SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 352 del 2019, proposto da
Consorzio Parts & Services, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Battaglia, Francesco Arceri, Domenico Cavallaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Antonio Battaglia, in Roma, piazza della Libertà , 20;
contro
Comune di San Benedetto del Tronto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marina Di Concetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Principi, in Ancona, via Marsala n. 12;
nei confronti
Officina Meccanica Tirabassi Massimo, in persona del titolare e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimo Ortenzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Maurizio Discepolo, in Ancona, via Matteotti n. 99;
per l’annullamento
previa sospensione
per quanto riguarda il ricorso principale
– della determinazione n. 682 del 5.6.2019, comunicata alla ricorrente in data 18.6.2019, con la quale la Stazione Appaltante aggiudicava, nell’ambito della “Procedura Negoziata mediante richiesta di RDO attraverso il Me.P.A., per l’affidamento del servizio di manutenzione e riparazione dei veicoli plurimarca non compresi in contratti di garanzia/assistenza in dotazione al comune di San Benedetto Del Tronto (pneumatici esclusi) periodo anni 2019/2020/2021. – (CIG) 7777269568“, il servizio bandito e che precede alla ditta individuale Tirabassi Massimo, partita IVA n.01090560440, corrente in San Benedetto del Tronto (AP);
– dei verbali di gara che hanno condotto alla determinazione ed alla aggiudicazione in favore della controinteressata, ancorchè non cogniti.
– di ogni altro atto antecedente, conseguente o, comunque, connesso con gli atti impugnati, ancorchè non conosciuto dalla ricorrente e avverso il quale si fa riserva di motivi aggiunti;
– ad ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o consequenziale a quelli sopra elencati, ancorchè non cognito;
nonchè per la declaratoria di inefficacia ex tunc, ai sensi degli artt. 121 e 122 c.p.a.
del contratto nelle more eventualmente stipulato e/o stipulando tra la società  aggiudicataria e l’Amministrazione resistente,
e per la conseguente condanna
della Stazione Appaltante al risarcimento in forma specifica mediante aggiudicazione dell’appalto e subentro nel contratto eventualmente stipulato, ovvero, in subordine, al risarcimento per equivalente monetario dei danni subiti dal ricorrente in conseguenza dei provvedimenti impugnati;
per quanto riguarda il ricorso incidentale depositato dall’officina Meccanica Tirabassi Massimo il 16 settembre 2019:
degli stessi atti di cui sopra, nella parte in cui la Stazione Appaltante non ha escluso il Consorzio Parts & Services.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Benedetto del Tronto e di Officina Meccanica Tirabassi Massimo;
Visto il ricorso incidentale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2019 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Il Consorzio ricorrente (che si auto qualifica come consorzio stabile di imprese artigiane e che raggruppa oltre ottocento officine disseminate in tutta Italia) ha preso parte alla procedura ad evidenza pubblica indetta dal Comune di San Benedetto del Tronto per l’affidamento, per gli anni 2019, 2020 e 2021, del servizio di manutenzione e riparazione dei veicoli plurimarca in dotazione al Comune e non compresi in contratti di garanzia/assistenza.
La gara è stata svolta in forma telematica attraverso la piattaforma Me.P.A. e si è articolata in una prima fase dedicata all’acquisizione delle manifestazioni di interesse (all’esito della quale sono pervenute tre dichiarazioni di interesse) e nella gara vera e propria (alla quale il Comune ha invitato le tre ditte che avevano manifestato l’interesse, ricevendo perಠle sole offerte dell’attuale ricorrente principale e del controinteressato/ricorrente incidentale).
All’esito della gara, svolta con le modalità  di cui all’art. 36, comma 2, let. b), del D.Lgs. n. 50/2016, è risultata aggiudicataria la ditta Massimo Tirabassi – gestore uscente del servizio – che ha offerto un prezzo complessivo di € 54.039,16, mentre il Consorzio Parts & Services si è collocato al secondo posto, avendo offerto un prezzo complessivo di € 81.147,53.
Una volta venuto a conoscenza dell’aggiudicazione provvisoria, il Consorzio Parts & Services ha inoltrato al Comune un reclamo amministrativo, evidenziando in particolare che l’aggiudicatario non sarebbe in possesso dei requisiti tecnici per svolgere tutte le prestazioni di cui si compone il servizio de quo (nello specifico, la ditta aggiudicataria non possiederebbe le attrezzature per svolgere le riparazioni di carrozzeria, il che sarebbe confermato dal fatto che nel certificato camerale della ditta Tirabassi non è menzionata la relativa attività , la quale ha la classifica ATECO 45.20.2., distinta da quella – 45.20.1. – che si riferisce alle riparazioni meccaniche). Il Comune non ha dato riscontro a tale reclamo, ma, con nota datata 20 marzo 2019, ha richiesto al Consorzio alcuni chiarimenti in merito alla natura dello stesso e alla effettiva affiliazione delle imprese che nell’offerta erano state indicate come esecutrici dell’appalto in caso di aggiudicazione.
Il Consorzio ha riscontrato la nota in data 25 marzo 2019, ritenendo in tal modo di aver chiarito i punti controversi.
E’ seguito quindi il provvedimento di aggiudicazione definitiva, che il Consorzio Parts & Services contesta per i seguenti motivi:
a) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 36 e 83 del D.Lgs. 18/4/2016, n. 50, ed in particolare del principio di rotazione degli inviti. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti. Sviamento di potere;
b) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 36 e 83 del D.Lgs. n. 50/2016, ed in particolare del principio di rotazione degli inviti. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti. Sviamento di potere. Difetto di motivazione;
c) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 83, commi 1 e 3, del D.Lgs. n. 50/2016. Mancata valutazione delle carenze professionali in capo all’aggiudicataria anche alla luce del servizio oggetto della gara.
Il ricorrente ha formulato altresì la domanda di condanna del Comune al risarcimento in forma specifica mediante aggiudicazione dell’appalto, se del caso previa declaratoria di inefficacia del contratto stipulato e/o subentro contrattuale di esso, ovvero, in via subordinata, al risarcimento per equivalente monetario.
2. Si sono costituiti in giudizio il Comune di San Benedetto del Tronto e la controinteressata ditta Tirabassi, chiedendo il rigetto delle domande proposte dal Consorzio Parts & Services. In data 16 settembre 2019 la ditta Tirabassi ha depositato un ricorso incidentale, con cui contesta la mancata esclusione dalla gara del Consorzio Parts & Services, esclusione che sarebbe stata doverosa in ragione del fatto che:
– il ricorrente principale, in base a quanto risulta dalla documentazione acquisita al procedimento ad evidenza pubblica, è un consorzio ordinario (art. 45, comma 2, let. e), del D.lgs. n. 50/2016 e artt. 2602 e ss. c.c.) e dunque in sede di gara avrebbe dovuto specificare nell’offerta quale parte del servizio e della fornitura sarebbe stata eseguita dai singoli operatori riuniti o consorziati ai sensi dell’art. 48, comma 4, del Codice dei contratti pubblici;
– il Consorzio non ha invece provveduto a specificare le parti del servizio che sarebbero state svolte dalle singole consorziate, per cui avrebbe dovuto essere escluso;
– altro profilo di esclusione risiederebbe nella incerta indicazione circa la natura del Consorzio stesso, il quale non ha nemmeno provato che le imprese indicate nell’offerta siano effettivamente consorziate.
3. La causa è stata trattenuta per la decisione di merito alla pubblica udienza del 6 novembre 2019.
Il ricorso principale va respinto, dal che discende l’inammissibilità , per carenza di interesse, del ricorso incidentale.
4. Come si è visto nell’esposizione in fatto, il Consorzio ricorrente principale censura l’operato del Comune sotto due profili (ciascuno dei quali presenta poi diverse articolazioni):
– da un lato, per la violazione del principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti. Le censure in argomento concernono sia il fatto che il Comune ha invitato il gestore uscente (con ciù² violando frontalmente l’art. 36 del Codice dei contratti pubblici, il quale, secondo la giurisprudenza prevalente, si applica a prescindere sia dal tipo di procedura utilizzata dalla stazione appaltante sia dalle modalità  con le quali il gestore uscente si era aggiudicato la gara originaria), sia la circostanza che, seppure si volesse ritenere che il principio di rotazione non imponga in assoluto l’esclusione dell’appaltatore uscente, nella specie il Comune non ha motivato in alcun modo circa la opportunità  di invitare la ditta Tirabassi (tale motivazione, aggiunge il ricorrente principale, avrebbe peraltro dovuto essere esposta nel primo atto della procedura e non giù , come è invece accaduto, nel provvedimento di aggiudicazione definitiva);
– dall’altro lato, per non avere la stazione appaltante accertato che la ditta Tirabassi non è in possesso di tutti i requisiti tecnici richiesti dalla normativa di settore e della lex specialis per lo svolgimento del servizio oggetto della presente gara.
