Presidente Bile, Redattore Quaranta

anche per i dirigenti esterni il rapporto di lavoro instaurato con l’amministrazione che attribuisce l’incarico deve essere – come questa Corte ha già avuto modo di affermare con la citata sentenza n. 103 del 2007 – “connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongono che esso sia regolato in modo tale da assicurare la tendenziale continuità dell’azione amministrativa e una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico-amministrativo e quelli di gestione”

1. Lavoro – disciplina del rapporto di lavoro – Art. 2, comma 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286 – Ricorso promosso dal tribunale ordinario di Roma – Asserita violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione – Illegittimità Costituzionale;

2. Lavoro – disciplina del rapporto di lavoro – Art. 2, comma 159, del predetto decreto-legge n. 262 del 2006, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 286 del 2006 – Q.l.c. sollevata Tribunale ordinario di Roma – Asserita violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione – Inammissibilità.

1. È costituzionalmente illegittimo l’art. 2, comma 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286, nella parte in cui dispone che gli incarichi conferiti al personale non appartenente ai ruoli di cui all’art. 23 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), “conferiti prima del 17 maggio 2006, cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto”;

2. È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 159, del predetto decreto-legge n. 262 del 2006, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 286 del 2006, sollevata, dal Tribunale ordinario di Roma, in riferimento agli artt. 97 e 98 della Costituzione, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

anche per i dirigenti esterni il rapporto di lavoro instaurato con l’amministrazione che attribuisce l’incarico deve essere – come questa Corte ha già avuto modo di affermare con la citata sentenza n. 103 del 2007 – “connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongono che esso sia regolato in modo tale da assicurare la tendenziale continuità dell’azione amministrativa e una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico-amministrativo e quelli di gestione”

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: – Franco BILE Presidente; – Giovanni Maria FLICK Giudice; – Francesco AMIRANTE Giudice; – Ugo DE SIERVO Giudice; – Paolo MADDALENA Giudice; – Alfio FINOCCHIARO Giudice; – Alfonso QUARANTA Giudice; – Franco GALLO Giudice; – Luigi MAZZELLA Giudice; – Gaetano SILVESTRI Giudice; – Sabino CASSESE Giudice; – Maria Rita SAULLE Giudice; – Giuseppe TESAURO Giudice; – Paolo Maria NAPOLITANO Giudice

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 159 e 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, promosso con ordinanza del 9 luglio 2007 dal Tribunale ordinario di Roma nel procedimento civile vertente tra B.G. e il Ministero delle comunicazioni iscritta al n. 773 del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell’anno 2007.
Visti l’atto di costituzione di B.G. nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 15 aprile 2008 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi gli avvocati Massimo Coccia e Luca Pardo per B.G. e l’avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. Con ordinanza del Tribunale ordinario di Roma, in data 9 luglio 2007, nell’àmbito di un giudizio di lavoro diretto ad ottenere “l’immediata reintegra (…) nell’incarico di direttore della Direzione generale per i servizi di comunicazione elettronica e di radiodiffusione del Ministero delle comunicazioni”, è stata sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 159 e 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286, per asserita violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione.
Il rimettente premette che il ricorrente nel giudizio a quo è un dirigente viceprefetto aggiunto all’interno dell’unitaria carriera prefettizia ai sensi degli artt. 1, 2 e 34 del decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139 (Disposizioni in materia di rapporto di impiego del personale della carriera prefettizia, a norma dell’articolo 10 della legge 28 luglio 1999, n. 266), il quale ha ottenuto, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3775/2005 del 25 novembre 2005, sulla base di quanto previsto dall’art. 19, commi 4 e 5-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), il conferimento dell’incarico di direttore della Direzione generale per i servizi di comunicazione elettronica e di radiodiffusione del Ministero delle comunicazioni per la durata di cinque anni.
Ricevuto tale incarico, il ricorrente è stato posto “in aspettativa senza assegni con riconoscimento dell’anzianità di servizio” con decreto del capo del Dipartimento per gli affari interni e territoriali 8 maggio 2006.
Con comunicazione del segretario generale 4 dicembre 2006 l’incarico in esame è stato anticipatamente revocato “con decorrenza immediata”, in applicazione dell’art. 2, commi 159 e 161, del citato decreto-legge n. 262 del 2006.
Ciò premesso, il giudice a quo riferisce che l’art. 19, comma 8, del d.lgs. n. 165 del 2001, come modificato dall’art. 2, comma 159, del decreto-legge n. 262 del 2006, prevede che “gli incarichi di direzione degli uffici dirigenziali di cui al comma 3” (cosiddetti incarichi apicali), “al comma 5-bis, limitatamente al personale non appartenete ai ruoli di cui all’articolo 23” (cosiddetto ruolo unico della dirigenza statale), “e al comma 6, cessano decorsi novanta giorni dal voto di fiducia al Governo”.
Inoltre, l’art. 2, comma 161, stabilisce che, “in sede di prima applicazione dell’articolo 19, comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, (…) gli incarichi ivi previsti, conferiti prima del 17 maggio 2006, cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto”.
Infine, si richiama il contenuto dell’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, secondo cui il personale appartenente alla carriera prefettizia resta disciplinato dal proprio ordinamento pubblicistico, in deroga alle disposizione sulla privatizzazione del rapporto di lavoro.
Alla luce di tale norma, il giudice a quo ritiene che, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso introduttivo del giudizio, il ricorrente non possa considerarsi far parte del “personale (…) appartenente ai ruoli di cui all’art. 23” del predetto d.lgs. n. 165 del 2001 ai fini dell’esclusione dall’àmbito di applicazione dell’art. 2, commi 159 e 161, riguardando tale art. 23 unicamente i dirigenti contrattualizzati ed appartenendo egli, viceversa, alla diversa categoria dei dirigenti della unitaria carriera prefettizia che, pur rientrando nell’àmbito dell’Amministrazione dell’interno, è autonoma rispetto a questa e “si articola nelle qualifiche di prefetto, viceprefetto e viceprefetto aggiunto” (sono citati l’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 139 del 2000, nonché, per la disciplina transitoria, l’art. 34 del medesimo decreto), con conseguente applicazione del proprio ordinamento pubblicistico (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001).
A conferma di quanto esposto, viene richiamato l’art. 15 del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale, nel prevedere l’articolazione della dirigenza contrattualizzata nelle due fasce del ruolo unico, ha espressamente previsto la salvezza delle particolare disposizioni relative, tra l’altro, alla carriera prefettizia.
Ne consegue, ad avviso del rimettente, che, “anche ove sia stato chiamato a ricoprire – come nella specie – un incarico nei ruoli della dirigenza contrattualizzata ai sensi dell’art. 19, comma 5-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001, il dirigente della carriera prefettizia mantenga sempre il proprio particolare status pubblicistico (…) il che gli impedisce (…) di ottenere l’equiparazione ai dirigenti contrattualizzati ai fini della inapplicabilità del meccanismo di spoils system”.
Nondimeno, il rimettente assume che l’art. 2, commi 159 e 161, del decreto-legge n. 262 del 2006, “modificando il disposto dell’art. 19, comma 8, del d.lgs. 165 del 2001 ed introducendo, anche per gli incarichi di funzioni dirigenziali di cui al comma 5-bis (che in questa sede occupa) un meccanismo di decadenza automatica dall’incarico dirigenziale (analogo a quello introdotto dall’art. 3, comma 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145 recante “Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato”), per gli incarichi di funzioni dirigenziali di livello generale”, si porrebbe in contrasto con l’art. 21 del medesimo decreto, secondo il quale la revoca dell’incarico può avvenire soltanto all’esito di una apposita procedura di accertamento della responsabilità dirigenziale.
Sul punto si richiama quanto affermato dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 313 del 1996: la contrattualizzazione della dirigenza non consente alla pubblica amministrazione di recedere liberamente dal rapporto instaurato con un dirigente non generale, in quanto ciò impedirebbe al dirigente stesso di svolgere in modo autonomo ed imparziale la propria attività gestoria.
Tale affermazione si può estendere, secondo il giudice a quo, anche al rapporto instaurato tra pubblica amministrazione e dirigente “cui sia stato affidato, come nella specie, un incarico di livello immediatamente superiore”.
Il rimettente fa riferimento, inoltre, a quanto statuito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 103 del 2007, mettendo in evidenza il passo della motivazione in cui si afferma che il rapporto di ufficio deve essere connotato in modo da assicurare continuità dell’azione amministrativa e che la anticipata cessazione ex lege del rapporto in corso impedisce che l’attività del dirigente possa espletarsi in conformità al canone dell’efficienza dell’azione amministrativa.
Ne consegue, alla luce dei suddetti princípi, che le norme censurate, determinando una interruzione automatica del rapporto di ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito, si pongono in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost.
La questione sollevata sarebbe anche rilevante, in quanto “se da un lato, la norma stessa dovrebbe necessariamente essere applicata al caso di specie (non rientrando il ricorrente tra i dirigenti di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001) e precluderebbe l’accoglimento della domanda in questa sede proposta in via di urgenza di condanna dell’amministrazione reclamata alla reintegrazione del ricorrente nell’incarico dirigenziale a suo tempo conferitogli, dall’altro lato, l’eventuale dichiarazione di incostituzionalità della norma stessa (nella parte in cui dispone per legge la cessazione anticipata ed automatica dell’incarico dirigenziale) renderebbe illegittimo il provvedimento di revoca dell’incarico, facendo sorgere in capo al ricorrente il diritto al ripristino dello stesso sino alla sua naturale scadenza”.
Il rimettente assume, inoltre, che non sarebbe possibile prospettare interpretazioni costituzionalmente orientate, né estendere il contenuto delle sentenze della Corte costituzionale n. 103 e n. 104 del 2007 alla presente fattispecie.
Infine, si deduce, da un lato, che sussisterebbe il periculum in mora, dall’altro, la circostanza che il giudizio sia stato introdotto con ricorso d’urgenza e non con ricorso a cognizione piena.

2. Si è costituito in giudizio il ricorrente del giudizio principale, chiedendo che le norme denunciate vengano dichiarate illegittime.
In particolare, egli osserva che l’art. 2, commi 159 e 161, del decreto-legge n. 262 del 2006, avrebbe un contenuto analogo all’art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002, già dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 103 del 2007.
Infatti, “la norma che viene in rilievo nel presente giudizio lega testualmente la cessazione automatica dei detti incarichi non apicali al voto sulla fiducia al Governo, ovvero, in sede di prima applicazione, alla formazione dell’attuale Governo (17 maggio 2006), con ciò rendendo palese la volontà di instaurare un preciso collegamento tra livello politico e livello burocratico”.
Nel prosieguo delle argomentazioni, la parte privata richiama i princípi affermati dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 313 del 1996, n. 193 del 2002 e, soprattutto, n. 103 del 2007.
3. È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo, innanzitutto, la inammissibilità della questione, perché prospettata nell’àmbito di un procedimento cautelare.
Nel merito, si deduce la non fondatezza della questione, atteso che i princípi posti dagli artt. 95 e 97 Cost. riguardano esclusivamente le funzioni dirigenziali di soggetti appartenenti ai ruoli dell’amministrazione.
Secondo la difesa erariale, la norma in esame è volta, inoltre, a conseguire risparmi di spesa, atteso che “il conferimento degli incarichi predetti a dirigenti estranei all’amministrazione centrale comporta un aggravio economico sul bilancio della stessa”. Si aggiunge, inoltre, che le disposizioni censurate si sforzerebbero di “trovare il giusto contemperamento tra lo svolgimento della funzione dirigenziale, fondato sulla natura squisitamente fiduciaria dell’incarico tanto più quando, come nel caso contemplato dalla norma l’incarico è stato conferito a soggetti estranei all’amministrazione o comunque non appartenenti ai ruoli dell’amministrazione centrale, e la necessità di evitare un aggravio all’erario pubblico consistente nella retribuzione del predetto dirigente allorquando sia venuta meno la compagine politica che gli aveva effettivamente conferito l’incarico”.
Si sottolinea, inoltre, come il fatto che la revoca faccia salvi gli effetti economici dell’incarico dimostrerebbe la natura non sanzionatoria della decadenza, aggiungendosi che una tale previsione non sarebbe necessaria per i dipendenti pubblici incaricati di funzioni dirigenziali non appartenenti ai ruoli centrali, perché la cessazione dell’incarico dirigenziale non avrebbe per loro alcun effetto negativo sulla retribuzione adeguata e sufficiente, essendo essi ricollocati nei ruoli di provenienza.
Infine, la difesa erariale osserva che non potrebbero trovare applicazione i príncipi di cui alle sentenze della Corte costituzionale n. 103 e n. 104 del 2007, in quanto la prima concerneva una ipotesi di “mera decadenza automatica”, la seconda riguardava i direttori generali delle ASL.

Considerato in diritto

1. Il Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 159 e 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286, per violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione.
In particolare, il comma 159 – modificando il comma 8 dell’art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) – prevede, tra l’altro, che gli incarichi di funzioni dirigenziali conferiti a personale “non appartenente ai ruoli di cui all’articolo 23” cessano “decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo”.
Il comma 161 stabilisce, invece, che i suddetti incarichi, in sede di prima applicazione della nuova normativa, conferiti prima del 17 maggio 2006, “cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore” dello stesso decreto-legge n. 262 del 2006.
2. In via preliminare, anche ai fini della delimitazione dell’attuale thema decidendum, appare opportuno ricostruire la vicenda oggetto del giudizio a quo.
Al ricorrente, nella sua qualità di viceprefetto aggiunto e, dunque, di “dirigente di seconda fascia del ruolo del Ministero dell’interno”, appartenente, come tale, alla categoria del “personale in regime di diritto pubblico” sottratto alla privatizzazione del pubblico impiego (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001), con decreto del Presidente dei Consiglio dei ministri 25 novembre 2005 e con contratto in pari data stipulato con il Ministro delle comunicazioni, è stato conferito presso quest’ultimo Ministero l’”incarico di direttore della Direzione generale per i servizi di comunicazione elettronica e di radiodiffusione”, ai sensi “dell’art. 19, commi 4 e 5-bis” del d.lgs. n. 165 del 2001.
Successivamente, con atto del 4 dicembre 2006, il Segretario generale del medesimo Ministero ha comunicato al ricorrente la decadenza dal predetto incarico, non essendo intervenuto il provvedimento di conferma dello stesso.
Alla luce di quanto sopra, appare evidente che la cessazione della suddetta funzione dirigenziale “non apicale” è avvenuta in applicazione del comma 161 dell’art. 2 del decreto-legge n. 262 del 2006.
Da ciò deve trarsi la prima conclusione secondo cui il comma 159 del medesimo art. 2, pure oggetto di censura da parte del rimettente, non trova applicazione nel giudizio a quo, sicché la questione di costituzionalità avente ad oggetto anche detta disposizione deve essere dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza.
L’esame di merito, pertanto, deve riguardare esclusivamente il comma 161, in relazione al quale priva di fondamento si presenta l’eccezione dell’Avvocatura generale dello Stato di inammissibilità della questione, perché sollevata nell’àmbito di un procedimento cautelare. È, infatti, sufficiente osservare che, essendo tale procedimento ancora in corso, il giudice a quo non ha esaurito la propria potestas iudicandi, per cui è incontestabile la sua legittimazione a sollevare in detta fase la questione di costituzionalità della disposizione di cui è chiamato a fare applicazione.

3. Ciò premesso, va osservato come il Tribunale rimettente censuri il predetto comma 161, assumendo che esso, nel prevedere, con norma transitoria, che gli incarichi di funzioni dirigenziali conferiti al personale non appartenente ai ruoli di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001 “cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore” del predetto decreto-legge n. 262 del 2006, si pone in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost., in quanto determina in modo automatico la interruzione del rapporto di lavoro prima dello spirare del termine stabilito per la sua durata.

3.1. La questione è fondata.
Preliminarmente è opportuno, allo scopo di chiarire la portata della norma denunciata, sul presupposto che vengano qui in rilievo incarichi “non apicali”, fare cenno alle modalità di conferimento degli incarichi di dirigenza generale dello Stato, con riferimento ai soggetti che ne possono essere investiti.
Innanzitutto, i predetti incarichi possono essere attribuiti a personale inserito nel cosiddetto “ruolo dei dirigenti”, istituito presso ciascuna amministrazione statale e articolato in due fasce (art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001).
In secondo luogo, le funzioni dirigenziali possono essere conferite, entro il limite del 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli di cui all’art. 23, e del 5 per cento della dotazione organica di quelli di seconda fascia, “anche ai dirigenti non appartenenti ai ruoli di cui al medesimo articolo 23”, purché dipendenti da “altre” amministrazioni pubbliche (art. 19, comma 5-bis, del citato d.lgs. n. 165 del 2001), vale a dire da amministrazioni dello Stato diverse da quelle nel cui àmbito è collocato il posto da conferire.
Infine, è prevista la possibilità che ciascuna amministrazione attribuisca la titolarità di tali uffici dirigenziali, a tempo determinato, a “persone di particolare e comprovata qualificazione professionale”, in possesso dei requisiti specificamente previsti dal comma 6 dello stesso art. 19, cioè a soggetti estranei, all’atto della nomina, alle amministrazioni statali.
In questa sede vengono in rilievo soltanto gli incarichi relativi alla seconda delle tipologie indicate e dunque quelli esterni conferiti a personale dipendente da “altre” amministrazioni pubbliche: il ricorrente, infatti, essendo un dirigente “di seconda fascia” appartenente al personale della carriera prefettizia, e quindi al “personale in regime di diritto pubblico” (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001), non rientra nel novero dei soggetti inseriti nei “ruoli di cui all’art. 23”, né può essere considerato già facente parte, all’atto del conferimento dell’incarico dirigenziale, di nessuna amministrazione pubblica e tuttavia in possesso di particolare e comprovata qualificazione professionale.

3.2. In tale contesto si inserisce la disposizione censurata la quale, stabilendo, con norma transitoria, che gli incarichi di funzioni dirigenziali in esame “cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore” del decreto-legge n. 262 del 2006, contempla un meccanismo di spoils system automatico e una tantum.
Sul punto, deve rilevarsi che questa Corte, con la sentenza n. 103 del 2007, ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145 (Disposizioni per il riordino della dirigenze statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato), il quale prevedeva la cessazione automatica, ex lege e generalizzata, degli incarichi dirigenziali interni di livello generale al momento dello spirare del termine di sessanta giorni dall’entrata in vigore della stessa legge n. 145 del 2002.
La disposizione ora censurata prevede una ipotesi di decadenza che, rispetto alla fattispecie già scrutinata da questa Corte con la citata sentenza n. 103 del 2007, si connota per avere stabilito, da un lato, la cessazione anticipata dall’incarico di dirigenti esterni dipendenti da “altre” amministrazioni; dall’altro, per l’attribuzione all’organo politico del potere di conferma nel predefinito spazio temporale di sessanta giorni delle funzioni dirigenziali di livello generale in corso di espletamento.
Ai fini della risoluzione della questione sollevata, occorre verificare se la sussistenza delle suddette differenze sia idonea ad incidere sulla legittimità costituzionale del meccanismo di decadenza contemplato dalla disposizione censurata e dunque a diversificare la presente fattispecie da quella scrutinata con la citata sentenza n. 103 del 2007.
A tale proposito, in relazione al primo profilo afferente alla natura del soggetto al quale l’incarico sia stato conferito, deve rilevarsi che il rapporto di lavoro che l’amministrazione instaura con soggetti inseriti nei ruoli di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001, vale a dire con personale già dipendente dalla stessa amministrazione conferente, rispetto al contratto stipulato con personale esterno dipendente da “altre” amministrazioni pubbliche, si caratterizza esclusivamente per il peculiare atteggiarsi della relazione esistente tra rapporto di servizio e rapporto di ufficio.
Nel primo caso, infatti, l’atto di conferimento dell’incarico ai dirigenti di ruolo e il contratto individuale cui esso accede si innestano, con funzione integrativa, su un rapporto di servizio già esistente con l’amministrazione statale.
Nella seconda fattispecie, invece, l’atto di attribuzione di una determinata funzione dirigenziale e il correlato contratto individuale, avente ad oggetto la definizione del trattamento economico, hanno una loro autonomia, atteso che il personale esterno dipendente da “altre” amministrazioni statali mantiene la propria specifica fonte di regolazione del rapporto base.
È evidente come le descritte diversità strutturali relative alle modalità di conferimento dei suddetti incarichi non siano idonee a determinare, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa dello Stato, l’applicazione di princípi diversi, sul piano funzionale, in relazione alla distinzione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e compiti gestori dei dirigenti.
Anche per i dirigenti esterni il rapporto di lavoro instaurato con l’amministrazione che attribuisce l’incarico deve essere – come questa Corte ha già avuto modo di affermare con la citata sentenza n. 103 del 2007 – “connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongono che esso sia regolato in modo tale da assicurare la tendenziale continuità dell’azione amministrativa e una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico-amministrativo e quelli di gestione”. Nella specie, il rapporto di lavoro dirigenziale in corso, che avrebbe dovuto avere, per contratto, una durata quinquennale, è stato interrotto automaticamente dopo soltanto poco più di un anno dal suo effettivo inizio.
Deve, pertanto, ribadirsi che il rispetto dei suddetti princípi è necessario al fine di garantire che “il dirigente generale possa espletare la propria attività – nel corso e nei limiti della durata predeterminata dell’incarico – in conformità ai princípi di imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.)”. Tali princípi stanno “alla base della stessa distinzione funzionale dei compiti tra organi politici e burocratici e cioè tra l’azione di governo – che è normalmente legata alle impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza – e l’azione dell’amministrazione, la quale, nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, è vincolata, invece, ad agire senza distinzioni di parti politiche e dunque al “servizio esclusivo della Nazione” (art. 98 Cost.), al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall’ordinamento” (sentenza n. 103 del 2007).
In definitiva, dunque, la natura esterna dell’incarico non costituisce un elemento in grado di diversificare in senso fiduciario il rapporto di lavoro dirigenziale, che deve rimanere caratterizzato, sul piano funzionale, da una netta e chiara separazione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestorie.
La seconda differenza, rispetto alla fattispecie già scrutinata da questa Corte con la sentenza n. 103 del 2007, è costituita dal fatto che nella vicenda ora in esame l’organo politico può esercitare il potere di conferma entro sessanta giorni. Anche tale differenza non è, però, idonea, di per sé, contrariamente a quanto sostenuto dall’Avvocatura generale dello Stato, a diversificare le fattispecie in esame e conseguentemente il relativo regime giuridico. Il potere ministeriale di conferma non attribuisce, infatti, al rapporto dirigenziale in corso alcuna garanzia di autonomia funzionale, atteso che dalla mancata conferma la legge fa derivare la decadenza automatica senza alcuna possibilità di controllo giurisdizionale.
Né può essere seguita la tesi prospettata dalla difesa dello Stato, ripresa nel corso della udienza pubblica di discussione, secondo cui la disposizione contenuta nel comma 161 si caratterizzerebbe in modo peculiare rispetto a quella già oggetto di esame da parte di questa Corte, in quanto rinverrebbe la propria giustificazione nell’esigenza di contenimento della spesa pubblica che permea l’intera legge finanziaria, nella quale la disposizione ora censurata risulta inserita.
A tale proposito, deve rilevarsi come il solo fatto che la norma censurata si trovi collocata in un provvedimento legislativo incidente in àmbito finanziario non comporta necessariamente che scopo della nuova disciplina sia quello del contenimento della spesa pubblica, quando – come nel caso in esame – tale finalizzazione non emerga dal testo della disposizione oggetto di censura.

