P. Numerico – Presidente, S.I. Silvestri – Estensore
UNICREDIT BANCA SPA (avv.ti A. Zanetti e E. Cotza) c. REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA – ASSESSORATO DELLA PROGRAMMAZIONE, BILANCIO, CREDITO E ASSETTO DEL TERRITORIO, (n. c.) e nei confronti di BANCO DI SARDEGNA SPA (avv.ti G. Macciotta e G. Martelli) BANCA DI SASSARI SPA, (avv.ti G. Macciotta e G. Martelli) BANCA CIS SPA, (avv.ti G. Macciotta e G. Martelli) ARTIGIANCASSA SPA (avv.ti M. Colarizi G. Macciotta e G. Martelli) SFIRS spa (avv.ti C. Cadoni e C. Belardinelli) SAN PAOLO IMI SPA (n. c.)

sull’insufficienza di un mandato generale “ad lites” per proporre ricorso giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo e sui criteri d’interpretazione della dichiarazione resa da un concorrente in sede di gara

1. Giustizia amministrativa – Ricorso giurisdizionale – Mandato speciale – Necessità – Mandato generale “ad lites” – Insufficienza.

2. Contratti della p.a. – Gara – Ammissione – Dichiarazioni del concorrente – Criterio d’interpretazione.

3. Contratti della p.a. – Gara – Ammissione – Clausole escludenti – Espressa comminatoria – Non è necessaria.

1. Ai sensi dell’art. 6 R.D. 17 agosto 1907 n. 642 – applicabile ai giudizi pendenti davanti ai tribunali amministrativi regionali per il rinvio ad esso operato dalla L. 6 dicembre 1971 n. 1034 – il conferimento al difensore del potere di rappresentanza deve essere formalizzato con apposito mandato speciale poiché la procura generale “ad lites” è insufficiente ad attribuire al difensore il potere di rappresentanza processuale davanti al giudice amministrativo; pertanto ai sensi del combinato disposto dell’art. 19, L. 6 dicembre 1971 n. 1034, dell’art. 35 comma 1, R.D. 26 giugno 1924 numero 1054 e dell’art. 6 comma 4, R.D. 17 agosto 1907 n. 642, il potere di azione attribuito con mandato generale alle liti non può considerarsi validamente esercitato. (1)

2. La dichiarazione presentata da un concorrente in sede di gara deve essere interpretata secondo le consuete regole desumibili dal codice civile in materia di ermeneusi dei contratti, privilegiando il criterio di interpretazione oggettiva, rispetto a quello di interpretazione soggettiva; ne consegue che la dichiarazione presentata dal concorrente dovrà essere letta alla luce del bando e degli altri elementi di valutazione offerti nel giudizio. (2)

3. L’esclusione da una gara pubblica può essere disposta, anche in mancanza di una espressa comminatoria sul punto, ogniqualvolta il concorrente abbia comunque violato previsioni poste a tutela degli interessi sostanziali dell’amministrazione o a protezione della par condicio tra i concorrenti. (3)

— *** —

(1) Citata in motivazione, alla stregua di una giurisprudenza pacifica, T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI – SEZIONE II – Sentenza 9 gennaio 2006, n. 125; T.A.R. LAZIO – ROMA – SEZIONE II – Sentenza 1 luglio 2005, n. 5418.
Il Collegio osserva che nella fattispecie non può trovare applicazione “l’articolo 77 del codice di procedura civile che consente al procuratore generale, in determinati casi, di stare in giudizio in nome e per conto del soggetto che ha rilasciato la procura. Tale normativa consente al procuratore generale ad negotia, cui sia stata espressamente attribuita anche la procura generale alle liti, di conferire il mandato speciale previsto per il processo davanti al giudice amministrativo. Perciò, quando il procuratore generale agli affari ed alle liti abbia anche la qualità necessaria per esercitare l’ufficio di difensore, ben potrebbe agire direttamente in giudizio senza necessità di una ulteriore procura speciale, avvalendosi dell’articolo 86 del codice di procedura civile, che consente la difesa personale del soggetto interessato, purché dotato della qualificazione tecnica richiesta (Consiglio di Stato sez. quarta, 1 marzo 2001, numero 1135). Senonché, nel caso di specie, la procura rilasciata all’avvocato Zanetti non è una procura ad negozia ma una semplice procura (generale) alle liti perciò non può valere a giustificare la costituzione in giudizio presso questo Tribunale in applicazione della normativa sopra considerata.”.
Su questi profili, si rinvia al Codice della giustizia amministrativa, a cura di G. MORBIDELLI, 2005, Milano, Giuffré, V, Le norme processuali generali, di M. MENGOZZI, pag. 499 e ss..
(2) Cfr., citata in motivazione, CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUARTA – Sentenza 23 gennaio 2002, n. 397, in tema di interpretazione del bando di gara.
(3) CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – Sentenza 22 giugno 2006, n. 3703; IDEM, 22 aprile 2004, n. 2321; TAR SARDEGNA – SEZIONE I – Sentenza 8 febbraio 2007, n. 93; IDEM, 11 maggio 2004, n. 597.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 747/2006 proposto da

UNICREDIT BANCA SPA, rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Zanetti, con elezione di domicilio in Cagliari, piazza Michelangelo numero 14, presso lo studio dell’avvocato Eulo Cotza;

REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA – ASSESSORATO DELLA PROGRAMMAZIONE, BILANCIO, CREDITO E ASSETTO DEL TERRITORIO, non costituita nel giudizio radicato presso questo Tar Sardegna;

BANCO DI SARDEGNA SPA, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Macciotta e Giuseppe Martelli presso il cui studio in Cagliari, viale regina Margherita numero 30, è elettivamente domiciliata;

BANCA DI SASSARI SPA, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Macciotta e Giuseppe Martelli presso il cui studio in Cagliari, viale regina Margherita numero 30, è elettivamente domiciliata;

BANCA CIS SPA, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Macciotta e Giuseppe Martelli presso il cui studio in Cagliari, viale regina Margherita numero 30, è elettivamente domiciliata;

ARTIGIANCASSA SPA, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Colarizi, nonchè Giuseppe Macciotta e Giuseppe Martelli presso il cui studio in Cagliari, viale regina Margherita numero 30, è elettivamente domiciliata;

SFIRS spa, rappresentata e difesa dagli avvocati Consolata Cadoni e Carlo Belardinelli ed elettivamente domiciliata in Cagliari via Santa Margherita numero 4;

SAN PAOLO IMI SPA, non costituita in giudizio;

del verbale n. 2 della seduta del 6 luglio 2006 della Commissione di gara per l’affidamento del servizio di istruttoria tecnico economica nella parte in cui la Commissione decide che UniCredit Banca sia esclusa dalla gara;
del verbale n. 3 della seduta del 7 luglio 2006 della Commissione di gara per l’affidamento del suddetto servizio nella parte in cui si da atto dell’esclusione di UniCredit Banca dalla gara;
nonché in subordine, delle norme di partecipazione alla gara allegate al bando nella parte in cui, all’art. 5, viene vietato il subappalto.


VISTO il ricorso con i relativi allegati;
VISTO l’atto di costituzione in giudizio del Banco di Sardegna, della Sfirs, della Banca di Sassari, della Banca Cis e di Artigiancassa;
VISTI gli atti tutti della causa;
NOMINATO relatore per la udienza del 7 marzo 2007 il consigliere Silvio Ignazio Silvestri;
UDITI gli avvocati Andrea Zanetti per Unicredit, Martelli per Banco di Sardegna, Banca di Sassari, Banca Cis e Artigiancassa, Belardinelli per la Sfirs;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

La Unicredit Banca spa espone di aver partecipato ad un concorso di cui al bando inviato alla GUCE in data 10 maggio 2006, predisposto dall’Assessorato della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio della Regione autonoma della Sardegna; il pubblico incanto, da aggiudicare in base al criterio del prezzo più basso, prevedeva l’affidamento dell’appalto a corpo per i servizi di istruttoria tecnico economica, eventuale concessione del finanziamento, verifica e controllo, eventuale recupero del credito, per gli interventi di sostegno pubblico alle imprese previsti dalla legge regionale 19 ottobre 1993, numero 51, artt. 2 e 11, art. 10 bis e 12 (escluso l’intervento di cui all’articolo 10).
La commissione di gara, incaricata dell’esame delle due offerte presentate, quella di Unicredit Banca e quella di un costituendo RTI con capogruppo Banca di Sassari spa, decideva di escludere la ricorrente ritenendo che da una sua dichiarazione presente agli atti di gara risultasse la sua volontà di subappaltare a società del gruppo una parte dell’attività prevista in appalto, in contrasto con l’espresso divieto di subappalto previsto nel bando.
Avverso tale esclusione, Unicredit Banca ha proposto ricorso presso il Tar Emilia-Romagna che, con l’ordinanza numero 602/2006, ha accolto l’istanza di sospensione cautelare ammettendo la ricorrente al prosieguo del procedimento di gara; il medesimo tribunale, con ordinanza numero 644 dell’1 settembre 2006 ha disposto la trasmissione del fascicolo al Tar Sardegna, in accoglimento della eccezione di incompetenza sollevata dalle controparti, cui Unicredit ha aderito.
La ricorrente si è dunque costituita ai sensi dell’articolo 31 della legge numero 1034/1971 presso questo Tribunale, insistendo con le proprie censure originarie che ha puntualmente riportato.

1) Eccesso di potere per irragionevolezza, travisamento dei fatti e contraddittorietà; violazione del principio di proporzionalità, nonché violazione dei principi del favor partecipazionis e della par condicio tra i concorrenti; violazione della lex specialis di gara;

La commissione ha escluso Unicredit a causa di tale dichiarazione: “La Banca peraltro, anche attraverso le società del gruppo, effettuerà gli adempimenti utili alla gestione dei flussi finanziari nei confronti di tutte le banche che concederanno i finanziamenti agevolati”.
Da tale frase la commissione ha dedotto la volontà di Unicredit di attribuire a terzi l’istruttoria oggetto dell’appalto, in violazione del divieto di subappalto previsto; senonché, secondo la ricorrente si sarebbe trattato di un’errata interpretazione di una frase che non aveva e non poteva avere quel significato.
2) eccesso di potere per irragionevolezza e contraddittorietà; violazione dell’articolo 48, comma 3, della direttiva 2004/18 CE del 31 marzo 2004 e della direttiva 92/50/CEE; violazione dell’articolo 16 del DL.gs. 17 marzo 1955, numero 157 nonché degli artt. 3 e 97 della Costituzione; violazione dei principi di imparzialità e buon andamento, nonché delle norme e dei principi, anche comunitari, a tutela della concorrenza e del libero mercato.

Erroneamente la commissione avrebbe anche ritenuto che con la dichiarazione sopra riportata Unicredit Banca avesse evidenziato una propria carenza in relazione al requisito di cui all’articolo tre, punto a8 delle norme di partecipazione.
3) eccesso di potere per illogicità e travisamento dei fatti, violazione dell’articolo 18 del DL.gs. 17 marzo 1995, numero 157 e dell’articolo 18 della legge 19 marzo 1990, numero 55.
La dichiarazione contestata era contenuta nella documentazione tecnico amministrativa e non nell’offerta, perciò non avrebbe dovuto essere tenuta in conto ai fini della verifica della validità dell’offerta.
4) in via subordinata, con riferimento alle “norme di partecipazione alla gara” nella parte in cui vietano il subappalto, violazione dell’articolo 18 del DL.gs. numero 157 /1995.
Il divieto di subappalto previsto nelle regole di gara violerebbe la norma in rubrica.
Si sono costituiti in giudizio il Banco di Sardegna, la Sfirs, la Banca di Sassari, la Banca Cis e Artigiancassa controdeducendo puntualmente e chiedendo una pronuncia di rigetto; la regione Sardegna, originariamente costituita presso il Tar Emilia-Romagna, non si è costituita presso questo Tribunale.
All’udienza pubblica del 7 marzo 2007 il ricorso è stato spedito in decisione.

Il ricorso in esame è giunto a questo Tribunale per effetto della costituzione in giudizio effettuata da Unicredit Banca spa ai sensi dell’articolo 31 della legge 6 dicembre 1971, numero 1034, a seguito della ordinanza del Tar Emilia-Romagna che ha disposto la trasmissione del fascicolo al competente Tar Sardegna, in accoglimento della eccezione delle controparti, cui la ricorrente ha aderito.