5. Le censure inerenti l’asserita violazione del principio di rotazione sono infondate in relazione a tutti i profili dedotti. Ed infatti:
– la pur doverosa applicazione del principio di rotazione non può dar vita ad una ulteriore causa di esclusione dalle procedure ad evidenza pubblica e dunque il principio in parola non impone alla stazione appaltante il divieto assoluto di invitare alla nuova gara l’appaltatore uscente;
– nè le pertinenti norme del Codice dei contratti pubblici stabiliscono che la decisione di invitare l’appaltatore uscente sia esternata nel primo atto della procedura (la deliberazione a contrattare o, al limite, la lettera d’invito), per cui la procedura non è di per sì© illegittima se tale motivazione viene esternata nel provvedimento di aggiudicazione;
– peraltro, come correttamente eccepito dalla difesa comunale, la tesi di parte ricorrente implicherebbe, in contrasto frontale con l’art. 53, comma 2, let. b), del D.Lgs. n. 50/2016, che gli altri partecipanti conoscerebbero in anticipo l’identità  di uno dei concorrenti. I vari (e non sempre univoci) principi che presidiano le gare ad evidenza pubblica vanno letti ed applicati in maniera coordinata e coerente, in modo da evitare che la pedissequa applicazione di uno di essi metta in crisi gli altri;
– va inoltre considerato che la decisione di invitare l’appaltatore uscente non può essere assunta prima che la stazione appaltante abbia verificato quante manifestazioni di interesse o domande di invito siano state formulate, perchè, come meglio si dirà  nell’alinea seguente, in questo senso si deve anzitutto verificare quale sia lo stato del mercato di riferimento (cfr. art. 36, comma 2, del D.Lgs. n. 50/2016, in cui è più¹ volte ripetuto l’inciso “&ove esistenti&“). In questo senso rileva sia il numero assoluto di operatori del settore (elemento che, nel caso di specie, avrebbe potuto indurre la stazione appaltante a ritenere applicabile il principio di rotazione, visto che le officine attrezzate per svolgere il servizio de quo sono migliaia e dunque “c’è mercato”), sia il numero di quelli che hanno chiesto di partecipare alla specifica gara (sul punto si rimanda all’alinea successivo);
– anche a non voler condividere tali argomenti di ordine generale, nel caso di specie il mancato invito della ditta Tirabassi avrebbe implicato la presentazione di una sola offerta, la quale, come si è visto supra, era peraltro nettamente superiore a quella dell’aggiudicatario. Il principio di rotazione, che non è disciplinato nelle c.d. direttive appalti (essendo un istituto del diritto interno, specifico delle gare sotto soglia), si deve dunque coordinare con alcuni principi costituzionali ai quali la P.A. è tenuta ad ispirare la propria azione. Vengono in particolare in rilievo i principi di cui all’art. 97 Cost., nella parte in cui esso impone alle amministrazioni pubbliche di concorrere all’obiettivo del pareggio di bilancio di cui all’art. 81 Cost. (e dunque al contenimento della spesa pubblica) e di agire in modo da garantire il buon andamento;
– nella specie, dunque, bene ha fatto il Comune ad invitare tutte le ditte che avevano presentato la manifestazione di interesse, perchè questo ha imposto agli operatori interessati di formulare offerte competitive ed ha consentito all’amministrazione di ottenere un risparmio cospicuo;
– quanto alla motivazione che il Comune ha esposto in merito all’invito dell’appaltatore uscente, la stessa appare adeguata, avendo la stazione appaltante richiamato l’elevato livello di soddisfazione del committente pubblico maturato nel corso del precedente rapporto contrattuale, dovuto al rispetto dei tempi di esecuzione dei servizi, all’affidabilità  e alla disponibilità  dimostrate dall’operatore, ed alla crescente qualità  delle prestazioni fornite. Si tratta in effetti di profili valorizzati dalla stessa giurisprudenza citata dal ricorrente principale (TAR Brescia, n. 599/2019, con cui è stato accolto analogo ricorso proposto dal Consorzio Parts & Services. Il Collegio ovviamente non condivide le conclusioni a cui il Tribunale lombardo è pervenuto, specie laddove ha escluso la rilevanza del fatto che anche in quella gara erano pervenute solo due offerte).
Per quanto costituisca un profilo non dirimente ai fini della decisione, il Collegio non ritiene di condividere nemmeno l’argomento secondo cui vanno qualificate come procedure ristrette anche quelle svolte con modalità  che impongono ai potenziali concorrenti di iscriversi obbligatoriamente a piattaforme informatiche o a portali (nella specie il Me.P.A.). Il progresso tecnologico ha infatti determinato il progressivo diffondersi di procedure ad evidenza pubblica svolte con sistemi telematici (le quali sono peraltro incoraggiate dalla direttiva 2014/24/UE), il cui utilizzo da parte dei concorrenti non implica peraltro soverchie difficoltà  tecniche o costosi adempimenti amministrativi. Non si comprende dunque sotto quale profilo l’utilizzo di una procedura di gara informatizzata abbia potuto restringere la concorrenza, nè sul punto il Consorzio adduce alcun principio di prova (la censura appare peraltro strumentale, visto che il ricorrente principale si era iscritto al portale Me.P.A., tanto da aver partecipato alla presente gara).
6. Passando dunque a trattare del secondo profilo oggetto di contestazione, il Collegio osserva quanto segue.
6.1. Il ricorrente principale ha richiamato nei propri scritti difensivi numerose pronunce del giudice amministrativo nelle quali si è affermato il principio per cui “&il requisito dell’iscrizione alla Camera di Commercio risponde all’esigenza di verificare la capacità  tecnica dei contraenti, non v’è dubbio come l’oggetto dell’iscrizione stessa debba essere congruente con quello dell’appalto&” (così, per tutte, Cons. Stato n. 1874/2015).
Il Tribunale non intende certo mettere in dubbio le suddette acquisizioni giurisprudenziali, le quali, come spesso accade in casi del genere, vanno perಠdebitamente contestualizzate onde evitare che l’eccessiva valorizzazione di determinati principi che pure presidiano le procedure ad evidenza pubblica determini la compromissione di principi altrettanto importanti (anche in questo caso il riferimento va ai principi di concorrenzialità  e massima partecipazione).
E allora, leggendo per esteso alcune delle decisioni richiamate dal ricorrente principale emerge che:
– nella vicenda decisa dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1874/2015 l’attività  per la quale alcune delle mandanti dell’a.t.i. che si era aggiudicata la gara erano iscritte alla CCIAA è stata ritenuta dal giudice di secondo grado estranea all’oggetto di quell’appalto (mentre nella specie le riparazioni di carrozzeria sono ricomprese nell’oggetto dell’appalto);
– nel caso deciso dal Consiglio di Stato con la successiva sentenza n. 2486/2015 la ditta interessata era iscritta alla CCIAA per le attività  di “commercio per mezzo di distributori automatici” e di “commercio all’ingrosso di prodotti alimentari”, mentre l’appalto era relativo alla gestione di un bar interno ad un’università  (attività  che implica dunque la preparazione e la somministrazione di alimenti e bevande e operazioni connesse e che è dunque notevolmente diversa da quelle indicate nel certificato camerale della ditta interessata);
– in molti dei casi richiamati in ricorso veniva poi in rilievo la non corrispondenza fra attività  menzionate nell’oggetto sociale delle ditte interessate e attività  per le quali le stesse erano iscritte alla CCIAA (problema che, come si vedrà  infra, non rileva nel caso di specie).
Come si può vedere, dunque, le massime giurisprudenziali richiamate dal Consorzio ricorrente si riferiscono a vicende nelle quali il concorrente sottoposto a verifica risultava iscritto alla CCIAA per attività  estranee a quelle oggetto della singola gara e/o a casi in cui era stato accertato il mancato effettivo svolgimento da parte della ditta di alcune delle attività  riportate nell’oggetto sociale.
Tali considerazioni si possono svolgere anche con riguardo a quanto il Consiglio di Stato ha stabilito nella recentissima sentenza n. 7846/2019, relativa a vicenda analoga a quella per cui è causa (l’unica differenza è che nel caso deciso dal giudice di secondo grado il servizio di manutenzione riguardava la manutenzione di motocicli in uso a Poste Italiane).
Seppure nelle argomentazioni di ordine generale (paragrafo 7. della motivazione) il Consiglio di Stato ha riaffermato principi che potrebbero essere utili alla causa del Consorzio odierno ricorrente, in relazione alla specifica decisione il giudice di appello ha applicato il medesimo metro di giudizio a cui intende attenersi il Tribunale. Va infatti considerato che l’aggiudicatario di quella gara risultava iscritto alla CCIAA per la seguente attività  “commercio al dettaglio di motocicli, ciclomotori ed autoveicoli” (mentre l’iscrizione per l’attività  di “manutenzione e riparazione di motocicli e ciclomotori” era stata richiesta poco prima dell’indizione della gara, ma non era stata ancora esitata favorevolmente dalla Camera di Commercio alla data di scadenza del termine di presentazione delle offerte), per cui del tutto condivisibilmente il Consiglio di Stato ha ritenuto che tale attività  non corrispondeva a quella richiesta dal bando di gara.
Va comunque evidenziato che nel caso di specie esistono ulteriori circostanze (di cui si darà  conto nei successivi paragrafi 6.3. e ss.) che militano in senso contrario alle tesi del ricorrente principale.
6.2. Chiarito dunque il senso delle pronunce richiamate nel ricorso introduttivo, va detto che in generale vale il principio per cui l’operatore economico è ammesso ad una procedura ad evidenza pubblica laddove provi che la sua attività  – quale essa emerge dal certificato della CCIAA o da altre analoghe certificazioni – rientra fra quelle oggetto dell’appalto da aggiudicare, senza che sia necessario che, laddove l’appalto contempli varie attività  che le Camere di Commercio, a livello statistico, classificano singolarmente, il certificato camerale dell’impresa riporti tutte le predette attività .
Al riguardo trova applicazione infatti il principio generale di proporzionalità , il quale è vieppiù¹ applicabile alle PMI, alle quali non si può imporre di essere imprese “generaliste”.
A questo riguardo, perà², il Consorzio Parts & Services – da ultimo anche mediante il deposito della recentissima sentenza del TAR Milano n. 2287/2019, relativa a vicenda assolutamente analoga – eccepisce che la normativa di settore impone alle officine che intendano svolgere anche l’attività  di carrozzeria di dotarsi di specifiche attrezzature, per cui la mancata indicazione nel certificato camerale dell’attività  recante la classificazione ATECO 45.20.2 (ossia “riparazione di carrozzerie”) dimostra che la ditta non è in possesso di tali attrezzature e dunque non potrebbe aggiudicarsi un appalto pubblico in cui è prevista anche l’attività  di carrozzeria.
6.3. Ora, e ribadito che nel presente appalto, in assenza di specificazioni della lex specialis, erano ammesse a partecipare tutte le ditte che svolgono almeno una delle attività  indicate nell’art. 2 del Capitolato tecnico, si deve osservare come il ricorrente principale affidi queste doglianze ad un richiamo normativo (D.M. Trasporti n. 358/1994) del tutto inconferente.
Va infatti rilevato che:
– il D.M. n. 358/1994 è stato abrogato dal successivo D.M. Trasporti n. 406/1997;
– quest’ultimo regolamento è stato a sua volta abrogato dall’art. 40, comma 6, del D.L. n. 201/2011, convertito in L. n. 214/2011, il quale recita “Al fine di semplificare gli adempimenti delle imprese di auto-riparazione, il decreto del Ministero dei Trasporti e della Navigazione del 30 luglio 1997, n. 406- Regolamento recante le dotazioni delle attrezzature e delle strumentazioni delle imprese esercenti attività  di autoriparazione, è abrogato“.
E’ venuto pertanto meno da molti anni l’unico referente normativo che avrebbe potuto portare all’accoglimento delle presenti doglianze.