3.3. Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, deve, pertanto, ritenersi che la norma denunciata, prevedendo la immediata cessazione del rapporto dirigenziale alla scadenza del sessantesimo giorno dall’entrata in vigore del decreto-legge n. 262 del 2006, in mancanza di riconferma, víoli, in carenza di idonee garanzie procedimentali, i princípi costituzionali di buon andamento e imparzialità e, in particolare, “il principio di continuità dell’azione amministrativa che è strettamente correlato a quello di buon andamento dell’azione stessa” (sentenza n. 103 del 2007).
Ciò in quanto la previsione di una anticipata cessazione ex lege del rapporto in corso – in assenza di una accertata responsabilità dirigenziale – impedisce che l’attività del dirigente possa espletarsi in conformità ad un nuovo modello di azione della pubblica amministrazione, disegnato dalle recenti leggi riforma della pubblica amministrazione, che misura l’osservanza del canone dell’efficacia e dell’efficienza “alla luce dei risultati che il dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato, modulato in ragione della peculiarità della singola posizione dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa è inserita” (sentenza n. 103 del 2007).
È necessario, pertanto, garantire “la presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico tra le parti, nell’ambito del quale, da un lato, l’amministrazione esterni le ragioni – connesse alle pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa – per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente prevista; dall’altro, al dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall’organo politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo stipulato” (sentenza n. 103 del 2007).
L’esistenza di una preventiva fase valutativa, ha puntualizzato la Corte con la suindicata sentenza, risulta “essenziale anche per assicurare, specie dopo l’entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), come modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, il rispetto dei princípi del giusto procedimento, all’esito del quale dovrà essere adottato un atto motivato che, a prescindere dalla sua natura giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta comunque un controllo giurisdizionale. Ciò anche al fine di garantire – attraverso la esternazione delle ragioni che stanno alla base della determinazione assunta dall’organo politico – scelte trasparenti e verificabili, in grado di consentire la prosecuzione dell’attività gestoria in ossequio al precetto costituzionale della imparzialità dell’azione amministrativa”.

3.3. Deve, pertanto, essere dichiarata la illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 161, del decreto-legge n. 262 del 2006, per violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione, nella parte in cui dispone che gli incarichi conferiti al personale non appartenente ai ruoli di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001 “conferiti prima del 17 maggio 2006, cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto”.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALEdichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286, nella parte in cui dispone che gli incarichi conferiti al personale non appartenente ai ruoli di cui all’art. 23 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), “conferiti prima del 17 maggio 2006, cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto”;
dichiara la inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 159, del predetto decreto-legge n. 262 del 2006, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 286 del 2006, sollevata, dal Tribunale ordinario di Roma, in riferimento agli artt. 97 e 98 della Costituzione, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2008.

Depositata in Cancelleria il 20 maggio 2008.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 20/5/2008 n.161 proviene da Giustamm.

Pres. Frascione Est. Marchitiello
Impresa edile costruzioni S.r.l. (Avv. L.D’Ambrosio) c/
Comune di Valenzano (Avv. G. Mariani)

sulla necessità di una verifica delle singole proposte prima della valutazione comparativa dei progetti nella procedura di project financing

1. Contratti della P.A. – Project financing – Proposte – Valutazione comparativa – Singola proposta – Verifica preliminare – Necessità – Sussiste – Ragioni.
2. Contratti della P.A. – Project financing – Proposta – Singolo parametro – Valutazione negativa – Esclusione – Legittimità – Ragioni.

1. Nella procedura di project financing, la valutazione comparativa tra più proposte per individuare quella più consona al pubblico interesse deve essere subordinata alla preliminare verifica di ciascuna di esse. Infatti, è compito dell’amministrazione valutare preliminarmente se il singolo progetto proposto abbia i contenuti necessari a soddisfare l’interesse pubblico
¹.
2. Nell’esame delle proposte nella procedura di project financing, e’ sufficiente la valutazione negativa di uno solo dei parametri indicati dallo art. 37, ter, co. 1, della l. n. 109/1994 per legittimare l’esclusione di una proposta. Infatti, l’amministrazione non è tenuta ad effettuare obbligatoriamente una stima d’insieme della singola proposta, valutandola in relazione a tutti i parametri elencati nella norma citata.

___________________________

¹ Cfr. Cons. St., Sez. V, 10.11.2005,n. 6287.

N. 2355/08 REG.DEC.
N. 19 REG.RIC.
ANNO 2005

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Quinta Sezione)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 19/2005 proposto dalla
“Impresa Edile Costruzioni”, s.r.l., in persona del legale rappresentante Sig. Graziantonio Pallotta, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi D’Ambrosio, con il quale è elettivamente domiciliata in Roma, Via Cosseria n. 2 c/o il Sig. Alfredo Placidi,

contro

Il Comune di Valenzano, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe Mariani, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, presso la Segreteria della Sez. V del Consiglio di Stato, Piazza Capo di Ferro, 13;

per la riforma della sentenza del T.A.R. della Puglia, Bari, III Sezione, del 9.7.2004, n. 2993;

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 20.11.2007, il Consigliere Claudio Marchitiello;
Uditi gli avv.ti D’Ambrosio e Mariani, come da verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

La Impresa Edile Costruzioni, s.r.l., ha impugnato in primo grado la deliberazione della Giunta municipale del 30.10.2003, n. 126, nella parte con la quale il Comune di Valenzano ha valutato non di pubblico interesse la proposta formulata dalla società ricorrente nell’ambito della procedura di project financing indetta per l’ampliamento del locale cimitero e ha disposto la realizzazione di detto intervento mediante il ricorso alle ordinarie procedure di gara.
Il Comune di Valenzano si è costituito in giudizio opponendosi all’accoglimento del ricorso.
Il T.A.R. della Puglia, Bari, III Sezione, con la sentenza del 9.7.2004, n. 2993, ha respinto il ricorso.
La Impresa Edile Costruzioni appella la sentenza deducendone la erroneità e domandandone la riforma.
Il Comune di Valenzano resiste all’appello chiedendo la conferma della sentenza appellata.
All’udienza del 20.11.2007, il ricorso in appello è stato ritenuto per la decisione.

DIRITTO

La Impresa Edile Costruzioni, s.r.l., appella la sentenza del 9.7.2004, n. 2993, con la quale la III Sezione del T.A.R. della Puglia ha respinto il suo ricorso per l’annullamento della deliberazione della Giunta municipale del 30.10.2003, n. 126, nella parte in cui il Comune di Valenzano ha ritenuto che tutte le proposte delle società aspiranti promotrici nella procedura di project financing, indetta per l’ampliamento del locale cimitero non fossero di pubblico interesse, e ha disposto la realizzazione di tale intervento con ricorso alle ordinarie procedure di evidenza pubblica.
Per quanto specificamente riguarda la controversia in esame, la proposta della Impresa appellante è stata scartata in quanto implicante un aumento del costo delle sepolture praticato fino ad allora con un aggravio per l’utenza rispetto alla tariffa vigente.
Il T.A.R. ha respinto il ricorso della Impresa Edile Costruzioni affermando che la valutazione di fattibilità delle proposte di project financing è rimessa unicamente alle scelte discrezionali dell’amministrazione sull’interesse pubblico al loro accoglimento e che tali valutazioni sono sottratte al sindacato del giudice amministrativo se non sono “manifestamente irragionevoli” o “affette da macroscopico errore di fatto”, evenienze, queste, non riscontrabili nella fattispecie.
Secondo l’appellante, invece, che dedica a tale tesi i primi due motivi di appello, i primi giudici avrebbero omesso di considerare che i limiti del potere discrezionale riconoscibili all’amministrazione nella valutazione delle proposte di fattibilità sono stati violati dal Comune di Valenzano.
Tali motivi, che possono essere trattati unitariamente, in quanto sostanzialmente esprimono un’unica tesi, sono infondati.
La Impresa Edile Costruzioni argomenta la sua censura di irragionevolezza delle valutazioni operate dall’amministrazione con richiamo all’art. 37, ter, comma 1, della legge n. 109 del 1994, secondo cui: “le amministrazioni aggiudicatici valutano la fattibilità delle proposte presentate sotto il profilo costruttivo, urbanistico ed ambientale, nonché della qualità progettuale, della funzionalità, della fruibilità dell’opera, dell’accessibilità al pubblico, del rendimento, del costo di gestione e di manutenzione, della durata della concessione, delle tariffe da applicare, della metodologia di aggiornamento delle stesse, del valore economico e finanziario del piano e della bozza di convenzione, verificano l’assenza di elementi ostativi alla loro realizzazione e, esaminate le proposte stesse anche comparativamente, sentiti i promotori che ne facciano richiesta, provvedono ad individuare quelle che ritengono di pubblico interesse”.
Secondo la Società appellante, la norma ora riportata renderebbe obbligatoria una procedura “para-concorsuale”, un esame comparativo delle varie proposte sotto il profilo tecnico per poi scegliere quella più rispondente all’interesse pubblico, previa definizione di parametri di valutazione, come avviene per ogni gara pubblica.
Il Comune di Valenzano non avrebbe esaminato comparativamente le varie proposte, ponendole a confronto sulla base dei parametri indicati dal citato art. 37, ter, comma 1, della legge n. 109 del 1994, debitamente e preventivamente articolati in specifici criteri di valutazione ed avrebbe anticipato, in contrasto con tale norma, la sua valutazione sulla rispondenza all’interesse pubblico delle proposte stesse, tra cui quella della Impresa appellante, escludendola.
In tal modo, avrebbe invertito il procedimento desumibile dalla norma ora riportata, dalla quale emergerebbe che la valutazione della rispondenza al pubblico interesse di una proposta deve seguire e non precedere l’esame comparativo tra le varie proposte.
Il Collegio non condivide tale impostazione.
Una valutazione comparativa delle varie proposte, con applicazione di principi che reggono le procedure concorsuali nel caso che si presentino più proposte, non esclude che l’amministrazione possa valutare le singole proposte ed eventualmente scartarle, quando ritiene che esse, singolarmente considerate, già non siano rispondenti ai parametri di valutazione indicati dalla norma ovvero non corrispondano all’interesse pubblico.
Su tale profilo della questione la Sezione si è già pronunciata in analoga controversia, affermando che “nella procedura di project financing, la valutazione comparativa tra più proposte per individuare quella più consona al pubblico interesse è subordinata alla preliminare verifica di ciascuna di esse; è compito dell’amministrazione valutare se il progetto proposto abbia i contenuti necessari a soddisfare l’interesse pubblico in funzione del quale il programma dei lavori non definito nei suoi contenuti progettuali possa avere attuazione” (Cons. St., Sez. V, 10.11.2005,n. 6287).
Ciò senza dire che, nel caso in esame, come è stato rilevato dal T.A.R., un esame comparativo delle varie proposte è stato effettuato, essendo state indicate nella relazione ricognitiva dell’Assessore ai lavori pubblici, allegata alla deliberazione impugnata e da questa fatta propria, le principali differenze tecniche ed esecutive caratterizzanti le varie proposte.
Va ribadito che, al contrario di quanto sostenuto dalla Società appellante con altro argomento dei motivi inesame, l’amministrazione non è tenuta ad effettuare obbligatoriamente una stima d’insieme della singola proposta, valutandola in relazione a tutti i parametri elencati nell’art. 37, ter, comma 1, della legge n. 109 del 1994 e mediando, quindi, tali valutazioni.
E’ infatti sufficiente la valutazione negativa di uno solo dei parametri indicati dalla norma a legittimare l’esclusione di una proposta.
Ciò è quanto è accaduto nella specie. Il Comune ha ritenuto non corrispondente all’interesse pubblico l’aumento del costo unitario delle sepolture rispetto alla tariffa vigente e tale giudizio può legittimamente ritenersi assorbente nella determinazione dell’amministrazione di escludere il progetto proposto dalla società appellante.
Le deduzioni contenute nell’atto di appello, che indicano come parziale tale giudizio, in quanto fondato su un unico parametro e prospettano altri profili di valutazione, che avrebbero dovuto concorrere nel giudizio dell’amministrazione, rispetto ai quali la sua proposta si presenta con caratteri di pregevolezza (rappresentati dalla ricaduta occupazionale derivante dalla realizzazione dell’ampliamento del cimitero, dall’interesse della comunità ad avere a disposizione un adeguato cimitero comunale, dalla qualità dei servizi offerti ed altri) si rivelano valutazioni di merito, non ammissibili, in quanto diretti a sostituire il giudizio sull’interesse pubblico alla fattibilità di una proposta, che compete in modo esclusivo all’amministrazione.
E’ infondato poi il rilievo con il quale la Società appellante ha dedotto che, dato il peso assegnato al criterio relativo alla “tariffa praticata agli utenti”, se ne sarebbe dovuto fare specifico accenno nell’avviso pubblico.
Si osserva al riguardo che tale parametro è testualmente inserito tra i criteri di valutazione prefigurati dalla norma, disponendo l’art. 37 ter, comma 1, della legge n. 109 del 1994 che: ”le amministrazioni aggiudicatici valutano la fattibilità delle proposte presentate sotto il profilo……. delle tariffe da applicare”. Non si tratta, del resto, di un parametro di poco conto, ma di un parametro d’interesse della intera comunità, concernendo il costo del servizio.
La circostanza che nell’avviso pubblico non vi fosse un espresso riferimento alle tariffe in vigore è quindi del tutto irrilevante.
Del pari sono irrilevanti le deduzioni della Società appellante che fanno presente come già nel progetto dell’amministrazione il costo unitario delle sepolture fosse superiore a quello praticato. Anche questa obiezione, infatti, si rivela una valutazione di merito, che, in quanto tale, come si è già rilevato, non è censurabile.
Da respingere è anche il quarto motivo di appello. L’audizione degli interessati può essere disposta su richiesta degli interessati, sia nella fase di valutazione delle proposte singolarmente sia nella fase di valutazione comparativa di più proposte concorrenti, allorché l’amministrazione richieda chiarimenti o elementi integrativi di valutazione ed è, quindi, una fase solo eventuale del procedimento.
Del pari è da respingere il quinto motivo di appello. La società appellante ha rilevato come vizio della procedura la mancata comunicazione della revocazione della procedura di project financing. Il rilievo, peraltro, è male indirizzato, giacché una pretesa di comunicazione, per quanto concerne la impresa appellante, non riguarda la revocazione della procedura di project financing dovuta alla circostanza che nessuna proposta è stata ritenuta d’interesse pubblico, ma solo l’esclusione della sua proposta. Ma tale esclusione rappresenta uno dei possibili esiti della domanda presentata dalla stessa impresa appellante e, quindi, non se ne doveva anticipare la comunicazione.
Le argomentazioni fin qui esposte sono assorbenti per la reiezione dell’appello.
Gli altri rilievi mossi dalla società appellante, infatti, concernono le censure già formulate in primo grado e sono già state esaminate nelle precedenti considerazioni.
Altre, anch’esse già proposte in primo grado, si attardano a rappresentare l’idoneità sotto il profilo tecnico della proposta della società appellante.
Tutti tali rilievi, peraltro, non possono valere a superare il giudizio sulla non rispondenza della proposta all’interesse pubblico secondo le valutazioni dell’amministrazione del quale fin qui si è discorso.
L’appello, in conclusione, deve essere respinto.
Le spese del secondo grado del giudizio, tuttavia, sussistendo giusti motivi, possono integralmente compensarsi fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione, respinge l’appello.
Compensa le spese del secondo grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministra¬tiva.

Così deciso, in Roma,in Camera di Consiglio, il 20/11/2007, con l’intervento dei signori:
Emidio Frascione Presidente

Chiarenza Millemaggi Cogliani Consigliere
Claudio Marchitiello Consigliere Est.

Marzio Branca Consigliere

Aniello Cerreto Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20 maggio 2008

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 20/5/2008 n.2355 proviene da Giustamm.

Pres. De Lise, Rel. Politi
IMEST S.r.l. (Avv. G. Gallo) c.
Ministero degli Affari Esteri (Avv.St.)

sull’inammissibilità del ricorso avverso una clausola del bando riguardante le pregresse esperienze, presentato da impresa che non ha partecipato alla gara e non era in possesso della qualificazione SOA richiesta da altra clausola non impugnata

Contratti della PA – Bando – Qualificazione SOA – Clausola –Esperienze pregresse –Ricorso – Inammissibilità – Ragioni

E’ inammissibile il ricorso avverso il bando di gara che richiede, a pena di esclusione, di aver partecipato nell’ultimo decennio, alla realizzazione di opere pubbliche analoghe a quelle oggetto di gara, presentato da parte dell’impresa che non abbia partecipato alla gara e che non possedeva la qualificazione SOA richiesta da una clausola, non oggetto di impugnativa, dello stesso bando. Infatti, sebbene sussista l’interesse al ricorso da parte della stessa in quanto sarebbe incongruo imporre, ai fini dell’impugnativa, la presentazione della domanda di partecipazione alla gara a carico di un soggetto che sarebbe risultato inevitabilmente escluso, tuttavia, siccome la soglia di partecipazione non ha formato oggetto di impugnazione, l’impresa non vanta alcun interesse qualificato alla contestazione della gara.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
Sezione I

ha pronunciato la seguente

Sentenza

sul ricorso n. 2744 del 2004, proposto da

IMEST s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Gallo, per il presente giudizio elettivamente domiciliata in Roma, alla via L. Mantegazza n. 24, presso Luigi Gardin

contro

il Ministero degli Affari Esteri, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è elettivamente domiciliato, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12

per l’annullamento
– del bando di gara d’appalto di lavori indetto dal Ministero degli Affari Esteri avente ad oggetto “lavori di completamento della futura sede dell’Ambasciata d’Italia in San Marino” del 23 gennaio 2004, pubblicato il 3 febbraio 2004,

– del connesso disciplinare di gara, nella parte in cui entrambi i predetti provvedimenti sanciscono, quale condizione di partecipazione alla gara ed a pena di esclusione dalla stessa, l’aver realizzato analoghe opere all’estero nel corso degli ultimi dieci anni;

– nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale.

