Pres. ZAGREBELSKY, Red. DE SIERVO – Presidente del Consiglio dei ministri (avv. Stato: Laporta) – Regione Puglia (Avv. Arcangeli)

Regione – Regione Puglia – Disciplina del trasporto pubblico locale – Previsione in capo alla giunta regionale del potere di sostituirsi agli Enti locali che non ottemperino agli adempimenti di propria competenza – Questione di legittimità costituzionale in via principale – Infondatezza

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 24 della legge della Regione Puglia 31 ottobre 2002, n. 18 (Testo unico sulla disciplina del trasporto pubblico locale), sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli articoli 114, 117, secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma, della Costituzione (1)

(1) Nella sent. n. 43 del 2004, la Corte costituzionale ha affermato la legittimità in riferimento al nuovo Titolo V della parte II della Costituzione della previsione di un potere sostituivo delle Regioni verso gli enti locali. La Consulta, nel caso di specie, ha stabilito che la legge della regione Puglia soddisfa i requisiti che, secondo la giurisprudenza costituzionale sul potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni, devono caratterizzare le norme contemplanti ipotesi di poteri sostitutivi (ora ribaditi nelle sentt. 43, 69, 70 e 71 del 2004).

sulle ipotesi in cui è legittimo il potere sostitutivo regionale in relazione ad un’attività attribuita ad enti locali

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA; Carlo MEZZANOTTE; Fernanda CONTRI; Guido NEPPI MODONA; Piero Alberto CAPOTOSTI; Annibale MARINI; Franco BILE; Giovanni Maria FLICK; Francesco AMIRANTE; Ugo DE SIERVO; Romano VACCARELLA; Paolo MADDALENA; Alfio FINOCCHIARO
ha pronunciato la seguente

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 24 della legge della Regione Puglia 31 ottobre 2002, n. 18, recante “Testo unico sulla disciplina del trasporto pubblico locale”, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 2 gennaio 2003, depositato in cancelleria l’11 successivo ed iscritto al n. 4 del registro ricorsi 2003.
Visto l’atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell’udienza pubblica dell’11 novembre 2003 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi l’avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Alberto Arcangeli per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 2 gennaio 2003 e depositato l’11 gennaio 2003, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 24 della legge della Regione Puglia 31 ottobre 2002, n. 18 (Testo unico sulla disciplina del trasporto pubblico locale), per violazione degli articoli 114, 117, secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma, della Costituzione.
La norma impugnata stabilisce che, “in caso di mancato o irregolare esercizio da parte degli enti locali delle funzioni agli stessi conferite dalla presente legge, la Giunta regionale, previa immediata diffida e dopo sessanta giorni dalla stessa, dispone, con propri provvedimenti, specifici interventi in sostituzione dell’ente locale inadempiente”. Secondo la difesa erariale tale disposizione violerebbe l’art. 120, secondo comma, Cost., che attribuisce al Governo il potere sostitutivo nei confronti delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni e riserva alla legge la definizione delle procedure a tal fine necessarie. Ciò in quanto tale norma costituzionale, unitamente alle disposizioni contenute nell’art. 114 Cost., nonché alla considerazione dell’attribuzione allo Stato, da parte dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., della potestà legislativa esclusiva in relazione alla materia “organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”, indurrebbe a ritenere che la legge cui è demandata la disciplina dei poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali non potrebbe essere che quella dello Stato. In tal senso deporrebbe anche “la cogente esigenza di una disciplina unica o quanto meno fortemente coordinata delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi”. Pertanto, ritiene l’Avvocatura, in mancanza di una legge statale attuativa dell’art. 120, le Regioni non avrebbero potestà legislativa in tema di poteri sostitutivi, e dunque la legge regionale non potrebbe autonomamente disporre in materia, in assenza di una previa normativa statale.
2. – La Regione Puglia, in data 30 gennaio 2003, ha depositato atto di costituzione in giudizio, nel quale, riservandosi di articolare successivamente le proprie difese, ha chiesto che la questione sollevata venga respinta in quanto “non rilevante” e comunque infondata.
In data 21 ottobre 2003 la Regione resistente ha inoltre depositato una memoria difensiva nella quale sostiene che il ricorso dello Stato sarebbe infondato a causa dell’erronea interpretazione dell’art. 120 Cost. da cui prenderebbe le mosse.
In particolare – osserva la memoria – secondo la Presidenza del Consiglio dei ministri la citata disposizione costituzionale individuerebbe nello Stato “l’unico depositario” dei poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali, “con la conseguente titolarità esclusiva della relativa regolamentazione tramite apposita legge statale”. Viceversa, la difesa regionale sostiene che l’art. 120 Cost. non esaurirebbe tutte le ipotesi di potere sostitutivo ammissibili nell’ordinamento costituzionale, limitandosi invece a disciplinare “uno specifico ed eccezionale strumento di intervento a tutela di interessi primari affidati dalla stessa Costituzione alla responsabilità esclusiva dello Stato”. A riguardo, si nota come non sia casuale “che le tipologie previste nell’art. 120 Cost. [siano] tutte attinenti ad interessi relativi a materia la cui competenza esclusiva viene ascritta allo Stato”.
La norma costituzionale in questione, dunque, non regolando ipotesi di poteri sostitutivi differenti da quelli appena descritti, non conterrebbe conseguentemente alcun divieto, per la legge regionale, di disciplinare ulteriori ipotesi di interventi sostitutivi. Pertanto ciascuna Regione potrebbe, nell’ambito delle proprie competenze, intervenire in tal senso.
Secondo la resistente, peraltro, nella specifica materia nella quale interviene la legge impugnata – ossia la disciplina del trasporto pubblico locale – sarebbero gli stessi principi di sussidiarietà e adeguatezza a richiedere l’intervento della Regione in caso di inadeguato esercizio delle funzioni da parte degli enti locali. Non potrebbe, infatti, in casi del genere, intervenire il Governo se non in quelle situazioni tali da determinare la minaccia ad uno dei valori tipizzati dall’art. 120 Cost., risultando dunque sfornita di rimedi ogni altra situazione di mancato o irregolare esercizio delle funzioni da parte degli enti locali.
Ancora, la Regione Puglia nota come la disciplina impugnata non escluda affatto che, nell’ambito della materia da essa regolata, ove il pericolo della lesione degli interessi individuati dall’art. 120 sia sussistente, il Governo possa attivare il proprio potere sostitutivo ai sensi di quanto previsto da tale disposizione.
Da ultimo, la Regione osserva che la legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), la quale all’art. 8 regola l’esercizio del potere sostitutivo di cui all’art. 120 Cost., non farebbe che confermare quanto finora esposto, non aggiungendo “particolari specificazioni o chiarificazioni in ordine alle ragioni che possono postulare l’esercizio di poteri sostitutivi”, e limitandosi ad affermare che questi ultimi sono esercitabili “nei casi e per le finalità” di cui alla citata disposizione costituzionale.

Considerato in diritto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 24 della legge della Regione Puglia 31 ottobre 2002, n. 18 (Testo unico sulla disciplina del trasporto pubblico locale), in riferimento agli articoli 114, 117, secondo comma, lettera p) e 120, secondo comma, della CostituzioneSecondo la difesa del governo la norma impugnata – la quale prevede che, in caso di mancato o irregolare esercizio da parte degli enti locali delle funzioni loro conferite dalla legge stessa nell’ambito della materia da questa regolata, la Giunta regionale disponga interventi sostitutivi – violerebbe i parametri costituzionali evocati, in quanto da questi ultimi deriverebbe che la legge cui l’art. 120 Cost. demanda la disciplina dei poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali non potrebbe essere che quella statale:
conseguentemente, in mancanza di una legge dello Stato attuativa dell’art. 120, le Regioni non avrebbero potestà legislativa in materia.
2. – La soluzione della presente questione di legittimità costituzionale non può prescindere da un richiamo all’assetto costituzionale dei poteri sostitutivi, sul quale questa Corte ha di recente avuto modo di soffermarsi nella sentenza n. 43 del 2004.
Come si è messo in luce in tale decisione, i poteri che comportano la sostituzione nel compimento di atti di organi di un ente rappresentativo ordinariamente competente da parte di organi di un altro ente, ovvero la nomina da parte di questi ultimi di organi straordinari dell’ente “sostituito” per il compimento degli stessi atti, concorrono a configurare e a limitare l’autonomia dell’ente nei cui confronti opera la sostituzione, e devono quindi trovare fondamento esplicito o implicito nelle norme o nei principi costituzionali che tale autonomia prevedono e disciplinano.
Tali affermazioni erano sottese anche alla giurisprudenza formatasi prima della riforma del Titolo V della Costituzione operata dalla legge cost. n. 3 del 2001, sia pure con prevalente riferimento ad ipotesi di sostituzione dello Stato nei confronti delle Regioni, previste per la tutela di interessi unitari allora affidati alla finale responsabilità dello Stato. In quel contesto, come è noto, spettavano alle Regioni le funzioni amministrative nelle materie di cui all’art. 117, primo comma, della Costituzione, mentre le funzioni degli enti locali territoriali erano determinate in termini di principio dalle leggi generali della Repubblica di cui all’art. 128 della Costituzione, e la puntuale individuazione delle stesse era demandata alle leggi dello Stato per le materie di competenza statale e per le funzioni di “interesse esclusivamente locale” pur inerenti alle materie di competenza regionale. L’eventualità della sostituzione di organi regionali agli enti locali, esclusa nelle materie in cui la Regione non aveva competenze legislative e amministrative (sentenza n. 104 del 1973), poteva invece fondarsi sulle leggi regionali di delega o di “conferimento” di funzioni per le materie in cui, in base agli articoli 117 e 118 della Costituzione, le Regioni erano costituzionalmente titolari delle competenze amministrative, oltre che legislative.
Nel sistema del nuovo Titolo V, invece, l’art. 117, secondo comma, lettera p), comprende nella competenza legislativa esclusiva dello Stato la determinazione delle sole “funzioni fondamentali” di Comuni, Province e Città metropolitane, mentre l’art. 118, primo comma, attribuisce in via di principio ai Comuni, in tutte le materie, “le funzioni amministrative”, salva la possibilità che esse, al fine di assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Pertanto, in virtù dell’art. 118 Cost., sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze legislative, ad operare la concreta allocazione delle funzioni, in conformità alla generale attribuzione costituzionale ai Comuni o in deroga ad essa per esigenze di “esercizio unitario”, a livello sovracomunale, delle funzioni medesime.
In questo quadro, anche l’eventuale previsione di eccezionali sostituzioni di un livello di governo ad un altro per il compimento di specifici atti o attività, considerati dalla legge necessari per il perseguimento degli interessi di livello superiore coinvolti, e non posti in essere tempestivamente dall’ente competente, non può che rientrare, in via di principio e salvi i limiti e le condizioni di cui si dirà, nello stesso schema logico, affidato nella sua attuazione al legislatore competente per materia, sia esso quello statale o quello regionale. Ragionando altrimenti, infatti, si giungerebbe all’assurda conseguenza che, per evitare la compromissione di interessi di livello superiore che richiedono il compimento di determinati atti o attività, derivante dall’inerzia anche solo di uno degli enti competenti, il legislatore (statale o regionale) non avrebbe altro mezzo se non allocare la funzione ad un livello di governo più comprensivo: conseguenza evidentemente sproporzionata e contraria al criterio generale insito nel principio di sussidiarietà (si veda ancora, al riguardo, la sentenza n. 43 del 2004).
3. – Il nuovo art. 120 della Costituzione – il quale non può che essere letto in tale contesto – deriva invece dalla preoccupazione di assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie coinvolte e del riparto costituzionale delle funzioni amministrative, taluni interessi essenziali che il sistema costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato, quali sono il rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, il mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, nonché il mantenimento dell’unità giuridica ed economica del complessivo ordinamento repubblicano.
Gli interventi governativi contemplati dall’art. 120, secondo comma, della Costituzione hanno dunque carattere “straordinario” ed “aggiuntivo”, come risulta sia dal fatto che la norma allude alle emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica, sia dalla circostanza che nulla, nella stessa norma, lascia pensare che si sia inteso con essa smentire la consolidata tradizione legislativa che ammetteva pacificamente interventi sostitutivi, nei confronti degli enti locali, ad opera di organi regionali.
4. – Come più ampiamente evidenziato nella già citata sentenza n. 43 del 2004, l’art. 120 Cost., quindi, non esaurisce, concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio di poteri sostitutivi, ma si limita a prevedere un potere sostitutivo straordinario, da esercitarsi da parte del Governo nei casi e per la tutela degli interessi ivi indicati; viceversa, tale norma lascia impregiudicata l’ammissibilità di altri casi di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni, o di altri enti territoriali.
Poiché però, come si è detto, tali interventi sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale svolgimento di attribuzioni degli enti locali, soggetti rappresentativi dotati di autonomia politica, attribuzioni che sono definite dalla legge sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia costituzionale, debbono valere nei confronti di essi condizioni e limiti non diversi da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza di questa Corte in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni.
In primo luogo, dunque, le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi devono essere previste e disciplinate dalla legge (sentenza n. 338 del 1989), che deve altresì definirne i presupposti sostanziali e procedurali; in secondo luogo, la sostituzione può essere prevista solo per il compimento di atti o attività “prive di discrezionalità nell’an (anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo)” (sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorietà sia il riflesso degli interessi di livello superiore alla cui salvaguardia provvede l’intervento sostitutivo; ancora, il potere sostitutivo deve essere esercitato da un organo di governo della Regione o sulla base di una decisione di questo, a causa dell’attitudine dell’intervento ad incidere sull’autonomia costituzionale dell’ente sostituito (sentenze n. 460 del 1989 e n. 313 del 2003); da ultimo, è necessario che la legge predisponga congrue garanzie procedimentali per l’esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio di leale collaborazione: dovrà dunque essere previsto un procedimento nel quale l’ente sostituito sia messo in grado di interloquire e di evitare la sostituzione attraverso l’autonomo adempimento (sentenza n. 416 del 1995 e ordinanza n. 53 del 2003).
5. – Alla luce di tali considerazioni, le censure proposte avverso l’art. 24 della legge della Regione Puglia n. 18 del 2002 non sono fondate.
Come prima argomentato, l’art. 120 Cost. si limita a disciplinare una specifica ipotesi di carattere straordinario, mentre ulteriori ipotesi di poteri sostitutivi, possono essere regolate dalla legge statale, ovvero dalla legge regionale, “secondo l’ordine delle competenze rispettivamente […] fissato dalla Costituzione” (sentenza n. 313 del 2003). Nel caso in esame, lo Stato non ha svolto alcuna considerazione volta a contestare la competenza della Regione a disciplinare la materia regolata dalla normativa impugnata.
Secondo la disposizione in esame, “in caso di mancato o irregolare esercizio da parte degli enti locali delle funzioni agli stessi conferite dalla presente legge, la Giunta regionale, previa immediata diffida e dopo sessanta giorni dalla stessa, dispone, con propri provvedimenti, specifici interventi in sostituzione dell’ente locale inadempiente”. Risulta evidente che tale previsione soddisfa i requisiti, più sopra ricordati, che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, devono caratterizzare le norme contemplanti ipotesi di poteri sostitutivi.
In particolare, il primo requisito è soddisfatto dalla circostanza secondo la quale l’esercizio del potere sostitutivo è previsto da una legge, che ne disciplina anche i presupposti sostanziali e procedurali; l’attribuzione di tale potere alla Giunta regionale soddisfa il terzo requisito, mentre l’ultimo appare soddisfatto dal meccanismo della diffida così come in concreto regolato dalla disposizione in esame.
La necessarietà della diffida rivolta all’ente sostituendo, infatti, rende certa l’esistenza di una fase procedimentale nell’ambito della quale quest’ultimo sia reso consapevole dell’intenzione della Giunta regionale di attivarsi per la sostituzione; mentre la previsione secondo cui l’intervento sostitutivo non può essere posto in essere se non siano trascorsi almeno sessanta giorni dalla diffida determina la concreta possibilità, per l’ente sostituendo, di interloquire con la Giunta regionale e, se del caso, di attivarsi per il compimento degli atti in questione al fine di evitare la sostituzione.
Quanto al secondo requisito – ossia alla circostanza che gli atti per i quali è possibile procedere alla sostituzione debbano essere giuridicamente vincolati per il soggetto sostituito – la norma impugnata si limita a prevedere che l’intervento della Giunta regionale possa attivarsi “in caso di mancato o irregolare esercizio […] di funzioni conferite dalla presente legge”.
Peraltro la necessità di procedere ad una interpretazione conforme ai precetti costituzionali non può non portare alla conclusione secondo la quale la norma oggetto del presente giudizio è applicabile soltanto a casi di mancato o irregolare compimento di quegli atti o attività che siano configurati dalla legge regionale n. 18 del 2002 come veri e propri obblighi giuridici– se non nel quando e nel quomodo, almeno nell’an – a carico degli enti nei cui confronti può essere disposta la sostituzione.
Resta fermo, ovviamente, che ove vengano in concreto posti in essere atti comportanti l’esercizio di poteri sostitutivi nei confronti di atti o attività non giuridicamente vincolati neanche nell’an, contro di essi si potrà fare ricorso ai rimedi previsti dall’ordinamento.
Tali considerazioni – unitamente a quelle più sopra svolte – palesano la infondatezza della sollevata questione di legittimità costituzionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 24 della legge della Regione Puglia 31 ottobre 2002, n. 18 (Testo unico sulla disciplina del trasporto pubblico locale), sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli articoli 114, 117, secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Depositata in Cancelleria il 2 marzo 2004.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 2/3/2004 n.72 proviene da Giustamm.

Pres. ZAGREBELSKY, Red. DE SIERVO Presidente del Consiglio dei ministri (avv. Stato: Laporta) – Regione Emilia-Romagna (Avv. Falcon)

1. Regione – Regione Emilia-Romagna – Disciplina dei procedimenti di espropriazione per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità di competenza regionale – Previsione in capo alla giunta regionale del potere di intervento sostitutivo nei confronti dei Comuni per il caso di persistente inerzia nel compimento di un atto loro spettante – Questione di legittimità costituzionale in via principale – Infondatezza

2. Regione – Regione Emilia-Romagna – Disciplina dei procedimenti di espropriazione per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità di competenza regionale – Lamentato contrasto con i principi fondamentali dettati o da desumersi dalla normazione statale in riferimento alla individuazione della edificabilità di fatto – Mancata specificazione dei principi che si assumono violati o da dove questi possano desumersi – Questione di legittimità costituzionale in via principale – Inammissibilità

3. Regione – Regione Emilia-Romagna – Disciplina dei procedimenti di espropriazione per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità di competenza regionale – Lamentata lesione della competenza esclusiva statale in tema di ordinamento civile e determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali – Infondatezza

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 della legge regionale dell’Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37 (Disposizioni regionali in materia di espropri), sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 120, secondo comma (1).

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 22 della medesima legge regionale n. 37 del 2002, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione.

