Pres. V. SKOURIS – Rel. J. C. BONICHOT – Sentenza 20 aprile 2010, nel procedimento C- 265/08, Federutility

avente ad oggetto il mercato interno del gas naturale

Unione europea – Direttiva 2003/55/CE – Art. 3, n. 2 , e 23, n. 1 – Mercato interno del gas naturale – Normativa nazionale – Possibilità di determinare il livello del prezzo di fornitura del gas naturale mediante la definizione di prezzi di riferimento successivamente al 1° luglio 2007 – Incompatibilità – Non sussiste – Condizioni.

Gli artt. 3, n. 2, e 23, n. 1, della direttiva 2003/55/CE, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas, non ostano ad una normativa nazionale, che consente di determinare il livello del prezzo di fornitura di gas naturale mediante la definizione di prezzi di riferimento, successivamente al 1° luglio 2007, purché tale intervento:
persegua un interesse economico generale consistente nel mantenere il prezzo di fornitura del gas naturale al consumatore finale ad un livello ragionevole alla luce della contemperazione, che spetta agli Stati membri effettuare, fra l’obiettivo di liberalizzazione e l’obiettivo della necessaria protezione del consumatore finale ;non incida sulla libera fissazione dei prezzi della fornitura del gas naturale successivamente al 1° luglio 2007 se non nella misura necessaria a conseguire siffatto obiettivo di interesse economico generale e, sia chiaramente definito, trasparente, non discriminatorio, verificabile, e garantisca alle imprese dell’Unione che operano nel settore del gas parità di accesso ai consumatori.

SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)

20 aprile 2010 (*)

Nel procedimento C 265/08,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, con decisione 15 aprile 2008, pervenuta in cancelleria il 19 giugno 2008, nelle cause

Federutility,

Assogas,

Libarna Gas SpA,

Collino Commercio SpA,

Sadori Gas Srl,

Egea Commerciale Srl,

E.On Vendita Srl,

Sorgenia SpA

contro

Autorità per l’energia elettrica e il gas,

LA CORTE (Grande Sezione),

composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. A. Tizzano, K. Lenaerts, J. C. Bonichot (relatore) e E. Levits, presidenti di sezione, dai sigg. C.W.A. Timmermans, A. Rosas, G. Arestis, M. Ilešič, J. Malenovský, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh e J. J. Kasel, giudici,

avvocato generale: sig. D. Ruiz-Jarabo Colomer

cancelliere: sig.ra R. Şereş, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza dell’8 settembre 2009,

considerate le osservazioni presentate:

– per la Federutility, dagli avv.ti T. Salonico, D. Bonvegna e G. Candeloro;

– per la Assogas, dagli avv.ti G. Ferrari e F. Todarello;

– per la Libarna Gas SpA, la Collino Commercio SpA, la Sadori Gas Srl e la Egea Commerciale Srl, dagli avv.ti F. Todarello e F. Novelli;

– per la Sorgenia SpA, dagli avv.ti P.G. Torrani, O. Torrani e G. Malonchini;

– per il governo italiano, dalla sig.ra I. Bruni, in qualità di agente, assistita dal sig. P. Gentili, avvocato dello Stato;

– per il governo estone, dal sig. L. Uibo, in qualità di agente;

– per il governo polacco, dal sig. M. Dowgielewicz, in qualità di agente;

– per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. V. Di Bucci, B. Schima e S. Schønberg, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 20 ottobre 2009,

ha pronunciato la seguente

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 giugno 2003, 2003/55/CE, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 98/30/CE (GU L 176, pag. 57).

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito delle controversie che vedono la Federutility, la Assogas, la Libarna Gas SpA, la Collino Commercio SpA, la Sadori Gas Srl, la Egea Commerciale Srl, la E.On Vendita Srl e la Sorgenia SpA, imprese e associazioni di imprese attive nel mercato italiano del gas naturale, opposte all’Autorità per l’energia elettrica e il gas (in prosieguo: l’«AEEG») riguardo ad atti con i quali quest’ultima definisce «prezzi di riferimento» per la fornitura di gas naturale che le imprese devono far comparire nelle loro offerte commerciali ad una parte della loro clientela.

Contesto normativo

Il diritto dell’Unione

3 I ‘considerando’ dal secondo al quarto, diciottesimo, ventiseiesimo e ventisettesimo della direttiva 2003/55 sono del seguente tenore:

«(2) L’esperienza nell’attuazione [della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 22 giugno 1998, 98/30/CE, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale (GU L 204, pag. 1)] dimostra i vantaggi che il mercato interno del gas può produrre in termini di maggiore efficienza, riduzioni dei prezzi, livelli più elevati di servizio e maggiore competitività. Restano tuttavia rilevanti sia le carenze che le possibilità di migliorare il funzionamento del mercato, in particolare occorre adottare misure concrete per garantire parità di condizioni e per ridurre il rischio di posizioni dominanti nel mercato e di comportamenti predatori, (…) assicurando la tutela dei diritti dei clienti piccoli e vulnerabili.

(3) Nella riunione tenutasi a Lisbona il 23 e il 24 marzo 2000, il Consiglio europeo ha invitato a intraprendere rapidamente i lavori per completare il mercato interno nel settore dell’energia elettrica e del gas e ad accelerare la liberalizzazione in tali settori, nell’intento di realizzare un mercato interno pienamente operativo. Nella sua risoluzione del 6 luglio 2000 sul secondo rapporto della Commissione relativo alla situazione della liberalizzazione dei mercati dell’energia, il Parlamento europeo ha chiesto alla Commissione di adottare un calendario dettagliato per la realizzazione di obiettivi accuratamente definiti nella prospettiva di liberalizzare gradualmente, ma completamente, il mercato dell’energia.

(4) La libera circolazione delle merci, la libera fornitura dei servizi e la libertà di stabilimento, garantite ai cittadini europei dal trattato, possono essere attuate soltanto in un mercato completamente aperto, che consenta ad ogni consumatore la libera scelta dei fornitori e ad ogni fornitore la libera fornitura ai propri clienti.

(…)

(18) I clienti del gas dovrebbero poter scegliere liberamente il loro fornitore. Nondimeno è opportuno seguire un approccio graduale, con un termine ultimo specifico, per completare il mercato interno del gas al fine di consentire alle imprese di adeguarsi e garantire che siano posti in essere misure e sistemi adeguati per proteggere gli interessi degli utenti e far sì che essi dispongano di un diritto reale ed effettivo di scegliere il loro fornitore.

(…)

(26) Al fine di garantire nella Comunità la salvaguardia di elevati livelli qualitativi di pubblico servizio, tutte le misure adottate dagli Stati membri per conseguire gli obiettivi della presente direttiva dovrebbero essere regolarmente comunicate alla Commissione. (…)

Gli Stati membri dovrebbero garantire che i clienti, quando sono collegati al sistema del gas, siano informati circa il loro diritto di essere approvvigionati in gas naturale di una qualità specifica a prezzi ragionevoli. Le misure adottate dagli Stati membri per proteggere i clienti finali possono variare a seconda dei nuclei familiari e delle piccole e medie imprese.

(27) Il rispetto degli obblighi relativi al servizio pubblico è un elemento fondamentale della presente direttiva ed è importante che in essa siano definiti standard minimi comuni, rispettati da tutti gli Stati membri, che tengano conto degli obiettivi della protezione dei consumatori, della sicurezza dei rifornimenti, (…) e di livelli equivalenti di concorrenza in tutti gli Stati membri. È importante che gli obblighi relativi al servizio pubblico possano essere interpretati su base nazionale, tenendo conto di circostanze nazionali e fatto salvo il rispetto del diritto comunitario».

4 L’art. 2, punto 7, della direttiva 2003/55 definisce l’attività di «fornitura» nei termini seguenti:

«[L]a vendita, compresa la rivendita, ai clienti di gas naturale, (…)».

5 All’art. 2, punto 27, della direttiva 2003/55 i «clienti finali» sono definiti nel modo seguente:

«[I] clienti che acquistano gas naturale per uso proprio».

6 L’art 2, punto 28), della stessa direttiva definisce i «clienti idonei» in questi termini:

«[I] clienti che sono liberi di acquistare gas naturale dal fornitore di propria scelta, ai sensi dell’articolo 23 della presente direttiva».

7 L’art. 3 della direttiva considerata così prevede:

«1. Gli Stati membri, in base alla loro organizzazione istituzionale e nel dovuto rispetto del principio di sussidiarietà, fanno sì che le imprese di gas naturale, fatto salvo il paragrafo 2, siano gestite secondo i principi della presente direttiva, al fine di realizzare un mercato del gas concorrenziale sicuro e sostenibile dal punto di vista ambientale, e si astengono da qualsiasi discriminazione tra tali imprese riguardo ai loro diritti o obblighi.