6.4. Quanto alla citata sentenza n. 2287/2019 del TAR Milano, si osserva che:
– in quella vicenda il ricorrente (che anche in quel caso era il Consorzio Parts & Services) contestava il fatto che dal certificato camerale dell’aggiudicatario non risultasse lo svolgimento del servizio di soccorso stradale;
– il TAR ha richiamato anzitutto i consolidati principi di cui si è detto nei precedenti paragrafi 6.2. e 6.3. (“&.la scrivente Sezione condivide senza dubbio l’indirizzo della giurisprudenza amministrativa, secondo cui non deve sussistere una perfetta coincidenza fra l’oggetto del contratto come desumibile dalla legge di gara e l’attività  d’impresa quale risultante dal certificato camerale, dovendo invece il rapporto fra questi ultimi essere valutato con criteri di ragionevolezza e proporzionalità  (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 4866/2019)&“), ma ha poi accolto il ricorso rilevando che effettivamente dalla domanda di partecipazione dell’aggiudicatario e dai documenti alla stessa allegati non emergeva lo svolgimento dell’attività  di soccorso stradale. Il Tribunale milanese non ha perಠfatto accenno alla questione del rilievo che in tal senso assume la classificazione ATECO.
6.5. Ora, la sentenza è senz’altro condivisibile da un punto di vista generale, anche per il fatto che l’attività  di soccorso stradale (prevista anche nel presente appalto) presenta una specificità  tale da non poter essere assimilata alle attività  “interne” ad un’officina. Ed in effetti, mentre le attività  di riparazione meccanica, di carrozzeria e di impianti elettrici vengono svolte all’interno dell’officina e con l’impiego del personale dipendente (il quale è molto spesso “fungibile”) e delle attrezzature ivi presenti, il soccorso stradale presuppone un’attività  esterna e del tutto svincolata da quelle tradizionali d’officina, nonchè l’impiego di personale in possesso di specifiche abilitazioni ai sensi del Codice della Strada e di automezzi ad hoc. Si tratta dunque di risorse umane e materiali non fungibili con quelle presenti all’interno dell’officina (anche se, nella realtà  pratica, non è vietato che un meccanico o un carrozziere, se in possesso delle abilitazioni specifiche, possano eseguire anche le attività  di soccorso stradale).
6.6. Le conclusioni a cui è pervenuto il TAR Milano non sono dunque automaticamente trasportabili al caso di specie, non sussistendo l’eadem ratio. Infatti, con riferimento alla rilevanza dei codici ATECO, il Collegio osserva che:
– il Consorzio ricorrente focalizza la propria attenzione sull’attività  di carrozzeria, evidenziando che il certificato camerale della ditta Tirabassi non riporta il codice specifico relativo a tale attività ;
– ma, come detto, il capitolato posto a base della presente gara contempla anche il soccorso stradale, attività  che, a livello ATECO, è classificata 45.20.99;
– nel certificato CCIAA della ditta Tirabassi il codice 45.20.99 non è presente, ma sul punto il Consorzio ricorrente nulla ha avuto da contestare, e ciù² probabilmente per il fatto che il certificato menziona il soccorso stradale fra le attività  per le quali la ditta aggiudicataria è iscritta;
– questo dimostra che il codice ATECO non è un requisito essenziale ai fini che qui interessano.
Anche in parte qua, dunque, il ricorso principale va respinto.
7. In conclusione, il ricorso principale va respinto con riguardo a tutte le domande proposte, mentre il ricorso incidentale va dichiarato inammissibile per difetto di interesse.
Le spese del giudizio si possono compensare, in ragione della complessità  delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:
– respinge il ricorso principale;
– dichiara inammissibile il ricorso incidentale;
– compensa le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 15-21 gennaio 2019 e depositato in cancelleria il 25 gennaio 2019 (reg. ric. n. 5 del 2019), ha promosso, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 17, commi 6 e 7, della legge della Regione Basilicata 16 novembre 2018, n. 35 (Norme di attuazione della parte IV del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 in materia di gestione dei rifiuti di bonifica e di siti inquinanti – Norme in materia ambientale e della legge 27 marzo 1992, n. 257 – Norme relative alla cessazione dell’impiego dell’amianto).
1.1.- Le disposizioni impugnate prevedono che: «6. Sono improcedibili le istanze di autorizzazione relative alle nuove attività  destinate allo smaltimento, trattamento e/o recupero dei rifiuti urbani, frazioni di rifiuti urbani, rifiuti speciali anche contenenti amianto, non conformi alle previsioni del P.R.G.R. 7. Sono procedibili le istanze relative ad impianti esclusivamente di recupero di materia che dimostrino, con specifica analisi, il rispetto del principio di prossimità  come definito al precedente art. 2, commi 3 e 4. Tali istanze sono ammissibili solo quando la produzione degli scarti di processo è minore dell’otto per cento e quando almeno il settanta per cento della capacità  impiantistica è dedicata a soddisfare i fabbisogni regionali.».
2.- Premette la difesa statale che il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) (da qui: cod. ambiente), innovando la disciplina di cui al decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), ha introdotto la gestione integrata dei rifiuti, ossia un sistema volto a gestire l’intero processo dei rifiuti (comprendente raccolta, trasporto, trattamento e destinazione finale), con la finalità  del recupero energetico delle materie prime, allo scopo di minimizzare, mediante una rete integrata e adeguata di impianti, la frazione destinata alla discarica.
Nello specifico, gli artt. 178 e seguenti cod. ambiente individuano, tra le misure prioritarie, le azioni volte a prevenire e ridurre la produzione dei rifiuti, alle quali seguono le attività  di recupero e, come ultima ipotesi, lo smaltimento. In particolare, l’art. 182 chiarisce che lo smaltimento dei rifiuti è una soluzione residuale, che opera quando non esistano alternative tecnicamente valide o economicamente sostenibili per consentire il recupero. Il successivo art. 182-bis precisa che lo smaltimento dei rifiuti e il recupero dei rifiuti urbani non differenziati «sono attuati con il ricorso ad una rete integrata ed adeguata di impianti, tenendo conto delle migliori tecniche disponibili e del rapporto tra i costi e i benefici complessivi, al fine di: a) realizzare l’autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi e dei rifiuti del loro trattamento in ambiti territoriali ottimali; b) permettere lo smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani indifferenziati in uno degli impianti idonei più¹ vicini ai luoghi di produzione o raccolta, con lo scopo di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi, tenendo conto del contesto geografico o della necessità  di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti; c) utilizzare i metodi e le tecnologie più¹ idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica».
Tali disposizioni recepiscono il principio di autosufficienza e il principio di prossimità , entrambi di derivazione comunitaria, sanciti dall’art. 16 della direttiva n. 2008/98/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive. In coerenza con tali principi, la gestione dei rifiuti, come attività  di «pubblico interesse» (art. 178, comma l, cod. ambiente), richiede una serie di azioni nel rispetto di una scelta gerarchica, che, prioritariamente, persegue la prevenzione, il recupero e, in via residuale, lo smaltimento. A tal fine, quindi, deve prevedersi: da un lato, il divieto di smaltire rifiuti solidi urbani non pericolosi in ambiti territoriali diversi o lontani rispetto a quelli topografici in cui vengono prodotti; dall’altro, che tale divieto risulti temperato dal principio di prossimità  degli impianti di smaltimento o recupero.
Le citate disposizioni statali, concernendo la scelta delle politiche da perseguire e degli strumenti da utilizzare in concreto per superare il ciclico riproporsi delle emergenze rifiuti, atterrebbero, come da costante giurisprudenza costituzionale, alla competenza esclusiva in materia di «tutela dell’ambiente» che, in virt๠della sua natura “trasversale”, può interessare diverse competenze legislative regionali, spettando allo Stato l’adozione delle determinazioni che rispondono a esigenze di tutela uniformi (sono richiamate le sentenze n. 244, n. 154 e n. 101 del 2016, n. 58 del 2015, n. 54 del 2012 e n. 224 del 2011).
2.1.- Ciù² premesso, la parte ricorrente precisa che l’art. 17 della legge reg. Basilicata n. 35 del 2018 definisce i principi per l’autorizzazione alla realizzazione di impianti dedicati allo smaltimento, al trattamento o al recupero dei rifiuti nel territorio regionale, consentendo, in particolare, «iniziative pubbliche e private nel campo dello smaltimento, trattamento e recupero dei rifiuti urbani e speciali». I commi 6 e 7, nondimeno, prevedrebbero procedure autorizzatorie esclusivamente per gli impianti di recupero di materia, mentre sarebbero escluse, quindi di fatto vietate, in particolare le istanze riguardanti gli impianti di recupero energetico, in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
In primo luogo, infatti, tali disposizioni si porrebbero in contrasto con i criteri di priorità  nella gestione dei rifiuti stabiliti dall’art. 179 del d.lgs. n. 152 del 2006, che recepisce la corrispondente previsione comunitaria di cui all’art. 4 della direttiva 2008/98/CE, stabilendo espressamente che la gestione dei rifiuti avvenga nel rispetto della gerarchia ivi stabilita, che contempla anche il recupero di altro tipo, quale è, appunto, il recupero di energia.
In secondo luogo, sarebbe violato l’art. 35, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività  produttive), convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 2014, n. 164, come attuato dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 agosto 2016. Quest’ultimo, infatti, nel determinare il fabbisogno residuo d’incenerimento per ciascuna Regione, avrebbe individuato per la Regione Basilicata un deficit pari a oltre 28.000 tonnellate annue.
L’aprioristica esclusione delle attività  di recupero energetico effettuata dalle disposizioni impugnate, in conclusione, precluderebbe il rispetto della gerarchia, imposta dalla legislazione statale nel recupero dei rifiuti, contribuendo altresì al deficit complessivo nazionale (in particolare sulla macroarea geografica sud), in contrasto con i richiamati principi di autosufficienza e di prossimità  e con evidente riduzione dei livelli di tutela ambientale.
3.- Con atto depositato il 19 febbraio 2019 si è costituita in giudizio la Regione Basilicata, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, chiedendo il rigetto del ricorso.
3.1.- Premette la difesa regionale che l’articolo 17 della legge reg. Basilicata n. 35 del 2018 avrebbe operato nell’ambito della normativa nazionale ed europea, in aderenza al Piano regionale di gestione dei rifiuti (da qui: PRGR), approvato, in un quadro di completo riordino del settore, con deliberazione del Consiglio regionale 30 dicembre 2016, n. 568, atto peraltro non impugnato dallo Stato.
Nella materia dei rifiuti lo Stato agisce nel rispetto degli obiettivi di raccolta differenziata e riciclaggio, tenendo conto della pianificazione regionale. In tal senso, il comma 6 dell’art. 17 della legge reg. Basilicata n. 35 del 2018 ribadisce l’improcedibilità  di istanze non conformi al PRGR, in coerenza con il fine della norma e con la priorità  giuridica che, nell’ambito della legislazione regionale in materia, avrebbero le prescrizioni del suddetto PRGR.