Visto il ricorso con la relativa documentazione;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 7 maggio 2008 il dr. Roberto POLITI; uditi altresì i procuratori delle parti come da verbale d’udienza.
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Contesta parte la legittimità del bando e del disciplinare di gara relativi all’appalto indetto dal Ministero degli Affari Esteri per i lavori di completamento della futura sede dell’Ambasciata d’Italia in San Marino, assumendo l’illegittimità della previsione che – a pena di esclusione – subordina la partecipazione alla procedura di selezione alla realizzazione, nell’ultimo decennio, di opere analoghe all’estero.
In quanto priva di tale requisito, soggiunge la Società ricorrente di non aver presentato domanda di partecipazione alla gara in discorso, assumendo l’immediata lesività del bando nella parte sopra evidenziata.
Tale atto sarebbe illegittimo per:
– violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge 11 febbraio 1994 n. 109, con riferimento all’art. 97 della Costituzione per violazione e falsa applicazione dell’art. 8 della legge 109/1994 con riferimento all’art. 1 del D.P.R. 25 gennaio 2000 n. 34;

– eccesso di potere, difetto di motivazione, erroneità nei presupposti, violazione e falsa applicazione dell’art. 2 del D.P.R. 34/2000.

Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, ha eccepito l’infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell’impugnativa.
Si è inoltre costituita in giudizio, in quanto aggiudicataria della gara in questione, la s.r.l. Lattanzi, nella persona del legale rappresentante (rappresentata dall’avv. Giuseppe D’Apollonio, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, alla via F. P. de Calcoli n. 60), la quale ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità per carenza di interesse dell’impugnativa e, nel merito, ha contestato la fondatezza dei dedotti argomenti di censura, conclusivamente insistendo per la reiezione del gravame.
La domanda di sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato, dalla parte ricorrente proposta in via incidentale, è stata da questo Tribunale respinta con ordinanza n. 1896, pronunziata nella Camera di Consiglio del 31 marzo 2004.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 7 maggio 2008.

DIRITTO

Va innanzi tutto dato atto che, con dichiarazione depositata in giudizio il 5 maggio 2008, il procuratore della ricorrente IMEST s.r.l., avv. Giuseppe Gallo, ha reso noto l’intendimento della propria assistita di non annettere interesse alcuno alla definizione nel merito delle doglianze dedotte con il presente gravame: per l’effetto sollecitando una pronunzia di improcedibilità del ricorso stesso per sopravvenuta carenza di interesse.
Se la dichiarazione anzidetta, avuto riguardo al noto principio della disponibilità dell’azione, impone all’adito giudice l’adozione di una pronunzia in rito che dia atto dell’improcedibilità del gravame, nondimeno il venir meno dell’interesse al ricorso non preclude una sommaria delibazione nel merito della pretesa azionata, al limitato fine della pronuncia sulle spese (cosiddetta soccombenza virtuale: cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 21 gennaio 1987 n. 35; sez. V, 15 dicembre 2000 n. 6662 e sez. VI, 25 giugno 2002 n. 3467 e 13 dicembre 2006 n. 7371).
A tali limitati fini, osserva il Collegio che:
– se il ricorso deve ritenersi ammissibile, attesa la consentita impugnabilità di una prescrizione del bando riguardante un requisito di ammissione alla procedura di selezione non posseduto dalla ricorrente, ancorché quest’ultima non abbia formulato domanda di partecipazione alla gara (atteso che – in ragione della valenza assolutamente preclusiva assunta dalla prescrizione di lex specialis – sarebbe eccessivamente formalistico e del tutto incongruo imporre la presentazione della domanda di partecipazione, dato che quest’ultima condurrebbe inevitabilmente all’esclusione: cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 agosto 2005, n. 4207; T.A.R. Lazio, Latina, 9 gennaio 2008 n. 23);

– nondimeno la ricorrente IMEST si è dimostrata priva delle necessarie qualificazioni richieste dal bando: per l’effetto dovendosi dare atto della carenza di interesse, in capo a quest’ultima, all’impugnazione degli atti con il presente mezzo di tutela avversati.

Come correttamente osservato dalla difesa della s.r.l. Lattanzi – aggiudicataria della gara in questione – il bando prevedeva infatti che i soggetti interessati a partecipare alla procedura di selezione fossero in possesso (a pena di esclusione) delle seguenti qualificazioni:
– CAT. OG1 (prevalente): € 1.315.058,58

– CAT. OS28 (scorporabile): € 146.654,43

– CAT. OS30 (scorporabile): € 210.005,43.

Il mancato possesso della qualificazione nelle suddette categorie OS28 e OS30, secondo quanto prescritto dal bando al punto III.2.1.3, imponeva, ad opera dei soggetti interessati a partecipare alla procedura, la dimostrazione della qualificazione nella categoria OG11 per classifica adeguata alla somma delle lavorazioni delle suddette categorie (nella fattispecie, € 146.654,43 + € 210.005,43 = € 356.659,86).
Orbene, dalla certificazione UNISOA rilasciata in favore di IMEST in data 6 marzo 2003 emerge la qualificazione di quest’ultima nella categoria OG11 per la classifica 1.
Quand’anche il corrispondente importo (pari, secondo quanto stabilito dal comma 4 dell’art. 3 del D.P.R. 25 gennaio 2000 n. 34, ad € 258.228,45) venga aumentato di un quinto (alla luce della previsione di cui al precedente comma 3), il risultante ammontare (€ 258.228, 45 + € 51.645,69 = € 308.874,14) si dimostra inferiore all’importo risultante dalla somma delle lavorazioni per le categorie scorporabili OS28 e OS30 (come sopra detto, pari ad € 356.659,86): e, conseguentemente, insufficiente al fine di consentire l’ammissione alla gara di IMEST.
Nel rilevare come l’individuazione, ad opera della lex specialis della procedura, della suddetta soglia di ammissione non abbia formato oggetto di impugnazione ad opera dell’odierna ricorrente, deve conseguentemente escludersi che quest’ultima, in ragione del rilievo preclusivo da annettersi al mancato possesso del suddetto requisito ai fini della partecipazione alla procedura di selezione de qua, vanti alcun interesse qualificato alla contestazione del bando il relazione all’altro requisito si partecipazione (oggetto di censura) integrato dall’acquisita esperienza decennale nella realizzazione all’estero di opere similari.
L’inammissibilità del gravame, come sopra dimostrata, rileva dunque – sulla base dell’enunciato principio della soccombenza virtuale – ai soli fini delle determinazioni rimesse all’adito organo di giustizia in ordine alle spese di lite; per l’effetto conclusivamente disponendosi:
– la declaratoria di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, in conformità alla dichiarazione da IMEST depositata in giudizio il 5 maggio 2008;

– la condanna di quest’ultima al pagamento delle spese di lite, giusta la liquidazione di cui in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I – così dispone in ordine al ricorso indicato in epigrafe:
– dichiara improcedibile il gravame per sopravvenuta carenza di interesse;

– condanna la ricorrente IMEST s.r.l., nella persona del legale rappresentante, al pagamento delle spese di lite in favore del Ministero degli Affari Esteri per € 2.000,00 (euro duemila/00).

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 7 maggio 2008, con l’intervento dei seguenti magistrati:
Pasquale DE LISE – Presidente
Roberto POLITI – Consigliere, relatore, estensore
Mario Alberto DI NEZZA – Primo Referendario

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Sentenza – 20/5/2008 n.4565 proviene da Giustamm.

Pres. Iannotta – Est. Lamberti
Comune di Quarto (Avv. A. Palma) c/ Società GIAN.CA. a r.l. (Avv. G. Scialpi)

sull’ammissibilità  della condanna della P.A. al risarcimento del danno da parte del giudice dell’ottemperanza nel caso di impossibilità della reintegrazione in forma specifica

Giustizia amministrativa – Ottemperanza – G.A. – Risarcimento dei danni – Ammissibilità – Condizione – Reintegrazione in forma specifica – Impossibilità – Ragioni

In sede di ottemperanza ad una sentenza da cui deriva il diritto ad ottenere l’aggiudicazione di un appalto, il giudice può liquidare direttamente il danno subito condannando la P.A al risarcimento dei danni per equivalente monetario una volta accertata l’impossibilità della reintegrazione in forma specifica, data l’alternatività del risarcimento per equivalente alla reintegrazione (1).
— *** —

(1) Cons. Stato, IV, 19 luglio 2004, n. 5196; V, 13 maggio 2002, n. 2579; V, 30 giugno 2003, n. 3871.

ha pronunciato la seguente

sul ricorso in appello n.r.g. 10582 del 2006, proposto dal

Comune di Quarto in persona del legale rappresentante il Commissario Straordinario Prefettizio dott. Mariolina Goglia rappresentato e difeso dal prof. avv. Antonio Palma e domiciliato elettivamente domicilia in Roma al Foro Traiano n. l/A (Studio Palma-Schettini);

contro

la Società GIAN.CA. a r.l. in persona del legale rappresentante in carica, sig.ra Anna Mattera rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Scialpi ed elettivamente domiciliata in Roma, Corso Vittorio Emanuele n. 284 (avv. Domenico Gaudiello);

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli, Sezione 1° n. 8017 dell’8 settembre 2006;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Società GIAN.CA a r.l.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 10 luglio 2007, il consigliere Cesare Lamberti ed uditi, altresì, l’avvocato Syarace per delega dell’avv. Palma, e l’avv. Basile per delega dell’avv. Scialpi, come da verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

1. La società GIAN.CA a r.l. ha partecipato alla gara indetta il 15 luglio 2004 per l’assegnazione di lavori di qualificazione di alcune strade. La gara fu aggiudicata alla società N.P. Costruzioni con provvedimento del 6 ottobre 2004 n. 225.
2. Il provvedimento di aggiudicazione fu impugnato dalla società GIAN.CA al Tar Campania – Napoli che, con la sentenza del 12 settembre 2005 n. 12320 ha accolto il ricorso, senza nulla disporre sulla domanda di risarcimento del danno anche richiesto dalla società. La sentenza non venne impugnata e divenne irrevocabile.
3. Nelle more del giudizio i lavori appaltati hanno avuto luogo ad opera della società N.P. Costruzioni. In tal modo divenne impossibile l’ottemperanza alla sentenza del Tar tramite esecuzione in forma specifica.
4. La società GIAN.CA ha proposto, dopo l’accoglimento del ricorso, ulteriore ricorso in ottemperanza n. 8320/06 al Tar della Campania, chiedendo il risarcimento dei danni subiti.
5. Con la sentenza n. 8017/06 impugnata in questa sede, il Tar della Campania ha accolto il ricorso ed ha attribuito alla società GIAN.CA il 10% del valore dell’appalto a titolo di risarcimento più euro 2.000,00 per le spese sostenute per la partecipazione all’appalto.
6. Con un’unica censura articolata di violazione dell’art. 7 e 35 della legge 1034/71, dell’art. 7 della legge 205/00 e della sentenza del TAR Campania-Napoli, sez. I, n. 12320/05, l’appellante sostiene che sentenza 12320/05 del TAR Campania, per l’ottemperanza alla quale è stata adottata la sentenza n. 8017/06 (qui impugnata), aveva solo annullato gli atti emanati dal Comune di Quarto per l’affidamento dell’ appalto di sistemazione di alcune strade all’interno del territorio comunale senza statuire la condanna al risarcimento dei danni a favore della società GIAN.CA.
6.1. Sempre secondo l’appellante, il Tar avrebbe rivalutato gli elementi oggetto del giudizio ordinario e nuovamente statuito sul merito della controversia, nonostante fosse stato adito in sede di ottemperanza, così travalicando la portata della precedente sentenza 12320/05, che nulla aveva stabilito riguardo all’esistenza della “colpa” in capo all’amministrazione ed all’entità e natura del danno, che la società GIAN.CA affermava di avere subito.
7. Nessuno degli argomenti è suscettibile di positiva considerazione.
8. Come ha correttamente chiarito l’appellata nel controricorso, la precedente sentenza 12320/05 nulla poteva statuire in ordine al danno da liquidare per l’omessa aggiudicazione, avendo il Tar disposto la prosecuzione del procedimento, dopo avere annullato la fase della gara ritenuta illegittima.
8.1. Oggetto del ricorso n. 11508/2004 era infatti l’aggiudicazione della gara per l’affidamento dei lavori di riqualificazione in favore di altra impresa – alla società N.P. Costruzioni a r.l. in luogo della ricorrente GIAN.CA., nonostante essa avesse presentato l’offerta più conveniente – per effetto della rideterminazione della soglia di anomalia, dopo che il seggio di gara aveva escluso la concorrente Ati Diana Luigi-Zara Francesco in modo irrituale senza la pubblicità prescritta dal bando di gara. L’esclusione era stata disposta, successivamente alla chiusura delle operazioni, in quanto l’offerta era risultata priva dei certificati della Camera di Commercio e della dichiarazione riguardante alcune clausole della lex specialis.
8.2. Nell’accogliere il ricorso della società GIAN.CA., precedente aggiudicataria, il Tar della Campania aveva, quindi, con la sentenza n. 12320/2005, dichiarato illegittima l’aggiudicazione alla società N.P. Costruzioni ed annullato gli atti di gara impugnati “con obbligo dell’Amministrazione di procedere alla prosecuzione della procedura di gara, attenendosi ai principi indicati in motivazione” e quindi senza tener conto dell’esclusione dell’Ati Diana-Zara e degli atti successivamente adottati.
8.3. Sempre nel corso della precedente fase cognitoria, la società GIAN.CA. aveva diffidato l’Amministrazione dal procedere alla consegna dei lavori sino all’esito del giudizio di merito, avendo anche beneficiato dell’esito favorevole della fase cautelare.
8.4. Rimasta inesegeuita la diffida ad ottemperare alla sentenza n. 12320/2005, la Società GIAN.CA. propose il ricorso per l’esecuzione del giudicato deciso con la sentenza impugnata in questa sede.
8.5. Ciò premesso in punto di fatto, il diritto della ricorrente al risarcimento del danno per equivalente insorge direttamente dal comportamento tenuto dall’Amministrazione nella fase esecutiva.
8.6. In luogo di conformarsi alla decisione, il Comune di Quarto con nota prot. n. 30110 del 27 dicembre 2005, depositata nell’imminenza dell’udienza dell’1 febbraio 2006 (il 9 gennaio 2006) ha dichiarato che i lavori erano stati ultimati in data 21 novembre 2005 e che, quindi, non era più possibile l’esecuzione della decisione nei termini a suo tempo indicati dal Collegio.
9. In luogo di procedere alla riaggiudicazione della gara e all’immissione della ricorrente nell’esecuzione delle opere, il comune ha dato corso alla precedente aggiudicazione sebbene annullata così colposamente violando il diritto della ricorrente alla reintegrazione in forma specifica.
9.1. Correttamente perciò la sentenza impugnata ribadisce, ai fini di individuare la “colpa” dell’amministrazione, la notevole negligenza della commissione di gara che, dopo il controllo formale della documentazione di tutti le partecipanti, aveva unilateralmente rilevato, nella progressione delle operazioni di aggiudicazione, la irregolarità documentale nei confronti dell’Ati Diana-Zara, aveva rideterminato la soglia di anomalia e riaggiudicato la gara alla società N.P. Costruzioni estromettendo la ricorrente GIAN.CA..
9.2. Altrettanto correttamente la sentenza afferma la responsabilità “colposa” del Comune e lo condanna al risarcimento del danno nella presente sede dell’ottemperanza.
9.3. Proprio in questa fase si è infatti manifestato il comportamento “colposo” dell’amministrazione. In luogo di conformarsi alla decisione n. 12320/2005, proseguendo nella gara e rinnovando l’aggiudicazione nei confronti della società GIAN.CA. (senza tener conto dell’esclusione dell’Ati Diana-Zara), il Comune ha proceduto alla consegna dei lavori in favore della società N.P. Costruzioni, rendendo impossibile, volontariamente, l’esecuzione in forma specifica.
9.4. E questo nonostante il giudizio cautelare si fosse già risolto in favore dell’odierna appellata, che aveva perdippiù diffidato il comune a non procedere alla consegna dei lavori sino all’esito del giudizio di merito.
9.5. La sentenza impugnata, ha pertanto, con un procedimento logico ed immune da censure, operato la valutazione d’illegittimità alla stregua degli artt. 2043 e 2058 c.c. nel momento in cui il comportamento del comune si è effettivamente verificato, quando cioè l’esecuzione in forma specifica è diventata impossibile per fatto volontario del comune.
9.6. Era infatti onere del Comune offrire corretta esecuzione alla sentenza n. 12320/2005, onde evitare il verificarsi del pregiudizio a carico dell’impresa odierna appellata di non eseguire i lavori nonostante l’acclaramento del diritto a vederseli aggiudicati. L’inottemperanza a tale obbligo ingenera la responsabilità diretta della p.a. (Cass., III, 9 febbraio 2004, n. 2423; 13 novembre 2002, n. 15930).
10. Va respinto l’assunto del Comune appellante che sarebbe mancato ogni accertamento da parte del Tar della Campania sull’elemento psicologico del comportamento dell’ammini-strazione.
10.1. Il primo giudice ha dato atto in modo preciso dei presupposti dai quali trarre la “colpa” del comune: avere comunque consegnato i lavori, nonostante la notificazione della sentenza in data 19 settembre 2005 ed avere ammesso nella memoria del 23 gennaio 2006 che i lavori erano stati ultimati dal 21 novembre 2005, ad evidente insaputa della ditta GIAN.CA che aveva il diritto ad eseguirli in forza della cosa giudicata.
10.2. Oltre alla prima in esame, va pure respinta l’ulteriore censura, secondo la quale il giudicato formatosi sulla sentenza n. 12320/2005 non conteneva alcun accertamento della “colpa” dell’amministrazione né condanna al risarcimento del danno che avrebbero dovuto rappresentare oggetto di separato giudizio cognitorio senza poter essere pronunziati nella presente sede dell’ottemperanza.
10.3. E, invero, il comportamento “colposo” dell’amministrazione non è da ascrivere ai fatti che hanno costituito oggetto di accertamento in quella decisione (illegittima estromissione di GIAN.CA. e aggiudicazione a N.P. Costruzioni) ma ai fatti successivi, sostanziatisi nella consegna dei lavori in favore della società N.P. Costruzioni con impossibilità dell’esecuzione in forma specifica, nonostante il comune fosse cosciente dell’illegittimità di tale comportamento sia dalla notificazione della sentenza che della diffida. La sentenza n. 12320/2005 non poteva contenerne alcun accertamento della colpa né condanna al risarcimento del danno del comune, non essendosi ancora verificati i relativi presupposti.
10.4. Né infine è sostenibile che la condanna al risarcimento del danno non potesse essere oggetto del presente giudizio di ottemperanza ma dovesse essere riservato ad un apposito giudizio cognitorio.
10.5. In ragione della specifica natura del giudizio di ottemperanza, mista di esecuzione e cognizione insieme, al giudice non è precluso l’esame di atti o fatti che rendano impossibile l’adempimento in conformità al giudicato (Cons. Stato, IV, 10 giugno 2004, n. 3711).
10.6. Nella specie, il Tar della Campania era stato adito per l’ottemperanza alla sentenza n. 12320/2005, che, per il suo contenuto, implicava la reintegrazione in forma specifica della ricorrente nella posizione di vincitore della gara e la consegna dei lavori. Accertata l’impossibilità della reintegrazione per fatto dell’Amministrazione, ben poteva il Giudice adito liquidare direttamente il danno subito dalla ricorrente, data l’alternatività del risarcimento per equivalente alla reintegrazione, costantemente riconosciuta dalla giurisprudenza (Cons. Stato, IV, 19 luglio 2004, n. 5196; V, 13 maggio 2002, n. 2579; V, 30 giugno 2003, n. 3871).
10.7. La sentenza n. 12320/2005, del resto, conteneva un accertamento univoco della illegittimità della procedura di gara e l’obbligo di rinnovo delle operazioni illegittimamente svolte, dalle quali discendeva la reintegrazione in forma specifica.
10.8. Per ottenere il risarcimento del danno per equivalente, il ricorrente vittorioso non doveva avviare un autonomo giudizio per il riconoscimento di quanto gli era dovuto a titolo di ristoro del danno subito, potendo invece avanzare la domanda di risarcimento del danno con il ricorso per ottemeperanza al giudicato (Cons. Stato, V, 7 aprile 2004, n. 1980).
10.9. Oggetto del giudizio di ottemperanza è la verifica se la p.a. abbia o meno adempiuto all’obbligo nascente dal giudicato, e cioè abbia o meno attribuito all’interessato quella utilità concreta che la sentenza ha riconosciuto come dovuta. Tenuto presente che l’ottemperanza e deve essere esatta, al pari di quanto avviene per l’obbligazione civile, il cui inesatto adempimento è sanzionato con la condanna al risarcimento del danno, il ricorso per ottemperanza è ammissibile in ogni caso, anche dopo l’adozione di atti esecutivi a contenuto discrezionale, senza necessità di operare la tradizionale dicotomia concettuale tra elusione ovvero violazione del giudicato, qualora il “petitum” sostanziale del ricorso attenga all’oggetto proprio del giudizio d’ottemperanza, miri cioè a far valere non già la difformità dell’atto sopravvenuto rispetto alla legge sostanziale bensì la difformità specifica dell’atto stesso rispetto all’obbligo (processuale) di attenersi esattamente all’accertamento contenuto nella sentenza da eseguire (Cons. Stato, V, 22 novembre 2001, n. 5934).
11. Per l’insieme delle suesposte considerazioni, l’appello deve essere respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
12. Le spese del grado seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge l’appello.