2. Nel pieno rispetto delle pertinenti disposizioni del trattato [FUE], in particolare dell’articolo [106], gli Stati membri possono, nell’interesse economico generale, imporre alle imprese che operano nel settore del gas obblighi relativi al servizio pubblico concernenti (…) il prezzo delle forniture (…). Tali obblighi sono chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori, verificabili e garantiscono alle società dell’Unione europea che operano nel settore del gas parità di accesso ai consumatori nazionali. (…)

3. Gli Stati membri adottano le misure appropriate per tutelare i clienti finali e garantire un elevato livello di tutela dei consumatori, ed assicurano in particolare ai clienti vulnerabili un’adeguata protezione, comprendente misure idonee a permettere loro di evitare l’interruzione delle forniture. (…) [Gli Stati membri] garantiscono un elevato livello di tutela dei consumatori, con particolare riguardo alla trasparenza delle condizioni generali di contratto, alle informazioni generali ed ai meccanismi di risoluzione delle controversie. Gli Stati membri provvedono affinché i clienti idonei possano effettivamente cambiare fornitore. Per quanto riguarda almeno i clienti civili queste misure comprendono quelle che figurano nell’allegato A.

(…)

6. Nell’attuare la presente direttiva gli Stati membri informano la Commissione di tutte le misure adottate per adempiere agli obblighi relativi al servizio pubblico, compresa la tutela dei consumatori e dell’ambiente, ed i loro possibili effetti sulla concorrenza nazionale ed internazionale, a prescindere dal fatto che tali misure richiedano o meno una deroga alla presente direttiva. Successivamente essi informano ogni due anni la Commissione delle modifiche apportate a dette misure, a prescindere dal fatto che esse richiedano o meno una deroga alla presente direttiva».

8 A norma dell’art. 23, n. 1, della direttiva 2003/55:

«Gli Stati membri provvedono affinché i clienti idonei siano:

[…]

c) a partire dal 1° luglio 2007, tutti i clienti.»

9 L’allegato A della direttiva 2003/55, al quale fa rinvio l’art. 3, n. 3, della stessa direttiva, precisa quanto segue:

«Fatte salve le norme comunitarie relative alla tutela dei consumatori (…) le misure di cui all’articolo 3 consistono nel garantire che i clienti:

(…)

g) allacciati al sistema del gas siano informati circa i loro diritti, ai sensi della legislazione nazionale applicabile, di essere approvvigionati in gas di una qualità ben definita a prezzi ragionevoli».

Il diritto nazionale

10 Qualche giorno prima del 1° luglio 2007, data limite per la liberalizzazione completa del mercato della vendita di gas naturale ai clienti finali, le autorità italiane hanno adottato il decreto legge 18 giugno 2007, n. 73 (GURI n. 139 del 18 giugno 2007, pag. 4), che ha attribuito all’AEEG il potere di definire prezzi di riferimento per la vendita di gas a taluni clienti. Tale decreto legge, convertito, con modifiche, dalla legge 3 agosto 2007, n. 125 (GURI n. 188 del 14 agosto 2007, pag. 6), contiene, al suo art. 1, n. 3, le seguenti disposizioni:

«Per garantire le disposizioni comunitarie in materia di servizio universale, l’[AEEG] indica condizioni standard di erogazione del servizio e definisce transitoriamente, in base ai costi effettivi del servizio, prezzi di riferimento (…) per le forniture di gas naturale ai clienti domestici, che le imprese di distribuzione o di vendita, nell’ambito degli obblighi di servizio pubblico, comprendono tra le proprie offerte commerciali contemplando anche la possibilità di scelta tra piani tariffari e fasce orarie differenziati. È fatta salva l’adozione, ai sensi dell’articolo 1, comma 375, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, (…) entro il termine di sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, di misure volte a tutelare utenti in particolari condizioni di salute o di svantaggio economico. Sono altresì fatti salvi i poteri di vigilanza e di intervento dell’Autorità a tutela dei diritti degli utenti, anche nei casi di verificati e ingiustificati aumenti dei prezzi e alterazioni delle condizioni del servizio per i clienti che non hanno ancora esercitato il diritto di scelta».

11 Il 29 marzo 2007, l’AEEG ha adottato la delibera n. 79/07, recante «Rideterminazione delle condizioni economiche di fornitura per il periodo compreso tra l’1 gennaio 2005 ed il 31 marzo 2007 e criteri per l’aggiornamento delle condizioni economiche di fornitura del gas naturale». Ai sensi del punto 1.3.1 di tale delibera, le formule di calcolo adottate ai fini del corrispettivo variabile relativo alla commercializzazione all’ingrosso devono essere applicate fino al 30 giugno 2008. Il punto 1.3.2 di tale delibera consente all’AEEG di verificare se sussistano le condizioni per l’ulteriore estensione fino al 30 giugno 2009.

Cause principali e questioni pregiudiziali

12 Le ricorrenti nelle cause principali hanno chiesto al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia l’annullamento della delibera 29 marzo 2007, n. 79/07, nonché di decisioni ad essa susseguenti.

13 In particolare esse sostengono che, a partire dal 1° luglio 2007, data della completa liberalizzazione del mercato del gas naturale, prevista dall’art. 23, n. 1, lett. c), della direttiva 2003/55, il prezzo per la vendita di gas dev’essere determinato solo dall’incontro della domanda e dell’offerta. Esse ritengono che la definizione da parte dell’AEEG dei prezzi di riferimento per la fornitura di gas naturale, oggetto di controversia nelle cause principali, violi quindi il diritto comunitario in quanto si applica oltre il secondo trimestre del 2007.

14 In tale contesto, il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ha deciso di sospendere i procedimenti e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se l’articolo 23 della direttiva [2003/55], che disciplina l’apertura del mercato del gas, debba essere interpretato, in conformità ai principi derivanti dal Trattato dell’UE, nel senso che osti alla stessa disposizione e ai principi comunitari una norma nazionale (e i conseguenti atti applicativi) che, dopo la data dell’1 luglio 2007, mantenga ancora all’Autorità di regolazione nazionale il potere di definire prezzi di riferimento delle forniture di gas naturale ai clienti domestici (categoria indeterminata e non definita nelle fasce di riferimento che non implica, di per sé, la valutazione di particolari situazioni di disagio socio-economico che potrebbero giustificare la definizione dei suddetti prezzi di riferimento), che le imprese di distribuzione o di vendita, nell’ambito degli obblighi di servizio pubblico, sono tenute a comprendere tra le proprie offerte commerciali;

oppure

2) Se tale norma (il citato art. 23) debba essere interpretata in combinato disposto con l’art. 3 della direttiva [2003/55] (il quale ultimo prevede che gli Stati membri possono, nell’interesse economico generale, imporre alle imprese che operano nel settore del gas obblighi relativi al servizio pubblico concernenti, per quel che qui interessa, il prezzo delle forniture) nel senso che non osti alle richiamate disposizioni comunitarie una norma nazionale che, tenuto conto della particolare situazione del mercato, ancora caratterizzato dall’assenza di condizioni di “effettiva concorrenza”, almeno nel segmento della commercializzazione all’ingrosso, ammetta la determinazione in via amministrativa del prezzo di riferimento del gas naturale, da indicarsi obbligatoriamente tra le offerte commerciali praticate da ciascun venditore ai propri clienti domestici nell’ambito del concetto di servizio universale, ancorché tutti i clienti debbano essere considerati “liberi”».

Sulle questioni pregiudiziali

15 Va preliminarmente rilevato che dalla domanda di pronuncia pregiudiziale nonché dai documenti e dagli elementi del fascicolo risulta che le controversie di cui trattasi nelle cause principali riguardano la possibilità per l’AEEG di prevedere i limiti in cui i costi connessi alla commercializzazione all’ingrosso del gas naturale debbano essere presi in considerazione nel determinare il prezzo di fornitura del gas naturale, mediante la definizione di prezzi di riferimento per la fornitura di gas naturale che le imprese devono proporre a taluni dei loro clienti. Risulta del pari dalle osservazioni e dalle risposte trasmesse alla Corte che pur se dette imprese devono solo proporre tali prezzi nelle loro offerte commerciali, questi ultimi sono, in pratica, meno elevati di quelli che risulterebbero dall’incontro della domanda e dell’offerta. I prezzi di riferimento di cui trattasi sono pertanto, in linea di principio, accettati dai clienti ai quali sono proposti e si impongono in pratica nel rapporto contrattuale. Ne consegue che, definendo i prezzi di riferimento di cui trattasi nelle cause principali, l’AEEG determina il livello del prezzo di fornitura del gas naturale ad una parte della clientela.

