Pres. De Roberto est. Barbagallo
Ricorsi riuniti:
– U.S.L. n. 8 di Siracusa (Avv. A. M. P. Cavallaio) c. Murè (Avv. S. Privitera)
– U.S.L. n. 8 di Siracusa (Avv. P. Petino) c. Gleff S.r.l. (Avv. G. Randazzo)
-U.S.L. n. 8 di Siracusa (Avv. G. Lavaggi) c. Florilab S.r.l. (Avv. S. Privitera)
+ altri

sulla giurisdizione amministrativa sulle controversie concernenti la fissazione del budget annuale delle Asl e sulla legittimità di un provvedimento di determinazione annuale dei tetti di spesa per le prestazione sanitarie che intervenga successivamente all’inizio dell’erogazione annuale del servizio da parte delle Aziende sanitarie); sul punto vd. anche T.A.R. SICILIA – CATANIA – SEZIONE IV – Sentenza 21 aprile 2006* (sulla competenza esclusiva del Giudice amministrativo in merito alle controversie non patrimoniali riguardanti le convenzioni di pubblico servizio e sulla programmazione dei limiti di spesa del SSL

1. Giurisdizione e competenza – Sanità – Fissazione del budget da parte delle Asl – Impugnazione del provvedimento – Giurisdizione del G.A. – Sussiste – Ragioni

2. Sanità – Servizi pubblici – Atto del dirigente generale Asl di determinazione delle prestazioni specialistiche acquisibili – Natura – Atto plurimo – Conseguenze processuali
3. Sanità – Servizi pubblici – Atto di determinazione annuale dei tetti di spesa per le prestazioni sanitarie sopravveniente all’inizio dell’erogazione annuale del servizio da parte delle Aziende sanitarie – Illegittimità – Non sussiste

1. Le controversie concernenti l’impugnazione di atti con cui l’Azienda Sanitaria, sulla base delle previsioni del Piano Sanitario e dei criteri dettati in materia dalla competente Amministrazione regionale, stabilisce il tetto di spesa per le prestazioni erogate nel corso dell’anno dalle singole strutture accreditate, sono devolute alla giurisdizione generale di legittimità del Giudice amministrativo poiché la determinazione da parte dell’Amministrazione del tetto di spesa e la suddivisione di essa tra le attività assistenziali costituisce esercizio del potere di programmazione sanitaria, a fronte del quale il privato vanta posizioni di interesse legittimo. Inoltre tale determinazione risulta riconducibile ratione materiae alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di servizi pubblici, così come definita dalla Corte Costituzionale con la sentenza 204 del 2004.

2. Il provvedimento del direttore generale dell’Azienda sanitaria concernente la determinazione delle prestazioni specialistiche da acquisire presso le strutture sanitarie provvisoriamente accreditate rientra nella categoria degli atti plurimi, e quindi divisibili, la cui impugnazione da parte dei professionisti o delle strutture accreditate investe soltanto la parte di interesse del ricorrente che ha proposto l’impugnativa. Ne consegue che, qualora il provvedimento venga impugnato in primo grado (unitamente ad atti applicativi) con distinti ricorsi, e solo alcuni di essi siano oggetto di appello, il giudicato si forma solo sugli atti conseguenti specificamente gravati e sulla sola parte dell’atto plurimo concernente ciascun ricorrente, delimitata dall’interesse di quest’ultimo.

3. Non è illegittimo il provvedimento di determinazione annuale dei tetti di spesa per le prestazioni sanitarie che intervenga successivamente all’inizio dell’erogazione annuale del servizio da parte delle Aziende sanitarie.

— *** —

Sul punto vd. anche T.A.R. SICILIA – CATANIA – SEZIONE IV – Sentenza 21 aprile 2006, n. 612

sulla giurisdizione amministrativa sulle controversie concernenti la fissazione del budget annuale delle Asl e sulla legittimità di un provvedimento di determinazione annuale dei tetti di spesa per le prestazione sanitarie che intervenga successivamente all’inizio dell’erogazione annuale del servizio da parte delle Aziende sanitarie

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.8/2006

Reg.Dec.

N. 12-13-14-15-16-17-18-19-20-21-22-23-24-25 Reg.Ric.

ANNO 2005

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Adunanza Plenaria

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sui ricorsi riuniti in appello nn. 12/05, 13/05, 14/05, 15/05, 16/05, 17/05, 18/05, 19/05, 20/05, 21/05, 22/05, 23/05, 24/05, 25/05, proposti rispettivamente:

1) per quanto riguarda il ric. n. 12/2005 dall’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa rappresentata e difesa dall’avv. Agata M. Patrizia Cavallaro domiciliata ex lege presso la Segreteria del C.G.A. di Palermo via Cordova n. 76;

contro

Murè Giovanni, rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Privitera ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Tommaso D’Angelo, in Palermo via Resuttana Colli n. 366;

2) per quanto riguarda il ric. n. 13/2005 dall’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa rappresentata e difesa dall’avv. Placido Petino ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Giovanna Condorelli, in Palermo via Torricelli n. 3;

contro

Gleff S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Randazzo ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Sergio Monaco, in Palermo via Caltanisetta n. 4;

Assessorato Regionale Sanità rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici è legalmente domiciliata in Roma via dei Portoghesi n. 12;

3) per quanto riguarda il ric. n. 14/2005 dall’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa rappresentata e difesa dall’avv. Lavaggi Giuseppe elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Cristina Bonomonte, in Palermo via Giovanni Pacini n. 5;

contro

Florilab S.r.l. rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Privitera ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Tommaso D’Angelo, in Palermo via Resuttana Colli n. 366;

4) per quanto riguarda il ric. n. 15/2005 dall’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Norrito e Leonardo Palazzolo ed elettivamente domiciliata presso lo studio degli stessi, in Palermo via A. Leanti n. 5;

contro

Chiarenza Gaetana rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Privitera ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Tommaso D’Angelo, in Palermo via Resuttana Colli n. 366;
5) per quanto riguarda il ric. n. 16/2005 dall’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa rappresentata e difesa dall’avv. Lavaggi Giuseppe elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Cristina Bonomonte, in Palermo via Giovanni Pacini n. 5;

contro

Rubino Ferdinando rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Privitera ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Tommaso D’Angelo, in Palermo via Resuttana Colli n. 366;

6) per quanto riguarda il ric. n. 17/2005 dall’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa rappresentata e difesa dall’avv. Placido Petino ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Giovanna Condorelli, in Palermo via Torricelli n. 3;

contro

Pecora Maria Antonietta rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Privitera ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Tommaso D’Angelo, in Palermo via Resuttana Colli n. 366;

7) per quanto riguarda il ric. n. 18/2005 dall’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa rappresentata e difesa dall’avv. Michele Ali elettivamente domiciliata presso la Segreteria della Sezione giurisdizionale del C.G.A. di Palermo, via Cordova n. 76;

contro

Fisiomed s.n.c. di Romeo Remo e C. rappresentata e difesa dall’avv. Nicola Seminara elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Pietro Allotta, in Palermo via D. Trentacoste n. 89;

8) per quanto riguarda il ric. n. 19/2005 dall’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa rappresentata e difesa dall’avv. Placido Petino ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Giovanna Condorelli, in Palermo via Torricelli n. 3;

contro

Laboratorio Analisi Cliniche Interland S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Privitera ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Tommaso D’Angelo, in Palermo via Resuttana Colli n. 366;

9) per quanto riguarda il ric. n. 20/2005 dall’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Norrito e Leonardo Palazzolo ed elettivamente domiciliata presso lo studio degli stessi, in Palermo via A. Leanti n. 5;

contro

La Ferla Salvatore, rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Privitera ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Tommaso D’Angelo, in Palermo via Resuttana Colli n. 366;

10) per quanto riguarda il ric. n. 21/2005 dall’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa rappresentata e difesa dall’avv. Lavaggi Giuseppe elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Cristina Bonomonte, in Palermo via Giovanni Pacini n. 5;

contro

Medical Center S.n.c., rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Privitera ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Tommaso D’Angelo, in Palermo via Resuttana Colli n. 366;

11) per quanto riguarda il ric. n. 22/2005 dall’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa rappresentata e difesa dall’avv. Michele Ali elettivamente domiciliata presso la Segreteria della Sezione giurisdizionale del C.G.A. di Palermo, via Cordova n. 76;

contro

Laboratorio Adorno S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Privitera ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Tommaso D’Angelo, in Palermo via Resuttana Colli n. 366;

12) per quanto riguarda il ric. n. 23/2005 dall’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa rappresentata e difesa dall’avv. Agata M. Patrizia Cavallaro domiciliata ex lege presso la Segreteria del C.G.A. di Palermo via Cordova n. 76;

contro

Centro Polidiagnostico Medical S.n.c. rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Privitera ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Tommaso D’Angelo, in Palermo via Resuttana Colli n. 366;

13) per quanto riguarda il ric. n. 24/2005 dall’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa rappresentata e difesa dall’avv. Michele Ali elettivamente domiciliata presso la Segreteria della Sezione giurisdizionale del C.G.A. di Palermo, via Cordova n. 76;

contro

Centro Analisi Roma S.r.l. rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Privitera ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Tommaso D’Angelo, in Palermo via Resuttana Colli n. 366;

14) per quanto riguarda il ric. n. 25/2005 dall’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa rappresentata e difesa dall’avv. Michele Ali elettivamente domiciliata presso la Segreteria della Sezione giurisdizionale del C.G.A. di Palermo, via Cordova n. 76;

contro

L.C. Laboratori Campisi S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Privitera ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Tommaso D’Angelo, in Palermo via Resuttana Colli n. 366;

per l’annullamento
delle sentenze del Tribunale Amministrativo della Sicilia sede di Catania rispettivamente numeri 2201/2002, 1054/2002, 1053/2002, 2199/2002, 2203/2002, 656/2002, 668/2002, 657/2002, 2211/2002, 2202/2002, 659/2002, 2200/2002, 658/2002, 660/2002, con le quali è stato accolto il ricorso proposto per l’annullamento dei provvedimenti in data 18 luglio 2001, a firma del Direttore Generale dell’A.S.L. n. 8 di Siracusa, che fissano il tetto di spesa per l’anno 2001, nonché della deliberazione n. 1663 del 14 giugno 2001 e di ogni altro atto connesso, consequenziale e presupposto;

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Viste le ordinanze del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Sicilia di rimessione all’Adunanza Plenaria;
Udite alla pubblica udienza del 14 novembre 2005 le relazioni del Presidente di Sezione del Consiglio di Stato Giuseppe Barbagallo e udito altresì l’avv. Privitera;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

L’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa ha proposto ricorso in appello innanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana avverso le sentenze del TAR Catania in epigrafe indicate con le quali sono stati annullati i provvedimenti di fissazione del tetto di spesa per le strutture sanitarie specialistiche ex-convenzionate ed in regime di accreditamento provvisorio, con riferimento all’anno 2001.
L’appellante censurava la sentenza di primo grado, che ha accolto la doglianza di violazione di legge per la mancanza di preventiva e tempestiva negoziazione, nonché per tardività nella fissazione del “budget”, con conseguente lesione dei principi di libera scelta e tutela dell’affidamento, deducendo i seguenti motivi: 1) errata applicazione dei principi vigenti in materia; erroneità dei presupposti; travisamento dei fatti; conseguente erroneità della motivazione; 2) omesso accertamento dell’esistenza di causa di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione di atto presupposto (Direttiva prot. 12dip/631 del 30.4.2001 dell’Assessore Regionale alla Sanità).
Resisteva all’appello l’originaria parte ricorrente, assumendone l’infondatezza e chiedendone il rigetto. In subordine, mediante appello incidentale chiedeva la parziale riforma della sentenza appellata nella parte in cui la stessa aveva annullato i provvedimenti impugnati in prime cure soltanto sotto il profilo della tardività della loro adozione rispetto alla preventiva pianificazione sanitaria, ma non anche per la loro illegittima adozione in assenza di atto autoritativo regionale di programmazione della spesa sanitaria nel corso dell’anno.
Con successive memorie l’appellato in particolare, eccepiva l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuto difetto d’interesse, in ragione della mancata impugnazione da parte dell’A.U.S.L. di sette delle venti sentenze emesse dal TAR nella materia de qua, con conseguente passaggio in giudicato con efficacia erga omnes dell’annullamento del provvedimento presupposto, (delibera n. 1663 del 14.06.2001) sulla base del quale sono stati adottati i singoli provvedimenti di determinazione individuale del tetto di spesa.
Il Consiglio di Giustizia per la Regione Siciliana ha rimesso all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato la questione pregiudiziale relativa alla sussistenza, o meno, della giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle controversie all’esame, a seguito del mutamento del criterio di riparto conseguente alla sentenza della Corte Costituzionale 6 luglio 2004, n. 204.
Il Consiglio di Giustizia rileva come a seguito di tale sentenza sussistano margini di dubbio sulla attribuzione della giurisdizione, tali da giustificare la presente rimessione all’Adunanza Plenaria, con riguardo a controversie quali come quelle in decisione che, abbiano ad oggetto l’impugnazione degli atti con cui l’Azienda Sanitaria, sulla base delle previsioni del Piano Sanitario e dei criteri dettati in materia dalla competente Amministrazione regionale, stabiliscono il tetto di spesa (budget) per le prestazioni erogate nel corso dell’anno dalle singole strutture accreditate, con correlativa fissazione di meccanismi di decremento tariffario per le prestazioni erogate in eccedenza.
Osserva il Giudice remittente che a favore del mantenimento della controversia alla giurisdizione amministrativa potrebbe sostenersi che nella specie la situazione giuridica azionata sia di interesse legittimo e che si versi pertanto in ambito di giurisdizione generale di legittimità, ove si attribuisca agli atti impugnati natura di provvedimenti di organizzazione (del servizio pubblico), connotati da margini di discrezionalità correlati alla disponibilità di risorse finanziarie pubbliche sufficienti alla copertura del costo del servizio medesimo.
Il C.G.A. rileva d’altra parte che , a favore della devoluzione della controversia alla giurisdizione dell’A.G.O., militano i seguenti due argomenti: a) alla stregua della riformulazione del disposto dell’art. 33 operata dalla Corte Costituzionale, una volta superata la fase di affidamento della concessione (accreditamento), ogni controversia avente quale oggetto sostanziale la spettanza di diritti di credito nascenti dall’erogazione del servizio pubblico sembra appartenere alla giurisdizione del giudice ordinario, ancorché al riconoscimento del diritto si pervenga attraverso la rimozione della statuizione amministrativa (avente, in tale prospettiva, natura e consistenza di mero atto paritetico) che ha denegato l’erogazione patrimoniale; b) nei casi all’esame, la domanda di annullamento degli atti determinativi del tetto di spesa era dichiaratamente finalizzata al conseguimento in via giurisdizionale della declaratoria di spettanza del sottostante diritto patrimoniale.
Per tali ragioni la decisone dei ricorsi in epigrafe viene rimessa all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, innanzi alla quale si è svolta la discussione all’udienza pubblica.