Condanna l’appellante Comune di Quarto alle spese del presente giudizio in favore della Società GIAN.CA. a r.l., che liquida nella misura di € 3.000,00 (tremila/00) oltre Iva, CAP e spese generali.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), nella camera di consiglio del 10 luglio 2007, con l’intervento dei Signori:

Raffaele Iannotta – Presidente

Chiarenza Millemaggi Cogliani – Consigliere

Cesare Lamberti rel. est – Consigliere

Claudio Marchitiello – Consigliere

Nicola Russo – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20 maggio 2008
(Art. 55. L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 20/5/2008 n.2360 proviene da Giustamm.

Pres. Santoro – Est. Cerreto
AGES S.p.a. (Avv.ti G.Tarzia, G.F.Ferrari) c/ NUOVENERGIE S.r.l. (Avv.ti G. Pafundi e V. Salvadori) ed altri

sull’ammissibilità della motivazione per relationem nel caso di giudizio favorevole di non anomalia dell’offerta

Contratti della P.A. – Gara d’appalto – Anomalia dell’offerta – Giudizio favorevole – Motivazione per relationem – Sufficienza

Nelle gare d’appalto, il giudizio favorevole di non anomalia dell’offerta non richiede una motivazione puntuale ed analitica, essendo sufficiente anche una motivazione espressa “per relationem” alle giustificazioni rese dall’impresa sottoposta a verifica, sempre che queste siano a loro volta congrue ed adeguate (1).
— *** —

(1) CdS, sez. IV n.1658 dell’11.4.2007; sez. V, n.5314 del 5.10 2005 e n. 4949 del 23.8.2006; sez. VI n.5191 del 7.9.2006.

ha pronunciato la seguente

-Sul ricorso in appello n. 2441/2007, proposto dalla

AGES S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giorgio Tarzia e Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio eletto in Roma, Via di Ripetta, 142 presso l’avv. Giuseppe Franco Ferrari;

contro

la NUOVENERGIE S.r.l. in proprio e quale mandataria ATI, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gabriele Pafundi e Vito Salvadori, con domicilio eletto in Roma, Viale Giulio Cesare n. 14 A/4, presso l’avv. Gabriele Pafundi;

la ATI ASM Distr. Garbagnate Milanese e in proprio, non costituitasi;

la ATI A.E.M. S.p.A. e in proprio, non costituitasi;

e nei confronti del

Comune di Sesto Calende, non costituitosi;

-Sul ricorso in appello n. 2556/2007, proposto dal

Comune di Sesto Calende, rappresentato e difeso dagli avv.ti Liberto Losa e Mario Sanino, con domicilio eletto in Roma, Viale Parioli n. 180 presso l’avv. Mario Sanino;

contro

la NUOVENERGIE S.r.l. in pr. e n.q. mandataria A.T.I.. rappresentata e difesa dagli avv.ti Gabriele Pafundi e Vito Salvadori, con domicilio eletto in Roma, Viale Giulio Cesare n. 14 A/4 presso l’avv. Gabriele Pafundi;

la A.T.I. ASM Distribuzione Garbagnate Milanese, non costituitasi;

la A.T.I. AEM Ambiente Energia Mobilità Cremona S.p.A., non costituitasi;

e nei confronti della

AGES S.p.A., non costituitasi;

per la riforma

della sentenza del TAR LOMBARDIA – MILANO: Sezione III n.19/2007, resa tra le parti, concernente affidamento servizio di distribuzione del gas naturale;

Visti gli atti di appello con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Visto l’art.23 bis comma sesto della legge 6 dicembre 1971, n.1034, introdotto dalla legge 21 luglio 2000, n.205;
Alla pubblica udienza dell’11 dicembre 2007, relatore il Consigliere Aniello Cerreto ed uditi, altresì, gli avvocati G.F. Ferrari, G. Pafundi, M. Sanino e L. Losa;
Visto il dispositivo di decisione n.570/2007;
Considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.Con i due appelli in epigrafe, la società Ages ed il comune di Seste Calende hanno chiesto la riforma della sentenza TAR LOMBARDIA – MILANO, Sezione III, n.19/2007, con la quale è stato accolto nei limiti indicati il ricorso (e relativi motivi aggiunti) proposto dalla società Nuovenergie, in proprio e quale mandataria della relativa ATI, avverso la determinazione n.1057/2005 del comune di Seste Calende, di approvazione dei verbali di gara ed affidamento del servizio di distribuzione di gas naturale nel territorio comunale a favore dell’ATI capeggiata dalla società Nuovenergie, ed i relativi atti di gara.
Al riguardo il TAR ha ritenuto fondata la censura di difetto di motivazione prospettata nei motivi aggiunti in ordine alla determinazione con la quale la stazione appaltante aveva ritenuto congrua l’offerta economica della società AGES s.p.a., sebbene la stessa apparisse obiettivamente antieconomica e tale da mettere a rischio le stesse esigenze di qualità e sicurezza del servizio. In particolare il TAR, pur non ritenendo che l’ammontare dell’offerta in sé (pari all’82% del VRD-Vincolo ricavi distribuzione), sia pure tale da ingenerare dubbi di sostenibilità, risultasse assolutamente ingiustificabile, ha comunque concluso nel senso che la portata dell’offerta dovesse condurre ad un giudizio di verifica dell’offerta complessiva della concorrente, nelle sue molteplici e specifiche componenti, particolarmente attento, articolato, puntuale, comportante anche approfondite valutazioni di tutti gli elementi tecnici, se del caso con ricorso a specifiche professionalità, atteso che la Commissione di gara nel provvedimento del 6 aprile 2005 si era limitata a rilevare, senza che venisse indicato alcun tipo di svolta istruttoria e peraltro in modo del tutto apodittico, che “dopo aver attentamente esaminato le giustificazioni fornite dalla Ditta AGES in merito all’offerta economica presentata ritiene le stesse congruenti con l’offerta presentata e pertanto dichiara valida l’offerta presentata dalla Ditta AGES”; che il mero riferimento all’attento esame delle giustificazioni non era sufficiente a dar conto di quanto nella specie espletato, sicchè gli elementi addotti a giustificazione permanevano obiettivamente controversi; che pertanto la stazione appaltante aveva l’obbligo di reiterare il procedimento medesimo alla luce delle indicazioni offerte in motivazione, in particolare procedendo ad attenta verifica, anche d’ordine tecnico, in relazione alle singole giustificazioni proposte dalla AGES .

2.Con il primo appello la società Ages ha dedotto quanto segue:
-il sub procedimento volto alla verifica dell’anomalia dell’offerta costituisce espressione di un potere tecnico-discrezionale e la motivazione della valutazione effettuata circa l’anomalia dell’offerta costituisce elemento decisivo ai fini della verifica
-in ogni caso la tesi fondamentale sulla asserita anomalia dell’offerta Ages muove dal presupposto che essendo stata fissata dall’AEEG una soglia indicativa del 35-40% del VRD, quale corrispettivo massimo che le amministrazioni possono pretendere a base d
– nella specie i chiarimenti forniti da Ages devono considerarsi idonei a comprovare la sostenibilità economica dell’offerta, con la possibilità di garantire un’elevata qualità del servizio prestato, per cui correttamente la stazione appaltante, dopo aver
-Ages ha risposto alla richiesta di chiarimenti formulata dalla stazione appaltante in data 1.3.2005 con una dettagliata relazione tecnica contenente le relative giustificazioni, che sono state poi vagliate dalla commissione giudicatrice e condivise dal r
-i chiarimenti forniti da Ages sono logici e congruenti rispetto all’insieme degli elementi dedotti a giustificazione della propria offerta ed anzi erano le considerazioni della ricorrente originaria ad operare un travisamento dei fatti (dati non aggiorn
-la metodologia applicata da Ages per calcolare il VRD non può ritenersi erronea e non è irragionevole la quantificazione dei costi e delle spese operata, né meritano adesione i dubbi avanzati sulla capacità di Ages di far fronte con proprio capitale all

3.Con il secondo appello il comune di Seste Calende ha dedotto quanto segue;
-inammissibilità del ricorso originario in quanto non proposto da tutti i componenti della costituenda associazione temporanea;
-erroneità della sentenza del TAR nella parte in cui ha ravvisato l’inadeguatezza dell’istruttoria compiuta e la carenza di motivazione nel giudizio positivo sulla verifica dell’anomalia dell’offerta, atteso che le giustificazioni fornite da Ages hanno in
-con riferimento all’incremento dell’utenza, le previsioni di Ages sono corrette in relazione al numero rilevante di abitazioni non ancora allacciate alla rete di distribuzione, tenuto anche conto della vocazione turistica del Comune e dell’incremento de
-le modalità di calcolo del VRD debbono ritenersi corrette, anche in considerazione dell’analogo risultato cui è pervenuto lo stesso perito del Comune.
In entrambi gli appelli si è costituita la società Nuovenergie che ha contestato l’eccezione di inammissibilità del ricorso originario e comunque ha rilevato l’infondatezza degli appelli.

4.Con ordinanza n.2683/2007, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare proposta dagli appellanti.
In prossimità dell’udienza di discussione del ricorso tutte le parti hanno presentato memoria conclusiva.
La parte appellata ha rilevato che la società Ages aveva sostanzialmente fatto presente nelle sue giustificazioni che i ricavi netti sarebbero aumentati in conseguenza degli aumenti di utenza e consumo di gas, ma in tal modo non è stato tenuto conto del fatto che sulla base della disciplina prevista dalla delibera dell’AAEG n.170/2004 un aumento di utenza o di vettoriamento non può incidere sul VRD atteso che un incremento del fatturato in un determinato anno comporta un abbassamento delle tariffe nell’anno successivo per compensare lo scostamento del VRD; che inoltre, pur ammettendosi che le valutazioni della Commissione di gara possono limitarsi a richiamare in toto le giustificazioni fornite dall’impresa, nella specie erano stati posti alcuni quesiti cui la società Ages non aveva fornito risposta.
Il comune di Seste Calende ha sostanzialmente rinunciato all’eccezione di inammissibilità del ricorso originario in considerazione della pronuncia Corte di Giustizia CE in data 4.10.2007 C.492/2006, in base alla quale deve ritenersi ammissibile il ricorso proposto a titolo individuale da uno soltanto dei membri di un’associazione temporanea priva di personalità giuridica che abbia partecipato ad una procedura di aggiudicazione di appalto; ha quindi concluso per l’accoglimento dell’appello nel merito.
La società Ages ha ribadito che nella specie il giudizio positivo sull’anomalia della propria offerta era motivato adeguatamente con il richiamo delle giustificazioni fornite; che erano inammissibili le difese prospettate dalla società appellata con riferimento alla ritenuta non congruenza delle risposte presentate rispetto ai quesiti posti dall’Amministrazione; che comunque le giustificazioni da essa fornite erano articolate ed attendibili; che era inconferente la disciplina di cui alla deliberazione AEEG n.170/2004 , la quale era stata impugnata da vari operatori ed era entrata in vigore solo in data 4.10.2006, successivamente all’espletamento della procedura di gara in contestazione; che comunque la nuova disciplina veniva ad incrementare i margine conseguibili dalla gestione del servizio; che al 31.10.2007 il numero degli utenti attivi era pari a 3937 e che il gas erogato nel 2006 era quantificabile in m.c. 9.971.928.
All’udienza dell’11 dicembre 2007, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5.I due appelli in epigrafe, già riuniti in sede cautelare, vanno riuniti anche in sede di merito in quanto proposti avverso la medesima sentenza.

6. Priva di pregio è l’eccezione di inammissibilità del ricorso originario sollevata dall’appellante comune di Seste Calende sul rilievo che l’impugnativa non era stata proposta da tutti i partecipanti all’ATI costituenda, atteso che medio tempore è intervenuta la decisione Corte di Giustizia CE in data 4.10.2007 C.492/2006, in base alla quale deve ritenersi ammissibile il ricorso proposto a titolo individuale da uno soltanto dei membri di un’associazione temporanea priva di personalità giuridica che abbia partecipato ad una procedura di aggiudicazione di appalto, orientamento condiviso dal Collegio.

7.I due appelli sono fondati e meritano accoglimento.
Merita adesione la complessa doglianza con la quale i due appellanti sostengono sostanzialmente che il sub procedimento volto alla verifica dell’anomalia dell’offerta costituisce espressione di un potere tecnico-discrezionale e la motivazione della valutazione effettuata circa l’anomalia dell’offerta costituisce elemento decisivo ai fini della verifica della correttezza della valutazione effettuata, tuttavia la necessità di una puntuale ed analitica valutazione è generalmente richiesta dalla giurisprudenza solo nel caso di giudizio negativo, mentre nel caso di valutazione positiva è sufficiente un riferimento alla giustificazioni offerte dall’impresa sottoposta a verifica, per cui la sentenza del TAR è censurabile per aver ritenuto necessaria un’articolata motivazione anche nel caso di giudizio positivo sulle giustificazioni addotte dall’impresa (come nella specie) ed inoltre per aver giudicato nel merito le giustificazioni fornite da Ages.
7.1. Al fine di valutare adeguatamente detta doglianza, è opportuno sintetizzare il ragionamento in base al quale il TAR si è orientato per l’accoglimento del ricorso di 1° grado (e relativi motivi aggiunti). Il TAR ha ritenuto da una parte che l’ammontare dell’offerta in sé presentata da Ages (pari all’82% del VRD-Vincolo ricavi distribuzione), non risultasse assolutamente ingiustificabile, e dall’altra che comunque la portata dell’offerta dovesse condurre ad un giudizio di verifica dell’offerta complessiva della concorrente, nelle sue molteplici e specifiche componenti, particolarmente attento, articolato, puntuale, comportante anche approfondite valutazioni di tutti gli elementi tecnici, atteso che la Commissione di gara nel provvedimento del 6 aprile 2005 si era limitata a rilevare, senza che venisse indicato alcun tipo di svolta istruttoria e peraltro in modo del tutto apodittico, che “dopo aver attentamente esaminato le giustificazioni fornite dalla Ditta AGES in merito all’offerta economica presentata ritiene le stesse congruenti con l’offerta presentata e pertanto dichiara valida l’offerta presentata dalla Ditta AGES”; che il mero riferimento all’attento esame delle giustificazioni non era sufficiente a dar conto di quanto nella specie espletato, sicchè gli elementi addotti a giustificazione permanevano obiettivamente controversi; che pertanto la stazione appaltante aveva l’obbligo di reiterare il procedimento medesimo alla luce delle indicazioni offerte in motivazione, in particolare procedendo ad attenta verifica, anche d’ordine tecnico, in relazione alle singole giustificazioni proposte dalla AGES .
7.2.Detto ragionamento del TAR non può essere condiviso in quanto da un lato si ritiene che l’offerta presentata dall’aggiudicataria Ages non sia del tutto ingiustificabile e dall’altro si presuppone che l’Amministrazione dovrebbe fornire elementi certi in ordine all’attendibilità dell’offerta presentata da un concorrente per poter esprimere un giudizio di superamento del sospetto di anomalia dell’offerta, mentre deve ritenersi sufficiente un giudizio di ragionevolezza sugli elementi di giustificazione forniti dall’impresa, il che può avvenire anche senza la necessità di ulteriore istruttoria.
Al riguardo si fa presente in primis che la giurisprudenza di questo Consiglio è costante nel ritenere che il giudizio di verifica della congruità di un’offerta anomala ha natura globale e sintetica sulla serietà o meno dell’offerta nel suo insieme ed esso costituisce espressione di un potere tecnico-discrezionale dell’amministrazione, di per sé insindacabile in sede di legittimità, salva l’ipotesi in cui le valutazioni siano manifestamente illogiche o fondate su insufficiente motivazione o affette da errori di fatto (Sez. IV, n. 435 del 14.2. 2005 e n.3097 dell’8.6.2007; sez. V, n.4856 del 20.9.2005; sez. VI, n.5191 del 7.9 2006).
Inoltre, per quanto riguarda la sufficienza o meno della motivazione sul giudizio di anomalia dell’offerta, il Collegio condivide l’orientamento secondo cui la motivazione viene richiesta rigorosa ed analitica nel caso di giudizio negativo sull’anomalia; in caso, invece, di giudizio positivo, ovvero di valutazione di congruità dell’offerta anomala, non occorre che la relativa determinazione sia fondata su un’articolata motivazione ripetitiva delle medesime giustificazioni ritenute accettabili o espressiva di ulteriori apprezzamenti. Pertanto, il giudizio favorevole di non anomalia dell’ offerta in una gara d’appalto non richiede una motivazione puntuale ed analitica, essendo sufficiente anche una motivazione espressa “per relationem” alle giustificazioni rese dall’impresa vincitrice, sempre che queste siano a loro volta congrue ed adeguate (sez. IV n.1658 dell’11.4.2007; sez. V, n.5314 del 5.10 2005 e n. 4949 del 23.8.2006 ; sez. VI n.5191 del 7.9.2006).
Nel caso in esame, la commissione giudicatrice si era espressa positivamente “dopo aver attentamente esaminato le giustificazioni fornite dalla Ditta AGES in merito all’offerta economica presentata ritiene le stesse congruenti con l’offerta presentata e pertanto dichiara valida l’offerta presentata dalla Ditta AGES”, e ciò costituisce adeguata motivazione essendo state fatte proprie dalla commissione le giustificazioni presentate dalla società Ages.
7.3.D’altra parte, non possono ritenersi inattendibili le giustificazioni fornite da Ages ed in particolare le modalità di calcolo del VRD (Vincolo ricavi distribuzione), debbono ritenersi plausibili, anche in considerazione dell’analogo risultato cui è pervenuto lo stesso perito del Comune ed inoltre il prospettato incremento dell’utenza, in relazione al numero rilevante di abitazioni non ancora allacciate alla rete di distribuzione, tenuto anche conto della vocazione turistica del Comune e dell’incremento della rete di distribuzione effettuato in precedenza, non risulta del tutto ingiustificato.
7.4.E’ inammissibile invece la considerazione della parte appellata in ordine alla ritenuta non congruenza delle risposte presentate nelle giustificazioni da Ages rispetto ai quesiti posti dall’Amministrazione, atteso che tale aspetto non era stato dedotto in primo grado dalla ricorrente originaria ed è stato autonomamente (e perciò ultra petita) in qualche modo considerato dal TAR.
7.5.Così come è inammissibile l’ulteriore rilievo della parte appellata secondo cui, pur ammettendosi che i ricavi netti previsti da Ages sarebbero aumentati in conseguenza degli aumenti di utenza e consumo di gas, comunque sulla base della disciplina prevista dalla delibera dell’AAEG n.170/2004 un aumento di utenza o di vettoriamento di gas non potrebbe incidere sul VRD atteso che un incremento del fatturato in un determinato anno comporterebbe abbassamento delle tariffe nell’anno successivo per compensare lo scostamento del VRD, trattandosi di aspetto non sollevato in primo grado. Comunque quest’ultima disciplina, la cui applicabilità alla gara in esame viene messa in discussione dalla società Ages nella memoria conclusiva, dovrebbe comportare un aumento di utenza o di vettoriamento di gas in ciascuno degli anni di svolgimento del servizio e perciò di introiti, salvo ridimensionamento nell’anno successivo per conseguente abbassamento delle tariffe e così di seguito.

8.Per quanto considerato, gli appelli debbono essere accolti.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, previa riunione, accoglie gli appelli indicati in epigrafe e per l’effetto, in riforma della sentenza del TAR, respinge il ricorso originario.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio dell’11 Dicembre 2007 con l’intervento dei Signori:

Pres. Sergio Santoro
Cons. Claudio Marchitiello
Cons. Marco Lipari
Cons. Marzio Branca
Cons. Aniello Cerreto Est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20 MAGGIO 2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 20/5/2008 n.2348 proviene da Giustamm.