16 Con le sue due questioni, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli artt. 3, nn. 2 e 3, e 23 della direttiva 2003/55 ostino ad una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nelle cause principali, che consente di determinare, alle condizioni menzionate al punto precedente, il livello del prezzo di fornitura del gas naturale mediante la definizione di prezzi di riferimento, come quelli di cui trattasi nelle cause principali, dopo il 1° luglio 2007.

Sul principio dell’intervento dello Stato membro

17 L’art. 23, n. 1, lett. c), della direttiva 2003/55 dispone che gli Stati membri provvedono affinché tutti i clienti siano liberi di acquistare gas naturale dal fornitore di loro scelta a partire dal 1° luglio 2007.

18 Benché non risulti esplicitamente da quest’ultimo testo, né, peraltro, dalle altre disposizioni di tale direttiva, che il prezzo di fornitura del gas naturale debba, a partire dal 1° luglio 2007, essere fissato solo dall’incontro della domanda e dell’offerta, detta esigenza risulta dalla finalità stessa e dal sistema generale di tale direttiva che, come precisato dai ‘considerando’ terzo, quarto e diciottesimo, mira a pervenire progressivamente ad una completa liberalizzazione del mercato del gas naturale nell’ambito della quale, in particolare, ogni fornitore possa liberamente fornire i suoi prodotti a ogni consumatore.

19 L’art. 3, n. 1, della direttiva 2003/55 impone pertanto agli Stati membri, in base alla loro organizzazione istituzionale e nel rispetto del principio di sussidiarietà, di vigilare affinché le imprese operanti nel settore del gas naturale siano gestite conformemente ai principi di tale direttiva, al fine di realizzare, in particolare, un «mercato del gas concorrenziale».

20 Nondimeno, come precisato dai ‘considerando’ ventiseiesimo e ventisettesimo, la direttiva 2003/55 ha del pari l’obiettivo di garantire che, nell’ambito di tale liberalizzazione, il servizio pubblico sia mantenuto a «elevati livelli qualitativi» e quello di proteggere il consumatore finale.

21 Per rispondere a questi ultimi obiettivi, l’art. 3, n. 1, della direttiva 2003/55 precisa che esso si applica «fatto salvo» il paragrafo 2 dello stesso articolo, che consente esplicitamente agli Stati membri di imporre alle imprese che operano al settore del gas «obblighi relativi al servizio pubblico» che possono riguardare, in particolare, «il prezzo delle forniture».

22 Risulta dalla formulazione di tale paragrafo 2, che i provvedimenti che si fondano su di esso devono essere adottati nell’interesse economico generale, essere chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori, verificabili e garantire alle imprese dell’Unione che operano nel settore del gas parità di accesso ai consumatori nazionali. Il medesimo testo aggiunge che gli Stati membri devono fare ciò «nel pieno rispetto» delle pertinenti disposizioni del Trattato FUE e in particolare dell’art. 106 TFUE.

23 Occorre rilevare che tale facoltà è esercitata sotto il controllo della Commissione, giacché gli Stati membri sono tenuti, a norma dell’art. 3, n. 6, della direttiva 2003/55, ad informare tale istituzione riguardo a tutte le misure adottate per adempiere gli obblighi relativi al servizio pubblico e riguardo ai loro eventuali effetti sulla concorrenza nazionale e internazionale, a prescindere dal fatto che tali misure richiedano o meno una deroga a tale direttiva, nonché a notificare alla Commissione, ogni due anni, qualsiasi eventuale modifica di tali misure.

24 La direttiva 2003/55 consente quindi, purché ricorrano le condizioni da essa enunciate, un intervento dello Stato membro sulla fissazione del prezzo di fornitura del gas naturale al consumatore finale successivamente al 1° luglio 2007.

Sulle condizioni per l’intervento dello Stato membro

25 Alla luce di quanto precede, occorre esaminare l’una dopo l’altra le condizioni dell’intervento dello Stato membro reso possibile dall’art. 3, n. 2, della direttiva 2003/55, enunciate in tale disposizione.

Intervento giustificato dall’interesse economico generale

26 Per quanto riguarda la condizione relativa all’esistenza di un interesse economico generale, la direttiva 2003/55 non ne fornisce una definizione, ma il riferimento, di cui all’art. 3, n. 2, di tale direttiva tanto a detta condizione quanto all’art. 106 TFUE, che riguarda le imprese incaricate della gestione di un servizio di interesse economico generale, implica che tale condizione sia da interpretare alla luce di quest’ultima disposizione del Trattato.

27 Va ricordato in proposito che l’art. 106, n. 2, TFUE prevede, da un lato, che le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale sono sottoposte alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata e, d’altro lato, che lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.

28 Come la Corte ha precisato, tale disposizione mira a contemperare l’interesse degli Stati membri ad utilizzare determinate imprese come strumento di politica economica o sociale con l’interesse dell’Unione all’osservanza delle regole di concorrenza e al mantenimento dell’unità del mercato comune (v., in questo senso, sentenza 21 settembre 1999, causa C 67/96, Albany, Racc. pag. I 5751, punto 103 e giurisprudenza citata).

29 In quest’ambito, gli Stati membri possono, nel rispetto del diritto dell’Unione, definire l’ampiezza e l’organizzazione dei loro servizi di interesse economico generale. In particolare essi possono prendere in considerazione obiettivi propri della loro politica nazionale (v., in questo senso, sentenza Albany, cit., punto 104).

30 Nella fattispecie, relativamente all’organizzazione del mercato interno del gas naturale, dal ventisettesimo ‘considerando’ della direttiva 2003/55 risulta esplicitamente che quest’ultima prevede solo standard minimi comuni riguardo agli obblighi relativi al servizio pubblico e che gli obblighi relativi al servizio pubblico devono poter essere interpretati, fatto salvo il rispetto del diritto dell’Unione, «su base nazionale» e «tenendo conto di circostanze nazionali».

31 È del pari rilevante che il ventiseiesimo ‘considerando’ della direttiva 2003/55 precisa che gli Stati membri garantiscono che i clienti, quando sono collegati al sistema del gas, siano informati circa il loro diritto di essere approvvigionati in gas naturale di una qualità specifica «a prezzi ragionevoli».

32 Risulta da quanto precede che la direttiva 2003/55 consente agli Stati membri di valutare se, nell’interesse economico generale, successivamente al 1° luglio 2007, occorra imporre alle imprese operanti nel settore del gas obblighi relativi al servizio pubblico al fine, in particolare, di garantire che il prezzo di fornitura del gas naturale al consumatore finale sia mantenuto ad un livello ragionevole, alla luce della contemperazione, che spetta agli Stati membri effettuare, prendendo in considerazione la situazione del settore del gas naturale, tra l’obiettivo della liberalizzazione e l’obiettivo della necessaria tutela del consumatore finale perseguiti, come menzionato ai punti 18 e 20 della presente sentenza, dal legislatore dell’Unione.

Rispetto del principio di proporzionalità

33 Dalla formulazione stessa dell’art. 106 TFUE risulta che gli obblighi relativi al servizio pubblico, che l’art. 3, n. 2, della direttiva 2003/55 consente di imporre alle imprese, devono rispettare il principio di proporzionalità e che, pertanto, tali obblighi non possono incidere sulla libera fissazione del prezzo della fornitura di gas naturale, successivamente al 1° luglio 2007, se non nella misura necessaria al conseguimento dell’obiettivo di interesse economico generale da essi perseguito e, di conseguenza, per un periodo necessariamente limitato nel tempo.

34 È compito del giudice del rinvio valutare, nell’ambito delle controversie principali, se tale condizione di proporzionalità sia soddisfatta. Spetta tuttavia alla Corte fornirgli tutte le indicazioni necessarie a tale effetto alla luce del diritto dell’Unione.

35 In primo luogo, un intervento di questo tipo deve essere limitato, sotto il profilo della durata, a quanto strettamente necessario per conseguire l’obiettivo da esso perseguito al fine, soprattutto, di non rendere duratura una misura che, per sua stessa natura, costituisce un ostacolo alla realizzazione di un effettivo mercato interno del gas. A tal proposito la menzione, nel diritto nazionale di cui trattasi, del carattere transitorio dell’intervento non può, da sola, essere sufficiente per poterne constatare la proporzionalità sotto il profilo della sua durata. Spetta al giudice nazionale valutare se soddisfi tale condizione una normativa nazionale, come quella controversa nelle cause principali, che consente di determinare il livello del prezzo di fornitura del gas naturale mediante l’adozione di prezzi di riferimento, come quelli di cui trattasi nelle cause principali, indipendentemente dal libero gioco del mercato. In quest’ambito, è compito del giudice del rinvio esaminare se e in che limiti l’amministrazione sia assoggettata dal diritto nazionale applicabile ad un obbligo di riesame periodico, a scadenze ravvicinate, della necessità e delle modalità del suo intervento a seconda dell’evoluzione del settore del gas.