Il Collegio rileva che nell’atto di costituzione in giudizio Unicredit Banca risulta rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Zanetti in forza di procura generale rilasciata in data 10 luglio 2006 a rogito notaio Carlo Vico di Bologna
In base all’art. 6 r.d. 17 agosto 1907 n. 642 – applicabile ai giudizi pendenti davanti ai tribunali amministrativi regionali per il rinvio ad esso operato dalla legge 6 dicembre 1971 n. 1034 – il conferimento al difensore del potere di rappresentanza deve essere formalizzato con apposito mandato speciale poiché la procura generale “ad lites” è insufficiente ad attribuire al difensore il potere di rappresentanza processuale davanti al giudice amministrativo; pertanto ai sensi del combinato disposto dell’art. 19 legge Tar, dell’art. 35 comma 1, R.D. 26 giugno 1924 numero 1054 e dell’art. 6 comma 4 R.D. 17 agosto 1907 n. 642, il potere di azione attribuito con mandato generale alle liti non può considerarsi validamente esercitato (giurisprudenza pacifica, tra le più recenti, T.A.R. Campania Napoli, sez. II, 09 gennaio 2006, n. 125; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 01 luglio 2005, n. 5418).
D’altronde non può trovare applicazione nel caso di specie l’articolo 77 del codice di procedura civile che consente al procuratore generale, in determinati casi, di stare in giudizio in nome e per conto del soggetto che ha rilasciato la procura. Tale normativa consente al procuratore generale ad negotia, cui sia stata espressamente attribuita anche la procura generale alle liti, di conferire il mandato speciale previsto per il processo davanti al giudice amministrativo.
Perciò, quando il procuratore generale agli affari ed alle liti abbia anche la qualità necessaria per esercitare l’ufficio di difensore, ben potrebbe agire direttamente in giudizio senza necessità di una ulteriore procura speciale, avvalendosi dell’articolo 86 del codice di procedura civile, che consente la difesa personale del soggetto interessato, purché dotato della qualificazione tecnica richiesta (Consiglio di Stato sez. quarta, 1 marzo 2001, numero 1135).
Senonché, nel caso di specie, la procura rilasciata all’avvocato Zanetti non è una procura ad negozia ma una semplice procura (generale) alle liti perciò non può valere a giustificare la costituzione in giudizio presso questo Tribunale in applicazione della normativa sopra considerata.
Osserva peraltro il collegio che il ricorso in esame proviene, come detto, dall’originario ricorso proposto nanti il Tar Emilia-Romagna, per la proposizione del quale l’avvocato Zanetti aveva avuto procura speciale da parte del rappresentante legale di Unicredit, con atto a margine del ricorso stesso.
Benché tale procura fosse riferita al ricorso proposto nanti il Tar Emilia-Romagna, il collegio ritiene che la riassunzione della causa davanti al giudice competente (ancorché si tratti di incompetenza territoriale) possa essere considerata quale prosecuzione dell’originario giudizio e perciò non necessiti di una nuova procura, potendosi considerare sufficiente quella originariamente attribuita (Cassazione civile sezione prima, 24 settembre 1990, numero 9679; id. Sezione seconda, 12 maggio 1979, numero 2745).
Prima di passare al merito della causa è necessario accertare la persistenza dell’interesse della ricorrente in relazione al fatto che la amministrazione regionale, a seguito dell’accoglimento dell’istanza di sospensione da parte del Tar Emilia-Romagna, ha riesaminato l’offerta della ricorrente e, al termine del procedimento, le ha definitivamente aggiudicato la gara.
Dal verbale numero 4 del 3 agosto 2006 risulta che la commissione di gara ha proceduto alla apertura della busta ancora sigillata della ricorrente “in considerazione di quanto statuito dall’ordinanza cautelare numero 602/2006 del Tar Emilia-Romagna” perciò risulta evidente che l’amministrazione non ha deciso di annullare la propria determinazione di escludere la ricorrente ma ha semplicemente dato il doveroso adempimento all’ordinanza cautelare.
Tale valutazione non viene meno neanche in considerazione della determinazione numero 85 del 27 ottobre 2006 con cui il direttore del servizio ha aggiudicato provvisoriamente la gara ad Unicredit ritenendo tra l’altro “di dover condividere pienamente senza alcuna riserva e di fare propri i giudizi e le valutazioni espresse dalla commissione di gara nel verbale numero 7 del 26 ottobre 2006 e pertanto di dover ritenere ammissibile l’offerta presentata dalla Unicredit Banca spa”.
Infatti, tale approvazione senza riserva si riferisce, testualmente, all’operato della commissione di gara la quale, dopo aver esaminato l’offerta risultata anomala e le controdeduzioni della Unicredit, ha ritenuto che la somma richiesta per il servizio fosse giustificata ed ha perciò in tal senso dichiarato ammissibile l’offerta presentata. Nulla invece ha detto la commissione in relazione all’originale motivo di esclusione della ricorrente e nulla ha detto l’amministrazione sul punto al momento in cui ha approvato definitivamente l’operato della commissione.
Perciò, risulta evidente che l’esclusione dalla gara della ricorrente non è stata annullata né revocata e, conseguentemente, Unicredit ha ancora interesse ad una decisione sul merito della causa, come d’altronde ha sostenuto nella memoria depositata in giudizio.
Con la prima articolata censura, la ricorrente sostiene che la sua esclusione sia dovuta ad una erronea interpretazione operata dalla commissione della clausola in cui Unicredit ha dichiarato che “La Banca peraltro, anche attraverso le società del gruppo, effettuerà gli adempimenti utili alla gestione dei flussi finanziari nei confronti di tutte le banche che concederanno i finanziamenti agevolati”.
La commissione infatti ha ritenuto che dietro tale affermazione si celasse un subappalto, vietato dalla lex specialis di gara invece, secondo la ricorrente, la riportata dichiarazione non avrebbe nulla a che vedere con il subappalto, costituendo una generale modalità operativa interna di tutto il gruppo Unicredit; comunque, l’espressione “gestione dei flussi finanziari” sarebbe riferita alla attività di erogazione dei contributi da parte dell’appaltatore, che non sarebbe tra le prestazioni oggetto dell’appalto e, conseguentemente, non potrebbe essere oggetto di subappalto.
Infatti, l’attività materiale di corresponsione dei contributi alle imprese beneficiarie e dagli istituti finanziari non spetterebbe all’ente istruttore (cioè all’ente aggiudicatario della gara in esame) ma ad un soggetto diverso, il gestore del Fondo unico, attualmente individuato nella Banca CARIGE.
Pertanto, la dichiarazione in esame sarebbe del tutto inconferente rispetto alla gara in oggetto in quanto non suscettibile di esplicare effetti.
Da ciò si evidenzierebbe l’errore commesso dalla commissione di gara che,
nell’interpretare la dichiarazione, ha ritenuto che l’espressione “adempimenti utili alla gestione dei flussi finanziari” fosse riferita a tutto quanto attiene alla gestione delle richieste di pagamento al gestore del Fondo unico e, conseguentemente, andasse individuata nella attività istruttoria, oggetto appunto dell’appalto.
Invece, secondo la ricorrente l’espressione “gestione dei flussi finanziari” si riferirebbe esclusivamente ai movimenti di danaro, attività materiale non riconducibile all’appalto.
Infine la ricorrente rileva che comunque la dichiarazione non riguarderebbe neppure in astratto l’ipotesi di subappalto ma semmai, l’utilizzo del cosiddetto “nolo a caldo” in quanto l’esecuzione della prestazione risulterebbe effettuata dalla stessa Unicredit e non da altri soggetti.
La censura in esame è volta a contestare l’interpretazione operata dalla commissione ed a dimostrare che la dichiarazione in questione non contiene una previsione di subappalto della attività (o parte di essa) oggetto della gara; perciò il collegio è chiamato ad individuare la corretta interpretazione anche utilizzando propri autonomi ragionamenti, senza che ciò comporti (in ipotesi) una violazione del principio che impone al giudice amministrativo di giudicare esclusivamente sulla base delle censure dedotte dalle parti.
La dichiarazione dovrà essere interpretata secondo le consuete regole desumibili dal codice civile in materia di ermeneusi dei contratti, privilegiando il criterio di interpretazione oggettiva, rispetto a quello di interpretazione soggettiva, pertanto essa dovrà essere letta alla luce del bando e degli altri elementi di valutazione offerti nel giudizio (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 23 gennaio 2002, n. 397, sulla interpretazione del bando di gara).
Occorre innanzitutto premettere che oggetto dell’appalto (si veda la premessa delle “norme per la partecipazione alla gara”, di seguito “norme di gara”) è l’istruttoria tecnico economica delle domande di interventi di sostegno pubblico alle imprese previsti dalla legge regionale 19 ottobre 1993 numero 51 ed in particolare dagli articoli 2, 10 bis, 11 e 12 della legge, la eventuale concessione del finanziamento, la verifica ed il controllo con eventuale recupero del credito.
L’articolo 1 delle norme di gara precisa che l’attività di eventuale concessione di finanziamenti alle imprese richiedenti il contributo in conto interessi abbinato a quello in conto capitale non è affidato in esclusiva al soggetto aggiudicatario che si convenziona con la Regione, potendo le imprese artigiane richiedere i finanziamenti a tassi correnti a qualsiasi banca o intermediario finanziario abilitato.
Inoltre, l’attività di erogazione del contributo – nella forma di contributi in conto capitale o in conto interessi – viene svolta da un soggetto denominato ente gestore (individuato nella Banca CARIGE), come risulta espressamente dall’articolo 5 dello schema di convenzione allegato alle norme di gara.
In definitiva, oggetto dell’appalto è l’attività di istruttoria e controllo, mentre la concessione del finanziamento può essere svolta da qualsiasi soggetto abilitato in via generale e quindi non in esclusiva dal soggetto che risulterà aggiudicatario della gara. Infine, l’erogazione dei contributi spetta unicamente all’ente gestore del Fondo.
Così chiarito l’oggetto dell’appalto (la cui individuazione viene sostanzialmente accettata da tutte le parti in causa) va ancora precisato che l’articolo 5 delle norme di gara prevede espressamente il divieto di subappalto dei servizi previsti.
A tal proposito la ricorrente sostiene che la presenza di una dichiarazione subappalto non fosse espressamente sanzionata con l’esclusione dalla gara e, pertanto, anche per questo aspetto, la determinazione impugnata sarebbe illegittima.
Tale argomentazione, se accolta, comporterebbe la illegittimità della esclusione anche se, in ipotesi, fosse errata la interpretazione della dichiarazione in esame proposta dalla ricorrente.
Senonché, la circostanza che le norme di gara non prevedessero la esplicita sanzione della inammissibilità dell’offerta in caso di subappalto di per sé non impedisce che la stazione appaltante escluda una ditta che abbia omesso di porre in essere un adempimento richiesto dalle regole di gara.
Infatti, l’esclusione da una gara pubblica può essere disposta, anche in mancanza di una espressa comminatoria sul punto, ogniqualvolta il concorrente abbia comunque violato previsioni poste a tutela degli interessi sostanziali dell’amministrazione o a protezione della par condicio tra i concorrenti (Cons. St. sez. quinta, 22 giugno 2006, numero 3703; id. 22 aprile 2004, numero 2321; Tar Sardegna sezione prima, 8 febbraio 2007, numero 93; id., 11 maggio 2004, numero 597).
Nel caso di specie, l’articolo 5 delle norme di gara dispone espressamente il divieto di subappalto dei servizi oggetto della gara pur senza prevedere la comminatoria della esclusione in caso di violazione di tale divieto; tuttavia, si tratta evidentemente di una esigenza posta a tutela dell’interesse dell’amministrazione a che il servizio venga svolto direttamente dall’aggiudicatario e non possa essere subappaltato a soggetti di cui non sia stata riscontrata l’idoneità tecnica e la affidabilità, conseguentemente la sua violazione comporterebbe senz’altro l’esclusione dalla gara.
Orbene, la commissione ha richiamato l’articolo 5 dello schema di convenzione, ove si dispone che “l’ente istruttore richiede all’istituto gestore del fondo unico i pagamenti inerenti l’erogazione delle agevolazioni alle imprese artigiane ed agli istituti finanziari”; conseguentemente ha ritenuto che l’espressione “adempimenti utili alla gestione dei flussi finanziari” fosse riferibile a tutto quanto attiene la gestione delle richieste di pagamento al gestore del fondo unico delle agevolazioni agli istituti finanziari, che sarebbe dunque l’attività oggetto dell’appalto.
Al di là delle spiegazioni offerte dal rappresentante di Unicredit in corso di gara e reiterate anche col ricorso in esame circa le ragioni che hanno condotto la banca ad inserire la frase in contestazione, occorre innanzitutto chiarire la connessione sintattica delle espressioni usate: la banca (il soggetto procedente) effettuerà (attività da svolgere) gli adempimenti (oggetto dell’attività) utili alla gestione dei flussi finanziari (specificazione dell’oggetto) nei confronti delle banche che concederanno i finanziamenti agevolati (destinatari dell’azione).
Detto in altri termini si tratta di adempimenti che la banca dovrebbe svolgere per consentire alle banche di erogare i finanziamenti agevolati.
Occorre però ricordare che, in base all’articolo 5 dello schema di convenzione, l’erogazione dei benefici oggetto della legge regionale viene effettuata unicamente dal gestore del Fondo unico attraverso due modalità: a) erogazione diretta alle imprese artigiane in caso di contributi in conto capitale, nonché b) erogazione agli istituti finanziari dei contributi in conto interessi nonché altri particolari contributi su prestiti ad artigiani e per garanzie sussidiarie, somme che successivamente gli istituti finanziari trasferiranno agli aventi diritto.
Pertanto, l’attività istruttoria oggetto della gara è volta all’individuazione dei soggetti destinatari delle somme che fanno capo al gestore del Fondo mentre non riguarda l’attività di finanziamento che può essere svolta da qualsiasi istituto di credito, come risulta espressamente dall’articolo 1 delle norme di gara che attribuisce appunto l’attività di concessione dei finanziamenti “a qualsiasi banca o intermediario finanziario abilitato”.
Tali considerazioni conducono ad una inevitabile conclusione: quando Unicredit ha dichiarato che avrebbe effettuato anche attraverso le società del gruppo (e quindi non solo direttamente) gli adempimenti utili alla gestione dei flussi finanziari si riferiva esclusivamente alla erogazione del finanziamento da parte di una qualsiasi banca ai soggetti richiedenti e non alla istruttoria necessaria affinché l’ente gestore liquidasse il contributo (direttamente all’avente diritto per i contributi in conto capitale o tramite l’istituto di credito per gli altri contributi).
Si è trattato, in sostanza di una manifestazione di buona volontà e di correttezza del comportamento da parte dell’ente il quale ha assicurato che, qualora fosse risultato aggiudicatario, non avrebbe posto in essere atteggiamenti confliggenti o dilatori con l’attività degli eventuali diversi enti finanziari cui gli aventi diritto si fossero rivolti per ottenere il finanziamento.
Poiché dunque l’attività finalizzata alla erogazione del finanziamento da parte degli istituti di credito non rientra tra i compiti attribuiti al soggetto istruttore (aggiudicatario della gara) la circostanza che Unicredit si sia riservato di utilizzare per tale aspetto anche proprie società del gruppo non può configurarsi come una previsione di subappalto per la semplice circostanza che l’attività prevista non rientra nell’oggetto dell’appalto.
Tali considerazioni conducono ad accertare la fondatezza della censura dedotta con il primo motivo.
Conseguentemente la ricorrente non ha più interesse all’esame del secondo motivo con il quale contesta l’affermazione della commissione la quale ha ritenuto che “la dichiarazione in questione ha ripercussioni relativamente alla carenza in capo alla Unicredit Banca spa del requisito di cui all’articolo 3 punto a8) delle norme di partecipazione previsto a pena di esclusione”.
Infatti, una volta accertato che la interpretazione della dichiarazione effettuata dalla commissione era errata, anche le ulteriori conseguenze che essa ne ha tratto per individuare un ulteriore motivo di esclusione risultano travolte.
In definitiva, il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento dell’atto impugnato, potendo le ulteriori censure rimanere assorbite.
Considerata la particolarità delle questioni affrontate le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE PRIMA

Accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati nella parte in cui la ricorrente viene esclusa dalla gara.
Compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, i giorni 7 e 21 marzo 2007 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l’intervento dei signori:

Paolo Numerico – Presidente;

Silvio Ignazio Silvestri – Consigliere – estensore;
Alessandro Maggio – Consigliere;


Depositata in segreteria oggi: 20/04/2007

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione I – Sentenza – 20/4/2007 n.715 proviene da Giustamm.