P. Lignani Pres, P. Ungari Est.
Comune di Nocera Umbra (Avv. A. Velatta) contro la Regione Umbria (Avv.ti P. Manuali e C. Iannotti) e nei confronti di IDREA S.r.l. (Avv.ti A. Codacci Pisanelli, M. Gobbi, D. Festa) e con l’intervento ad adiuvandum del Comitato per la difesa del Rio Fergia (Avv. D. Grilli) e del Sig. Giuseppe Tordoni (Avv. R. Stefanetti) e di Italia Nostra Onlus (Avv. G. Angeli) e con l’intervento ad opponendum dell’Agenzia Regionale Protezione Ambientale (Avv. D. Antonacci)

sulla possibilità per le associazioni portatrici di interessi diffusi di intervenire nel giudizio amministrativo d’impugnazione anche oltre il termine decadenziale. La normativa sullo sfruttamento delle acque minerali non preclude l’applicazione anche della normativa in materia di tutela e gestione delle risorse idriche di cui al d.lgs. 152/2006

1. Giustizia amministrativa – Intervento oltre il termine decadenziale di soggetto avente titolo a proporre ricorso in proprio – Portatore di interessi diffusi – Ammissibilità nei limiti delle censure prospettate nel ricorso

2. Amministrazione pubblica – Incompetenza relativa – Provvedimento giuntale – Può inficiare il successivo provvedimento dirigenziale qualora sia desumibile che l’organo tecnico si sia sentito vincolato dai contenuti predefiniti dall’organo politico
3. Acque pubbliche e private – Normativa sullo sfruttamento delle acque minerali (R.D. 1443/1927, l.r. 48/1987) – Non preclude l’applicazione anche della normativa in materia di tutela e gestione delle risorse idriche di cui al d.lgs. 152/2006 – Conseguenze – Le concessioni di sfruttamento di acque minerali devono essere subordinate al Piano di Tutela delle acque

4. Contratti della P.A. – L’appartenenza al medesimo gruppo economico di due società che operano nello stesso settore può consentire di fare affidamento sulle chance imprenditoriali dell’una per trarne rassicurazione sulle prospettive dell’altra – Valutazione in concreto del collegamento tra i due distinti soggetti – Necessità

1. La preclusione secondo cui non è ammesso ad intervenire nel giudizio amministrativo d’impugnazione chi avrebbe avuto titolo di proporre ricorso in proprio non è positivamente stabilita da alcuna norma, tanto meno quella (art. 37, r.d n. 642/1907 del regolamento di procedura del Consiglio di Stato) che consente d’intervenire a chiunque “abbia interesse alla controversia”. Essendo inoltre acquisito, ormai da lungo tempo, il concetto che la posizione processuale dell’interveniente è secondaria e subordinata a quella del ricorrente, sembra che possa meritare una eccezione il caso in cui autore dell’intervento ad audiuvandum sia un soggetto che sarebbe legittimato anche a proporre ricorso in via principale, ma che ha tale legittimazione non in ragione di un interesse proprio e personale, bensì in quanto individuato dall’ordinamento quale soggetto esponenziale dei c.d. interessi diffusi. E’ ragionevole che a chi si trova in tale posizione si consenta di scegliere fra l’esercizio diretto dell’impugnativa e la mera adesione a quella proposta dagli altri –fermo restando, beninteso la posizione subalterna dell’interveniente rispetto al ricorrente principale, ed all’impossibilità che l’interveniente integri e convalidi un ricorso in sé inammissibile, ovvero tardivo, o carente di fondate motivazioni (fattispecie in cui è stato ritenuto ammissibile l’intervento pur avvenuto oltre il termine decadenziale).

2. Un provvedimento giuntale può inficiare il successivo provvedimento dirigenziale qualora sia in qualche modo desumibile dagli atti del procedimento che l’organo tecnico si sia sentito vincolato dai contenuti (impropriamente) predefiniti dall’organo politico in sede di indirizzo, pur avendo intenzione di assumere determinazioni differenti. Diversamente non può ritenersi sussistente il vizio di incompetenza relativa laddove il dirigente abbia fatto propri, senza esprimere riserve o perplessità, anche i contenuti derivanti dall’istruttoria espletata nella fase precedente. D’altra parte, un costante collegamento e confronto, con la possibilità di influenzare le scelte altrui (in qualche misura reciproca), tra organi di indirizzo ed organi di gestione corrisponde al modello introdotto nell’ordinamento a partire dal d.lgs 29/1993, che non è improntato ad una netta separazione, bensì alla distinzione (articolo 3 del d.lgs 80/1998) dei poteri; e comunque rientra nella prassi diffusa dell’azione amministrativa.

3. La normativa concernente lo sfruttamento delle acque minerali (R.D. 1443/1927, l.r. 48/1987) non preclude l’applicazione anche della normativa in materia di tutela e gestione delle risorse idriche, oggi dettata dal d.lgs. 152/2006. Il raccordo tra le due normative si ritrova difatti all’art. 97 del predetto d.lgs. 152/2006, secondo cui le concessioni di utilizzazione delle acque minerali naturali e delle acque di sorgente sono rilasciate tenuto conto delle esigenze di approvvigionamento e distribuzione delle acque potabili e delle previsioni del Piano di tutela di cui all’art. 121. Vale a dire, del Piano di tutela delle acque, che deve individuare, soprattutto, gli obiettivi di qualità ambientale per ogni corpo idrico, sia superficiale che sotterraneo, e le conseguenti misure di tutela qualificative e quantitative, tra loro integrate e coordinate per bacino idrografico. Può dunque affermarsi, in via di principio, che anche le concessioni di sfruttamento di acque minerali devono essere subordinate al Piano di Tutela.

4. Nelle procedure di affidamento di contratti pubblici l’appartenenza al medesimo gruppo economico di due società che operano nello stesso settore può consentire di fare affidamento sulle chance imprenditoriali dell’una, per trarne rassicurazione sulle prospettive dell’altra, ma ciò presuppone che il collegamento tra i due distinti soggetti venga valutato in concreto, sulla base di un piano industriale che evidenzi gli impianti aziendali, così da rendere probabile che verranno mantenuti nel tempo comportamenti sinergici, e non concorrenziali. La mancanza di tale istruttoria e di ogni approfondimento sul punto rende invece illegittimo il disposto affidamento.

sulla possibilità per le associazioni portatrici di interessi diffusi di intervenire nel giudizio amministrativo d’impugnazione anche oltre il termine decadenziale. La normativa sullo sfruttamento delle acque minerali non preclude l’applicazione anche della normativa in materia di tutela e gestione delle risorse idriche di cui al d.lgs. 152/2006

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L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 20/5/2008 n.189 proviene da Giustamm.

Presidente Bile, Redattore De Siervo

il contenuto delle norme impugnate rende evidente la impossibilità di ricondurle ad un esercizio del potere legislativo di determinazione di principi fondamentali, nel rispetto del tipo di legislazione concorrente di cui al terzo comma dell’art. 117 della Costituzione, in quanto è palese che il legislatore statale, vincolando Regioni e Province autonome all’adozione di misure analitiche e di dettaglio, ne ha compresso illegittimamente l’autonomia finanziaria, esorbitando dal compito di formulare i soli princípi fondamentali della materia

1. Giurisdizione e competenza – Imposte e tasse – Legge finanziaria – Art. 1, commi 730 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007) – Ricorso promosso dalla Regione Veneto e dalla provincia Autonoma di Bolzano – Asserita violazione riferimento agli artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 119 della Costituzione – Illegittimità;

2. Giurisdizione e competenza – Imposte e tasse – Legge finanziaria – Art. 1, commi 725, 726, 727 e 728, della legge n. 296 del 2006, – Ricorso promosso dalla Provincia Autonoma di Bolzano – Asserita violazione riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione – Illegittimità;

3. Giurisdizione e competenza – Imposte e tasse – Legge finanziaria – Art. 1, comma 734, della legge n. 296 del 2006 – Ricorso promosso dalla Provincia Autonoma di Bolzano – Asserita violazione riferimento agli artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 119 della Costituzione – Illegittimità;

4. Giurisdizione e competenza – Imposte e tasse – Legge finanziaria – Art. 1, commi 721 e 722, della legge n. 296 del 2006 – Q.l.c. promosse dalla Regione Veneto – Asserita violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 della Costituzione – Infondatezza;

5. Giurisdizione e competenza – Imposte e tasse – Legge finanziaria – Art. 1, commi 725, 726, 727, 728, 729, 730, 733, 734 e 735 – Ricorso promosso dalla Provincia Autonoma di Bolzano – Asserita violazione agli articoli 3, 81, 97, 116, 117, secondo comma, lettere g) e l), della Costituzione, dell’art. 4, numero 3) del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dell’articolo 3, commi 2 e 3, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), e del principio di leale collaborazione – Inammissibilità;

6. Giurisdizione e competenza – Imposte e tasse – Legge finanziaria – Art. 1, comma 735, della legge n. 296 del 2006 – Q.l.c. promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano – Asserita violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, e 119 della Costituzione, degli articoli 8, numero 1), 80 e 81 del d.P.R. n. 670 del 1972, all’art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, e agli articoli 16 e 17 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 – Non fondatezza.

1. È costituzionalmente illegittimo costituzionale l’art. 1, comma 730, della legge n. 296 del 2006;

2. È costituzionalmente illegittimo l’art. 1, commi 725, 726, 727 e 728, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui essi trovano applicazione per gli enti locali delle Province autonome di Trento e di Bolzano;

3. È costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 734, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui esso si riferisce alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano;

4. Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 721 e 722, della legge n. 296 del 2006, promosse, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Regione Veneto, in riferimento agli articoli 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 della Costituzione;

5. Sono inammissibili le questioni di legittimità dell’art. 1, commi 725, 726, 727, 728, 729, 730, 733, 734 e 735, promosse, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli articoli 3, 81, 97, 116, 117, secondo comma, lettere g) e l), della Costituzione, nonché in riferimento all’art. 4, numero 3) del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), all’articolo 3, commi 2 e 3, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), e al principio di leale collaborazione;

6. Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 735, della legge n. 296 del 2006, promosse, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli articoli 117, terzo e quarto comma, e 119 della Costituzione, agli articoli 8, numero 1), 80 e 81 del d.P.R. n. 670 del 1972, all’art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, e agli articoli 16 e 17 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino Alto-Adige in materia di finanza regionale e provinciale).

il contenuto delle norme impugnate rende evidente la impossibilità di ricondurle ad un esercizio del potere legislativo di determinazione di principi fondamentali, nel rispetto del tipo di legislazione concorrente di cui al terzo comma dell’art. 117 della Costituzione, in quanto è palese che il legislatore statale, vincolando Regioni e Province autonome all’adozione di misure analitiche e di dettaglio, ne ha compresso illegittimamente l’autonomia finanziaria, esorbitando dal compito di formulare i soli princípi fondamentali della materia

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: – Franco BILE Presidente; – Giovanni Maria FLICK Giudice; – Francesco AMIRANTE Giudice;
– Ugo DE SIERVO Giudice; – Paolo MADDALENA Giudice; – Alfonso QUARANTA Giudice; – Franco GALLO
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 1, commi 721 e 722 da 725 a 730 e da 733 a 735 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), promossi con ricorsi della Regione Veneto e della Provincia autonoma di Bolzano notificati il 23 febbraio 2007, depositati in cancelleria il 1° e il 15 marzo 2007 ed iscritti ai nn. 10 e 12 del registro ricorsi 2007.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’11 marzo 2008 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Mario Bertolissi per la Regione Veneto, Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano e gli avvocati dello Stato Giuseppe Fiengo, Massimo Salvatorelli e Michele Dipace per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 23 febbraio 2007 e depositato il successivo 1° marzo (iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2007), la Regione Veneto ha promosso, tra le altre, questione di legittimità costituzionale, dell’art. 1, commi 721, 722 e 730 della Legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), in riferimento agli artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 119 della Costituzione.

1.1. – L’art. 1, comma 721, stabilisce che “ai fini del contenimento della spesa pubblica, le regioni, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, adottano disposizioni, normative o amministrative, finalizzate ad assicurare la riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi, con particolare riferimento alla diminuzione dell’ammontare dei compensi e delle indennità dei componenti degli organi rappresentativi e del numero di questi ultimi, alla soppressione degli enti inutili, alla fusione delle società partecipate e al ridimensionamento delle strutture organizzative”. Il successivo comma 722, qualifica il comma 721 come “principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ai fini del rispetto dei parametri stabiliti dal patto di stabilità e crescita dell’Unione europea”.
La ricorrente, invece, ascrive il censurato comma 721 alla materia “organizzazione amministrativa della Regione”, di competenza residuale. Pertanto, a suo avviso, risulterebbe “palese” la violazione dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione, “e, conseguentemente, degli artt. 118 e 119 della Costituzione, concernenti rispettivamente l’autonomia amministrativa e finanziaria della Regione”.

1.2. – Avendo lo stesso legislatore statale qualificato la disposizione di cui al comma 721 quale “principio fondamentale” in materia di “coordinamento della finanza pubblica”, la Regione ricorrente denuncia, in via subordinata, la violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione. Essendo intervenute in un àmbito materiale di competenza concorrente, le disposizioni oggetto di doglianza non si sarebbero limitate a porre princìpi fondamentali, bensì avrebbero fissato una disciplina normativa di dettaglio “fortemente invasiva dell’autonomia (legislativa, amministrativa e finanziaria) regionale”.
Le stesse disposizioni, inoltre, violerebbero l’art. 119 della Costituzione, il quale “impedisce allo Stato di individuare le singole voci di spesa da limitare, pur se in vista del rispetto dei vincoli comunitari di politica economica e monetaria”.

1.3. – Il comma 730 dello stesso art. 1 dispone che “le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano ai princìpi di cui ai commi da 725 a 735 la disciplina dei compensi degli amministratori delle società da esse partecipate, e del numero massimo dei componenti del consiglio di amministrazione di dette società. L’obbligo di cui al periodo che precede costituisce principio di coordinamento della finanza pubblica”.
Per la ricorrente, i richiamati commi da 725 a 729 fisserebbero “limiti puntuali” sia al numero dei componenti del consiglio di amministrazione, sia al compenso degli stessi e del relativo presidente, nelle società a totale partecipazione di Comuni o Province, nelle società a totale partecipazione pubblica di una pluralità di enti locali, nelle società a partecipazione mista di enti locali e di altri soggetti pubblici o privati.
Dal canto loro, i commi 731 e 732 modificano rispettivamente l’art. 82 e l’art. 234 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), e cioè due disposizioni che non avrebbero alcun riferimento con gli oggetti di cui al comma 730.
Analogamente dovrebbe concludersi per i commi da 733 a 735. Il comma 735 stabilisce che le disposizioni precedenti non si applicano alle società quotate in borsa. Inoltre, per il comma 734, non può essere nominato amministratore di ente, istituzione, azienda pubblica, società a totale o parziale capitale pubblico chi, avendo ricoperto nei cinque anni precedenti incarichi analoghi, abbia chiuso in perdita tre esercizi consecutivi. Infine, il comma 735 prevede che gli incarichi di amministratore delle società di cui ai commi da 725 a 734 conferiti da soci pubblici ed i relativi compensi siano pubblicati nell’albo e nel sito informatico dei soci pubblici. La pubblicità è soggetta ad aggiornamento semestrale. La violazione dell’obbligo di pubblicazione e la mancata comunicazione da parte degli amministratori societari dei loro incarichi e compensi o indennità sono punite con la sanzione amministrativa pecuniaria fino a 10.000 euro, irrogata dal prefetto nella cui circoscrizione ha sede la società.
Il denunciato comma 730, dunque, “palesemente” violerebbe l’art. 117, quarto comma, della Costituzione, essendo intervenuto nella materia, di competenza residuale, delle “società partecipate dalle Regioni”, e, “conseguentemente”, contrasterebbe anche con gli artt. 118 e 119 della Costituzione.
Anche accedendosi, in via subordinata, alla autoqualificazione della prescrizione come “principio di coordinamento della finanza pubblica”, ne discenderebbe comunque l’inosservanza del dettato costituzionale e, precisamente, dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, non essendosi il legislatore statale limitato ad enunciare norme di principio.
Così inquadrato, inoltre, il comma 730 violerebbe altresì l’art. 119 della Costituzione, avendo identificato singole voci di spesa. “Da quanto da ultimo detto” conseguirebbe “de plano” la violazione anche dell’art. 118 della Costituzione.

2. – Con atto depositato il 15 marzo 2007 si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato.
La difesa erariale contesta, innanzitutto, l’inquadramento materiale formulato nel ricorso, trattandosi al contrario di disposizioni riconducibili alla materia, di competenza concorrente, del “coordinamento della finanza pubblica”.
Per il resistente, pertanto, non sussisterebbe la lamentata violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, trattandosi di mere norme di principio. In questo àmbito materiale, il legislatore statale è legittimato ad imporre vincoli agli enti locali, allorché questi siano resi necessari da “ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, comprensivi, dunque, della c.d. “finanza pubblica allargata”, a loro volta condizionati dagli obblighi comunitari” (viene richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 35 del 2005).
In coerenza con la giurisprudenza costituzionale, il comma 721 non avrebbe fatto altro che indicare un obiettivo di contenimento della spesa pubblica secondo criteri volti, in particolare, a ridurre il numero ed i compensi dei componenti degli organi rappresentativi. Le denunciate disposizioni avrebbero, infatti, espressamente rimesso alle stesse Regioni la necessaria attività normativa e amministrativa per la concreta gestione della spesa.
Quanto al comma 730, l’Avvocatura dello Stato ribadisce, in via preliminare, che tale norma si collocherebbe nella materia concorrente della “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”. Il legislatore statale si sarebbe, dunque, limitato a enunciare princìpi e criteri direttivi di coordinamento della finanza pubblica, “princìpi destinati alle Regioni quali limiti all’esercizio della potestà legislativa da esse in concreto esercitata”.

2. – Con ricorso notificato il 23 febbraio 2007 e depositato il successivo 5 marzo (iscritto al n. 12 del registro ricorsi 2007), la Provincia autonoma di Bolzano ha promosso, tra le altre, questione di legittimità costituzionale, dell’art. 1, commi da 725 a 730 e da 733 a 735, della legge n. 296 del 2006, in riferimento agli artt. 3, 81, 97, 116, 117, commi secondo, lettere g) e l), terzo e quarto, e 119 della Costituzione, in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché in riferimento agli artt. 4, numero 3), 8, numero 1), ed al Titolo VI, “con particolare riferimento agli artt. 80 e 81”, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), all’art. 3, commi 2 e 3, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino- Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), ed agli artt. 16 e 17 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino- Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale), ed infine al principio di leale collaborazione.

3.1. – L’art. 1, comma 730, della legge n. 296 del 2006, ed i commi ivi richiamati – “con particolare riferimento ai commi da 725 a 729 e da 733 a 735”, –anche ove si condividesse la autoqualificazione di norma di principio in materia di “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”, violerebbero, per la Provincia ricorrente, innanzitutto, l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, dal momento che fisserebbero norme di dettaglio in luogo dei princìpi fondamentali.
Ciò sarebbe reso evidente dal contenuto del tutto analitico delle diverse disposizioni.

3.2. – Inoltre, le censurate disposizioni violerebbero gli artt. 81 e 119 della Costituzione, nonché il Titolo VI dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige Südtirol (con particolare riferimento agli artt. 80 e 81) e gli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 268 del 1992. Alla luce della giurisprudenza costituzionale, il legislatore statale, abilitato nella suddetta materia ad enunciare esclusivamente norme di principio, sarebbe legittimato a fissare soltanto un limite complessivo, lasciando agli enti territoriali ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi àmbiti ed obiettivi di spesa.

3.3. – Secondo la ricorrente, inoltre, “per tali motivi” le denunciate previsioni limiterebbero illegittimamente anche il peculiare àmbito di autonomia riconosciuto dagli Statuti e dall’art. 116 della Costituzione alle Province autonome. In particolare, ai sensi dell’art. 8, numero 1), del predetto statuto speciale, spetta in via esclusiva alle Province autonome la potestà legislativa in materia di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto. Questa potestà esclusiva risulterebbe compromessa anche dall’ipotetico esercizio, da parte dello Stato, della funzione legislativa sia in materia di “ordinamento civile” (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.), sia in materia di “ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali” (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.). Disposizioni del genere determinerebbero una “evidente compressione” della predetta potestà legislativa esclusiva delle Province autonome, trattandosi “di limitazioni alla generalità delle attività provinciali, riconducibili alle attribuzioni statutarie, suscettibili di essere svolte attraverso lo strumento delle società a capitale totalmente o parzialmente pubblico”.
Dalle precedenti considerazioni si evincerebbe, per la ricorrente, anche la violazione dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione, attesa la natura residuale della potestà legislativa regionale in ordine alla disciplina dell’organizzazione amministrativa regionale e provinciale.

3.4. – La Provincia autonoma di Bolzano deduce, altresì, la violazione dell’art. 4, numero 3), dello statuto speciale. In forza del combinato disposto degli artt. 117, secondo comma, lettera p), Cost., e 10 della legge cost. n. 3 del 2001, il legislatore statale non è abilitato a legiferare in ordine alla “organizzazione e funzionamento degli enti locali”. Al riguardo, il già citato art. 17 del d.lgs. n. 268 del 1992 demanda alle stesse Province autonome il potere di disciplinare con legge i criteri per assicurare un equilibrato sviluppo della finanza locale.