36 In secondo luogo, il metodo d’intervento attuato non deve eccedere quanto è necessario per conseguire l’obiettivo di interesse economico generale perseguito.

37 Sul punto, dalle osservazioni trasmesse alla Corte nell’ambito del presente procedimento risulta che la definizione dei prezzi di riferimento per la fornitura di gas naturale, come quelli di cui trattasi nelle cause principali, sarebbe destinata a limitare l’impatto dell’aumento del prezzo dei prodotti petroliferi sui mercati internazionali che, in un contesto in cui la concorrenza sul mercato del gas naturale non è ancora effettiva, soprattutto sul mercato del commercio all’ingrosso, si ripercuoterebbe fortemente, in mancanza di intervento, sul prezzo di vendita offerto al cliente finale. Spetta al giudice del rinvio accertare se sia effettivamente così, tenendo conto, in particolare, dell’obiettivo di creare un mercato interno del gas pienamente operativo e degli investimenti necessari per esercitare una concorrenza effettiva nel settore del gas naturale.

38 Laddove, in esito a tali verifiche, risultasse che un intervento del genere era quindi giustificabile, l’esigenza di proporzionalità richiederebbe in particolare che tale intervento si limiti, in linea di principio, all’elemento del prezzo direttamente influenzato al rialzo da tali circostanze specifiche.

39 In terzo luogo, l’esigenza di proporzionalità deve essere valutata anche alla luce dell’ambito di applicazione ratione personae del provvedimento e più precisamente dei suoi beneficiari.

40 A tal proposito, va sottolineato che tale esigenza non osta a che l’applicazione di prezzi di riferimento per la fornitura del gas naturale, come quelli di cui trattasi nelle cause principali, riguardi tutta la clientela dei privati il cui consumo di gas naturale si situi al di sotto di una certa soglia e non si limiti al novero dei soggetti, indicati espressamente all’art. 3, n. 3, della direttiva 2003/55, ai quali deve essere necessariamente garantita tutela a causa della loro vulnerabilità.

41 Nell’ipotesi in cui, come sostengono dinanzi alla Corte taluni delle ricorrenti nelle cause principali, la definizione di prezzi di riferimento per la fornitura di gas naturale, come quelli di cui trattasi nelle cause principali, andasse a vantaggio anche di talune imprese indipendentemente dalle loro dimensioni, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare, si deve precisare che la direttiva 2003/55 non esclude, in linea di principio, che tali imprese possano del pari beneficiare, in quanto consumatori finali di gas, degli obblighi relativi al servizio pubblico che possono essere decisi dagli Stati membri nell’ambito dell’art. 3, n. 2, di tale direttiva. Il ventiseiesimo considerando di tale direttiva precisa in particolare che le misure adottate dagli Stati membri per proteggere i clienti finali possono variare a seconda dei nuclei familiari e delle piccole e medie imprese.

42 Nondimeno, in tal caso occorrerebbe tener conto, nel valutare la proporzionalità della misura nazionale di cui trattasi, da un lato, del fatto che la situazione delle imprese è diversa da quella dei consumatori domestici, poiché non sono necessariamente gli stessi gli obiettivi perseguiti e gli interessi in gioco, e, d’altro lato, delle differenze oggettive tra le imprese stesse, a seconda delle loro dimensioni.

43 Pertanto, al di là dell’ipotesi particolare, peraltro menzionata all’udienza, della gestione di condomini di privati, l’esigenza di proporzionalità menzionata in precedenza non sarebbe, in linea di principio, rispettata laddove la definizione di prezzi di riferimento per la fornitura di gas naturale, come quelli di cui trattasi nelle cause principali, andasse a beneficio, in modo identico, dei privati e delle imprese, in quanto consumatori finali di gas.

Carattere chiaramente definito, trasparente, non discriminatorio e verificabile degli obblighi relativi al servizio pubblico e necessità della parità di accesso ai consumatori per le imprese dell’Unione europea che operano nel settore del gas

44 Devono, infine, essere del pari soddisfatte le altre condizioni menzionate all’art. 3, n. 2, della direttiva 2003/55, attinenti al carattere chiaramente definito, trasparente, non discriminatorio e verificabile degli obblighi relativi al servizio pubblico imposti in forza di tale disposizione, nonché alla necessità della parità di accesso ai consumatori per le imprese dell’Unione che operano nel settore del gas.

45 Per quanto riguarda il carattere non discriminatorio di detti obblighi, è compito del giudice del rinvio verificare se, alla luce di tutte le misure che possono essere state eventualmente adottate in tale ambito dallo Stato membro interessato, la definizione di prezzi di riferimento per la fornitura di gas naturale, come quelli di cui trattasi nelle cause principali, che si applica in modo identico a tutte le imprese di fornitura di gas naturale, debba nondimeno essere considerata discriminatoria.

46 Ciò si verificherebbe laddove un intervento siffatto conducesse in realtà a far gravare l’onere finanziario da esso risultante principalmente su talune delle imprese, nella fattispecie quelle che non esercitano anche attività di produzione/importazione di gas naturale.

47 Occorre pertanto risolvere le questioni poste dichiarando che gli artt. 3, n. 2, e 23, n. 1, della direttiva 2003/55 non ostano ad una normativa nazionale, come quella controversa nelle cause principali, che consente di determinare il livello del prezzo di fornitura di gas naturale mediante la definizione di prezzi di riferimento, come quelli di cui trattasi nelle cause principali, successivamente al 1° luglio 2007, purché tale intervento:

– persegua un interesse economico generale consistente nel mantenere il prezzo di fornitura del gas naturale al consumatore finale ad un livello ragionevole alla luce della contemperazione, che spetta agli Stati membri effettuare, tenendo conto della situazione del settore del gas naturale, fra l’obiettivo di liberalizzazione e l’obiettivo della necessaria protezione del consumatore finale perseguiti dalla direttiva 2003/55;

– non incida sulla libera fissazione dei prezzi della fornitura del gas naturale successivamente al 1° luglio 2007 se non nella misura necessaria a conseguire siffatto obiettivo di interesse economico generale e, di conseguenza, per un periodo necessariamente limitato nel tempo, e

– sia chiaramente definito, trasparente, non discriminatorio, verificabile, e garantisca alle imprese dell’Unione che operano nel settore del gas parità di accesso ai consumatori.

Sulle spese

48 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:

Gli artt. 3, n. 2, e 23, n. 1, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 giugno 2003, 2003/55/CE, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 98/30/CE, non ostano ad una normativa nazionale, come quella controversa nelle cause principali, che consente di determinare il livello del prezzo di fornitura di gas naturale mediante la definizione di «prezzi di riferimento», come quelli di cui trattasi nelle cause principali, successivamente al 1° luglio 2007, purché tale intervento:

Firme

________________________________________

* Lingua processuale: l’italiano.

L'articolo Corte di giustizia dell’Unione europea – Grande Sezione – Sentenza – 20/4/2010 n.0 proviene da Giustamm.

sulla risoluzione di un contratto di appalto disposta per avere la ditta aggiudicataria affidato in subappalto una delle attività previste dal contratto senza segnalarlo alla stazione appaltante

Contratti della P.A. – Gara di appalto – Risoluzione del contratto – Affidamento in subappalto di una delle attività previste dal contratto – Non segnalato alla stazione appaltante – Violazione dell’art. 118 D.Lgs. n. 163/06 – Legittimità – Sussiste

E’ legittimo il provvedimento con il quale la P.A. ha disposto nei confronti della ditta aggiudicataria di un appalto, la risoluzione del contratto di appalto, nell’ipotesi in cui tale risoluzione sia fondata sulla circostanza che la ditta: a) ha demandato ad altro soggetto la consegna a domicilio dei dispositivi; b) tale attività è compresa tra le prestazioni dell’appalto, e quindi forma oggetto di un subappalto; c) il relativo rapporto di subappalto non è stato segnalato alla stazione appaltante con l’osservanza delle formalità prescritte dall’art. 118 D.Lgs. 163/06; d) una clausola dello stesso contratto preveda espressamente che il ricorso ad un subappalto non autorizzato giustifica la risoluzione del contratto, anche a prescindere da eventuali ulteriori inadempimenti contestati all’aggiudicataria.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 21 e 26 della legge 1034/71 e successive modifiche e integrazioni,
Sul ricorso numero di registro generale 1705 del 2010, proposto da:

Svas Biosana S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Gian Luca Lemmo, Riccardo Sgobbo e Luca Fabrizio, con domicilio eletto presso gli stessi in Napoli, via del Parco Margherita n. 31;

contro

– Società regionale per la Sanità So.Re.Sa. Spa, rappresentata e difesa dall’avv. Leopoldo Di Bonito, con domicilio eletto presso Leopoldo Di Bonito in Napoli, viale A. Gramsci 19;

– A.S.L. Napoli 3 Sud, non costituita;

nei confronti di

De Rosa S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Adinolfi, con domicilio eletto in Napoli, via Po, 1 presso avv. Stefano Sorgente;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

della determinazione n. 25 (ovvero n. 24) del 19/03/2010, concernente la risoluzione del contratto stipulato in data 22/12/2008 rep. n. 117/2008 per la fornitura in somministrazione, con relativa consegna al domicilio degli assistiti utenti della A.s.l. NA5 di Castellammare di Stabia, di presidi/ausili per diabetici, nonché l’affidamento della fornitura alla De Rosa; e di ogni altro atto connesso e conseguente ivi comprese le comunicazioni prot. n. U008862 del 20/11/2009 e n. U009147 del 27/11/2009 relative all’avvio del procedimento, le note prot. n. U001834 del 16/2/2010 e n. U002075 del 23/2/2010, il parere legale assunto al protocollo al n. E003019 del 12/3/2010 e la delibera del Consiglio di amministrazione del 15/3/2010;

e per la condanna

della SORESA al risarcimento dei danni;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di So.Re.Sa. Spa e di De Rosa S.r.l.;

Viste le produzioni delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2010 il dott. Fabio Donadono e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto che il giudizio sia suscettibile di immediata definizione nel merito, con motivazione in forma semplificata, ai sensi dell’art. 26, co. 4 e 5, della legge n. 1034 del 1971, come modificato dall’art. 9 della legge n. 205 del 2000;

Premesso che la società ricorrente, appaltatrice della fornitura in somministrazione con relativa consegna a domicilio degli assistiti della ASL Na5 di presidi e ausili per diabetici, contesta gli atti in epigrafe concernenti la risoluzione del relativo contratto, determinata dalla SORESA per contestate inadempienze e per l’indebito subappalto delle prestazioni di consegna alla società Farma Logistica, nonché l’aggiudicazione della fornitura alla ditta seconda graduata nella originaria gara;

Considerato che va preliminarmente disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle parti resistenti in quanto, nonostante l’oggetto del rapporto sia qualificato come fornitura o somministrazione, l’attività svolta nei confronti degli utenti, in regime di assistenza sanitaria, riguarda essenzialmente un servizio pubblico, per cui la controversia in esame rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in base all’art. 33 della legge n. 80 del 1998 come emendato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004;

Rilevato che:

– la ricorrente ha demandato ad altro soggetto la consegna a domicilio dei dispositivi;

– tale attività è compresa tra le prestazioni dell’appalto e quindi forma oggetto di un subappalto;

– il relativo rapporto non è stato segnalato alla stazione appaltante con l’osservanza delle formalità prescritte dall’art. 118 del d. lgs. n. 163 del 2006, richiamato dall’art. 10 del contratto;

– l’art. 8 dello stesso contratto prevede che il ricorso ad un subappalto non autorizzato giustifica la risoluzione del contratto, anche a prescindere dagli ulteriori inadempimenti contestati alla ricorrente;

– la determinazione impugnata risulta adottata in contraddittorio con l’interessata e con una sufficiente valutazione nell’ambito del procedimento delle relative controdeduzioni;

Ritenuto pertanto che:

– le doglianze in ordine al subappalto sono infondate;

– la sussistenza di un valido motivo a sostegno della impugnata risoluzione esclude un concreto interesse sulle doglianze relative alle ulteriori inadempienze addebitate alla ricorrente;

– del pari è inammissibile per carenza di interesse l’impugnativa della determinazione adottata in ordine all’affidamento della fornitura successivo alla risoluzione;

– non risulta l’ingiustizia del danno lamentato, per cui va disattesa la pretesa risarcitoria;

Ravvisato che le spese di giudizio vanno poste a carico, come di norma, della parte soccombente;

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione prima, respinge il ricorso n. 1705/2010.

Condanna la società Svas Biosana al pagamento, in favore delle società SORESA e De Rosa, della spese di causa nella misura di euro 1.500,00 (millecinquecento) oltre IVA e CPA per ciascuna parte resistente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Antonio Guida, Presidente

Fabio Donadono, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 20/04/2010

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 20/4/2010 n.2026 proviene da Giustamm.

M. Nicolosi Pres. – P. Grauso Est.
Kartogroup S.p.a. ed altre (Avv. M. Lai) contro il Comune di Capannori (Avv. G. Giovannelli) e nei confronti di A.S.C.I.T. S.p.a. (Avv. A. Del Carlo)

sulla legittimità dei criteri di determinazione della T.I.A. mediante ricorso al sistema presuntivo normalizzato; sulla inapplicabilità della disciplina ex art. 238 del D.Lgs. n. 152/06 e sulla conseguente perdurante vigenza della disciplina ex art. 49 D.Lgs. n. 22/97 e relative previsioni regolamentari

1. Ambiente – Tariffa di Igiene Ambientale – Determinazione della quota variabile della tariffa – D.P.R. n. 158/99 – Ricorso al sistema presuntivo normalizzato con ripartizione dei costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani al 50% tra utenze domestiche e non domestiche – Legittimità – Fattispecie

2. Ambiente – Tariffa di Igiene Ambientale – Indicazione dei criteri generali sulla base dei quali definire le componenti dei costi e determinare la tariffa – Artt. 195 e 238 del D.Lgs. n. 152/06 – Mancata adozione della normativa secondaria di attuazione – Rende inapplicabile l’art. 238 continuando perciò a trovare applicazione la disciplina ex art. 49 D.Lgs. n. 22/97 con le relative previsioni regolamentari

1. In tema di determinazione della quota variabile della Tariffa di Igiene Ambientale, è lo stesso D.P.R. n. 158/99, all’art. 5 co. 2, a prevedere, con riferimento alle utenze domestiche, che gli enti locali che non abbiano validamente sperimentato tecniche di calibratura individuale degli apporti possono applicare un sistema presuntivo, prendendo a riferimento la produzione media comunale procapite, desumibile da tabelle che saranno predisposte annualmente sulla base dei dati elaborati dalla Sezione nazionale del Catasto dei rifiuti; mentre, per le utenze non domestiche, è il successivo art. 6 co. 2 a facoltizzare gli enti, in mancanza di sistemi di misurazione autonomi, ad avvalersi di un sistema presuntivo, prendendo a riferimento per singola tipologia di attività la produzione annua per metro quadro ritenuta congrua nell’ambito degli intervalli indicati nel punto 4.4 dell’allegato 1 dello stesso decreto. Tale ultima disposizione è pedissequamente riprodotta dal regolamento comunale in oggetto di talché deve ritenersi perfettamente legittimo il ricorso al sistema presuntivo normalizzato: se infatti, da un lato, il ricorso a tale sistema suppletivo finisce per rivelarsi obbligato, trovando fondamento nelle fonti normative della materia, allo stesso tempo non può farsi incombere sull’amministrazione comunale l’onere di esporre le ragioni della mancata adozione di criteri di misurazione individuale degli apporti di rifiuti, come le ricorrenti pretenderebbero, e questo in virtù dei principi (art. 3 co. 2 legge n. 241/90) che sottraggono gli atti normativi e quelli a contenuto generale – categorie alle quali sono senz’altro riconducibili gli atti oggetto di impugnazione – all’obbligo di motivazione, e questo stante la connotazione politica e di indirizzo delle opzioni di fondo agli stessi sottese. Alla stessa stregua, la scelta di ripartire i costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani al 50% tra utenze domestiche e non domestiche può considerarsi adeguatamente giustificata dall’esigenza, fatta propria dai piani finanziari in esame, di garantire alle utenze domestiche l’agevolazione di cui all’articolo 49 co. 10 D.Lgs. n. 22/97 (ed, ora, all’art. 238 co. 7 del D.Lgs. n. 152/06), secondo quanto prescritto dall’art. 4 del D.P.R. n. 158/99 cit. e dall’art. 4 del Regolamento comunale per l’applicazione della tariffa. Ne risulta, con ciò, rispettato il precetto della razionalità sancito dallo stesso art. 4 D.P.R. n. 158/99, senza che il sindacato del giudice possa fuoriuscire dal piano estrinseco del controllo di legittimità per spingersi a valutare il merito delle scelte effettuate. Ne consegue la legittimità della Tariffa approvata.

