Atto amministrativo – Pubblica amministrazione – Decisioni pluristrutturate – Nozione – Caratteri.

Nel paradigma delle cc.dd. decisioni pluristrutturate della pubblica amministrazione rientrano quelle che richiedono l’acquisizione di un parere vincolante (seppur variamente denominato) da parte dell’autorità procedente, la quale non potrà discostarsene in sede di adozione dell’atto.

Pres. Pappalardo – Est. Pappalardo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 3852 del 2024, proposto da
Antonio Napolitano, rappresentato e difeso dall’avvocato Enrica Troisi, con domicilio digitale come da PEC reg. Giustizia

contro

Comune di Nola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maurizio Renzulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Pasquale Ippolito, non costituito in giudizio;
Francesca Agnone, rappresentato e difeso dall’avvocato Raffaele Castaldo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Fondazione Festa dei Gigli, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Vitale, Gabriele Vitale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento previa sospensiva: a) del Decreto Sindacale n. 21 del 18.07.2024, con il quale il Sindaco del Comune di Nola assegnava la macchina da festa denominata “Panettiere” per la Festa dei Gigli 2025 al sig. Pasquale Ippolito, in qualità di firmatario e alla sig.ra Francesca Agnone, in qualità di maestro di festa; b) del Decreto Sindacale n. 30 del 30.06.2024, nella parte in cui il Sindaco del Comune di Nola sospendeva l’assegnazione della macchina da festa del “Panettiere” per la Festa dei Gigli 2025, inizialmente assegnata con delibera n. 31 del 29.06.2024, dal Consiglio di Amministrazione della Fondazione Festa dei Gigli, al ricorrente; c) di tutti gli atti e i verbali, ancorché di contenuti non conosciuti, con i quali l’Amministrazione del Comune di Nola ha espletato un’istruttoria per l’assegnazione della macchina da festa del “Panettiere” per la Festa dei Gigli 2025; d) di tutti gli atti presupposti, preparatori, conseguenti o comunque connessi.

NONCHE’

per la declaratoria del diritto del ricorrente all’assegnazione della macchina da festa per la Corporazione denominata “Panettiere” per la Festa dei Gigli 2025

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Nola e di Francesca Agnone e di Fondazione Festa dei Gigli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 settembre 2024 la dott.ssa Anna Pappalardo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Con ricorso notificato il 5 agosto 2024 e depositato il giorno successivo, Napolitano Antonio chiedeva l’annullamento, previa sospensiva, del Decreto Sindacale n. 21 del 18.07.2024, con cui veniva assegnata la macchina da festa “Panettiere” per la Festa dei Gigli 2025 al sig. Pasquale Ippolito, in qualità di firmatario e alla sig.ra Francesca Agnone, in qualità di maestro di festa; b) del Decreto Sindacale n. 30 del 30.06.2024, nella parte in cui sospendeva l’assegnazione della macchina da festa del “Panettiere”, inizialmente assegnata al medesimo ricorrente dal Consiglio di Amministrazione della Fondazione Festa dei Gigli con delibera n. 31 del 29.06.2024; c) di tutti gli atti e i verbali con i quali l’Amministrazione del Comune di Nola ha espletato un’istruttoria per l’assegnazione della macchina da festa del “Panettiere” per la Festa dei Gigli 2025, e di tutti gli atti presupposti, preparatori, conseguenti o comunque connessi; il ricorrente chiedeva, altresì, la declaratoria del suo diritto all’assegnazione della macchina da festa per la Corporazione denominata “Panettiere” per la Festa dei Gigli 2025.

In particolare, il ricorrente rappresentava di aver partecipato alla procedura comparativa per l’assegnazione delle macchine da festa dei Gigli 2025, indetta con Bando del 05.06.2024, per la macchina denominata “Panettiere”, in relazione alla quale venivano presentate quattro domande: a) Firmatario Buonaguro Vincenzo, Maestro di Festa Napolitano Antonio; b) Firmatario Meo Felice, Maestro di Festa Castaldo Raffaella; c) Firmatario Fusco Ettore, Maestro di Festa Cutolo Nicola; d) Firmatario Ippolito Pasquale, Maestro di Festa Agnone Francesca.