Il successivo comma 7, parimenti impugnato, nel normare le istanze di recupero di materia, non avrebbe inteso affatto escludere aprioristicamente le attività  di recupero energetico, che rappresentano, anzi, uno dei criteri di priorità  nella gestione dei rifiuti, secondo quanto stabilito dall’art. 179 cod. ambiente. L’avverbio «esclusivamente», infatti, si riferirebbe all’ambito di ammissibilità  delle istanze di recupero di materia, quindi al rispetto di determinati parametri limitatamente a quella tipologia di recupero. Il successivo comma 8, non impugnato, dimostrerebbe la coerenza di tale interpretazione, riferendosi a «istanze relative ad ogni attività  di smaltimento, recupero e trattamento rifiuti» e facendo uso del termine «recupero» evidentemente in senso generico.
Il medesimo comma 7, pertanto, regolamenterebbe esclusivamente il recupero di materia nell’ambito della strategia di pianificazione complessiva che, attraverso l’economia circolare, è funzionalmente orientata a ridurre fortemente il ricorso alla discarica. Infatti, il PRGR della Basilicata per la prima volta limiterebbe la pianificazione dei volumi di discarica solo a breve termine, proprio per orientare il sistema integrato verso le altre forme di gestione gerarchicamente prioritarie. La pianificazione sarebbe tesa a soddisfare lo smaltimento solo nella fase transitoria verso il sistema integrato, in cui dovrebbe essere perfino trascurabile il conferimento in discarica. I volumi di discarica sarebbero essi stessi strategici nella fase di transizione, che dovrà  scontare una limitata disponibilità  piuttosto che un eccesso. In questa fase il legislatore regionale avrebbe necessariamente dovuto regolare le attività  di recupero di materia, in modo da evitare che gli scarti dei relativi processi possano mandare in crisi il sistema, garantendo, perciù², la procedibilità  delle istanze esclusivamente quando la produzione degli scarti di processo sia minore dell’otto per cento. Le quantità  di scorie derivanti dai processi di recupero energetico destinate allo smaltimento in discarica, invece, sarebbero considerate dalla pianificazione regionale ininfluenti rispetto al funzionamento generale del sistema integrato.
L’interpretazione prospettata dalla parte ricorrente, perciù², non corrisponderebbe alla volontà  del legislatore regionale, così come chiaramente formalizzata dall’art. 3, comma 3, lettera b), della legge reg. Basilicata n. 35 del 2018, che indica, tra le azioni necessarie per realizzare gli obiettivi prefissati, quelle volte a «favorire la valorizzazione dei rifiuti in termini economici e ambientali, in coerenza con il principio di prossimità , privilegiando il recupero di materia a quello di energia». Il recupero di energia all’interno del sistema integrato di gestione dei rifiuti della Basilicata, quindi, avrebbe un suo ruolo ben definito, perfettamente conforme alla gerarchia comunitaria.
Ne deriva, in conclusione, che non vi sarebbe alcuna limitazione alle attività  di recupero energetico, le quali resterebbero disciplinate dalle norme statali, nel pieno rispetto dei principi costituzionali, con conseguente infondatezza delle censure statali.
3.2.- Con specifico riferimento ai profili di illegittimità  derivanti dal contrasto con l’art. 35 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, secondo la difesa regionale la Regione Basilicata, considerando i dati del 2017, sarebbe totalmente autosufficiente, come si evincerebbe dai rapporti dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale relativi agli anni 2016 e 2017, nonchè dai dati del sistema Osservatorio rifiuti sovraregionale, che riporterebbero le effettive quantità  di rifiuto urbano trattato dall’inceneritore «Fenice». Tali dati dimostrerebbero una sovra-capacità  di trattamento invece del deficit riportato nel d.P.C.m. 10 agosto 2016, che individua il fabbisogno d’incenerimento nazionale dei rifiuti urbani e assimilati, sull’ipotesi di raggiungimento dell’obiettivo minimo di raccolta differenziata stabilito dall’art. 205 cod. ambiente.
La Regione Basilicata, pertanto, non solo avrebbe sempre soddisfatto il proprio fabbisogno, ma si troverebbe ad avere un eccesso di capacità  di trattamento, elemento fattuale che smentirebbe la tesi sviluppata nel ricorso. D’altronde, per soddisfare il fabbisogno residuo nazionale, non sarebbero stati individuati nuovi impianti da realizzare o potenziare in Basilicata, bensì, per la Macroarea geografica Sud, due impianti da realizzare in Campania e in Abruzzo e uno da potenziare in Puglia.
Da ultimo, la parte resistente sottolinea che, durante l’iter di approvazione della legge reg. Basilicata n. 35 del 2018, sarebbero stati autorizzati due impianti di recupero di energia per una capacità  complessiva di circa 120.000 tonnellate all’anno di combustibile solido secondario derivato da rifiuti. Tali impianti, ai sensi dell’art. 17, comma 4, di detta legge regionale, continuano a esercitare o avviano l’esercizio alle condizioni per le quali sono stati autorizzati, analogamente all’unico impianto della Basilicata riconosciuto come insediamento di interesse strategico di preminente interesse nazionale (l’inceneritore «Fenice», appunto).
4.- In prossimità  dell’udienza la difesa statale ha depositato, fuori termine, una memoria in cui ribadisce le conclusioni rassegnate nel ricorso introduttivo.

Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso iscritto al n. 5 del registro ricorsi 2019, ha promosso questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 17, commi 6 e 7, della legge della Regione Basilicata 16 novembre 2018, n. 35 (Norme di attuazione della parte IV del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 in materia di gestione dei rifiuti di bonifica e di siti inquinanti – Norme in materia ambientale e della legge 27 marzo 1992, n. 257 – Norme relative alla cessazione dell’impiego dell’amianto).
1.1.- Le disposizioni impugnate prevedono: da un lato, l’improcedibilità  delle istanze di autorizzazione relative alle nuove attività  destinate allo smaltimento, trattamento e/o recupero dei rifiuti urbani e speciali non conformi alle previsioni del Piano regionale di gestione dei rifiuti (da qui: PRGR); dall’altro lato, la procedibilità  delle istanze «relative ad impianti esclusivamente di recupero di materia che dimostrino, con specifica analisi, il rispetto del principio di prossimità », nonchè quando la produzione degli scarti di processo sia minore dell’otto per cento e almeno il settanta per cento della capacità  impiantistica venga dedicata a soddisfare i fabbisogni regionali.
2.- Secondo la difesa statale tali disposizioni, prevedendo procedure autorizzatorie esclusivamente per gli impianti di recupero di materia, non consentirebbero, in particolare, l’autorizzazione di quelle relative agli impianti di recupero energetico e violerebbero così l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
2.1.- In primo luogo, vi sarebbe il contrasto con i criteri di priorità  nella gestione dei rifiuti stabiliti dall’art. 179 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) (da qui: cod. ambiente), che stabilisce, in conformità  all’art. 4 della direttiva n. 2008/98/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008,, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive, una precisa gerarchia di criteri per la gestione dei rifiuti, tra cui è contemplato anche il recupero di energia.
2.2.- In secondo luogo, sarebbe leso l’art. 35, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività  produttive), convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 2014, n. 164, come attuato dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 agosto 2016. In tale decreto si dà  atto di un deficit di incenerimento per la Regione Basilicata pari a oltre 28.000 tonnellate annue. L’esclusione delle attività  di recupero energetico, così, aggraverebbe il deficit complessivo nazionale, in contrasto con i principi di autosufficienza e di prossimità  di cui all’art. 4 della citata direttiva n. 2008/98/CE, anch’essi recepiti dal codice dell’ambiente, con conseguente riduzione dei livelli di tutela ambientale.
3.- La questione relativa all’art. 17, comma 7, della legge reg. Basilicata n. 35 del 2018 è fondata.
3.1.- Va premesso che l’art. 17, commi 6 e 7, della legge reg. Basilicata n. 35 del 2018 interviene sulla disciplina del recupero dei rifiuti, che, come da costante giurisprudenza costituzionale, è ascrivibile alla «tutela dell’ambiente», di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., con tutti i limiti che ne derivano per la legislazione regionale (tra le tante, sentenze n. 142 e n. 129 del 2019, n. 215, n. 151, n. 150 e n. 126 del 2018, n. 154 del 2016 e n. 285 del 2013).
Per quanto attiene al caso di specie, la disciplina è stata dettata dal codice dell’ambiente (in particolare dalla Parte IV, Titolo I).
Ivi, sono stati in primo luogo recepiti i principi di autosufficienza e di prossimità  (artt. 182 e 182-bis), di cui all’art. 16 della direttiva n. 2008/98/CE, nonchè la gerarchia delle azioni da perseguire nella gestione dei rifiuti (art. 179), ex art. 4 della stessa direttiva, e cioè: la prevenzione, la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio, il recupero di altro tipo, quale il recupero di energia e, in via residuale, lo smaltimento.
Nondimeno, il codice dell’ambiente attribuisce, nel rispetto dei principi previsti dalla normativa statale, numerose competenze alle Regioni (art. 195), in particolare riguardo alla pianificazione della gestione dei rifiuti, nonchè all’approvazione dei progetti di nuovi impianti per la gestione di rifiuti e all’autorizzazione alle modifiche degli impianti esistenti. Ai sensi dell’art. 199, dunque, le Regioni predispongono e adottano il PRGR, che deve prevedere, tra l’altro, il complesso delle attività  e dei fabbisogni degli impianti necessari a garantire la gestione dei rifiuti urbani secondo criteri di trasparenza, efficacia, efficienza, economicità  e autosufficienza della gestione dei rifiuti urbani non pericolosi, nonchè ad assicurare lo smaltimento e il recupero dei rifiuti speciali in luoghi prossimi a quelli di produzione, al fine di favorire la riduzione della movimentazione di rifiuti.