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 22 della medesima legge regionale n. 37 del 2002, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), della Costituzione.

(1) Nella sent. n. 43 del 2004, la Corte costituzionale ha affermato la legittimità in riferimento al nuovo Titolo V della parte II della Costituzione della previsione di un potere sostituivo delle Regioni verso gli enti locali. La Consulta, nel caso di specie, ha stabilito che la legge della regione Emilia-Romagna soddisfa i requisiti che, secondo la giurisprudenza costituzionale sul potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni, devono caratterizzare le norme contemplanti ipotesi di poteri sostitutivi (ora ribaditi nelle sentt. 43, 69, 70 e 71 e 72 del 2004)

sulle ipotesi in cui è legittimo il potere sostitutivo regionale in relazione ad un’attività attribuita ad enti locali

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA; Carlo MEZZANOTTE; Fernanda CONTRI; Guido NEPPI MODONA;
Piero Alberto CAPOTOSTI; Annibale MARINI; Franco BILE; Giovanni Maria FLICK; Francesco AMIRANTE; Ugo DE SIERVO; Romano VACCARELLA; Paolo MADDALENA; Alfio FINOCCHIARO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 7 e 22 della legge della Regione Emilia-Romagna del 19 dicembre 2002, n. 37, recante “Disposizioni regionali in materia di espropri”, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 18 febbraio 2003, depositato in cancelleria il 27 successivo ed iscritto al n. 13 del registro ricorsi 2003.

Visto l’atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
udito nell’udienza pubblica dell’11 novembre 2003 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi l’avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 18 febbraio, e depositato il 27 febbraio 2003 e iscritto al n. 13 del registro ricorsi 2003, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, ha impugnato gli articoli 7 e 22 della legge della Regione Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37 (Disposizioni regionali in materia di espropri) per violazione dell’art. 120, secondo comma, della Costituzione e dell’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), e terzo comma, della Costituzione.
Il ricorrente premette che la legge regionale impugnata, al fine di armonizzare la legislazione regionale in materia di pianificazione territoriale e urbanistica con la disciplina di cui al d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità), ha dettato un complesso di norme volte a regolare le procedure per l’acquisizione di immobili o di diritti relativi ad immobili per l’esecuzione, nel territorio regionale, di opere ed interventi pubblici o di pubblica utilità.
La legge regionale, dopo aver conferito ai Comuni le funzioni amministrative per i procedimenti di espropriazione per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità di competenza regionale (art. 6), dispone, all’art. 7, che in caso di inerzia dei Comuni nel compimento di un atto loro spettante, la Giunta assegna all’ente un termine per provvedere, non inferiore a 15 giorni e che, trascorso inutilmente tale termine, “la Giunta assume i provvedimenti necessari per il compimento dell’atto, ivi compresa la nomina di un commissario ad acta”.
Tale previsione, secondo la difesa erariale, contrasterebbe con l’art. 120 Cost., che riserva al Governo il potere sostitutivo, secondo procedure definite con legge che salvaguardi i principi di sussidiarietà e di leale collaborazione. Ad avviso dell’Avvocatura, se la titolarità del potere sostitutivo è del Governo, la legge cui l’art. 120 Cost. demanda la disciplina delle modalità di esercizio di tale potere non potrebbe che essere una legge statale. Il potere sostitutivo della Regione nei confronti del Comune, pur teoricamente ammissibile, necessiterebbe, dunque, della mediazione di un atto normativo dello Stato. L’art. 7 della legge regionale impugnata, nell’attribuire alla Regione il potere di sostituirsi al Comune, violerebbe la riserva di legge statale posta dalla Costituzione.

2. – L’Avvocatura dello Stato censura inoltre l’art. 22 della legge regionale n. 37 del 2002, la quale – sotto la rubrica “edificabilità di fatto” – dispone che, salva la necessità della edificabilità legale, un’area possiede anche i caratteri della edificabilità di fatto quando sono già presenti o in corso di realizzazione, nell’ambito territoriale cui l’area stessa inerisce, le dotazioni territoriali richieste dalla legge o dagli strumenti urbanistici.
Premette la difesa erariale che l’espropriazione per pubblica utilità e il relativo indennizzo atterrebbero al regime costituzionale della proprietà, quale delineato dall’art. 42 Cost., dunque alla materia dell’ordinamento civile, la cui disciplina è riservata alla legislazione esclusiva statale.
L’art. 22 sarebbe volto a dare rilevanza, ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio, anche alla edificabilità di fatto, in contrasto con il diritto vivente formatosi sull’art. 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), che riconosce alla edificabilità di fatto valore meramente sussidiario, cioè solo in assenza dello strumento urbanistico.
Anche laddove l’art. 22 dovesse intendersi nel senso di richiedere la compresenza della edificabilità legale e della edificabilità di fatto, esso contrasterebbe con il diritto vivente che ritiene sufficiente la sola edificabilità legale per conferire ad un’area il carattere della edificabilità.
Sotto tale profilo la norma censurata, riconoscendo valore anche alla edificabilità di fatto e dunque introducendo un “tertium genus” nel regime dei suoli, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), della Costituzione, che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva a disciplinare l’ordinamento civile (nel cui ambito rientrano la proprietà privata e la qualificazione giuridica dei beni che ne sono oggetto) e le prestazioni concernenti i diritti civili, tra cui rientrerebbe l’uniforme applicazione dei criteri per la determinazione dell’indennità di esproprio.
Tali parametri, ed in particolare l’art. 117, secondo comma, lettera m), sarebbero violati anche per il fatto che l’art. 22 individua i requisiti per la edificabilità di fatto. In base alla normativa vigente – art. 5-bis del decreto legge 11 luglio 1992, n. 333 e art. 37, commi 5 e 6, del d.P.R. n. 327 del 2001 – la definizione di tali criteri sarebbe rimessa ad un decreto del Ministro delle infrastrutture, da emanarsi ai sensi dell’art. 17 della legge n. 400 del 1988 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), per esigenze di unificazione della disciplina in tema di determinazione dell’indennità di esproprio.
Sostiene infine l’Avvocatura che, anche a voler ritenere che la individuazione dei criteri per la definizione dell’edificabilità di fatto rientri nella materia del “governo del territorio”, l’art. 22 violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto darebbe rilievo alle previsioni degli strumenti urbanistici in dispregio dei principi fondamentali dettati o da desumersi da un atto di normazione statale.

3. – Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e infondato.
Nella successiva memoria depositata in data 29 ottobre 2003, la Regione dà preliminarmente atto che l’art. 7, il quale disponeva che “in caso di persistente inerzia nel compimento di un atto spettante ai soggetti di cui all’articolo 6, comma 1, nell’esercizio delle funzioni conferite, la Giunta regionale assegna all’ente medesimo un termine per provvedere, comunque non inferiore a quindici giorni” e che “trascorso inutilmente tale termine, la Giunta assume i provvedimenti necessari per il compimento dell’atto, ivi compresa la nomina di un commissario ad acta”, è stato modificato dall’art. 21 della legge regionale 3 giugno 2003, n. 10 (Modifiche alle leggi regionali 24 marzo 2000, n. 20, 8 agosto 2001, n. 24, 25 novembre 2002, n. 31 e 19 dicembre 2002, n. 37 in materia di governo del territorio e politiche abitative). A seguito di tale modifica, la norma risulta adesso così formulata: “Per le opere pubbliche regionali, in caso di persistente inerzia del Comune o del soggetto attuatore nel compimento degli atti del procedimento espropriativi ad esso spettanti ai sensi degli articoli 6 e 6-bis, la Giunta regionale assegna all’ente medesimo un termine per provvedere, comunque non inferiore a quindici giorni. Trascorso inutilmente tale termine, la Giunta assume i provvedimenti necessari per il compimento dell’atto, ivi compresa la nomina di un commissario ad acta”.
In merito alle censure formulate nel ricorso e concernenti l’art. 7 della legge regionale n. 37 del 2002, la Regione osserva come la soluzione del dubbio di costituzionalità dipenda dalla interpretazione che si ritenga di dare all’art. 120 della Costituzione, invocato quale parametro nel ricorso introduttivo, e in particolare, “se essa esaurisca le possibilità di interventi sostitutivi nei confronti degli enti locali oppure se, accanto ai poteri sostitutivi esercitabili dal Governo a garanzia degli speciali valori costituzionali indicati nella disposizione, altri ve ne possano essere, in particolare a garanzia dell’effettivo esercizio delle funzioni pubbliche affidate agli enti locali”. La difesa regionale ritiene preferibile la seconda delle soluzioni appena citate, e ciò in quanto “la possibilità di una sostituzione di organi regionali in caso di non esercizio di una funzione che la stessa legge regionale affida all’ente locale o che essa comunque disciplina, non solo non contraddirebbe alcuna disposizione costituzionale, ma sarebbe coerente con il complessivo sistema del decentramento”.
Peraltro – sostiene la Regione – la stessa Avvocatura dello Stato ritiene, in linea di principio, ammissibile un intervento sostitutivo nei confronti degli enti locali operato dalla Regione: solo che sarebbe necessaria – in virtù della riserva di legge di cui all’art. 120 della Costituzione – la interpositio della legge statale. Secondo la difesa regionale però, sarebbe contraddittorio ritenere che l’art. 120, che concerne il potere sostitutivo del Governo in presenza di determinati presupposti, possa legittimare lo Stato a regolare il differente fenomeno dei poteri sostitutivi della Regione nei confronti degli enti locali, da attivarsi in ipotesi ulteriori. A sostegno di tali affermazioni la Regione Emilia-Romagna cita la recente decisione della Corte costituzionale n. 313 del 2003, nella parte in cui afferma che, ove dovesse ritenersi costituzionalmente ammissibile un potere sostitutivo delle Regioni nei confronti degli enti locali, “occorrerebbe un procedimento definito dalla legge, adottata secondo l’ordine delle competenze rispettivamente statali e regionali fissato dalla Costituzione” ed individua i presupposti in presenza dei quali una legge regionale può legittimamente prevedere un potere sostitutivo nei confronti degli enti locali. La legge regionale censurata, secondo la resistente, rispetterebbe ante litteram tali requisiti, in quanto attribuirebbe l’esercizio del potere sostitutivo regionale alla competenza della Giunta regionale, e lo subordinerebbe alla sussistenza di una “persistente inerzia” ed alla previa diffida dell’ente locale.
In relazione all’art. 22 della legge regionale impugnata, la Regione ritiene che, contrariamente a quanto affermato nel ricorso dalla difesa erariale, la disposizione non “renderebbe sufficiente l’edificabilità di fatto” ai fini della determinazione della indennità di esproprio in quanto essa sarebbe “chiarissima nel mantener ferma la necessità dell’edificabilità legale”. Anzi, la norma regionale sarebbe volta proprio a “prevenire quei dubbi interpretativi che sono sorti in relazione alla disposizione statale, come testimoniano le numerose sentenze con cui la Cassazione è dovuta intervenire ad affermare la necessità dell’edificabilità legale per l’applicazione dell’art. 5-bis, comma 1, del d.l. n. 333 del 1992”.
L’art. 22 non potrebbe essere interpretato neppure nel senso di ritenere necessaria la compresenza della edificabilità legale e dell’edificabilità di fatto. La norma, infatti, non si pronuncerebbe “né sulla necessaria presenza di entrambi gli elementi né sulla sufficienza dell’edificabilità legale, come del resto non si pronuncia su ciò la legge statale”. Peraltro, sostiene la Regione, l’interpretazione dell’art. 5-bis più sopra citato non sarebbe affatto univoca nel ritenere sufficiente la sussistenza dell’edificabilità legale, esistendo viceversa numerose decisioni che richiedono anche la compresenza dell’edificabilità di fatto. In ogni caso, la stessa normativa statale – sia l’art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, sia l’art. 37 del d.P.R. n. 327 del 2001 – prescriverebbero di valutare le possibilità sia legali sia effettive di edificare.
Sarebbe necessario allora, ad avviso della difesa regionale, valutare i requisiti relativi alla edificabilità di fatto individuati dalla normativa statale. L’art. 37, comma 5, del d.P.R. n. 327 del 2001 rinvia tale individuazione ad un regolamento ministeriale; e secondo l’Avvocatura dello Stato tale norma risponderebbe alla esigenza di uniformità della disciplina concernente il punto de quo: e a ciò corrisponderebbe la violazione, causata dalla legge regionale impugnata, dell’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. Al riguardo, la Regione anzitutto osserva come il regolamento ministeriale non risulti ancora adottato; in secondo luogo, evidenzia come – a seguito della modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione – la previsione di un regolamento ministeriale in materia di competenza regionale sia del tutto inammissibile. Conseguentemente, l’art. 37, comma 5, del d.P.R. n. 327 del 2001 dovrebbe ritenersi abrogato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 (in quanto la norma era comunque già esistente al momento dell’entrata in vigore di quest’ultima); e nel caso in cui non lo si volesse considerare abrogato, sarebbe senz’altro da reputare incostituzionale.
Quanto poi all’asserito contrasto della norma regionale con i principi fondamentali della legge dello Stato, la censura sarebbe inammissibile perché generica, mancando l’indicazione dei principi che si assumono violati.
In ogni caso, conclude la Regione, la definizione della edificabilità di fatto contenuta nell’art. 22 non contrasterebbe né con l’art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, che non specifica tale nozione, né con la definizione contenuta nell’art. 37, comma 6, del d.P.R. n. 327 del 2001. In definitiva la norma regionale impugnata non solo non sarebbe illegittima, ma anzi contribuirebbe a chiarire e a dare maggiore certezza giuridica alle norme statali.

4. – Anche l’Avvocatura generale dello Stato, in prossimità dell’udienza, ha depositato una memoria nella quale si ribadiscono le argomentazioni già esposte in sede di ricorso introduttivo a sostegno della incostituzionalità della norma regionale impugnata.

Considerato in diritto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 della legge regionale dell’Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37 (Disposizioni regionali in materia di espropri), per violazione dell’art. 120, secondo comma, della Costituzione.
La difesa erariale ritiene che l’art. 7 della legge regionale – il quale prevede un intervento sostitutivo della Regione nei confronti dei Comuni per il caso di persistente inerzia nel compimento di un atto loro spettante – violi l’art. 120, secondo comma, della Costituzione, il quale conferisce la titolarità del potere sostitutivo al Governo, e demanda la disciplina delle modalità di esercizio di tale potere ad una legge statale.
Nel ricorso si censura inoltre l’art. 22 della legge regionale n. 37 del 2002, in relazione all’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), della Costituzione.
Sostiene l’Avvocatura che la norma regionale, nel disciplinare l’edificabilità di fatto di un’area, riconoscerebbe a tale carattere un valore non meramente sussidiario ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione. In tal modo la norma inciderebbe sul regime della proprietà e della qualificazione giuridica dei terreni, la cui disciplina è riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, nonché sulla uniforme applicazione dei criteri di determinazione dell’indennizzo espropriativo, anch’essa riservata alla potestà statale, attenendo alla materia delle prestazioni concernenti i diritti civili che devono essere garantiti uniformemente su tutto il territorio nazionale.
L’art. 22, inoltre, contrasterebbe con l’art. 117, secondo comma, lettera m), anche nella parte in cui individua i requisiti della edificabilità di fatto, dal momento che sarebbe compito esclusivo della legislazione statale salvaguardare le esigenze di uniformità di disciplina degli effetti sulla determinazione dell’indennità di esproprio.
Infine, la disposizione impugnata contrasterebbe con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, in quanto assegnerebbe rilevanza alle previsioni degli strumenti di pianificazione urbanistica in dispregio dei principi fondamentali “dettati o da desumersi” da un atto di legislazione statale ai fini della determinazione dell’edificabilità di fatto delle aree.

2. – Prima di affrontare nel merito le censure mosse dal ricorrente avverso l’art. 7 della legge regionale dell’Emilia – Romagna n. 37 del 2002, è necessario richiamare l’assetto costituzionale dei poteri sostitutivi, sui quali questa Corte ha di recente avuto modo di soffermarsi nella sentenza n. 43 del 2004.
Come si è messo in luce in tale decisione, i poteri che comportano la sostituzione nel compimento di atti di organi di un ente rappresentativo ordinariamente competente da parte di organi di un altro ente, ovvero la nomina da parte di questi ultimi di organi straordinari dell’ente “sostituito” per il compimento degli stessi atti, concorrono a configurare e a limitare l’autonomia dell’ente nei cui confronti opera la sostituzione, e devono quindi trovare fondamento esplicito o implicito nelle norme o nei principi costituzionali che tale autonomia prevedono e disciplinano.
Tali affermazioni erano sottese anche alla giurisprudenza formatasi prima della riforma del Titolo V della Costituzione operata dalla legge cost. n. 3 del 2001, sia pure con prevalente riferimento ad ipotesi di sostituzione dello Stato nei confronti delle Regioni, previste per la tutela di interessi unitari allora affidati alla finale responsabilità dello Stato. In quel contesto, come è noto, spettavano alle Regioni le funzioni amministrative nelle materie di cui all’art. 117, primo comma, della Costituzione, mentre le funzioni degli enti locali territoriali erano determinate in termini di principio dalle leggi generali della Repubblica di cui all’art. 128 della Costituzione, e la puntuale individuazione delle stesse era demandata alle leggi dello Stato per le materie di competenza statale e per le funzioni di “interesse esclusivamente locale” pur inerenti alle materie di competenza regionale. La eventualità della sostituzione di organi regionali agli enti locali, esclusa nelle materie in cui la Regione non aveva competenze legislative e amministrative (sentenza n. 104 del 1973), poteva invece fondarsi sulle leggi regionali di delega o di “conferimento” di funzioni per le materie in cui, in base agli articoli 117 e 118 della Costituzione, le Regioni erano costituzionalmente titolari delle competenze amministrative, oltre che legislative.
Nel sistema del nuovo Titolo V, invece, l’art. 117, secondo comma, lettera p), comprende nella competenza legislativa esclusiva dello Stato la determinazione delle sole “funzioni fondamentali” di Comuni, Province e Città metropolitane, mentre l’art. 118, primo comma, attribuisce in via di principio ai Comuni, in tutte le materie, “le funzioni amministrative”, salva la possibilità che esse, al fine di assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Pertanto, in virtù dell’art. 118 Cost., sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze legislative, ad operare la concreta allocazione delle funzioni, in conformità alla generale attribuzione costituzionale ai Comuni o in deroga ad essa per esigenze di “esercizio unitario”, a livello sovracomunale, delle funzioni medesime.
In questo quadro, anche l’eventuale previsione di eccezionali sostituzioni di un livello di governo ad un altro per il compimento di specifici atti o attività, considerati dalla legge necessari per il perseguimento degli interessi di livello superiore coinvolti, e non posti in essere tempestivamente dall’ente competente, non può che rientrare, in via di principio e salvi i limiti e le condizioni di cui si dirà, nello stesso schema logico, affidato nella sua attuazione al legislatore competente per materia, sia esso quello statale o quello regionale. Ragionando altrimenti, infatti, si giungerebbe all’assurda conseguenza che, per evitare la compromissione di interessi di livello superiore che richiedono il compimento di determinati atti o attività, derivante dall’inerzia anche solo di uno degli enti competenti, il legislatore (statale o regionale) non avrebbe altro mezzo se non allocare la funzione ad un livello di governo più comprensivo: conseguenza evidentemente sproporzionata e contraria al criterio generale insito nel principio di sussidiarietà (si veda ancora, al riguardo, la sentenza n. 43 del 2004).

