avuto modo di affermare che “il riconoscimento degli oneri spettanti ad un legale per l’attività svolta a favore dell’ente rientra nel novero delle acquisizioni di servizi per i quali in astratto può essere attivata legittimamente la procedura prevista dalla lettera e) dell’art. 194 D.lgs 267/2000”.
Tuttavia, vengono in rilievo anche i principi contabili in tema di contratti di prestazione d’opera intellettuale laddove affermano che “l’ente deve determinare compiutamente, anche in fasi successive temporalmente, l’ammontare del compenso (esempio gli incarichi per assistenza legale) al fine di evitare la maturazione di oneri a carico del bilancio non coperti dall’impegno di spesa inizialmente assunto. Il regolamento di contabilità dell’ente potrà disciplinare l’assunzione di ulteriore impegno, per spese eccedenti l’impegno originario, dovute a cause sopravvenute ed imprevedibili” (Testo approvato dall’Osservatorio il 18 novembre 2008, princ. Cont. n. 2 cpv. 108).
La Magistratura contabile ha affrontato il caso in cui l’impegno di spesa per un incarico legale non fosse risultato adeguato rispetto alla parcella presentata dal professionista e si è chiesta se in questi casi l’ente locale debba ricorrere alla procedura del debito fuori bilancio per liquidare la differenza rispetto al preventivo.
La fattispecie è stata risolta richiamando il principio secondo cui “pur in presenza di difficoltà nella individuazione della somma esatta relativa alla parcelle del professionista, l’Ente è tenuto al rispetto dei canoni di buona amministrazione (fra gli altri a quello del prudente apprezzamento), delle regole giuscontabili in materia di spesa e dei principi che caratterizzano la corretta gestione dei pubblici bilanci”. Così, con riferimento alla determinazione dell’impegno di spesa per attività professionale legale, va acquisito “dall’avvocato, al quale è stata affidata la rappresentanza in giudizio del Comune, un preventivo di massima relativo agli onorari, alle competenze ed alle spese che presuntivamente deriveranno dall’espletamento dell’incarico stesso ai fini di predisporre un adeguata copertura finanziaria” (cfr. C. Conti, sez. contr. Campania, par. n. 8 del 4 febbraio 2009; la delibera della Sezione Campana richiama il principio già espresso dalle Sezioni Riunite, in sede di Controllo, per la Regione Sicilia n. 2 del 27 gennaio 2007).
D’altra parte, se si verificano casi in cui è difficile quantificare l’impegno finanziario al momento dell’ordinazione della prestazione ai sensi dell’art. 191 TUEL, in ragione dell’imprevedibile andamento della causa, “la difficoltà di determinazione dell’esatto ammontare di una spesa non esime l’ente dall’obbligo di effettuarne una stima quanto più possibile veritiera e prudenziale, al fine di una corretta imputazione a bilancio del costo complessivo presunto della prestazione. L’importo così determinato dovrà essere impegnato in bilancio nella sua interezza anche se verrà corrisposto, quanto meno in parte, in epoca successiva all’esercizio di competenza” (sul punto Corte dei conti, Sez. contr.reg. Sardegna, parere n. 2/2007).
Dunque, nell’ordinamento contabile degli enti locali (art. 162 TUEL) vigente prima dell’entrata a regime dell’armonizzazione dei sistemi contabili, è corretta l’assunzione dell’impegno di spesa quando il sottostante contratto (nella specie, mandato d’opera) viene stipulato con il professionista incaricato della tutela legale secondo una prudente e oculata previsione della durata e dell’importo complessivo dell’incarico, al fine di predisporre un’adeguata copertura finanziaria.
In questo caso, l’impegno di spesa per prestazioni professionali a tutela dell’ente può dirsi assunto correttamente quando in presenza di un eventuale maggior onere (emergente dall’imprevedibile lunga durata della causa), l’ente al fine di garantire la copertura finanziaria procede ad adeguare lo stanziamento iniziale integrando l’originario impegno di spesa (in senso conforme, Sez. Contr. reg. Campania, parere n. 9/2007, che richiama il principio contabile n. 2 punto 52 dei “principi contabili per gli enti locali”, emanati dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali del Ministero Interno, gennaio 2004). In altri termini, “fatti successivi, non prevedibili al momento dell’originario impegno di spesa quali il protrarsi della durata del processo, costituiscono una legittima causa giuridica per la spesa da sostenere e consentono, quindi, di assumere il relativo impegno in bilancio. In questa ipotesi, anzi, il ricorso all’istituto del riconoscimento del debito fuori bilancio contrasterebbe con i principi di contabilità pubblica” (LOMBARDIA/19/2009/PAR del 5 febbraio 2009). Ne consegue che “qualora l’importo legittimamente impegnato si riveli insufficiente, la differenza non realizza automaticamente una fattispecie di debito fuori bilancio, da legittimare ai sensi dell’art 194, co. 1, lett. e TUEL” (LOMBARDIA/19/2009/PAR del 5 febbraio 2009).
Con l’attuazione dell’armonizzazione dei sistemi contabili (ex del d.lgs. n. 118/2011 e succ. mod.) e, in particolare, l’applicazione del principio della competenza finanziaria potenziata, i richiamati principi elaborati dalla giurisprudenza contabile trovano ulteriore conferma. Infatti, nell’allegato 4/2 del d.lgs. n. 118/11 relativo al principio generale di competenza finanziaria, si afferma che “gli impegni derivanti dal conferimento di incarico a legali esterni, la cui esigibilità non è determinabile, sono imputati all’esercizio in cui il contratto è firmato, in deroga al principio della competenza potenziata, al fine di garantire la copertura della spesa. In sede di predisposizione del rendiconto, in occasione della verifica dei residui prevista dall’articolo 3, comma 4 del presente decreto, se l’obbligazione non è esigibile, si provvede alla cancellazione dell’impegno ed alla sua immediata re-imputazione all’esercizio in cui si prevede che sarà esigibile, anche sulla base delle indicazioni presenti nel contratto di incarico al legale. Al fine di evitare la formazione di debiti fuori bilancio, l’ente chiede ogni anno al legale di confermare o meno il preventivo di spesa sulla base della quale è stato assunto l’impegno e, di conseguenza, provvede ad assumere gli eventuali ulteriori impegni. Nell’esercizio in cui l’impegno è cancellato si iscrive, tra le spese, il fondo pluriennale vincolato al fine di consentire la copertura dell’impegno nell’esercizio in cui l’obbligazione è imputata. Al riguardo si ricorda che l’articolo 3, comma 4, del presente decreto prevede che le variazioni agli stanziamenti del fondo pluriennale vincolato e dell’esercizio in corso e dell’esercizio precedente necessarie alla reimputazione delle entrate e delle spese reimputate sono effettuate con provvedimento amministrativo della giunta entro i termini previsti per l’approvazione del rendiconto”.
P.Q.M.
Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione.

Il Relatore                            Il Presidente 
(dott.ssa Laura De Rentiis)                    (dott.ssa Simonetta Rosa)

     Depositata in Segreteria 
il 20 maggio 2015
Il Direttore della Segreteria
        (Dott.ssa Daniela Parisini)

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