3.2.- Entro tale cornice normativa la Regione Basilicata ha perseguito nella sua legislazione l’obiettivo principale di ridurre il ricorso allo smaltimento in discarica, con la «Strategia Regionale Rifiuti Zero 2020», di cui all’art. 47 della legge della stessa Regione 27 gennaio 2015, n. 4 (Collegato alla Legge di stabilità  regionale 2015). In particolare, il comma 1, lettera a), di tale articolo ha previsto l’obiettivo di «massimizzare la riduzione della quantità  di rifiuti prodotti, il riuso dei beni, il recupero di materiali e di energia ed il riciclaggio, in modo da tendere a zero entro l’anno 2020», nel rispetto della gerarchia degli interventi di cui all’art. 179 cod. ambiente (comma 2). Il comma 4 dello stesso art. 47 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2015, inoltre, indicava tra gli obiettivi prioritari in materia di rifiuti «la progressiva eliminazione della presenza di inceneritori sul territorio della regione Basilicata e la contestuale adozione di soluzioni tecnologiche e gestionali destinate esclusivamente alla riduzione, riciclo, recupero e valorizzazione dei rifiuti», secondo tempi e modalità  di dismissione da prevedersi nel PRGR. Tale disposizione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla sentenza n. 154 del 2016, poichè, pur non ponendo un divieto immediato di localizzazione degli inceneritori (che rientrano appunto tra gli impianti di recupero di energia), specificava il proposito di eliminare gli stessi dal territorio regionale, secondo modi e tempi da individuare nel PRGR. Il che si poneva in contrasto con la legislazione statale in materia, che all’art. 35 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, qualifica gli impianti di incenerimento come «infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale», su cui dunque non può incidere in senso del tutto ostativo la legislazione regionale.
Il successivo PRGR, approvato con deliberazione del Consiglio regionale 30 dicembre 2016, n. 568, presenta una certa ambiguità  sul tema, poichè fissa l’obiettivo di un ruolo dell’incenerimento dei rifiuti non solo residuale, ma anche transitorio e, soprattutto, in progressiva dismissione. Con riferimento alle autorizzazioni per gli impianti, inoltre, prevede, seppur con talune eccezioni e fatta salva la possibilità  di una nuova valutazione, che non possano essere autorizzati nuovi impianti di trattamento dei rifiuti urbani residui con operazioni di incenerimento, quando le relative istanze siano pervenute successivamente all’approvazione dello stesso PRGR.
Da ultimo è intervenuta l’impugnata legge reg. Basilicata n. 35 del 2018, che continua a muoversi nel solco di quanto previsto dall’art. 47 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2015, e, per quanto concerne le procedure autorizzatorie per gli impianti di trattamento dei rifiuti, pone i ricordati limiti di cui ai commi 6 e 7 dell’art. 17, richiamando anche le indicazioni del PRGR.
3.3.- E’ certo vero che nella legge regionale in questione vi sono talune disposizioni che sembrerebbero non escludere in via generale il ricorso al recupero energetico, come asserito dalla parte resistente. E’ il caso, ad esempio, dell’art. 3, comma 3, lettera c), che indica tra i criteri che devono ispirare le azioni in materia di rifiuti quello di privilegiare il recupero di materia rispetto a quello di energia. Così, inoltre, l’art. 17, comma 8, in forza del quale «le istanze relative ad ogni attività  di smaltimento, recupero e trattamento rifiuti sono soggette alla preventiva verifica di conformità  al P.R.G.R. da parte dell’Ufficio regionale, competente in materia di pianificazione e gestione dei rifiuti, che esprime valutazione motivata e vincolante in merito alla loro procedibilità , per i rispettivi procedimenti autorizzatori e di verifica della compatibilità  ambientale, ai sensi dei procedenti commi».
Tali previsioni, tuttavia, non consentono di accogliere l’interpretazione prospettata dalla difesa regionale, secondo cui l’impugnato art. 17, comma 7, riguarderebbe le istanze per gli impianti «esclusivamente» di recupero di materia, senza occuparsi di quelle per gli impianti di recupero energetico, che pure sarebbero consentite.
L’art. 3, comma 3, lettera c), della legge reg. Basilicata n. 35 del 2018, infatti, ha una mera funzione teleologica e d’indirizzo, che non si traduce sul piano operativo in norme contenute in altri punti della legge regionale oggetto d’impugnazione.
Il successivo art. 17, comma 8, invece, rinviando ai «precedenti commi», ove sono espressamente disciplinate le sole istanze per gli impianti di recupero di materia, non è idoneo a elidere l’ambiguità  più¹ volte sottolineata dalla difesa statale e confermata da dichiarazioni dell’assessore competente della Regione Basilicata. Di conseguenza, in assenza di specifiche statuizioni normative sulle istanze concernenti gli impianti di recupero di altro tipo, l’impugnato comma 7 ben potrebbe essere considerato quale base giuridica per ritenere improcedibili le istanze per gli impianti che non siano «esclusivamente» di recupero di materia.
Come più¹ volte sottolineato da questa Corte, «nel giudizio in via d’azione vanno tenute presenti anche le possibili distorsioni applicative di determinate disposizioni legislative», a maggior ragione quando «l’ambiguità  semantica riguardi una disposizione regionale foriera di sostanziali dubbi interpretativi che rendono concreto il rischio di un’elusione del principio fondamentale stabilito dalla norma statale» (sentenza n. 107 del 2017; in senso analogo si vedano le sentenze n. 449 del 2005, n. 412 del 2004 e n. 228 del 2003). Il che è appunto quanto si riscontra nel caso di specie.
3.4.- Alla luce di tali considerazioni può ritenersi che il legislatore regionale, disciplinando espressamente la procedibilità  delle sole istanze per gli impianti di recupero di materia, legittimi il rigetto di quelle relative ad altre forme di recupero dei rifiuti previste nella gerarchia indicata dall’art. 179 cod. ambiente e, in particolare, nella specie, al recupero di energia, violando così anche l’art. 35 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito.
Si tenga presente, inoltre, che autorizzare solo gli impianti di recupero di materia, la cui attività  determini una minima produzione di scarti e che siano dedicati nella loro quasi totalità  alla soddisfazione dei fabbisogni regionali, potrebbe produrre un duplice effetto complessivamente negativo sugli obiettivi, sia nazionali, sia regionali. Da un lato, infatti, si aggraverebbe il fabbisogno e il conseguente deficit d’incenerimento, scaricato su altre Regioni o colmato dal ricorso alla discarica; dall’altro lato, ovviamente, si finirebbe con l’escludere, o comunque limitare drasticamente, il trattamento dei rifiuti provenienti dalle altre Regioni.
4.- La declaratoria d’illegittimità  costituzionale deve essere circoscritta al solo art. 17, comma 7, della legge reg. Basilicata n. 35 del 2018, risultando non fondata la questione relativa al comma 6.
L’improcedibilità  delle istanze non conformi al PRGR ivi prevista, infatti, è di per sì© coerente con la legislazione statale interposta, costituendo applicazione dell’art. 199 cod. ambiente. Eventuali vizi del PRGR, invece, potranno in ogni caso essere fatti valere nelle ordinarie sedi giurisdizionali.

Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 17, comma 7, della legge della Regione Basilicata 16 novembre 2018, n. 35 (Norme di attuazione della parte IV del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 in materia di gestione dei rifiuti di bonifica e di siti inquinanti – Norme in materia ambientale e della legge 27 marzo 1992, n. 257 – Norme relative alla cessazione dell’impiego dell’amianto);
2) dichiara non fondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 17, comma 6, della legge reg. Basilicata n. 35 del 2018, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 ottobre 2019.

2. Procedure collaborative Stato-Regione – Ambito di rilevanza nel sindacato di legittimità  costituzionale – Osservanza imposta direttamente o indirettamente dalla Costituzione – Art. 77, c. 2, Cost. – Esclusione.
 

2. Le procedure collaborative tra Stato e Regione non rilevano nel sindacato di legittimità  degli atti legislativi, salvo che l’osservanza delle stesse sia imposta, direttamente o indirettamente, dalla Costituzione, in quanto l’esclusione della rilevanza di tali procedure, che è formulata in riferimento al procedimento legislativo ordinario, vale a maggior ragione per una fonte come il decreto-legge, la cui adozione è subordinata, in forza del secondo comma dell’art. 77 Cost., alla mera occorrenza di casi di straordinarietà  e urgenza.
 

Ritenuto in fatto
1.- La Regione Calabria ha promosso, con un primo ricorso (r. r. n. 59 del 2019), giudizio di legittimità  costituzionale in via principale degli artt. da 1 a 6, 8, 9, 14 e 15 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 (Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria), denunciandone, per i motivi di cui direttamente si dirà  nel Considerato in diritto, il contrasto con gli artt. 5, 81, 117, 120 e 121 nella Costituzione, oltre che con gli artt. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3); 2, commi 78, 88 e 88-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)»; 1, 2, 3, 6, 7 e 8 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171 (Attuazione della delega di cui all’articolo 11, comma 1, lettera p, della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria); 11, comma 1, lettera p), della legge 7 agosto 2015 n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.); 5-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), nonchè con il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.
2.- Con riferimento agli stessi sopra indicati parametri – oltre che agli artt. 97 e 119 Cost., affiancati genericamente all’art. 81 Cost. nella denuncia di illegittimità  costituzionale specificamente rivolta al riformulato comma 1 dell’art. 14 del suddetto decreto-legge”la Regione Calabria, con successivo ricorso (r. r. n. 83 del 2019), ha reiterato l’impugnativa dei medesimi giù  censurati articoli del d.l. n. 35 del 2019, come poi convertito, con modificazioni, nella legge 25 giugno 2019, n. 60: modificazioni reputate da essa ricorrente «quasi esclusivamente marginali o addirittura ultronee».
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi per il tramite dell’Avvocatura generale dello Stato, nei giudizi relativi al primo e al secondo ricorso, ne ha eccepito l’inammissibilità  sotto più¹ profili e, in subordine, la non fondatezza.
4.- In entrambi i riferiti giudizi, sia la Regione, sia il Presidente del Consiglio hanno anche depositato memorie integrative.