3. – Il nuovo art. 120 della Costituzione – il quale non può che essere letto in tale contesto – deriva invece dalla preoccupazione di assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie coinvolte e del riparto costituzionale delle funzioni amministrative, taluni interessi essenziali che il sistema costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato, quali sono il rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, il mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, nonché il mantenimento dell’unità giuridica ed economica del complessivo ordinamento repubblicano.
Gli interventi governativi contemplati dall’art. 120, terzo comma, hanno dunque carattere “straordinario” ed “aggiuntivo”, come risulta sia dal fatto che esso allude alle emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica, sia dalla circostanza che nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso con essa smentire la consolidata tradizione legislativa che ammetteva pacificamente interventi sostitutivi, nei confronti degli enti locali, ad opera di organi regionali.
4. – Come più ampiamente evidenziato nella già citata sentenza n. 43 del 2004, l’art. 120 Cost., quindi, non esaurisce, concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio di poteri sostitutivi, ma si limita a prevedere un potere sostitutivo straordinario, da esercitarsi da parte del Governo nei casi e per la tutela degli interessi ivi indicati; viceversa, tale norma lascia impregiudicata l’ammissibilità di altri casi di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni, o di altri enti territoriali.
Poiché però, come si è detto, tali interventi sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale svolgimento di attribuzioni degli enti locali, soggetti rappresentativi dotati di autonomia politica, attribuzioni definite dalla legge sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia costituzionale, debbono valere nei confronti di essi condizioni e limiti non diversi da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza di questa Corte in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni.
In primo luogo, dunque, le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi devono essere previste e disciplinate dalla legge (sentenza n. 338 del 1989), che deve altresì definirne i presupposti sostanziali e procedurali; in secondo luogo, la sostituzione può essere prevista solo per il compimento di atti o attività “prive di discrezionalità nell’an (anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo)” (sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorietà sia il riflesso degli interessi di livello superiore alla cui salvaguardia provvede l’intervento sostitutivo; ancora, il potere sostitutivo deve essere esercitato da un organo di governo della Regione o sulla base di una decisione di questo, a causa dell’attitudine dell’intervento ad incidere sull’autonomia costituzionale dell’ente sostituito (sentenze n. 460 del 1989 e n. 313 del 2003); da ultimo, è necessario che la legge predisponga congrue garanzie procedimentali per l’esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio di leale collaborazione: dovrà dunque essere previsto un procedimento nel quale l’ente sostituito sia messo in grado di interloquire e di evitare la sostituzione attraverso l’autonomo adempimento (sentenza n. 416 del 1995 e ordinanza n. 53 del 2003)

5. – Alla luce delle considerazioni svolte le censure prospettate avverso l’art. 7 della legge regionale n. 37 del 2002 non sono fondate.
Il capo II della legge, nel quale è inserita la norma impugnata, disciplina le procedure espropriative per la realizzazione di opere di competenza regionale e per le opere di difesa del suolo e di bonifica.
L’art. 6 conferisce ai Comuni le funzioni amministrative relative ai procedimenti di espropriazione per la realizzazione di opere pubbliche regionali, disponendo che gli enti locali le esercitino secondo le disposizioni contenute nella legge stessa. L’art. 6-bis, introdotto dalla legge regionale dell’Emilia-Romagna 3 giugno 2003, n. 10 (Modifiche alle leggi regionali 24 marzo 2000, n. 20, 8 agosto 2001, n. 24, 25 novembre 2002, n. 31 e 19 dicembre 2002, n. 37 in materia di governo del territorio e politiche abitative), riserva alla Regione lo svolgimento delle procedure espropriative concernenti le opere di difesa del suolo da essa realizzate e attribuisce ai Consorzi di bonifica la competenza allo svolgimento delle procedure espropriative per tutte le opere di bonifica da essi realizzate.
L’art. 7, nella sua formulazione originaria, disponeva che “in caso di persistente inerzia nel compimento di un atto spettante ai soggetti di cui all’articolo 6, comma 1, nell’esercizio delle funzioni conferite, la Giunta regionale assegna all’ente medesimo un termine per provvedere, comunque non inferiore a quindici giorni” e che “trascorso inutilmente tale termine, la Giunta assume i provvedimenti necessari per il compimento dell’atto, ivi compresa la nomina di un commissario ad acta”.
A seguito delle modifiche introdotte dalla legge regionale n. 10 del 2003, la norma stabilisce che “per le opere pubbliche regionali, in caso di persistente inerzia del Comune o del soggetto attuatore nel compimento degli atti del procedimento espropriativo ad esso spettanti ai sensi degli articoli 6 e 6-bis, la Giunta regionale assegna all’ente medesimo un termine per provvedere, comunque non inferiore a quindici giorni. Trascorso inutilmente tale termine, la Giunta assume i provvedimenti necessari per il compimento dell’atto, ivi compresa la nomina di un commissario ad acta”.
Le modificazioni apportate alla norma impugnata non sono tali da incidere in modo sostanziale sul contenuto dell’art. 7 per il profilo per il quale esso è stato impugnato.
La difesa erariale censura la norma in esame innanzitutto sotto il profilo per cui una norma regionale non potrebbe disciplinare i casi di esercizio di potere sostitutivo da parte delle Regioni, essendo tale disciplina riservata alla legge statale. Tale censura appare infondata alla luce della considerazione secondo la quale l’art. 120 Cost. si limita a disciplinare una specifica ipotesi di carattere straordinario, ma nulla dispone in ordine ad ulteriori ipotesi di poteri sostitutivi, i quali dunque dovranno essere regolati dalla legge statale ovvero dalla legge regionale “secondo l’ordine delle competenze rispettivamente (…) fissato dalla Costituzione” (sent. n. 313 del 2003). Nel caso in esame lo Stato non ha contestato la competenza della Regione a disciplinare la materia regolata dalla normativa in esame.
La norma impugnata inoltre soddisfa i requisiti più sopra individuati affinché possano considerarsi rispettate le prescrizioni costituzionali.
Innanzitutto, il potere sostitutivo della Regione è previsto e disciplinato da una legge che regola i presupposti e le procedure per il suo esercizio.
In secondo luogo, lo svolgimento di tale potere è connesso all’esercizio delle funzioni amministrative conferite dalla Regione ai Comuni relativamente alle procedure espropriative finalizzate alla realizzazione di opere pubbliche regionali.
Al riguardo, deve essere evidenziato come nulla nella lettera di tale disposizione autorizzi a ritenere che essa regoli anche ipotesi di sostituzione nei confronti di atti o attività cui gli enti sostituendi non siano giuridicamente vincolati quanto meno nell’an; viceversa, la necessità di procedere ad una interpretazione conforme ai precetti costituzionali porta alla conclusione che la norma oggetto del presente giudizio è applicabile soltanto a casi di mancato o irregolare compimento di quegli atti o attività che siano configurati dalla legge regionale n. 37 del 2002 come veri e propri obblighi giuridici – se non nel quando e nel quomodo, almeno nell’an – a carico degli enti nei cui confronti può essere disposta la sostituzione.
L’art. 7 inoltre attribuisce l’esercizio del potere ad un organo di governo della Regione, individuato nella Giunta regionale, disponendo che essa assuma i provvedimenti necessari al compimento dell’atto ovvero nomini un commissario ad acta.
La norma impugnata, infine, subordina l’esercizio del potere sostitutivo alla previa diffida del Comune inadempiente al quale deve essere assegnato un termine, non inferiore a quindici giorni, entro il quale l’ente locale può provvedere al compimento dell’atto.
La congruità del termine assegnato all’ente inadempiente e di cui la legge regionale fissa solo la durata minima dovrà essere valutata sulla base del principio di leale cooperazione, in relazione ai singoli atti (o attività) ed alla loro complessità, con la conseguenza che nel caso in cui – alla luce del principio richiamato – tale termine appaia in concreto inadeguato, in quanto troppo breve, l’ente diffidato potrà attivare gli ordinari rimedi previsti dall’ordinamento.

6. – È impugnato anche l’art. 22 della legge regionale dell’Emilia-Romagna che disciplina l’edificabilità di fatto delle aree, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere l) ed m), nonché terzo comma, della Costituzione.
L’art. 22 dispone che “ferma restando la necessità dell’edificabilità legale di cui all’art. 20, un’area possiede anche il carattere della edificabilità di fatto quando sono già presenti o in corso di realizzazione, nell’ambito territoriale in cui l’area stessa si inserisce, le dotazioni territoriali richieste dalla legge ovvero dagli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica”. Il secondo comma della norma, poi, consente alla Regione di integrare e specificare, con apposita direttiva, “i criteri ed i requisiti per valutare l’edificabilità di fatto delle aree”.

7. – Deve innanzitutto essere esaminata la censura mossa a tale norma in relazione all’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Sostiene l’Avvocatura che l’art. 22 contrasta con i principi fondamentali dettati o da desumersi dalla normazione statale in riferimento alla individuazione della edificabilità di fatto, senza specificare quali siano i principi che si assumono violati o da dove questi possano desumersi.
La censura, nei termini in cui è formulata, si rivela generica e deve, pertanto, essere dichiarata inammissibile.

8. – Nel ricorso si sostiene inoltre che l’art. 22, attribuendo rilevanza, ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio, “anche” alla edificabilità di fatto, ovvero richiedendo la “compresenza” sia della edificabilità legale che di quella di fatto, contrasta con il diritto vivente che ha riconosciuto alla caratteristica in esame valore meramente sussidiario rispetto alla possibilità legale di edificare. In tal modo, la norma regionale inciderebbe sul regime dei suoli in violazione della competenza esclusiva dello Stato a legiferare in materia di ordinamento civile, nonché di prestazioni concernenti i diritti civili da garantire uniformemente su tutto il territorio nazionale.
Tale censura non è fondata.
Il tenore letterale della norma regionale risulta del tutto coerente con la norma statale contenuta nell’art. 37, comma 3, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità), il quale stabilisce che, ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio, “si considerano le possibilità legali ed effettive di edificazione, esistenti al momento dell’emanazione del decreto di esproprio o dell’accordo di cessione”.
L’art. 22 della legge regionale impugnata stabilisce quando un terreno presenta i caratteri dell’edificabilità di fatto; nulla dice sul ruolo da riconoscere a tale elemento ai fini della determinazione dell’indennizzo, se non che il medesimo non può prescindere dalla sussistenza dell’edificabilità legale.
L’inciso contenuto nella disposizione, “ferma restando la necessità dell’edificabilità legale di cui all’art. 20”, attesta infatti la volontà del legislatore regionale di non dare all’edificabilità di fatto una rilevanza autonoma rispetto alla edificabilità legale.
Il contenuto normativo dell’art. 22 deve dunque rinvenirsi soltanto nella individuazione degli elementi in presenza dei quali può riconoscersi ad un’area il carattere della edificabilità di fatto.
La formulazione della norma regionale ne consente una lettura conforme all’interpretazione che del requisito in esame ha fornito la più recente giurisprudenza di legittimità, la quale ha riconosciuto all’edificabilità di fatto un valore esclusivamente suppletivo – in carenza di strumenti urbanistici – ovvero complementare ed integrativo agli effetti della determinazione del concreto valore di mercato dell’area espropriata, incidente sul calcolo dell’indennizzo.
9. – Il ricorrente censura infine l’art. 22 per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, nella parte in cui prevede i requisiti che conferiscono ad un’area il carattere della edificabilità di fatto. Sostiene infatti l’Avvocatura che la loro individuazione è riservata allo Stato dall’art. 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica) e dall’art. 37 del d.P.R. n. 327 del 2001, che rinviano ad un regolamento ministeriale, e ciò in ragione di esigenze di uniformità che è compito dello Stato assicurare.
Anche tale censura non è fondata.
L’art. 22 della legge regionale non regola le prestazioni concernenti diritti civili, né tale contenuto presenta la normativa statale di riferimento (tanto l’art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, quanto l’art. 37 del d.P.R. n. 327 del 2001). Esso neppure incide sull’ esigenza di assicurare uniformità nella determinazione dell’indennità di esproprio. La disposizione censurata, infatti, non individua modalità o criteri di calcolo dell’indennizzo, né quantifica l’entità dello stesso (al cui proposito, semmai, potrebbe porsi un’esigenza di definizione uniforme), ma – come già osservato – si limita ad affermare la necessità che siano specificate le condizioni in presenza delle quali un’area possiede il carattere dell’edificabilità di fatto.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 della legge regionale dell’Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37 (Disposizioni regionali in materia di espropri), sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 120, secondo comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 22 della medesima legge regionale n. 37 del 2002, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 22 della medesima legge regionale n. 37 del 2002, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2004.

Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore

Depositata in Cancelleria il 2 marzo 2004.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 2/3/2004 n.73 proviene da Giustamm.

Pres. Mezzacapo, Est. Durante. Ric. Scalzo e altro contro Comune di Squillace.

1. Edilizia ed urbanistica – Strumenti urbanistici generali – Vincoli urbanistici – Scadenza – Aree assoggettate – Diritto all’edificazione – Limiti.

2. Edilizia ed urbanistica – Attività edilizia – Certificato di destinazione urbanistica – Natura

3. Giurisdizione e competenza – Edilizia ed urbanistica – Vincoli di inedificabilità assoluta sostanzialmente espropriativi – Diritto all’indennizzo – Controversie – Appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.

1. Nel caso di scadenza di vincoli urbanistici, i proprietari delle aree ad essi in precedenza assoggettate sono ammessi di diritto all’edificazione, nei limiti fissati dall’art. 4 ultimo comma, l. 28 gennaio 1977 n. 10.
2. Il certificato di destinazione urbanistica rientra nella categoria degli atti di certificazione redatti dal pubblico ufficiale non aventi carattere costitutivo, ma semplicemente dichiarativo o attestativo della situazione in essere o del contenuto di altri atti pubblici.

3. Le controversie concernenti il riconoscimento del diritto all’indennizzo per reiterazione di vincoli di inedificabilità assoluta sostanzialmente espropriativi appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che esse rientrano nell’ampia previsione di salvezza di detta giurisdizione contenuta nell’art. 34 comma 3 lett. b), d.lg. 31 marzo 1998 n. 80, riguardante le controversie su «indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa», ben potendo anche la cosiddetta espropriazione «di valore» essere ricompresa nella nozione di «atto ablativo».

le controversie in tema di indennizzo per reiterazione di vincoli di inedificabilità assoluta sostanzialmente espropriativi appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CALABRIA –
SEDE DI CATANZARO – Sezione Prima

composto dai magistrati dr. Salvatore Mezzacapo, presidente; dr. Nicola Durante, estensore; dr. Umberto Maiello, componente; ha pronunziato

SENTENZA

sul ricorso n. 1401/02 r.g., proposto da
Scalzo Domenico e Scalzo Fabio, rappresentati e difesi dall’avv. Francesco Siciliano, domiciliati d’ufficio in Catanzaro nella Segreteria del Tribunale;

contro

il comune di Squillace (CZ), rappresentato e difeso dall’avv. Sandro Nisticò, nel cui studio in Catanzaro, alla via M. Greco n. 174, elettivamente domicilia;

per la condanna
al risarcimento del danno da illecito mantenimento di un vincolo espropriativo.

Visti il ricorso, il controricorso, gli atti ed i documenti di causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 20.2.2004, il dr. Nicola Durante;
Uditi i difensori delle parti, come da verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in

FATTO E DIRITTO

Con contratto del 16.9.1997, i ricorrenti acquistavano un terreno agricolo sito in agro di Squillace, sottoposto dal P.R.G. approvato il 23.3.1992 a vincolo espropriativo per la realizzazione di opere pubbliche.
Lamentano costoro che, scaduto il vincolo dopo il quinquennio di legge, il comune dapprima continuava a certificarne, erroneamente, la precedente destinazione urbanistica e, nel prosieguo, con un nuovo atto di pianificazione reiterava il vincolo, prevedendo un indennizzo solo per il periodo futuro, per altro mai corrisposto.
Tali attività, secondo gli stessi istanti, configurano un danno illecito, in quanto avrebbero sostanzialmente impedito loro l’esercizio di ogni possibilità edificatoria.
Concludono, pertanto, chiedendo la condanna dell’ente al pagamento di un equo ristoro per il danno subìto, nonché dell’indennizzo per la reiterazione del vincolo, previsto e mai corrisposto.
Al ricorso resiste l’amministrazione.
Questo è in parte infondato ed in parte inammissibile.
Osserva il collegio che, nel caso di scadenza di vincoli urbanistici, i proprietari delle aree ad essi in precedenza assoggettate sono ammessi di diritto all’edificazione, nei limiti fissati dall’art. 4, ultimo comma, L. 28 gennaio 1977 n. 10 (cfr. Cons. Stato, V Sez., 3 ottobre 1992 n. 924).
Nella specie, non risulta che i ricorrenti – i quali hanno acquistato il terreno a vincolo già scaduto – abbiano mai esercitato tale loro facoltà, né possono oggi fondatamente sostenere che il mancato esercizio della stessa sia dipeso dal fatto che il comune abbia continuato a certificare, in modo erroneo, la precedente destinazione urbanistica.
Ciò in quanto il certificato di destinazione urbanistica rientra nella categoria degli atti di certificazione redatti dal pubblico ufficiale non aventi carattere costitutivo, ma semplicemente dichiarativo o attestativo della situazione in essere o del contenuto di altri atti pubblici (cfr. Cons. Stato, V Sez., 25 settembre 1998 n. 1328).
Ne consegue che i dati in esso riportati, anche se errati, non rappresentano ostacolo all’espandersi della libera iniziativa privata, la quale, nel caso in esame, trova il proprio fondamento direttamente nel disposto della legge, sul cui contenuto non è ammessa ignoranza.
Per quel che riguarda, poi, l’indennizzo da reiterazione del vincolo, trattasi di questione che esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo.
Al riguardo, osserva infatti il collegio che le controversie concernenti il riconoscimento del diritto all’indennizzo per reiterazione di vincoli di inedificabilità assoluta sostanzialmente espropriativi (nella ricorrenza dei presupposti indicati dalla sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 1999) appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che esse rientrano nell’ampia previsione di salvezza di detta giurisdizione contenuta nell’art. 34, comma 3, lett. b), D.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, riguardante le controversie su «indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa», ben potendo anche la cosiddetta espropriazione «di valore» essere ricompresa nella nozione di «atto ablativo» (cfr. Cass. civ., sez. un., 11 febbraio 2003 n. 2058).
Concludendo, quindi, il ricorso non può essere accolto, in nessuna sua parte.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sede di Catanzaro, prima sezione, definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe, in parte lo rigetta ed in parte lo dichiara inammissibile, nei sensi di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione venga eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro, nella camera di consiglio del 20 febbraio 2004.