Con verbale n. 31 del 29.06.2024, il Consiglio di Amministrazione della Fondazione Festa dei Gigli proponeva di assegnare il Giglio del “Panettiere” al firmatario Buonaguro Vincenzo, Maestro di Festa Napolitano Antonio (odierno ricorrente), nonché l’esclusione dalla procedura della domanda presentata dal Firmatario Ippolito Pasquale, Maestro di Festa Agnone Francesca (potenziali primi assegnatari e odierni controinteressati), così motivando la suddetta esclusione: a) la sottoscrizione della domanda di partecipazione non risultava autenticata (come invece richiesto dall’art. 22, comma 1, del Regolamento della Festa dei Gigli), ma recava una legalizzazione di firma apposta in data 12 giugno 2024 con timbro del Comune di Cimitile; b) nella domanda non veniva indicata la paranza designata per il trasporto della Macchina da festa (come invece richiesto dall’art. 23, comma 2, lettera d) del Regolamento Feste).

Tuttavia, il Sindaco del Comune di Nola, con Decreto n. 30.06.2024 disponeva la sospensione dell’assegnazione della macchina “Panettiere”, rilevando come: «le motivazioni della proposta esclusione del potenziale primo assegnatario (assenza di autentica delle firme, assenza di indicazione della paranza designata per il trasporto della macchina) necessitano di un doveroso approfondimento», per poi affermare, con Decreto n. 21 del 18.07.2024, che le dette motivazioni «non sono condivisibili in quanto non supportate da espressa comminatoria di esclusione o inammissibilità della domanda con possibile contrasto con il principio di tassatività delle cause di esclusione e che inoltre l’errore del pubblico ufficiale che apponeva il timbro con la dicitura “legalizzazione” anziché “autenticazione” di firma ex D.P.R. 445/2000, anche in relazione al generale principio del favor partecipationis nelle procedure comparativo/concorsuali, non può certamente determinare l’esclusione del richiedente incolpevole», sicché, con tale ultimo Decreto, disponeva l’assegnazione della macchina da festa “Panettiere” al Firmatario Ippolito Pasquale, Maestro di Festa Agnone Francesca.

Entrambi i decreti venivano impugnati in questa sede da Napolitano Antonio, il quale ne lamentava l’illegittimità denunciando, in primo luogo, l’incompetenza del Sindaco ad assegnare la macchina da festa “Panettiere” agli odierni controinteressati, in quanto il potere relativo spetterebbe, in base alle norme dello Statuto della Fondazione e del Regolamento della Festa dei Gigli, esclusivamente al Consiglio di Amministrazione della Fondazione, residuando in capo al Sindaco soltanto un potere di controfirma.

Inoltre, si doleva della mancata esclusione degli odierni controinteressati, la quale sarebbe stata correttamente disposta dal Consiglio di Amministrazione della Fondazione Festa dei Gigli, in quanto:

a) la domanda di assegnazione non era stata autenticata da un Notaio o Pubblico Ufficiale, come prescritto dall’art. 22, comma 1 del Regolamento della Festa dei Gigli, ma era solo munita della dicitura “legalizzazione”, che farebbe riferimento a una procedura diversa e non equipollente;

b) era stata totalmente pretermessa l’indicazione della paranza designata per il trasporto della macchina da festa, che invece rappresenterebbe uno degli elementi costitutivi della domanda di concessione ai sensi dell’art. 23 del Regolamento della Festa dei Gigli, tenuto conto che, ai sensi dell’art. 25, comma 1, lett. a), “le domande di concessione presentate dagli aspiranti maestri di festa saranno dichiarate inammissibili in caso di omessa indicazione e/o omessa allegazione degli elementi identificativi e degli allegati di cui all’art. 23”.

In data 29 agosto 2024 si costituivano in giudizio il Comune di Nola, la controinteressata Francesca Agnone e la Fondazione Festa dei Gigli.