L. Papiano Pres. – B. Lelli Est.
H3G s.p.a. (Avv.ti M. Masi, G.Bardelli, J. Recla e M.A. Bazzani) contro il Comune di Imola (Avv. S. Gotti)

sulla illegittimità della sospensione delle istanze del Piano annuale delle installazioni del gestore di telefonia mobile [ex legge regionale 30/2000] in quanto ancora in corso la valutazione relativa al precedente Piano del 2005

Autorizzazione e concessione – Presentazione del Piano annuale delle installazioni del gestore di telefonia mobile ex L.R. Emilia Romagna 30/2000 – Sospensione delle istanze del 2006 con la motivazione che è ancora in corso la valutazione relativa al precedente piano del 2005 – Illegittimità

Nella Regione Emilia Romagna il Piano annuale delle installazioni del gestore di telefonia mobile previsto dalla legge regionale 30/2000 deve essere presentato dai gestori (in modo da consentire all’amministrazione di poter valutare le singole richieste nell’ambito di un progetto più ampio), ma l’approvazione dello stesso non rappresenta di per sé uno strumento autorizzatorio, in quanto le domande devono comunque essere valutate singolarmente, sulla base dei parametri fissati dalla normativa nazionale e regionale, e, comunque, entro il termine di 90 giorni previsto dal quinto comma dell’articolo 8 della legge 30/2000, decorso il quale si forma il silenzio-assenso. Ne consegue l’illegittimità della sospensione delle domande avanzate dai gestori per il 2006 con la motivazione che è ancora in corso la valutazione relativa al precedente piano del 2005.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L’EMILIA-ROMAGNA
BOLOGNA – SEZIONE II

nelle persone dei Signori:
LUIGI PAPIANO Presidente
BRUNO LELLI Cons. , relatore
UGO DI BENEDETTO Cons.
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nell’Udienza Pubblica del 12 Aprile 2007
Visto il ricorso 1548/2005 proposto da:

H3G S.P.A.

rappresentato e difeso da:

MASI AVV. MARCO
BARDELLI AVV. GUIDO
RECLA AVV. JACOPO
BAZZANI AVV. MARIA ALESSANDRA

con domicilio eletto in BOLOGNA

VIA SAN VITALE 40/3
presso
MASI AVV. MARCO

contro

COMUNE DI IMOLA
rappresentato e difeso da:
GOTTI AVV. SILVA
con domicilio eletto in BOLOGNA
VIA SANTO STEFANO 43
presso la sua sede;

per l’annullamento

del provvedimento n. 52954 in data 11 ottobre 2005 con cui il Dirigente del settore programmazione, tutela e gestione del territorio del comune intimato ha disposto il rinvio delle valutazioni urbanistiche ed ambientali relative alle richieste afferenti all’anno 2006, nonché la sospensione delle istanze formulate;

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

COMUNE DI IMOLA

Visto il ricorso 1549/2005 proposto da:

H3G S.P.A.

rappresentato e difeso da:

MASI AVV. MARCO
BARDELLI AVV. GUIDO
RECLA AVV. JACOPO
BAZZANI AVV. MARIA ALESSANDRA

con domicilio eletto in BOLOGNA

VIA SAN VITALE 40/3
presso
MASI AVV. MARCO

contro

COMUNE DI IMOLA
rappresentato e difeso da:
GOTTI AVV. SILVA
con domicilio eletto in BOLOGNA
VIA SANTO STEFANO 43
presso la sua sede;

per l’annullamento

dei provvedimenti in data 11 ottobre del 2005 con i quali il Dirigente del Settore Programmazione, Tutela e Gestione del Territorio ha disposto la sospensione delle istanze presentate dalla ricorrente H3G per l’installazione degli impianti di telefonia cellulare UMTS, nonché di ogni altro atto ad esso presupposto, consequenziale o comunque connesso;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

COMUNE DI IMOLA

Visti gli atti tutti delle cause;
Designato relatore il Cons. BRUNO LELLI
E uditi altresì i procuratori delle parti presenti come da verbale;

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente riferisce di avere presentato in data 30 settembre 2006 il “Piano delle installazioni del gestore di telefonia mobile per l’anno 2006” come previsto dalla legge regionale 30/2000 ed anche le richieste per l’installazione dei sei nuovi impianti di telefonia cellulare indicati nel predetto piano.
Il Dirigente del settore programmazione, tutela e gestione del territorio con provvedimento numero 52954 in data 11 ottobre 2005 (impugnato con ricorso n. 1548/05) ha disposto il rinvio delle valutazioni urbanistiche ed ambientali relative alle richieste afferenti all’anno 2006, nonché la sospensione delle istanze formulate; con i sei provvedimenti in data 11 ottobre 2005, impugnati con ricorso n. 1549/05, ha sospeso l’esame delle istanze relative all’installazione di ciascuno dei sei impianti di telefonia cellulare presentati dalla ricorrente considerando che le stesse devono essere esaminate alla luce della normativa urbanistica nell’iter procedurale per l’adozione del piano 2006, essendo in corso una valutazione relativa al piano 2005.
Avverso i suddetti provvedimenti vengono formulate censure di violazione di legge e di eccesso di potere sotto vari profili.
L’Amministrazione e intimata si è costituita in giudizio deducendo, con varie argomentazioni, l’infondatezza dei ricorsi.

2. I ricorsi in epigrafe devono essere riuniti stante la loro connessione soggettiva ed oggettiva.
Gli stessi sono fondati.
La legge regionale n. 30/2000 all’art. 8 prevede che le autorizzazioni relative all’installazione degli impianti di telefonia cellulare sono rilasciate dal comune, di norma, a seguito della presentazione da parte dei gestori di rete per telefonia mobile del programma annuale delle installazioni fisse da realizzare.
Prevede poi, al comma 5, che l’autorizzazione è rilasciata entro 90 giorni dalla presentazione del programma e contiene le deduzioni in ordine alle osservazioni presentate dai soggetti indicati nel comma precedente.
Infine il comma 9 ter prevede che “decorsi inutilmente i termini previsti ai commi 5 e 6 per il rilascio del provvedimento la domanda di autorizzazione si intende accolta”.
Da quanto sopra risulta che il programma annuale previsto dalla legge regionale 30/2000 deve essere sì presentato dai gestori (in modo da consentire all’amministrazione di poter valutare le singole richieste nell’ambito di un progetto più ampio), ma l’approvazione dello stesso non rappresenta di per sé uno strumento autorizzatorio, in quanto le domande devono comunque essere valutate singolarmente, sulla base dei parametri fissati dalla normativa nazionale e regionale, e, comunque, entro un termine certo decorso il quale si forma il silenzio-assenso.
Quindi, una volta presentato il programma, le singole domande presentate dai gestori, in particolare quelle già previste nel piano presentato, devono essere esaminate nel termine previsto dal quinto comma dell’articolo 8 della legge 30/2000 e, qualora la risposta non intervenga nel termine di 90 giorni, le domande stesse si intendono accolte.
Ciò posto, nel caso di specie, la società ricorrente aveva presentato il Programma annuale delle installazioni fisse da realizzare nel 2006 e, separatamente, n. 6 richieste di autorizzazione ricomprese nel suddetto programma.
Pertanto, alla luce della sopra riportata normativa, il comune doveva necessariamente esaminare le domande entro il termine di 90 giorni, e non poteva sospendere il suddetto esame, a nulla rilevando la vicenda non conclusa relativa al piano 2005.
Nè in contrario rileva il richiamo della Direttiva della Giunta Regionale
n. 197/2001.
Detta direttiva, invero, è stata adottata il 20 febbraio 2001, mentre le disposizioni in materia di rilascio dei provvedimenti in ordine alle domande di autorizzazione sono state modificate successivamente: in particolare la legge regionale 30/2002 ha sostituito il comma 7, modificato il comma 9 e aggiunti i commi 9 bis e 9 ter all’originario articolo 8 della legge 30/2000. Quest’ultimo, nello specifico, prevede che “decorsi inutilmente i termini previsti ai commi 5 e 6 per il rilascio del provvedimento la domanda di autorizzazione si intende accolta”.
Tale normativa di rango legislativo prevale senz’altro sulle previsioni di uno strumento amministrativo, per di più anteriore.
Per quanto sopra i ricorsi in epigrafe devono essere accolti e, conseguentemente, i provvedimenti impugnati devono essere annullati.
Valutata la vicenda nel suo complesso e tenuto conto delle difficoltà interpretative, sussistono giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna – Bologna, Sezione Seconda, riuniti i ricorsi in epigrafe, li accoglie ai sensi di cui in motivazione.
Spese compensate.

La presente sentenza sarà eseguita dall’ Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Depositata in Segreteria in data 20.04.07

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione II – Sentenza – 20/4/2007 n.416 proviene da Giustamm.

Pres. Virgilio, Rel. de Francisco
Comune di Sambuca di Sicilia (Avv. G. Rubino) c. Nicosia Maria Carmela (Avv. L. Cucchiara)

Giudizio amministrativo – Responsabilità aquiliana – colpa lieve – Sussiste – Concetto di colpa – Tesi contraria della necessità della c.d. colpa grave – Infondatezza

Sussiste la responsabilità aquiliana in capo alla pubblica amministra-zione quando si realizzi il criterio di imputazione necessario e suffi-ciente della cosiddetta colpa lieve nell’aver causato ad altri un danno ingiusto. Tale colpa consiste nella negligenza, imprudenza o imperi-zia, ovvero nella violazione di norme la cui osservanza avrebbe evitato il verificarsi del danno da parte del soggetto agente, di cui si valuta la condotta lesiva con il parametro soggettivo del cosiddetto agente mo-dello individuato, secondo i casi, nel bonus pater familias o nel homo eiusdem profecionis et condicionis, con le eccezioni costituite dall’art. 2236 cc (che, in certi casi, eleva l’elemento soggettivo necessario e sufficiente per l’imputazione di responsabilità alla colpa grave) e dall’ art. 2050 e ss. cc. (che per le attività specifiche responsabilizzano an-che per la colpa lievissima o configurano ipotesi di mera responsabili-tà oggettiva). E’, al contrario, priva di ogni fondamento la tesi per cui la responsabilità civile dell’Amministrazione per attività illegittima richiederebbe la sussistenza di una colpa grave, ad eccezione del caso in cui si tratti dell’Amministrazione come apparato, bastando a tal fine solo la colpa lieve.

N. 361/07 Reg.Dec.
N. 1156 Reg.Ric
ANNO 2006

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

.

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 1156/2006, proposto dal
COMUNE DI SAMBUCA DI SICILIA,
in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Girolamo Rubino, con domicilio eletto in Palermo, via Oberdan, 5, presso lo studio dello stesso;

contro

NICOSIA MARIA CARMELA, rappresentata e difesa dall’avv. Ignazio Cucchiara, con domicilio eletto in Palermo, via Regina Margherita, 42, presso lo studio dell’avv. Leonardo Cucchiara;

per la riforma
della sentenza del T.A.R. della Sicilia, Sede di Palermo (sez. int. I), n. 1434 del 12 giugno 2006.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’avv. I. Cucchiara per Nicosia Maria Carmela;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Relatore, alla pubblica udienza del 1 febbraio 2007, il Consigliere Ermanno de Francisco;
Uditi altresì l’avv. G. Rubino per il comune appellante e l’avv. I. Cucchiara per l’appellata;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Viene in decisione l’appello avverso la sentenza indicata in epigrafe che ha parzialmente accolto il ricorso dell’odierna appellata per la condanna del Comune ora appellante al risarcimento del danno derivante dalla ritardata assunzione in servizio della ricorrente (dal 10 dicembre 2003, anziché dal 16 novembre 1990), con interessi e rivalutazione, nonché alla ricostruzione della posizione assicurativa, previdenziale ed assistenziale.
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