2. In tema di determinazione della Tariffa di igiene Ambientale il sesto comma dell’art. 238 D.Lgs. n. 152/06 rimette ad apposito regolamento ministeriale, da emanarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della parte quarta dello stesso decreto e nel rispetto delle disposizioni di cui al presente articolo, l’indicazione dei criteri generali sulla base dei quali definire le componenti dei costi e determinare la tariffa. Del pari, l’art. 195 co. 2 lett. e) del D.Lgs. n. 152/06 rimette alla competenza dello Stato la determinazione dei criteri qualitativi e quali-quantitativi per l’assimilazione, ai fini della raccolta e dello smaltimento, dei rifiuti speciali e dei rifiuti urbani, criteri cui debbono uniformarsi i Comuni ai sensi del successivo art. 198 co. 2. La mancata adozione della normativa secondaria di attuazione rende, allo stato, inapplicabile ai Comuni la disciplina della TIA di cui al citato art. 238, continuando perciò a trovare applicazione la disciplina ex art. 49 D.Lgs. n. 22/97, con le relative previsioni regolamentari

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 1453 del 2007, proposto da:

Kartogroup S.p.a., Il Rustico S.p.a., Extraflor S.r.l., Meschi S.r.l., Mo.Vi. S.r.l., Si Ci S.r.l., G. Meschi & C. S.p.a., Toscocarta S.p.a., Val S.p.a., Fanini Sport S.r.l., Tubicom S.p.a., Fustelcarton S.r.l., Soc. Raimondo Massimiliano ex Raimondo Mario, Pacini Maro S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutte rappresentate e difese dall’avv. Michele Lai, presso il cui studio sono elettivamente domiciliate in Firenze, viale G. Amendola 20;

Comune di Capannori, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Giovannelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Guido Turi in Firenze, viale Matteotti 60;

A.S.C.I.T. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Alberto Del Carlo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alessandro Colzi in Firenze, via San Gallo 76;

Sul ricorso numero di registro generale 903 del 2008, proposto da:

Kartogroup S.p.a., Il Rustico S.p.a., Meschi S.r.l., SI CI S.r.l., G. Meschi & C. S.p.a., Toscocarta S.p.a., Fanini Sport S.r.l., Tubicom S.p.a., Fustelcarton S.r.l., Pacini Maro S.r.l., in persona del rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avv. Michele Lai, presso il cui studio sono elettivamente domiciliate in Firenze, viale G. Amendola 20;

Comune di Capannori, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Giovannelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Guido Turi in Firenze, viale Matteotti 60;

A.S.C.I.T. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Alberto Del Carlo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alessandro Colzi in Firenze, via San Gallo 76;

quanto al ricorso n. 1453 del 2007:

per l’annullamento della deliberazione della Giunta Comunale di Capannori n. 123 del 20 aprile 2007 e pubblicata all’Albo Pretorio dal 10 maggio 2006 per quindici giorni consecutivi, recante l’approvazione del Piano Finanziario T.I.A. Esercizio 2007 e l’approvazione delle tariffe igiene ambientali utenze domestiche e non domestiche esercizio 2007 e quale atto presupposto della Deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Capannori n. 24 del 17 aprile 2007, recante modifiche al Regolamento per l’applicazione della T.I.A. in parte qua;

e, quanto al ricorso n. 903 del 2008:

per l’annullamento della Deliberazione della Giunta Comunale di Capannori n. 54 del 22 febbraio e pubblicata all’Albo Pretorio dal 29 febbraio 2008 per quindici giorni consecutivi, recante approvazione del Piano Finanziario T.I.A. Esercizio 2008 e l’approvazione delle tariffe igiene ambientalli utenze domestiche non domesriche esercizio 2008 quale atto presupposto della Deliberazione del Consiglio Comunale di Capannori n. 13 del 19 febbraio 2008, recante modifiche al Regolamento per l’applicazione della T.I.A. in parte qua.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Comune di Capannori e della A.S.C.I.T. S.p.a.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2010 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 20 luglio e depositato il 17 settembre 2007, iscritto al n. 1453 R.G., le imprese in epigrafe, tutte titolari di attività produttive insediate nel territorio del Comune di Capannori, e perciò utenti del locale servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, proponevano impugnazione avverso la deliberazione n. 123 del 20 aprile 2007, mediante la quale il Comune di Capannori aveva approvato il piano finanziario della tariffa di igiene ambientale (TIA) per l’esercizio 2007, unitamente alla presupposta delibera n. 24 del 17 aprile 2007, recante modifiche al vigente regolamento per l’applicazione della tariffa medesima. Affidate le proprie doglianze ad un unico, complesso, motivo di gravame, le ricorrenti intimavano dinanzi a questo tribunale l’amministrazione procedente e la A.S.C.I.T. S.p.a., società a partecipazione pubblica affidataria del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti, per ivi sentir annullare gli atti impugnati, con vittoria di spese.

Nelle more, con nuovo ricorso, notificato il 14 e depositato il 30 maggio 2008, iscritto al n. 903 R.G., le stesse imprese, fatta eccezione per le società Extraflor, MO.VI., Val e Raimondo Massimiliano, impugnavano la sopravvenuta deliberazione comunale n. 54 del 22 febbraio 2008, di approvazione del piano finanziario TIA per l’esercizio 2008 e la presupposta modifica regolamentare adottata con deliberazione n. 13 del 19 febbraio 2008, chiedendone l’annullamento sulla scorta di due motivi in diritto.

In entrambi i procedimenti si costituivano, per resistere alle domande, sia il Comune di Capannori, sia la A.S.C.I.T. S.p.a..

Le due cause venivano chiamate per essere discusse congiuntamente, e trattenute per la decisione, nella pubblica udienza del 21 gennaio 2010, preceduta dal deposito di memorie difensive ad opera di tutte le parti.

DIRITTO

1. La decisione ha per oggetto le impugnative proposte dalle imprese in epigrafe, tutte operanti nel territorio del Comune di Capannori, avverso le determinazioni assunte dall’amministrazione comunale in ordine all’approvazione dei piani finanziari della tariffa di igiene ambientale (di seguito, TIA) per gli esercizi 2007 e 2008, nonché avverso le presupposte delibere modificative del regolamento per l’applicazione della tariffa. Evidenti ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva, avuto riguardo anche alla sostanziale sovrapponibilità delle censure articolate nei due ricorsi, rendono opportuna la riunione delle cause, ai fini della loro trattazione congiunta.

1.1. Preliminarmente, deve peraltro darsi atto che, con atti depositati il 14 gennaio 2010, la ricorrente Kartogroup S.p.a. ha dichiarato di non avere più interesse a coltivare i ricorsi, avendo frattanto raggiunto un accordo con la controinteressata A.S.C.I.T., gestore del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti nel Comune di Capannori, per la determinazione consensuale della tariffa di igiene ambientale per il periodo 2005 – 2008: limitatamente alla posizione della predetta Kartogroup, le impugnazioni vanno pertanto dichiarate improcedibili.

1.2. Ancora in via preliminare deve essere respinta l’eccezione, sollevata dalla difese resistenti, di inammissibilità dei ricorsi per mancata notificazione degli stessi ad almeno un titolare di utenza domestica gestita da A.S.C.I.T. S.p.a., atteso che, ove la prospettazione delle ricorrenti venisse accolta, si avrebbe un sensibile aumento delle tariffe a carico proprio delle utenze domestiche.

In contrario è sufficiente osservare che, in presenza di regolamenti e di atti amministrativi generali, come nella specie, non è possibile individuare posizioni di controinteresse nel senso stabilito dall’art. 21 della legge n. 1034/71, mancando l’elemento formale costituito dall’esplicita contemplazione del soggetto nel provvedimento impugnato, ovvero nella sua immediata individuabilità (fra le altre, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 21 giugno 2006, n. 3717).

1.3. Priva di pregio è altresì l’ulteriore eccezione preliminare di irricevibilità/inammissibilità dei ricorsi, fondata sull’asserita tardività dell’impugnazione nei confronti della delibera consiliare n. 24 del 17 aprile 2007 (modifiche al regolamento TIA). Trattandosi di atto sprovvisto di autonoma capacità lesiva, il termine per la sua impugnazione – come atto presupposto – non può che farsi coincidere con quello per impugnare i provvedimenti di approvazione della tariffa, che ne costituiscono attuazione.