Con la propria memoria di costituzione, il Comune di Nola eccepiva, da un lato, la competenza del Sindaco ad emanare il Decreto di assegnazione della macchina da festa “Panettiere”; dall’altro, la legittimità sostanziale del provvedimento impugnato, relativamente alla mancata esclusione per la mera “legalizzazione” della sottoscrizione, sia in applicazione del principio di tassatività delle cause di esclusione e del favor partecipationis, sia perché la legalizzazione costituirebbe un quid pluris rispetto alla mera certificazione.

Anche la difesa della controinteressata Francesca Agnone deduceva la assenza dei dedotti vizi evidenziando, quanto alla competenza del Sindaco, come il C.d.A. della Fondazione Festa dei Gigli fosse dotato solo di un potere istruttorio, destinato a culminare in una proposta di assegnazione costituente mero atto endoprocedimentale, in ogni caso quindi soggetta all’approvazione del Sindaco del Comune di Nola.

Quanto alle censure relative alla mancanza di autenticazione delle sottoscrizioni della domanda e alla omessa indicazione della designazione della Paranza per il trasporto della Macchina da Festa, la stessa, premesso che in ogni caso non si trattava di cause di esclusione espressamente previste, osservava che: a) le sottoscrizioni, essendo state poste innanzi all’ufficiale di stato civile, erano state sostanzialmente autenticate, e che l’indicazione della “legalizzazione” era stata apposta per errore; b) la mancata indicazione della Paranza fosse dipesa dal nuovo Regolamento per l’assegnazione delle Macchine da Festa, in base al quale la Paranza può essere scelta solo tra quelle regolarmente iscritte all’apposito Albo, che, però, al momento non risulta ancora istituito.

Per altro verso, la Fondazione Festa dei Gigli, nel condividere le ragioni sottese ai motivi di ricorso, affermava l’incompetenza del Sindaco all’adozione dei provvedimenti impugnati, nonché la differenza sostanziale tra l’autenticazione e la legalizzazione della sottoscrizione.

Tanto premesso in ordine alle censure e alle eccezioni sollevate dalle parti costituite, il Collegio osserva come il presente ricorso possa essere deciso immediatamente nel merito, con sentenza ex art. 60 cpa, secondo l’avviso dato a verbale alla odierna camera di consiglio, in quanto lo stesso è manifestamente fondato.

Preliminarmente si osserva che l’impugnativa del Decreto Sindacale n. 30 del 30.06.2024, nella parte in cui il Sindaco del Comune di Nola sospendeva l’assegnazione della macchina da festa del “Panettiere” va dichiarata inammissibile, trattandosi di atto meramente soprasessorio e privo di autonoma efficacia lesiva.

Invero, la domanda va accolta in relazione all’assorbente motivo relativo all’incompetenza del Sindaco di Nola all’adozione del provvedimento di assegnazione della macchina da festa.

Più in particolare, si osserva come, dall’esame congiunto delle disposizioni dello Statuto della Fondazione, e del regolamento emerge il riparto e la tipologia di potere attribuito a ciascun soggetto che partecipa alle fasi procedimentali, ovvero lo stesso Consiglio di Amministrazione, il Presidente della Fondazione e il Sindaco di Nola, quale legale rappresentante del Socio fondatore della Fondazione stessa.

Dall’esame delle disposizioni dei suddetti corpi normativi si ricava che in primo luogo, al Consiglio di Amministrazione spetti sia l’espletamento della fase istruttoria, sia , terminata l’istruttoria, la formulazione dell’ assegnazione dei Gigli, in base a quanto previsto dall’art. 21 lettera c) dello Statuto della fondazione, secondo cui il C.d.A., tra i suoi vari compiti, “provvede all’annuale assegnazione dei Gigli”.

In tal senso dispone anche l’art. 24 comma 2 del Regolamento, secondo cui “in presenza di più domande di concessione per la assegnazione dello stesso Giglio, previa istruttoria di rito, il Consiglio di Amministrazione della Fondazione Festa dei Gigli procederà all’assegnazione della concessione in favore dell’aspirante Maestro di Festa la cui domanda risulterà controfirmata dal Maestro Corporativo che vanta una maggiore anzianità in riferimento all’esercizio o all’avvenuto esercizio dell’attività lavorativa”, ovvero, “in presenza di identico periodo di contribuzione a fini lavorativi, in favore dell’aspirante Maestro di Festa il cui rappresentante di categoria risulterà, anagraficamente, più anziano (art. 24 comma 3).