ù1. – La ricorrente, avendo partecipato a un concorso per inserviente scolastica bandito dal Comune intimato e conclusosi nel 1990, aveva impugnato in altro giudizio l’attribuzione ad altro candidato, risultato vincitore, di un punteggio suppletivo per l’età anagrafica, sostenendo la non spettanza di esso a chi avesse compiuto il 35° anno di età; detto ricorso veniva accolto dal T.A.R. di Palermo con sentenza 15.11.2002, n. 3902, che passava in giudicato per mancata impugnazione.
Riformulata la graduatoria in conformità al giudicato formatosi, la ricorrente risultava quindi al primo posto, sicché veniva assunta a far data dal 9 dicembre 2003 e con decorrenza giuridica dal 16 novembre 1990 (data di immissione in servizio dell’altro candidato, cui poi la ricorrente è subentrata in esito alla correzione della graduatoria).
Con il ricorso di primo grado dell’odierno giudizio, l’interes-sata ha chiesto il risarcimento dei danni cagionati dal ritardo, di oltre 13 anni, con cui è stata assunta in servizio, a causa dell’illegittimità verificatasi nella formulazione della prima graduatoria, poi annullata dal T.A.R..
La sentenza gravata:
– ha ritenuto assolto l’onere relativo alla prova della sussistenza della colpa, valorizzando in proposito la sufficiente chiarezza del dato normativo di riferimento e la presenza di alcune circolari ministeriali e assessorili (rispettivamente del 1987 e- ha ravvisato la sussistenza di un danno causalmente correlato all’illegittimità del provvedimento poi annullato dalla prima sentenza, per il suo pieno effetto conformativo (vincolante e non discrezionale);
– ha liquidato il danno in riferimento alle retribuzioni non percepite durante il periodo in cui il rapporto di lavoro, per la sua ricostituzione con effetti giuridicamente retroattivi, doveva considerasi già in essere;
– in dichiarata adesione a C.d.S., V, 2 ottobre 2002, n. 5174, ha proceduto ad una riduzione equitativa del 50% dell’importo di tutte le retribuzioni non percepite in detto periodo, con ciò volendo tenere conto del fatto che per tutto tale lasso di tempo- da tale importo, ha ulteriormente disposto la detrazione delle “somme fruite per eventuali altre attività svolte nel medesimo periodo (siccome attestate con documentazione in atti)”;
– ha riconosciuto le “maggiorazioni di legge previste” (da intendersi quali rivalutazione delle somme annualmente dovute secondo indice ISTAT, nonché interessi legali su tali somme annualmente rivalutate);
– ha rigettato la domanda di ricostituzione della posizione assicurativa e previdenziale, ritenendo dalla retroattivita agli effetti giuridici dell’assunzione;
– ha infine respinto la pretesa di retrodatazione al 19 maggio 1990, anziché al 16 novembre 1990, ritenendo pertinente il riferimento alla data di effettiva assunzione dell’altro candidato cui la ricorrente è poi subentrata, anziché alla data di proposizi
2. – La sentenza è stata appellata dal Comune di Sambuca di Sicilia in via principale, nonché dalla ricorrente in via incidentale.
2.1. – Il primo motivo dell’appello principale deduce “erroneità della sentenza nella parte in cui ha riconosciuto la sussistenza della colpa grave in capo all’amministrazione comunale”.
Assume l’appellante che l’errore di interpretazione della normativa in ordine all’attribuibilità del punteggio per l’età anagrafica anche a chi avesse superato il 35° anno di età sarebbe dipeso dall’ambigua formulazione dell’art. 1, comma 2, della legge n. 482/1968, sicché detto errore (o, almeno, tale ritenuto in sede giurisdizionale) dovrebbe considerarsi pienamente scusabile: all’uopo, invoca altresì il visto di legittimità rilasciato sulla delibera di approvazione della graduatoria (poi annullata dal T.A.R.) dalla commissione provinciale di controllo, nonché, ex ante, la non sicura riferibilità delle circolari richiamate in sentenza alla vicenda de qua (poi risolta positivamente dal T.A.R.).
Per l’appellante principale, alla stregua di tali elementi di fatto, “dunque, non può condividersi il riconoscimento operato da parte del Giudice di primo grado in ordine alla sussistenza del requisito della colpa grave nel comportamento tenuto dalla PA odierna appellante”.
2.2. – Il secondo motivo di appello principale deduce la “erroneità della sentenza appellata nella parte in cui riconosce la sussistenza del danno e del nesso di causalità”.
Si sostiene, con esso, che la sussistenza del nesso di causalità sarebbe impedito dal fatto che “l’amministrazione comunale odierna appellante non poteva procedere in via di autotutela alla revoca della graduatoria ed al riesame della questione”.
Anzi, la vera causa (dell’entità) del danno andrebbe individuata nel lungo periodo di tempo occorso perché il T.A.R. rendesse la sentenza, del quale unico responsabile, ai sensi della legge 24 marzo 2001, n. 89 (c.d. legge Pinto), è lo Stato italiano secondo i principi desumibili dalla Convenzione europea dei diritti dell’Uomo.
3. – Ambo i due motivi sono infondati.
3.1. – È in primo luogo erroneo l’assunto, che sottostà al primo motivo di appello, secondo cui la responsabilità aquiliana dell’Ammi-nistrazione per i danni da illegittimo svolgimento dell’attività amministrativa richieda, quale criterio soggettivo di imputazione, la colpa grave.
Siffatta responsabilità si ascrive in quella extracontrattuale (cfr., sul punto, C.G.A. 18 aprile 2006, n. 153), sicché l’unico parametro normativo di riferimento è costituito dall’art. 2043 cod. civ. (per la cui esegesi soccorre la bimillennaria elaborazione del diritto civile).
Conseguentemente, il criterio soggettivo di imputazione necessario e sufficiente a dar luogo a responsabilità di chi (anche se pubblica amministrazione) abbia causato ad altri un danno ingiusto è costituito dalla c.d. colpa lieve.
In breve ed approssimativamente (rinviandosi, per il resto, alle nozioni civilistiche, nonché alla cit. decisione n. 153/2006), essa consiste nella negligenza, imprudenza o imperizia, ovvero nella violazione di norme la cui osservanza avrebbe evitato il verificarsi del danno, da parte del soggetto agente, di cui si valuta la condotta lesiva con il parametro soggettivo del c.d. agente modello individuato, secondo i casi, nel bonus pater familias o nel homo eiusdem profecionis et condicionis; con le note eccezioni costituite dall’art. 2236 cod. civ. (che, in certi casi, eleva l’elemento soggettivo necessario e sufficiente per l’imputazione di responsabilità alla colpa grave) e dagli artt. 2050 a 2054 cod. civ. (che, per le attività ivi indicate, responsabilizzano anche per la c.d. colpa lievissima o, secondo altra tesi, configurano casi di mera responsabilità oggettiva).
Sicché risulta destituita di ogni fondamento la tesi dell’ap-pellante, secondo cui la responsabilità civile dell’Amministrazione per attività illegittima richiederebbe la sussistenza di una colpa grave. La quale – salvi i casi in cui sia applicabile il cit. art. 2236 cod. civ., tra i quali di certo non rientra l’attività di mera interpretazione di norme giuridiche – non è richiesta per la responsabilità dell’Amministra-zione, come apparato, nei confronti dei terzi, bastando a tal fine la sola colpa lieve.
Viceversa la colpa grave rilieva, nella più parte dei casi, in materia di responsabilità amministrativo-contabile del dipendente verso l’Amministrazione, ma trattasi evidentemente di tematica diversa dalla responsabilità aquiliana dell’Amministrazione verso i terzi.
Giova ripetere che questo Consiglio si è già espresso nel senso della sufficienza della colpa (che, senza aggettivi, si intende coincidere con la culpa levis della tradizione romana) ai fini della responsabilità per danni dell’Amministrazione (cfr. anche la cit. dec. n. 153/2006).
Quanto alla effettiva sussistenza della colpa in capo all’appa-rato amministrativo che adottò il provvedimento poi annullato dalla cit. sent. del T.A.R. di Palermo n. 3902 del 2002, si è già detto che essa può consistere nella violazione di norme la cui osservanza avrebbe evitato il verificarsi del danno; e che, circa la scusabilità o evitabilità di una relativa interpretazione erronea, deve farsi riferimento allo homo eiusdem profecionis et condicionis, cioè al giurista di medio livello che applica professionalmente norme amministrative.
Ciò induce a ritenere che la mera possibilità, sempre presente, di un’erronea interpretazione normativa vada considerata incolpevole – in tal caso gravandosi definitivamente del danno verificatosi il terzo che lo ha incolpevolmente subito – solo nell’ipotesi in cui il testo normativo sia insuscettibile di ogni comprensibilità: se cioè nessun elemento consenta all’Amministrazione (soggettivamente qualificata nei termini sopra specificati) di sciogliere il dilemma esegetico in modo corretto, prima e senza l’intervento del giudice (si pensi ai casi di norme nuove, del tutto ambigue nella formulazione, né mai fatte oggetto di circolari o altri ausili esegetici).
Nel caso di specie, viceversa, la sussistenza di due circolari, una statale ed una regionale, che suggerivano la stessa esegesi poi ritenuta corretta dal T.A.R., non permette di ritenere incolpevole l’illegittimità verificatasi nello svolgimento del concorso cui prese parte la ricorrente. Ben è vero, come deduce l’appellante, che tali circolari non erano vincolanti per il Comune, in assenza di un rapporto gerarchico tra detti Enti; nondimeno esse incidono necessariamente sull’elemento soggettivo, in quanto la scelta di discostarsene non può che avvenire, anche sotto il profilo civilistico, sotto la piena responsabilità dell’Ente.
3.2. – È parimenti infondato il secondo motivo di appello, alla stregua dei seguenti agevoli rilievi.
In primo luogo, perché il nesso di causalità (uno dei cinque elementi costitutivi della fattispecie aquiliana: insieme al danno, all’antigiuridicità, all’imputabilità e alla colpevolezza) deve sussistere tra l’atto lesivo ed il danno da esso cagionato; sicché non rileva su di esso la possibilità o meno, per l’Amministrazione, di rimuovere il danno in autotutela.
In secondo luogo, perché il ricorso all’autotutela (che, in casi del genere, può anche servire per evitare danni ulteriori a terzi, ponendosi rispetto all’illecito civile un po’ come il “recesso attivo” sta a quello penale) è senz’altro discrezionale, ma ciò non implica certo esonero da responsabilità per l’Amministrazione che non ritenga di darvi adito.
Infine, perché la lunghezza del processo – per dirla con parole care ai padri del nostro codice di procedura civile – non deve in alcun caso nuocere all’attore che ha ragione (da cui: il principio della retroazione degli effetti della sentenza al momento della domanda; nonché quello dell’indifferenza sul valore della lite di interessi, spese e danni successivi alla proposizione della domanda: art. 10 c.p.c.). Con il corollario che è il soccombente, e non l’attore che non sia tale, a dover sopportare le conseguenze pregiudizievoli della durata del processo.
È infine sin troppo evidente che la normativa sull’equa riparazione nei casi di eccessiva durata del processo ha presupposti e soggetti del tutto diversi dalla responsabilità extracontrattuale, sicché non può essere giammai invocata per limitare l’entità di quest’ultima.
4. – È infine da disattendere anche l’appello incidentale.
L’entità della riduzione (50%) del risarcimento concesso rispetto al totale delle retribuzioni non percepite a causa dell’illegittimità verificatasi è stata equitativamente determinata dal giudice di primo grado, in diretta applicazione del combinato disposto degli artt. 2056, I e II comma, e 1226 cod. civ. (peraltro sulla base di un parametro quantitativo tratto dalla giurisprudenza di C.d.S. 5174/2002, cit.), onde tenere correttamente conto del fatto che la ricorrente non ha dovuto impegnare in questi anni per l’Amministrazione le proprie energie lavorative, ma ha potuto rivolgerle alla cura d’ogni altro interesse.
Il Collegio condivide, anche nella misura, il parametro equitativo prescelto dal Tribunale, ritenendolo meritevole di conferma.
5. – In conclusione ambo gli appelli sono infondati e vanno respinti.
Si ravvisa, comunque, la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese del giudizio tra le parti costituite.

P. Q. M.

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, respinge gli appelli principale ed incidentale.
Spese del presente grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso a Palermo il 1 febbraio 2007 dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, riunito in camera di consiglio con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Pier Giorgio Trovato, Ermanno de Francisco, estensore, Antonino Corsaro, Filippo Salvia, componenti.

Depositata in segreteria
il 20 aprile 2007

L'articolo Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 20/4/2007 n.361 proviene da Giustamm.

Pres. Numerico, est. Aru
Società Europa Invest Coop. a r.l. (Avv.ti V. Cerulli Irelli e A. Montani) c. Ministero dello Sviluppo Economico, Direzione Generale per il Coordinamento degli incentivi alle imprese (Avv. Stato), Banca Nazionale del Lavoro s.p.a. (Avv. A. Clarizia), Regione Autonoma della Sardegna (n.c.), Assicurazioni Generali s.p.a. (n.c.)

sulla giurisdizione ordinaria sulle controversie concernenti la revoca di contributi pubblici e sulla caducazione, a seguito di declinatoria di giurisdizione, delle misure cautelari concesse, non ostando a tale conseguenza la sentenza n. 77/2007 della Corte Costituzionale

1. Contributi e sovvenzioni – Agevolazioni ex. L. 488/1992 – Revoca – Controversie – Giurisdizione del G.O. – Sussiste – Ragioni

2. Giurisdizione e competenza – Declinatoria di giurisdizione del G.A. – Caducazione delle misure cautelari concesse – Sussiste – Sopravvenienza della sentenza della C. Cost. n. 77/2007 – Non rileva – Ragioni

1. Il destinatario di finanziamenti o sovvenzioni pubbliche vanta, nei confronti dell’Autorità concedente, una posizione tanto di interesse legittimo (rispetto al potere dell’Amministrazione di annullare i provvedimenti di attribuzione dei benefici per vizi di legittimità ovvero di revocarli per contrasto originario con l’interesse pubblico) quanto di diritto soggettivo (relativamente alla concreta erogazione delle somme di denaro oggetto del finanziamento e alla conservazione degli importi a tale titolo già riscossi o da riscuotere), con la conseguenza che il giudice ordinario è competente a conoscere le controversie instaurate per ottenere gli importi dovuti o per contrastare l’Amministrazione che, servendosi degli istituti della revoca, della decadenza o della risoluzione, abbia ritirato il finanziamento o la sovvenzione sulla scorta di un preteso inadempimento, da parte del beneficiario, degli obblighi impostigli dalla legge o dagli atti concessivi del contributo (1).

2. A seguito di declinatoria di giurisdizione, vengono meno le misure cautelari interinalmente concesse nelle more della decisione, non ostando a tale conseguenza la recente pronuncia n. 77 del 12 marzo 2007 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 30 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nella parte in cui non prevede che gli effetti, sostanziali e processuali, prodotti dalla domanda proposta a giudice privo di giurisdizione si conservino nel processo proseguito davanti al giudice munito di giurisdizione, non rientrando nell’ambito di tale decisione le misure d’urgenza concesse dal giudice privo di giurisdizione per evitare, nelle more della delibazione sulla propria competenza a decidere, il prodursi di danni gravi ed irreparabili.