DIRITTO

I ricorsi, che sono in parte connessi soggettivamente e oggettivamente e che pongono identiche questioni, devono essere riuniti.
Il Collegio ritiene che la materia oggetto delle controversie in esame rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo.
La determinazione da parte dell’Amministrazione del tetto di spesa e la suddivisione di essa tra le attività assistenziali,costituisce esercizio del potere di programmazione sanitaria, a fronte del quale la situazione del privato è di interesse legittimo.
Può aggiungersi che la determinazione ora ricordata risulta anche riconducibile ratione materiae alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di servizi pubblici, così come definita dalla Corte Costituzionale con la sentenza 204 del 2004. In tal senso è anche la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. (Cass., S.U. 24 marzo 2005, n. 6330; 8 agosto 2005, n. 16605).
Nel merito l’eccezione di improcedibilità degli appelli per sopravvenuto difetto di interesse e la censura, riproposta dagli appellati relativa alla illegittimità degli atti originariamente impugnati per la mancanza di un previo provvedimento di programmazione della spesa sanitaria sono infondate, mentre fondate sono le censure avanzate dalla AUSL appellante: gli appelli proposti sono, pertanto, da accogliere.
L’eccezione di improcedibilità – dal cui esame conviene prendere le mosse – si fonda sul rilievo dell’avvenuto passaggio in cosa giudicata dell’annullamento della delibera n. 1663 del 14 giugno 2001 del direttore generale della A.U.S.L., avente ad oggetto “Determinazione delle prestazioni specialistiche da acquisire presso le strutture sanitarie provvisoriamente accreditate”, per la mancata impugnazione di altre sentenze del T.A.R., di contenuto uguale a quelle investite dall’appello di cui si discute. Rilevano gli appellati che tale delibera costituisce il presupposto delle successive note, aventi ad oggetto “Attribuzione tipologia e numero di prestazioni erogabili dalle strutture provvisoriamente accreditate per conto della AUSL 8 di Siracusa nel corso dell’anno 2001”; perciò il suo annullamento comporta l’illegittimità delle note conseguenti.
Il Collegio ritiene che l’atto n. 1663 avanti menzionato vada qualificato come atto plurimo, e quindi divisibile, la cui impugnazione da parte dei professionisti o delle strutture accreditate ha investito soltanto la parte di interesse del ricorrente che ha proposto l’impugnativa; conseguentemente il giudicato di annullamento sulle sentenze del tribunale amministrativo non impugnate si è formato sugli atti conseguenti specificamente gravati e sulla sola parte dell’atto plurimo concernente ciascun ricorrente, delimitata dall’interesse di quest’ultimo.
Anche la censura assorbita dal giudice di primo grado e riproposta dagli appellanti, con la quale si deduce la illegittimità degli atti impugnati perché adottati in assenza di un atto autoritativo regionale di programmazione della spesa sanitaria e di attribuzione delle quote del fondo sanitario di parte corrente a ciascuna AUSL per l’anno 2001, è infondata.
Tale atto di programmazione (assegnazione quota di bilancio di parte corrente – anno 2001) infatti, è stato adottato in data 30 aprile 2001 dall’assessorato alla Sanità con il numero di protocollo 12 dip/631: esso sussisteva, quindi, al momento della adozione degli atti impugnati.
Né rileva la circostanza che la pubblicazione di tale provvedimento sia avvenuta successivamente (in concomitanza con la pubblicazione del decreto 14 giugno 2001, del quale il provvedimento n. 12 dip/631 cit. costituisce parte integrante). L’atto di programmazione ora ricordato non ha natura di atto normativo ed opera, perciò, una volta adottato, indipendentemente dall’avvenuta conoscenza legale da parte di tutti gli interessati; la conoscenza dell’atto non si pone quindi quale elemento costitutivo dell’efficacia del provvedimento, come avviene invece per gli atti ricettivi.
Né varrebbe, in proposito, far riferimento alla nuova disciplina di cui all’art. 21 quater della legge n.15 del 2005 e ciò in considerazione dell’assorbente rilievo che la vicenda qui in discussione ha trovato svolgimento prima dell’emanazione di tale legge e si sottrae, perciò, alle nuove proposizioni dettate da quest’ultima.
Va comunque, in punto di fatto, rilevato che nel corso delle trattative non conclusesi con un accordo, l’Amministrazione ha comunicato alle parti che l’atto di programmazione era stato adottato.
Vanno infine accolti gli appelli, apparendo fondate le censure proposte contro le pronunce di primo grado.
Le dette pronunce hanno ritenuto illegittimi i provvedimenti impugnati perché posti in essere in ritardo.
Il giudice di primo grado rileva che la determinazione dei limiti di spesa che intervenga – come nella specie – tardivamente rende impossibile lo svolgimento di un servizio regolare ed uniforme e un’adeguata programmazione dell’attività degli operatori.
Poiché nei casi in esame il provvedimento che fissava i tetti di spesa per il 2001 era intervenuto soltanto il 18 luglio 2001, le sentenze impugnate hanno ritenuto che tale ritardo abbia provocato l’illegittimità dei provvedimenti.
L’Adunanza Plenaria ritiene, anzitutto, che non sia esatto parlare, nella specie, di ritardo nell’adozione del provvedimento di determinazione del tetto di spesa. Nel caso in esame risultano infatti osservati i tempi tecnici richiesti per l’emanazione del provvedimento qui in discussione.
Basti al riguardo considerare che l’assegnazione della quota di bilancio di parte corrente, da parte della Regione, è intervenuta il 30 aprile 2001:
– che, prima di ciò, gli atti relativi al tetto di spesa non potevano essere adottati;

– che la AUSL ha svolto trattative, così come richiesto dalla Regione, in coerenza con la normativa di cui all’art. 8 quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modifiche, con le organizzazioni sanitarie rappresentative di strutture sanitarie e professionisti accreditati dal gennaio 2001 sino al giugno dello stesso anno;

– che la mancata conclusione positiva di tali trattative ha imposto alla AUSL di adottare gli atti impugnati sui tetti di spesa;

Ne’ può sostenersi che la retroattività dell’atto di determinazione della spesa vale ad impedire agli interessati – in contrasto con elementari principi – di disporre di un qualunque punto di riferimento regolatore per lo svolgimento della loro attività. E’ evidente che in un sistema nel quale è fisiologica la sopravvenienza dell’atto determinativo della spesa, solo in epoca successiva all’inizio di erogazione del servizio, gli interessati potranno aver riguardo – fino a quando non risulti adottato un provvedimento – all’entità delle somme contemplate per le prestazioni dei professionisti o delle strutture sanitarie dell’anno precedente, diminuite, ovviamente, della riduzione della spesa sanitaria effettuata dalle norme finanziarie dell’anno in corso.
La linea interpretativa rappresentata in questa sede, è d’altra parte la sola che consente di garantire il raggiungimento dell’obiettivo di carattere primario e fondamentale del settore sanitario che è la garanzia di quella che la sentenza n. 509 del 2000 della Corte Costituzionale chiama “nucleo irriducibile” del diritto alla salute.
Ogni altra questione sollevata (in particolare la censura svolta dall’appellante, fondata sulla mancata impugnazione da parte degli originari ricorrenti dell’atto presupposto “Assegnazione quota bilancio di parte corrente – Anno 2001”, adottato dall’assessorato della Sanità il 30 aprile 2001) è assorbita.
Pertanto, gli appelli devono essere accolti e conseguentemente, in riforma delle appellate sentenze, gli originari ricorsi respinti.
La innovazione interpretativa arrecata dalla presente pronuncia costituisce giusto motivo per la totale compensazione delle spese per entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza plenaria) definitivamente pronunciando sugli appelli in epigrafe, riunitili, li accoglie e per l’effetto, in riforma delle impugnate sentenze, respinge gli originari ricorsi.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, riunito in Adunanza plenaria nella camera di consiglio del 14 novembre 2005 con l’intervento dei signori Magistrati:
Alberto de Roberto – Presidente del Consiglio di Stato

Mario Egidio Schinaia – Presidente Aggiunto

Paolo Salvatore – Presidente di Sezione

Raffaele Iannotta – Presidente di Sezione

Riccardo Virgilio – Presidente di C.G.A.

Giuseppe Barbagallo – Presidente Rel.

Sabino Luce – Consigliere

Rafffaele Carboni – Consigliere

Costantino Salvatore – Consigliere

Filippo Patroni Griffi – Consigliere

Giuseppe Farina – Consigliere

Corrado Allegretta – Consigliere

Luigi Maruotti – Consigliere

Carmine Volpe – Consigliere

Pier Luigi Lodi – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il….02/05/2006
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

L'articolo Consiglio di Stato – Adunanza plenaria – Sentenza – 2/5/2006 n.8 proviene da Giustamm.

Pres. La Medica, Rel. Bottiglieri
Società Agricola Immobiliare Riserva della Cecchina Spa (Avv. F. Mannucci) C. Comune di Roma (Avv. L. Onori)

sull’inammissibilità del ricorso proposto dal locatore avverso il provvedimento comunale di sospensione immediata dei lavori di edilizia quando l’opera abusiva sia stata realizzata dal detentore dell’immobile all’insaputa del proprietario

Giustizia amministrativa – Interesse ad agire – Locatore – Opere abusive realizzate dal detentore dell’immobile ad insaputa del proprietario – Non sussiste – Inosservanza del detentore dell’ordine di sospensione – Conseguenze – Acquisizione gratuita dell’opera al patrimonio comunale – Illegittimità

E’ inammissibile, per carenza di interesse, il ricorso proposto dal locatore avverso il provvedimento comunale di sospensione immediata dei lavori di edilizia, quando l’opera abusiva sia realizzata dal detentore dell’immobile all’insaputa del proprietario o nella sua materiale impossibilità ad opporvisi. In tal caso si applica la sola sanzione demolitoria e non anche quella dell’acquisizione gratuita dell’opera al patrimonio comunale per il caso di inosservanza dell’ordine di sospensione.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 2090/88, proposto da
Società Agricola Immobiliare Riserva della Cecchina s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Federico Mannucci, presso il cui studio elettivamente domicilia in Roma, via G.D. Romagnosi, n. 20;

contro

il Comune di Roma, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Onofri, presso il quale elettivamente domicilia negli uffici dell’Avvocatura Comunale in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;

PER L’ANNULLAMENTO
dell’ordinanza del sindaco del Comune di Roma, del 30 novembre 1987, n. 40643, con la quale veniva ordinato la sospensione immediata dei lavori e la demolizione di opere pretesamene abusive, con acquisizione al patrimonio del Comune per il caso di inosservanza, in relazione a beni immobili di proprietà, siti in via Nomentana, n. 1103, nonché di ogni altro atto preordinato, coordinato o, comunque, connesso.

Visto il ricorso;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma;
Viste le memorie difensive depositate dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del 22 febbraio 2006, la dr.ssa Anna Bottiglieri; uditi l’avv. Clemente Maria Mannucci, in delega, per la parte ricorrente e l’avv. Ceccarani, in sostituzione, per il Comune di Roma.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso di cui in epigrafe, l’istante società domanda l’annullamento dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Roma, del 30 novembre 1987, n. 40643, con la quale è stata ordinata la sospensione immediata dei lavori e la demolizione di opere pretesamene abusive, con acquisizione al patrimonio del Comune per il caso di inosservanza, in relazione a bene immobile di proprietà della ricorrente e concesso in locazione, provvedimento avverso il quale deduce articolate censure di violazione di legge ed eccesso di potere .
Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Roma.
Con provvedimento 21 ottobre 2005, n. 9275, la Sezione ha ordinato un incombente istruttorio a carico del Comune resistente, successivamente adempiuto.
La causa è stata, indi, chiamata in decisione alla pubblica udienza del 22 febbraio 2006.

DIRITTO

1. Viene all’odierno esame del Collegio la questione inerente la legittimità dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Roma, del 30 novembre 1987, n. 40643, con la quale è stata ordinata la sospensione immediata dei lavori e la demolizione di opere pretesamene abusive, con acquisizione al patrimonio del Comune per il caso di inosservanza, in relazione a bene immobile di proprietà della ricorrente, concesso in locazione.
2. A riguardo, lamenta parte ricorrente la propria estraneità all’abuso in questione, esponendo che le opere di cui consta sarebbero state realizzate senza la propria autorizzazione dal locatore (tant’è che rappresenta di aver intrapreso azione civile volta alla risoluzione del contratto e alla demolizione delle opere), nonché, in ogni caso, la carenza di rilievo edilizio delle opere medesime (riporto di terreno, posa di una struttura in ferro di carattere precario, sistemazione di due cancelli).
Alla luce di siffatta prospettazione, come correttamente opposto dalla difesa comunale, la ricorrente risulta carente di concreto interesse ad opporsi all’impugnato provvedimento.
Invero, per pacifica giurisprudenza, se l’opera abusiva è realizzata dal detentore dell’immobile all’insaputa del proprietario o nella di lui materiale impossibilità ad opporvisi, si applica la sola sanzione demolitoria e non anche l’acquisizione gratuita dell’opera al patrimonio comunale (C. Stato, V, 01-10-1999, n. 1228).
Di talchè non resta al Collegio che dichiarare la inammissibilità del ricorso.
Le spese di giudizio, stante lo svolgimento dei fatti, possono essere compensate.

P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale
per il Lazio, Sezione Seconda,

definitivamente pronunciando sul ricorso n. 2090/88, proposto da Società Agricola Immobiliare Riserva della Cecchina s.p.a., come in epigrafe, ne dichiara la inammissibilità.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, nella camera di consiglio del 22 febbraio 2006.
Domenico LA MEDICA Presidente

Roberto CAPUZZI Consigliere
Anna BOTTIGLIERI Primo referendario, estensore.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II – Sentenza – 2/5/2006 n.3087 proviene da Giustamm.

Pres. Corasaniti, Est. Lundini
L.M. Cuneo (Avv. L. Ghenga) c/ Ministero dell’isruzione, dell’Università e della Ricerca (Avv. dello Stato)

sul difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in materia di riconoscimento di borse di studio ai medici specializzandi

1. Giustizia amministrativa- Ricorso contro il silenzio-rifiuto- Art. 21bis l. 1034/71- Esperibilità- In tema di interessi legittimi- Sussiste- In tema di diritti soggettivi- Esclusione- Ragioni.

2. Giurisdizione e competenza- Controversie in tema di riconoscimento di borse di studio a medici specializzandi- Giurisdizione del giudice amministrativo- Non sussiste- Ragioni.

1. Il ricorso contro il silenzio-rifiuto ex art. 21bis l. 1034/71 è esperibile solo in tema di interessi legittimi e non di diritti soggettivi, tutelabili recta via, con azione declaratoria e di accertamento, senza intermediazione dell’impugnativa contro il surrogato del provvedimento autoritativo, ossia il silenzio–rifiuto. Diversamente, peraltro, ne deriverebbe l’applicazione, difficilmente giustificabile, dei termini ridotti per proporre tale ricorso (di un anno dalla scadenza dei termini per la conclusione del procedimento), anche nei riguardi di posizioni soggettive normalmente tutelabili entro ben più ampi termini prescrizionali.

2. Non rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo le controversie sulla corresponsione di una borsa di studio a favore dei medici specializzandi, avendosi riguardo, tanto ai sensi della normativa comunitaria che del D. Lgs. 257/91 o D. Lgs. 370/99, a situazioni di diritto soggettivo, in presenza di requisiti normativamente stabiliti. Né tantomeno è configurabile giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sul presupposto che l’attività prestata dagli specializzandi sia qualificabile come servizio pubblico ex art. 33 co. 2 d. lgs. 80/98[1]; ciò difatti è da escludersi essendo tale attività di mero supporto al servizio reso dalla strutture pubbliche e destinata a soddisfare, in via diretta, esigenze formative proprie degli stessi medici e, solo in via mediata, l’interesse pubblico all’esistenza di personale medico qualificato. Peraltro, pur se si riconoscesse tale natura, a seguito della pronuncia della Corte Costituzionale n.204/04, la giurisdizione esclusiva andrebbe esclusa quando, come nella specie, la controversia investa un diritto soggettivo non inciso da potere discrezionale della p.a. né ricollegabile a un rapporto di concessione di pubblico servizio ed avente ad oggetto un corrispettivo[2].