Le norme designano quindi il potere di adozione del provvedimento (l’art. 21 dello Statuto dispone che il C.d.A. “provvede all’annuale assegnazione”; l’art. 24 del Regolamento che lo stesso “procederà all’assegnazione della concessione”), e successivamente le modalità di esternazione dell’atto stesso, atteso che lo Statuto e il Regolamento prevedono a tal fine l’intervento di altri soggetti, e segnatamente il Presidente della Fondazione e il legale rappresentante del Socio Fondatore.

Ed infatti, l’art. 12 dello Statuto dispone che l’assegnazione “avviene con atto concessorio sottoscritto dal Presidente della Fondazione e dal legale rappresentante del Socio Fondatore”.

Di uguale tenore è anche l’art. 21 comma 5 del Regolamento, ai sensi del quale “l’assegnazione è rilasciata a firma congiunta del Presidente della Fondazione Festa dei Gigli e del Sindaco di Nola, quale legale rappresentante del Socio fondatore della Fondazione stessa, in favore del c.d. Maestro di Festa”.

L’insieme delle norme così esposte sembra dunque delineare un procedimento in cui al Consiglio di Amministrazione spetta il compito di svolgere l’istruttoria e di deliberare l’assegnazione del Giglio in favore dell’aspirante Maestro di Festa; il presidente del Consiglio di Amministrazione poi esegue le delibere dello stesso ( art. 22 dello Statuto) e manifesta all’esterno il provvedimento di assegnazione sub specie della concessione.

Sulla base della suddivisione statutaria dei poteri dell’Ente, l’adozione della delibera di assegnazione del Giglio spetta al Consiglio di Amministrazione, quale organo deliberante della Fondazione, mentre il Sindaco di Nola non ne costituisce organo, ma socio, sebbene rappresenti il socio fondatore della stessa. Ciò si evince anche dalla previsione successiva secondo cui , a norma di Statuto, il Sindaco del Comune di Nola può partecipare alle riunioni del Consiglio di amministrazione, ma senza diritto di voto ( cfr. art. 19 dello Statuto).

Sarebbe pertanto contraddittorio prevedere un potere di intervento senza diritto di voto e successivamente ( peraltro a mente del regolamento- fonte di rango inferiore rispetto allo Statuto) la possibilità di porre nel nulla la deliberazione stessa del CdA.

Il quadro deliberativo è solo integrato dal Regolamento della Festa, che peraltro delinea i requisiti formali dell’atto concessorio, non potendo incidere sulla ripartizione delle competenze dell’Ente Fondazione, come determinate dallo Statuto.

In ragione di ciò, si prevede che :” L’assegnazione è rilasciata a firma congiunta del Presidente della Fondazione Festa dei Gigli e del Sindaco di Nola, quale legale rappresentante del Socio fondatore della Fondazione stessa, in favore del c.d. Maestro di Festa. “(art. 21 comma 5 del Regolamento).

Ne deriva che deve farsi riferimento allo Statuto dell’Ente al fine di individuare gli organi deputati alla adozione del provvedimento di assegnazione ( o concessorio), attributari del relativo potere, e segnatamente la competenza è quella del Consiglio di amministrazione ,manifestata all’esterno in via esecutiva dal Presidente della Fondazione stessa.

Il Sindaco, la cui firma è prevista dal regolamento in via congiunta a quella del Presidente della Fondazione, non appare pertanto titolare di un potere deliberativo co -decisorio, essendo la determinazione già conchiusa nella determina del CdS della Fondazione; la sua partecipazione può ricostruirsi quale esponente del Socio Fondatore della Fondazione,

Invero lo stesso art. 24 del regolamento conferma tale esegesi, atteso che ribadisce come è il Consiglio di Amministrazione della Fondazione che rilascia la concessione; mentre la partecipazione del Sindaco di Nola, in ogni ipotesi in cui il regolamento la contempla, è sempre giustificata rilevandone la qualità di “ Sindaco di Nola, quale legale rappresentante del Socio fondatore della Fondazione stessa”.