— *** —

(1) Cfr. di recente TAR Liguria, Sez. II, 26 ottobre 2006 n. 1259.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 920/2006 proposto dalla

Società Europa Invest Coop. a r.l., in persona del legale rappresentante sig. Giovanni Barbagli, rappresentata e difesa per procura a margine dell’atto introduttivo del giudizio dagli avv.ti Vincenzo Cerulli Irelli ed Alessia Montani ed elettivamente domiciliata in Cagliari, via Granturco n. 4, presso lo studio dell’avv. Massimo Macciotta,

contro

il Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro in carica,

la Direzione Generale per il Coordinamento degli incentivi alle imprese, in persona del Direttore Generale p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato presso i cui uffici di Cagliari, in via Dante n. 23, sono per legge domiciliati,

la Banca Nazionale del Lavoro s.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Clarizia ed elettivamente domiciliato in Cagliari, Piazza del Carmine n. 22, presso lo studio dell’avv. Pilar Sanjust,

e nei confronti

della Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente in carica, non costituita in giudizio,

la società Assicurazioni Generali s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio,

per l’annullamento

del decreto del Ministero dello Sviluppo Economico – Direzione Generale per il Coordinamento degli incentivi alle imprese dell’11 luglio 2006 col quale è stata disposta la revoca del decreto n. 27241/96 recante la concessione di agevolazioni ai sensi della legge n. 488/92 per la realizzazione di un cantiere navale in Sardegna, località Santa Giusta, Oristano;
della nota in data 23.10.2006 con la quale la BNL ha chiesto la restituzione della somma a suo tempo erogata alla società ricorrente, rivalutata, per un importo pari ad euro 12.685.576,61.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il consigliere Tito Aru;

Uditi all’udienza pubblica del 21 marzo 2007 l’avv. Vincenzo Cerulli Irelli per la ricorrente, l’avv. Pilar Sanjust in sostituzione dell’avv. Angelo Clarizia per la BNL e l’avvocato dello Stato Anna Maria Bonomo per l’Amministrazione statale;

Considerato:
– che col ricorso in esame, notificato il 14 novembre 2006 e depositato il successivo giorno 21, la società Società Europa Invest Coop. a r.l ha impugnato il decreto col quale il Ministero dello Sviluppo Economico ha disposto la revoca del finanziamento concessole con d.m. 20 novembre 1996 per inadempimento del beneficiario;
– che per consolidato orientamento del giudice del riparto, il destinatario di finanziamenti o sovvenzioni pubbliche vanta, nei confronti dell’Autorità concedente, una posizione tanto di interesse legittimo ( rispetto al potere dell’Amministrazione di ann
– che la giurisprudenza amministrativa si è da tempo uniformata a tale orientamento, precisando che “Nella materia dei contributi, delle sovvenzioni e dei finanziamenti pubblici, la posizione giuridica del privato nella fase procedimentale successiva al provvedimento attributivo del beneficio riveste i connotati del diritto soggettivo, allorché si faccia questione della conservazione della disponibilità della somma percepita di fronte alla contraria posizione assunta dalla p.a. con provvedimenti che, pur variamente definiti (revoca, decadenza, risoluzione), siano assunti in funzione dell’attuazione dello scopo che si è voluto agevolare, e ciò in quanto non si tratta di effettuare una ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato (come nel momento di stabilire se concedere o no il finanziamento), ma soltanto di valutare se siano stati rispettati gli obblighi presi o imposti (in termini, da ultimo: TAR Liguria, Sez. II, 26 ottobre 2006 n. 1259);

– che tale orientamento, dal quale il Collegio non ravvisa motivo per discostarsi, non trova ragione di ripensamento nel richiamo operato dalla parte ricorrente all’art. 21 quinquies della legge 7 agosto 1990 n. 241 come integrata dalla legge 11 febbraio 2005 n. 15 in quanto, a prescindere da ogni altra questione, tale disposizione si riferisce esclusivamente alle ipotesi di revoca di un provvedimento determinata da sopravvenuti motivi di interesse pubblico o da mutamento della situazione di fatto o da nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, fattispecie ben diverse da quella in esame caratterizzata dal ritenuto inadempimento del beneficiario della contribuzione;

– che neppure, come ipotizzato dalla difesa pubblica, può ritenersi sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo in ragione del fatto che il provvedimento di revoca viene impugnato deducendo profili di illegittimità che attengono all’uso dei poteri autoritativi esercitati dalla P.A. (mancata concessione di una proroga del termine fissato per l’adempimento) giacchè, a ben vedere, il provvedimento impugnato è tutto incentrato sull’inadempimento degli obblighi del concessionario rilevati dalla banca incaricata dell’istruttoria mentre l’istanza di sospensione del termine presentata dalla ricorrente era già stata respinta con provvedimento dell’11 febbraio 2004, peraltro non impugnato;

– che per le ragioni che precedono il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione;

– che per effetto della presente pronuncia vengono meno gli effetti della misura cautelare interinalmente concessa avverso il disposto recupero con ordinanza n. 38/2007 del 25 gennaio 2007, non ostando a tale conseguenza la recente pronuncia n. 77 del 12 marzo 2007 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 30 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali), nella parte in cui non prevede che gli effetti, sostanziali e processuali, prodotti dalla domanda proposta a giudice privo di giurisdizione si conservino, a seguito di declinatoria di giurisdizione, nel processo proseguito davanti al giudice munito di giurisdizione, non rientrando nell’ambito di tale decisione le misure d’urgenza concesse dal giudice privo di giurisdizione per evitare, nelle more della delibazione sulla propria competenza a decidere, il prodursi di danni gravi ed irreparabili;

– che quanto alle spese di giudizio, può disporsene l’integrale compensazione fra le parti costituite in giudizio.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE PRIMA

Dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso in epigrafe.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 21 marzo 2007 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l’intervento dei Signori Magistrati:

– Paolo Numerico, Presidente,
– Silvio Ignazio Silvestri , Consigliere,
– Tito Aru, Consigliere, estensore.

Depositata in segreteria oggi 20/04/2007

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione I – Sentenza – 20/4/2007 n.716 proviene da Giustamm.

Pre.Marcella Colombati – Est. Luigi Viola
Romano (avv. C. Barone) c. Comune di Gallipoli (n.c.).

in tema di condono edilizio

1. Edilizia e urbanistica – Abusi edilizi e condono – Condono edilizio ex art.32 commi 25 ss., d.l. n.269 del 2003 – Precedenti provvedimenti di condono – E’ notevolmente più complesso.

2. Edilizia e urbanistica – Abusi edilizi e condono – Condono edilizio ex art.32 comma 27 lett. d), d.l. n.269 del 2003 – Requisito della conformità urbanistica – Finalità.

3. Edilizia e urbanistica – Abusi edilizi e condono – Condono edilizio ex art.32 comma 27 lett. d), d.l. n.269 del 2003 – Vincoli – Individuazione.

1. In tema di condono edilizio, la sistematica dell’art. 32 commi 25 ss., d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003 n. 326) è notevolmente più complessa di quella dei due precedenti provvedimenti di condono e prevede una particolare strutturazione che, nell’ipotesi dei vincoli previsti dall’art. 32 comma 27 lett. d), comporta l’obbligo di verificare la compatibilità urbanistica delle opere, così dando vita ad una soluzione normativa che si avvicina fortemente all’istituto dell’accertamento di conformità previsto dall’art. 36, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, piuttosto che ai provvedimenti di sanatoria edilizia finora conosciuti.

2. In tema di condono edilizio, la presenza del requisito della conformità urbanistica previsto dall’art. 32 comma 27 lett. d), d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003 n. 326) assume rilevanza solo ai fini dell’ammissibilità del condono e non importa sicuramente l’<> accoglimento dell’istanza; pertanto, permane la necessità di rispettare le previsioni dei <> (richiamate dall’art. 32 comma 25, d.l. 269 del 2003) e, quindi, anche gli artt. 32 e 33, in ordine alla rilevanza dei vincoli presenti sulle aree interessate dal condono.

3. In tema di condono edilizio, l’art. 32, comma 27 lett. d), d.l. 30 settembre 2003 n. 269, opera un rinvio ai <> e, quindi non attribuisce rilevanza ai soli vincoli imposti direttamente dalla legge, ma anche ai vincoli istituiti, sulla base di una previsione di legge, attraverso la mediazione di un provvedimento amministrativo.

composto dai signori magistrati:
Dott. Marcella Colombati Presidente

Dott. Luigi Viola Componente relatore

Dott. Silvio Lomazzi Componente

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti:

I

n. 1532/2005 proposto dal
Sig. Fabrizio Romano, rappresentato e difeso dall’Avv. Carlo Barone, come da mandato a margine del ricorso, elettivamente domiciliato in Lecce, via C. Costadura n. 1, presso lo studio dell’Avv. Carlo Serafini

contro

il Comune di Gallipoli, in persona del Sindaco in carica pro tempore, non costituito in giudizio

per l’annullamento
del provvedimento 7.12.2004 prot. n. 0044206 del Dirigente dell’Area delle Politiche territoriali ed infrastrutturali-Sportello unico per l’edilizia e le attività produttive del Comune di Gallipoli avente ad oggetto la declaratoria di non ricevibilità della domanda di sanatoria edilizia ex art. 32, 25° comma del d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003 n. 326) presentata dal ricorrente in data 7.12.2004; nonché di ogni atto presupposto, connesso o comunque collegato;

II

n. 528/2006 proposto dal

Sig. Fabrizio Romano rappresentato e difeso dall’Avv. Carlo Barone, come da mandato a margine del ricorso, elettivamente domiciliato in Lecce, via C. Costadura n. 1, presso lo studio dell’Avv. Carlo Serafini

contro

il Comune di Gallipoli, in persona del Sindaco in carica pro tempore, non costituito in giudizio

per l’annullamento
dell’ordinanza 9.1.2006 n. 13 con la quale il Dirigente dell’Area delle Politiche territoriali ed infrastrutturali-Sportello unico per l’edilizia e le attività produttive del Comune di Gallipoli ha dichiarato la non ricevibilità della domanda di sanatoria edilizia ex art. 32, 25° comma del d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003 n. 326) presentata dal ricorrente in data 7.12.2004 ed ha ordinato la demolizione delle opere abusivamente realizzate ed oggetto della domanda di condono; nonché di ogni atto presupposto, connesso o comunque collegato.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti di causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 22 marzo 2007 la relazione del Consigliere Dott. Luigi Viola e udito, altresì, l’Avv. Carlo Barone per il ricorrente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

In data 7.12.2004, il ricorrente chiedeva all’Amministrazione comunale di Gallipoli la sanatoria, ai sensi ex art. 32, 25° comma del d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003 n. 326), delle opere abusivamente realizzate sull’immobile di sua proprietà sito in località “Conca d’Oro” prolung. Via Dante Alighieri riportata in catasto al fg. 16, p.lla 619, sub. 5.
Con provvedimento 7.12.2004 prot. n. 0044206, il Dirigente dell’Area delle Politiche territoriali ed infrastrutturali-Sportello unico per l’edilizia e le attività produttive del Comune di Gallipoli dichiarava non ricevibile la domanda di sanatoria edilizia; il provvedimento negativo era impugnato dal ricorrente, con il ricorso R.G. n. 1532/2005, per: 1) violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione degli artt. 7, 8 e 10 bis della l. 241 del 1990, violazione del principio del giusto procedimento, eccesso di potere per erronea presupposizione in diritto, irragionevolezza dell’azione amministrativa, carenza istruttoria; 2) eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e in diritto, violazione, falsa ed erronea applicazione dell’art. 2, comma 1 della l.r. 23.12.2003 n. 28; 3) violazione di legge per errata applicazione del combinato disposto d.l. 269 del 2003 e d.lgs. 42 del 2004, violazione del giusto procedimento; 4) violazione di legge per falsa ed erronea applicazione degli artt. 33 della l. 47 del 1985 e 32, 27° comma del d.l. 269 del 2003; 5) eccesso di potere anche in relazione all’art. 32, 43° comma d.l. 269 del 2003; 6) eccesso di potere, falsa ed erronea applicazione della legge e illogicità manifesta.
Alla camera di Consiglio del 22.9.2005, la Sezione respingeva, con l’ordinanza n. 1077/2005, l’istanza cautelare presentata da parte ricorrente.
Con nota 22.7.2005 prot. n. 0031480, l’Amministrazione comunale di Gallipoli comunicava al ricorrente i motivi che impedivano l’accoglimento dell’istanza di condono ed invitava lo stesso a presentare le proprie osservazioni, ai sensi dell’art. 10 bis della l. 7 agosto 1990 n. 241 (aggiunto dall’art. 6 della legge 11 febbraio 2005 n. 15).
Con successiva ordinanza 9.1.2006 n. 13, il Dirigente dell’Area delle Politiche territoriali ed infrastrutturali-Sportello unico per l’edilizia e le attività produttive del Comune di Gallipoli dichiarava la non ricevibilità della domanda di sanatoria edilizia ex art. 32, 25° comma del d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003 n. 326) presentata dal ricorrente in data 7.12.2004 e ordinava la demolizione delle opere abusivamente realizzate ed oggetto della domanda di condono; il provvedimento di diniego era fondato sulla seguente motivazione: «rilevato che l’area in questione è soggetta a vincoli (vincoli di cui all’art. 32, comma 43 del D.L. n° 269/2003, convertito in Legge n° 326/03)….che ai sensi del comma 27 lettera D dell’art. 32 della legge 326/2003 e successive modificazioni e integrazioni non sono sanabili le opere realizzate: “su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici”; Visto che le osservazioni presentate non sono idonee a superare i rilevi mossi atteso che l’intervento rientrante nelle tipologie di illecito 1, 2, 3 non è conforme alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici in quanto dalla documentazione in possesso risulta che: la tipologia dichiarata è la n° 1».
L’ordinanza era impugnata dal ricorrente, con il ricorso R.G. n. 528/2006, per: 1) violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione degli artt. 7, 8 e 10 bis della l. 241 del 1990, violazione del principio del giusto procedimento, eccesso di potere per erronea presupposizione in diritto, irragionevolezza dell’azione amministrativa, carenza istruttoria; 2) eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e in diritto, violazione, falsa ed erronea applicazione dell’art. 2, comma 1 della l.r. 23.12.2003 n. 28; 3) violazione di legge per errata applicazione del combinato disposto d.l. 269 del 2003 e d.lgs. 42 del 2004, violazione del giusto procedimento; 4) violazione di legge per falsa ed erronea applicazione degli artt. 33 della l. 47 del 1985 e 32, 27° comma del d.l. 269 del 2003; 5) eccesso di potere anche in relazione all’art. 32, 43° comma d.l. 269 del 2003; 6) eccesso di potere, falsa ed erronea applicazione della legge e illogicità manifesta; 7) eccesso di potere; 8) eccesso di potere, non necessità dell’atto autorizzatorio edilizio; 9) inesistenza di pregiudizio paesaggistico.
Alla camera di Consiglio del 20.4.2006, la Sezione respingeva, con l’ordinanza n. 429/2006, l’istanza cautelare presentata da parte ricorrente.
All’udienza del 22 marzo 2007 i ricorsi passavano quindi in decisione