_________________________________
[1] Così Tar Lazio-Roma , Sez. IIIbis, 27 giugno 2002 n. 5927.
[2]Così anche Cass.- Sezioni unite, Sentenza 4 febbraio 2005 n. 2203.

composto dai Signori:
GiulioSaverio Corasaniti Presidente
Giulio Amadio Consigliere
Domenico Lundini Cons. rel. est.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 11788 del 2005, proposto dalla
Dott.ssa Laura Maria Cuneo, rappresentata e difesa dall’Avv. Lilia Grenga, presso lo studio della quale è elettivamente domiciliata, in Roma,Via A. Chinotto n. 1;

contro

Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato;

per l’annullamento
del silenzio-rifiuto opposto dall’autorità intimata e diffidata con formale atto di diffida notificato in data 1° agosto 2005 alla corresponsione della borsa di studio relativa al medico, ammessoalla frequenza della scuola di specializzazine, secondo la normativa di cui al DPR 10.3.1982;

nonché per l’annullamento
nei limiti dell’iteresse della ricorrente, del Decreto 14.2.2000 del MURST, nella parte in cui dispone che la corresponsione della borsa di studio in argomento riguarda soltanto i destinatari di sentenze passate in giudicato;

e per l’accertamento
del diritto della ricorrente ad aver riconosciuta la corresponsione della borsa di studio prevista dalla legge n. 370/99 maggiorata di interessi e della rivalutazine monetaria a far data dall’insorgenza del credito sino a quella dell’effettivo soddisfo;

ed in via gradata per il risarcimento
dei danni subiti dalla ricorrente a causa della mancata ottemperanza dello Stato Italiano all’obbligo imposto dalla normativa comunitaria;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria difensiva dell’Amministrazione;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, per la Camera di Consigliodel 16.2.2006, il Consigliere D. Lundini;
Uditi, alla Camera di Consiglio predetta, gli Avv.ti come da verbale;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;

Con il ricorso in esame l’istante impugna, in via prioritaria, il silenzio rifiuto che si sarebbe formato a seguito di diffida rivolta al Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca per la corresponsione della borsa di studio che l’interessata stessa assume spettarle in qualità di medico ammesso ad una scuola di specializzazione secondo la normativa di cui al DPR n. 162/1982.
Ciò stante, il Collegio reputa anzitutto di dover appena far cenno alla problematica relativa alla dubbia configurabilità di un silenzio rifiuto in tema di diritti soggettivi (quali sono quelli di cui si controverte). Al riguardo, si deve infatti rilevare che anche dopo l’introduzione, per effetto della legge n. 205/2000, dell’art. 21 bis della legge n. 1034/1971, la giurisprudenza amministrativa (vedi, ad es., TAR Campania, NA, n. 18515 del 7.12.2004) ha pacificamente ritenuto che il ricorso contro il silenzio rifiuto in senso proprio è esperibile solo in tema di interessi legittimi e non di diritti soggettivi, i quali ultimi sono invero tutelabili “recta via”, con azione declaratoria e di accertamento, peraltro non ostacolata da eventuali atti meramente paritetici, e quindi senza intermediazione dell’impugnativa mossa contro il surrogato del provvedimento autoritativo, costituito dal silenzio rifiuto.
A conclusioni non diverse, ad avviso del Collegio, si deve giungere anche in presenza delle modifiche legislative poste dall’art. 6 bis della legge n. 80/2005, altrimenti non vedendosi la ragione di una tutela da azionarsi, contro il silenzio dell’Amministrazione, entro termini ridotti (un anno dalla scadenza dei termini per la conclusione del procedimento), ai sensi del comma 5 dell’articolo predetto, ove riferita anche a posizioni soggettive normalmente e pienamente tutelabili entro ben più ampi termini prescrizionali.
Dall’approfondimento della questione il Collegio ritiene tuttavia di poter prescindere, in quanto l’istante ha comunque proposto, in ricorso, anche una domanda di accertamento e condanna, sulla base della normativa di fonte comunitaria e della legge n. 370/1999, per il riconoscimento del compenso per la frequenza della scuola di specializzazione medica a titolo di diritto soggettivo perfetto di natura patrimoniale.
In proposito l’Amministrazione eccepisce plausibilmente (a fronte di una specializzazione conseguita nel 1989 e della relativa borsa di studio rivendicata nel 2004/2005) la prescrizione, ma il Collegio ritiene che la relativa questione (risolvendosi in profili d’infondatezza della domanda) debba recedere al cospetto della questione di giurisdizione, dal momento che quest’ultima, nel processo amministrativo, ha precedenza su ogni altra questione, sia di merito sia pregiudiziale, attenendo al momento fondamentale relativo al corretto instaurarsi del rapporto (cfr. CdS, V, 28.4.1999, n. 497 e TAR Basilicata 18.12.2002, n. 1014).
In ordine, dunque, all’ambito cognitorio del giudice adito, ritiene il Collegio che nella specie debba dichiararsi il difetto di giurisdizione, alla stregua delle seguenti considerazioni.
Il riconoscimento, invero, di una borsa di studio a favore dei medici specializzandi riveste, tanto ai sensi della normativa comunitaria che del D.Lgs. n. 257/1991 o del D.Lgs. n. 370/99 (invocati dalla ricorrente medesima), natura di diritto soggettivo, in presenza dei requisiti normativamente stabiliti (C.S. VI, 23 settembre 2002, n. 4824; TAR Lazio, sez. III – bis, 17 luglio 2001, n. 6691; TAR Lazio, sez. III – bis, 27 giugno 2002, n. 5927; TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 19 ottobre 2001, n. 6270). Vero è che in giurisprudenza si è a volte ritenuto che questo tipo di controversie rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Tale posizione è stata sostenuta in passato anche da questa Sezione, in relazione all’art. 7 della legge 205 del 2000, che modifica l’art. 33 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 80: ciò sul presupposto che la formazione del medico europeo debba essere qualificata come servizio pubblico, in quanto consistente in un’attività di istruzione svolta dalla pubblica amministrazione per fornire ai partecipanti un’utilità di carattere strumentale, da spendere nell’esercizio della professione in qualunque luogo dell’Unione (TAR Lazio, Sez. III bis, 27 giugno 2002, n. 5927; cfr. altresì C.S. VI, 09 febbraio 2004, n. 445). Ma successivamente questa Sezione ha escluso la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in questa materia (TAR Lazio, sez. III bis, 09 luglio 2003, n. 6112 e n. 3931 del 18.5.2005). Questa impostazione, accolta anche nella giurisprudenza del giudice ordinario (Tribunale Catania, 28 febbraio 2004; Tribunale Roma, 14 giugno 2004), va confermata in linea di principio. In primo luogo va osservato infatti che i Decreti legislativi precitati escludono che durante la frequenza della scuola di specializzazione possa determinarsi la costituzione di un rapporto d’impiego (pubblico o privato), o di un lavoro parasubordinato; e del resto non può essere ravvisata una relazione sinallagmatica di scambio tra la suddetta attività e gli emolumenti previsti dalla legge a favore degli specializzandi, che sono destinati a sopperire alle esigenze materiali per l’impegno posto dagli interessati nell’attività rivolta alla loro formazione, e pertanto considerati dalla legge come borse di studio (Cassazione civile, sez. I, 16 settembre 1995, n. 9789; Tribunale Reggio Calabria, 14 agosto 2003).
In secondo luogo, va osservato che l’attività prestata nell’ambito del corso è volta a soddisfare esigenze formative proprie degli stessi medici e, per altro verso, è meramente strumentale e di supporto rispetto al servizio reso dalle strutture pubbliche; mentre è connaturale alla nozione di “pubblico servizio” ai sensi dell’art. 33, comma 2, lett. e) D.Lgs. 80/98, la necessaria destinazione dello stesso ad una platea indifferenziata di utenti e non certo ad un numero assai ristretto di soggetti che usufruiscono di quel servizio per soddisfare, in via diretta, il loro personale interesse (esercitare la professione di medico specializzato) e, solo in via mediata, l’interesse pubblico all’esistenza di personale medico qualificato (cfr. TAR Puglia, Sez. I, 19 marzo 2003, n. 1270).
Peraltro, anche qualora si volesse accedere ad una diversa ricostruzione della natura dell’attività svolta dagli specializzandi, risulterebbe comunque assorbente e decisiva la posizione assunta di recente dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione con la sentenza 4 febbraio 2005, n. 2203, i cui argomenti sono pienamente condivisi dal Collegio.
Questa sentenza muove dalla premessa che, nei casi come quello in esame, viene in rilievo un diritto soggettivo nascente dalle direttive comunitarie (come interpretate dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia), e non un interesse legittimo che presuppone una scelta discrezionale dell’Amministrazione. Resta quindi esclusa la configurabilità della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto la Corte costituzionale ha recentemente dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 33, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall’art. 7, lettera a), della legge 21 luglio 2000, n. 205, ripristinando in materia i previgenti criteri di riparto della giurisdizione (art. 5 della L. n. 1034/71), i quali escludono la possibilità di attribuire alla cognizione del giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva un diritto soggettivo che, oltre a non essere inciso dall’esercizio di un potere discrezionale della P.A., non si ricollega a un rapporto di concessione di pubblico servizio ed ha comunque ad oggetto un corrispettivo.
Ne risulta quindi confermato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda proposta. Le conclusioni non mutano, identica essendo la posizione azionata e non vertendosi, come già detto, in ipotesi di giurisdizione esclusiva, anche ove si ponga l’accento sugli aspetti della domanda contenenti profili risarcitari per mancata tempestiva trasposizione di norme e principi comunitari, ovvero ove si abbia riguardo all’impugnativa del DM 14.2.2000 (di riconoscimento di un compenso ai soli destinatari di sentenze passate in giudicato), non trattandosi di normativa ostativa rispetto ad una posizione di diritto discendente dalla legge e non degradata dall’atto predetto.
Il ricorso, conclusivamente, va dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione.
Sussistono giusti motivi, tuttavia, per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione III bis, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.

Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 16.2.2006.

Saverio Corasaniti– Presidente
Domenico Lundini – Estensore

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III bis – Sentenza – 2/5/2006 n.3071 proviene da Giustamm.

Pres. de Lise, Rel. Martino
Sig. Massimo Vitali (Avv. ti C. Di Noi e G. Pesce) C. CONSOB (Avv. dello Stato)

sulla sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie in tema di opposizione a sanzioni, anche disciplinari, della CONSOB nei confronti dei promotori finanziari

Giurisdizione e competenza – Controversie in tema di opposizione a provvedimento sanzionatorio disposto dalla CONSOB nei confronti dei promotori finanziari – Giurisdizione del giudice ordinario – Sussiste – Ragioni.

Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario nei giudizi di opposizione a tutte le sanzioni irrogate dalla CONSOB nei confronti dei promotori finanziari, siano esse pecuniarie o disciplinari (nella specie la cancellazione dall’Albo), sia perché il rinvio operato dall’art. 196 co. 3 d. lgs. 58/98 alla l. 689/81, attributiva della competenza al giudice ordinario sul giudizio di opposizione alle sanzioni, concerne genericamente tutte le sanzioni, ma soprattutto perchè la scelta del provvedimento sanzionatorio non è correlata alla sussistenza di differenti interessi pubblici ma solo alla gravità della violazione. Né potrebbe giungersi a conclusioni diverse assimilando le predette controversie a quelle in tema di vigilanza sul mercato mobiliare, attribuite ex art. 33 d. lgs. 80/98 e s.m.i., al giudice amministrativo, prevalendo, per il principio di specialità, il predetto art. 196.

Pres. Giovannini, Est. Minicone
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Avv. dello Stato) c/ R.A.I. s.p.a. (Avv. A. Pandiscia)

sull’inapplicabilità agli eventi sportivi dell’art. 3, comma 4 l. 122/98, relativo agli intervalli pubblicitari nei programmi televisivi e sul relativo regime degli intervalli pubblicitari in detti eventi

Diritto delle comunicazioni – Interruzioni pubblicitarie durante eventi sportivi privi di intervalli naturali – Sanzioni ex art. 3, comma 4°, l. 122/98 – Illegittimità – Ragioni – Inapplicabilità della norma.

È illegittimo il provvedimento con cui l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni sanzioni un’emittente televisiva per aver inserito interruzioni pubblicitarie consecutive a distanza di tempo inferiore ai 20 minuti nel corso di un evento sportivo privo di intervalli strutturali, ossia non previsti dalla struttura dell’evento (nella specie, prove di qualifica di una gara di formula 1), atteso che l’art. 3, comma 4° della l. 122/98 (che prescrive l’obbligo dell’intervallo temporale di 20 minuti tra una pausa pubblicitaria e l’altra) non si applica agli eventi sportivi per espressa volontà del legislatore, e dà per presupposto che il programma al quale si riferisce possa essere interrotto dalla pubblicità nel corso del suo svolgimento (come accade per quelli di cui al terzo e quinto comma), limitandosi a regolamentarne la reiterazione, laddove la disciplina delle manifestazioni sportive risulta compiutamente disciplinata dal combinato disposto del primo e secondo comma, ai sensi del quale la salvaguardia della loro integrità è assicurata solo dalla collocazione della pubblicità negli intervalli tecnici (1).
— *** —

(1) In tema di pubblicità televisiva durante gli eventi sportivi, ed in particolare sul regolamento modificativo della delibera dell’AGCM N. 538/01 (prescrittivo di un limite quantitativo agli spot inseriti durante le partite di calcio) si veda TAR Lazio – Roma – Sez. II, Sentenza 21.12.05 n. 14357, con nota di F. M. Balestra.

sull’inapplicabilità agli eventi sportivi dell’art. 3, comma 4 l. 122/98, relativo agli intervalli pubblicitari nei programmi televisivi e sul relativo regime degli intervalli pubblicitari in detti eventi

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.2446/2006 Reg.Dec.
N. 5472 Reg.Ric.
ANNO 2005
Disp. N. 80/2006

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 5472 del 2005, proposto
dall’AUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è per legge domiciliata, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

la R.A.I. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Antonio Pandiscia, elettivamente domiciliata presso lo studio del medesimo in Roma, Via dei Prefetti, n. 17;

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez. II, n. 4126 del 25 maggio 2005.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti l’atto di costituzione in giudizio della R.A.I. S.p.a. e la relativa memoria difensiva;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 31 gennaio 2006 il Cons. Giuseppe Minicone;
Uditi l’avv. dello Stato De Felice e l’avv. Gattamelata, per delega dell’avv. Pandiscia;
Visto il dispositivo di decisione n. 80/2006, pubblicato ai sensi dell’art. 23 bis comma sesto della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, introdotto dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 12 febbraio 2005, la R.A.I. S.p.a., esercente l’emittente televisiva in ambito nazionale “RAI UNO”, impugnava, innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, la delibera n. 269/04/CPS, in data 2 dicembre 2004, con la quale l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni le aveva ingiunto di pagare, quale sanzione amministrativa, la somma di € 15.000,00, per violazione dell’art. 3, comma 4, della legge 30 aprile 1998, n. 122, in quanto, nel corso del programma “Prove di qualificazione – Gran Premio di Ungheria”, trasmesso in data 14 agosto 2004, detta emittente aveva effettuato interruzioni pubblicitarie senza che fossero trascorsi almeno venti minuti tra ogni successiva interruzione all’interno del programma stesso.
Tale provvedimento muoveva dal presupposto che, nello svolgimento dell’attività di vigilanza e monitoraggio, l’Autorità aveva già rilevato che la stessa emittente aveva, in più occasioni ed in relazione a diverse trasmissioni televisive (“Trash non si butta via niente” e “l’Eredità”), effettuato interruzioni pubblicitarie consecutive a distanza inferiore a venti minuti, provvedendo, di conseguenza, ad inviarle rituale diffida a cessare da tale comportamento, onde la reiterazione di quest’ultimo aveva determinato, insieme con la violazione dell’art. 3, comma 4, della legge n. 122/1998, anche l’inottemperanza al provvedimento di diffida.

1.1. Di detto atto la R.A.I. deduceva l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere sotto più profili.

2. Il giudice adito, con la sentenza in epigrafe, ha accolto il ricorso, sul rilievo che, essendo il programma citato di carattere sportivo, ad esso non poteva applicarsi la previsione dell’art. 3, comma 4, della legge n. 122/1998, con l’ulteriore conseguenza che l’infrazione asseritamente compiuta non poteva neppure considerasi inottemperanza alla precedente diffida, avente ad oggetto programmi del tutto differenti.

3. Avverso detta decisione ha proposto appello l’Autorità, criticandone il percorso argomentativo, affetto, a suo dire, da paralogismo, in quanto conducente alla conclusione che, per i programmi sportivi, non opererebbe il principio generale, enunciato dal primo comma dell’art. 3 della legge n. 122/1998, secondo il quale l’inserimento della pubblicità nel corso di un programma televisivo non ne deve pregiudicare l’integrità e il valore, con la conseguenza che ai programmi sportivi verrebbe negata ogni funzione socio-culturale.
Viceversa, essendo l’integrità del programma connotazione teleologica essenziale della legge regolatrice, alla luce di tale esigenza dovrebbero essere interpretati tutti i successivi commi del più volte citato art. 3, ivi compreso il secondo, volto a collocare la pubblicità negli intervalli degli eventi sportivi.
Diversamente argomentando, a giudizio dell’appellante, gli spot pubblicitari nelle gare sportive (il cui criterio di individuazione sarebbe, peraltro, inesplicato) potrebbero essere allocati in ogni pausa artificialmente individuata.