3.5. – Inoltre, i commi da 725 a 730 violerebbero il principio di leale collaborazione, risultando pretermessa “qualunque reale sede di confronto con la Provincia ricorrente”. Risulterebbe analogamente contraddetto il principio di cui all’art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 266 del 1992, in virtù del quale la Regione o le Province autonome di Trento e di Bolzano, secondo le rispettive competenze, sono consultate, a cura della Presidenza del Consiglio dei ministri, su ciascun atto di indirizzo e di controllo, ai fini della verifica della compatibilità dello stesso con lo statuto speciale e le relative norme di attuazione (sempre che “tali atti statali possano ritenersi ammissibili; cosa peraltro da escludersi, a seguito della revisione del Titolo V, che non ammette una funzione statale di indirizzo e coordinamento”).
Come comprovato dalla previsione del comma 729, le denunciate disposizioni risulterebbero difformi rispetto a quanto stabilito dall’art. 3, comma 2, del succitato d.lgs. n. 266 del 1992, il quale stabilisce che “l’emanazione delle norme di organizzazione eventualmente occorrenti per l’attuazione degli atti predetti (…) è riservata, per quanto di rispettiva competenza, alla regione o alle province autonome”. Tale previsione appare, a detta della ricorrente, elusa da tutte quelle disposizioni che – come il comma 729 – disciplinano provvedimenti amministrativi vincolanti.
Per la ricorrente, non varrebbe a superare le suesposte censure la circostanza che il medesimo comma 729 introduca un momento di confronto e coordinamento tra lo Stato e le autonomie locali, nell’àmbito del procedimento finalizzato alla determinazione, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, dell’importo di riferimento del capitale sociale rilevante ai fini di individuare il numero massimo di componenti del consiglio di amministrazione delle società in oggetto, “in quanto la previsione di un intervento di matrice statale, neppure di natura legislativa, nella materia esaminata è viziata in radice: l’emissione di tale decreto non può sostituire l’esercizio di una potestà legislativa costituzionalmente affidata alla Provincia autonoma di Bolzano”.

3.6. – La disciplina censurata risulterebbe anche in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, “in quanto palesemente irragionevole e contraria al principio di buon andamento”. A sostegno di tale doglianza, la ricorrente osserva che le disposizioni di cui ai commi da 725 a 729 e da 733 a 735, imponendo regole uniformi per tutti gli enti locali, inciderebbero sulla autonomia finanziaria riconosciuta alle Province autonome dall’art. 119 della Costituzione e, in particolare, per quanto direttamente rileva, dal Titolo VI dello statuto speciale e dall’art. 116 della Costituzione, nonché sulla potestà provinciale in materia di finanza locale, “nella misura in cui impon[gono] vincoli di spesa agli enti locali della provincia senza tenere conto delle risorse effettivamente disponibili e dello stato dei bilanci, nonché delle peculiarità delle realtà di riferimento”.
Al riguardo, la Provincia ricorrente sottolinea che tanto lo statuto quanto le relative norme di attuazione (nella specie, l’art. 8 ed il Titolo VI dello statuto, con particolare riferimento agli artt. 80 e 81, nonché le norme attuative contenute nei decreti legislativi n. 266 e n. 268 del 1992), si trovano in una posizione gerarchicamente sovraordinata rispetto alle leggi statali e, prevalendo sulle stesse, “compongono un quadro non suscettibile di essere inciso unilateralmente dal legislatore statale.”

3.7. – Inoltre, il comma 735, oltre a determinare una illegittima ingerenza nella materia esclusiva dell’organizzazione amministrativa regionale e provinciale, parrebbe contraddire anche il disposto degli artt. 81 e 119 della Costituzione. Infatti, il controllo centralizzato prescritto dal comma in esame non solo realizzerebbe un’indebita ingerenza dello Stato nelle competenze provinciali, in quanto configurerebbe un’ipotesi di vigilanza da parte di un organo statale in materie che sono riconducibili all’alveo della predetta potestà legislativa esclusiva provinciale, ma “non è giustificabile nemmeno alla luce dei princípi di cui agli artt. 81 e 119 della Costituzione”, i quali vietano al legislatore statale di comprimere l’àmbito di autonomia della Provincia disciplinando nel dettaglio gli strumenti da utilizzare per raggiungere gli obiettivi di equilibrio di bilancio e coordinamento della finanza pubblica ad esso afferenti.
È ben vero – continua la ricorrente – che la Corte costituzionale avrebbe escluso l’illegittimità di prescrizioni comportanti specifici poteri di controllo statali sull’attività di Regioni e Province autonome sulla base di peculiari presupposti, quali la configurabilità dell’intervento di vigilanza statale come “espressione di un coordinamento meramente informativo” (sentenza n. 376 del 2003) e la natura mista dell’organo di controllo (sentenza n. 412 del 1994). Tuttavia, tali ipotesi non ricorrerebbero nel caso di specie.
Il comma 735 in esame violerebbe, infine, il disposto dell’art. 4, del d.lgs. n. 266 del 1992, in virtù del quale “nelle materie di competenza propria della regione o delle province autonome la legge non può attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione”.

4. – Con atto depositato il 14 marzo 2007 si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato.
Le censurate disposizioni – a detta della difesa erariale – costituiscono princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica. Né le stesse previsioni potrebbero considerarsi di dettaglio, trattandosi, al contrario, di princìpi generali “la cui incisività ed il livello di specificazione deve essere commisurata a quanto il Parlamento stesso, nella propria discrezionalità politica, che nel caso in esame attiene alla politica economica generale, reputa rispondente alle esigenze unitarie della comunità nazionale”.
D’altro canto – prosegue l’Avvocatura dello Stato – le contestate previsioni non sarebbero neppure ascrivibili alla materia dell’organizzazione degli uffici provinciali e del relativo personale, atteso che gli enti dalle stesse contemplati sono enti esterni all’organizzazione delle amministrazioni locali, “quali strumenti di attuazione di servizi pubblici con regole di organizzazione di tipo privatistico”.

5. – Nell’imminenza dell’udienza pubblica le parti hanno depositato memorie, ribadendo le argomentazioni già svolte ed insistendo sulle conclusioni già formulate.

Considerato in diritto

1. – La Regione Veneto ha promosso, tra le altre, questione di legittimità costituzionale, dell’art. 1, commi 721, 722 e 730 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), in riferimento agli artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 119 della Costituzione.
La ricorrente, riferendo il comma 721 alla materia “organizzazione amministrativa della Regione”, di propria competenza residuale, reputa “palese” la violazione dei suddetti parametri costituzionali.
In via subordinata, la Regione denuncia la violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione, poiché le disposizioni impugnate non si sarebbero limitate a porre princìpi fondamentali, ma avrebbero fissato una disciplina normativa di dettaglio fortemente invasiva dell’autonomia regionale.
Il comma 730 dello stesso art. 1, imponendo che le Regioni adeguino “ai princìpi di cui ai commi da 725 a 735 la disciplina dei compensi degli amministratori delle società da esse partecipate, e del numero massimo dei componenti del consiglio di amministrazione di dette società”, violerebbe in modo palese l’art. 117, quarto comma, della Costituzione, e quindi anche gli artt. 118 e 119 della Costituzione, essendo intervenuto nella materia, di competenza residuale, delle “società partecipate dalle Regioni”.
Anche ove la disposizione potesse essere ascritta alla materia “coordinamento della finanza pubblica”, comunque sarebbe leso l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, non essendosi il legislatore statale limitato ad enunciare norme di principio. Di conseguenza risulterebbero anche violati gli artt. 118 e 119 della Costituzione.

2. – La Provincia autonoma di Bolzano ha promosso, tra le altre, questione di legittimità costituzionale, dell’art. 1, commi da 725 a 730 e da 733 a 735, della medesima legge finanziaria per il 2007, in riferimento agli artt. 3, 81, 97, 116, 117, commi secondo, lettere g) e l), terzo e quarto, e 119 della Costituzione, in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché in riferimento agli artt. 4, numero 3), 8, numero 1), ed al Titolo VI, “con particolare riferimento agli artt. 80 e 81”, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), all’art. 3, commi 2 e 3, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), ed agli artt. 16 e 17 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino Alto-Adige in materia di finanza regionale e provinciale), ed infine al principio di leale collaborazione.
Il comma 730, in particolare, richiamando gli analitici commi da 725 a 729 e da 733 a 735, anche ove riconducibile alla materia “coordinamento della finanza pubblica”, violerebbe innanzitutto l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, fissando norme di dettaglio in luogo dei richiesti princìpi fondamentali.
Inoltre, sarebbero violati gli artt. 81 e 119 della Costituzione, nonché il Titolo VI dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige Südtirol (con particolare riferimento agli artt. 80 e 81) e gli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 268 del 1992. Infatti, il legislatore statale sarebbe abilitato ad enunciare esclusivamente norme di principio, fissando soltanto limiti complessivi di spesa, ma lasciando agli enti territoriali ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi àmbiti ed obiettivi di spesa.
Inoltre, le denunciate previsioni limiterebbero illegittimamente il peculiare àmbito di autonomia riconosciuto dagli Statuti e dall’art. 116 della Costituzione alle Province autonome: ai sensi dell’art. 8, numero 1), dello statuto speciale, spetta in via esclusiva alle Province autonome la potestà legislativa in materia di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto. Potestà legislativa non comprimibile neppure nell’esercizio, da parte dello Stato, della funzione legislativa in materia di “ordinamento civile” o in materia di “ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali” (art. 117, secondo comma, lettere l e g, della Costituzione).
Dalle precedenti considerazioni si evincerebbe anche la violazione dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione, attesa la natura residuale della potestà legislativa provinciale in ordine alla disciplina dell’organizzazione amministrativa.
La ricorrente rileva, altresì, che lo statuto speciale riserva alla Provincia la disciplina della finanza locale. Inoltre l’art. 17 del d.lgs. n. 268 del 1992 demanda alle leggi provinciali la determinazione dei “criteri per assicurare un equilibrato sviluppo della finanza comunale”.
L’assenza nei commi da 725 a 730 di ogni forma “di confronto con la Provincia ricorrente” contrasterebbe con il principio di leale collaborazione, già espresso nell’art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 266 del 1992, in virtù del quale la Regione o le Province autonome di Trento e di Bolzano, secondo le rispettive competenze, sono consultate, a cura della Presidenza del Consiglio dei ministri, su ciascun atto di indirizzo e di coordinamento ai fini della verifica della compatibilità dello stesso con lo statuto speciale e le relative norme di attuazione.
Illegittimo sarebbe anche il comma 729, nonostante vi si introduca un momento di confronto tra lo Stato e le autonomie locali, nell’àmbito del procedimento finalizzato alla determinazione, con decreto Presidente del Consiglio dei ministri, dell’importo del capitale sociale rilevante ai fini di individuare il numero massimo di componenti del consiglio di amministrazione delle società partecipate oggetto delle disposizioni: ciò perché anche “l’emissione di tale decreto non può sostituire l’esercizio di una potestà legislativa costituzionalmente affidata alla Provincia autonoma di Bolzano”.
La disciplina censurata, imponendo regole uniformi per tutti gli enti locali, inciderebbe sulla autonomia finanziaria riconosciuta alle Province autonome, nonché sulla potestà provinciale in materia di finanza locale, per di più senza tenere conto delle risorse effettivamente disponibili e dello stato dei bilanci, con conseguente ed “evidente violazione altresì dei principi espressi dagli artt. 3 e 97 della Costituzione”.
Infine, il comma 735 sarebbe illegittimo in quanto finalizzato a comprimere l’àmbito di autonomia riconosciuto alla Provincia autonoma di Bolzano in materia di ordinamento ed organizzazione amministrativa delle proprie strutture e degli enti pubblici provinciali e del personale ad essi addetto. Né il legislatore statale potrebbe disciplinare nel dettaglio gli strumenti da utilizzare per raggiungere l’equilibrio di bilancio ed il coordinamento della finanza pubblica. (viene richiamata la sentenza di questa Corte n. 390 del 2004).
Il riconoscimento, da parte della giurisprudenza costituzionale, della legittimità di alcuni specifici poteri di controllo statali sull’attività di Regioni e Province autonome sarebbe possibile solo sulla base di peculiari presupposti, nella specie non esistenti. Inoltre, la previsione di una sanzione amministrativa prefettizia violerebbe il disposto dell’art. 4, del d.lgs. n. 266 del 1992.

3. – In considerazione dell’identità della materia e della parziale identità dei profili di illegittimità fatti valere, i ricorsi possono essere riuniti per essere decisi con un’unica pronuncia, quanto alle norme censurate sopra indicate, riservandosi invece a separate pronunce la decisione delle ulteriori e diverse questioni di legittimità costituzionale con essi promosse.

4. – In via preliminare, occorre procedere alla dichiarazione di inammissibilità di alcune delle censure avanzate dalla ricorrente Provincia di Bolzano, in parte basate su parametri palesemente estranei alla sfera di competenza provinciale.
Anzitutto non è ammissibile che la Provincia ricorrente evochi, quale parametro delle censure relative a tutte le disposizioni impugnate che si riferiscono all’ordinamento degli enti locali, l’art. 4, numero 3 dello statuto regionale, che attribuisce competenza legislativa primaria in tema di “ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni” alla sola Regione (sentenza n. 132 del 2006). Non essendo la Provincia legittimata a promuovere questioni di legittimità costituzionale al di fuori della propria specifica area di competenza, vanno dichiarate inammissibili tutte le censure basate su tale parametro, anche con riferimento al comma 729 ed ai commi 734 e 735 (in questi due ultimi casi, per la parte in cui le disposizioni censurate si riferiscono agli enti locali).
Palesemente inammissibile è, inoltre, la questione con cui si lamenta che la disciplina impugnata sarebbe stata posta “in spregio del principio di leale collaborazione, nonché in violazione del principio di cui all’art. 3, comma 3, d.lgs. 266/1992”: è giurisprudenza pacifica di questa Corte che l’esercizio dell’attività legislativa sfugge alle procedure di leale collaborazione (da ultimo, sentenza n. 401 del 2007), né appare conferente, in ordine al procedimento legislativo, il richiamo all’art. 3, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 266 del 1992 (e ciò senza considerare il superamento della figura degli atti di indirizzo e coordinamento, sancito espressamente dall’art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, nelle materie di competenza concorrente o residuale delle Regioni: sentenza n. 329 del 2003).
La palese estraneità al caso di specie dei parametri in tal modo invocati si traduce in radice nell’inammissibilità della relativa questione.
Sono inoltre inammissibili, per assoluta genericità, le censure basate sugli artt. 81 e 116 della Costituzione.
Infine, appare inammissibile che la ricorrente indichi fra i molteplici parametri che sarebbero violati dalle disposizioni impugnate anche l’art. 117, comma secondo, lettera g), in relazione alla competenza esclusiva in tema di “ordinamento e organizzazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali”, e lettera l), in relazione alla competenza esclusiva dello Stato in tema di “ordinamento civile”, della Costituzione, relativi a titoli di competenza legislativa dello Stato e non delle Regioni e Province autonome. Questa Corte ha già avuto occasione di affermare che “il perimetro entro il quale assumono rilievo gli interessi al cui perseguimento è tesa l’attività legislativa risulta rigorosamente conformato dalle norme attributive di competenza” (sentenza n. 116 del 2006).
Analogamente è inammissibile che vengano addotti dalla ricorrente come parametri violati i “principi espressi dagli artt. 3 e 97 della Costituzione”, essendo evidente che si tratta di disposizioni del tutto estranee alle materie di competenza della Provincia autonoma di Bolzano.

5. – Venendo al merito delle questioni poste, le censure relative ai commi 721 e 722 sollevate dalla Regione Veneto non sono fondate.
Il comma 721 prescrive che, “ai fini del contenimento della spesa pubblica, le regioni, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, adottano disposizioni, normative o amministrative, finalizzate ad assicurare la riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi, con particolare riferimento alla diminuzione dell’ammontare dei compensi e delle indennità dei componenti degli organi rappresentativi e del numero di questi ultimi, alla soppressione degli enti inutili, alla fusione delle società partecipate e al ridimensionamento delle strutture organizzative”. Questa disposizione è espressamente qualificata dal comma 722, anch’esso impugnato, come “principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ai fini del rispetto dei parametri stabiliti dal patto di stabilità e crescita dell’Unione europea”. Coerentemente a questa qualificazione, il comma 723 (non impugnato dalla ricorrente) quantifica “i risparmi di spesa derivanti dall’attuazione del comma 721” nel dieci per cento rispetto ai saldi dell’anno precedente.
Dinanzi ad un intervento legislativo statale di coordinamento della finanza pubblica riferito alle Regioni, e cioè nell’àmbito di una materia di tipo concorrente, è naturale che ne derivi una, per quanto parziale, compressione degli spazi entro cui possano esercitarsi le competenze legislative ed amministrative di Regioni e Province autonome (specie in tema di organizzazione amministrativa o di disciplina del personale), nonché della stessa autonomia di spesa loro spettante (fra le molte, si vedano le sentenze n. 169 e n. 162 del 2007; n. 353 e n. 36 del 2004).
L’incidenza delle misure prefigurate dalle norme impugnate sull’autonomia organizzativa e di spesa della ricorrente non è pertanto risolutiva della questione di legittimità costituzionale, ove tali disposizioni siano state legittimamente poste dallo Stato nell’esercizio della propria competenza a dettare princípi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica.
Nel caso di specie, è rispettato il limite, che questa Corte ha costantemente ribadito, che le disposizioni statali pongano solo criteri ed obiettivi cui dovranno attenersi le Regioni e gli enti locali nell’esercizio della propria autonomia finanziaria, senza invece imporre loro precetti specifici e puntuali (fra le molte, si vedano le sentenze n. 95 del 2007, n. 449 del 2005 e n. 390 del 2004).
Difatti, le disposizioni impugnate non vanno oltre la individuazione di obiettivi finanziari globali (comma 723) e la indicazione che le Regioni intervengano, entro sei mesi, in via legislativa od anche solo amministrativa, per ridurre le spese nella vasta e, in certa misura, perfino eterogenea area dell’organizzazione regionale individuata dalla disposizione impugnata.

6. – Le questioni relative al comma 730 sono fondate nei termini di seguito indicati.

6.1. – Sia la Regione Veneto sia la Provincia autonoma di Bolzano hanno impugnato il comma 730, secondo il quale “le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano ai princìpi di cui ai commi da 725 a 735 la disciplina dei compensi degli amministratori delle società da esse partecipate, e del numero massimo dei componenti del consiglio di amministrazione di dette società. L’obbligo di cui al periodo che precede costituisce principio di coordinamento della finanza pubblica”.
La Regione Veneto, in via prioritaria, asserisce che questa disposizione sarebbe illegittima costituzionalmente perché lesiva di una materia di propria competenza residuale, definita “società partecipata dalle Regioni”: tesi manifestamente infondata, dal momento che semmai si opera all’interno della più ampia materia dell’organizzazione e funzionamento della Regione, anch’essa riconducibile al quarto comma dell’art. 117 Costituzione, salve le competenze che l’art. 123 della Costituzione assegna in tale àmbito materiale alla fonte statutaria (sentenza n. 387 e n. 188 del 2007; n. 233 del 2006).
Peraltro – come espresso al punto precedente – ciò non esclude che una disposizione statale di principio in tema di coordinamento della finanza pubblica, ove costituzionalmente legittima, possa incidere su una materia di competenza della Regione e delle Province autonome (sentenze n. 188 del 2007, n. 2 del 2004 e n. 274 del 2003), come l’organizzazione ed il funzionamento dell’amministrazione regionale e provinciale.
Infatti, la Provincia di Bolzano deduce l’illegittimità del comma 730 anche sulla base della propria speciale autonomia legislativa di tipo primario in tema di “ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto” (art. 8, numero 1 dello statuto), eventualmente integrata (ove non si reputi di ricomprendere in questa competenza l’ordinamento degli enti e delle società partecipate dalla Provincia) dalla materia relativa alla organizzazione amministrativa autonoma, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione, applicabile ai sensi dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. Anche in tal caso deve affermarsi che questo tipo di argomentazione non è risolutivo, dal momento che una disposizione statale di principio in tema di coordinamento della finanza pubblica, ove costituzionalmente legittima, ben può incidere su una materia regionale come l’organizzazione ed il funzionamento amministrativo, fermo, per di più, quanto già rilevato in ordine al difetto di competenze statutarie della Provincia in materia di ordinamento degli enti locali.
La Regione Veneto sostiene altresì, seppur in via subordinata, che illegittimo sarebbe stato comunque anche l’esercizio da parte dello Stato del proprio potere legislativo in tema di coordinamento della finanza pubblica, dal momento che, lungi dal determinare princípi, attraverso il richiamo delle analitiche norme contenute nei commi da 725 a 735, esso finirebbe, “nei fatti, per individuare una singola voce di spesa da limitare, in palese contrasto sia con l’art. 117, comma 3, della Costituzione, il quale impone che lo Stato nelle materie di potestà legislativa concorrente, quale è, per l’appunto, il “coordinamento della finanza pubblica”, si limiti a fissare norme di principio, sia con l’art. 119 della Costituzione, che garantisce piena autonomia di spesa alle Regioni, autonomia che si traduce nello scegliere quali spese limitare a vantaggio di altre”.
A sua volta, la Provincia autonoma di Bolzano sviluppa una argomentazione analoga a quest’ultima, allorché rileva che l’esercizio da parte dello Stato del proprio potere in tema di “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica”, pacificamente riferibile anche alle Regioni a statuto speciale (tra le molte, si veda la sentenza n. 353 del 2004), sarebbe stato esercitato in contrasto con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, dal momento che il comma 730 porrebbe una disciplina non già di principio, bensì molto dettagliata. Lo stesso rinvio ad una legge regionale o provinciale non esclude “la evidente incostituzionalità delle previsioni censurate, in quanto non lascia a livello regionale e provinciale alcuna facoltà di desumere dalle previsioni stesse i principi cui ispirare ed adeguare la propria produzione legislativa, essendo le disposizioni sostanziali di cui ai commi 725-729 e 733-735 di estremo dettaglio”. Del pari analogo alla tesi sostenuta dalla Regione Veneto è il riferimento all’altro parametro asseritamene leso e cioè l’ autonomia finanziaria della Provincia, agevolmente deducibile dalla speciale disciplina contenuta nel Titolo VI dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige Südtirol (con particolare riferimento agli artt. 80 e 81) e dagli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 268 del 1992.