2. Nel merito, con l’unico motivo di cui al procedimento n. 1453/07 R.G., sostanzialmente riprodotto con il primo motivo di cui al procedimento n. 903/08 R.G., le imprese ricorrenti si dolgono innanzitutto dei criteri adottati dal Comune di Capannori per la ripartizione dei costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti tra le diverse tipologie di utenze, stabilita (anche) per il 2007 e per il 2008 in misura paritaria – al 50% – tra le utenze domestiche e quelle non domestiche. Premessa la natura di corrispettivo e non di tributo della TIA, le ricorrenti affermano infatti che, a ben sei anni di distanza dall’introduzione della TIA, il Comune di Capannori avrebbe dovuto elaborare criteri autonomi per la determinazione della quota variabile del tariffa e non continuare a fare applicazione – senza peraltro dare conto delle ragioni della propria inerzia – di criteri presuntivi illogici (come tali, già oggetto di separata impugnativa dinanzi a questo stesso T.A.R. con riferimento agli esercizi 2005 e 2006), e comunque non assistiti da idonea motivazione circa le ragioni di fondo sottese alle scelte dell’amministrazione: il metodo normalizzato applicato dal Comune mancherebbe, in particolare, di qualsiasi riferimento al dato consuntivo dell’esercizio precedente, in contrasto con le prescrizioni di cui al D.P.R. n. 158/99, ed incomprensibile sarebbe la ripartizione paritetica dei costi della tariffa tra le utenze non domestiche, le quali effettuano in proprio lo smaltimento dei rifiuti speciali e producono una limitatissima quantità di rifiuti urbani, e le utenze domestiche, dalle quali i rifiuti urbani provengono in massima parte.

2.1. I profili di censura dianzi riassunti sono infondati.

Il D.P.R. n. 158/99 (“Regolamento recante norme per la elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani”), al terzo comma dell’art. 8, prevede che il piano finanziario deve essere corredato da una relazione nella quale siano indicati, fra l’altro, gli scostamenti che si siano eventualmente verificati con riferimento al piano dell’anno precedente, e le relative motivazioni. L’indicazione è puntualmente contenuta nelle delibere nn. 123/07 e 54/08, di approvazione dei piani finanziari per gli anni 2007 e 2008, ove si legge che le entrate derivanti dalla tariffa previste, rispettivamente, per il 2007 e per il 2008, raggiungono una copertura dei costi pari al 100%, a fronte di una copertura del 100% attuata, rispettivamente, nel 2006 e nel 2007: in entrambi i casi è, dunque, chiaramente attestata l’assenza di scostamenti negli anni precedenti, di modo che la tesi delle ricorrenti risulta, per questo aspetto, smentita per tabulas.

Per quanto concerne i criteri adoperati dal Comune di Capannori per la determinazione della quota variabile della tariffa, è lo stesso D.P.R. n. 158/99, all’art. 5 co. 2, a prevedere, con riferimento alle utenze domestiche, che gli enti locali che non abbiano validamente sperimentato tecniche di calibratura individuale degli apporti possono applicare un sistema presuntivo, prendendo a riferimento la produzione media comunale procapite, desumibile da tabelle che saranno predisposte annualmente sulla base dei dati elaborati dalla Sezione nazionale del Catasto dei rifiuti; mentre, per le utenze non domestiche, è il successivo art. 6 co. 2 a facoltizzare gli enti, in mancanza di sistemi di misurazione autonomi, ad avvalersi di un sistema presuntivo, prendendo a riferimento per singola tipologia di attività la produzione annua per metro quadro ritenuta congrua nell’ambito degli intervalli indicati nel punto 4.4 dell’allegato 1 dello stesso decreto. Tale ultima disposizione è pedissequamente riprodotta nell’art. 9 co. 3 del regolamento adottato dal Comune di Capannori per l’applicazione della tariffa del ciclo dei rifiuti urbani, approvato con delibera n. 26/04 e peraltro non impugnato in parte qua, di talché deve ritenersi perfettamente legittimo il ricorso al sistema presuntivo normalizzato: se infatti, da un lato, il ricorso a tale sistema suppletivo finisce per rivelarsi obbligato, trovando fondamento nelle fonti normative della materia, allo stesso tempo non può farsi incombere sull’amministrazione comunale l’onere di esporre le ragioni della mancata adozione di criteri di misurazione individuale degli apporti di rifiuti, come le ricorrenti pretenderebbero, e questo in virtù dei principi (art. 3 co. 2 legge n. 241/90) che sottraggono gli atti normativi e quelli a contenuto generale – categorie alle quali sono senz’altro riconducibili gli atti oggetto di impugnazione – all’obbligo di motivazione, e questo stante la connotazione politica e di indirizzo delle opzioni di fondo agli stessi sottese.

Alla stessa stregua, la scelta di ripartire i costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani al 50% tra utenze domestiche e non domestiche può considerarsi adeguatamente giustificata dall’esigenza, fatta propria dai piani finanziari in esame, di garantire alle utenze domestiche l’agevolazione di cui all’articolo 49 co. 10 D.Lgs. n. 22/97 (ed, ora, all’art. 238 co. 7 del D.Lgs. n. 152/06), secondo quanto prescritto dall’art. 4 del D.P.R. n. 158/99 cit. e dall’art. 4 del Regolamento comunale per l’applicazione della tariffa. Ne risulta, con ciò, rispettato il precetto della razionalità sancito dallo stesso art. 4 D.P.R. n. 158/99, senza che il sindacato del giudice possa fuoriuscire dal piano estrinseco del controllo di legittimità per spingersi a valutare il merito delle scelte effettuate (ammesso che le utenze domestiche producano una quantità di rifiuti urbani superiore a quelle non domestiche, il riparto non proporzionale alla quantità di rifiuti prodotti da ciascun tipo di utenza, ma paritetico, assolve proprio alla funzione di agevolare le utenze domestiche. Di contro, non vi è alcuna evidenza del fatto che l’agevolazione sarebbe ugualmente garantita da un riparto diverso da quello al 50%, e sbilanciato in favore delle utenze non domestiche).

3. Per altro verso, le imprese ricorrenti lamentano che il Comune di Capannori, nel recepire il piano finanziario redatto da A.S.C.I.T. S.p.a., non avrebbe tenuto in alcun conto i quantitativi di rifiuti smaltiti in proprio dalle utenze non domestiche, limitandosi a prevedere l’applicazione dell’abbattimento percentuale della quota variabile stabilito dall’art. 22 del regolamento; abbattimento, oltretutto, diminuito attraverso la modifica apportata al menzionato art. 22 dalla delibera n. 24/07 e confermata dalla delibera n. 13/08, al pari del limite di riduzione della quota variabile in caso di produzione promiscua di rifiuti urbani e/o assimilati, immotivatamente portato dal 35% al 20%.

Nei piani finanziari 2007 e 2008, sostengono ancora le ricorrenti, non sarebbero poi riportati i dati di smaltimento in proprio relativi agli esercizi precedenti, di modo che la tariffa verrebbe conteggiata al 100% anche per le aziende che nell’anno precedente avevano avviato allo smaltimento in proprio i rifiuti speciali prodotti.

3.1. Anche tali doglianze debbono essere disattese.

L’art. 22 del Regolamento del Comune di Capannori per l’applicazione della TIA stabilisce che, alle utenze non domestiche che avviano al recupero rifiuti non pericolosi assimilati agli urbani, si applica un coefficiente di riduzione della quota variabile della tariffa proporzionale alla quantità di rifiuti avviati al recupero; la disposizione è dichiaratamente attuativa dell’art. 49 co. 14 del D.Lgs. n. 22/97 (ora riprodotto dall’art. 238 co. 10 del D.Lgs. n. 152/06), in forza del quale sulla tariffa è applicato un coefficiente di riduzione proporzionale alle quantità di rifiuti assimilati che il produttore dimostri di aver avviato al recupero mediante attestazione rilasciata dal soggetto che effettua l’attività di recupero dei rifiuti stessi. Le norme in esame, come si vede, condizionano la riduzione della tariffa non al mero smaltimento dei rifiuti assimilati, bensì al loro avvio al recupero, certificato dal soggetto che effettua tale attività: è dunque priva di fondamento la tesi, secondo cui i piani finanziari di cui è causa avrebbero dovuto tenere conto dei quantitativi di rifiuti assimilati “smaltiti” dalle utenze non domestiche, non essendovi, evidentemente, alcuna equivalenza fra semplice smaltimento e recupero (si veda l’art. 6 co. 1 lett. g) ed h) del D.Lgs. n. 22/97, trasfuso nell’art. 138 del D.Lgs. n. 152/06). Deve poi escludersi che la riduzione possa competere in relazione allo smaltimento di rifiuti speciali, ai quali la TIA, destinata alla copertura dei costi del servizio di gestione dei soli rifiuti urbani (ed assimilati), non trova applicazione.