L’estensore Il presidente

Depositata in Segreteria il 2 marzo 2004

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Diritto all’indennizzo per reiterazione di vincoli di inedificabilità assoluta e problemi di giurisdizione

dott. Biagio Delfino

Con la sentenza in epigrafe, il Tar Calabria aderisce perfettamente alla tesi formulata in un recente arresto dalla Corte di cassazione. In particolare, con riferimento alla pretesa di alcuni privati volta ad ottenere l’indennizzo per arbitraria compressione del loro diritto di proprietà, le Sezioni Unite hanno espressamente affermato che “le controversie concernenti il riconoscimento del diritto all’indennizzo per reiterazione di vincoli di inedificabilità assoluta sostanzialmente espropriativi, nella ricorrenza dei presupposti indicati dalla Corte cost. n.179 del 1999, rientrano nell’ampia previsione di salvezza della giurisdizione del giudice ordinario di cui all’art.34 comma 3 lett. b), d.lg. 31 marzo 1998 n.80, sulle domande aventi ad oggetto ‘indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa’, ben potendo anche la cosiddetta espropriazione ‘di valore” essere ricompresa nella nozione di ‘atto ablativo’” (Cass. civ., sez. un., 11 febbraio 2003 n.2058, in Foro amm. CDS 2003, 472).
La tesi riceve un’indubbia conferma dall’art.39, d.lg. 8 giugno 2001 n.327: in detto articolo, il legislatore ha stabilito che, “in attesa di una organica risistemazione della materia, nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo è dovuta al proprietario una indennità, commisurata all’entità del danno effettivamente prodotto” (comma 1), prevedendo la possibilità di impugnare la stima, effettuata dalla p.a., dinanzi alla corte d’appello (comma 3), alla quale il proprietario può chiedere di determinare l’indennità qualora l’autorità abbia omesso di liquidare la stessa entro il termine di due mesi (comma 4). D’altra parte, l’art.53 comma 3, d.lg. n.327 del 2001, ha lasciato ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa.
Viceversa, nell’ipotesi in cui l’oggetto del giudizio non verta sulla corresponsione di un indennizzo ma attenga al cattivo uso del potere di reiterazione del vincolo, la controversia appartiene alla cognizione del giudice amministrativo (Cfr. in tema: Cons. Stato, ad. plen., 22 dicembre 1999 n.24, in Foro amm. 1999, 2383; Cass. civ., sez. un., 23 febbraio 2000 n.33, in Giust. civ. Mass. 2000, 189).

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ZAGREBELSKY, Presidente – DE SIERVO, Redattore – Presidente del Consiglio dei ministri (avv. Stato: La porta) – Regione Puglia

Regione – Regione Puglia – Disciplina degli interventi di sviluppo economico, attività produttive, aree industriali e aree ecologicamente attrezzate – Possibilità che la Regione adotti “determinazioni sostitutive” in caso di inattivtà dei comuni – Illegittimità costituzionali

E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 4, comma 3, della legge della Regione Puglia 31 gennaio 2003, n. 2 (Disciplina degli interventi di sviluppo economico, attività produttive, aree industriali e aree ecologicamente attrezzate), in quanto mancano le prescrizioni indicate come necessarie perché possa essere legittimamente raffigurato un potere sostitutivo regionale in relazione ad un’attività attribuita ad enti locali: non viene determinata in alcun modo la tipologia delle sostituzioni affidate alla Regione; non si individua l’organo regionale competente; non si disciplina la procedura di esercizio di tali poteri, né si prevede alcun meccanismo di collaborazione con l’ente inadempiente (1).

(1) La Corte costituzionale, dando seguito ai principi espressi nella sent. n. 43 del 2004, esamina le ipotesi in cui è legittimo un potere sostitutivo regionale sugli enti locali. Nel caso di specie, viene dichiarata incostituzionale una legge della Regione Puglia, in quanto carente dei requisiti di legittimità circa l’esercizio del potere sostitutivo. Tali requisiti sono: non viene determinata in alcun modo la tipologia delle sostituzioni affidate alla Regione; non si individua l’organo regionale competente; non si disciplina la procedura di esercizio di tali poteri, né si prevede alcun meccanismo di collaborazione con l’ente inadempiente

sulle ipotesi in cui è legittimo un potere sostitutivo regionale in relazione ad un’attività attribuita ad enti locali

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici Valerio ONIDA; Carlo MEZZANOTTE; Fernanda CONTRI; Guido NEPPI MODONA; Piero Alberto CAPOTOSTI; Annibale MARINI; Franco BILE; Giovanni Maria FLICK;
Francesco AMIRANTE; Ugo DE SIERVO; Romano VACCARELLA; Paolo MADDALENA; Alfio FINOCCHIARO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 4, comma 3, della legge della Regione Puglia 31 gennaio 2003, n. 2, recante: “Disciplina degli interventi di sviluppo economico, attività produttive, aree industriali e aree ecologicamente attrezzate”, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 4 aprile 2003, depositato in cancelleria il 14 successivo ed iscritto al n. 39 del registro ricorsi 2003.
Visto l’atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell’udienza pubblica dell’11 novembre 2003 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
udito l’avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 4 aprile 2003, depositato il 14 aprile 2003 e iscritto al n. 39 del registro ricorsi del 2003, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, ha impugnato l’art. 4, comma 3, della legge della Regione Puglia 31 gennaio 2003, n. 2 (Disciplina degli interventi di sviluppo economico, attività produttive, aree industriali e aree ecologicamente attrezzate).
2. – L’art. 4, dopo aver disposto che i Comuni, periodicamente, determinano canoni, prezzi e tariffe per la fornitura di beni e servizi alle aziende insediate in un’area industriale, nonché i criteri di riparto degli oneri per la copertura dei costi delle opere e degli impianti in uso comune alle aziende insediate, aggiunge che qualora i Comuni non adempiano a tali prescrizioni, “la Regione assume proprie determinazioni sostitutive”.
Ritiene la difesa erariale che l’attribuzione del potere sostitutivo alla Regione contrasterebbe con l’art. 120, secondo comma, della Costituzione, che conferisce al Governo la titolarità del potere sostitutivo nei riguardi anche dei Comuni. Inoltre, la legge cui la norma costituzionale attribuisce il compito di disciplinare la materia, sarebbe quella statale, in considerazione sia delle disposizioni contenute nell’art. 114 della Costituzione, sia della circostanza che il potere sostitutivo nei confronti di un Comune atterrebbe “alla stessa possibilità di operare dell’ente locale” e dunque riguarderebbe le sue funzioni fondamentali, la cui disciplina è di competenza esclusiva della legislazione statale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione.
Il contrasto dell’art. 4, comma 3, della legge regionale impugnata con gli invocati parametri costituzionali sarebbe reso ancor più evidente dalla mancata previsione di qualunque forma di collaborazione con lo Stato, nonché di procedure e strumenti di raccordo e cooperazione tra i diversi livelli di governo, che la Corte avrebbe ritenuto costituzionalmente necessari.
In conclusione, ad avviso dell’Avvocatura dello Stato, la legge regionale non potrebbe attribuire il potere sostitutivo senza una previa legge statale, “in particolare quando manchi di una esplicita disposizione transitoria che limiti temporaneamente la disciplina regionale fino all’adozione di apposita legge statale”.
3. – La Regione Puglia non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1. – Il Governo ha impugnato l’art. 4, comma 3, della legge della Regione Puglia 31 gennaio 2003, n. 2 (Disciplina degli interventi di sviluppo economico, attività produttive, aree industriali e aree ecologicamente attrezzate), perché, prevedendo che la Regione possa adottare “determinazioni sostitutive” in caso di inattività dei Comuni, violerebbe gli articoli 114, 117, secondo comma, lettera p), e 120 della Costituzione, dai quali sarebbe desumibile che la legge cui tale ultima disposizione costituzionale fa riferimento per la disciplina dei poteri sostitutivi sarebbe la legge statale.
Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, dunque, anche eventuali poteri sostitutivi esercitati dalle Regioni dovrebbero trovare nella legge dello Stato la propria disciplina o almeno il loro fondamento. La normativa regionale impugnata, peraltro, non rispetterebbe le prescrizioni costituzionali anche perché in essa mancherebbero adeguati strumenti di cooperazione tra i diversi livelli di governo.
2. – La soluzione della presente questione di legittimità costituzionale non può prescindere da un richiamo all’assetto costituzionale dei poteri sostitutivi, sui quali questa Corte ha di recente avuto modo di soffermarsi nella sentenza n. 43 del 2004.
Come questa Corte ha già avuto modo di evidenziare in tale decisione, i poteri che comportano la sostituzione nel compimento di atti di organi di un ente rappresentativo ordinariamente competente da parte di organi di un altro ente, ovvero la nomina da parte di questi ultimi di organi straordinari dell’ente “sostituito” per il compimento degli stessi atti, concorrono a configurare e a limitare l’autonomia dell’ente nei cui confronti opera la sostituzione, e devono quindi trovare fondamento esplicito o implicito nelle norme o nei principi costituzionali che tale autonomia prevedono e disciplinano.
Tali affermazioni erano sottese anche alla giurisprudenza formatasi prima della riforma del Titolo V della Costituzione operata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), sia pure con prevalente riferimento ad ipotesi di sostituzione dello Stato nei confronti delle Regioni, previste per la tutela di interessi unitari allora affidati alla finale responsabilità dello Stato. In quel contesto, come è noto, spettavano alle Regioni le funzioni amministrative nelle materie di cui all’art. 117, primo comma, della Costituzione, mentre le funzioni degli enti locali territoriali erano determinate in termini di principio dalle leggi generali della Repubblica di cui all’art. 128 della Costituzione, e la puntuale individuazione delle stesse era demandata alle leggi dello Stato per le materie di competenza statale e per le funzioni di “interesse esclusivamente locale” pur inerenti alle materie di competenza regionale. La eventualità della sostituzione di organi regionali agli enti locali, esclusa nelle materie in cui la Regione non aveva competenze legislative e amministrative (sentenza n. 104 del 1973), poteva invece fondarsi sulle leggi regionali di delega o di “conferimento” di funzioni per le materie in cui, in base agli articoli 117 e 118 della Costituzione, le Regioni erano costituzionalmente titolari delle competenze amministrative, oltre che legislative.
Nel sistema del nuovo Titolo V, invece, l’art. 117, secondo comma, lettera p), comprende nella competenza legislativa esclusiva dello Stato la determinazione delle sole “funzioni fondamentali” di Comuni, Province e Città metropolitane, mentre l’art. 118, primo comma, attribuisce in via di principio ai Comuni, in tutte le materie, “le funzioni amministrative”, salva la possibilità che esse, al fine di assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Pertanto, in virtù dell’art. 118 Cost., sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze legislative, ad operare la concreta allocazione delle funzioni, in conformità alla generale attribuzione costituzionale ai Comuni o in deroga ad essa per esigenze di “esercizio unitario”, a livello sovracomunale, delle funzioni medesime.
In questo quadro, anche l’eventuale previsione di eccezionali sostituzioni di un livello di governo ad un altro per il compimento di specifici atti o attività, considerati dalla legge necessari per il perseguimento degli interessi di livello superiore coinvolti, e non posti in essere tempestivamente dall’ente competente, non può che rientrare, in via di principio e salvi i limiti e le condizioni di cui si dirà, nello stesso schema logico, affidato nella sua attuazione al legislatore competente per materia, sia esso quello statale o quello regionale. Ragionando altrimenti, infatti, si giungerebbe all’assurda conseguenza che, per evitare la compromissione di interessi di livello superiore che richiedono il compimento di determinati atti o attività, derivante dall’inerzia anche solo di uno degli enti competenti, il legislatore (statale o regionale) non avrebbe altro mezzo se non allocare la funzione ad un livello di governo più comprensivo: conseguenza evidentemente sproporzionata e contraria al criterio generale insito nel principio di sussidiarietà (si veda ancora, al riguardo, la sentenza n. 43 del 2004).
3. – Il nuovo art. 120 della Costituzione – il quale non può che essere letto in tale contesto – deriva invece dalla preoccupazione di assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie coinvolte e del riparto costituzionale delle funzioni amministrative, taluni interessi essenziali che il sistema costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato, quali sono il rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, il mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, nonché il mantenimento dell’unità giuridica ed economica del complessivo ordinamento repubblicano.
Gli interventi governativi contemplati dall’art. 120, secondo comma, della Costituzione hanno dunque carattere “straordinario” ed “aggiuntivo”, come risulta sia dal fatto che esso allude alle emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica, sia dalla circostanza che nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso con essa smentire la consolidata tradizione legislativa che ammetteva pacificamente interventi sostitutivi, nei confronti degli enti locali, ad opera di organi regionali.
4. – Come più ampiamente evidenziato nella già citata sentenza n. 43 del 2004, l’art. 120 della Costituzione, quindi, non esaurisce, concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio di poteri sostitutivi, ma si limita a prevedere un potere sostitutivo straordinario, da esercitarsi da parte del Governo nei casi e per la tutela degli interessi ivi indicati; viceversa, tale norma lascia impregiudicata l’ammissibilità di altri casi di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni, o di altri enti territoriali. Poiché però, come si è detto, tali interventi sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale svolgimento di attribuzioni degli enti locali, soggetti rappresentativi dotati di autonomia politica, attribuzioni definite dalla legge sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia costituzionale, debbono valere nei confronti di essi condizioni e limiti non diversi da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza di questa Corte in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni.
In primo luogo, dunque, le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi devono essere previste e disciplinate dalla legge (sentenza n. 338 del 1989), che deve altresì definirne i presupposti sostanziali e procedurali; in secondo luogo, la sostituzione può essere prevista solo per il compimento di atti o attività “prive di discrezionalità nell’an (anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo)” (sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorietà sia il riflesso degli interessi di livello superiore alla cui salvaguardia provvede l’intervento sostitutivo; ancora, il potere sostitutivo deve essere esercitato da un organo di governo della Regione o sulla base di una decisione di questo, a causa dell’attitudine dell’intervento ad incidere sull’autonomia costituzionale dell’ente sostituito (sentenze n. 460 del 1989 e n. 313 del 2003); da ultimo, è necessario che la legge predisponga congrue garanzie procedimentali per l’esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio di leale collaborazione: dovrà dunque essere previsto un procedimento nel quale l’ente sostituito sia messo in grado di interloquire e di evitare la sostituzione attraverso l’autonomo adempimento (sentenza n. 416 del 1995 e ordinanza n. 53 del 2003).
5. – Alla luce di tali considerazioni, è possibile affrontare le censure proposte avverso l’art. 4, comma 3, della legge della Regione Puglia n. 2 del 2003.
Quanto appena affermato conduce a ritenere prive di fondamento le argomentazioni dell’Avvocatura dello Stato, secondo le quali alla legge regionale sarebbe preclusa ogni autonoma capacità di prevedere ipotesi di poteri sostitutivi delle Regioni nei confronti degli enti locali.
6. – Deve però essere presa in considerazione la censura concernente il mancato rispetto, da parte della disposizione impugnata, della posizione costituzionale degli enti “sostituendi” risultante dall’art. 114 Cost., nonché del principio di leale collaborazione.
La censura è fondata.
La possibilità, per la legge regionale, di intervenire nella materia de qua, infatti, non esime dal verificarne la conformità ai requisiti, più sopra richiamati, che devono caratterizzare le ipotesi di potere sostitutivo perché queste ultime siano conformi ai dettami della Costituzione.
Nel caso del comma 3 dell’art. 4 della legge della Regione Puglia n. 2 del 2003, mancano le prescrizioni in precedenza indicate come necessarie perché possa essere legittimamente raffigurato un potere sostitutivo regionale in relazione ad un’attività attribuita ad enti locali: non viene determinata in alcun modo la tipologia delle sostituzioni affidate alla Regione; non si individua l’organo regionale competente; non si disciplina la procedura di esercizio di tali poteri, né si prevede alcun meccanismo di collaborazione con l’ente inadempiente.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 3, della legge della Regione Puglia 31 gennaio 2003, n. 2 (Disciplina degli interventi di sviluppo economico, attività produttive, aree industriali e aree ecologicamente attrezzate).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Depositata in Cancelleria il 2 marzo 2004

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 2/3/2004 n.69 proviene da Giustamm.

ZAGREBELSKY, Presidente – DE SIERVO, Redattore Presidente del Consiglio dei ministri (avv. Stato: La porta) – Regione Basilicata

Regione – Regione Basilicata – Legge regionale che anticipando ad una data più vicine il momento entro cui i Comuni devono dare l’incarico per la redazione del regolamento urbanistico – possibilità per i Comuni alla possibilità che la Giunta Regionale intervenga in via sostitutiva – Asserita avocazione alla Regione di una funzione che l’ordinamento demanda alla competenza dell’ente locale – Questione di legittimità costituzionale – Inammissibilità

E’ inammissibile la questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Basilicata 23 aprile 2003, n. 13 (Modifica alla legge regionale 4 febbraio 2003, n. 7, art. 43), sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli articoli 114, 117, secondo comma, lettera p), 118, primo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione con il ricorso indicato in epigrafe (1).