6.2. – In effetti, il contenuto del comma 730 rende evidente la impossibilità di ricondurre la disposizione censurata ad un esercizio del potere legislativo di determinazione di principi fondamentali, nel rispetto del tipo di legislazione concorrente di cui al terzo comma dell’art. 117 della Costituzione.
Dal “principio di coordinamento della finanza pubblica” discenderebbe l’obbligo per il legislatore regionale o provinciale di adeguare i compensi ed il numero massimo degli amministratori delle società partecipate “ai princìpi di cui ai commi da 725 a 735”.
Peraltro, le disposizioni normative sono tutte assai particolareggiate ed anche in parte tra loro eterogenee. In effetti, i commi da 725 a 729 contengono una serie di norme del tutto analitiche e strettamente riferite all’ordinamento degli enti locali, mentre i commi 731 e 732 modificano addirittura disposizioni del testo unico sugli enti locali di cui al d.lgs. n. 267 del 2000 relativamente ad istituti del tutto estranei alle società partecipate; infine, il contenuto dei commi 733, 734 e 735 rende evidente che si tratta di disposizioni che non possono non applicarsi integralmente, senza spazi per adeguamento alcuno, anche a Regioni e Province autonome.
Tutto ciò porta a concludere che il comma 730 è costituzionalmente illegittimo perché irriducibile a quanto prescritto nell’ultimo periodo del terzo comma dell’art. 117 della Costituzione: quand’anche la norma impugnata venga collocata nell’area del coordinamento della finanza pubblica, è palese che il legislatore statale, vincolando Regioni e Province autonome all’adozione di misure analitiche e di dettaglio, ne ha compresso illegittimamente l’autonomia finanziaria, esorbitando dal compito di formulare i soli princípi fondamentali della materia.
Le altre censure risultano assorbite.

7. – La sola Provincia autonoma di Bolzano impugna anche i commi da 725 a 729 e da 733 a 735 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006.
La decisione di tali questioni esige un loro esame distinto, a seconda dei soggetti destinatari delle disposizioni impugnate e quindi considerando i differenziati titoli di competenza in base ai quali le norme censurate sono state adottate.
Va, peraltro, premesso che la ricorrente non ha specificato che interesse essa abbia ad impugnare il comma 733, il quale, limitandosi ad affermare che le norme censurate non trovano applicazione alle società quotate in borsa, con ogni evidenza circoscrive semplicemente il campo operativo delle disposizioni di cui si chiede la declaratoria di illegittimità costituzionale: le questioni relative a tale norma, peraltro prive di autonoma motivazione, debbono quindi ritenersi inammissibili.

7.1. – I comma da 725 a 729 definiscono in modo analitico il numero complessivo, i compensi e le indennità dei componenti del consiglio di amministrazione delle “società a totale partecipazione di comuni o province” o delle “società a partecipazione mista di enti locali e altri soggetti pubblici o privati”, non quotate in borsa.
Le norme impugnate hanno evidente attinenza sia con l’autonomia finanziaria, sia con i profili organizzativi degli enti locali, posto che esse coinvolgono le modalità con cui tali enti perseguono, quand’anche nelle forme del diritto privato, le proprie finalità istituzionali.
Queste disposizioni vengono ritenute dall’Avvocatura generale dello Stato espressive di “principi di coordinamento della finanza pubblica” sulla base della qualificazione in tal senso operata dal legislatore statale nel comma 730, peraltro riferibile alle sole società partecipate dalle Regioni e dalle Province autonome.
Non meno significativi sono, tuttavia, i profili organizzativi: d’altra parte, se nel secondo comma dell’art. 119 della Costituzione ci si riferisce anche per gli enti locali al coordinamento della finanza pubblica, ciò non esclude che l’esercizio delle competenze che comportino una spesa avvenga entro le coordinate organizzative tracciate dalla legge competente in materia.
In altre parole, con riferimento alle Regioni a statuto ordinario, spetta al legislatore statale sia disciplinare i profili organizzativi concernenti l’ordinamento degli enti locali (sentenza n. 377 del 2003), sia adottare la disciplina quadro, entro cui, in attuazione dell’art. 119, secondo comma, della Costituzione, si esplicherà l’autonomia finanziaria dell’ente.
D’altra parte, è il contenuto dei commi censurati che mette in evidenza il loro stretto rapporto con la legislazione sugli enti locali preesistente (in particolare con il testo unico sugli enti locali, alcune delle cui disposizioni vengono estese o richiamate), con anche il coinvolgimento nella procedura di cui al comma 729 degli stessi soggetti istituzionali preposti a livello nazionale al settore dell’amministrazione locale.
E’ invece da escludere che questi commi siano espressivi del potere legislativo statale in tema di ordinamento civile di cui all’art. 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione (per le Regioni ad autonomia speciale ci si dovrebbe riferire al cosiddetto limite del “diritto civile”): ciò perché queste disposizioni pongono semplicemente alcuni ulteriori limiti alle forme di partecipazione degli enti locali in società di diritto privato rispetto a quelli già ampiamente previsti dalle speciali disposizioni legislative sull’amministrazione locale (art. 4 del decreto-legge 31 gennaio 1995, n. 26, recante “Disposizioni urgenti per la ripresa delle attività imprenditoriali”, convertito con modificazioni dall’art. 1, comma 1, della legge 29 marzo 1995, n. 20, d.P.R. 16 settembre 1996, n. 533 recante “Regolamento recante norme sulla costituzione di società miste in materia di servizi pubblici degli enti territoriali”; artt. 113-bis, 115 e 116 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, recante “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”), mentre le società partecipate dagli enti locali restano, dal punto di vista civilistico, disciplinate dalle pertinenti disposizioni del codice civile ed in particolare – per quanto qui rileva – dall’art. 2449 c.c.
Spetterà ai rappresentanti dell’ente locale, sulla base delle nuove prescrizioni legislative, operare per le modifiche eventualmente necessarie al fine dell’adeguamento statutario o della adozione delle deliberazioni assembleari richieste in tema di numero e di compenso degli amministratori.
7.2. – Quanto in precedenza ricordato, ove rapportato alla normativa statutaria della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, esige che si consideri la distinta attribuzione nello statuto regionale della potestà legislativa di tipo primario in materia di “ordinamento degli enti locali” (art. 4, numero 3) alla Regione, mentre alle Province l’art. 80 dello statuto attribuisce la potestà legislativa di tipo concorrente “in materia di finanza locale”. Inoltre, questa competenza delle Provincie è stata specificata dall’apposita norma di attuazione, nel senso che le Provincie “disciplinano con legge i criteri per assicurare un equilibrato sviluppo della finanza comunale, ivi compresi i limiti all’assunzione di personale, le modalità di ricorso all’indebitamento, nonché le procedure per l’attività contrattuale” (art. 17, comma 3, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268).
Pertanto occorre, in presenza di un ricorso della sola Provincia di Bolzano, valutare se siano rilevabili distinti titoli di competenza per i singoli commi censurati, dal momento che solo su questa base può anzitutto valutarsi la stessa legittimazione della Provincia a promuovere la questione di legittimità costituzionale, e poi considerare il suo fondamento.
Come anticipato, nei commi da 725 a 729 sembra evidente la compresenza di esigenze sia ordinamentali, sia di disciplina della spesa degli enti locali: si è già rilevato che la Provincia è abilitata a dedurre la lesione della sola autonomia finanziaria dell’ente locale, in quanto spetta alla Regione la competenza in materia ordinamentale.
Peraltro, non appare dubbio che nei commi 725, 726, 727 e 728 prevalgono le esigenze di tipo finanziario, implicate dal livello di spesa direttamente conseguente alla determinazione del compenso degli amministratori, mentre nel comma 729 appaiono prevalenti le esigenze di tipo ordinamentale, che si esprimono nelle modalità partecipative dell’ente alla società, tramite la nomina degli amministratori.
Da queste qualificazioni deriva anzitutto la inammissibilità dell’impugnativa da parte della Provincia del comma 729 (come argomentato al punto 4).
Peraltro, la prevalenza delle esigenze di tipo finanziario nei commi 725, 726, 727 e 728 legittima la Provincia, ai sensi degli articoli 5 e 80 dello Statuto, a dedurre in questa sede la indebita compressione dell’autonomia finanziaria dei propri enti locali da parte della legge statale.
La questione è fondata: il carattere analitico e molto dettagliato delle norme impugnate è già stato posto in rilievo e ne comporta l’illegittimità costituzionale, per il territorio della sola Provincia di Bolzano e, data l’identità delle competenze statutarie, della Provincia di Trento, cui si estendono gli effetti della presente declaratoria.
Le residue censure risultano assorbite.

8. – Le questioni relative al comma 734, sollevate dalla sola Provincia autonoma di Bolzano, sono solo in parte fondate, secondo quanto di seguito chiarito.

8.1. – Il comma 734 pone un limite alla possibilità di nominare ad “amministratore di ente, istituzione, azienda pubblica, società a totale o parziale capitale pubblico chi, avendo ricoperto nei cinque anni precedenti incarichi analoghi, abbia chiuso in perdita tre esercizi consecutivi”.
La ricorrente avanza anche a questo proposito una eterogenea serie di censure a tutela della autonomia finanziaria ed organizzativa sia degli enti locali sia della stessa Provincia: ipotizzandosi che la disposizione venga giustificata come principio in tema di “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”, si obietta che si tratterebbe di una disciplina non di principio, bensì di dettaglio, con conseguente violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.; analogamente, ove si intendesse in tal modo determinare una legislazione di cornice in tema di finanza locale, sarebbero in tal caso lesi gli artt. 81 e 119 della Costituzione, nonché il Titolo VI dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige (con particolare riferimento agli artt. 80 e 81) e gli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 268 del 1992. Inoltre, si afferma che anche questa disposizione lederebbe la autonomia organizzativa della Provincia autonoma, garantita dall’art. 116 della Costituzione e dall’art. 8, numero 1), dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, che riserva in via esclusiva alle Province autonome la potestà legislativa in materia di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto, se non anche dall’art. 117, quarto comma, della Costituzione, attesa la natura residuale della potestà legislativa regionale in ordine alla disciplina dell’organizzazione amministrativa regionale e provinciale. Infine, la ricorrente deduce la violazione dell’ art. 4, numero 3), dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, che precluderebbe al legislatore statale di legiferare in materia di “organizzazione e funzionamento degli enti locali”.
Per valutare le censure dedotte, occorre preliminarmente considerare il contenuto effettivo della disposizione impugnata: essa è riferita all’intera pubblica amministrazione, statale, regionale e locale e deve essere pertanto valutata in relazione ai diversi titoli di competenza del legislatore nazionale. Al tempo stesso, occorre verificare la legittimazione della Provincia autonoma ad impugnare in via principale i differenziati profili della disposizione.
Non si può evidentemente negare la competenza del legislatore statale in tema di organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali (art. 117, secondo comma, lettera g, della Costituzione); per quanto riguarda gli enti locali presenti nelle Regioni ad autonomia ordinaria, viene in rilievo la competenza esclusiva prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione (ma già diverso è il problema nelle Regioni ad autonomia speciale, i cui statuti attribuiscono alle leggi regionali la competenza in tema di ordinamento degli enti locali). Per ciò che concerne, invece, i profili organizzativi delle Regioni e delle Province autonome, sembra evidente che il legislatore statale non dispone in materia di una propria competenza, la quale appartiene, invece, alle stesse Regioni e Province autonome.
8.1. – Il ricorso della Provincia di Bolzano non si riferisce all’impatto della disposizione sulle nomine che riguardino enti e società a partecipazione statale. Esso non è ammissibile per quanto concerne la sua incidenza sull’ordinamento degli enti locali (come argomentato al punto 4), avendo lo statuto regionale attribuito la competenza in materia alla Regione e non alla Provincia.
Fondata è, invece, la censura riferita alla lesione apportata dal comma 734 alla autonomia organizzativa di Regioni e Province. Tale autonomia è, infatti, garantita non solo dalle loro speciali disposizioni statutarie, ma altresì dall’ art. 117, quarto comma, della Costituzione, da intendersi applicabile a tutte le Regioni, ai sensi dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, il quale riserva alla potestà legislativa residuale regionale la disciplina dell’autonomia dell’organizzazione amministrativa.
Peraltro, anche ove si volesse accedere all’interpretazione prospettata dall’Avvocatura dello Stato, secondo cui il comma 734 atterrebbe alla materia del coordinamento della finanza pubblica, resta non superabile il rilievo, costante nella giurisprudenza di questa Corte, che disposizioni di principio in tema di coordinamento della finanza pubblica possono prescrivere solo criteri ed obiettivi, ma non imporre vincoli specifici e puntuali.
Il comma 734 va quindi dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui si riferisce alle Regioni e alle Province autonome.

9. – Le questioni relative al comma 735, promosse dalla sola Provincia autonoma di Bolzano in riferimento all’autonomia delle Regioni e delle Province autonome, non sono fondate.
Questa Corte ha più volte affermato la non lesività rispetto all’autonomia regionale degli “obblighi di trasmissione all’amministrazione centrale di dati ed informazioni a scopo di monitoraggio” (sentenza n. 36 del 2004) ed equivalenti appaiono prescrizioni, come quelle impugnate, relative al conferimento di piena pubblicità per alcune categorie di dati. Inoltre, questa Corte ha più volte ritenuto riferibile anche alle autonomie regionali speciali la titolarità esclusiva statale in tema di “coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale”, di cui all’art. 117, comma secondo, lettera r) (sentenze n. 240 del 2007 e n. 35 del 2005).
Peraltro, se si opera nell’ambito di una competenza esclusiva statale, spetta al legislatore statale prevedere eventualmente sanzioni amministrative, in coerenza con la costante giurisprudenza di questa Corte secondo la quale la disciplina in tema di sanzioni accede alla disciplina sostanziale (fra le molte, si vedano le sentenze n. 240 del 2007, n. 384 del 2005 e n. 12 del 2004).
Né può condividersi la tesi della ricorrente secondo la quale l’attribuzione di funzioni amministrative di tipo sanzionatorio al prefetto contrasta con quanto previsto dall’art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992 (in virtù del quale “nelle materie di competenza propria della regione o delle province autonome la legge non può attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione”), dal momento che nel caso di specie si opera invece in una materia di competenza esclusiva dello Stato.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALEriservata a separate pronunce la decisione delle restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato–legge finanziaria 2007), promosse con i ricorsi indicati in epigrafe,
riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 730, della legge n. 296 del 2006;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 725, 726, 727 e 728, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui essi trovano applicazione per gli enti locali delle Province autonome di Trento e di Bolzano;
3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 734, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui esso si riferisce alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 721 e 722, della legge n. 296 del 2006, promosse, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Regione Veneto, in riferimento agli articoli 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 della Costituzione;
5) dichiara inammissibili le questioni di legittimità dell’art. 1, commi 725, 726, 727, 728, 729, 730, 733, 734 e 735, promosse, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli articoli 3, 81, 97, 116, 117, secondo comma, lettere g) e l), della Costituzione, nonché in riferimento all’art. 4, numero 3) del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), all’articolo 3, commi 2 e 3, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), e al principio di leale collaborazione;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 735, della legge n. 296 del 2006, promosse, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli articoli 117, terzo e quarto comma, e 119 della Costituzione, agli articoli 8, numero 1), 80 e 81 del d.P.R. n. 670 del 1972, all’art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, e agli articoli 16 e 17 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino Alto-Adige in materia di finanza regionale e provinciale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2008.

Depositata in Cancelleria il 20 maggio 2008.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 20/5/2008 n.159 proviene da Giustamm.

Presidente Bile, Redattore Finocchiaro

la diversità di trattamento che risulta nelle regole di determinazione del capitale di affrancazione per le enfiteusi urbane anteriori al 28 ottobre 1941 non trova ragionevole giustificazione, ed è, perciò, in contrasto con gli artt. 3 e 42, secondo e terzo comma, della Costituzione

Proprietà ed altri diritti reali – Artt. 5 e 6 della legge 18 dicembre 1970, n. 1138 (Nuove norme in materia di enfiteusi) – Q.l.c. sollevata dal Tribunale Ordinario di Ferrara – Asserita violazione degli art. 3 e 42 Cost. – Illegittimità.

Sono costituzionalmente illegittimi gli artt. 5 e 6 della legge 18 dicembre 1970, n. 1138 (Nuove norme in materia di enfiteusi), nella parte in cui, per le enfiteusi urbane costituite anteriormente al 28 ottobre 1941, non prevedono che il valore di riferimento per la determinazione del capitale per l’affrancazione delle stesse sia periodicamente aggiornato mediante l’applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei a mantenerne adeguata, con una ragionevole approssimazione, la corrispondenza con la effettiva realtà economica.

la diversità di trattamento che risulta nelle regole di determinazione del capitale di affrancazione per le enfiteusi urbane anteriori al 28 ottobre 1941 non trova ragionevole giustificazione, ed è, perciò, in contrasto con gli artt. 3 e 42, secondo e terzo comma, della Costituzione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai Signori: Franco BILE Presidente; Giovanni Maria FLICK Giudice; Francesco AMIRANTE Giudice; Ugo DE SIERVO Giudice; Paolo MADDALENA Giudice; Alfio FINOCCHIARO Giudice; Alfonso QUARANTA Giudice; Franco GALLO Giudice; Luigi MAZZELLA Giudice; Gaetano SILVESTRI Giudice; Sabino CASSESE Giudice; Maria Rita SAULLE Giudice; Giuseppe TESAURO Giudice; Paolo Maria NAPOLITANO Giudice

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5 e 6 della legge 18 dicembre 1970, n. 1138 (Nuove norme in materia di enfiteusi), promosso con ordinanza del 24 aprile 2007 dal Tribunale ordinario di Ferrara nel procedimento civile vertente tra Mignone Francesco ed altri e Bernasciutti Nadia ed altre, iscritta al n. 532 del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 32, prima serie speciale, dell’anno 2007.
Udito nella camera di consiglio del 13 febbraio 2008 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro.