Con riferimento alla variazione delle aliquote relative al coefficiente di riduzione della quota variabile della tariffa in ragione delle quantità di rifiuti assimilati avviati al recupero (o all’autosmaltimento, nei limiti in cui è consentito), introdotta con la modifica all’art. 22 del regolamento comunale per l’applicazione della TIA di cui alla deliberazione consiliare n. 24/07, e confermata con la successiva deliberazione n. 13/08, essa è del tutto conforme alla previsione dell’art. 49 D.Lgs. n. 22/97, che, come già osservato, riconosce una riduzione proporzionale della tariffa a fronte dell’avvio al recupero, senza parlare di esenzione dalla tariffa per l’ipotesi – peraltro indimostrata nella fattispecie – di integrale avvio al recupero dei rifiuti prodotti. Né la modifica regolamentare, per sua natura sottratta all’obbligo di motivazione, presenta profili di manifesta irragionevolezza, considerato che non vi è (invero, non è stata neppure allegata) esatta corrispondenza fra i costi sostenuti dalle imprese per l’avvio al recupero dei rifiuti assimilati ed il risparmio conseguito dalle imprese stesse attraverso la riduzione tariffaria.

Le medesime conclusioni valgono per la variazione della percentuale di riduzione della superficie assoggettabile alla tariffa, per il caso in cui tale superficie non possa essere verificabile in concreto, ovvero risulti di difficile determinazione per l’uso promiscuo delle aree o dei locali, ai sensi dell’art. 17 co. 1 lett. t) del regolamento comunale, come modificato dalla citata deliberazione n. 24/07.

4. Ancora, le ricorrenti sostengono che l’omessa indicazione dei dati consuntivi degli esercizi relativi agli anni precedenti vizierebbe i piani finanziari qui impugnati, a maggior ragione, in ordine alla voce tariffaria del c.d. “recupero evasione”. La previsione di tale voce, consistente in una maggiorazione presuntiva e forfettaria del 28% delle superfici utili da sottoporre a tassazione, sarebbe immotivata ed incomprensibile, non potendo l’evasione della tariffa venire interamente ed esclusivamente presunta. Illegittimo sarebbe, inoltre, l’inserimento nei piani tariffari di categorie di utenze non domestiche diverse da quelle elencate nell’Allegato 1 al D.P.R. n. 158/99.

4.1. L’art. 9 co. 2 del più volte citato regolamento del Comune di Capannori rinvia, ai fini del calcolo della parte variabile della TIA per le utenze non domestiche, al sistema presuntivo di cui all’art. 6 co. 2 del D.P.R. n. 158/99, che prende a parametro, per singola tipologia di attività, la produzione annua di rifiuti per mq ritenuta congrua nell’ambito degli intervalli indicati nel punto 4.4 dell’Allegato 1 al medesimo D.P.R. n. 158/99 (per la parte fissa, il rinvio è al primo comma del medesimo art. 6). Posto, dunque, che la misura della tariffa per metro quadro è frutto dell’applicazione di tali criteri presuntivi, la circostanza che, nei piani finanziari, il fabbisogno della gestione sia stato determinato tenendo conto di superfici presuntivamente maggiorate non determina in realtà alcun aumento tariffario in capo alle singole utenze, le quali continuano a corrispondere la tariffa sulla base delle superfici utili dichiarate, cui si applica il costo unitario per metro quadro come sopra stabilito; e, semmai, la distribuzione dei costi fissi su superfici maggiori può determinare un effetto favorevole per gli utenti, vale a dire la diminuzione della tariffa unitaria per metro quadro.

L’integrale copertura, a consuntivo, dei costi di gestione per il 2006 ed il 2007 ha fatto sì, peraltro, che non vi fossero differenze da imputare alle gestioni per gli anni successivi (con relativo aumento della tariffa), oggetto di causa, con la conseguenza che alle ricorrenti non può riconoscersi alcun interesse attuale a far valere la pretesa illegittimità del c.d. “recupero evasione”. Esulano invece dalla materia del presente contenzioso – e dalla stessa giurisdizione del giudice amministrativo – gli accertamenti presuntivi delle maggiori superfici utili non dichiarate condotti a carico delle singole imprese ricorrenti per il pagamento di quanto da ciascuna si asserisce non versato.

Nessun interesse al gravame è configurabile, infine, con riguardo all’utilizzo, nei provvedimenti impugnati, di categorie di utenze ulteriori rispetto a quelle elencate dal D.P.R. n. 158/99, nella misura in cui si tratta, in realtà, di sotto-categorie la cui funzione è quella di modulare – per alcune classi di utenze – i coefficienti di produzione dei rifiuti kg/mq, ma sempre in diminuzione rispetto al coefficiente previsto per la classe di riferimento, vale a dire in senso favorevole agli utenti.

5. Con il secondo motivo di cui al ricorso n. 903/08, è denunciata la violazione degli artt. 3-ter, 184 e 195 del D.Lgs. n. 152/06, come modificato dal D.Lgs. n. 4/08. Ad avviso delle ricorrenti, mentre il principio di matrice comunitaria “chi inquina paga”, positivizzato nel nostro ordinamento dal citato D.Lgs. n. 4/08, impone che la determinazione della tariffa per lo smaltimento dei rifiuti urbani sia improntata a criteri commisurati alla effettiva capacità di produrre rifiuti, e non più al criterio della superficie, la delibera n. 13/08, nel modificare l’art. 32 del regolamento comunale per l’applicazione della TIA, in materia di accertamenti d’ufficio, avrebbe continuato a fare uso di parametri presuntivi (le superfici medie) del tutto sganciati dalla reale attitudine alla produzione dei rifiuti. Sotto un diverso aspetto, le ricorrenti si dolgono del fatto che il Comune non abbia adeguato i propri atti alla classificazione dei rifiuti di cui al novellato art. 184 D.Lgs. n. 152/06, oltre a ribadire le censure già svolte in ordine al persistente ed immotivato ricorso al metodo normalizzato per il calcolo della tariffa.

5.1. Il sesto comma dell’art. 238 D.Lgs. n. 152/06 rimette ad apposito regolamento ministeriale, da emanarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della parte quarta dello stesso decreto e nel rispetto delle disposizioni di cui al presente articolo, l’indicazione dei criteri generali sulla base dei quali definire le componenti dei costi e determinare la tariffa. Del pari, l’art. 195 co. 2 lett. e) del D.Lgs. n. 152/06 rimette alla competenza dello Stato la determinazione dei criteri qualitativi e quali-quantitativi per l’assimilazione, ai fini della raccolta e dello smaltimento, dei rifiuti speciali e dei rifiuti urbani, criteri cui debbono uniformarsi i Comuni ai sensi del successivo art. 198 co. 2.

La mancata adozione della normativa secondaria di attuazione rende, allo stato, inapplicabile ai Comuni la disciplina della TIA di cui al citato art. 238, continuando perciò a trovare applicazione la disciplina ex art. 49 D.Lgs. n. 22/97, con le relative previsioni regolamentari (in termini, cfr. Corte Cost., 24 luglio 2009, n. 238): da qui la radicale infondatezza del motivo, fondato su disposizioni non ancora operative, come del resto fatto rilevare dalle difese resistenti, mentre non sono ravvisabili contrasti fra l’art. 32 del regolamento comunale TIA ed il D.P.R. n. 158/99, l’utilizzo del criterio delle superfici medie, ai fini dell’accertamento d’ufficio, essendo conforme ai principi del sistema di computo della tariffa.

In ordine al difetto di motivazione ed istruttoria che vizierebbe, in ogni caso, il ricorso al metodo normalizzato, valgano le medesime considerazioni già svolte sub 2.1..

6. Alla luce di tutti i rilievi svolti, i ricorsi non possono trovare accoglimento, e ciò a prescindere dalla soluzione che si ritenga preferibile problema, dibattuto in giurisprudenza, della natura tributaria o meno della tariffa.

Sussistono giusti motivi per disporre fra tutte le parti l’integrale compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sezione II, definitivamente pronunciando, riuniti i ricorsi, dichiara improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse le domande proposte dalla Kartogroup S.p.a., mentre dichiara inammissibili ed infondate, nei sensi di cui in parte motiva, le impugnazioni proposte dalle altre imprese ricorrenti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Ivo Correale, Primo Referendario

Pierpaolo Grauso, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 20/04/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

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