3.1. Per quel che concerne l’evento in contestazione, in particolare, esso avrebbe carattere unitario, in quanto le sequenze delle prove di qualificazione sarebbero inscindibili
Ed invero, non tutti gli sports sarebbero sussumibili nella disciplina dettata dal secondo comma dell’art. 3 della legge n. 112/98, ma solo quelli che si compongano di parti autonome, con la conseguenza che, ove una manifestazione sportiva non presenti pause o intervalli strutturali, che consentano l’introduzione di spot senza interrompere la trasmissione del programma, non sarebbe applicabile la disciplina specifica del secondo comma, ma quella del quarto comma dell’art. 3.

3.2. Sarebbe, infine, irrilevante, che la condotta infrattiva attenga ad un programma diverso da quello per il quale sia intervenuta una previa diffida, giacché destinataria del divieto di interruzioni pubblicitarie susseguentisi ad intervalli inferiori ai venti minuti sarebbe l’emittente e non un determinato programma.

4. Si è costituita l’appellata, controdeducendo nel merito e chiedendo il rigetto del gravame.

5. L’appello non merita accoglimento.
Ed invero, le argomentazioni dell’appellante, pur affermando taluni principi astrattamente condivisibili, appaiono scarsamente aderenti alla fattispecie concreta ed operano, di conseguenza, una non corretta lettura delle conclusioni cui è pervenuto il primo giudice, che, invece, a tale fattispecie è rimasto ancorato.

6. Ciò premesso, al fine di inquadrare compiutamente il thema decidendum, il Collegio ritiene che occorra muovere dal dato testuale dei primi cinque commi dell’art. 3 della legge n. 122/1998, che così recitano:
“1. Gli spot pubblicitari e di televendita isolati devono costituire eccezioni. La pubblicità e gli spot di televendita devono essere inseriti tra i programmi. Purché ricorrano le condizioni di cui ai commi da 2 a 5, la pubblicità e gli spot di televendita possono essere inseriti anche nel corso di un programma in modo tale che non ne siano pregiudicati l’integrità ed il valore, tenuto conto degli intervalli naturali dello stesso nonché della sua durata e natura, nonché i diritti dei titolari.
2. Nei programmi composti di parti autonome o nei programmi sportivi, nelle cronache e negli spettacoli di analoga struttura comprendenti degli intervalli, la pubblicità e gli spot di televendita possono essere inseriti soltanto tra le parti autonome o negli intervalli.
3. La trasmissione di opere audiovisive, ivi compresi i lungometraggi cinematografici ed i film prodotti per la televisione, fatta eccezione per le serie, i romanzi a puntate, i programmi ricreativi ed i documentari, di durata programmata superiore a quarantacinque minuti, può essere interrotta soltanto una volta per ogni periodo di quarantacinque minuti. È autorizzata un’altra interruzione se la durata programmata delle predette opere supera di almeno venti minuti due o più periodi completi di quarantacinque minuti.
4. Quando programmi diversi da quelli di cui al comma 2 sono interrotti dalla pubblicità o da spot di televendita, in genere devono trascorrere almeno venti minuti tra ogni successiva interruzione all’interno del programma.
5. La pubblicità e la televendita non possono essere inserite durante la trasmissione di funzioni religiose. I notiziari e le rubriche di attualità, i documentari, i programmi religiosi e quelli per bambini, di durata programmata inferiore a trenta minuti, non possono essere interrotti dalla pubblicità o dalla televendita. Se la loro durata programmata è di almeno trenta minuti, si applicano le disposizioni di cui al presente articolo”.

6.1. Orbene, la lettura del primo comma della norma citata consente di estrapolare i seguenti principi:
– in via ordinaria, la pubblicità va inserita tra un programma e l’altro;
– in presenza di determinate condizioni (individuate nei commi da 2 a 5) la pubblicità può anche essere inserita nel corso di un programma;
– l’inserimento deve, tuttavia, avvenire secondo modalità tali che non siano pregiudicati l’integrità e il valore del programma nonché i diritti dei titolari, avuto riguardo agli intervalli naturali dello stesso nonché alla sua durata e natura.

7. Trattasi, peraltro, di enunciazioni che, a ben vedere, non appaiono del tutto armoniche tra loro né perfettamente coordinate con i commi successivi.

7.1. Posto, infatti, che obiettivo primario del legislatore è dichiaratamente quello di dirimere il contrasto fra le finalità commerciali della pubblicità e quelle socio culturali dei programmi, dando prevalenza alle seconde, appare scarsamente consequenziale che, tra i criteri discretivi, oltre a quelli, giustamente individuati, degli “intervalli naturali” (che, in quanto tali, ontologicamente, non alterano l’integrità) e del “valore” (che costituisce il metro per valutare il grado di menomazione derivante al messaggio culturale dall’interruzione pubblicitaria), sia elencata la “durata”.
Quest’ultimo elemento, infatti, non si relaziona affatto né con l’integrità né col valore di un programma, ma solo con l’esigenza di evitare che l’elevata lunghezza di taluni programmi possa, in assenza di intervalli naturali, comportare un inserimento degli inserti pubblicitari troppo rarefatto; il che, sembrerebbe, in qualche misura, contraddire l’assolutezza dell’obiettivo primario sopra citato (preminenza dell’integrità), che la stessa Avvocatura appellante afferma costituire connotazione teleologica essenziale della legge, in tutti i casi da essa previsti.

8. Sta di fatto che la genericità e l’eterogeneità degli elementi di cui sopra non offrono alcun parametro certo per stabilire, in concreto, come essi interagiscano tra loro e come possano condurre ad individuare il numero e la collocazione degli inserti pubblicitari, che possono essere introdotti in un programma, senza alterarne l’integrità e il valore.
A questo scopo soccorrono i commi successivi, che assumono, dunque, funzione integratrice dell’enunciato del primo comma.

9. In particolare, il secondo comma offre il criterio applicativo per quel che riguarda i programmi aventi parti autonome e quelli (programmi sportivi, cronache e spettacoli di analoga struttura), che rechino intervalli, prescrivendo che, per tali programmi, la pubblicità possa essere inserita soltanto tra le parti autonome o negli intervalli.
9.1. Trattasi, in realtà, di null’altro che di una puntualizzazione del concetto degli “intervalli naturali”, già sancito nel primo comma, intervalli che, nella fattispecie, discendono dalla struttura dell’evento che viene trasmesso.
Ed è appena il caso di osservare che gli intervalli devono, appunto, essere strutturali, nel senso che essi devono essere previsti dal regolamento del gioco o della manifestazione, onde le preoccupazioni espresse dall’Avvocatura dello Stato circa il pericolo di sfruttamento indiscriminato, come spazio pubblicitario, di ogni pausa (che sarebbe, a suo dire, autorizzato dalla decisione appellata) non hanno ragione d’essere.
Va, anzi, osservato, in relazione agli effetti perversi imputati dall’appellante alle conclusioni del primo giudice, che è il Regolamento in materia di pubblicità radiotelevisiva e televendite, approvato con deliberazione dell’Autorità di garanzia per le comunicazioni n. 538/01, ad interpretare con qualche larghezza il concetto di “intervallo” posto dal secondo comma dell’art. 3 della legge n. 122/1998, includendovi anche gli arresti di gioco suscettibili di essere aggiunti alla durata regolamentare del tempo, che è concetto, a rigore, non esattamente sovrapponibile a quello definito dalla norma primaria, posto che, come è comune esperienza (ad esempio, nelle partite di calcio), il prolungamento del tempo ufficiale per effetto degli arresti di gioco è un fattore non solo verificabile a posteriori, ma anche eventuale, onde non vi è necessaria coincidenza tra i periodi in cui il gioco è fermo e gli intervalli strutturali presi in considerazione dal legislatore, potendo, anzi, taluni periodi di interruzione entrare a far parte integrante della continuità dell’evento sportivo (si pensi, ad esempio, ad un’interruzione del gioco per le cure ad un atleta infortunato, durante il quale accadano eventi che, ancorché non afferenti all’azione sportiva, siano disciplinarmente sanzionabili ed influenti sul prosieguo della gara).
10. In realtà, quello che si ricava dalla lettura complessiva dell’art. 3 della legge n. 122/1998 è che il legislatore si è ispirato, pur attraverso le formali affermazioni di principio circa la salvaguardia primaria del messaggio culturale (in senso lato) dei programmi televisivi, all’esigenza di un ragionevole contemperamento tra tale salvaguardia e quella degli interessi commerciali delle emittenti.

10.1. Ne sono prova, soprattutto il terzo e quinto comma, i quali, occupandosi della trasmissione di opere audiovisive in genere (che possono assumere anche un elevato contenuto culturale), sembra porre in secondo piano la supremazia del criterio dell’integrità (salvo che per le funzioni religiose), a favore di quello della durata, prevedendo la possibilità di interruzione pubblicitaria, ove il programma sia, a seconda della tipologia, superiore a quarantacinque o a trenta minuti o eccedente di almeno venti minuti i periodi suddetti.
In questi casi, appare evidente che la pubblicità non viene ad inserirsi in un “intervallo naturale” (giacché se così fosse, la norma non avrebbe ragione di esistere), ma in una pausa preordinata solo a tale scopo, pausa che, non essendo connaturata all’ideazione dell’opera, non è, per definizione, rispettosa della sua “integrità”.

11. E’ in questo contesto che va letto il quarto comma dell’art. 3 della legge n. 112/1998, secondo il quale “quando programmi diversi da quelli di cui al comma 2 sono interrotti dalla pubblicità o da spot di televendita, in genere devono trascorrere almeno venti minuti tra ogni successiva interruzione all’interno del programma”.

12. Orbene, da quanto sopra esposto, appare evidente al Collegio che tale norma, così come formulata, non è applicabile agli eventi sportivi.
In disparte, infatti, l’ovvia osservazione che tali eventi sono esclusi dal suo ambito di operatività per espressa volontà del legislatore, non potrebbe, comunque, sfuggirsi alla seguente alternativa:
– o l’evento sportivo comprende intervalli strutturali, ed allora è in tali intervalli soltanto che, ai sensi del tassativo disposto del secondo comma, può essere inserita la pubblicità;
– o il programma sportivo non contempla intervalli tecnici, ed allora esso si presenta come un evento unitario, insuscettibile di frazionamento (e, quindi, di interruzioni pubblicitarie) per tutto il suo svolgimento, non essendo applicabile ad esso il cri

12.1. Ne consegue che il quarto comma, contrariamente a quanto affermato dall’Avvocatura dello Stato, non trova spazio autonomo di operatività negli eventi sportivi, giacché dà per presupposto che il programma al quale si riferisce possa essere interrotto dalla pubblicità nel corso del suo svolgimento (come accade per quelli di cui al terzo e quinto comma) e si limita a regolamentarne la reiterazione, laddove la disciplina delle manifestazioni sportive risulta compiutamente disciplinata dal combinato disposto del primo e secondo comma, ai sensi del quale la salvaguardia della loro integrità è assicurata solo dalla collocazione della pubblicità negli intervalli tecnici.

13. E dunque, nel caso della trasmissione televisiva delle prove di qualificazione del Gran Premio d’Ungheria, l’irrogazione della sanzione per violazione dell’art. 3, comma 4, della legge n. 122/1998, appare frutto, come affermato dal primo giudice, di erronea applicazione della norma richiamata al caso concreto.

14. Né, a giustificare tale applicazione, può valere il richiamo dell’appellante alla circostanza che l’evento, per la sua peculiarità, non prevedesse intervalli, posto che detto richiamo, oltre a costituire una integrazione postuma della motivazione del provvedimento sanzionatorio, avrebbe dovuto condurre, come si è detto, alla conclusione del divieto di ogni interruzione pubblicitaria nella specifica manifestazione, con conseguente violazione (non del quarto comma, ma) del secondo comma dell’art. 3 della legge n. 122/1998.

14.1. In altri termini, il rilievo dell’Autorità, avuto riguardo alla natura dell’evento, non avrebbe potuto riguardare il mancato rispetto dell’intervallo di venti minuti, bensì, allo stato della normativa, o la mancata osservanza dell’obbligo di inserimento della pubblicità in un intervallo tecnico ovvero la circostanza che, non recando il programma in esame intervalli in senso tecnico, le interruzioni pubblicitarie avevano violato l’integrità dell’evento.

14.2. Può ammettersi, invero, che la disciplina in parola, nell’intento di contemperare i non sempre conciliabili interessi commerciali e culturali, presenti alcune contraddizioni e qualche lacuna, anche sotto il profilo regolamentare.
Tali lacune non possono, però, essere colmate, facendo ricorso, come nella specie, al principio dell’analogia, giacché dai comportamenti infrattivi derivano conseguenze sanzionatorie, che non possono essere ancorate all’evanescente criterio della “peculiare struttura” di singoli programmi sportivi – che consentirebbe, ad avviso dell’Avvocatura, di ricondurli, secondo l’apprezzamento soggettivo dell’Autorità, ora sotto l’imperio del secondo ora sotto quello del quarto comma -, ostandovi la necessità di certezza del diritto.

15. Le considerazioni che precedono danno anche ragione della infondatezza del secondo motivo di appello, con il quale si critica la sentenza di primo grado per aver rilevato l’illegittimità del provvedimento impugnato anche sotto il profilo della illogica imputazione alla R.A.I. dell’inottemperanza alla diffida precedentemente ad essa rivolta, circa il mancato rispetto dei tempi previsti dal quarto comma dell’art. 3 della legge n. 122/1998.
Ed invero, essendo le prove del Gran Premio d’Ungheria afferenti ad un evento sportivo, che trovava la propria regolamentazione pubblicitaria, in via di principio, nel comma secondo, sarebbe stato, comunque, onere dell’Autorità, anche a voler prescindere da quanto sopra esposto, rendere edotta la R.A.I. che tale evento, in quanto privo (a suo giudizio) di intervalli tecnici, doveva (sempre a suo giudizio) considerarsi assoggettato alla disciplina generale prevista dal quarto comma, alla stessa stregua delle opere audiovisive già sanzionate; il che richiedeva, appunto, apposita diffida ex art. 31 della legge 6 agosto 1990, n. 223, non essendo idonea quella precedente, riguardante programmi affatto diversi, soggetti a differente regolamentazione.

16. Per le considerazioni esposte, l’appello deve essere respinto.
Sussistono giusti motivi, in relazione alla novità e complessità della questione, per compensare integralmente le spese e gli onorari del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione VI), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, come specificato in motivazione, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 31 gennaio 2006, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione VI) in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:
Giorgio GIOVANNINI Presidente

Luigi MARUOTTI Consigliere

Carmine VOLPE Consigliere

Giuseppe ROMEO Consigliere

Giuseppe MINICONE Consigliere Est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il…02/05/2006.
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 2/5/2006 n.2446 proviene da Giustamm.

Pres. Savo Amodio, Est. Martino
Philip Morris Holland BV(Avv.ti Di Bella,Vecchi e Lirosi)c./AGCOM (Avvocatura Generale dello Stato)e Edizioni Condè Nast s. p.a. (Avv.ti Ciaccia e Mancini)

e’ pubblicità ingannevole quella relativa all’inserimento di un marchio commerciale in un contesto informativo non giustificato da esigenze artistiche o narrative

1. Concorrenza e Mercato – Pubblicità a mezzo stampa-Parti necessarie nei procedimenti di contrasto della pubblicità ingannevole – Operatori Pubblicitari – Committente Produttore – Redattore del quotidiano.

2. Concorrenza e Mercato – Pubblicità a mezzo stampa – Pubblicità redazionale – Mancanza della prova diretta del rapporto di committenza -Irrilevanza-Presunzione – Sufficienza.

3. Concorrenza e Mercato – Product Placement – Divieto di Propaganda Pubblicitaria – Elemento probatorio del carattere pubblicitario dei messaggi -Stile elogiativo ed enfatizzazione del prodotto – Irrilevanza – Motivi

4. Concorrenza e Mercato – Pubblicità a mezzo stampa – Raffigurazione del marchio commerciale in un contesto informativonon giustificato da esigenze artistiche o narrative – Natura pubblicitaria del messaggio – Sussiste.

1. Parti “necessarie” nei procedimenti di contrasto della pubblicità ingannevole, in qualità di operatori pubblicitari, sono il committente e nel caso di pubblicità non trasparente, l’ impresa che produce il prodotto o fornisce il servizio occultamente pubblicizzato; per quanto riguarda i procedimenti per violazione dell’ art.4, comma 1 d.lgs 74/92 , anche il redattore del quotidiano o del periodico nella predisposizione e realizzazione delle modalità grafiche di presentazione del messaggio è in parte corresponsabile insieme al committente del messaggio stesso.