(1) Circa la legittimità costituzionale di norme di legge regionale contenenti la previsione di poteri sostitutivi in capo alla Regione nei confronti degli enti locali, cfr. sent. n. 69 del 2004

circa l’inammissibilità di impugnare una legge regionale che si limita ad anticipare il termine entro cui i Comuni devono dare l’incarico per la redazione del regolamento urbanistico

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Basilicata 23 aprile 2003, n. 13, recante “Modifica alla legge regionale 4 febbraio 2003, n. 7, art. 43”, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 27 giugno 2003, depositato in cancelleria il 4 luglio 2003 ed iscritto al n. 54 del registro ricorsi 2003.
Visto l’atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito nell’udienza pubblica dell’11 novembre 2003 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
udito l’avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 27 giugno 2003, depositato il 4 luglio 2003 ed iscritto al n. 54 del registro ricorsi del 2003, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge della Regione Basilicata 23 aprile 2003, n. 13 (Modifica alla legge regionale 4 febbraio 2003, n. 7, art. 43), per violazione degli articoli 114, 118, primo comma, 117, secondo comma, lettera p), 120, secondo comma, della Costituzione e dell’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
L’art. 1 della legge regionale n. 13 del 2003 prevede che “all’art. 43 della legge regionale 4 febbraio 2003, n. 7 la data ‘31 marzo 2004’ seguita dalle parole ‘si applicano i poteri sostitutivi …’ è sostituita con ‘30 giugno 2003’ ”. L’art. 2 invece, detta prescrizioni in materia di pubblicazione e dichiarazione d’urgenza della stessa legge.
Secondo il ricorrente, la normativa impugnata inciderebbe sui termini fissati dall’art. 44 della legge della Regione Basilicata 11 agosto 1999, n. 23 (Tutela, governo ed uso del territorio), per l’adozione, da parte dei Comuni, del regolamento urbanistico e per l’aggiornamento del regolamento edilizio; in sede di prima applicazione, tale disposizione aveva stabilito alcuni termini per l’adeguamento di questi regolamenti comunali, prevedendo all’art. 46 che in caso di mancato rispetto di questi termini “la Giunta regionale stabilisce un termine perentorio di esecuzione, trascorso il quale esercita i poteri sostitutivi per il compimento degli atti necessari”. L’art. 43 della legge regionale 4 febbraio 2003, n. 7 (Disciplina del bilancio di previsione e norme di contenimento e di razionalizzazione della spesa per l’esercizio 2003 – legge finanziaria 2003), aveva prorogato tali termini ed aveva fissato la data del 31 marzo 2004 per il conferimento dell’incarico di redigere i suddetti regolamenti, disponendo che, in caso di inosservanza, “si applicano i poteri sostitutivi previsti dall’art. 46” della legge regionale n. 23 del 1999.
Secondo l’Avvocatura dello Stato, il richiamo a tale ultima disposizione sarebbe ormai inefficace, in quanto il citato art. 46 sarebbe stato abrogato ad opera dell’art. 120, secondo comma, della Costituzione.
Peraltro, la impugnata legge regionale n. 13 del 2003, promulgata nell’aprile 2003, avrebbe anticipato al 30 giugno 2003 il termine (anteriormente fissato al 31 marzo 2004) per il conferimento dell’incarico di redigere il regolamento urbanistico. In tal modo, stante la brevità del termine previsto per l’adempimento del compito assegnato ai Comuni, avrebbe di fatto avocato alla Giunta regionale una funzione “attribuita – per principio fondamentale (art. 117, terzo comma, della Costituzione) – agli enti locali”.
La disposizione censurata violerebbe quindi gli articoli 114 e 118, primo comma, della Costituzione, che garantiscono le autonomie comunali e attribuiscono in via ordinaria ai Comuni l’esercizio di funzioni amministrative.
Ancora più evidente sarebbe il contrasto con l’art. 120, secondo comma, della Costituzione, e con l’art. 8, primo comma, della legge n. 131 del 2003, che attribuiscono al Governo il potere di sostituirsi agli organi dei Comuni e riservano alla legge il compito di definirne le procedure nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.
Le disposizioni costituzionali richiamate, unitamente alla attribuzione alla competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, della materia “organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”, nonché l’esigenza di una disciplina unica delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi, porterebbero a concludere, secondo il ricorrente, “nel senso di una riserva allo Stato sia della normazione in tema di poteri sostitutivi, sia dell’esercizio di tali poteri”.
2. – Si è costituita in giudizio la Regione Basilicata, chiedendo che le censure siano dichiarate inammissibili e comunque infondate.
La Regione premette che la legge regionale n. 23 del 1999 prescriveva, all’art. 44, che i Comuni approvassero il regolamento urbanistico entro due anni dall’entrata in vigore della legge, avvenuta il 5 settembre 1999.
Il successivo art. 46 disponeva che il mancato compimento di tale attività avrebbe comportato l’esercizio di poteri sostitutivi da parte della Giunta regionale. Tale previsione, ad avviso della Regione, aveva la finalità di evitare che ritardi nella predisposizione degli strumenti urbanistici di attuazione potessero produrre ritardi nella programmazione e realizzazione degli interventi regionali.
I termini originariamente previsti dall’art. 44, il cui mancato rispetto avrebbe comportato l’intervento sostitutivo regionale, venivano poi modificati dalla legge regionale 31 ottobre 2001, n. 38 (Tutela, governo ed uso del territorio), la quale stabiliva che i Comuni dovevano approvare il regolamento urbanistico entro il 31 marzo 2003. Successivamente, la legge regionale n. 7 del 2003, all’art. 43, disponeva un’ulteriore proroga di tali termini. In particolare, i Comuni che avessero già conferito l’incarico di redigere il regolamento, avrebbero dovuto approvare il regolamento stesso entro il 31 marzo 2004. Invece, per i Comuni che non avessero ancora conferito l’incarico di redazione, si determinava lo stesso termine del 31 marzo 2004 (sanzionato in caso di inerzia dall’eventuale intervento sostitutivo della Regione, ai sensi dell’art. 46 della legge regionale n. 23 del 1999) sia per il conferimento dell’incarico che per l’approvazione del regolamento urbanistico.
Proprio per eliminare la prescrizione – evidentemente errata – di una medesima data sia per il conferimento dell’incarico di redigere il regolamento che per la approvazione del regolamento stesso, veniva adottata la censurata legge regionale n. 13 del 2003 che, modificando l’art. 43 della legge regionale n. 7 del 2003, fissava la data del 30 giugno del 2003 per il mero conferimento dell’incarico di redazione del regolamento.
La Regione ritiene che da tale excursus normativo risulterebbe evidente che la legge censurata, a differenza di quanto sostenuto dall’Avvocatura dello Stato, non attribuirebbe alcun potere sostitutivo alla Giunta regionale, perché la titolarità di tale potere era già stata conferita dall’art. 46 della legge regionale n. 23 del 1999. Conseguentemente, la legge regionale n. 13 del 2003 non potrebbe essere censurata nei termini indicati dalla difesa erariale; al più, oggetto di impugnazione avrebbe dovuto essere il citato art. 46 della legge regionale n. 23 del 1999, che non sarebbe stato abrogato dall’art. 120 della Costituzione, in quanto – come affermato anche dalla giurisprudenza costituzionale – la sopravvenuta modifica della norma costituzionale ad opera della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), per il principio di continuità dell’ordinamento, non renderebbe incostituzionali le norme approvate prima dell’entrata in vigore della riforma costituzionale.
Ad avviso della difesa regionale, il Presidente del Consiglio dei ministri avrebbe impugnato surrettiziamente la legge regionale n. 13 del 2003, che fissa soltanto dei termini, al solo scopo di impugnare altra norma, l’art. 46 della legge regionale n. 23 del 1999, di cui era ormai preclusa l’impugnativa in via principale.
Nel merito, la Regione Basilicata sostiene che la censura sarebbe infondata, in quanto la previsione del potere sostitutivo della Giunta regionale avrebbe ad oggetto non lo svolgimento della funzione pianificatoria riservata ai Comuni, ma solo il conferimento dell’incarico ad un professionista per la redazione del regolamento urbanistico, da effettuare dopo l’inutile decorrenza di altro termine entro il quale il Comune è invitato a provvedere.
Secondo la difesa regionale, la censura costituirebbe il tentativo di comprimere il potere legislativo concorrente riconosciuto alle Regioni in materia di governo del territorio, dall’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
In particolare, nel caso in esame, si dovrebbe verificare se il potere sostitutivo disciplinato dall’art. 8 della legge n. 131 del 2003, attuativo dell’art. 120 della Costituzione, sia suscettibile di porsi come principio di riferimento della legislazione regionale concorrente e quindi come condizione impeditiva alla previsione dell’art. 46 della legge regionale n. 23 del 1999, ovvero se afferisca ad una materia completamente diversa rispetto a quella del governo del territorio, così che le due disposizioni avrebbero portata normativa autonoma e tra loro non interferente.

Considerato in diritto

1. – Il Governo ha impugnato la legge della Regione Basilicata 23 aprile 2003, n. 13 (Modifica alla legge regionale 4 febbraio 2003, n. 7, art. 43), perché, anticipando ad una data più vicina rispetto alla legge precedente il momento entro cui i Comuni devono dare l’incarico per la redazione del regolamento urbanistico, così esponendo i Comuni alla possibilità che la Giunta regionale intervenga in via sostitutiva, produrrebbe sostanzialmente “una surrettizia avocazione alla Regione di una funzione che l’ordinamento demanda alla competenza dell’ente locale”.
Si sostiene che questa legge regionale sarebbe illegittima per violazione degli articoli 114, 118, primo comma, 117, secondo comma, lettera p), 120, secondo comma, della Costituzione e dell’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), in quanto da tali disposizioni sarebbe ricavabile “una riserva allo Stato sia della normazione in tema di poteri sostitutivi, sia dell’esercizio di tali poteri”.
2. – Preliminarmente, deve essere osservato che nonostante il ricorso dello Stato rivolga le proprie censure nei confronti di un intero testo normativo, ciò non determina l’inammissibilità dello stesso, in quanto esso consente di individuare con chiarezza – in considerazione delle caratteristiche della stessa legge impugnata – le disposizioni sulle quali si appuntano le censure.
L’art. 1 della legge della Regione Basilicata n. 13 del 2003, infatti, prevede che “all’art. 43 della legge reg. 4 febbraio 2003, n. 7 la data ‘31 marzo 2004’ seguita dalle parole ‘si applicano i poteri sostitutivi …’ è sostituita con ‘30 giugno 2003’ ”. L’art. 2 della medesima legge, invece, si limita a dettare prescrizioni in materia di pubblicazione e dichiarazione d’urgenza della stessa. Alla luce di ciò appare agevole riferire le censure proposte dal ricorrente a quanto disposto dal citato art. 1.
3. – Sotto altro profilo, invece, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile. Ciò, in quanto esso rivolge censure ad una disposizione che si limita a stabilire un nuovo termine per il conferimento dell’incarico per la redazione del regolamento urbanistico.
Anche volendosi prescindere dalla legittimità costituzionale di norme di legge regionale contenenti la previsione di poteri sostitutivi in capo alla Regione nei confronti degli enti locali – in relazione ai quali questa Corte si è già pronunciata con la sentenza n. 43 del 2004 – risulta infatti dirimente, nel caso di specie, la individuazione dell’esatto contenuto della normativa oggetto del presente giudizio.
Il primo comma dell’art. 44 della legge della Regione Basilicata 11 agosto 1999, n. 23 (Tutela, governo ed uso del territorio), prevedeva che entro due anni dalla propria entrata in vigore tutti i Comuni provvedessero ad approvare i loro regolamenti urbanistici ed edilizi adeguandoli alla nuova legislazione urbanistica regionale, mentre il secondo comma dell’art. 46 della medesima legge regionale stabiliva che “in caso di mancato rispetto dei termini di cui all’art. 44 o degli altri adempimenti cui gli enti territoriali sono tenuti ai sensi della presente legge, la Giunta regionale stabilisce un termine perentorio di esecuzione, trascorso il quale esercita i poteri sostitutivi per il compimento degli atti necessari”.
Mentre il secondo comma dell’art. 46 è rimasto immutato, il primo comma dell’art. 44 ha subito molte parziali modificazioni: dapprima è stato sostituito dall’art. 1 della legge regionale 31 ottobre 2001, n. 38 (Tutela, governo ed uso del territorio), che ha spostato al 31 marzo 2003 la data entro la quale i Comuni dovevano provvedere all’approvazione del regolamento urbanistico, salvi i Comuni “dotati di strumenti urbanistici, o loro varianti generali approvati a far data dal 1° gennaio 1997”, che dovevano provvedere all’approvazione del regolamento urbanistico e del regolamento edilizio entro il 31 dicembre 2005. Successivamente la legge regionale 4 febbraio 2003, n. 7 (Disciplina del bilancio di previsione e norme di contenimento e di razionalizzazione della spesa per l’Esercizio 2003 – legge finanziaria 2003), mentre ha mantenuto la disposizione relativa ai Comuni dotati di strumenti urbanistici comunali, ha spostato al 31 marzo 2004 il termine entro cui gli altri Comuni devono adottare il regolamento urbanistico e quello edilizio; in quest’ambito così delimitato, si distingue la categoria ulteriore dei Comuni che non abbiano neppure conferito incarico per la redazione del regolamento urbanistico e si prevede che essi debbano conferire questo incarico entro la data del 31 marzo 2004.
La impugnata legge regionale n. 13 del 2003 anticipa semplicemente al 30 giugno 2003 la data entro la quale i Comuni che non abbiano neppure conferito l’incarico per la redazione del regolamento urbanistico debbono provvedere a tale incombenza.
Al riguardo, appare non implausibile la spiegazione della difesa regionale, secondo la quale questa legge ha voluto semplicemente eliminare un errore della legge precedente, consistente nella indicazione del medesimo termine finale per due attività richieste a questi Comuni (il conferimento dell’incarico per la redazione del regolamento e la data di adozione dello stesso) che non solo sono tra loro distinte, ma che effettivamente non possono che essere tra loro distanziate in modo adeguato.
Alla luce di tali considerazioni, appare evidente come la disposizione impugnata non conferisca in alcun modo poteri sostitutivi ad organi della Regione.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Basilicata 23 aprile 2003, n. 13 (Modifica alla legge regionale 4 febbraio 2003, n. 7, art. 43), sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli articoli 114, 117, secondo comma, lettera p), 118, primo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Depositata in Cancelleria il 2 marzo 2004.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 2/3/2004 n.74 proviene da Giustamm.

Pres. De Leo, Est. Maddalena
Terracciano (procuratore di se stesso) contro Comune di S. Anastasia (avv. Sabino RAINONE)

sulla sospensione dei procedimenti amministrativi in pendenza della domanda di condono edilizio ex art.32 d.l. 30 settembre 2003, n.269

1. Edilizia ed urbanistica – Presentazione di domanda di condono edilizio ex art. 32 d.l. 30 settembre 2003, n. 269 – Sospensione dei procedimenti amministrativi e giurisdizionali – Ratio.

2. Edilizia ed urbanistica – Presentazione di domanda di condono edilizio ex art. 32 d.l. 30 settembre 2003, n. 269 – Obbligo di disporre la sospensione del giudizio – Nell’ipotesi in cui il ricorrente abbia già ottenuto la concessione in sanatoria – Non sussiste – Ragioni.

1. La sospensione ex lege dei procedimenti giurisdizionali, disposta dall’art.32 del d.l. n. 269 del 2003, è finalizzata ad evitare da un lato ad evitare che nell’intervallo di tempo ricompreso tra l’entrata in vigore della legge e la scadenza dei termini per chiedere la sanatoria siano emesse pronunce giurisdizionali, atte a passare in giudicato, aventi ad oggetto le determinazioni assunte dalla amministrazione nell’ambito di procedure sanzionatorie in materia di abusi edilizi, sicché possa essere preclusa all’interessato la possibilità di ottenere la sanatoria; dall’altro che, in pendenza del termine per la presentazione della domanda, l’esito del giudizio dipenda dal dato della presentazione o meno dell’istanza di sanatoria prima della decisione della causa.

2. La sospensione del processo, ex art. 32 del d.l. n.269 del 269, opera solo quando la decisione del giudice possa precludere all’interessato l’ottenimento della sanatoria ovvero quando la presentazione dell’istanza di sanatoria possa influire sull’esito del giudizio e non deve essere disposta quando sia già stata concessa una “autorizzazione” a sanatoria in corso di causa.

Sulla sospensione dei procedimenti amministrativi in pendenza della domanda di condono edilizio ex art.32 d.l. 30 settembre 2003, n.269

composto dai Signori: Dott. Giovanni de Leo – Presidente; Dott. Angelo Scafuri – Consigliere; Dott.ssa Maria Laura Maddalena – Referendario rel. ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 3494/1999 proposto da
TERRACCIANO Mario, procuratore di se stesso e elettivamente domiciliato in Napoli, via L. Ferrandina, n. 3

Il Comune di S. Anastasia in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Sabino RAINONE, elettivamente domiciliato presso lo studio dello stesso, in Napoli, viale del Parco Margherita, 31

PER L’ANNULLAMENTO

Dell’ordinanza n. 21 del 16.2.1999 del responsabile del servizio di ingiunzione di demolizione, previa sospensione dei lavori, di opere abusive;

Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione e la memoria difensiva del comune resistente con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 8.1.2004 il Referendario Dott.ssa Maria Laura Maddalena;
Uditi gli avvocati di cui al verbale di udienza;

Con il ricorso il epigrafe, TERRACCIANO Mario impugnava l’ordinanza di sospensione dei lavori e di demolizione n. 21 del 16.2.1999 per i seguenti motivi:

1) Nullità della ordinanza per inesistenza dell’oggetto, in quanto prima della notifica della ordinanza di demolizione le opere erano state demolite;

2) Eccesso di potere e violazione della legge n. 47 del 1985 dell’art. 7 della l. 94 del 1982 e dell’art. 1 l. 10 del 1977, non essendovi stato alcun aumento volumetrico né di superficie;

3) Carenza di motivazione e violazione delle norme sul corretto procedimento amministrativo;

4) Violazione dell’art. 7 della l. 241 del 1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento;

5) Carenza dei presupposti perché i lavori in questione rientrano nell’ambito della manutenzione e pertanto sono assoggettati a DIA e comunque è tardivo il provvedimento impugnato essendo decorsi venti giorni dalla presentazione della DIA;

Si costituiva il comune di S. Anastasia, contestando le singole censure mosse dal ricorrente e chiedendo la reiezione del ricorso.

All’udienza camerale del 26.5.1999 è stata respinta l’istanza di sospensione cautelare dell’efficacia del provvedimento impugnato.
Con memoria depositata il 17.12.2003, il comune resistente ha eccepito:
– l’improcedibilità del ricorso in quanto il ricorrente, dopo la notifica del ricorso, ha presentato in data 22.3.99 istanza di concessione edilizia in sanatoria, poi archiviata;

– la cessazione della materia del contendere o l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse perché le opere abusive erano state demolite e comunque con provvedimento n. 34 del 1.7.1999 il comune ha rilasciato l’autorizzazione edilizia in sanatoria per le opere oggetto dell’ordine di demolizione.

Alla odierna udienza la causa veniva trattenuta in decisione.

La circostanza che il comune abbia rilasciato in data 1.7.1999 una autorizzazione in sanatoria in relazione alle stesse opere oggetto del provvedimento impugnato impone una pronuncia di cessazione della materia del contendere, in quanto l’ottenimento del titolo abilitativo è pienamente satisfattorio della pretesa del ricorrente.