Considerato in diritto
1.- Il decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 (Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria) – nei suoi artt. da 1 a 6, 8, 9, 14 e 15, impugnati dalla Regione Calabria con il primo dei ricorsi in epigrafe – al dichiarato fine di supportare «l’azione commissariale di risanamento del servizio sanitario regionale», consentendo così il raggiungimento degli obiettivi previsti nei programmi operativi di prosecuzione del piano di rientro dai disavanzi del Servizio sanitario regionale, e di «tutelare il rispetto dei livelli essenziali di assistenza (LEA) in ambito sanitario» (preambolo nonchè art. 1), ha, tra l’altro, rispettivamente:
conferito nuovi poteri (non previsti dal piano di rientro dal deficit) al Commissario ad acta per la Regione Calabria, quali un potere di verifica straordinaria dei direttori generali e dei commissari delle aziende sanitarie e ospedaliere, con facoltà , in caso di valutazione negativa, di dichiararne la decadenza dall’incarico (art. 2);
assegnato al Commissario ad acta, nel caso di valutazione negativa del direttore generale, la nomina di commissari straordinari, previa intesa con la Regione, ovvero, in mancanza di intesa, al Ministro della Salute, su proposta del Commissario ad acta, previa delibera del Consiglio dei ministri, a cui è invitato a partecipare il Presidente della Giunta regionale (art. 3);
attribuito ai commissari straordinari e ai direttori generali un analogo potere di verifica periodica dell’attività  svolta dai direttori amministrativi e sanitari (art. 4);
previsto che il commissario straordinario, in caso di verifica negativa sui conti degli enti del Servizio sanitario regionale cui è preposto, possa proporre al Commissario ad acta di disporne la gestione straordinaria, con bilancio separato, con la conseguente nomina di un commissario straordinario di liquidazione (art. 5);
demandato alla Consip spa ovvero, previa convenzione, alle centrali di committenza di altre Regioni ogni attività  per l’affidamento di appalti di lavori, servizi e forniture in materia sanitaria superiori alle soglie di rilevanza comunitaria, nonchè disposto che sia stipulato un protocollo d’intesa con l’Autorità  nazionale anticorruzione (ANAC) per gli appalti sotto soglia, prevedendo altresì che il Commissario ad acta predisponga un piano triennale straordinario di edilizia sanitaria e di adeguamento tecnologico della rete di emergenza, della rete ospedaliera e della rete territoriale della Regione e che, per i progetti di edilizia sanitaria da finanziare, gli enti del servizio sanitario regionale possano avvalersi, previa convenzione, di Invitalia spa quale centrale di committenza (art. 6);
disposto che, per le finalità  indicate dal decreto, l’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (AGENAS) fornisca supporto tecnico e operativo al Commissario ad acta e ai commissari straordinari, potendo all’uopo avvalersi di personale comandato (art. 8);
accordato al Commissario ad acta, ai commissari straordinari e ai commissari straordinari di liquidazione la possibilità  di avvalersi, nell’esercizio delle proprie funzioni, del corpo della Guardia di finanza, al fine precipuo dello svolgimento delle attività  dirette al contrasto delle violazioni in danno degli interessi economici e finanziari connessi all’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del Servizio sanitario regionale (art. 9);
consentito al Commissario ad acta e ai commissari straordinari di avvalersi di personale, uffici e mezzi della Regione (art. 14);
disposto la cessazione dalle funzioni dei direttori generali delle aziende sanitarie e ospedaliere eventualmente nominati dalla Regione Calabria nei trenta giorni anteriori all’entrata in vigore del decreto, con la connessa revoca delle procedure selettive dei direttori generali in corso (art. 15).
1.1.- Tutte le riferite disposizioni si baserebbero, secondo la ricorrente, su un «presupposto fattuale [&] fallace»: quello cioè di ritenere ancora “vigente” il piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale per la Regione Calabria, mentre detto piano non avrebbe, viceversa, potuto proseguire oltre il 2018, come giù  dedotto con il precedente ricorso per conflitto di attribuzione (r. c. n. 1 del 2019), proposto da essa Regione avverso la delibera governativa (del 7 dicembre 2018), con cui erano stati nominati un nuovo Commissario ad acta e un subcommissario per l’attuazione del piano stesso.
1.2.- In via subordinata – nell’ipotesi che l’intero articolato del d.l. n. 35 del 2019 sia interpretato in termini di riferibilità , invece, ad un piano di rientro ancora vigente ed efficace”la ricorrente lamenta allora l’unilateralità  delle modifiche apportate dalle disposizioni impugnate, non transitate attraverso un accordo in sede di Conferenza Stato-Regione; la loro incidenza su materia di competenza residuale (ordinamento e organizzazione amministrativa regionale); l’indebita ingerenza, con previsioni puntuali di dettaglio, in materie di competenza concorrente (tutela della salute; coordinamento della finanza pubblica); le criticità  in tema di copertura finanziaria; il contenuto per più¹ aspetti derogatorio della normativa di principio sulla dirigenza sanitaria e violativo del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.
Censure, queste, che conducono a ritenere, nel loro complesso, violati gli artt. 5, 81, 117, 120 e 121 della Costituzione, oltre agli artt. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3); 2, commi 78, 88 e 88-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)»; 1, 2, 3, 6, 7 e 8 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171 (Attuazione della delega di cui all’articolo 11, comma 1, lettera p, della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria); 11, comma 1, lettera p), della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche); 5-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), nonchè il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.
2.- Il d.l. n. 35 del 2019 è stato poi convertito, con modificazioni, nella legge 25 giugno 2019, n. 60.
Con successivo ricorso (r. r. n. 83 del 2019), la Regione Calabria ha reiterato l’impugnativa dei medesimi giù  denunciati articoli del suddetto decreto-legge, nel testo risultante dalla predetta legge di conversione.
Aderendo a quanto statuito dalla sentenza n. 200 del 2019 – che ha respinto il ricorso per conflitto di attribuzione precedentemente da essa proposto contro la delibera di nomina di un nuovo Commissario ad acta – la ricorrente non più¹ ora contesta la “vigenza” del piano di rientro su cui è intervenuto, in senso modificativo, il legislatore del 2019. E di tali modifiche appunto ribadisce il contrasto con i medesimi parametri inizialmente evocati, cui aggiunge gli artt. 97 e 119, genericamente affiancati all’art. 81 Cost., nell’ambito della censura rivolta al riformulato comma 1 dell’art. 14 del decreto-legge.
3.- Come esattamente rilevato dalla stessa Regione Calabria, le modifiche apportate in sede di conversione alle impugnate disposizioni del d.l. n. 35 del 2019 sono «marginali od ultronee», comunque indifferenti rispetto al tenore delle censure.
Infatti, l’espressione aggiunta al comma 1 dell’art. 1 si limita a ribadire lo scopo, giù  esplicitato nelle premesse del decreto, di tutelare i livelli essenziali di assistenza; nel testo originario dell’art. 2 viene semplicemente inserito il riferimento alla legge di conversione dell’ivi giù  richiamato «decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159»; all’art. 3 vengono apportate alcune modifiche non influenti sui motivi di ricorso e che la Regione dichiara, comunque, di non volere impugnare, al pari del comma 1-bis introdotto nell’art. 4 e del periodo finale aggiunto al comma 3 dell’art. 5; i periodi inseriti in chiusura dei commi 2 e 4 dell’art. 6 non incidono sui motivi di impugnazione di detta norma; l’art. 8 è interessato solo da una ultronea precisazione sul nome dell’Agenzia per i servizi sanitari regionali; all’art. 9 non è apportata alcuna modifica; il solo art. 14, comma 1, presenta un parziale profilo di novità  – censurato, come detto, dalla ricorrente anche in riferimento agli artt. 97 e 119, oltre che all’art. 81 Cost. – nella parte in cui dispone che una quota delle somme spettanti alla Regione Calabria in sede di riparto del cosiddetto “Fondo payback 2013-2017” (quota giù  iscritta in bilancio seppur non ancora erogata), di cui all’art. 9-bis, comma 6, del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, nella legge 11 febbraio 2019, n. 12, è vincolata per la copertura finanziaria del piano di rientro dal disavanzo sanitario.
L’art. 15 non ha ricevuto modifica alcuna.
Le censure di incostituzionalità  formulate avverso il testo originario del d.l. n. 35 del 2019, previa riunione dei due ricorsi, si trasferiscono e restano, pertanto, assorbite in quelle rivolte alle corrispondenti disposizioni del testo convertito, con conseguente limitazione a queste ultime dell’oggetto del giudizio (sentenze n. 244 del 2016, n. 298 del 2009, n. 443 del 2007 e n. 417 del 2005).
4.- L’esame del merito delle proposte questioni segue quello delle eccezioni di inammissibilità  formulate dall’Avvocatura dello Stato.
4.1.- L’eccezione, che si rivolge alle «deduzioni preliminari [&] inerenti all’ipotetico venir meno della gestione commissariale per effetto della supposta cessazione di operatività  del Piano di rientro»”attinente al merito piuttosto che alla ammissibilità  delle questioni sollevate – comunque superata, per avere la Regione in prosieguo aderito alla tesi della perdurante vigenza di quel piano e per avere, unicamente in relazione a tale premessa, sostanzialmente riformulato, contro la riferita legge di conversione, le iniziali proprie censure.
4.2.- E’ pur poi esatto che la Regione Calabria evochi – come ancora eccepito dall’Avvocatura dello Stato rispetto a entrambi i ricorsi – in modo cumulativo una pluralità  di norme costituzionali e di rango ordinario «senza motivare esplicitamente le ragioni di asserito contrasto tra le disposizioni impugnate e ciascuno dei singoli parametri».
Ma la sovrabbondante aggregazione di parametri, in riferimento ai quali la ricorrente denuncia le riferite disposizioni del d.l. n. 35 del 2019, e quelle corrispondenti della legge di conversione, non comporta l’inammissibilità  delle correlative questioni, essendone (sia pur non sempre agevolmente) identificabile il nucleo essenziale, che rimanda – reiteratamente – alla lamentata unilateralità  delle modifiche apportate dal legislatore statale al piano di rientro (senza un previo accordo in sede di Conferenza Stato-Regione), alla violazione del principio di leale collaborazione e alla conseguente prospettata lesione di competenze regionali, anche per effetto del carattere puntuale e di dettaglio degli interventi adottati nei confronti soltanto di essa Regione Calabria.
4.3.- E’ fondata, invece, l’eccezione di inammissibilità  delle censure di violazione dell’art. 81 Cost., per carenza di copertura finanziaria di taluni interventi disposti dal d.l. n. 35 del 2019, e del principio del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), poichè dalla ricorrente è solo asserita, ma non anche adeguatamente motivata, la ridondanza della dedotta violazione di tali parametri sulle competenze regionali (da ultimo, sentenze n. 195 e n. 194 del 2019; n. 198 e n. 137 del 2018).
5.- Nel merito, le questioni proposte non sono fondate.
5.1.- L’impugnato d.l. n. 35 del 2019 è volto – come evidenziato nelle sue premesse – a porre rimedio alla situazione di estrema criticità  determinata dalle perduranti condizioni di mancato riequilibrio economico finanziario dal disavanzo del settore sanitario.