2. In materia di pubblicità occulta nella specie redazionale, è possibile pervenire alla individuazione dello scopo promozionale sulla base di elementi presuntivi gravi, precisi e concordanti, anche in mancanza della prova storica del rapporto di committenza, che solo eccezionalmente può essere acquisita,essendo nell’ esclusiva disponibilità delle parti.
3. Nelle ipotesi di prodotti soggetti al divieto di propaganda,il Product Placement (consistente nell’ esibizione o nella citazione della denominazione del marchio o dei prodotti di un’ impresa in un contesto comunicazionale informativo o di intrattenimento), costituisce di per sé un elemento probatorio del carattere pubblicitario del messaggio , a prescindere dalla esplicita presentazione del prodotto e dall’ adozione dello stile elogiativo ed enfatico tipico della pubblicità.(che invece costituisce il principale elemento distintivo tra informazione giornalistica e messaggi promozionali c.d. redazionali)
4. Qualora la citazione o la raffigurazione di un marchio commerciale in un contesto informativo o di intrattenimento non possa essere plausibilmente giustificata da esigenze artistiche o narrative , è presumibile che il messaggio persegua uno scopo promozionale. (Nella specie è stata ravvisata un’ ipotesi di pubblicità occulta della Malboro,in un’ immagine fotografica di una modella che disegna su un foglio di carta seduta ad un tavolo,ove è appoggiato anche un pacco di sigarette (1).
— *** —

1 Tar Lazio 3 Marzo 2004 n. 1997;14 Luglio 2004 n. 6906; n. 6908.

e’ pubblicità ingannevole quella relativa all’inserimento di un marchio commerciale in un contesto informativo non giustificato da esigenze artistiche o narrative

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio
Sede di Roma, Sez. I^

composto dai signori magistrati: Antonino Savo Amodio Presidente; Silvia Martino Componente rel.; Roberto Caponigro Componente

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 9018/2001 proposto da

Philip Morris GmbH e Philip Morris Holland BV, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dagli avv. ti Nino Di Bella, Daniele Vecchi e Antonio Lirosi, con i quali sono elettivamente domiciliati in Roma alla via delle Quattro Fontane n. 20, presso lo studio legale Gianni, Origoni, Grippo & Partners;

CONTRO

– Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la quale domicilia ex lege in Roma alla via dei Portoghesi n. 12;

con l’intervento di

– Edizioni Condé Nast s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. ti Francesco Ciaccia e Claudio Mancini, ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in Roma, alla via Valadier n. 52;

per l’annullamento
del provvedimento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, divisione Pubblicità Ingannevole, prot. n. 19648 del 24 aprile – 9 maggio 2001, avente ad oggetto l’accertamento di un’ipotesi di pubblicità non trasparente a favore delle sigarette Marlboro Lights inserita nell’articolo “Autoscatto” pubblicato sulla rivista “Glamour”, n. 99 del maggio 2000, nonché di ogni altro atto presupposto o conseguenziale o comunque connesso, ancorché non conosciuto.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione dell’Amministrazione resistente a mezzo dell’Avvocatura dello Stato;
Visto l’atto di intervento di Edizioni Condé Nast s.p.a.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 22 febbraio 2006 la d.ssa Silvia Martino;
Sentiti altresì gli avv.ti Vecchi, Lirosi, Guglielmi (in sostituzione dell’avv. Mancini), nonché l’avv. dello Stato Tortora, per le parti rispettivamente rappresentate;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

FATTO

1. Con richiesta di intervento pervenuta il 17 ottobre 2000, il Comitato “Il Consumatore attento”, in qualità di associazione di consumatori, segnalava all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, ai sensi del d.lgs. n. 74/92, una presunta pubblicità non trasparente inserita nell’articolo “Autoscatto”, pubblicato sulla rivista “Glamour”, n. 99 del maggio 2000.
Nella richiesta di intervento si evidenziava che il servizio occultava finalità promozionali a favore della marca di sigarette “Marlboro Lights” e che tale finalità non erano chiaramente riconoscibili, in quanto l’aspetto grafico dell’articolo segnalato era identico a quello utilizzato nella stessa rivista per altri servizi.
Con atti del 28 dicembre 2000 e del 26 gennaio 2001 l’Autorità comunicava l’avvio del procedimento al segnalante, alla società Edizioni Condé Nast s.p.a., in qualità di presunto coautore del messaggio pubblicitario, all’Ente Tabacchi Italiani s.p.a., in qualità di presunto autore pubblicitario, nonché alle società Philip Morris GmbH e Philip Morris Holland BV, in qualità di presunti operatori pubblicitari.
Con provvedimento n. 9469 del 24 aprile 2001, ravvisata la natura pubblicitaria dell’articolo segnalato, l’Autorità dichiarava l’ingannevolezza del messaggio per violazione dell’art. 4, comma 1 del d. dgs. n. 74/92 e ne vietava l’ulteriore diffusione.
Avverso tale provvedimento sono insorte le società Philip Morris GmbH e Philip Morris Holland BV.
A fondamento del gravame deducono sei articolati mezzi, essenzialmente incentrati sull’incompletezza del contraddittorio nonché sull’insufficiente motivazione del provvedimento, derivante, a sua volta, dall’erronea qualificazione della natura pubblicitaria del messaggio e dall’insussistenza del c.d. “product placement”.
L’Avvocatura generale dello Stato si è costituita in giudizio per l’intimata Autorità, producendo documenti e ampia memoria.
Ha spiegato intervento ad adiuvandum la società Edizioni Condé Nast.
Le parti hanno quindi depositato memorie conclusive sviluppando le rispettive argomentazioni e ribadendo le proprie richieste.
Il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 22 febbraio 2006.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato.

1.a Giova premettere, per una migliore comprensione della vicenda, la descrizione del messaggio di cui si controverte, quale risulta dal paragrafo 2 del provvedimento del Garante: “La fattispecie oggetto della richiesta di intervento è inserita in un servizio di otto fotografie che si estende su dieci pagine. Nelle fotografie è ritratta una modella che indossa, di volta in volta, capi diversi d’abbigliamento. Nella prima pagina compare in alto l’indicazione del titolo del servizio, “Autoscatto”, quindi segue una prima fotografia e, al di sotto della stessa, una didascalia che recita “Ritratti in un interno, fiori e geometrie. Quando una modella interpreta se stessa”. Nelle pagine successive seguono le altre fotografie del servizio corredate da brevi didascalie esplicative delle caratteristiche dei capi d’abbigliamento indossati dalla modella, compresa l’indicazione delle case d’abbigliamento produttrici dei medesimi abiti. Una prima fotografia, inserita alle pagine 204 e 205, riproduce la modella intenta a fumare, con una inquadratura in primo piano della sigaretta; la medesima azione è ribadita nell’immagine della successiva pagina 206, dove viene nuovamente inquadrata la sigaretta impugnata dalla ragazza. A pagina 209, infine, è pubblicata una fotografia in cui compare la modella che, seduta ad un tavolo, disegna su un foglio di carta: sul medesimo tavolo, sul lato sinistro della fotografia, è in evidenza -accanto ad un accendino e ad un posacenere- un pacchetto di sigarette inquadrato in modo che il nome della marca Marlboro Lights, se pur all’incontrario, sia leggibile.”.

2. Con il primo motivo le ricorrenti sostengono che AGCM si sarebbe immotivatamente discostata dal parere obbligatorio (ai sensi dell’art. 7, comma 5, d.lgs. n. 74/92) di AGCOM. Quest’ultima ha ritenuto non sussistente una fattispecie di pubblicità occulta in quanto:
– il servizio fotografico ha ad oggetto principale i capi di abbigliamento indossati dalla modella (anche con l’indicazione del marchio commerciale o della casa produttrice), visti in un’ambientazione di quotidianità realizzata con cenni essenziali;
– nell’immagine di cui si tratta la riproduzione del pacchetto concorre con altri segnali a rendere l’atmosfera di un momento di vita non felice, mancando un tono enfatico o elogiativo del prodotto che risulta inserito in un contesto tutto sommato negativo (tale fattore è stato ritenuto da AGCOM contrastante con un possibile intento promozionale, sia pure surrettizio e subliminale);
– la riproduzione del pacchetto non appare ingiustificata o artatamente introdotta nel tessuto espositivo del servizio.

2.a Il motivo è infondato.
L’applicazione delle norme in materia di contrasto della pubblicità ingannevole spetta esclusivamente all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
Le valutazioni dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni non rivestono carattere vincolante ed è anzi previsto che, in caso di decorso del termine in assenza della espressione del parere, l’Autorità possa adottare ugualmente il provvedimento di sua competenza (art. 13, comma 3, del d.P.R. n. 626/1997, che all’epoca regolava la fattispecie).
Tale giudizio inoltre, poiché attiene direttamente a competenze attribuite al Garante della concorrenza, non ha valenza conclusiva e non richiede, quindi, una puntuale confutazione di ogni singolo argomento o passaggio logico contenuto nel parere.
Nella fattispecie, AGCM ha operato un’autonoma e compiuta valutazione degli stessi profili già esaminati da AGCOM, dal cui parere si è discostata con motivazioni la cui adeguatezza sarà verificata unitamente ai motivi di ricorso relativi a tale valutazione.

3. Con il secondo motivo, particolarmente sviluppato nelle memorie conclusive di Philip Morris (nonché nell’intervento di Condé Nast), si censura il fatto che l’Autorità non abbia coinvolto nel procedimento, in qualità di autore del servizio fotografico, la modella Christina Kruse.
Quest’ultima, sottolineano, è titolare del diritto morale d’autore sul servizio fotografico e, pertanto, Condé Nast non aveva alcun potere di alterare o modificare la fotografia o il servizio senza violare il suddetto diritto d’autore. Inoltre né Philip Morris né Condé Nast possono impedire che la fotografia o il servizio vengano pubblicati sulle riviste di altre case editrici.

3.a Osserva il Collegio che parti “necessarie” nei procedimenti di contrasto della pubblicità ingannevole, in qualità di operatori pubblicitari, sono esclusivamente il committente (ovvero il soggetto nel cui interesse il messaggio è concepito e diffuso) ovvero, nel caso di pubblicità non trasparente, l’impresa che produce il prodotto o fornisce il servizio occultamente pubblicizzato. Inoltre, segnatamente per quanto riguarda i procedimenti per violazione dell’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 74/92, l’Autorità suole configurare, del tutto ragionevolmente, una corresponsabilità non tanto dell’ideatore della pubblicità (occulta) quanto della redazione del quotidiano o del periodico nella predisposizione e realizzazione delle modalità grafiche di presentazione del messaggio, la quale si affianca a quella del committente del messaggio stesso.
Così, anche nella fattispecie, la società Condé Nast, editrice della rivista in cui è stato pubblicato il messaggio, è stata espressamente individuata dall’Autorità quale “coautore” del messaggio pubblicitario in quanto “le modalità grafiche del messaggio non rispondono alle prescrizioni” in materia di trasparenza e riconoscibilità della pubblicità a mezzo stampa (paragrafo 6, ultimo cpv del provvedimento impugnato).
Va peraltro soggiunto che né le ricorrenti né l’interveniente hanno potuto dimostrare che l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento alla Kruse si sia tradotta in un difetto di istruttoria a loro danno sicché il motivo, a ben vedere, tende non già a denunciare un’effettiva carenza procedimentale quanto ad avallare l’inesistenza di un rapporto di committenza tra Condé e Philip Morris.
Infine, relativamente al possibile ulteriore utilizzo del servizio fotografico da parte della stessa Kruse, in quanto non raggiunta dall’ordine inibitorio, è facile rilevare che tale circostanza non esclude affatto, ricorrendone i presupposti, né un ulteriore intervento dell’Autorità, né la possibilità per le ricorrenti di provare in tale sede l’estraneità all’abuso così realizzato.

4. Con i restanti motivi di ricorso viene censurata la motivazione del provvedimento, evidenziando quanto segue:
– i servizi di moda di riviste femminili hanno non solo natura informativa, ma anche promozionale; in virtù di ciò, se del servizio è riconoscibile l’intento promozionale, il messaggio che esso veicola non è ingannevole per definizione, non rilevando la tipologia di prodotto in concreto pubblicizzata;
– qualora, viceversa, il servizio non si configuri come fattispecie riconoscibile di pubblicità, in assenza di un rapporto di committenza -come nel caso di specie – occorre verificare la sussistenza di indizi gravi, precisi e concordanti che inducano comunque a qualificare la natura di un messaggio come promozionale. A tal fine, si osserva che il pacchetto di sigarette è usato per riprodurre un momento di quotidianità nella vita della modella, con l’intento di connotarne il personaggio, quindi qualificabile come un prodotto diffuso con marchio universalmente noto presente in un contesto narrativo che ne giustifica l’utilizzo.
In particolare:
– non vengono utilizzate parole o immagini che incoraggino il pubblico a consumare il prodotto;
– il prodotto non è utilizzato da un personaggio così significativo da stimolare effetti emulativi;
– il pacchetto di sigarette non è che uno dei tanti oggetti presenti sulla scrivania della modella intenta a disegnare;
. l’inserimento nella foto del pacchetto appare frutto di una libera scelta dell’artista, strumentale alla creazione di un contesto animato e naturale, tipico della quotidianità e ad esprimere lo stato d’animo della modella.
Infine, viene censurata la “commistione” di indici presuntivi operata dall’Autorità, la quale avrebbe illegittimamente adoperato gli indici rivelatori della pubblicità tradizionale allo scopo di accertare la sussistenza di un’ipotesi di “product placement”.

4.a Occorre premettere che il d.lgs. 25 gennaio 1992 n. 74, prevedendo che la pubblicità deve essere palese (art. 1 cpv, oggi trasfuso nell’art. 19, comma 2, d.lgs. n. 206/2005), impone con ciò il requisito della “trasparenza” della comunicazione pubblicitaria, in forza del quale la stessa deve “essere chiaramente riconoscibile come tale; in particolare, la pubblicità a mezzo di stampa deve essere distinguibile dalle altre forme di comunicazione al pubblico, con modalità grafiche di evidente percezione”. (art. 4, oggi trasfuso nell’art. 23, comma 1, d.lgs. n. 206/2005 cit.).
La pubblicità occulta è vietata, in ogni possibile forma, in quanto particolarmente insidiosa. Essa, infatti, “elude le naturali difese rappresentate dalle risorse critiche alle quali il pubblico è solito ricorrere dinanzi ad una pressione pubblicitaria scoperta; è più autorevole ed affidabile, per il fatto che il messaggio ha l’apparenza di un’informazione neutrale e disinteressata; è, infine, particolarmente efficace, in quanto si presta a carpire l’attenzione anche di coloro che usano distoglierla dai messaggi pubblicitari palesi. La pubblicità occulta, dunque, nella multiformità delle sue espressioni, disorienta il pubblico dei consumatori, aggirandone i naturali meccanismi di difesa e reazione, oltre, naturalmente, ad alterare la ideale situazione di parità delle imprese nel confronto concorrenziale” (così TAR Lazio, I, 21 ottobre 2003, n. 8919).
Nell’ambito del divieto di pubblicità occulta ricadono, in particolare, le ipotesi di pubblicità tradizionalmente denominata “redazionale”, la quale si rivolge al pubblico con le ingannevoli sembianze di un normale servizio giornalistico, apparentemente riconducibile ad una disinteressata scelta della redazione, nonché il c.d. “product placement”, tipico dei film, consistente nell’esibizione o nella citazione della denominazione, del marchio o dei prodotti di un’impresa in un contesto comunicazionale informativo o di intrattenimento, a fini promozionali (così TAR Lazio, I, 11 marzo 2005, n. 1811).
La giurisprudenza di questo Tribunale ha più volte affermato che in materia di pubblicità “occulta” è possibile pervenire alla individuazione dello scopo promozionale sulla base di elementi presuntivi gravi, precisi e concordanti, anche in mancanza della prova storica del rapporto di committenza, che solo eccezionalmente può essere acquisita, essendo nella esclusiva disponibilità delle parti. Di conseguenza non può essere inibito all’Autorità – allorquando manchi la prova diretta del rapporto di committenza, come avviene nel caso in esame – di raggiungere tale prova facendo ricorso, in modo rigoroso e prudente, ad elementi presuntivi.
Ovviamente, quello che il giudice adito può svolgere in materia è un sindacato soltanto indiretto, inteso essenzialmente a verificare la coerenza e la ragionevolezza dell’iter logico percorso dall’Autorità, la congruità dell’istruttoria compiuta, la sufficiente univocità degli elementi indiziari disponibili e la sufficienza della motivazione addotta.
Nel caso di specie, l’atto impugnato si fonda su elementi presuntivi che hanno i prescritti caratteri di gravità, precisione e concordanza, cosicchè la valutazione compiuta dall’Autorità appare immune da vizi.