Ritiene il collegio che non debba essere dichiarata in questo caso la sospensione del giudizio di cui all’art. 32 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, conv. nella legge 24 novembre 2003, n. 326, contenente tra l’altro norme per la “definizione degli illeciti edilizi” (c.d. condono edilizio) che prevede al comma 25 l’applicazione nei casi ivi considerati delle disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 18 febbraio 1985 n. 47, tra cui anche l’art. 44, il quale dispone, tra l’altro, la sospensione “dei procedimenti amministrativi e giurisdizionali e la loro esecuzione” fino alla scadenza dei termini per la proposizione della domanda di sanatoria.
In base ad una interpretazione effettuata secondo la ratio legis e conforme al principio della ragionevole durata del processo dettato dalla Costituzione (art. 111) oltre che alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, l’ambito di operatività della sospensione ex lege dei procedimenti giurisdizionali, disposta dal d.l. n. 269 del 2003, conv. nella legge n. 326 del 2003, non può che essere inteso come limitato alle sole ipotesi in cui l’esito del processo possa in qualche modo interferire con il procedimento per la concessione della sanatoria, altrimenti essa si risolverebbe soltanto in un inutile allungamento dei tempi del processo.
La ragione giustificatrice della sospensione dei procedimenti giurisdizionali è infatti quella di evitare che nell’intervallo di tempo ricompreso tra l’entrata in vigore della legge e la scadenza dei termini per chiedere la sanatoria siano emesse pronunce giurisdizionali, atte a passare in giudicato, aventi ad oggetto le determinazioni assunte dalla amministrazione nell’ambito di procedure sanzionatorie in materia di abusi edilizi, sicché possa essere preclusa all’interessato la possibilità di ottenere la sanatoria.
Ulteriore ragione giustificatrice della norma in esame è quella di evitare che, in pendenza del termine per la presentazione della istanza di sanatoria, l’esito del giudizio venga a dipendere dal dato della presentazione o meno dell’istanza di sanatoria prima della decisione della causa. L’intervenuta presentazione dell’istanza determinerebbe una pronuncia di improcedibilità (perché il provvedimento sanzionatorio dovrebbe eventualmente essere reiterato all’esito dell’esame dell’istanza di sanatoria), mentre se l’istanza, pur non essendo decorsi i termini ultimi, non fosse ancora stata presentata al momento della discussione della causa, il giudizio dovrebbe concludersi con una pronuncia di merito.
Nessuna di tali esigenze evidentemente si ravvisa per i giudizi destinati a concludersi comunque con una pronuncia in rito di inammissibilità o improcedibilità e ancor più in caso di declaratoria di cessazione della materia del contendere. Se infatti l’interesse del ricorrente risulta già essere integralmente soddisfatto per essere già stato rilasciato il titolo abilitativo in sanatoria, non residua alcuno spazio di operatività per la disciplina del condono e pertanto non deve ritenersi applicabile la sospensione dei giudizi.
Sul punto è opportuno ricordare che la giurisprudenza amministrativa ha affermato, a proposito dell’art. 44 della l. 47 del 1985, al quale come si è detto la disposizione sopra richiamata rinvia, che la sospensione dei processi giurisdizionali deve essere limitata ai soli giudizi in materia di violazioni della disciplina edilizia soggetta a condono (Cons. St., sez. IV, sent. 277 del 11.7.1985) e per abusi commessi entro la data prevista per la concessione del condono (Cons. St. sez. V, sent. 1100 del 4.10.1994), nonché che la palese e insanabile inammissibilità di un ricorso debba prevalere rispetto alla sospensione del giudizio (Cons. St., sez. IV, sent. 299 del 28.4.1986) e infine che la sospensione non possa trovare applicazione nel caso in cui nelle more del giudizio l’amministrazione abbia ordinato ed eseguito la demolizione facendo così venire meno la possibilità della sanatoria (T.A.R. Puglia Lecce, 7 giugno 1986, n. 153).
Come si nota, il presupposto esplicito o implicito su cui si fondano le pronunce giurisdizionali sopra richiamate è appunto quello della necessaria funzionalizzazione della sospensione dei giudizi rispetto al perfezionamento della sanatoria dell’illecito edilizio; in sostanza, la sospensione del processo opera solo quando la decisione del giudice possa precludere all’interessato l’ottenimento della sanatoria ovvero quando la presentazione dell’istanza di sanatoria possa influire sull’esito del giudizio. E’ evidente che la sospensione non possa dunque trovare applicazione quando la sanatoria sia già stata concessa.
Alla luce di tali considerazioni, deve dunque essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese processuali tra le parti.

Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 8 gennaio 2004.

Dott. Giovanni de Leo Presidente
Dott. ssa Maria Laura Maddalena Estensore

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione III – Sentenza – 2/3/2004 n.2581 proviene da Giustamm.

Pres. Monteleone, Est. Polidori
Cicala Elio ed altri (Avv. Umberto Gentile) contro Comune di Caserta (Avv. Renato Labriola) e Parrocchia di S. Simeone in Sala (avv. Franco Schiavo)

sulla legittimazione, sui termini e sull’interesse ad impugnare la concessione edilizia e sul concetto di ristrutturazione edilizia

1. Edilizia ed urbanistica – Concessione edilizia – Impugnazione – Legitimatio ad processum – Criteri di individuazione – Fattispecie.

2. Edilizia ed urbanistica – Concessione edilizia – Termine per impugnare – Decorrenza – Conoscenza dell’atto – Presupposti.

3. Edilizia ed urbanistica – Concessione edilizia – Termine per impugnare – Tardività – Onere della prova – Grava su chi eccepisce la tardività.

4. Giustizia amministrativa – Sopravvenuta carenza di interesse a ricorrere – Necessità di verificare l’utilità conseguibile con la definizione del giudizio – Sussiste.

5. Edilizia ed urbanistica – Impugnazione di concessione edilizia – Interesse a ricorrere – In caso di ultimazione delle opere in corso di causa – Sussiste.

6. Edilizia ed urbanistica – Impugnazione da parte del proprietario del fondo vicino del silenzio assenso dell’Amministrazione in ordine alla realizzazione di opere interne che non incidono sul territorio – Interesse ad agire – Non sussiste.

7. Edilizia ed urbanistica – Ristrutturazione edilizia – Demolizione seguita dalla ricostruzione che assicuri conformità di sagoma, volume e superficie tra il nuovo ed il vecchio fabbricato – E’ tale – Rispetto delle caratteristiche architettoniche e stilistiche – Necessità.

1. La legittimazione a ricorrere avverso una concessione edilizia presuppone un criterio di stabile collegamento tra il ricorrente e la zona interessata all’attività edilizia assentita con la concessione che si impugna, che può derivare dalla residenza nella zona interessata, ovvero dalla proprietà, dal possesso o dalla detenzione di immobili in detta zona o da altro titolo di frequentazione di quest’ultima (1); è pertanto inammissibile il ricorso proposto dal promissorio acquirente del fondo confinante con quello interessato dalla costruzione edilizia, poiché il c.d. preliminare puro – a differenza del c.d. preliminare ad effetti anticipati – è fonte di un mero obbligo di contrarre e, come tale, non è idoneo a determinare lo stabile collegamento che legittima ad impugnare la concessione edilizia rilasciata al terzo.

2. Per la decorrenza del termine per l’impugnazione di una concessione edilizia rilasciata a terzi, l’effettiva conoscenza dell’atto si ha quando la costruzione realizzata rivela in modo certo ed univoco le essenziali caratteristiche dell’opera e l’eventuale non conformità della stessa al titolo o alla disciplina urbanistica, sicché – in mancanza di altri ed inequivoci elementi probatori – il termine decorre non col mero inizio dei lavori, bensì con il loro completamento (2).

3. Ricade su chi eccepisce la tardività dell’impugnazione della concessione edilizia rilasciata al terzo l’onere di provare l’effettiva e piena conoscenza della concessione edilizia (3).

4. La declaratoria di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse postula l’accertamento della inutilità della sentenza e, quindi, tale verifica impone un’indagine rigorosa circa l’utilità conseguibile per effetto della definizione del ricorso, anche dal punto di vista meramente strumentale o morale (4), per evitare che la predetta declaratoria si trasformi in una sostanziale elusione, da parte del giudice, dell’obbligo di pronunciarsi sulla domanda (5).

5. Il ricorso proposto avverso una concessione edilizia non diventa improcedibile per carenza sopravvenuta di interesse se nelle more del giudizio l’opera assentita sia stata completamente realizzata (6).

6. E’ inammissibile il ricorso con cui il proprietario del fondo limitrofo impugna l’assenso per silentium dell’Amministrazione alla realizzazione di opere interne che non hanno alcuna incidenza sull’assetto urbanistico del territorio.

7. Il concetto di ristrutturazione edilizia comprende anche la demolizione seguita dalla fedele ricostruzione del preesistente fabbricato, a condizione che sia assicurata la piena conformità di sagoma, di volume e di superficie tra il vecchio ed il nuovo manufatto (7) e che ricostruzione dell’edificio avvenga .in conformità alla sue caratteristiche precedenti, sotto i profili architettonici e stilistici (8).

— *** —

(1) Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 20 gennaio 2003, n. 200;
(2) Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 luglio 2002, n. 3805;
(3) Cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 6 marzo 2002, n.1345;
(4) Cfr. Consiglio Stato, sez. V, 6 febbraio 2003, n. 632;
(5) Cfr. Consiglio Stato Sez. IV, 21 agosto 2003, n. 4698;
(6) Cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 28 maggio 1988, n. 475;
(7) Cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 80 agosto 2003, 4593;
(8) Cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 21 gennaio 2003, n. 232.

Sulla legittimazione, sui termini e sull’interesse ad impugnare la concessione edilizia e sul concetto di ristrutturazione edilizia.

con l’intervento dei signori Magistrati: Nicolò Monteleone – Presidente ; Dante D’Alessio – Consigliere; Carlo Polidori – Referendario – estensore ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 10043/1999, proposto dai

Signori CICALA Elio, CAROCCIA Vitantonio e LEONE Aurelia, rappresentati e difesi dall’Avvocato Umberto Gentile, elettivamente domiciliati in Napoli, viale Gramsci n. 16 presso lo studio dell’Avvocato Luigi Maria D’Angiolella,

il Comune di Caserta, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Renato Labriola, con il quale il quale è elettivamente domiciliato in Napoli, Corso Umberto n. 25, presso lo studio dell’Avvocato Elvio Cuccini, e

NEI CONFRONTI

della Parrocchia di S. Simeone in Sala di Caserta , in persona del Parroco pro-tempore, Sacerdote Francesco Greco, rappresentato e difeso dall’Avvocato Franco Schiavo, con il quale è elettivamente domiciliato in Napoli, via Belsito n. 19 presso il Dr. Vito Schiavo,

PER L’ANNULLAMENTO

dei seguenti provvedimenti:
– concessione edilizia n. 158 del 3 ottobre 1996, rilasciata dal Sindaco del Comune di Caserta alla Parrocchia di S. Simeone di Sala, frazione di Caserta, per la ristrutturazione dell’immobile preesistente di proprietà della Parrocchia e per la realizzazione di un oratorio giovanile;
– parere della Commissione edilizia integrata del 25 luglio 1996;
– silenzio assenso formatosi sulla denuncia di inizio lavori ex lege n. 662/1996, presentata al Comune di Caserta in data 5 agosto 1999, avente ad oggetto una variante alla concessione edilizia n. 158 del 3 ottobre 1996;
– ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, comunque lesivo dei diritti dei ricorrenti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Caserta e della Parrocchia di S. Simeone;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il Referendario Carlo Polidori;
Udite alla pubblica udienza del 14 gennaio 2004 le parti presenti come da verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

Con ricorso notificato in data 19 e 29 novembre 1999 e depositato in data 6 dicembre 1999 i ricorrenti rappresentano che in data 3 novembre 1996 il Sindaco del Comune di Caserta ha rilasciato alla Parrocchia di S. Simeone – previo parere della Commissione edilizia integrata reso nella seduta del 25 luglio 1996 – la concessione edilizia n. 158 per la ristrutturazione dell’immobile preesistente di proprietà della Parrocchia stessa e per la realizzazione di un oratorio giovanile. Tale immobile confina su di un lato con quello di proprietà del Signor Elio Cicala ed oggetto di compromesso di vendita a favore dei Signori Vitantonio Caroccia e Aurelia Leone. I ricorrenti rappresentano altresì che con denuncia di inizio lavori ex lege n. 662/1996, protocollata con il n. 32307/1999, è stata assentita per silentium una variante alla concessione edilizia n. 158 del 3 ottobre 1996.
I ricorrenti deducono quindi l’illegittimità dell’ordinanza n. 158 del 3 ottobre 1996 e dell’assenso per silentium ai lavori previsti nella denuncia di inizio lavori protocollata con il n. 32307/1999 e ne chiedono l’annullamento per i seguenti motivi.
Innanzi tutto, con i primi due motivi, viene dedotto che la concessione edilizia è stata rilasciata sul presupposto del solo parere della Commissione edilizia integrata (CEI), benché fosse necessario acquisire anche il parere della Commissione edilizia comunale (CEC), e che la CEI, travalicando le proprie competenze, ha espresso un giudizio in merito alla conformità dell’intervento alle norme urbanistiche ed edilizie. Anche il terzo motivo verte sull’operato della CEI che viene censurato sotto il duplice profilo del difetto assoluto di istruttoria e del difetto assoluto di motivazione.
Il quarto, il quinto ed il sesto motivo sono incentrati sui divieti previsti dalle norme di piano per gli interventi da effettuare nelle Zone classificate A2 dal PRG (come quella in cui ricade l’immobile di proprietà della Parrocchia di S. Simeone).
Il primo limite è costituito dal fatto che gli interventi di ristrutturazione edilizia non sono ammessi nelle more dell’approvazione dei piani attuativi. Né potrebbe ritenersi, a giudizio dei ricorrenti, che i lavori di ristrutturazione in oggetto siano stati legittimamente assentiti dal Comune di Caserta in applicazione dell’art. 14 della legge n. 179/1992 (che, modificando gli ultimi due commi dell’art. 27 della legge n. 457/1978, ha previsto la possibilità di effettuare gli interventi di cui all’art. 31 lett. d. della stessa legge n. 457/1978 nelle more dell’approvazione dei piani attuativi), per le seguenti ragioni.
Innanzi tutto, trattandosi di disposizione di portata generale, non può trovare applicazione quando la norma di piano che subordina l’attività edilizia all’approvazione degli strumenti attuativi risponde a peculiari esigenze di salvaguardia di aree di interesse storico ed ambientale.
Inoltre la norma di piano prevede che neppure gli strumenti attuativi potranno consentire la ristrutturazione edilizia ed urbanistica in modo indiscriminato, ma soltanto per quegli edifici che non posseggano caratteristiche formali o storico documentali di rilievo e che non risultino necessari alla definizione della immagine complessiva del centro storico cui appartengono. Posto che l’immobile in oggetto possiede tali caratteristiche, deve anzi ritenersi che la ristrutturazione dello stesso non avrebbe potuto essere assentita neppure se fossero stati approvati i piani attuativi.
Infine, occorre considerare che gli interventi consentiti dalla norma di piano nelle more dell’approvazione dei piani attuativi (restauro conservativo, manutenzione ordinaria e manutenzione straordinaria e per l’adeguamento della normativa antisismica) non possono comunque riguardare gli edifici aventi oltre cinquant’anni – come quello in oggetto – laddove comportino un mutamento dei caratteri formali degli edifici stessi.
Con il settimo motivo i ricorrenti deducono – in subordine – che, quand’anche fosse stato possibile assentire gli interventi di ristrutturazione edilizia, quello proposto dalla Parrocchia di S. Simeone per le sue caratteristiche avrebbe dovuto essere qualificato come nuova costruzione, vietata nella Zona A2.
Con l’ottavo motivo i ricorrenti lamentano che gli interventi previsti dalla concessione edilizia assentita dal Comune pregiudicano il diritto di veduta – tutelato dall’art. 907 cod. civ. – dagli stessi esercitabile da un balconcino prospiciente il muro di confine.
Il nono motivo riguarda il silenzio assenso formatosi sulla denuncia di inizio lavori ed avente ad oggetto una variante alla suddetta concessione edilizia. In particolare i ricorrenti contestano la possibilità di utilizzare tale procedura nella fattispecie in esame, trattandosi di immobile assoggettato alle disposizioni di cui alla legge n. 1497/1939.
Anche l’ultimo motivo è incentrato sulla denuncia di inizio lavori e verte sulla mancata presentazione di una nuova denuncia, in violazione dell’art. 4 della legge n. 398/1993, benché sia stata disposta la sospensione dei lavori per l’integrazione di un versamento.
Con atto depositato in data 17 gennaio 2000 si è costituita in giudizio la Parrocchia di S. Simeone deducendo, in rito, la carenza di interesse ad agire dei Signori Vitantonio Caroccia e Aurelia leone e la tardività dell’impugnazione proposta Signor Elio Cicala e, nel merito, l’infondatezza del ricorso.
Con atto depositato in data 19 gennaio 2000 si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata, deducendo l’infondatezza del ricorso. Con atto depositato in data 5 gennaio 2004 la stessa Amministrazione deduce la sopravvenuta carenza d’interesse dei ricorrenti sul presupposto dell’esecuzione di gran parte dei lavori assentiti.
Alla pubblica udienza del 14 gennaio 2004 la causa è stata assunta in decisione dal Collegio.

1. Preliminarmente occorre esaminare le eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità del ricorso formulate rispettivamente dal controinteressato, con l’atto di costituzione in giudizio, e dall’Amministrazione intimata, con atto depositato in data 5 gennaio 2004.

1.1. Quanto all’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse ad agire dei Signori Vitantonio Caroccia e Aurelia leone, in quanto non residenti in Caserta e semplici promissari acquirenti del fondo confinante con quello su cui sorge la Parrocchia di S. Simeone (e, quindi, non titolari di alcun diritto di proprietà sullo stesso), occorre preliminarmente evidenziare che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale (ex multis Cons. Stato, Sez. V, 11 giugno 2003, n. 3290), la norma dell’art. 31, comma 9 della legge n. 1150/1942, come novellato dalla legge n. 765/1967, secondo cui la possibilità di ricorrere contro le concessioni edilizie è riconosciuta a “chiunque”, deve essere interpretata nel senso che ai fini della legittimazione al ricorso occorre sempre un criterio di stabile collegamento tra il ricorrente e la zona interessata all’attività edilizia assentita con la concessione che si impugna. Tale stabile collegamento può derivare dalla residenza nella zona interessata, ovvero dalla proprietà, dal possesso o dalla detenzione di immobili in detta zona o da altro titolo di frequentazione di quest’ultima (Cons. Stato, Sez. VI, 20 gennaio 2003, n. 200).
Orbene, nel ricorso introduttivo i Signori Vitantonio Caroccia e Aurelia leone non dichiarano di risiedere nel Comune di Caserta e si limitano ad evidenziare di aver stipulato un preliminare di acquisto dell’immobile di proprietà del Signor Elio Cicala, senza allegare tale contratto e senza specificare alcunché circa un’eventuale immissione anticipata nel possesso del bene. Ne consegue l’accoglimento dell’eccezione di inammissibilità formulata dalla difesa della Parrocchia di S. Simeone, atteso che il c.d. preliminare puro – a differenza del c.d. preliminare ad effetti anticipati – è fonte di un mero obbligo di contrarre e, come tale, non è idoneo a determinare lo stabile collegamento che legittima ad impugnare la concessione edilizia rilasciata al terzo. Ne consegue che il ricorso dei Signori Vitantonio Caroccia e Aurelia leone deve essere dichiarato inammissibile per carenza d’interesse.