DIRITTO

In via preliminare è necessario procedere alla riunione, per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva, dei ricorsi oggi in decisione.
Il ricorso R.G. 1532/2005 deve poi essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse; il primo provvedimento di diniego (o, meglio, di “non ricevibilità”) di condono è stato, infatti, superato dalla successiva ordinanza 9.1.2006 n. 13, emessa dopo l’attivazione delle garanzie partecipative previste dall’art. 10 bis della l. 241 del 1990 ed impugnata dal ricorrente con il ricorso R.G. n. 528/2006.
Per quello che riguarda il primo motivo del ricorso R.G. n. 528/2006, la Sezione deve rilevare che la semplice lettura dell’atto impugnato evidenzia chiaramente come la comunicazione prevista dall’art. 10 bis della l. 7 agosto 1990 n. 241 (aggiunto dall’art. 6 della legge 11 febbraio 2005, n. 15), sia stata effettuata con la nota 22.7.2005 prot. n. 0031480; è quindi positivamente esclusa ogni possibile lesione delle garanzie partecipative, avendo peraltro presentato il ricorrente le proprie osservazioni in ordine ai motivi ostativi all’accoglimento della domanda di condono.
I successivi motivi di ricorso n. 2, 3, 4 e 9 sono poi caratterizzati da una base logica comune e da importanti connessioni e possono pertanto essere esaminati congiuntamente.
La problematica della possibilità di applicare la sanatoria edilizia prevista dall’art. 32, commi 25 e ss. del d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003, n. 326) anche agli immobili realizzati su aree vincolate è già stata affrontata negativamente dalla giurisprudenza della Corte di cassazione penale (Cass. penale, sez. IV, 12 gennaio 2005 n. 12577) e dei T.A.R. (T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 3 agosto 2005 n. 10563), con riferimento alla possibile operatività della sospensione dei procedimenti sanzionatori prevista dagli articoli 38 e 44 della l. 18 febbraio 1985 n. 47.
L’orientamento negativo della giurisprudenza ha poi trovato più matura espressione in alcune decisioni di T.A.R., che hanno rilevato la necessità di escludere dalla «sanatoria gli immobili soggetti a vincolo ambientale e paesaggistico allorché le opere abusive contrastino con lo strumento urbanistico in vigore (nella fattispecie il lotto aveva esaurito la sua capacità edificatoria ed il rilascio della concessione si poneva in contrasto con le N.T.A. del P.R.G.)» (T.A.R. Veneto, sez. II, 19 giugno 2006 n. 1884; T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 16 marzo 2006 n. 3043; 8 febbraio 2007 n. 963).
L’orientamento giurisprudenziale è condiviso dalla Sezione e deve essere ribadito con una serie di precisazioni, rese necessarie dal dibattito dottrinale e giurisprudenziale originato dalla previsione di sanatoria.
L’art. 32, comma 27, lett. d) del d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003, n. 326) esclude che possano essere sanate le opere abusive che «siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici».
Con tutta evidenza, si tratta, quindi, di una previsione che esclude dalla sanatoria le opere abusive realizzate su aree caratterizzate da una determinata tipologia di vincoli (in particolare, i vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali), subordinando, però, l’operatività dell’esclusione a due condizioni, costituite:
1) dal fatto che il vincolo sia stato istituito prima dell’esecuzione delle opere abusive;

2) che le opere, realizzate «in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio», non possano essere ritenute «conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici».

Dalla ricostruzione sistematica delle due limitazioni all’operatività del divieto di condono in aree paesaggisticamente vincolate, emerge un sistema che permette la sanatoria delle opere realizzate sulle aree in discorso solo in due ipotesi, caratterizzate dalla natura disgiuntiva e costituite:
1) dalla realizzazione delle opere abusive prima dell’imposizione dei vincoli previsti dall’art. 32, comma 27 lett. d) del d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (in questo caso, si tratta della mera riproposizione di una caratteristica di base anche dei due precedenti provvedimenti di condono che ha già ottenuto espressione normativa, con riferimento ai vincoli di inedificabilità assoluta, nella previsione dell’art. 33, 1° comma della l. 47 del 1985);

2) dal fatto che le opere oggetto di sanatoria, sia pure non autorizzate o difformi dal «titolo abilitativo edilizio», siano comunque «conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici».

Ben si comprende, pertanto, come la novità sostanziale della previsione sia costituita dall’inserimento del requisito della conformità urbanistica delle opere oggetto di sanatoria all’interno di una fattispecie (il condono edilizio) che, al contrario, prescinde normalmente da una simile problematica; ed in effetti, questa particolare caratterizzazione è stata chiaramente percepita dalla giurisprudenza (T.A.R. Veneto, sez. II, 19 giugno 2006 n. 1884; T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 16 marzo 2006 n. 3043; 8 febbraio 2007 n. 963) che ha escluso la sanabilità delle opere abusive realizzate in aree vincolate e non conformi alla strumentazione urbanistica.
La sistematica dell’art. 32, commi 25 e ss. del d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003, n. 326) è pertanto notevolmente più complessa di quella dei due precedenti provvedimenti di condono e prevede una particolare strutturazione che, nell’ipotesi dei vincoli previsti dall’art. 32, comma 27 lett. d), comporta l’obbligo di verificare la compatibilità urbanistica delle opere, così dando vita ad una soluzione normativa che si avvicina fortemente all’istituto dell’accertamento di conformità previsto dall’art. 36 del d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380, piuttosto che ai provvedimenti di sanatoria edilizia finora conosciuti.
Del resto, la particolare originalità della soluzione non deve certo meravigliare; anche con riferimento al “terzo condono”, la Corte costituzionale (Corte cost. 28 giugno 2004 n. 196, punto n. 23 della motivazione) ha, infatti, avuto modo di ribadire come i provvedimenti di sanatoria edilizia costituiscano oggetto di un difficile bilanciamento tra interessi diversi (quelli della tutela del paesaggio, della cultura, della salute, del diritto all’abitazione e al lavoro, e, non ultimo, l’interesse finanziario dello Stato, alla base dei provvedimenti di condono) e, come, quindi, debba essere trovato «un punto di equilibrio……..(e) contemperamento dei valori in gioco» che, nel caso di specie, è stato normativamente individuato in una disciplina limitativa che, in presenza di abusi realizzati in zone vincolate, ritiene necessario il requisito aggiuntivo della conformità urbanistica delle opere realizzate.
La soluzione sopra richiamata è poi confermata dall’esame più approfondito delle fonti normative che regolamentano la materia.
In via preliminare, la Sezione ritiene necessario precisare come la presenza del requisito della conformità urbanistica previsto dall’art. 32, comma 27 lett. d) del d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003, n. 326) assuma rilevanza solo ai fini dell’ammissibilità del condono e non importi sicuramente l’«automatico» accoglimento dell’istanza; permane, pertanto, la necessità di rispettare le previsioni dei «capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47» (richiamate dall’art. 32, comma 25 del d.l. 269 del 2003) e, quindi, anche gli artt. 32 e 33, in ordine alla rilevanza dei vincoli presenti sulle aree interessate dal condono.
Ben si spiega, pertanto, la disposizione («fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985 n. 47»), inserita all’inizio del già citato art. 32, comma 27 del d.l. 269 del 2003 e spesso considerata espressione di un sistema normativo che imporrebbe la sanatoria anche delle opere realizzate su aree vincolate e non conformi alla strumentazione urbanistica; al contrario, ad avviso della Sezione, la previsione in discorso, si limita a riaffermare la necessità di rispettare gli artt. 32 e 33 della l. 47 del 1985 (e, quindi, anche di acquisire il parere dell’autorità preposta al vincolo, ai sensi dell’art. 32), ovviamente nelle ipotesi in cui l’istanza di condono sia ammissibile, sussistendo cioè la compatibilità urbanistica delle opere abusivamente realizzate prevista dall’art. 32, comma 27 lett. d) del d.l. 269 del 2003.
Analogamente, del tutto irrilevante è la modificazione della previsione dell’art. 32 della l. 47 del 1985 disposta dall’art. 32, comma 43 del d.l. 269 del 2003; a prescindere dal fatto che la disposizione in discorso ha un campo di operatività ben maggiore dei vincoli previsti dall’art. 32, comma 27 lett. d) del d.l. 269 del 2003 (si vedano, ad es., i vincoli urbanistici relativi alla destinazione ad edifici pubblici o a spazi pubblici previsti dall’art. 32, 2° comma lett. b) della l. 47 del 1985), si è già rilevato come il parere di compatibilità delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo mantenga rilevanza nella nuova sistematica, con riferimento alle ipotesi in cui l’istanza di condono sia ammissibile, per effetto proprio della compatibilità urbanistica delle opere abusivamente realizzate.
Sostanzialmente ininfluente ai fini della risoluzione della questione che ci occupa è poi la sentenza della Corte costituzionale 10 febbraio 2006 n. 49 (ed in particolare, il punto 9.1. della motivazione); la decisione in discorso si è, infatti, occupata di una previsione (l’art. 3, comma 1 della l. r. Lombardia 3 novembre 2004 n. 31 che recita: «nelle aree soggette a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, nonché dei beni ambientali e paesaggistici, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora il vincolo comporti inedificabilità assoluta e sia stato imposto prima dell’esecuzione delle opere») che non è assolutamente in contrasto, a differenza di altre previsioni, con la sistematica sopra richiamata (e la circostanza è confermata dallo stesso svolgimento della vicenda che ha visto la Regione Lombardia e l’Avvocatura dello Stato concordare sull’assoluta coerenza della normativa regionale con la normativa statale).
Sempre con riferimento alla normativa regionale, la Sezione non può mancare di rilevare la sostanziale irrilevanza delle modificazioni disposte, dall’art. 4 della l.r. Puglia 3 novembre 2004 n. 19, all’art. 2, 1° comma della l.r. 23 dicembre 2003 n. 28; anche dopo l’eliminazione dell’inciso che escludeva la sanabilità degli abusi realizzati su aree «soggette ai vincoli di cui all’articolo 32 della L. n. 47/1985», la legislazione regionale si limita, infatti, a recepire la legislazione statale e non prevede soluzioni normative che possano superare la limitazione prevista dall’art. 32, 27° comma lett. d) del d.l. 269 del 2003 (il riferimento alla legislazione regionale è quindi sostanzialmente superfluo al fine della risoluzione della problematica che ci occupa).
Quanto sopra rilevato, in ordine alla particolare natura di bilanciamento di interessi del condono edilizio, esclude poi che possano esplicare un qualche ruolo nella vicenda (per la verità, secondo meccanismi giuridici non del tutto chiariti) provvedimenti di sanatoria o autorizzatori caratterizzati da diversi presupposti e finalità, come:
1) l’accertamento di compatibilità paesaggistica previsto dall’art. 1, 37° comma della l. 15 dicembre 2004 n. 308 (in questo senso, T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 13 gennaio 2006 n. 651; sez. VI 8 febbraio 2007 n. 963); istituto, per di più, finora prevalentemente riferito dalla giurisprudenza ai soli effetti penali (T.A.R. Campania Napoli, sez. VI 8 febbraio 2007 n. 963) ed agli abusi non costituenti volumetria (T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 2 gennaio 2006 n. 19);

2) l’accertamento di compatibilità paesaggistica previsto dall’art. 167, 4° comma del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42; istituto oggi operativo anche sul piano amministrativo, per effetto della nuova previsione dell’art. 146, 12° comma del d.lgs. 42 del 2004 (come modificato dall’art. 16 del d.lgs. 24 marzo 2006 n. 157), ma di applicazione comunque limitata alle sole opere che non abbiano «determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati»;

3) gli accertamenti di compatibilità paesaggistica previsti dall’art. 182, comma 3 bis del d.lgs. 42 del 2004 (come modificato dall’art. 29 del d.lgs. 24 marzo 2006 n. 157), destinati ad operare con esclusivo riferimento ai «procedimenti relativi alle domande di autorizzazione paesaggistica in sanatoria presentate entro il 30 aprile 2004 non ancora definiti alla data di entrata in vigore del presente comma, ovvero definiti con determinazione di improcedibilità della domanda per il sopravvenuto divieto, senza pronuncia nel merito della compatibilità paesaggistica dell’intervento» e, quindi, nella sola fase transitoria dell’entrata in vigore del Codice dei beni culturali e del paesaggio e con precise limitazioni temporali e contenutistiche (limitazioni che escludono comunque l’applicabilità dell’istituto alla presente fattispecie).

Venendo all’esame della fattispecie concreta, deve, in primo luogo, rilevarsi come la stessa parte ricorrente individui i vincoli presenti sull’area in questione nel «vincolo paesaggistico e …. idrogeologico», si tratta, quindi, di vincoli sicuramente riportabili alla previsione limitativa dell’art. 32, 27° comma lett. d) del d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003 n. 326).
A questo proposito, la Sezione ritiene necessario operare solo due precisazioni, relative alla problematica dell’individuazione dei vincoli rilevanti ai fini della previsione limitativa dell’art. 32, 27° comma lett. d) del d.l. 30 settembre 2003 n. 269.
La prima precisazione attiene alla necessità di riferire la previsione in questione, non solamente a singoli immobili vincolati per effetto di un provvedimento puntuale, ma alle aree rientranti nelle definizioni tipologiche previste dai provvedimenti di tutela; del resto, la soluzione è già stata affermata dalla giurisprudenza che ha rilevato come, «nella sua onnicomprensività, la legge non fa riferimento alcuno a vincoli imposti in individuo, e, al contrario, il riferimento espresso ai vincoli ambientali, paesistici, idrogeologici induce viceversa ad escludere che il legislatore si sia riferito a vincoli imposti su singoli beni e che invece abbia consapevolmente optato per una più rigida tutela di beni sensibili quali quelli attinti – genericamente – da vincoli ambientali e paesistici per la stessa rilevanza degli interessi sottesi» (T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 16 marzo 2006 n. 3043).
La seconda riguarda la stessa struttura della norma che opera un rinvio ai «vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali» e, quindi, contrariamente a quanto affermato da parte ricorrente, non attribuisce rilevanza ai soli vincoli imposti direttamente dalla legge, ma anche ai vincoli istituiti, sulla base di una previsione di legge, attraverso la mediazione di un provvedimento amministrativo, come nel caso del P.U.T.T. Paesaggio vigente nella Regione Puglia (approvato con delib. G.R. Puglia 15.12.2000 n. 1748 ed emanato in applicazione delle previsioni degli artt. 4 e 8 della l.r. 31.5.1980 n. 56 e dell’art. 146, 1° comma del d.lgs. 29.10.1999 n. 490; si veda, a questo proposito, la delib. G.R. Puglia 30.9.2002 n. 1422) ed in generale, dei piani paesaggistici oggi previsti dall’art. 143 e 156 del d.lgs. n. 42 del 2004.
Per quello che riguarda la conformità urbanistica delle opere oggetto di sanatoria, la Sezione deve rilevare come la soluzione seguita dall’Amministrazione comunale di Gallipoli sia sostanzialmente immune da censure; trattandosi di istanza di sanatoria riferita alla tipologia 1 («opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici») dell’Allegato 1 al d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003 n. 326), la non conformità delle opere oggetto di sanatoria alla disciplina urbanistica è, infatti, in re ipsa e deriva dalle stesse dichiarazioni rese dalla parte ricorrente in sede di presentazione della domanda di condono.
Con riferimento alle censure di cui ai punti 5, 6, 7 e 8 del ricorso, è poi sufficiente rilevare che:
1) è del tutto irrilevante il fatto che l’area in questione sia urbanizzata;

2) del pari irrilevante è il fatto che, sull’area in questione, sia già stata autorizzata la realizzazione di una lottizzazione, quando manchi il titolo autorizzatorio per le opere oggetto di sanatoria;

3) le modeste dimensioni del vano oggetto di sanatoria (m. 4,10 x 4,40) non assumono alcuna rilevanza, trattandosi, con tutta evidenza, di opere soggette all’obbligo di munirsi del permesso di costruire e non sanabili per effetto di quanto sopra rilevato in ordine al divieto di condonare opere, realizzate in zona vincolata e non conformi alla strumentazione urbanistica.