4.b In primo luogo, alcuna illegittimità può ravvisarsi nel contemporaneo utilizzo da parte dell’Autorità sia degli indici rivelatori della pubblicità c.d. redazionale sia di quelli relativi al “product placement”.
Si tratta infatti di figure che non hanno una precisa definizione normativa ma che rappresentano il frutto dell’elaborazione giurisprudenziale applicata alle tecniche pubblicitarie.
Nella fattispecie, a ben vedere, non vi è poi stata alcuna “commistione” di elementi di interpretazione ma solo l’applicazione ragionata e progressiva degli indici sintomatici funzionali a ciascuna delle tecniche sopra descritte.
In particolare, la conoscenza delle tecniche del “product placement” ha consentito all’Autorità di evidenziare la finalità promozionale dello sviluppo narrativo del servizio fotografico, concepito non già come mera riproduzione statica di oggetti materiali, bensì (come affermato dalla stessa Condé Nast nelle memorie presentate nel procedimento innanzi all’Autorità) come una “libera interpretazione artistica del tema concordato” con l’autore, mediante la raffigurazione artistica di alcuni aspetti della vita quotidiana e degli stati d’animo della modella.
Quanto agli indice rivelatori della c.d. “pubblicità redazionale”, l’Autorità se ne avvalsa al fine di verificare la sussistenza di una pubblicità non trasparente, in quanto non distinguibile, per le modalità grafiche, dalle altre forme di comunicazione al pubblico presenti nei prodotti editoriali.

4.c Del tutto priva di pregio è poi l’affermazione di Philip Morris secondo la quale il Garante non avrebbe attentamente considerato che i servizi di moda sono caratterizzati da una strutturale commistione tra elementi informativi e promozionali e che pertanto il messaggio veicolato non è ingannevole per definizione. Infatti, premesso che la commistione di elementi informativi e promozionali è di per sé idonea a disorientare il consumatore (così ad esempio TAR Lazio, I, n. 8919/2003 cit.) la “riconoscibilità” dell’intento promozionale del servizio di moda poteva semmai riguardare, nella fattispecie, i capi di abbigliamento e gli accessori indossati dalla modella, ma non già i prodotti da fumo inquadrati, per i quali, tra l’altro, esiste, uno specifico divieto di propaganda pubblicitaria.
Al riguardo è stato osservato che tale divieto, e la conseguente propensione degli operatori ad aggirarlo mediante forme indirette di propaganda, costituisce di per sé un possibile elemento probatorio del carattere pubblicitario dei messaggi inseriti in pellicole cinematografiche poiché in tali casi il product placement diventa il canale pubblicitario
esclusivo (Cons. St., VI, 11 aprile 2003, n. 1929).
Infine, non è chiaro al Collegio, nel caso di specie, come l’asserita riconoscibilità dell’intento promozionale di un prodotto la cui propaganda è espressamente vietata in tutte le forme, dirette e indirette, possa conciliarsi con la recisa negazione dell’esistenza di un rapporto di committenza tra Condé e Philip Morris.

4.d Neppure persuade l’ulteriore affermazione di Philip Morris secondo cui l’Autorità non avrebbe attentamente considerato che le immagini sono prive di qualsiasi tono di enfasi o elogiativo del prodotto e che l’inserimento del pacchetto di sigarette, frutto di una libera scelta dell’artista, è strumentale alla creazione di un contesto “animato e naturale tipico della quotidianità” e ad esprimere lo stato d’animo della modella.
Il “product placement” infatti prescinde dalla presentazione del prodotto in termini elogiativi, riuscendo a veicolarlo, ugualmente, allo spettatore “tramite la sua collocazione in precisi contesti sociali e psicologici che contribuiscono al riconoscimento del brand e delle qualità ad esso attribuite. Il ricorso a questa forma di comunicazione commerciale è indipendente dalla chiara ed esplicita presentazione del prodotto e, soprattutto, prescinde dall’adozione dello stile elogiativo ed enfatico tipico della pubblicità, che costituisce invece il principale elemento distintivo tra informazione giornalistica e messaggi promozionali c.d. redazionali” (così TAR Lazio, I, n. 1811/2005 cit.).
Il giudice amministrativo ha individuato due classi di criteri rilevanti ai fini dell’apprezzamento della natura promozionale del messaggio, vale a dire “l’esibizione casuale o meno, ripetuta o meno, del marchio del prodotto; la strumentalità o meno dell’esibizione rispetto all’opera artistica – intellettuale” (Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza dell’11 aprile 2003 n. 1929).
Il criterio dirimente appare incentrato sulle modalità di raffigurazione del prodotto ed, in particolare, sulla “innaturalità” della sua esibizione da valutarsi in relazione all’insistenza sul marchio del prodotto, alla reiterazione delle citazioni o alla gestualità esasperata, forzata o comunque artificiosa dei personaggi. Con riguardo, invece, alla strumentalità della rappresentazione rispetto al contesto, la giurisprudenza suole valutare la necessità ovvero l’utilità dell’esibizione del prodotto rispetto alle esigenze narrative. L’indagine, da effettuarsi caso per caso, è volta ad accertare se la citazione del marchio risulti del tutto estranea rispetto al contesto narrativo e assolutamente non giustificata da alcuna esigenza di caratterizzazione dei personaggi o della situazione ambientale. In particolare, qualora la citazione o la raffigurazione di un marchio commerciale in un contesto informativo o di intrattenimento non possa essere plausibilmente giustificata da esigenze artistiche o narrative, l’Autorità può legittimamente presumere che il messaggio persegua uno scopo promozionale (TAR Lazio, I, 3 marzo 2004 n. 1997; 14 luglio 2004, n. 6906 e n. 6908).
Nella fattispecie, il Garante ha osservato che, sebbene il servizio denunciato, incentrato sui capi di abbigliamento indossati dalla modella, riproduca “un contesto di vita reale per il tramite dell’ambientazione utilizzata (un interno domestico) e della resa degli stati d’animo che caratterizzano il quotidiano di una modella che “interpreta se stessa”,” l’inserimento dell’immagine del pacchetto di sigarette “in un primo piano della fotografia della modella ritratta in una posa in cui la stessa vuol rendere uno stato d’animo di stanchezza o stress, come testimoniato dallo sguardo assente e dal disegnare svogliato”, non esclude la natura promozionale della fattispecie, “atteso che la comunicazione dello stato d’animo in questione poteva effettuarsi per il tramite del semplice gesto del fumare, espediente peraltro già utilizzato in altre due foto del servizio. Nel caso di specie, pertanto, l’inserimento dell’immagine del citato pacchetto di sigarette appare artificiosa e non trova una giustificazione nel tessuto narrativo del servizio in cui si inserisce. Infatti, non sembra esservi una necessità artistica che giustifichi l’introduzione del pacchetto in posizione chiaramente visibile, anzi la sua presenza porta all’attenzione del lettore la marca delle sigarette come la conclusione del percorso logico iniziato in precedenza, laddove la modella, in altre due immagini, già era raffigurata in tutta evidenza mentre era intenta a fumare. Siffatta conclusione è suffragata, fra l’altro, dalla scarna ambientazione del set fotografico in cui tuttavia, fra i pochi elementi essenziali ritratti, figura il completo da fumo disposto visibilmente sul tavolo.”
Il “contesto di vita reale”, al quale si sono richiamate le ricorrenti per escludere l’artificiosità dell’inserimento del pacchetto di sigarette (tra l’altro, in posizione ben visibile), è dunque pur sempre un set fotografico, nella cui realizzazione deve ritenersi che l’ambientazione, e gli oggetti che la caratterizzano, siano stati accuratamente scelti allo scopo di creare un’atmosfera accattivante e seducente.
A tale riguardo è perciò irrilevante che la protagonista – autrice del servizio, non sia particolarmente nota (come nel caso del c.d. “testimonial”), in quanto si tratta pur sempre una modella, e cioè di personaggio che, nell’immaginario collettivo, risulta particolarmente attraente e desiderabile.
A voler invece seguire le ricorrenti, là dove rimarcano che l’intento promozionale delle sigarette “Marlboro Lights” è sicuramente escluso dalla mancanza di toni elogiativi o enfatici e comunque dal contesto negativo, di stress e stanchezza, che l’atteggiamento e le espressioni della modella intendono suggerire, dovrebbe pervenirsi all’inverosimile conclusione che l’intero servizio fotografico abbia uno scopo “sociale” ed “educativo” e che intende mettere in guardia il lettore dal perseguire uno stile di vita così noioso come quello della modella Kruse.
Ritenuta la natura pubblicitaria del servizio in esame, ai sensi dell’art. 2, lett. a) del D.Lgs n. 74/92, l’Autorità ha poi correttamente proceduto alla valutazione della sua riconoscibilità.
Nel caso di specie, la mancata utilizzazione di modalità grafiche diverse da quelle con cui sono stampati gli altri articoli ospitati nella rivista, comporta che il messaggio non sia riconoscibile come pubblicità potendo, per questo motivo, indurre in errore le persone alle quali è rivolto e pregiudicarne il comportamento economico. Al riguardo, come già chiarito, il camuffamento del messaggio all’interno di un servizio di moda, del tutto analogo a quelli normalmente presenti nelle riviste femminili, conferisce alla comunicazione pubblicitaria una forza di penetrazione e suggestione ben maggiore di quella esplicita, legittimando pertanto l’intervento inibitorio dell’Autorità.
In definitiva, per tutto quanto argomentato, il ricorso deve essere respinto.
Sussistono però giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

PQM

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio– Sez.I^, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 22 febbraio 2006.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Sentenza – 2/5/2006 n.3044 proviene da Giustamm.

Antonio Camozzi – Presidente, Giancarlo Pennetti – Estensore.
A.N.A.S. (avv. F. Bucci) c. Comune di Vaglio di Basilicata (n.c.).

sulla natura e sull’organo competente a adottare l’ordinanza ex art.14 comma 3, d.lg. n.22 del 1997

1. Ambiente e territorio – Smaltimento dei rifiuti – Abbandono dei rifiuti – Ordinanza ex art.14 comma 3, d.lg. n.22 del 1997 – Competenza – E’ del dirigente.

2. Ambiente e territorio – Smaltimento dei rifiuti – Abbandono dei rifiuti – Ordinanza ex art.14 comma 3, d.lg. n.22 del 1997 – Ordinanza contingibile ed urgente – Esclusione.

3. Ambiente e territorio – Smaltimento dei rifiuti – Abbandono dei rifiuti – Art.14 comma 3, d.lg. n.22 del 1997 – Ordinanza – Natura – Individuazione.

1. In tema di abbandono di rifiuti, compete al dirigente l’adozione dell’ordinanza prevista dall’art.14 comma 3, d.lg. 5 febbraio 1997 n.22, sebbene detta norma faccia riferimento al Sindaco.

2. In tema di abbandono di rifiuti, l’ordinanza prevista dall’art.14 comma 3, d.lg. 5 febbraio 1997 n.22, non rientra nel genus delle ordinanze contingibili ed urgenti.

3. In tema di abbandono di rifiuti, l’art.14, d.lg. 5 febbraio 1997 n.22, prevede una ordinan-za di sgombero a carattere sanzionatorio tanto è vero che, per la sua applicazione a carico dei soggetti obbligati in solido (tra cui il proprietario), prevede in capo agli stessi l’imputa-zione a titolo di dolo o colpa del comportamento tenuto in violazione del divieto di legge.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA BASILICATA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso proposto
dall’A.N.A.S. s.p.a. (già ANAS- Ente Nazionale per le strade) in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Federico Bucci e con lo stesso elettivamente domiciliato in Potenza presso l’Avv. B. Palamone, via Pretoria n. 118

contro

Il Comune di Vaglio di Basilicata in persona del legale rappresentante p.t., n.c.

per l’annullamento
1.-dell’ordinanza sindacale n. 11/04 del 14/5/04 del Comune di Vaglio di Basilicata, notificata al Compartimento ANAS per la Basilicata il 24/5/04, ma conosciuta dalla sede legale dell’ANAS soltanto in data 3/6/04 con la quale si ordinava al ridetto compartimento di rimuovere entro 30 giorni i pneumatici usati depositati ad opera di ignoti nelle pertinenze stradali della SS 658 al Km. 1+250 lato destro (direzione Potenza-Melfi) presentando idonea documentazione dalla quale si evincono le modalità e il luogo dell’avvenuto smaltimento dei rifiuti citati.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista l’ordinanza collegiale n. 288 del 9/9/04 di accoglimento dell’istanza incidentale di sospensione cautelare del provvedimento impugnato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi gli avvocati come da verbale alla pubblica udienza del 9 marzo 2006 – relatore il magistrato Pennetti -;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F A T T O

L’amministrazione, con l’atto impugnato, premesso che nelle pertinenze stradali della strada statale 658, al km 1+250 lato destro (direzione Potenza-Melfi) risultano depositati, ad opera di ignoti, molti pneumatici usati che “potrebbero provocare inquinamento all’ambiente circostante”, visto pure il verbale di denuncia sporta dal capo cantoniere sorvegliante della detta strada, accertato che l’area è di pertinenza dell’ANAS, richiamati l’art. 14 comma 3 del d. l.vo n. 22/97 e l’art. 50 del d. l.vo 267/00, ha ordinato al ricorrente quanto meglio descritto in epigrafe.
Si deducono i seguenti motivi:
1.-violazione dell’art. 14 comma 3 del d. lgs. n. 22/97 nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti e inesistenza e/o falsità dei presupposti- difetto di legittimazione passiva.
L’ANAS non è proprietaria di strade né titolare di diritti reali o personali di godimento su di essa perché per legge si limita a gestire quelle di proprietà statale. Nella specie manca pure l’imputabilità a titolo di dolo o colpa per l’abbandono; oltretutto a parte il fatto che l’art. 2051 c.c. è inapplicabile agli enti pubblici, va detto che l’ordinaria diligenza non può implicare l’obbligo del proprietario di istituire un servizio di vigilanza che, nella fattispecie, sarebbe di impossibile attuazione. Stesso discorso vale per eventuali recinzioni o cartelli dissuasivi, inutili o dispendiosi. Comunque l’onere della prova spettantegli non è stato assolto dall’amministrazione agente;
2.-violazione art. 3 l.n.241/90 per difetto di motivazione.
L’atto impugnato nulla dice sulla sussistenza del dolo e della colpa né sulle ragioni che hanno spinto a ritenere che l’ANAS fosse il proprietario o il titolare di altro diritto sulla strada in questione;
3.-violazione articoli 7 e 8 ln.n241/90 per omessa comunicazione avvio del procedimento.
E’ stata omessa la formalità partecipativa prevista dalla legge benché mancassero ragioni di urgenza;
4.- violazione degli articoli 21 e 7 comma 2 lett. d) d. lgs. n. 22/97 nonché eccesso di potere per carenza di presupposti.
Dal contenuto dell’atto si evince che si tratta di rifiuti che non richiedono un trattamento particolare e la cui competenza alla rimozione appartiene per legge al Comune di Vaglio Basilicata con i proprii ordinari mezzi, mancando appunto l’urgenza;
5.-Incompetenza del sindaco.
La competenza sindacale indicata all’art. 14 co. 3 del cd. decreto Ronchi va coordinata col successivo art. 70 del d. l.vo 165/01 con la conseguenza che l’atto impugnato doveva essere adottato dal competente dirigente; oltretutto l’atto neppure adduce la sussistenza di particolari ragioni di urgenza e di pericolo per la collettività.
Il comune intimato non si è costituito.
Con ordinanza collegiale n. 288/04 è stata accolta l’istanza incidentale di sospensione cautelare del provvedimento impugnato.
Alla pubblica udienza del 9 marzo 2006 il ricorso è stato ritenuto per la decisione.