Quanto all’inquadramento giuridico di un siffatto provvedimento concessorio, il fatto che il Presidente della Fondazione e il Sindaco si limitino a una mera sottoscrizione dell’atto di assegnazione disposto dal Consiglio di Amministrazione sembra allontanare il provvedimento in questione dal paradigma delle cc.dd. decisioni pluristrutturate – che, com’è noto, richiedono invece l’acquisizione di un parere vincolante (seppur variamente denominato) da parte dell’autorità procedente (in questo caso, il C.d.A.) la quale non potrà discostarsene in sede di adozione dell’atto – e ciò perché l’intervento predetto non è configurabile quale vero e proprio parere (obbligatorio e) vincolante, atteso che l’attività del Presidente della Fondazione e del Sindaco si esaurisce nella manifestazione all’esterno dell’atto concessorio .

Pertanto, il provvedimento di assegnazione dei Gigli non appare inquadrabile nel contesto delle decisioni pluristrutturate, essendo appunto una decisione mono-strutturata, adottata esclusivamente dal Consiglio di Amministrazione della Fondazione (peraltro nell’esercizio di un potere vincolato, perché ancorato a criteri oggettivi e formali, quali l’anzianità contributiva e anagrafica dei richiedenti),

Tanto premesso in ordine all’inquadramento del procedimento di assegnazione, proprio dall’esame delle norme innanzi richiamate appare evidente come il Sindaco non sia munito, ex se, del potere di determinare in via unilaterale l’assegnazione delle macchine da festa, così determinando la illegittimità per vizio di incompetenza della impugnata determina sindacale che nell’assegnazione ha assunto un potere non spettante, correggendo le determinazioni del Consiglio di Amministrazione, in base al rilievo di presunti vizi di legittimità.

A fronte di siffatte perplessità, l’autorità sindacale avrebbe potuto esercitare un diverso potere, quale ad es. quello di rinvio al Consiglio di Amministrazione con un motivato invito al riesame delle determinazioni assunte.

Pertanto, va annullato per vizio di incompetenza il Decreto Sindacale n. 21 del 18.07.2024, con cui è stata assegnata la macchina da festa “Panettiere” per la Festa dei Gigli 2025 al sig. Pasquale Ippolito, in qualità di firmatario e alla sig.ra Francesca Agnone, in qualità di maestro di festa. L’impugnativa del Decreto Sindacale n. 30 del 30.06.2024, nella parte in cui il Sindaco del Comune di Nola sospendeva l’assegnazione della macchina da festa del “Panettiere” va dichiarata per quanto sopra, inammissibile.

Rispetto, invece, alla domanda di declaratoria del diritto del ricorrente all’assegnazione della macchina da festa per la Corporazione denominata “Panettiere” per la Festa dei Gigli 2025, si osserva come in tutte le situazioni di incompetenza si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice, non potendo pronunciare, ex art. 34, comma 2, c.p.a., con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati, può solo statuire circa il relativo vizio , assorbite tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell’azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus (cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 06/06/2023, n.5524; Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015).

Sussistono giusti motivi per disporre la integrale compensazione delle spese di lite tra le parti, atteso la novità della questione giuridica trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

dichiara inammissibile l’impugnativa del Decreto Sindacale n. 30 del 30.06.2024, nella parte in cui il Sindaco del Comune di Nola sospendeva l’assegnazione della macchina da festa del “Panettiere

accoglie il ricorso avverso il Decreto Sindacale n. 21 del 18.07.2024, con cui è stata assegnata la macchina da festa “Panettiere” per la Festa dei Gigli 2025 al sig. Pasquale Ippolito, in qualità di firmatario e alla sig.ra Francesca Agnone, in qualità di maestro di festa, e per l’effetto annulla la determina sindacale impugnata, salvo gli ulteriori provvedimenti dell’organo competente.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 3 settembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Anna Pappalardo, Presidente, Estensore

Carlo Dell’Olio, Consigliere

Rosalba Giansante, Consigliere

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