In definitiva, il ricorso R.G. n. 528/2006 è infondato nel merito e deve pertanto essere rigettato; nulla sulle spese, non essendosi costituita l’Amministrazione comunale di Gallipoli.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, III Sezione di Lecce, definitivamente pronunciando sui ricorsi in premessa, così provvede, previa loro riunione:
-dichiara improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso R.G. n. 1532/2005;
-rigetta, in quanto infondato nel merito, il ricorso R.G. n. 528/2006.
Nulla sulle spese.
Così deciso in Lecce, in camera di consiglio il 22 marzo 2007.
Dott. Marcella Colombati – Presidente
Dott. Luigi Viola – Estensore

Pubblicato mediante deposito
in Segreteria il 20.4.2007

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione III – Sentenza – 20/4/2007 n.1690 proviene da Giustamm.

P. G. Lignani – Presidente, A. Ferrari – Estensore
C. B. E. (avv.ti U. Segarelli, F. Blasi e M. Melani) c. COMUNE DI SPOLETO (avv. M. Marcucci) e PROVINCIA DI PERUGIA (n.c.) REGIONE UMBRIA (avv.ti P. Manuali e C. Iannotti) e nei confronti di CONSORZIO SVILUP.AREE INDUS.LI COMPR. TERNI-NARNI SPOLETO (avv. S. Neri e A. Coaccioli)

sui presupposti, le finalità e gli effetti del PIP in variante al PRG nella legislazione regionale umbra

1. Edilizia e urbanistica – PRG – Varianti – PIP – Legislazione regionale Umbria – Condizioni di legittimità.

2. Edilizia e urbanistica – PRG – Varianti – PIP – Istruttoria – Ampiezza e finalità.

3. Edilizia e urbanistica – PRG – Varianti – PIP – Legislazione regionale Umbria – Efficacia – Dichiarazione indifferibilità ed urgenza – E’ prevista.

4.Espropriazione per p.u. – Decreto di esproprio – Competenza – E’ del dirigente.

1. L’art. 30 della L.R. Umbria 21 ottobre 1997 n. 31 prevede che i Comuni possono adottare varianti parziali agli strumenti urbanistici generali anche a mezzo di piani attuativi di iniziativa pubblica o mista a condizione che (esse varianti) non comportino la riduzione complessiva di detti standards urbanistici e che risultino necessarie in presenza di taluni casi espressamente indicati dalla norma.

2. I PIP approvati in variante di P.R.G. hanno natura eccezionale ed assolvono una funzione non solo (e non tanto) urbanistica ma anche (e soprattutto) di politica economica e sociale; l’adozione e l’approvazione di detti strumenti, (proprio perchè approvati in variante di P.R.G.) devono essere assistite da un’istruttoria adeguata e specificamente articolata, idonea a supportare una motivazione rafforzata ed oggettivamente convincente sia sull'”an” (e cioè sulla opportunità del piano in variante) che sul “quantum” (e cioè sul dimensionamento delle aree del piano medesimo rispetto alle prevedibili domande di assegnazione dei lotti). Ciò, ben s’intende, al fine precipuo di bilanciare gli opposti interessi in gioco e cioè: quello (pubblicistico) della collettività che potrà ottenere dallo stesso P.I.P. concreti benefici economici ed anche sociali e quello (privatistico) dei proprietari dei terreni che a seguito del P.I.P in variante potranno subire anche l’espropriazione (in mancanza della cessione volontaria dei terreni stessi).

3. L’approvazione del piano per insediamenti produttivi comporta anche la dichiarazione di indifferibilità ed urgenza delle opere. Invero, il fatto che l’art. 17 della L.R. Umbria 21 ottobre 1997 n. 31 non menzioni anche l’indifferibilità ed urgenza, non è rilevante giacchè la speciale efficacia è stata riconosciuta dalla giurisprudenza in relazione alla ben più remota normativa urbanistica statale (articolo 16, terzultimo comma L. n. 1150/1942) che con riferimento ai “piani particolareggiati” (di esecuzione del P.R.G.) ha l’identica formulazione della predetta legge regionale.

4. Ai sensi dell’art. 21, comma 2 della L.R. Umbria 22 aprile 1997 n. 15, che recepisce il fondamentale principio generale di ripartizione delle competenze all’interno delle Pubbliche amministrazioni (così come sancito a livello nazionale – ai sensi dell’art. 117 della Costituzione – dall’art. 3 del D.Lgs. n. 29/1993 e rafforzato dall’art. 3, comma 2 del D. Lgs. n. 80/1998 e poi ribadito ancora nel D. Lgs. n. 165/2001), l’adozione del decreto di espropriazione è ricompreso negli atti di competenza del dirigente preposto all’apposito ufficio della stessa Amministrazione e non già negli atti di competenza del Presidente della Giunta regionale.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo dell’Umbria

ha pronunciato la seguente

sui ricorsi n. 229/2002 e n. 309/2002 proposti da:

rappresentata e difesa dagli Avv.ti:

SEGARELLI UMBERTO
BLASI FABIO

con domicilio eletto in PERUGIA

VIA PODIANI, 17
presso lo studio del l’Avv.
MARIANI MAURIZIO

contro

COMUNE DI SPOLETO
rappresentato e difeso dall’Avv.:
MARCUCCI MASSIMO
con domicilio eletto in PERUGIA
VIA BAGLIONI N. 10
presso il suo studio

PROVINCIA DI PERUGIA (nel ricorso n. 229/2002)
non costituita in giudizio

REGIONE UMBRIA (nel ricorso n. 309/2002)
rappresentata e difesa dagli Avv.ti:
MANUALI PAOLA
IANNOTTI CASIMIRO
con domicilio eletto in PERUGIA
CORSO VANNUCCI, 30
presso lo studio dell’avv.PAOLA MANUALI

e nei confronti di
CONSORZIO SVILUP.AREE INDUS.LI COMPR. TERNI-NARNI SPOLETO
rappresentato e difeso dall’Avv.:
NERI STEFANO
con domicilio eletto in PERUGIA
PIAZZA ALFANI, 4
presso lo studio dell’Avv. COACCIOLI ANTONIO

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 229/2002:
del “Piano attuativo di iniziativa pubblica” in variante al P.R.G. e di approvazione del Piano Insediamenti Produttivi Loc. S. Giacomo del Comune di Spoleto, di cui ai seguenti atti: adozione: delibere del C.C. di Spoleto 1.10.2000 n. 143 e 15.12.2000 n. 158; disamina/prescrizioni: delibera della G.P. di Perugia 12.03.2001 n. 158; approvazione: delibera del C.C. di Spoleto 6.04.2001 n. 59; quanto alla statuizione di approvazione del P.I.P. e, segnatamente, quanto alla istituzione di un vincolo a carattere espropriativo (ex L. 865/1971, art. 27) riferito all’area della ricorrente;
di eventuali altri atti del procedimento, preliminari, presupposti, preparatori, conseguenti e di attuazione, non noti alla ricorrente.

quanto al ricorso n. 309/2002:
della ”ordinanza” 30 aprile 2002 n. 130 con la quale il Dirigente del Settore LL.PP. del Comune di Spoleto ha disposto l’occupazione d’urgenza, in favore del Comune stesso, delle aree della ricorrente

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Spoleto, della Regione Umbria nel ric. n- 309/2002, e del Consorzio controinteressato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Visti i motivi aggiunti depositati in data 7 marzo 2007 (ric.n. 229/2002) ed in data 1 giugno 2005 (nel ricorso n. 309/2002);
Data per letta, alla pubblica udienza del 7 marzo 2007, la relazione del cons. Annibale Ferrari e udite le parti come da verbale.
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:

1. Gli atti impugnati con i due ricorsi in epigrafe e con i rispettivi motivi aggiunti attengono ad una procedura di adozione ed approvazione di un piano attuativo di iniziativa pubblica in variante al piano regolatore del Comune di Spoleto (per la realizzazione di una nuova zona per gli insediamenti produttivi in località San Giacomo, già a destinazione agricola) nonché alla conseguente procedura di occupazione d’urgenza e di espropriazione delle relative aree.
In mancanza di sufficienti dotazioni di aree industriali, dette procedure di acquisizione di nuove aree sono state espletate per poter beneficiare delle misure di incentivazione previste dalla L.n. 662/1996 in materia di promozione di iniziative economiche in favore di “aree in crisi” comprese nel “contratto d’area” che il Comune di Spoleto aveva stipulato con gli Enti pubblici competenti e le Associazioni di categoria interessate rientrando esso nell’ambito di tali “aree in crisi”.
Le censure che la difesa della ricorrente ha formulato a sostegno della illegittimità dell’operato del Comune prospettano (nel ric.n. 229/2002): A) la violazione degli artt. 27 della L.n. 865 del 1971 e 30 della L.R. n. 31 del 1997; ciò, in quanto il combinato disposto di dette norme non consentirebbe in via di principio l’approvazione di un piano per gli insediamenti produttivi (P.I.P.) in variante al piano regolatore, tranne i casi eccezionali tassativamente stabiliti da detta legge regionale, casi che non comprenderebbero quello in esame. In altri termini, al di là delle eccezioni espressamente previste dalla stessa normativa, il P.I.P. quale atto di pianificazione esecutiva non potrebbe che riguardare zone già destinate ad insediamenti produttivi dagli strumenti urbanistici generali vigenti.
Mai, dunque, il P.I.P. potrebbe in via di principio operare di per sé come atto di variante rispetto a tali strumenti urbanistici generali; B) l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione; ciò, in quanto essendo il P.I.P anche uno strumento di politica economica la decisione di ricomprendere determinati terreni nel piano per insediamenti produttivi dovrebbe discendere da un’attenta ed esaustiva istruttoria tale da comprovare le ben pregnanti e prevalenti esigenze di pubblico interesse che giustifichino poi inevitabilmente l’ablazione degli stessi con sacrificio totale del diritto di proprietà dei soggetti privati coinvolti.
La stessa censura sub B) è stata poi reiterata nei motivi aggiunti con specifico riferimento alla “relazione generale del settembre 2000” di accompagnamento al P.I.P. impugnato, depositata dal Comune di Spoleto a seguito dell’ordinanza istruttoria n. 38/2006.
Nel secondo ricorso (n. 309/2002) proposto contro l’ordinanza di occupazione d’urgenza, viene anzitutto evidenziata l’illegittimità derivata di tale provvedimento per effetto della ritenuta illegittimità dei suoi atti presupposti; poi, in via autonoma, viene dedotta l’ulteriore censura di violazione dell’art. 52 della L.865/1971; ciò, in quanto essendo detta norma riferita unicamente agli interventi di edilizia residenziale pubblica non potrebbe in questo caso giustificare l’effetto di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere, in relazione all’approvazione del progetto del P.I.P. da parte del Consiglio comunale. Infatti, per quest’ultimo tipo di piano a differenza anche di quanto previsto dall’art. 9 della L.n. 167 del 1962 per i piani per l’edilizia economica e popolare, l’art. 27 della L.n. 865/1971 prevede che la relativa approvazione comporta solo la pubblica utilità delle opere ivi previste e non anche l’indifferibilità ed urgenza delle stesse.
Da ultimo, con i motivi aggiunti proposti contro il decreto di espropriazione adottato dal Presidente della Giunta regionale, la difesa della ricorrente prospetta censure di violazione di legge con riferimento all’art. 21, 2° co. della L.R. n. 15 del 1997 ed anche all’art. 6, 7° co. e 21 e 27 3° co. del T.U. sulle espropriazioni (D.P.R. n. 327/2001); ciò, sia perché in questa specifica materia la competenza per i provvedimenti di esproprio spetterebbe alla dirigenza degli enti e non più ai suoi organi politici; sia perché in base all’art. 6 del medesimo T.U. la competenza per le espropriazioni connesse alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità spetterebbe alla stessa autorità competente alla realizzazione dell’opera e non più alla Regione e quindi non più al Presidente di quest’ultima; sia, infine, perché la procedura di esproprio sarebbe stata avviata e conclusa in assenza dei necessari presupposti (indicati dagli artt. 21 e 27 citati) per quanto concerne la determinazione dell’indennità di esproprio ed il deposito della stessa presso la Cassa depositi e prestiti.

2. L’Amministrazione comunale ed il Consorzio intimati si sono costituiti e resistono con eccezioni di rito di merito avverso tutte le predette censure. Nel secondo ricorso (relativamente ai motivi aggiunti) si è pure costituita e resiste la Regione dell’Umbria.

3. Trattenute le cause in decisione già in precedenza riunite con l’ordinanza n. 38 del 2006, il Collegio osserva quanto segue.