Condizioni che hanno comportato, in Calabria, «il mancato raggiungimento del punteggio minimo previsto dalla griglia dei livelli essenziali di assistenza nonchè rilevanti criticità  connesse alla gestione amministrativa, più¹ volte riscontrate, da ultimo, dai Tavoli di verifica degli adempimenti e dal Comitato permanente per la verifica dei LEA nella seduta congiunta del 4 aprile 2019». Dal che, appunto, «la straordinaria necessità  ed urgenza di adottare misure in materia di carenza di personale sanitario, di formazione sanitaria, di carenza di medicinali e altre misure, tutte volte a garantire e a promuovere la continuità  nell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza e ad assicurare una maggiore efficienza e funzionalità  del Servizio sanitario nazionale nonchè una migliore erogazione delle prestazioni, rispondendo in maniera sempre più¹ adeguata alle esigenze dell’utenza».
E’, dunque, quello poi confluito nella legge di conversione n. 60 del 2019, un intervento normativo non ordinario ma appunto straordinario, che si propone – come sottolineato dall’Avvocatura dello Stato – di «affrontare con determinazione e rapidità  il tentativo di traghettare la sanità  calabrese verso situazioni di “normalità ” amministrativa [&], dotando il Commissario ad acta per l’attuazione degli obiettivi del piano di rientro della Regione Calabria di poteri straordinari», che consentano in tempi certi e definiti la rimozione dei principali fattori di criticità . Tra i quali – enumera ancora l’Avvocatura – la sistematica violazione degli obblighi derivanti dai principi della funzione pubblica, la gestione del personale fuori controllo, le divergenze emerse tra i vertici politici regionali e la struttura commissariale, gli impatti negativi del saldo della mobilità , i ritardi nei tempi di pagamento dei fornitori, il risultato della griglia dei LEA, peggiore di quello di ogni altra Regione.
5.2.- L’intervento nel suo complesso è riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato non soltanto perchè attinente all’esercizio del potere sostitutivo statale ex art. 120 Cost., che può estrinsecarsi anche attraverso l’adozione di atti normativi, ai sensi dell’art. 8 della legge n. 131 del 2003, ma soprattutto perchè rientrante nella sua competenza esclusiva in tema di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» ex art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. (lo scopo di perseguire i livelli essenziali delle prestazioni in materia di tutela della salute nella Regione Calabria, giù  enunciato nel preambolo del decreto-legge, è ancor più¹ esplicitamente messo in evidenza nell’art. 1 del decreto-legge come convertito). E, nella misura in cui risponde alla funzione di orientare la spesa sanitaria verso una maggiore efficienza, l’intervento stesso rientra nell’ambito dei principi fondamentali della materia concorrente «coordinamento della finanza pubblica» (art. 117, terzo comma, Cost.).
Le concorrenti competenze regionali (anche in materia di tutela della salute e governo del territorio), con le quali l’impugnata normativa statale interferisce, non risultano violate ma solo temporaneamente ed eccezionalmente “contratte”, in ragione della pregressa inerzia regionale o, comunque, del non adeguato esercizio delle competenze stesse.
Viene, al riguardo, in rilievo il principio giù  affermato da questa Corte, per cui «quando una Regione viola gravemente e sistematicamente gli obblighi derivanti dai principi della finanza pubblica, come nel caso che conduce alla nomina del commissario ad acta, allora essa patisce una contrazione della propria sfera di autonomia, a favore di misure adottate per sanzionare tali inadempimenti da parte dello Stato» (sentenza n. 219 del 2013; nello stesso senso, sentenza n. 155 del 2011).
Dal che, più¹ specificamente in tema, il corollario per cui «la deroga alla competenza legislativa delle Regioni, in favore di quella dello Stato, è ammessa nei limiti necessari ad evitare che, in parti del territorio nazionale, gli utenti debbano assoggettarsi ad un regime di assistenza sanitaria inferiore, per quantità  e qualità , a quello ritenuto intangibile dallo Stato» (sentenze n. 125 del 2015 e n. 217 del 2010).
5.3.- L’introduzione di una disciplina temporanea, avente come unico destinatario la Regione Calabria, non costituisce, dunque, un intervento discriminatorio, ma ha la finalità  di realizzare un necessario riallineamento della gestione della sanità  locale rispetto agli standard finanziari e funzionali operanti per la generalità  degli enti regionali.
5.4.- Le procedure collaborative tra Stato e Regione, che la ricorrente lamenta violate, non rilevano nel sindacato di legittimità  degli atti legislativi (ex plurimis, sentenze n. 278 del 2010, n. 371 del 2008 e n. 387 del 2007), salvo che l’osservanza delle stesse sia imposta, direttamente o indirettamente, dalla Costituzione (sentenze n. 33 del 2011 e n. 278 del 2010). L’esclusione della rilevanza di tali procedure, che è formulata in riferimento al procedimento legislativo ordinario, «vale a maggior ragione per una fonte come il decreto-legge, la cui adozione è subordinata, in forza del secondo comma dell’art. 77 Cost., alla mera occorrenza di “casi straordinari di necessità  e d’urgenza”» (sentenze n. 251 del 2016, n. 298 del 2009 e n. 79 del 2011).
5.5.- La denunciata violazione del principio di leale collaborazione è sostanzialmente reiterativa dell’analoga doglianza formulata con il ricordato precedente ricorso per conflitto avverso la delibera di nomina del nuovo Commissario ad acta ed è giù  stata rigettata con sentenza n. 200 del 2019.
5.6 “Quanto alle ulteriori censure specificamente rivolte dalla ricorrente a talune singole misure introdotte dalla normativa impugnata, è sufficiente, in contrario, rilevare che:
la regolamentazione del potere del Commissario governativo di effettuare una verifica dell’operato dei direttori generali delle aziende del Servizio sanitario regionale, ai sensi dell’art. 2 della predetta normativa, costituisce sì una disciplina speciale, ma essa è funzionale alle esigenze sottese all’emanazione del decreto-legge, adottato nel rispetto dell’art. 120 Cost.;
la pretesa della Regione di fungere da supporto all’attività  commissariale si pone in contrasto con l’esercizio pieno della potestà  sostitutiva statale; ma resta, comunque, consentita la partecipazione paritaria della Regione al Tavolo di verifica del Piano di rientro e al Comitato sui livelli essenziali di assistenza sanitaria;
la disponibilità  concessa alla struttura commissariale, del personale, degli uffici e dei mezzi regionali, costituisce misura ordinariamente prevista per ogni commissariamento;
la facoltà  accordata ai Commissari governativi di avvalersi della Guardia di finanza, nell’esercizio delle loro attribuzioni, è funzionale al raggiungimento degli obiettivi del Piano di rientro dal disavanzo sanitario e, comunque, non viola alcuna competenza della Regione;
il ricorso obbligatorio alla Consip spa o alle centrali di committenza di altre Regioni per ogni acquisto o negoziazione sopra soglia comunitaria, in quanto lex specialis, va correttamente inteso come riferito ai soli nuovi contratti e non è quindi, di ostacolo – come si paventa – al prosieguo delle gare in atto. Allo stesso modo, per i contratti sotto soglia, la previsione di un protocollo d’intesa con l’ANAC si riferisce ai contratti da stipulare;
la regolamentazione degli interventi in materia di edilizia sanitaria e di ammodernamento tecnologico del patrimonio sanitario pubblico, con la relativa previsione della facoltà  di avvalersi, previa convenzione, di Invitalia spa, quale centrale di committenza, ricade nell’ambito della tutela della salute e del governo del territorio, materie che riguardano la potestà  legislativa concorrente di Stato e Regioni, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., e non la competenza legislativa residuale ex art. 117, quarto comma, Cost., che a torto la ricorrente lamenta violata;
la disposizione sub art. 14, comma 1, stabilisce esclusivamente un vincolo all’utilizzo delle risorse, che restano, comunque, destinate alla Regione Calabria, nell’ambito del “payback farmaceutico” finalizzato alla copertura della massa passiva delle aziende in dissesto, con procedura di riparto, peraltro, condizionata da intesa con la Regione. E ciù² ne esclude il prospettato contrasto con l’art. 119 Cost.;
la cessazione delle funzioni dei direttori generali degli enti sanitari eventualmente nominati dalla Regione nei trenta giorni anteriori all’entrata in vigore del d.l. n. 35 del 2019, con la connessa revoca delle procedure selettive in corso – prevista sub art. 15 – censurata, infine, dalla ricorrente solo per il suo carattere di «norma non di principio ma di dettaglio» e tale censura è superata dalle considerazioni che precedono, oltre a trovare giustificazione nelle pregresse gravi inadempienze regionali.
6. “L’effettiva rispondenza delle misure adottate dal legislatore del 2019 allo scopo perseguito di «risanamento del servizio sanitario» e soprattutto di tutela del «rispetto dei livelli essenziali di assistenza in ambito sanitario» nella Regione Calabria nonchè l’assenza di eventuali loro effetti controproducenti (quali paventati in udienza dal difensore della resistente) dovranno essere attentamente monitorate da parte dello Stato, e valutate in concreto, in sede applicativa delle misure stesse.

Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 14, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 (Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria), convertito, con modificazioni, nella legge 25 giugno 2019, n. 60, promossa dalla Regione Calabria in riferimento agli artt. 81 e 97 della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. da 1 a 6, 8, 9, 14 e 15 del d.l. n. 35 del 2019, come convertito, promosse dalla Regione Calabria, in riferimento agli artt. 5, 117, 119, 120 e 121 Cost., con i medesimi ricorsi.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2019.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6792 del 2014, proposto da C.D.N., rappresentata e difesa dagli avvocati Adriano Barbato, Littorio Di Nardo, con domicilio eletto presso lo studio Di Nardo-Barbato in Roma, via Anastasio II 80;
contro
Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domicilia ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 00799/2014, resa tra le parti, concernente il riconoscimento del diritto a percepire il trattamento economico spettante ai segretari comunali per il periodo di frequenza del corso tenuto presso la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 novembre 2019 il Cons. Giovanni Pescatore e uditi per le parti l’avvocato Adriano Barbato e l’avvocato dello Stato Wally Ferrante;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente – Segretario Comunale assegnato al Ruolo Provinciale di Como ed in servizio presso il Comune di S. Bartolomeo Val Cavargna (CO) – risultata vincitrice del 19° concorso per titoli ed esami indetto dal Ministero della Funzione Pubblica con decreto del 04/03/1993 e, a seguire, è stata ammessa alla frequenza del corso di preparazione presso la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione
2. Durante i dieci mesi del corso ha percepito il trattamento economico riservato ai borsisti, come determinato dal Ministero dell’Interno con la Nota del 09/10/1995.
Detta nota afferma e dispone che “non essendo ascrivibile ai Segretari Comunali la qualità  di dipendenti civili dello Stato, al Dott. Omissis, al Dott. Omissis ed alla Dott. Omissis competerà  il trattamento economico riservato ai borsisti ai sensi dell’art. 15, commi 4 e 5, del D.P.C.M. 24/3/95 n. 267“.