D I R I T T O

E’ fondato il quinto, assorbente motivo di ricorso.
L’atto impugnato risulta adottato nell’esercizio del potere previsto dall’art. 14 del d. lgs. n.22/97 che, nel dettare il divieto di abbandono di rifiuti sul suolo, disciplina pure il potere del sindaco di ordinare, nei confronti dei responsabili delle violazioni, la rimozione, l’avvio a recupero o smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi.
Ebbene, questo Tribunale, con varie pronunce (p.e. la 27/8/01 n.675; 18/9/03 n. 878), ha ribadito la competenza del dirigente (o, in sua assenza, del responsabile del servizio) ad adottare l’ordinanza prevista dal comma 3° dell’art. 14 del D.Lgs. n.22/97 sulla base del richiamo all’art. 70 co. 6° del D. Lgs. n.165 del 31/3/01.
Quest’ultimo, nel reiterare l’art. 45 co. 1° del D.L.vo n.80/98, abrogato dall’art. 72 co. 1° lett. b) del citato D. L.vo n.165/01, ha disposto che, a decorrere dal 23 aprile 1998 le disposizioni che conferiscono agli organi di governo l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti.
Oltretutto, il recente T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (D.L.vo 18/8/00 n.267), al comma 5° dell’art. 107 (funzioni e responsabilità della dirigenza) ha anch’esso previsto che a “decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I titolo III l’adozione di atti di gestione e di atti e provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti..”.
E’ vero poi che la novella di cui all’art. 50 del T.U. sugli enti locali (D.L.vo n.267/00) ha previsto in favore del sindaco, quale autorità locale (e non quale ufficiale di governo), un potere di ordinanza in caso di “emergenze sanitarie e di igiene pubblica” a carattere esclusivamente locale; trattasi però di ordinanze espressamente qualificate dalla norma “contingibili ed urgenti” nel cui novero non rientra quella di cui al citato art. 14.
Infatti il Collegio ritiene che il provvedimento disciplinato dal citato art. 14 non possa rientrare nel “genus” delle ordinanze contingibili ed urgenti.
Già da tempo tale opinione è stata esposta (cfr. T.A.R. Umbria 10/3/00 n.253), assumendosi giustamente che il potere di ordinanza contingibile ed urgente sia atipico e residuale e cioè che sia esercitabile (semprechè ne ricorrano gli eccezionali presupposti dell’urgenza, della gravità del pericolo, etc.) quante volte non sia conferito dalla legge il potere di emanare atti tipici in presenza di presupposti indicati da specifiche normative di settore; viceversa, proprio l’articolo 14 comma 3 citato configurerebbe una siffatta specifica normativa con la previsione d’un ordinario potere di intervento attribuito all’autorità amministrativa locale e non all’ufficiale del governo.
Del resto, la norma in parola è priva di qualsiasi riferimento ai requisiti di contingibilità ed urgenza, a differenza invece dell’articolo 13 dello stesso decreto che, a parte l’esplicita qualificazione contenuta nel titolo ( “Ordinanze contingibili ed urgenti”), riporta al primo comma un chiaro riferimento alla “eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell’ambiente” al fine di consentire al sindaco, ove non si possa altrimenti provvedere, di emettere appunto ordinanze contingibili ed urgenti che consentano il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell’ambiente.
In conclusione, l’articolo 14 del D.Lgs. n.22/97 prevede una ordinanza di sgombero a carattere sanzionatorio tanto è vero che, per la sua applicazione a carico dei soggetti obbligati in solido (tra cui il proprietario), prevede in capo agli stessi l’imputazione a titolo di dolo o colpa del comportamento tenuto in violazione del divieto di legge.
Per tutto quanto fin qui esposto l’atto impugnato va annullato per incompetenza dell’organo che lo ha posto in essere.
Con la memoria finale il ricorrente sostiene che l’accoglimento di detto motivo non potrà determinare l’applicazione dell’art. 26 comma 2 della legge n. 1034/71 che comporta, in caso di incompetenza, l’annullamento dell’atto e la rimessione dell’affare all’autorità competente, dato che l’esigenza di non pregiudicare il futuro esercizio della funzione amministrativa da parte di quella non ricorre nelle ipotesi, come quella in esame, di incompetenza infrasoggettiva, cioè interna alla stessa amministrazione, dato che solo quando l’organo competente è soggetto differente, estraneo alla controversia, vi è necessità di rimettere l’affare all’autorità competente.
Il collegio non condivide tali conclusioni. A parte il fatto che la ricorrente, che insiste anche sulla fondatezza del primo motivo, ben avrebbe potuto rinunciare alla censura in questione, c’è da dire che, ad intendere tale vizio di legittimità nel senso proposto, nella fattispecie non vi sarebbe neppure spazio per una pronuncia giudiziale costitutiva di annullamento ma solo per una dichiarativa della nullità dell’atto dato che proprio quest’ultima è la tipologia d’invalidità riferibile alla cd. incompetenza assoluta, cui fa appunto cenno l’istante.
Per tutto quanto fin qui esposto l’atto impugnato va annullato per incompetenza dell’organo che lo ha posto in essere e con rimessione dell’affare al competente dirigente (o responsabile del servizio).
Sussistono comunque giusti motivi per disporre l’esonero dell’amministrazione dal rimborso delle spese di giudizio.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA BASILICATA

definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato salva l’ulteriore attività della p.a..
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Potenza, addì 9 marzo 2006, dal

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA BASILICATA

nella Camera di Consiglio con l’ intervento dei signori:
Antonio Camozzi Presidente

Giancarlo Pennetti Componente – Estensore

Giuseppe Buscicchio Componente

Depositata in Segreteria il 02-mag-06

L'articolo T.A.R. Basilicata – Potenza – Sentenza – 2/5/2006 n.248 proviene da Giustamm.

Pres. Olla, est. Del Core
Regione Friuli Venezia Giulia (Avv. A. Musenga) c. CS Tagliamento (Avv.ti A. Biagini e P. Venturi)

sui limiti del controllo di legittimità della Cassazione sulla sentenza confermativa del lodo arbitrale

1. Processo – Ricorso per Cassazione – Impugnazione della sentenza di Corte d’Appello su un lodo arbitrale – Verifica di legittimità della sentenza – Contenuto

2. Contratti della P.A. – Arbitrato – Lodo –Impugnazione per nullità – Limiti

3. Processo – Impugnazione della sentenza di Corte d’Appello su un lodo arbitrale – Giudizio di legittimità della Corte di Cassazione – Contenuto – Interpretazione del contratto – Esclusione – Conseguenze – Eccezioni

4. Arbitrato – Lodo – Liquidazione del danno da mancato guadagno – Ricorso a criteri di valutazione equitativa – Ammissibilità

1. In sede di ricorso avverso la sentenza che ha deciso sull’impugnazione per nullità del lodo arbitrale, la Corte di Cassazione non può prendere in esame direttamente il lodo, ma solo la sentenza emessa in esito a quel giudizio. In particolare, il compito di fare corretta applicazione dei canoni ermeneutici per accertare il significato del contratto e la volontà delle parti che l’hanno stipulato spetta solamente all’arbitro, mentre al giudice dell’impugnazione del lodo compete valutare se questo contenga al riguardo una motivazione adeguata e corretta e alla Corte di Cassazione, cui possono essere denunciati vizi della sentenza di detto giudice e non vizi del lodo, spetta verificare se tale sentenza sia a sua volta adeguatamente e correttamente motivata in relazione ai motivi dell’impugnazione del lodo.

2. L’interpretazione degli arbitri, in ordine al contenuto di una clausola contrattuale, può essere contestata, con l’impugnazione per nullità del lodo, solo in relazione alla violazione di regole di diritto, e non anche tramite la mera deduzione di erroneità, ovvero la prospettazione di un’interpretazione diversa, senza la specifica indicazione di quali criteri ermeneutica gli arbitri abbiano mancato di osservare.

3. L’intepretazione del contratto, mirando a determinare una realtà storica e obiettiva, è tipico accertamento in fatto istituzionalmente riservato al giudice di merito, incensurabile in sede di legittimità, se non nelle ipotesi di violazione dei canoni legali di ermeneutica contrattuale, di cui agli artt. 1362 ss. c.c. o di motivazione inadeguata ovverosia non idonea a consentire la ricostruzione dell’iter logico seguito per giungere alla decisione. In particolare, per far valere una violazione dei canoni legali di ermeneutica contrattuale, il ricorrente per Cassazione non solo deve fare puntuale riferimento alle regole legali di interpretazione mediante specifica indicazione dei canoni asseritamene violati e ai principi in esse contenuti, ma è tenuto altresì a precisare in qual modo e con quali considerazioni il giudice del merito se ne sia discostato. Pertanto, non è ammissibile la critica della ricostruzione della volontà negoziale operata dal giudice di merito che, dedotta sotto il profilo della violazione delle norme ermeneutiche o del vizio di motivazione, si risolva in realtà nella proposta di un’interpretazione diversa.

4. In materia di liquidazione del mancato guadagno, è ammissibile il ricorso degli arbitri a criteri di valutazione equitativa del danno

Per visualizzare il testo del documento clicca qui

L'articolo Corte di Cassazione – Sezione I civile – Sentenza – 2/5/2006 n.10131 proviene da Giustamm.

Pres. V. SKOURIS – Rel.
M. ILESIC– Sentenza 2 maggio 2006, nel procedimento C- 417/04 P, Regione Siciliana.

1. Comunità europea – Diritto comunitario – Fondo europeo di sviluppo regionale -Chiusura di un intervento finanziario – Ente regionale o locale – Ricorso di annullamento – Interesse diretto – Non sussiste – Irricevibilità.

2. Comunità europea – Diritto comunitario – Fondo europeo di sviluppo regionale -Chiusura di un intervento finanziario – Ente regionale o locale – Ricorso di annullamento – Irricevibilità per motivi di ordine pubblico – Eccezione di irricevibilità – Esclusione

1. La condizione di cui all’articolo 230, quarto comma Trattato CE, secondo cui una persona fisica o giuridica dev’essere direttamente interessata dalla decisione oggetto del ricorso, richiede che il provvedimento comunitario contestato produca direttamente effetti sulla sua situazione giuridica e non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari del provvedimento stesso. La designazione della ricorrente come autorità responsabile del progetto, non implicava che la stessa fosse titolare del diritto al contributo. Risulta da ciò che la ricorrente non era direttamente interessata dalla decisione controversa e che dunque il suo ricorso era irricevibile.

2. L’irricevibilità dedotta dall’articolo 230, quarto comma Trattato CE, il quale subordina la ricevibilità di un ricorso proposto da una persona fisica o giuridica contro una decisione di cui essa non è destinataria alla condizione che sia direttamente e individualmente interessata da tale decisione, è di ordine pubblico per cui il giudice comunitario può sollevarla in qualsiasi momento, anche d’ufficio senza che sia dunque necessaria un’eccezione di irricevibilità sollevata con atto separato da una delle parti in causa.

SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
2 maggio 2006 (*)

Nel procedimento C 417/04 P,
avente ad oggetto un ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado, proposto, ai sensi dell’art. 56 dello Statuto della Corte di giustizia, il 24 settembre 2004,
Regione Siciliana, rappresentata dai sigg. A. Cingolo e G. Aiello, avvocati dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
procedimento in cui l’altra parte è:
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. E. de March e L. Flynn, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta in primo grado,

LA CORTE (Grande Sezione),

composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas e J. Malenovský, presidenti di sezione, dai sigg. J. P. Puissochet, R. Schintgen, dalla sig.ra N. Colneric, dai sigg. S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič (relatore), J. Klučka e U. Lõhmus, giudici,
avvocato generale: sig. D. Ruiz-Jarabo Colomer
cancelliere: sig. H. von Holstein, cancelliere aggiunto
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 15 novembre 2005,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 12 gennaio 2006,
ha pronunciato la seguente

1 Con la sua impugnazione, la Regione Siciliana chiede l’annullamento dell’ordinanza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 8 luglio 2004, causa T 341/02, Regione Siciliana/Commissione (non ancora pubblicata nella Raccolta; in prosieguo: l’«ordinanza impugnata»), con cui quest’ultimo ha dichiarato irricevibile il suo ricorso diretto all’annullamento della decisione della Commissione 5 settembre 2002, D (2002) 810439, che chiude l’intervento finanziario del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) relativo al grande progetto «Autostrada Messina-Palermo» (FESR n. 93.05.03.001) (in prosieguo: la «decisione controversa»).

Contesto normativo
2 Al fine di rafforzare la coesione economica e sociale, ai sensi dell’art. 158 CE, sono stati adottati il regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 185, pag. 9), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2081 (GU L 193, pag. 5; in prosieguo: il «regolamento n. 2052/88»), nonché il regolamento (CEE) 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro (GU L 374, pag. 1), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082 (GU L 193, pag. 20; in prosieguo: il «regolamento n. 4253/88»).
3 L’art. 4, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2052/88 così recita:
«L’azione comunitaria è complementare alle azioni nazionali corrispondenti o vi contribuisce. Ciò è il risultato della stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato, le autorità e gli organismi competenti (…) designati dallo Stato membro a livello nazionale, regionale, locale o altro, i quali agiscono in qualità di partner che perseguono un obiettivo comune. Tale concertazione sarà in appresso denominata “partnership”. La partnership è operante in fatto di preparazione e finanziamento, nonché di valutazione ex ante, sorveglianza e valutazione ex post delle azioni».
4 Con il titolo «Addizionalità», l’art. 9, n. 1, del regolamento n. 4253/88 dispone che, «[a]llo scopo di garantire un impatto economico effettivo, le risorse dei Fondi strutturali (…) non possono sostituire le spese pubbliche o assimilabili, a finalità strutturale, che devono essere realizzate dallo Stato membro nell’insieme dei territori interessati da un obiettivo».
5 Ai termini dell’art. 24 del medesimo regolamento:
«1. Se la realizzazione di un’azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare allo Stato membro o alle autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni entro una scadenza determinata.
2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l’azione o la misura in questione, se l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione dell’azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l’approvazione della Commissione.
3. Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione (…)».

Antefatti della controversia
6 Con decisione 22 dicembre 1993 indirizzata alla Repubblica italiana (in prosieguo: la «decisione di concessione»), la Commissione delle Comunità europee ha concesso un contributo finanziario del FESR per la costruzione di un’autostrada tra Palermo e Messina, in Sicilia (in prosieguo: il «progetto FESR»). I lavori necessari alla realizzazione di tale progetto sono stati ripartiti in dieci lotti.
7 Conformemente all’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88, l’azione comunitaria è il risultato della stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato e le competenti autorità designate da quest’ultimo a livello nazionale, regionale, locale o altro. A tal proposito, risulta dall’allegato della decisione di concessione che la ricorrente è stata designata quale autorità responsabile della realizzazione del progetto.
8 Con lettera 26 settembre 1997, la ricorrente ha chiesto alla Commissione una proroga dei termini di pagamento con riguardo a vari lotti.
9 Nella sua lettera di risposta del 30 ottobre 1997, la Commissione, dopo aver ricordato che una proroga era stata già concessa fino al 31 dicembre 1997, ha osservato che tutte le misure necessarie dovevano essere adottate con urgenza al fine di consentire l’ultimazione dei lavori non oltre tale data.
10 Con lettera 17 giugno 1998, la ricorrente ha presentato al Ministero italiano del Tesoro nonché alla Commissione la certificazione finale delle spese sostenute sino al 31 dicembre 1997, la domanda di pagamento per il FESR ed il rapporto di esecuzione finale.
11 Il 23 luglio 1998, la Commissione ha rinviato il detto rapporto al Ministero del Tesoro sulla base del rilievo che esso non conteneva tutte le informazioni necessarie per poter procedere alla chiusura del progetto FESR e ha chiesto alle autorità italiane di inviare un nuovo rapporto finale che contenesse, segnatamente, per ciascun lotto, una relazione sullo stato di avanzamento tecnico e finanziario alla data del 31 dicembre 1997 nonché una giustificazione adeguata dei motivi del ritardo constatato nell’esecuzione dei lavori.
12 Dopo aver esaminato il nuovo rapporto finale, la Commissione, con lettera 10 febbraio 1999, ha informato il Ministero del Tesoro che da tale rapporto risulta che l’impegno della ricorrente di finanziare il completamento dei lavori del progetto entro e non oltre il 31 dicembre 1997 apparentemente non era stato rispettato, in quanto solamente due lotti dei dieci previsti erano stati ultimati in tale data, peraltro con un ritardo di due anni. Ciò premesso, la Commissione ha dichiarato che l’eventuale liquidazione del saldo del contributo si sarebbe dovuta basare sulle spese effettivamente sostenute per i due lotti terminati, sempreché i lavori realizzati fossero conformi al progetto iniziale.
13 Il 21 dicembre 2001, la Commissione ha inviato alla Repubblica italiana una proposta di chiusura del progetto FESR in considerazione dei ritardi rilevati nell’esecuzione dei lavori. Tale proposta di chiusura era stata elaborata sulla base delle spese sostenute alla data del 31 dicembre 1997, relative ai lavori completati alla data del 31 dicembre 1999.
14 Con lettera 14 febbraio 2002, la ricorrente ha presentato osservazioni scritte in merito alla detta proposta.
15 Il 5 settembre 2002, la Commissione ha inviato alla Repubblica italiana la decisione controversa che prendeva in considerazione le spese sostenute alla data del 31 dicembre 1997 in relazione ai lavori completati alla data del 5 settembre 2002. Ai termini di tale decisione, di cui una copia è stata inviata alla ricorrente, l’importo del saldo non versato da disimpegnare è di EUR 26 378 246 e l’importo del saldo da recuperare ammonta a EUR 58 036 177.