4. Le eccezioni di rito sulla tardività e sulla inammissibilità del primo ricorso sono infondate.
4.1. Le difese del Comune e del Consorzio affermano che la ricorrente ha avuto “piena conoscenza” dell’approvazione del P.I.P. fin dal mese di maggio 2001 mentre il ricorso risulta notificato in data 2 maggio 2002.
Tuttavia, in ordine a detta asserita “piena conoscenza” non esiste in atti una valida prova documentale: ciò non solo e non tanto perché la “comunicazione” (dell’avvenuto deposito del piano in Segreteria comunale) che sarebbe stata inviata con raccomandata R/R in data 29/30 maggio 2001 ai proprietari interessati non risulta documentalmente ricevuta dalla ricorrente ma anche (e soprattutto) perché tale “comunicazione” così come effettuata in modo informale sarebbe comunque irrituale ed inidonea allo scopo prescrivendo la legge (artt. 27, 4° co. della legge n. 865/1971 e 8, 4° e 5° co. della legge n. 167/1962) che l’avviso individuale dell’eseguito deposito in questione debba avvenire a mezzo notifica nelle forme previste per gli atti di citazione (e cioè secondo le norme del Codice di Procedura Civile di cui agli artt. 137 e segg.).
4.2 L’altra eccezione di inammissibilità, specificamente riferita dalla difesa comunale alla intervenuta acquiescenza della ricorrente agli effetti delle determinazioni assunte dall’Amministrazione, (salvo quelle attinenti all’indennità di esproprio), è anch’essa infondata perché tutte le censure formulate nel primo ricorso e nei relativi motivi aggiunti non contengono alcuna contestazione sulla misura della indennità di esproprio tant’è che, prescindendo da quest’ultima, esse denunciano in radice l’illegittimità degli atti impugnati con ciò stesso smentendo qualsiasi profilo di acquiescenza desumibile dal contenuto delle “osservazioni” a suo tempo formulate dagli attuali ricorrenti.

5. Così disattese le predette eccezioni di rito, l’esame di merito del primo ricorso giustifica il suo accoglimento: non però sulla base delle dedotte censure di violazione di legge (artt. 27 della L.n. 865/1971 e 30, 3° co. L.R. n. 31/1997) bensì sulla base delle ulteriori censure di difetto di istruttoria e di motivazione.
5.1. Invero, le predette censure di violazione di legge sono infondate perché l’art. 30 della citata legge regionale prevede testualmente che i Comuni possono adottare varianti parziali agli strumenti urbanistici generali anche a mezzo di piani attuativi di iniziativa pubblica o mista a condizione che (esse varianti) non comportino la riduzione complessiva di detti standards urbanistici e che risultino necessarie in presenza di taluni casi espressamente indicati dalla norma.
Orbene, tenuto conto di detta norma di legge regionale, è da rilevare che la specifica variante di P.R.G. approvata con la delibera del P.I.P. in questione non può considerarsi illegittima sia perché non risulta dimostrato che essa comporti una riduzione complessiva degli standards, sia anche perché essa è mirata all’apposizione di vincoli espropriativi e cioè alla realizzazione di una delle ipotesi che per esplicita previsione della stessa legge regionale può ben legittimare la necessità di una variante.
A ciò aggiungasi poi che, in sede di individuazione di aree da destinare ad insediamenti produttivi, anche l’art. 2 del D.P.R. 447/1998 non esclude in via di principio la possibilità di apportare varianti alle previsioni di P.R.G.; il tutto, con l’esplicita statuizione che, in caso di contrasto con dette previsioni, è necessaria una specifica intesa preventiva con la Regione e la Provincia e con le altre Amministrazioni eventualmente competenti.
Intesa che in questo caso, almeno in via informale, non risulta essere mancata, visto che prima dell’adozione del P.I.P. il Comune di Spoleto si è dato carico di richiedere alla Regione la conferma dell’inserimento dell’area nell’ambito del P.U.T. all’epoca in corso di approvazione e di acquisire il parere preventivo della Provincia.
5.2. Le censure di difetto di istruttoria e di motivazione sono invece fondate e come tali consentono di accogliere il primo ricorso, proprio con riferimento a dette specifiche illegittimità.
In proposito, giova anzitutto riscontrare l’anomalia del primo documento istruttorio che ha giustificato l’avvio della procedura in questione, mirata alla realizzazione di una nuova area industriale attrezzata ubicata nella zona compresa tra la strada statale n. 3 Flaminia ed il nuovo tracciato della stessa.
Infatti, da tale documento istruttorio allegato alla delibera di Giunta n. 483 dell’11/11/1999 mentre emergono ben chiare e precise le “premesse” (concernenti sia le ampie previsioni di ottenere incentivi per la promozione di iniziative economiche locali, sia la necessità di disporre allo scopo di aree industriali da utilizzare per tali iniziative “inserite ed approvate”) non altrettanto puntuali e circostanziate risultano le considerazioni: A) circa l’effettiva dotazione delle “aree disponibili”; B) circa la loro “insufficienza” a soddisfare le potenzialità di sviluppo legate al “contratto d’area” ed all’Agenda 2000; C) circa le “assegnazioni in corso sulla base del bando ultimamente attivato”.
In sostanza, al di là dei previsti vantaggi correlati all’acquisizione degli incentivi economici per le aree in crisi ed al finanziamento offerto dalla “Fondazione” della locale Cassa di Risparmio per la progettazione del piano, manca in detto iniziale documento istruttorio una qualsiasi specificazione (soprattutto di tipo quantitativo) in ordine al rapporto tra l’entità delle “aree già disponibili” e di quelle acquisibili con espropriazione (a seguito della approvazione del P.I.P. in variante) rispetto al numero delle imprese già effettivamente interessate o prevedibilmente interessate (in un futuro prossimo o remoto) alla acquisizione delle nuove aree da assegnare a “prezzo politico”.
Né in seguito, quando nel mese di settembre del 2000 venne predisposta la “relazione generale” al P.I.P. impugnato, il Comune di Spoleto si è dato doverosamente carico di rappresentare analiticamente ed in concreto quali fossero le effettive necessità di ampliamento dell’area industriale di San Giacomo in funzione di un fabbisogno attuale o futuro effettivamente prevedibile e correlato a dati concreti attentamente valutati; il tutto, tenendo conto non solo del contesto imprenditoriale già esistente e già interessato all’iniziativa ma anche di quello ragionevolmente configurabile siccome in via di sviluppo nell’ambito delle potenzialità di crescita della economia produttiva locale.
Vero è che in detta “relazione” viene particolarmente evidenziata l’opportunità della scelta dell’area di San Giacomo: in quanto contigua e di completamento rispetto a quella già esistente (e quasi interamente edificata) ed in quanto allocata in una zona che consente un agevole collegamento viario anche extracomunale ed extraregionale.
E’ pur vero, però, che detta specifica valutazione di opportunità “logistica” (frutto dell’ampia discrezionalità certamente spettante in questa materia urbanistica all’Autorità comunale) non può in questo caso ritenersi di per sé esaustiva per legittimare l’approvazione di un P.I.P. in variante del P.R.G., in presenza di un dichiarato ma non adeguatamente comprovato fabbisogno di nuove aree da destinare per l’uso produttivo; fabbisogno che (ripetesi) in questo caso è stato rappresentato solamente con la dichiarata previsione di insediamenti produttivi in via di sviluppo senza però il supporto di dati concreti né sulla effettiva dinamica di crescita delle domande imprenditoriali di assegnazione delle aree, né sul rapporto tra la prevedibile percentuale in crescita di dette domande ed il prevedibile numero dei lotti da porre a disposizione in funzione di un corretto e sufficiente dimensionamento del nuovo P.I.P..
Assolutamente pertinente è da ritenere, dunque, il riferimento ai principi affermati in proposito dal Consiglio di Stato nel parere n. 931 del 2004 e nella sentenza della 4^ Sezione n. 5501 del 10 agosto 2004; principi che la difesa della ricorrente ha richiamato nella memoria del 24 febbraio 2007 e che questo Tribunale condivide anche alla luce della propria sentenza n. 816/2004; ciò a dimostrazione: A) della natura “eccezionale” dei P.I.P. approvati in variante di P.R.G. e della loro caratteristica funzione non solo (e non tanto) urbanistica ma anche (e soprattutto) di politica economica e sociale; B) della consequenziale ineludibile necessità che l’adozione e l’approvazione di detti piani (proprio perchè approvati in variante di P.R.G.) siano assistite da un’istruttoria adeguata e specificamente articolata, tale da supportare una motivazione rafforzata ed oggettivamente convincente sia sull'”an” (e cioè sulla opportunità del piano in variante) che sul “quantum” (e cioè sul dimensionamento delle aree del piano medesimo rispetto alle prevedibili domande di assegnazione dei lotti). Ciò, ben s’intende, al fine precipuo di bilanciare gli opposti interessi in gioco e cioè: quello (pubblicistico) della collettività che potrà ottenere dallo stesso P.I.P. concreti benefici economici ed anche sociali e quello (privatistico) dei proprietari dei terreni che a seguito del P.I.P in variante potranno subire anche l’espropriazione (in mancanza della cessione volontaria dei terreni stessi).

6. Così riscontrata la fondatezza delle predette censure di difetto di istruttoria e di motivazione, il primo ricorso (n. 229/2002) va accolto, lasciando salvi (ben s’intende) gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione potrà adottare sanando tali difetti.
Tale decisione sulla riscontrata illegittimità del P.I.P. giustifica, in via derivata, anche l’accoglimento del secondo ricorso (n. 309/2002) e dei relativi motivi aggiunti, rispettivamente riferiti al decreto di occupazione d’urgenza ed al decreto di espropriazione.

7. Per completezza di esame, giova peraltro soggiungere che, mentre il secondo motivo (autonomo) del ricorso 309/2002 è infondato, l’ulteriore motivo di censura sull’incompetenza del Presidente della Giunta Regionale (in ordine alla pronuncia del decreto di espropriazione) è fondato.
7.1 Sull’infondatezza del predetto secondo motivo del ricorso 309/2002, è sufficiente riportarsi alla sentenza di questo Tribunale pure richiamata dalle difese delle parti resistenti (T.A.R. Umbria n. 803 del 17 dicembre 2004).
Infatti, questo Tribunale ha già precisato in proposito che l’approvazione del piano per insediamenti produttivi comporta, per pacifica giurisprudenza, anche la dichiarazione di indifferibilità ed urgenza delle opere (fra le tante:Cons. Stato Sez. IV 27 ottobre 2003 6631; IV 22 maggio 2000 n. 2939; Sez. II 7 febbraio 1996 n. 402). Invero, il fatto che l’art. 17 della L:R: n. 31/1997 non menzioni anche l’indifferibilità ed urgenza, non è rilevante giacchè la ricordata giurisprudenza si è formata in relazione alla ben più remota normativa urbanistica statale (articolo 16, terzultimo comma L.n. 1150/42) che con riferimento ai “piani particolareggiati” (di esecuzione del P.R.G.) ha l’identica formulazione della predetta legge regionale.
7.2 Sulla fondatezza della predetta censura di incompetenza questo Collegio, condividendo appieno le argomentazioni difensive contenute nei predetti motivi aggiunti, osserva che ai sensi dell’art. 21, 2° co. della L.R. n. 15/1997 l’adozione del decreto di espropriazione, se anche in questo caso fosse di competenza regionale, dovrebbe essere ricompreso negli atti di competenza del dirigente preposto all’apposito ufficio della stessa Amministrazione e non già negli atti di competenza del Presidente della Giunta regionale. Infatti, tale norma di legge regionale recepisce il fondamentale principio generale di ripartizione delle competenze all’interno delle Pubbliche amministrazioni, così come sancito a livello nazionale (ai sensi dell’art. 117 della Costituzione) dall’art. 3 del D.lvo n. 29 del 1993 e rafforzato dall’art. 3, 2° co. del D.Lgvo n. 80 del 1998; principio che, ribadito ancora nel D.Lgvo n. 165 del 2001, impone la netta separazione della gestione politica da quella amministrativa degli Enti pubblici –affidando (in esclusiva) ai dirigenti e non più agli organi politici la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa degli Enti stessi, compresa l’adozione di tutti gli atti che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno (come, in questo caso, il decreto di espropriazione).

8. La predetta censura, dunque, siccome fondatamente riferita alla violazione del generale principio di ripartizione delle competenze all’interno delle Pubbliche amministrazioni, riveste carattere assolutamente assorbente rispetto alle altre e più specifiche censure con le quali la stessa difesa della ricorrente evidenzia ulteriori profili di violazione delle regole sulla competenza con particolare riferimento al recente T.U. sulle espropriazioni (art. 6, 7° co. e artt. 21 e 27, 3° co. posti in correlazione con la disciplina transitoria di cui al successivo art. 57 del D.P.R. n. 327 dell’8 giugno 2001 in vigore dal 30 giugno 2003).
Di guisa che, senza bisogno di approfondire la discutibile questione emergente da tali ulteriori doglianze relative all’effettiva portata applicativa nella fattispecie dell’art. 57 citato (siccome espressamente riferito ai soli “progetti” e non anche ai “piani”), questo Collegio ritiene che tutti gli atti impugnati debbano essere annullati siccome illegittimi, lasciando salvi (ripetesi) gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

9. In conclusione, assorbita ogni altra doglianza per economia di giudizio, i ricorsi in epigrafe con i relativi motivi aggiunti meritano l’accoglimento ai sensi e per gli effetti sopra esposti.
La pronuncia sulle spese di lite segue la regola della soccombenza con la quantificazione ed il riparto di cui al dispositivo.

Il Tribunale Amministrativo dell’Umbria, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe già riuniti, li accoglie e, per l’effetto, annulla tutti gli atti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.
Condanna le parti resistenti al pagamento delle spese di lite nella misura complessiva di 6000 (seimila) euro, di cui 3000 (tremila) euro a carico del Comune di Spoleto; 2000 (duemila) euro a carico del Consorzio per lo Sviluppo delle aree industriali del Comprensorio di Terni, Narni e Spoleto; 1000 (mille) euro a carico della Regione Umbria; il tutto con l’aggiunta degli accessori di legge.

Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del 7 marzo 2007 con l’intervento dei signori:

Avv. Pier Giorgio Lignani – Presidente

Avv. Annibale Ferrari – Consigliere, estensore

Dott. Carlo Luigi Cardoni – Consigliere

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