Ritenuto in fatto

1 – Con ordinanza del 24 aprile 2007, il Tribunale ordinario di Ferrara ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 42, secondo e terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 5 e 6 della legge 18 dicembre 1970, n. 1138 (Nuove norme in materia di enfiteusi), nella parte in cui, per i rapporti di enfiteusi urbana ed edificatoria costituiti anteriormente al 28 ottobre 1941, non prevedono che il valore di riferimento per la determinazione del capitale ai fini dell’affrancazione delle stesse sia periodicamente aggiornato mediante l’applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei a mantenerne adeguata, con una ragionevole approssimazione, la corrispondenza con la effettiva realtà economica.
Riferisce il rimettente che, con ricorso depositato il 13 giugno 2000, Bernasciutti Nadia, Verri Roberta e Verri Anna Rita, acquirenti con atto notarile del 30 luglio 1997 di un fabbricato urbano di vecchia costruzione sito in Ferrara, gravato da enfiteusi urbana costituita anteriormente al 28 ottobre 1941, e precisamente con atto notarile del 10 ottobre 1921, per un canone annuo perpetuo pari a lire 2.250 (lire duemiladuecentocinquanta), hanno chiesto, ai sensi degli artt. 2 e seguenti della legge 22 luglio 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni fondiarie perpetue), l’affrancazione del fondo, previo deposito della somma che il Tribunale avesse determinato come capitale d’affranco.
Con comparsa depositata in data 31 gennaio 2001 si sono costituiti nella procedura i controinteressati Mignone Francesco, Mignone Michelangelo e Mignone Giuseppe, quali eredi dei concedenti l’immobile gravato dalla enfiteusi in questione, che, nel merito, hanno lamentato l’inadempimento delle ricorrenti per morosità nel versamento dei canoni enfiteutici, chiedendo, in via riconvenzionale, la risoluzione del contratto enfiteutico (con devoluzione del fondo in proprio favore) e, in subordine, per l’ipotesi di accoglimento della domanda di affrancazione, la determinazione del più equo capitale di affranco.
Con provvedimento del 29 settembre 2001 il giudice della fase sommaria, verificata la regolarità del contraddittorio e tenuto conto che il canone annuo convenzionalmente fissato all’inizio del rapporto enfiteutico in questione era pari a lire 2.250, ha determinato il capitale di affranco, in applicazione del combinato disposto degli artt. 5, 6 e 9 della legge n. 1138 del 1970, nella somma complessiva di lire 664.740, pari a 15 volte l’ammontare del canone annuo originario moltiplicato per 16 volte ai sensi dell’art. 1 della legge 1° luglio 1952, n. 701 (Norme in materia di revisione di canoni enfiteutici e di affrancazione), e rivalutato in base ai parametri dell’ISTAT per il periodo 1° gennaio 1963 – 31 dicembre 1968 (ai sensi dell’art. 6 della legge n. 1138 del 1970). Successivamente, con ordinanza emessa in data 4 aprile 2002, il giudice, verificato il deposito della somma da parte delle ricorrenti presso l’ufficio postale di Ferrara, ha disposto l’affrancazione del fondo in oggetto.
Con atto depositato in data 7 agosto 2002 Mignone Francesco, Mignone Michelangelo e Mignone Giuseppe hanno proposto formale opposizione, ai sensi dell’art. 5, comma quinto, della legge 22 luglio 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni fondiarie perpetue), avverso l’ordinanza di affrancazione.
Nel corso del giudizio, è stata disposta consulenza tecnica d’ufficio per la determinazione del capitale di affranco del fondo enfiteutico in questione. Il consulente tecnico ha stimato in euro 685.000 il valore del fondo.
Dopo la precisazione delle conclusioni il rimettente, ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione, ha sollevato d’ufficio la suddetta questione di legittimità costituzionale.
Quanto alla rilevanza della questione, viene evidenziato che nel giudizio a quo è stata proposta rituale domanda, ai sensi dell’art. 5, comma quinto, della legge n. 607 del 1966, di determinazione del capitale di affranco di un fondo gravato da enfiteusi urbana ed edificatoria costituita il 10 settembre 1921.
Quanto al profilo della contestata legittimazione attiva dei Mignone, si osserva che appare indubitabile l’interesse ad agire, ai sensi dell’art. 5, comma quinto, della legge n. 607 del 1966, dei suddetti Mignone, quali eredi degli originari titolari del dominio diretto sul fondo in questione, e che proprio in tale veste sono stati legittimamente convenuti dagli enfiteuti nella fase sommaria del giudizio, introdotta con il ricorso di cui all’art. 2 della legge n. 607 del 1966.
Ai fini della decisione sulla domanda di determinazione del capitale di affranco, proposta ai sensi dell’art. 5 della legge n. 607 del 1966, tenuto conto che in base all’art. 9 della legge n. 1138 del 1970 “l’affrancazione del fondo si opera in ogni caso […] mediante il pagamento di una somma pari a 15 volte l’ammontare del canone”, è necessario ed imprescindibile, osserva il Collegio rimettente, fare applicazione dell’art. 5 della legge n. 1138 del 1970, il quale stabilisce che “il canone annuo delle enfiteusi urbane ed edificatorie non può essere superiore a quello fissato all’inizio del rapporto enfiteutico, salva, per i rapporti costituiti anteriormente al 28 ottobre 1941, la rivalutazione di cui alla legge 10 luglio 1952, n. 701”, e dell’art. 6 della legge n. 1138 del 1970, per effetto del quale è prevista in ogni caso la rivalutazione dei canoni, a richiesta della parte interessata, “in misura proporzionale al mutato potere di acquisto della lira, quale risulta dalle statistiche dell’ISTAT, dal 1° gennaio 1963 (o dalla data di costituzione del rapporto se successiva) al 31 dicembre 1968”.
Secondo il giudice a quo, applicando il suddetto criterio di calcolo al caso in decisione, nel quale il canone enfiteutico annuale all’origine del rapporto è stato dalle parti “stabilito invariabilmente in lire 2.250 annue, il capitale di affrancazione risulterebbe ad oggi pari ad euro 337,62, somma da ritenersi sostanzialmente del tutto irrisoria o comunque inferiore al livello di una equa valutazione, tenuto conto del fatto che la porzione immobiliare urbana di cui è causa ha, nel complesso, un valore di mercato pari ad euro 685.000, secondo le stime effettuate dal consulente tecnico d’ufficio nella relazione peritale agli atti del giudizio”.
Il Collegio a quo si fa carico della sentenza n. 53 del 1974, con la quale la Corte costituzionale, nel dichiarare la inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 9 della legge n. 1138 del 1970 – con cui era stato introdotto anche per le enfiteusi urbane o edificatorie il criterio di calcolo del capitale in misura pari a quindici volte l’ammontare del canone, già stabilito per le enfiteusi rustiche con l’art. 1, quarto comma, della legge n. 607 del 1966 –, aveva, tuttavia, affermato che gli artt. 5 e 6 della legge n. 1138 del 1970 erano disposizioni che potevano ritenersi “ineccepibili sotto il profilo della legittimità costituzionale, se riferite alle enfiteusi costituite anteriormente all’entrata in vigore del libro della “proprietà” del codice civile”. Nella citata sentenza n. 53 del 1974, la Corte, facendo proprie le considerazioni che nella pronuncia n. 37 del 1969 erano state già ritenute determinanti in materia di enfiteusi su fondi rustici ai fini della declaratoria di incostituzionalità dell’art. 1 della legge n. 607 del 1966, nella parte in cui tale norma si riferiva anche ai rapporti costituiti successivamente alla data del 28 ottobre 1941, ha sostenuto che “il diritto a chiedere la revisione periodica del canone riconosciuto ad entrambe le parti dall’art. 962 del codice civile, ha conferito al contratto un nuovo elemento di rilievo, rispetto al tipo tradizionale, talché la data del 28 ottobre 1941 segna una importante demarcazione tra i rapporti di antica o meno recente costituzione e quelli costituiti e svoltisi successivamente, sotto la garanzia della possibile operatività di quel diritto, e di un sistema normativo in cui la posizione giuridica del concedente era stata oggetto di più equilibrata considerazione, nel fine di promuovere la costituzione di nuovi rapporti”.
Sulla base di tali motivazioni, pertanto, la Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 53 del 1974, aveva adottato una decisione analoga a quella già presa nel 1969 per le enfiteusi rustiche in relazione all’art. 1 della legge n. 607 del 1966, dichiarando l’illegittimità costituzionale degli artt. 5 e 6 della legge n. 1138 del 1970 di disciplina delle enfiteusi urbane ed edificatorie, nella parte in cui comprendevano nella normativa anche i rapporti costituiti successivamente alla data del 28 ottobre 1941, “per i quali la possibilità di rivalutazione dei canoni prevista dall’art. 6 con esclusivo riferimento al periodo 1° gennaio 1963 – 31 dicembre 1968 risulta manifestamente inadeguata a sostituire il criterio di revisione stabilito dall’art. 962 del codice civile”.
Secondo il rimettente, alla declaratoria di parziale incostituzionalità delle norme di cui agli artt. 5 e 6 della legge n. 1138 del 1970 è conseguito, quindi, che per le enfiteusi urbane costituite in epoca anteriore al 28 ottobre 1941, come quella oggetto del presente giudizio, costituita il 10 settembre 1921, l’affrancazione si opera ancora mediante pagamento di una somma corrispondente a 15 volte il canone enfiteutico, il quale “non può essere superiore a quello fissato all’inizio del rapporto enfiteutico, salva […] la rivalutazione di cui alla legge 1° luglio 1952, n. 701” (art. 5 della legge n. 1138 del 1970), oltre alla rivalutazione ISTAT, a richiesta della parte interessata, per il periodo 1° gennaio 1963 – 31 dicembre 1968 (art. 6 della legge n. 1138 della 1970).
Alla luce, tuttavia, dell’esiguità della somma che si otterrebbe nella fattispecie applicando le norme attualmente vigenti per l’affranco delle enfiteusi urbane ed edificatorie anteriori al 1941 (pari, come detto, ad euro 337,62, secondo la stima effettuata dal consulente tecnico), il rimettente ritiene sussistenti profili di non manifesta infondatezza della sollevata questione, potendosi supporre violato il principio costituzionale di tutela della proprietà privata (art. 42, secondo e terzo comma, Cost.), oltre che il principio costituzionale di eguaglianza (art. 3 Cost.).
Pur tenendo conto, infatti, che l’affrancazione determina la sola acquisizione del dominio diretto e che i concedenti hanno goduto dei canoni, ritiene il giudice a quo che vi sia un limite al di sotto del quale le regole che determinano il capitale per l’affrancazione contrastino con l’art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione, poiché vi sarebbe una distanza incolmabile tra il momento al quale va riferito il calcolo del valore del diritto di affranco, ancorato ad un canone pattuito in un tempo remoto, ed il momento in cui il diritto da indennizzare viene effettivamente colpito, caratterizzato da una realtà economica incomparabilmente diversa.
Proprio sulla scia di tali considerazioni, del resto, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 143 del 23 maggio 1997, dichiarando in parte qua l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge n. 607 del 1966, ha ritenuto di estendere alle enfiteusi rustiche costituite in epoca anteriore al 28 ottobre 1941 il principio già enunciato nella precedente pronuncia n. 406 del 1988 per i rapporti enfiteutici della stessa natura successivi alla suddetta data, principio secondo cui il valore di riferimento prescelto per tutte le enfiteusi di natura rustica ai fini della determinazione del canone in base al quale è calcolato il capitale per l’affrancazione deve essere “periodicamente aggiornato mediante l’applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei a mantenere adeguata, con una ragionevole approssimazione, la corrispondenza con la effettiva realtà economica”.
Considerata la linea evolutiva che la Corte costituzionale ha tracciato nel tempo per la disciplina delle enfiteusi rustiche, oggettivamente distinta ma in un certo senso simmetrica rispetto a quella delle enfiteusi urbane, gli artt. 5 e 6 della legge n. 1138 del 1970 sembrano al Collegio rimettente violare anche il parametro costituito dall’art. 3 della Costituzione, e ciò sotto un duplice profilo.
Da un lato, infatti, non si rinviene una ragionevole giustificazione alla base della disparità di trattamento attualmente esistente per la determinazione del capitale di affranco delle enfiteusi urbane ed edificatorie anteriori al 28 ottobre 1941, per le quali il valore di riferimento è un canone pattizio inalterabile, rispetto alle enfiteusi urbane posteriori alla stessa data, in relazione alle quali il congegno legislativo in esame è stato espressamente dichiarato incostituzionale (sentenza n. 53 del 1974), e ciò tenuto conto del fatto che la regola della revisione periodica del canone introdotta dall’art. 962 del codice civile, che aveva così innovato la tradizione preesistente recepita dal codice civile del 1865, è stata soppressa anche per le nuove enfiteusi in ragione dell’art. 4 della legge n. 1138 del 1970, e che “comune a tutti i rapporti enfiteutici, anzi più accentuato per quelli costituiti in epoca remota, è il divario tra il capitale di affrancazione e la realtà economica” (così testualmente la citata sentenza n. 143 del 1997, nella quale la Corte ha espressamente escluso una ragionevole giustificazione nella “diversità di trattamento che risulta nelle regole di determinazione del capitale di affranco per le enfiteusi rustiche anteriori al 28 ottobre 1941, per le quali non è previsto alcun meccanismo di adeguamento del calcolo in base ai valori catastali del 1939, rivalutati nel 1947, rispetto alle enfiteusi rustiche costituite successivamente alla data che segna il discrimine, e per le quali opera a seguito della sentenza n. 406 del 1988 il principio dell’applicazione di un coefficiente di maggiorazione”).
Dall’altro lato, proprio a séguito della sentenza n. 143 del 1997, appare plausibile, secondo il giudice a quo, dubitare della legittimità costituzionale di un sistema che, mentre per i rapporti enfiteutici fondiari anteriori alla data del 28 ottobre 1941, prevede un meccanismo che consente di mantenere adeguata, con ragionevole approssimazione, la corrispondenza tra capitale di affranco ed effettiva realtà economica (sentenza n. 143 del 1997), ciò non consente, allo stato della legislazione attuale, per i rapporti enfiteutici urbani ed edificatori anteriori alla stessa data del 28 ottobre 1941, rimasti tuttora ancorati ai rigidi parametri di cui agli artt. 5 e 6 della legge n. 1138 del 1970, in relazione ai quali non sussistono margini interpretativi proprio in ragione del chiaro principio fissato nella sentenza della Corte costituzionale n. 53 del 1974, che ha espressamente limitato la declaratoria di incostituzionalità delle norme in esame alle sole enfiteusi urbane successive alla data individuata come discrimine.

Considerato in diritto

1. – Il Tribunale ordinario di Ferrara dubita della legittimità costituzionale degli artt. 5 e 6 della legge 18 dicembre 1970, n. 1138 (Nuove norme in materia di enfiteusi), nella parte in cui, per i rapporti di enfiteusi urbana ed edificatoria costituiti anteriormente al 28 ottobre 1941, non prevedono che il valore di riferimento per la determinazione del capitale ai fini dell’affrancazione delle stesse sia periodicamente aggiornato mediante l’applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei a mantenerne adeguata, con una ragionevole approssimazione, la corrispondenza con la effettiva realtà economica. Le norme censurate si porrebbero in contrasto con l’art. 3 della Costituzione, per la ingiustificata disparità di trattamento, quanto alla determinazione del capitale di affranco, tra le enfiteusi urbane ed edificatorie anteriori al 28 ottobre 1941, per le quali il valore di riferimento è un canone pattizio inalterabile, e quelle urbane posteriori alla stessa data, in relazione alle quali il congegno legislativo in esame è stato espressamente dichiarato incostituzionale (sentenza n. 53 del 1974). Inoltre, le norme denunciate violerebbero l’art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione, in quanto, pur tenendosi conto del fatto che l’affrancazione determina la sola acquisizione del dominio diretto e che i concedenti hanno goduto dei canoni, vi sarebbe un limite al di sotto del quale le regole che determinano il capitale per l’affrancazione contrastano con l’art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione, dal momento che vi sarebbe una distanza incolmabile tra il momento cui va riferito il calcolo del valore del diritto di affranco, ancorato ad un canone pattuito in un tempo remoto, ed il momento in cui il diritto viene effettivamente colpito, caratterizzato da una realtà economica incomparabilmente diversa.

2. – La questione è fondata.
In materia di enfiteusi si distinguono: a) le enfiteusi rustiche costituite anteriormente al 28 ottobre 1941; b) quelle rustiche costituite successivamente al 28 ottobre 1941; c) le enfiteusi urbane costituite prima del 28 ottobre 1941; d) quelle urbane costituite dopo il 28 ottobre 1941.
Nel codice civile del 1865, non era prevista la rivalutazione del canone.
Dal 28 ottobre 1941 sono entrate in vigore le norme in tema di enfiteusi dell’attuale codice civile, che consentivano una sia pur limitata rivalutazione.
Nel 1952 è poi entrata in vigore la legge 1° luglio 1952, n. 701 (Norme in materia di revisione di canoni enfiteutici e di affrancazione), che all’art. 1, primo comma, stabilisce che “I canoni in danaro di enfiteusi costituite anteriormente al 28 ottobre 1941 sono aumentati a sedici volte l’ammontare dovuto a quella data”.
Successivamente, sono entrate in vigore, nel 1966, la legge 22 luglio 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni fondiarie perpetue), che ha abolito la possibilità di aumentare il canone, e, nel 1970, la legge 18 dicembre 1970, n. 1138 (Nuove norme in materia di enfiteusi), il cui art. 5 (oggi censurato) dispone che il canone delle enfiteusi urbane non può essere rivalutato (“Il canone annuo delle enfiteusi urbane ed edificatorie non può essere superiore a quello fissato all’inizio del rapporto enfiteutico salva, per i rapporti istituiti anteriormente al 28 ottobre 1941, la rivalutazione di cui alla legge 1° luglio 1952, n. 701”).
Il successivo art. 6 della stessa legge n. 1138 del 1970, parimenti censurato, stabilisce, poi, che “il canone di cui all’articolo precedente può essere in ogni caso rivalutato, a richiesta della parte interessata, in misura proporzionale al mutato potere di acquisto della lira quale risulta dalle statistiche dell’ISTAT, dal 1° gennaio 1963”.
Gli artt. 5 e 6 sono stati dichiarati incostituzionali con la sentenza n. 53 del 1974 limitatamente alla parte in cui comprendono anche i rapporti di enfiteusi urbana ed edificatoria costituiti successivamente alla data del 28 ottobre 1941.
Pertanto, questi due articoli rimangono in vigore solo per le enfiteusi urbane che sono state costituite prima del 28 ottobre 1941.
Nel corso degli anni sono state sollevate diverse questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto la modestia del capitale di affrancazione.
Per le enfiteusi, sia rustiche che urbane, successive al 28 ottobre 1941, questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge 14 giugno 1974, n. 270 (Norme in materia di enfiteusi) nella parte in cui non prevedeva che il valore di riferimento da esso prescelto per la determinazione del canone enfiteutico fosse periodicamente aggiornato mediante l’applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei a mantenerne adeguata, con una ragionevole approssimazione, la corrispondenza con la effettiva realtà economica (sentenza n. 406 del 1988).
Analogamente, con riferimento alle enfiteusi rustiche costituite anteriormente al 28 ottobre 1941 è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, primo e quarto comma, della legge n. 607 del 1966, nella parte in cui non prevedeva che il valore di riferimento per la determinazione del capitale per l’affrancazione delle stesse fosse periodicamente aggiornato mediante l’applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei a mantenerne adeguata, con una ragionevole approssimazione, la corrispondenza con la effettiva realtà economica (sentenza n. 143 del 1997).
Partendo dal precedente del 1988, la Corte, con la sentenza n. 143 del 1997, ha affermato che “la diversità di trattamento che risulta nelle regole di determinazione del capitale di affranco per le enfiteusi anteriori al 28 ottobre 1941, per le quali non è previsto alcun meccanismo di adeguamento del calcolo in base ai valori catastali del 1939, rivalutati nel 1947, rispetto alle enfiteusi costituite successivamente alla data che segna il discrimine, e per le quali opera a seguito della sentenza n. 406 del 1988, il principio dell’applicazione di un coefficiente di maggiorazione, non trova ragionevole giustificazione. Difatti la regola della revisione periodica del canone, originariamente prevista dall’art. 962 cod. civ. solo per le nuove enfiteusi, è stata soppressa anche per queste ultime (art. 18, secondo comma, della legge n. 607 del 1966), mentre comune a tutti i rapporti enfiteutici, anzi più accentuati per quelli costituiti in epoca remota, è il divario tra il capitale di affrancazione e la realtà economica”.
A seguito delle richiamate pronunce, per tre delle quattro ipotesi di enfiteusi (enfiteusi rustiche costituite prima e dopo il 28 ottobre 1941; enfiteusi urbane costituite dopo il 28 ottobre 1941), è stata affermata l’incostituzionalità delle norme che non prevedono l’aggiornamento del valore di riferimento per la determinazione del capitale per l’affrancazione, rimanendo in vigore, peraltro, il divieto di aggiornamento solamente per le enfiteusi urbane costituite prima del 28 ottobre 1941.
La diversità di trattamento che risulta nelle regole di determinazione del capitale di affrancazione per le enfiteusi urbane anteriori al 28 ottobre 1941 non trova dunque ragionevole giustificazione, ed è, perciò, in contrasto con gli artt. 3 e 42, secondo e terzo comma, della Costituzione.
Non vi è, infatti, a parte il diverso oggetto, una differenza tra enfiteusi urbane e rustiche che possa giustificare un distinto criterio per la determinazione del capitale di affrancazione; infatti per entrambe è previsto in capo all’enfiteuta un obbligo di migliorare il fondo, e anzi i concessionari in enfiteusi di immobili urbani o di suoli edificatori non appartengono, di massima, a categorie sociali più deboli e meritevoli di protezione rispetto a quelle dei concedenti enfiteusi rustiche (in questo senso cfr. sentenza n. 53 del 1974).

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALEdichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 5 e 6 della legge 18 dicembre 1970, n. 1138 (Nuove norme in materia di enfiteusi), nella parte in cui, per le enfiteusi urbane costituite anteriormente al 28 ottobre 1941, non prevedono che il valore di riferimento per la determinazione del capitale per l’affrancazione delle stesse sia periodicamente aggiornato mediante l’applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei a mantenerne adeguata, con una ragionevole approssimazione, la corrispondenza con la effettiva realtà economica.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2008.

Depositata in Cancelleria il 20 maggio 2008.

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