1.2. Quanto all’eccepita inammissibilità del ricorso per la tardività dell’impugnazione proposta Signor Elio Cicala, si deve evidenziare che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale (ex multis Cons. Stato, sez. IV, 8 luglio 2002, n. 3805), per la decorrenza del termine per l’impugnazione di una concessione edilizia rilasciata a terzi, l’effettiva conoscenza dell’atto si ha quando la costruzione realizzata rivela in modo certo ed univoco le essenziali caratteristiche dell’opera e l’eventuale non conformità della stessa al titolo o alla disciplina urbanistica, sicché – in mancanza di altri ed inequivoci elementi probatori – il termine decorre non col mero inizio dei lavori, bensì con il loro completamento. Inoltre, in conformità alla regola prevista dall’art. 2697 cod. civ., a carico di chi eccepisce la tardività dell’impugnazione della concessione edilizia rilasciata al terzo spetta la prova dell’effettiva e piena conoscenza della concessione edilizia (Consiglio Stato, sez. V, 6 marzo 2002, n. 1345).
Nel caso in esame, benché la concessione sia stata rilasciata in data 3 ottobre 1996 ed i lavori siano iniziati il 24 settembre 1997, i ricorrenti affermano di aver conosciuto tutti gli atti inerenti i lavori in corso d’esecuzione solo in data 29 settembre 1999. Tuttavia tale affermazione non viene efficacemente smentita dalla difesa del controinteressato, la quale si limita ad affermare che “riesce difficile immaginare che il Sig. Cicala in un lasso di tempo così lungo non si sia accorto dei lavori che si stavano eseguendo nella Comunità della Parrocchia, e non abbia avuto modo di dolersi della presunta violazione del suo diritto di veduta”. Infatti non viene fornito alcun inequivoco elemento probatorio in base al quale ritenere che in data anteriore al 29 settembre 1999 il Sig. Cicala già fosse effettivamente a conoscenza degli atti relativi ai lavori in corso d’esecuzione. Anzi, le affermazioni di quest’ultimo trovano semmai un’implicita conferma nella circostanza (riferita anche dalla difesa del controinteressato) che solo in data 7 ottobre 1999 egli fece notificare al Parroco della Parrocchia di S. Simeone un ricorso per denunzia di nuova opera assumendo che le opere in corso di esecuzione avrebbero vulnerato il suo diritto di veduta.
Stante quanto precede, l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposto Signor Elio Cicala deve essere respinta e, quindi, occorre esaminare l’eccezione di improcedibilità dello stesso per sopravvenuta carenza d’interesse, formulata dall’Amministrazione sul presupposto dell’esecuzione di gran parte dei lavori assentiti nelle more della decisione sul presente giudizio.

1.3. Anche questa eccezione non può essere accolta, alla luce della consolidata giurisprudenza secondo la quale la declaratoria di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse postula l’accertamento della inutilità della sentenza e, quindi, tale verifica impone un’indagine rigorosa circa l’utilità conseguibile per effetto della definizione del ricorso, anche dal punto di vista meramente strumentale o morale (Consiglio Stato, sez. V, 6 febbraio 2003, n. 632), per evitare che la predetta declaratoria si trasformi in una sostanziale elusione, da parte del giudice, dell’obbligo di pronunciarsi sulla domanda (Sez. IV, 21 agosto 2003, n. 4698).
Infatti – a parte ogni considerazione sul fatto (di per sé sufficiente a dimostrare la persistenza dell’interesse ad agire) che, secondo quanto afferma la stessa Amministrazione resistente, i lavori non sono stati integralmente eseguiti, ma solo in gran parte – si deve evidenziare che l’eventuale declaratoria di illegittimità della concessione edilizia rilasciata al Parroco della Parrocchia di S. Simeone determinerebbe l’abusività delle opere dallo stesso realizzate sicché, da un lato, il Comune sarebbe tenuto ad esercitare i poteri previsti dall’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 e, dall’altro, il ricorrente in caso di inerzia del Comune potrebbe agire per indurre l’Amministrazione ad esercitare i suddetti poteri. Infatti – secondo la giurisprudenza (Consiglio Stato, sez. V, 7 novembre 2003, n. 7132), anche di questa Sezione (TAR Campania, Sez. IV, 23 aprile 2003, n. 4087) in materia di costruzioni abusive – quando l’Amministrazione competente ometta di adottare i doverosi provvedimenti di ripristino dello stato dei luoghi, il proprietario limitrofo, essendo titolare di un interesse qualificato al mantenimento delle caratteristiche della zona, è legittimato non solo ad agire in sede civile, ma anche ad impugnare la mancata adozione di provvedimenti ripristinatori da parte dell’Amministrazione.
Pertanto si deve conclusivamente affermare che il ricorso proposto avverso una concessione edilizia non diventa improcedibile per carenza sopravvenuta di interesse se nelle more del giudizio l’opera assentita sia stata completamente realizzata (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 28 maggio 1988, n. 475, in materia di impugnazione degli atti di localizzazione di un’opera pubblica, e di approvazione del relativo progetto, con i conseguenti effetti di dichiarazione implicita di pubblica utilità e di indifferibilità e urgenza dei lavori).

1.4. In via preliminare si deve rilevare, altresì, l’inammissibilità dell’impugnazione dell’assenso per silentium ai lavori previsti nella denuncia di inizio lavori protocollata con il n. 32307/1999. Infatti tale denuncia ha per oggetto solo una variante alla concessione edilizia n. 158 del 3 ottobre 1996 e tale variante consiste in “alcune modifiche alla distribuzione funzionale del blocco dei servizi al piano terra”, senza che dalle stesse derivino modifiche di volumetria, sagoma, altezza, superficie e destinazione d’uso dell’edificio. Pertanto, trattandosi di opere interne che non hanno alcuna incidenza sull’assetto urbanistico del territorio, non vi è alcun interesse ad agire da parte del proprietario limitrofo.

2. Nel merito, deve essere preliminarmente esaminato il settimo motivo di ricorso con il quale viene dedotto che – quand’anche fosse stato possibile, pur non essendo stati adottati gli strumenti urbanistici attuativi, assentire in Zona A2 gli interventi di ristrutturazione edilizia, invocando la disciplina dell’art. 14 della legge n. 179/1992 – comunque non sarebbe stato possibile rilasciare la concessione edilizia richiesta dalla Parrocchia di S. Simeone perché l’intervento dalla stessa proposto per le sue caratteristiche, deve essere qualificato come nuova costruzione e, quindi, non è consentito in Zona A2.
A sostegno di tale affermazione, viene evidenziato quanto segue. “La concessione assentita prevede … al secondo livello del manufatto erigendo …, al posto di una tettoia ad uso deposito costruita semplicemente in appoggio al muro di confine, un manufatto in cemento armato a due livelli fuori terra, prospiciente il terrazzino posto sul confine: il secondo livello, prima non esistente, è stato ottenuto accorpando cubature demolite altrove.
L’altezza della tettoia originaria non superava i mt 5 nel punto più alto ed i 3 nel punto più basso, il colmo della medesima coincideva con l’altezza del muro di confine, rispetto al quale il terrazzino dell’immobile confinante con la Parrocchia S. Simeone si trovava sottoposto di circa trenta cm. Il nuovo corpo di fabbrica erigendo presenta, invece, un’altezza variabile da mt 6.70, in corrispondenza del terrazzino, a mt 8.10, in conseguenza dell’inclinazione della falda. …
Va rilevato poi che nell’intervento sono previste altre trasposizioni e accorpamenti di volumetrie esistenti che hanno portato alla configurazione di un organismo completamente diverso rispetto a quello originario”.
Quanto evidenziato dai ricorrenti trova sostanziale conferma nel raffronto tra gli elaborati grafici allegati al progetto presentato dalla Parrocchia di S. Simeone, il cui difensore si è limitato ad evidenziare, in sostanza, che “le parti ritenute antiche, e cioè il nerbo della casa canonica costituita dalle due stanze al piano terra e dalle corrispettive al primo piano, sono state conservate … Le pertinenze poi realizzate sul confine della proprietà Cicala … riguardano: al piano terra la costruzione di spogliatoi e accessori di pertinenza dell’oratorio; al primo piano bagno, cucina e terrazzino di pertinenza della casa canonica. In ogni caso v’è un elemento che non può essere ignorato e che è dato dalle seguenti circostanze: le volumetrie e le superfici realizzate sono inferiori a quelle preesistenti”.
Orbene, ai sensi dell’art. 31 l. 5 agosto 1978 n. 457, costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia, “quelli rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, la eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti”.
Pertanto, secondo una consolidata giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. V, 8 agosto 2003, n. 4593; 18 settembre 2003, n. 5310), il concetto di ristrutturazione edilizia comprende anche la demolizione seguita dalla fedele ricostruzione del preesistente fabbricato, a condizione che sia assicurata la piena conformità di sagoma, di volume e di superficie tra il vecchio ed il nuovo manufatto. Diversamente argomentando, basterebbe la mera preesistenza di un precedente edificio su cui si opera per definire ogni intervento come ristrutturazione.
Non è quindi sufficiente che non siano realizzate nuove volumetrie per definire un intervento costruttivo come ristrutturazione edilizia, ma occorre altresì la fedele ricostruzione dell’edificio in conformità alla sue caratteristiche precedenti, sotto i profili architettonici e stilistici (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 21 gennaio 2003, n. 232, ove viene evidenziato che si è di fronte ad un intervento edilizio definibile come nuova costruzione quando la sagoma del nuovo edificio risulta differente da quella dell’edificio preesistente).
Orbene, nel caso in esame, benché le volumetrie e le superfici previste siano effettivamente inferiori a quelle preesistenti, le modifiche di sagoma dell’edificio dinanzi evidenziate sono di portata tale che non può parlarsi di fedele ricostruzione dell’edificio preesistente e, quindi, viene meno il requisito essenziale per qualificare l’intervento costruttivo come ristrutturazione edilizia.
Le considerazioni che precedono determinano l’accoglimento del settimo motivo di ricorso, sicché le ulteriori censure possono considerarsi assorbite.

3. Sussistono giustificati motivi per compensare tra le parti le spese del presente giudizio.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione IV, definitivamente pronunciando in merito al ricorso in epigrafe:
a. in relazione all’impugnazione proposta dai Signori Vitantonio Caroccia e Aurelia Leone, lo dichiara inammissibile per carenza d’interesse,
b. in relazione all’impugnazione proposta dal Signor Elio Cicala,
– lo dichiara inammissibile per carenza d’interesse, limitatamente alla denuncia di inizio lavori presentata dalla Parrocchia di S. Simeone e protocollata con il n. 32307/1999;
– lo accoglie e, per l’effetto, dispone l’annullamento della concessione edilizia n. 158 del 3 ottobre 1996, rilasciata dal Sindaco del Comune di Caserta alla Parrocchia di S. Simeone.
Spese Compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del 28 gennaio 2004.

Il Presidente

L’estensore

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione IV – Sentenza – 2/3/2004 n.2571 proviene da Giustamm.

Autorizzazione e concessione – esercizio di agenzia pubblica per disbrigo pratiche onoranze funebri – impugnativa di controinteressato – tutela cautelare – attivita’ istruttoria cautelare – circa l’avvenuta acquisizione di certificato antimafia.

Vedi anche: CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Ordinanza n. 2666 del 8 giugno 2004

Vedi anche: CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Ordinanza n. 1728 del 20 aprile 2004

Vedi anche: T.A.R. CAMPANIA – SALERNO – Ordinanza sospensiva del 16 ottobre 2004 n. 1270

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Registro Ordinanza: 926/04
Registro Generale:791/2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta

composto dai Signori:
Pres. Raffaele Iannotta
Cons. Corrado Allegretta
Cons. Cesare Lamberti
Cons. Aldo Fera
Cons. Nicolina Pullano Est.
ha pronunciato la presente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 02 Marzo 2004.

Visto l’art.21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;

Visto l’appello proposto da:
DESIDERIO & SAVARESE S.R.L. rappresentato e difeso da: Avv. FRANCO GAETANO SCOCA Avv. SERGIO PERONGINI con domicilio eletto in Roma VIA G. PAISIELLO, 55 presso FRANCO GAETANO SCOCA

contro

SOCIETA’ EREDI DI PALUMBO RAFFAELE S.A.S. DI PALUMBO MASSIMO rappresentato e difeso da:Avv. ENZO MARIA MARENGHI con domicilio eletto in Roma P.ZZA DI PIETRA 63 presso ENZO MARIA MARENGHI e nei confronti di COMUNE DI SAN MARZANO SUL SARNO non costituitosi;
per l’annullamento,
dell’ordinanza del TAR CAMPANIA – SALERNO SEZ. II n. 1270/2003 , resa tra le parti, concernente ESERCIZIO DI AGENZIA PUBBLICA PER DISBRIGO PRATICHE ONORANZE FUNEBRI ;

Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Vista l’ordinanza di accoglimento della domanda cautelare proposta in primo grado;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

(1) SOCIETA’ EREDI DI PALUMBO RAFFAELE S.A.S. DI PALUMBO MASSIMO
Udito il relatore Cons. Nicolina Pullano e uditi , altresì, per le parti gli avv.ti Scoca e Marenghi;

Considerato che, al fine della decisione sulla domanda cautelare, si rende necessario conoscere se l’amministrazione comunale ha acquisito il certificato antimafia prima di procedere al rilascio della licenza impugnata;

Ritenuto che, in ogni caso, occorre disporre l’acquisizione agli atti del processo del predettocertificato;

P.Q.M.

ORDINA al Comune di San Marzano sul Sarno di fornire ogni chiarimento in ordine a quanto precisato in motivazione ed al Prefetto di Salerno di depositare il certificato antimafia relativo ai richiedenti la licenza impugnata.

L’adempimento dell’incombente istruttorio dovrà essere effettuato mediante deposito della documentazione richiesta presso la Segreteria della Sezione entro gg. 30 (giorni trenta) dalla comunicazione in via amministrativa dalla presente ordinanza.

Fissa per la decisione sulla domanda cautelare la Camera di Consiglio del 20 aprile 2004.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Roma, 02 Marzo 2004

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Ordinanza sospensiva – 2/3/2004 n.926 proviene da Giustamm.

Pres. Scognamiglio, Est. Taglienti Forieri (avv. Presutti) c. Provincia di Viterbo (avv. Strangola) e c. E.N.E.L. (avv.ti Petrizzi e Manzi)

Espropriazione per pubblica utilità – Procedimento espropriativo – Occupazione d’urgenza eseguita a seguito del piano ENEL per la realizzazione di elettrodotti – Natura giuridica del piano – Obbligo d’impugnazione – Esclusione

Il piano predisposto dall’ENEL per la realizzazione di elettrodotti è qualificabile come mero presupposto di fatto del provvedimento di occupazione, non avente alcuna valenza lesiva di per se stesso, in quanto semplice progetto, non avente nemmeno natura di atto endoprocedimentale, non provenendo dall’amministrazione; solo il provvedimento amministrativo che ne dà attuazione può essere considerato atto lesivo.

— *** —

Con commento di Gerardo Soricelli “NOTE MINIME SUL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’ COME REGOLA APERTA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA NELLE PERPLESSITA’ GIURISPRUDENZIALI”

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
SEZIONE II ter

composta dai Signori:Consigliere Roberto SCOGNAMIGLIO Presidente – Consigliere Paolo RESTAINO
Correlatore – Consigliere Carlo TAGLIENTI Relatore ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sul ricorso n. 1199 del 2003 proposto da
FORIERI AUGUSTO, rappresentato e difeso dall’avv. Avilio Presutti, presso lo studio del quale ha eletto domicilio in Roma, piazza di San Salvatore in Lauro n.10;

CONTRO

La PROVINCIA di Viterbo, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Maria Teresa Stringola, elettivamente domiciliata in Roma, via C.Fracassini n. 18, presso l’avv.Roberto Venettoni;
e nei confronti
dell’ENEL Distribuzione s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Petrizzi e Luigi Manzi, presso quest’ultimo elettivamente domiciliata in Roma, via Federico Confalonieri n. 5;
per l’annullamento
del provvedimento di occupazione d’urgenza n.13/2002 emesso dalla provincia;
del piano Enel Distribuzioni s.p.a. I^semestre 2002, in parte qua;
dell’avviso n. 8 del 2.1.2003 di immissione in possesso;
di ogni altro atto connesso;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione resistente;
visto l’atto di costituzione in giudizio del controinteressato;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
vista l’ordinanza collegiale n. 889 del 19 febbraio 2003;
Visti gli atti tutti di causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 9 febbraio 2004, con designazione del Cons. Carlo Taglienti relatore della causa, gli avv.ti come da verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato in data 6 febbraio 2003 e depositato il 7 successivo, il sig. Forieri Augusto ha impugnato il provvedimento di occupazione d’urgenza emesso dalla Provincia di Viterbo su richiesta dell’Enel, relativo a proprio appezzamento di terreno, e necessario per la costruzione di un elettrodotto, coinvolgendo nel gravame anche gli atti connessi.
Deduce il ricorrente la violazione della legge n.241/90 per non avere l’amministrazione perseguito l’interese pubblico con il minimo sacrificio possibile dell’interesse privato, non avendo accolto i suggerimenti del ricorrente per una parziale modifica del tracciato; di qui anche la violazione del principio di proporzionalità e di ragionevolezza.
Costituitasi la Provincia di Viterbo, ha preliminarmente eccepito l’irricevibilità del ricorso per tardività e l’incompletezza del contraddittorio, non essendo stati evocati in giudizio i soggetti beneficiari dell’elettrodotto.
Nel merito ha sostenuto l’infondatezza del gravame, in quanto l’ENEL ha dato tempestivo avviso al ricorrente del piano che intendeva realizzare e che interessava il suo lotto, e l’interessato ha proposto soluzioni alternative, che solo in parte l’ente ha ritenuto di poter tecnicamente accogliere.
Costituitosi il controinteressato ha pure sostenuto l’infondatezza del ricorso in quanto sin dal 2001 l’Enel aveva preso contatti col ricorrente per una soluzione consensuale; la scelta ricadde sul terreno del ricorrente perché l’unico incolto nella zona, essendo le aree limitrofe occupate o da giardini o da costruzioni; venne accolta la proposta di interrare il cavo, modificando in parte il tracciato; è sempre stata data comunicazione delle fasi della procedura; la scelta del tracciato dell’elettrodotto rientra nella discrezionalità tecnica.
Con ordinanza collegiale del 19 febbraio 2003 n.889 è stata respinta l’istanza cautelare, dopo che il Presidente, inaudita altera parte, aveva provvisoriamente differito l’esecuzione del provvedimento, ordinando incombenti istruttori, esegeguiti dall’Amministrazione.
Alla pubblica udienza del 9 febbraio 2004 la causa è stata spedita in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe è stato impugnato un provvedimento di occupazione d’urgenza per la realizzazione di un elettrodotto, e gli atti connessi.
L’amministrazione provinciale, che ha emesso il decreto, sostiene preliminarmente l’irricevibilità del ricorso per tardività rispetto al piano predisposto dall’ENEL per la realizzazione in zona di elettrodotti.
L’eccezione non appare fondata in quanto detto piano è qualificabile come mero presupposto di fatto del provvedimento di occupazione, non avente alcuna valenza lesiva di per se stesso, in quanto semplice progetto, non avente nemmeno natura di atto endoprocedimentale, non provenendo dall’amministrazione; solo il provvedimento amministrativo che ne dà attuazione può essere considerato atto lesivo; ed in relazione al decreto d’occupazione, datato 26 novembre 2002 e noficato il 13 gennaio 2003, il ricorso appare tempestivo.
Esso tuttavia è infondato nel merito.
Lamenta infatti il ricorente la violazione della legge n. 241/90 in quanto la partecipazione al procedimento dell’interessato è stata solo formale e l’amministrazione ha perseguito l’interesse pubblico senza rispettare il principio del minor sacrificio possibile dell’interesse privato, né quello di ragionevolezza e proporzionalità.
Le censure non appaiono condivisibili.
Si deve premettere che la scelta del tracciato di un elettrodotto rientra chiaramente nella discrezionalità tecnica della P.A. ed il sindacato giurisdizionale incontra quindi i noti limiti di controllo esterno sul procedimento e sulla non manifesta illogicità della scelta.
Per quanto attiene al primo aspetto risulta che fin dal 9 novembre 2001 l’Enel informò il ricorrente del progetto di realizzazione dell’elettrodotto, che avrebbe interessato la sua proprietà.
Anche l’impresa aggiudicataria dei lavori comunicò al ricorrente, con nota del 29.5.2002 lo schema planivolumetrico della servitù.
Considerato che le trattative per una soluzione consensuale non dettero esito positivo, l’Enel, con nota del 31 ottobre 2002 comunicò l’avvio del procedimento per l’occupazione d’urgenza.
Risultano quindi rispettati i principi di trasparenza e partecipazione.
Nel merito della scelta l’Amministrazione e la controinteressata sostengono, senza smentita sul punto del ricorrente, che una parziale modifica del tracciato è stata concessa, prevedendo lo scavo in parallelo alla linea di confine e non, come originariamente, tagliando a mò di ipotenusa la proprietà.
In ogni caso la scelta di attraversare il terreno del ricorrente fu dovuta al fatto che si trattava dell’unico lotto incolto della zona, andando, le proposte alternative del ricorrente, ad incidere o su area già edificata o su giardino con alberi ad alto fusto.
La situazione di fatto risulta documentata in atti con fotografie.
Non apparendo le ragioni della scelta tecnica palesemente illogiche, ma anzi ragionevoli, il Collegio ritiene che le censure di merito non possono essere accolte.
La condanna al pagamento delle spese di giudizio segue la soccombenza; esse sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sez. II ter, respinge il ricorso in epigrafe.
Condanna il ricorrente alla refusione delle spese di giudizio in favore della Provincia di Viterbo e dell’Enel Distribuzioni s.p.a., che liquida in complessivi euro 3.000 (tremila), euro 1.500 per la Provincia ed euro 1.500 per l’Enel, comprensivi di diritti procuratori ed onorari di avvocato;
ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione seconda ter – nella camera di consiglio del 9 febbraio 2004.
Consigliere Roberto SCOGNAMIGLIO Presidente:
Consigliere Carlo TAGLIENTI Relatore estensore:

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II ter – Sentenza – 2/3/2004 n.1944 proviene da Giustamm.