3. La ricorrente ha avversato tale determinazione, invocando il riconoscimento del trattamento economico relativo ai dipendenti dello Stato e ragguagliato alla loro qualifica professionale.
4. Il ricorso di primo grado è stato respinto con pronuncia del Tar Lazio n. 799/2014, sull’assunto per cui il Segretario comunale non rientra tra i dipendenti civili dello Stato, unica categoria alla quale è riservato la suddetta tipologia di retribuzione.
5. Questa la trama argomentativa della motivazione di primo grado:
– il disposto di cui all’art. 15, comma 4, D.P.C.M. 24 marzo 1995, n. 207 –ratione temporis applicabile alla fattispecie – prevede che “Gli allievi che siano giù  dipendenti pubblici sono considerati a tutti gli effetti in servizio. Ai partecipanti che siano giù  dipendenti civili dello Stato compete, per tutta la durata dell’attività  di formazione e a carico dell’amministrazione di appartenenza, il trattamento economico relativo alla loro qualifica, ovvero, se più¹ vantaggioso, quello stabilito per i borsisti, con relativa integrazione a carico della Scuola“;
– “la richiamata disposizione, dunque, distingue tra allievi che rivestano la qualifica di “dipendenti pubblici” ed allievi che siano “dipendenti civili dello Stato”, statuendo che soltanto ai secondi spetti il trattamento economico relativo alla loro qualifica“;
– “il segretario comunale è destinatario di una disciplina giuridica di “status” particolare e diversa da quella degli altri dipendenti civili dello Stato (Cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, 12 luglio 1995, n. 429), con conseguente applicazione della disposizione di cui alla prima parte del richiamato comma 4 dell’art. 15 D.P.C.M. n. 207/1995“;
– “nè, a tal fine, vale affermare che la dizione “sono considerati a tutti gli effetti in servizio” (art. 15, comma 4, prima parte, D.P.C.M. n.207/1995) ricomprenda anche il trattamento economico, atteso che in tal modo verrebbe vanificata la successiva disposizione, la quale è espressamente diretta a disciplinare l’aspetto economico in maniera differenziata tra “dipendenti civili” e “dipendenti pubblici“;
– “In tale ambito, deve anche sottolinearsi – così come dedotto dalla Avvocatura dello Stato nella memoria per l’udienza del 25 novembre 2013 – che la logica della norma risieda nel fatto di non far gravare sul bilancio di enti pubblici diversi dallo Stato le spese relative al versamento degli emolumenti ad un funzionario che rende la propria opera non giù  all’ente di cui fa parte ma allo Stato stesso“.
6. Nella presente sede d’appello, la ricorrente lamenta l’erronea e travisata interpretazione della normativa applicabile alla fattispecie.
A tal fine torna a sostenere, anzitutto, che la controversa dizione "gli allievi che siano giù  dipendenti pubblici cono considerati a tutti gli effetti in servizio" vada intesa come esplicita conferma del mantenimento del trattamento economico goduto nel precedente servizio, e ciù² indipendentemente e senza correlazione e/o contrapposizione con la previsione concernente i dipendenti civili dello Stato.
In secondo luogo, la ricorrente censura come errata l’affermazione del Tar che la connota come "funzionario che rende la propria opera non giù  all’ente di cui fa parte ma allo Stato stesso".
L’opposta tesi perorata dalla parte appellante è che il servizio prestato presso il Comune integra esclusivamente un dato di natura funzionale ma non di appartenenza giuridica, sicchè il suo ente di appartenenza dovrebbe individuarsi nello Stato – Ministero dell’Interno – Ruolo Segretari Comunali della Prefettura di Como.
7. Il Ministero dell’Interno si è costituito con memoria di stile, senza svolgere deduzioni difensive.
8. In assenza di istanze cautelari, la causa è stata discussa e posta in decisione all’udienza pubblica del 14 novembre 2019.
9. L’appello è infondato.
A tale conclusione inducono una serie di argomenti, di tenore letterale e sistematico.
9.1. Dal punto di vista letterale, l’art. 15 è chiaro nel marcare la distinzione tra “dipendente pubblico” e “dipendente civile dello stato” sia nel comma 4, dedicato alla disciplina del trattamento retributivo; sia nel comma 5, deputato alla regolamentazione dell’importo della borsa di studio e del computo delle ritenute assistenziali. In entrambi i casi, la disciplina fa riferimento esclusivo ai soli “dipendenti civili dello stato”.
L’insistito e più¹ volte differenziato impiego della terminologia – inteso a distinguere due categorie di lavoratori poste tra di loro in relazione di genere (dipendente pubblico) a specie (dipendente civile dello stato) – non può quindi essere considerato come evenienza casuale e ininfluente.
9.2. Dal punto di vista sistematico, la distinta regolamentazione offre conferma della logica della norma – come individuata Tar – che è quella “di non far gravare sul bilancio di enti pubblici diversi dallo Stato, le spese relative al versamento degli emolumenti ad un funzionario che rende la propria opera non giù  all’ente di cui fa parte ma allo Stato stesso“.
La deduzione appare del tutto ragionevole anche alla luce della fonte normativa che è intervenuta in materia (DPCM n. 207/1995), coerente con la natura giuridica della Scuola superiore della pubblica amministrazione quale “organo della Presidenza del Consiglio dei Ministri“.
9.3. Si consideri, inoltre, che il DPCM 207/1995 è stato adottato in esecuzione dell’art. 29 comma 5 d.lgs. 29/1993 (“Attività  della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione”) e che al comma 4 del medesimo art. 29 si prevede che “la Scuola superiore della pubblica amministrazione provvede all’autonoma gestione delle spese per il proprio funzionamento nei limiti di un fondo previsto a tale scopo nel bilancio dello Stato e iscritto in un unico capitolo dello stato di previsione della spesa della Presidenza del Consiglio dei Ministri. La gestione finanziaria è sottoposta a controllo consuntivo della Corte dei conti“.
Dunque, tutta la regolamentazione dei fondi di finanziamento della Scuola discende da un regolamento adottato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, fa capo a risorse statali e non vede alcuna partecipazione contributiva da parte di altri enti pubblici: la combinazione sinergica di tali elementi rende del tutto implausibile, sul piano deduttivo, che il DPCM possa avere introdotto vincoli retributivi e finanziari in capo ad enti pubblici diversi dallo Stato.
9.4. Di tanto offre ulteriore conferma la constatazione che il regolamento ministeriale relativo all’organizzazione della Scuola superiore della p.a. (d.P.C.M. n. 207/1995), emesso in attuazione dell’art. 29 d.lg. n. 29/1993, non può contenere norme che deroghino a fonti di grado superiore, in applicazione del principio di gerarchia delle fonti codificato dall’art. 17 comma 3 l. n. 400/1988 (Corte dei Conti Sez. contr., 29/02/1996, n. 46).
9.5. Sempre seguendo una linea di lettura sistematica della disposizione, si deve pervenire alla conclusione che l’iniziale enunciazione dell’art. 15, comma 4, prima parte, D.P.C.M. n.207/1995 – per la quale "gli allievi che siano giù  dipendenti pubblici cono considerati a tutti gli effetti in servizio" – se può assumere la valenza di principio di orientamento generale ad altri fini, non è invece in grado di vanificare il senso specifico della puntuale disciplina dettata dal DPCM con riguardo alla materia del trattamento economico, in quanto espressamente riservata, come si è giù  esposto, al solo personale dipendente civile dello Stato.
9.6. Non può convenirsi, infine, neppure sull’ulteriore assunto di parte appellante secondo il quale l’ente di appartenenza del Segretario Comunale sarebbe lo Stato – nell’articolazione ministeriale dell’Interno.
Ed invero, la giurisprudenza amministrativa formatasi in epoca antecedente all’entrata in vigore della L. n. 127/1997 e del d.lgs n. 267/2000 (recanti la disciplina del nuovo ordinamento professionale dei Segretari comunali e provinciali), nell’interpretare l’insieme delle norme che in allora regolavano e disciplinavano lo status del segretario e che risultano ratione temporis applicabili alla fattispecie, era addivenuta alla conclusione che il segretario comunale non potesse essere considerato come un impiegato dello Stato al servizio del Comune ma, al contrario, che dovesse essere considerato come un impiegato del Comune direttamente amministrato da organi dello Stato; quindi in rapporto di impiego con l’ente locale, ma con uno status sottratto alla potestà  regolamentare dell’ente locale medesimo, in quanto regolato direttamente dal legislatore allo scopo di garantirne l’indipendenza (cfr. C.d.S. sez. V, 17/10/95 n. 1435; C.G.A.R.S. 5/7/96 n. 239; T.A.R. Piemonte, sez. I, 11.3.1999, n. 141 ecc.).
9.7. Detta interpretazione risultava, peraltro, rafforzata dalle previsioni contenute nella legge sulle autonomie locali (L. n. 142/90), ai sensi delle quali il segretario comunale è configurato quale soggetto che partecipa a pieno titolo, avendone l’investitura formale ed i poteri sostanziali, all’amministrazione attiva dell’ente locale, in posizione sovraordinata ai dirigenti inseriti nei ruoli organici del Comune (cfr. C.d.S., sez. I, 10/7/91 n. 1620; T.A.R. Toscana, sez. II, 12/7/95 n. 429).
Di qui, tra l’altro, il riconoscimento dell’applicabilità  al segretario comunale delle norme dettate per i dipendenti degli enti locali, quale quella, contenuta nell’art. 67 del d.P.R. n. 287/78, che garantisce al dipendente comunale che debba incolpevolmente sopportare un giudizio penale per atti o fatti direttamente connessi con l’esercizio delle funzioni e dei compiti d’ufficio, il patrocinio legale a carico dell’ente datore di lavoro (T.A.R. Toscana, sez. II, 12/7/95 n. 429; T.A.R. Napoli, sez. V, 17/05/2005, n. 6362).
9.8. Da quanto sin qui osservato discende che, quantomeno all’epoca dell’adozione dell’atto qui impugnato, il servizio prestato dalla ricorrente nella carriera di provenienza come Segretario Comunale non poteva essere considerato come servizio prestato alle dipendenze dello Stato.
10. L’appello non può quindi trovare accoglimento e la sentenza impugnata deve essere confermata, alla luce delle ragioni sin qui esposte che, in parte, ne integrano la motivazione.
11. Le spese di lite possono essere compensate, tenuto conto della peculiarità  del caso e del mancato svolgimento di attività  difensiva da parte dell’amministrazione intimata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto,
lo respinge.
Spese di lite compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.