Ordinanza impugnata
16 Il 14 novembre 2002, la ricorrente ha proposto un ricorso di annullamento contro la decisione controversa. Con l’ordinanza impugnata, il Tribunale ha dichiarato irricevibile tale ricorso. La parte essenziale della motivazione è la seguente:
«55 [La decisione controversa ha] prodotto l’effetto, da un lato, di disimpegnare il FESR a concorrenza dell’importo del contributo non ancora concesso relativo alle spese divenute inammissibili e, dall’altro, di consentire alla Commissione di procedere al recupero degli importi già versati al FESR riguardanti le spese medesime. La decisione [controversa] ha prodotto quindi l’effetto di un’“amputazione” del contributo finanziario del FESR (ordinanza del Tribunale 6 giugno 2002, causa T 105/01, SLIM Sicilia/Commissione, Racc. pag. II 2697, punto 47).
56 Per quanto attiene all’individuazione degli effetti derivanti da tale decisione per la ricorrente, si deve rilevare che, a termini della decisione iniziale di concessione del contributo controverso, datata 22 dicembre 1993, la ricorrente costituiva l’autorità responsabile per la realizzazione del progetto. (…)
57 Ciò premesso, la decisione [controversa] potrebbe essere considerata direttamente produttiva di effetti sulla situazione giuridica della ricorrente solamente se, per effetto della decisione medesima e senza che la Repubblica italiana disponesse di potere discrezionale a tal riguardo, la ricorrente stessa fosse stata, da un lato, privata del versamento degli importi disimpegnati corrispondenti alle somme non ancora percepite dal FESR a titolo del contributo controverso e relative alle spese divenute inammissibili e, dall’altro, fosse stata tenuta alla restituzione dell’indebito corrispondente alle somme già ricevute a titolo del contributo medesimo e destinate a sostenere spese divenute inammissibili.
58 Orbene, il Tribunale ha già avuto modo di affermare che conseguenze di tal genere non derivano né da una decisione della Commissione che ponga termine ad un contributo finanziario del FESR né da una qualsiasi altra disposizione di diritto comunitario che sia diretta a determinare l’effetto di tale decisione (ordinanza [del Tribunale] SLIM Sicilia/Commissione, [citata,] punto 51).
59 A tale riguardo, si deve rammentare, in limine, che, secondo il sistema istituzionale della Comunità ed i principi che disciplinano i rapporti tra la Comunità e gli Stati membri, spetta a questi ultimi, in mancanza di una contraria disposizione di diritto comunitario, garantire sul loro territorio l’attuazione della normativa comunitaria (sentenze della Corte 21 settembre 1983, cause riunite 205/82 215/82, Deutsche Milchkontor e a., Racc. pag. 2633, e 7 luglio 1987, cause riunite 89/86 e 91/86, Étoile commerciale e CNTA/Commissione, Racc. pag. 3005, punto 11; […] ). Per ciò che più particolarmente riguarda le attività di finanziamento intraprese nell’ambito del FESR, spetta agli Stati membri (…) adottare le misure necessarie onde recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenza.
(…)
61 Secondo la giurisprudenza della Corte, in tale sistema spetta quindi agli Stati membri dare attuazione alla normativa comunitaria e adottare, riguardo agli operatori economici interessati, le decisioni individuali necessarie. (…)
(…)
65 Si deve necessariamente rilevare che nulla osta nella specie a che la Repubblica italiana, al fine di finanziare il completamento dei lavori relativi al progetto di cui trattasi, decida di stanziare fondi propri a copertura della parte del finanziamento comunitario disimpegnata. A tale riguardo si deve rilevare, in particolare, che, a termini dell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88, il contributo del FESR viene concepito quale intervento complementare o contributo a corrispondenti azioni nazionali, ove l’art. 9 del regolamento n. 4253/88 precisa inoltre che, conformemente al principio di addizionalità, i contributi comunitari non possono sostituirsi alle spese pubbliche dello Stato membro.
66 Per quanto attiene (…) alla restituzione dell’indebito, si deve rilevare che, nella decisione [controversa], la Commissione si è limitata a dichiarare alla Repubblica italiana che le somme versate a titolo di contributo comunitario e corrispondenti a spese divenute inammissibili dovevano essere recuperate dal FESR. A differenza della prassi generalmente seguita dalla Commissione in materia di aiuti illegittimi dichiarati incompatibili con il mercato comune, la decisione [controversa] non contiene alcuna disposizione che ingiunga alla Repubblica italiana di procedere alla ripetizione dell’indebito presso i rispettivi beneficiari (…).
(…)
68 La corretta esecuzione della decisione [controversa] implica pertanto unicamente – come giustamente sostenuto dalla Commissione nelle proprie memorie – che la Repubblica italiana restituisca al FESR l’indebito ivi indicato (…).
(…)
71 Orbene, per quanto attiene ai contributi finanziari del FESR, il Tribunale ha già avuto modo di affermare che nessun elemento consente di ritenere che lo Stato membro non disponga di alcuna discrezionalità o addirittura di alcun potere decisionale per quanto riguarda un simile rimborso (ordinanza [del Tribunale] SLIM Sicilia/Commissione, [citata,] punto 52).
(…)
73 Non può (…) escludersi che circostanze particolari possano indurre la Repubblica italiana a rinunciare alla ripetizione del contributo controverso e a sopportare essa stessa l’onere del rimborso al FESR degli importi di cui essa ha erroneamente autorizzato il pagamento (…).
(…)
80 Ne consegue che la decisione impugnata non ha prodotto effetti diretti sulla situazione giuridica della ricorrente».

Conclusioni delle parti
17 La ricorrente chiede che la Corte voglia annullare l’ordinanza impugnata e adottare qualsiasi decisione consequenziale in ordine al prosieguo del procedimento e alle spese.
18 La Commissione chiede che la Corte voglia respingere il ricorso contro la pronuncia del Tribunale di primo grado e condannare la ricorrente alle spese.

Sulla domanda di annullamento dell’ordinanza impugnata
19 A sostegno del suo ricorso, la ricorrente fa valere quattro motivi:
– violazione degli artt. 113 e 114 del regolamento di procedura del Tribunale;
– violazione dell’art. 230 CE;
– violazione dell’art. 4, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2052/88 e dell’art. 9, n. 1, del regolamento n. 4253/88, e
– vizi di motivazione.
20 Con il suo secondo e terzo motivo, che occorre esaminare per primi e congiuntamente, la ricorrente sostiene, anzitutto, che l’ordinanza impugnata è basata su una premessa erronea, vale a dire che la Regione Siciliana è una persona distinta dalla Repubblica italiana, Stato membro destinatario del contributo finanziario, laddove essa, costituendo una componente territoriale della detta Repubblica, avrebbe il diritto, allo stesso titolo di quest’ultima, di presentare un ricorso di annullamento avverso la decisione controversa.
21 Al riguardo, basta rilevare che la Corte ha già affermato che il ricorso di un ente regionale o locale non può essere assimilato al ricorso di uno Stato membro poiché la nozione di Stato membro, ai sensi dell’art. 230, secondo comma, CE, comprende le sole autorità di governo degli Stati membri. Tale nozione non può estendersi agli esecutivi di regioni o di altri enti infrastatali, senza pregiudicare l’equilibrio istituzionale previsto dal Trattato (v. ordinanza 1º ottobre 1997, causa C 180/97, Regione Toscana/Commissione, Racc. pag. I 5245, punti 6 e 8, nonché sentenza 22 novembre 2001, causa C 452/98, Nederlandse Antillen/Consiglio, Racc. pag. I 8973, punto 50).
22 Ne consegue che il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto trattando la Regione Siciliana come una persona distinta dalla Repubblica italiana.
23 La ricorrente sostiene, poi, che il Tribunale ha commesso un errore di diritto considerando che essa non si può basare sull’art. 230, quarto comma, CE per proporre un ricorso avverso la decisione controversa.
24 In base a tale disposizione, un ente regionale o locale può, qualora goda, come la Regione Siciliana, della personalità giuridica ai sensi del diritto nazionale, proporre un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente e individualmente (v. sentenze Nederlandse Antillen/Consiglio, cit., punto 51, e 10 aprile 2003, causa C 142/00 P, Commissione/Nederlandse Antillen, Racc. pag. I 3483, punto 59).
25 Nella fattispecie, il Tribunale ha limitato il suo esame alla questione se la ricorrente fosse direttamente interessata dalla decisione controversa, in quanto la Commissione non ha contestato che tale decisione riguardasse individualmente la detta ricorrente.
26 Dai punti 65 e 73 dell’ordinanza impugnata emerge che il Tribunale ha dedotto la carenza di incidenza diretta nei confronti della ricorrente principalmente dalla considerazione che la Repubblica italiana poteva decidere di sopportare essa stessa l’onere del rimborso da effettuare a favore del FESR e di stanziare fondi propri a copertura della parte del finanziamento comunitario disimpegnata al fine di finanziare il completamento dei lavori.
27 La ricorrente sostiene che tale tesi, lungi dal suffragare la carenza di incidenza diretta, è incompatibile con i principi di complementarietà e di addizionalità dei Fondi strutturali enunciati rispettivamente agli artt. 4, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2052/88 e 9, n. 1, del regolamento n. 4253/88, secondo cui gli interventi comunitari accompagnano gli interventi nazionali e non vi si sostituiscono.
28 Per rispondere a tale argomento, occorre anzitutto ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, la condizione di cui all’art. 230, quarto comma, CE, secondo cui una persona fisica o giuridica dev’essere direttamente interessata dalla decisione che costituisce oggetto del ricorso, richiede che il provvedimento comunitario contestato produca direttamente effetti sulla situazione giuridica del singolo e non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari del provvedimento stesso incaricati della sua applicazione, la quale ha carattere meramente automatico e deriva dalla sola normativa comunitaria senza intervento di altre norme intermedie (v., in particolare, sentenze 5 maggio 1998, causa C 404/96 P, Glencore Grain/Commissione, Racc. pag. I 2435, punto 41, e 29 giugno 2004, causa C 486/01 P, Front National/Parlamento, Racc. pag. I 6289, punto 34).
29 Nella fattispecie, come è stato esposto al punto 7 della presente sentenza, dall’allegato della decisione di concessione risulta la designazione della ricorrente come autorità responsabile della realizzazione del progetto FESR.
30 Tuttavia dagli atti non emerge alcun elemento che consenta di concludere che la ricorrente è stata direttamente interessata, ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, in questa qualità. A tale riguardo, va rilevato che la funzione di autorità responsabile della realizzazione del progetto, menzionata nell’allegato della decisione di concessione, non implicava che la ricorrente fosse essa medesima titolare del diritto al contributo.
31 Tale analisi non è inficiata dagli artt. 4, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2052/88 e 9, n. 1, del regolamento n. 4253/88, invocati dalla ricorrente. Infatti, tali articoli, che enunciano il principio di complementarietà dei contributi finanziari comunitari rispetto ai finanziamenti nazionali, non sono pertinenti nel caso in cui la Commissione abbia chiuso un intervento finanziario.
32 Da quanto precede risulta che la ricorrente non era direttamente interessata dalla decisione controversa e che il suo ricorso dinanzi al Tribunale era quindi irricevibile.
33 Occorre, dunque, respingere il secondo ed il terzo motivo.
34 Il primo e il quarto motivo fatti valere dalla ricorrente, con cui essa contesta all’ordinanza impugnata, da una parte, di violare gli artt. 113 e 114 del regolamento di procedura del Tribunale e, dall’altra, di contenere vizi di motivazione, nemmeno possono comportare l’annullamento di questa ordinanza.
35 Nel suo primo motivo, la ricorrente formula tre censure: in primo luogo, il Tribunale avrebbe applicato erroneamente l’art. 113 del suo regolamento di procedura in quanto non sussisteva, nella fattispecie, alcuna irricevibilità per motivi di ordine pubblico ai sensi di questo articolo; in secondo luogo, dato che il Tribunale ha statuito in assenza della fase orale del procedimento, la ricorrente non avrebbe potuto difendersi; in terzo luogo, la Commissione avrebbe dovuto presentare un’eccezione di irricevibilità con atto separato, conformemente all’art. 114 del medesimo regolamento di procedura.
36 A tal riguardo, va rilevato, da una parte, che l’irricevibilità dedotta dal criterio fissato all’art. 230, quarto comma, CE, che subordina la ricevibilità di un ricorso proposto da una persona fisica o giuridica contro una decisione di cui essa non è destinataria alla condizione che sia direttamente e individualmente interessata da tale decisione, è di ordine pubblico per cui il giudice comunitario può sollevare la detta irricevibilità in qualsiasi momento, anche d’ufficio (v., in tal senso, ordinanza 5 luglio 2001, causa C 341/00 P, Conseil national des professions de l’automobile e a./Commissione, Racc. pag. I 5263, punto 32). Di conseguenza, in base all’art. 113 del suo regolamento di procedura, il Tribunale può dichiarare un ricorso irricevibile per tale motivo anche in assenza di un’eccezione di irricevibilità sollevata con atto separato da una delle parti in causa.
37 Va ricordato, d’altra parte, che l’applicazione dell’art. 113 del regolamento di procedura del Tribunale non garantisce lo svolgimento di una fase orale, dato che il Tribunale, in applicazione dell’art. 114, n. 3, del suo regolamento di procedura, al quale rinvia l’art. 113 dello stesso regolamento, può statuire al termine di un procedimento esclusivamente scritto (sentenza 19 gennaio 2006, causa C 547/03 P, AIT/Commissione, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 35). Emerge peraltro dall’ordinanza impugnata che il Tribunale ha potuto basare la sua decisione su informazioni sufficienti senza sentire le difese orali delle parti. Risulta, infine, che la ricorrente ha presentato osservazioni sulla ricevibilità del suo ricorso dinanzi al Tribunale nella sua memoria di replica.
38 Quanto al quarto motivo, con cui la ricorrente fa valere che le affermazioni del Tribunale sono incoerenti, arbitrarie e immotivate in quanto sono fondate su un’istruttoria insufficiente e su presunzioni non dimostrate, basta rinviare alla motivazione dell’ordinanza impugnata riprodotta al punto 16 della presente sentenza, da cui emerge che il Tribunale ha esaminato in modo dettagliato e coerente la questione della legittimazione ad agire della ricorrente.
39 Da tutte le considerazioni che precedono risulta che il ricorso contro la pronuncia del Tribunale di primo grado dev’essere respinto.

Sulle spese
40 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, applicabile ai procedimenti d”impugnazione in virtù dell’art. 118 del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1) Il ricorso contro la pronuncia del Tribunale di primo grado è respinto.
2) La Regione Siciliana è condannata alle spese.
Firme
________________________________________
* Lingua processuale: l’italiano

L'articolo Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione I – Sentenza – 2/5/2006 n.0 proviene da Giustamm.