Pres. Cavallari, Est. Capitanio. Ric. Slia s.p.a. contro Comune di Brindisi (art.33 commi 1 e 2, d.lg. 31 marzo 1998 n.80).

1. Giurisdizione e competenza – Giurisdizione esclusiva del G.A. – Servizio di raccolta e smaltimento di rifiuti solidi urbani – Sanzioni contrattuali – Adozione – Termine – Controversia – Giurisdizione esclusiva ex art.33, d.lg. n.80 del 1998 – Sussiste.

2. Comune e Provincia – Servizi pubblici – Servizio di raccolta e smaltimento di rifiuti solidi urbani – Sanzioni contrattuali – Adozione – Termine – Qualificazione – E’ perentorio.

1. Ai sensi dell’art.33 commi 1 e 2, d.lg. 31 marzo 1998 n.80, appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia concernente la qualificazione del termine pattizio (ordinatorio o perentorio) per l’irrogazione delle sanzioni contrattuali nell’ambito del servizio di raccolta e smaltimento di rifiuti solidi urbani e dei servizi complementari.

2. Nell’espletamento del servizio comunale di raccolta e smaltimento di rifiuti solidi urbani, è perentorio il termine contrattuale previsto dal capitolato speciale per l’adozione della decisione definitiva sull’applicazione delle penalità a carico della società appaltatrice.

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Con nota dell’ avv. Stefano Tarullo

sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla controversia riguardante la qualificazione del termine pattizio per l’irrogazione delle sanzioni nell’ambito del servizio di raccolta e smaltimento di r.s.u.

REPUBBLICA ITALIANA

Registro Decis.:
Registro Generale: 2385/2003

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
LECCE – SECONDA SEZIONE

nelle persone dei Signori: ANTONIO CAVALLARI, Presidente GIUSEPPINA ADAMO, Consigliere TOMMASO CAPITANIO, Referendario – relatore ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 2385/2003 proposto da:

SLIA S.p.A. in persona del legale rappresentante p.t., dott. Stefano Gavioli rappresentata e difesa da: FERDINANDO SILVESTRE con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Antonio Guglielmo, in Lecce VIA F. BACILE, 3

contro

COMUNE DI BRINDISI in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso da: EMANUELA GUARINO FRANCESCO TRANE con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Antonio Astuto, in Lecce VIA UMBERTO I°, 28

per l’annullamento, previa sospensiva,
delle determinazioni dirigenziali n. 88 in data 22/07/2003, n. 109 in data 10/09/2003 e n. 123 in data 13/10/2003, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso, dipendente, consequenziale ed attuativo.

Visto il ricorso, i relativi allegati e tutti gli atti di causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di Brindisi;
Uditi nella camera di consiglio del 28/01/2004 il relatore, Ref. Tommaso Capitanio, e, per le parti costituite, gli Avv. Silvestre e Trane.

Considerato che nel ricorso sono dedotti i seguenti motivi:

violazione delle norme di cui al capitolato speciale d’appalto per l’espletamento del servizio di igiene urbana del comune di Brindisi, relativamente alle modalità di contestazione delle inadempienze;
difetto di motivazione
illegittimità della trattenuta operata sulle spettanze mensili della ditta.
Considerato che:

la controversia, contrariamente a quanto eccepito dalla difesa del comune resistente, appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 33, commi 1 e 2 let. b) del D. Lgs. n. 80/98; infatti non è contestabile che la società Slia gestisce il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e servizi complementari nel comune di Brindisi e che i servizi in argomento rientrano pacificamente nella nozione di “servizio pubblico”, nell’accezione “estensiva” fatta propria dal Legislatore del citato D. Lgs. n. 80/98 (in tal senso, ex multis, Cons. Stato, sez. II, parere n. 1321/02; TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. II, sent. n. 211/03; TAR Puglia, Lecce, sez. II, sent. n. 791/03 e 3304/03). E’ vero che la giurisprudenza prevalente afferma la giurisdizione dell’A.G.O. per le controversie afferenti la fase di esecuzione dei contratti pubblici, ma ciò vale solo per quei settori in cui non sia, invece, prevista la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cioè lavori pubblici, forniture e servizi, questi ultimi solo nel caso in cui la prestazione sia diretta a soddisfare esigenze delle amministrazioni pubbliche, mentre nella presente controversia si tratta di un servizio prestato a favore della collettività, ossia di un “servizio pubblico”). Non ha ovviamente alcun valore dirimente la circostanza che l’art. 37 del capitolato speciale prevede la competenza esclusiva del foro di Brindisi per “qualsiasi” controversia derivante dalla interpretazione ed esecuzione del contratto che regola il servizio, poiché l’attribuzione di competenze ai diversi ordini giurisdizionali è materia riservata al Legislatore, salva la derogabilità convenzionale di cui all’art. 806 c.p.c. e 6 della L. n. 205 del 2000 in favore del giudizio arbitrale. La clausola del capitolato, peraltro, è chiaramente volta ad individuare il giudice competente per territorio, ex art. 28 c.p.c., sul presupposto che la cognizione delle controversie scaturenti dal contratto spetti al giudice ordinario;
sempre in via preliminare, si rileva che nella fattispecie in esame gli atti impugnati, essendo emanati nella fase esecutiva del rapporto negoziale – in cui le parti agiscono su un piano di parità e sono quindi titolari di diritti soggettivi – hanno carattere paritetico e valenza meramente civilistica, poiché essi costituiscono esplicazione di poteri negoziali, previsti dalle norme contrattuali. Pertanto, tali atti non vanno impugnati entro il termine di decadenza, ma possono essere contestati entro il termine di prescrizione;
nel merito, il ricorso è parzialmente fondato, per le seguenti ragioni.
La questione principale che la società ricorrente sottopone al vaglio del Tribunale è la qualificazione da attribuire al termine che il capitolato speciale (art. 14) prevede per l’irrogazione delle sanzioni contrattuali.
Infatti, ove si accedesse all’interpretazione di parte ricorrente – che lo considera perentorio – la maggior parte delle penalità irrogate dal comune nei mesi di giugno, luglio e agosto 2003 e impugnate dalla Slia con il presente ricorso, sarebbero da annullare per violazione del termine di 20 giorni che il citato art. 14 del capitolato stabilisce per l’irrogazione delle sanzioni (termine decorrente dalla data di ricezione da parte del comune delle giustificazioni della ditta appaltatrice). Il comune, invece, eccepisce che il termine è da intendere ordinatorio, sia perché il contratto non specifica nulla al riguardo, sia perché i tempi tecnici dell’amministrazione non consentirebbero di rispettare il termine, per cui legittimamente il dirigente del settore provvede ad irrogare le sanzioni in occasione della liquidazione delle fatture mensili. Al riguardo, il Collegio richiama un proprio precedente specifico (deciso con sentenza n. 791/03), relativo ad una vicenda analoga, che tra l’altro vedeva la stessa Slia in veste di ricorrente. In quella sede, il TAR ha ritenuto non perentorio il termine che il capitolato prevedeva per l’irrogazione delle penalità, sulla base di un esame della procedura amministrativo-contabile stabilita per la contestazione e la successiva irrogazione delle sanzioni. In quel caso, la competenza a decidere definitivamente se archiviare l’addebito o applicare le sanzioni era rimessa alla Giunta Comunale, su istruttoria dell’ufficio igiene urbana, per cui il Tribunale ha ritenuto non perentorio il termine in quanto “……il rispetto del termine di 20 giorni rende eccessivamente difficile l’esercizio da parte del Comune del diritto contrattuale di applicazione delle ammende ex art. 49, comma 2, Capitolato Speciale, violando così il dettato normativo contenuto nell’art. 2965 c.c., dal momento che la volontà di applicare le predette sanzioni spetta alla Giunta Comunale e non al Dirigente competente, la quale si riunisce previa formale e rituale convocazione dei suoi membri e delibera dopo aver acquisito il parere di legittimità e di regolarità contabile da parte dei dirigenti competenti (infatti ai sensi dell’art. 48, comma 13, del Capitolato “ogni inadempienza dovrà essere comunicata per conoscenza al segretario generale ed al ragioniere capo al fine di consentire l’eventuale avvio dei procedimenti di rivalsa o di comminazione delle sanzioni previste nel presente capitolato”)…” (così la citata sent. n. 791/03).
Nel caso presente, invece, il capitolato prevede che la competenza a decidere sull’archiviazione degli addebiti o sull’irrogazione delle sanzioni contrattuali è riservata al dirigente responsabile del settore igiene urbana (che, in effetti, ha adottato tutte le determinazioni impugnate dalla Slia, ossia la n. 88 del 22/07/2003, la n. 109 del 10/09/2003 e la n.123 del 13/10/2003), il quale, essendo il naturale referente dell’impresa appaltatrice per tutte le vicende legate all’esecuzione del contratto, nonché il soggetto che dirige e coordina i funzionari comunali deputati alla sorveglianza sull’andamento del servizio e sottoscrive tutte le comunicazioni contenenti gli addebiti per le inadempienze, non necessita di disporre di tempi particolarmente lunghi per deliberare.
Pertanto, il Collegio ritiene che il termine contrattuale (previsto dall’art. 14 del capitolato speciale che regola il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani e servizi complementari nel comune di Brindisi) per l’adozione della decisione definitiva sull’applicazione delle penalità a carico della società appaltatrice deve ritenersi perentorio, il che comporta, come si vedrà, l’accoglimento parziale del ricorso;
infatti, dall’esame delle determinazioni del dirigente comunale in precedenza richiamate e della documentazione a corredo delle stesse, emerge che il comune si è attenuto in maniera scrupolosa alla tempistica di cui al citato art. 14, visto che ha sempre contestato con immediatezza le inadempienze ed ha altresì consentito alla società Slia di presentare le proprie controdeduzioni (anzi, in alcuni casi, dopo aver esaminato le giustificazioni della Slia, il dirigente del settore ha deciso di non applicare le sanzioni). Tuttavia, tra il momento in cui sono pervenute al comune le deduzioni dell’impresa ricorrente e il momento in cui è stata adottata la decisione definitiva circa l’applicazione delle sanzioni, sono trascorsi più di venti giorni, salvo che in un caso. Allo scopo di chiarire la predetta conclusione, è necessario procedere ad un esame dettagliato delle determinazioni impugnate.
Iniziando dalla determinazione n. 88 del 22/07/2003, bisogna rilevare come tutte le penalità relative al mese di giugno 2003 sono state formalmente notificate alla Slia in data 26/09/2003, con lettera prot. 5676 in data 25/09/2003: fino a quella data, non risulta alcun documento nel quale l’amministrazione comunale abbia comunicato alla società la decisione definitiva sugli addebiti mossi nel mese di giugno 2003, per cui il comune è decaduto dalla potestà sanzionatoria attribuitagli dall’art. 14 del capitolato speciale. Ciò vale anche per la contestazione relativa alle inefficienze del parco automezzi (comunicazione n. 4972/51556 in data 14/07/2003), visto che fra il momento in cui l’impresa ha presentato le proprie deduzioni – 17/07/2003 – e quello in cui il comune ha reso nota l’applicazione della sanzione sono passati ben più di venti giorni.
Identica conclusione va rassegnata in relazione alla determinazione dirigenziale n. 123 del 13/10/2003, relativa alla liquidazione della fattura del mese di agosto 2003; anche in questo caso, infatti, sono state rispettate le modalità di contestazione degli addebiti, ma non il termine perentorio per l’adozione delle sanzioni. La determinazione, in effetti, è stata adottata il 13/10/2003, ossia dopo oltre un mese dall’ultima contestazione mossa alla società ricorrente (risalente al 31/08/2003, mentre le controdeduzioni sono pervenute al comune il 01/09/2003).
Discorso parzialmente diverso va fatto per la determinazione dirigenziale n. 109 del 10/09/2003. In questo caso, in effetti, il comune ha provveduto a comunicare alla società le decisioni assunte in merito agli addebiti mossi nel mese di luglio 2003 prima dell’adozione della citata determinazione n. 109.
Infatti, con lettera n. 5255 in data 07/08/2003 (ricevuta dalla Slia l’11/08/2003), il dirigente responsabile ha reso note le decisioni definitive adottate in ordine alle contestazioni mosse nel mese di luglio. A questo riguardo, bisogna precisare che la citata lettera n. 5255 di prot. contiene tutti gli elementi necessari per individuare le inadempienze contrattuali contestate alla Slia e le relative controdeduzioni, e, in tal senso, essa risulta valida ai fini della irrogazione delle penalità. La successiva determinazione dirigenziale n. 109 ha, a questo proposito, mero valore confermativo oltre che contabile (in quanto, con questo atto, l’amministrazione ha provveduto a liquidare la fattura del mese di luglio 2003, detraendo la somma dovuta a titolo di penalità).
Anche in questo caso, tuttavia, alcune delle sanzioni risultano adottate fuori termine e in particolare quelle riferentesi agli episodi del 03/07/2003 (poiché la Slia ha controdedotto il 04/07/2003), del 04/07/2003 (controdeduzioni pervenute il 07/07/2003) e dell’ 08/07/2003 (controdeduzioni pervenute al comune il 09/07/2003), per cui sono da ritenere tempestive solo quelle relative alle inadempienze del 22/07/2003 (poiché le controdeduzioni sono pervenute al comune il 28/07/2003), del 24/07/2003 (controdeduzioni ricevute il 29/07/2003) e del 28/07/2003 (controdeduzioni pervenute il 30/07/2003);
a questo punto, e solo in relazione a queste ultime tre penalità, vanno esaminati i motivi di ricorso con cui la Slia contesta sia la carenza di motivazione dei provvedimenti impugnati, sia le modalità di riscossione delle somme che il comune ha trattenuto a titolo di penalità.
Per quanto riguarda la motivazione dei provvedimenti sanzionatori, è stato già anticipato il giudizio sostanzialmente positivo nei riguardi dell’operato del comune, che ha provveduto ad informare tempestivamente la Slia di ogni episodio di inadempienza, consentendole di replicare puntualmente. Inoltre, risulta dagli atti che la società è stata invitata più volte ad effettuare sopralluoghi congiunti, sia con il personale dell’ufficio comunale competente sia con gli agenti della polizia municipale che hanno provveduto ad effettuare verifiche sul corretto adempimento degli obblighi contrattuali.
Peraltro, la Slia contesta la sufficienza e congruità della motivazione, richiamando il disposto dell’art. 3 della L. n. 241/90. Ora, il Collegio ha già premesso che gli atti adottati dal comune in subiecta materia non sono da annoverare fra i provvedimenti amministrativi, trattandosi di atti paritetici espressione di un potere sanzionatorio riconosciuto dal contratto, per cui non trova applicazione la norma citata. Tuttavia, trattandosi di atti a valenza civilistica, bisogna verificare, invece, se il comune ha agito in maniera corretta, secondo la buona fede contrattuale (art. 1375 c.c.), la quale impone alla parte di far uso dei poteri derivanti dal contratto in modo che la controparte sia messa in grado di esercitare a sua volta i propri diritti (nel caso di specie, di controdedurre alle contestazioni).
Ebbene, in considerazione della natura delle prestazioni dedotte nel contratto – raccolta rifiuti, spazzamento, diserbo, etc. – il riscontro sulla regolare esecuzione, svolto dai funzionari comunali preposti o dagli agenti della locale P.M., è agevole, mentre non si richiede un particolare onere motivazionale nell’atto di contestazione affinché l’impresa sia in grado di capire quali siano la natura e la circostanza dell’inadempienza contestata. In ogni caso, ai verbali redatti dal personale del comune preposto al controllo va riconosciuta pubblica fede, fino a querela di falso.
Viceversa, al Collegio appaiono vaghe e generiche le controdeduzioni della Slia in relazione ai tre episodi del 22, 24 e 28 luglio 2003. Infatti, a proposito del primo, la società ricorrente, oltre a evidenziare la presunta tardività della contestazione (pervenuta il giorno successivo, secondo una tempistica che il Collegio non reputa in contrasto con la buona fede contrattuale e tale da impedire l’esercizio del diritto di difesa), non fa altro che richiamare proprie precedenti comunicazioni (a suo dire mai riscontrate dal comune), senza prendere posizione su tutti i fatti contestati formalmente dall’amministrazione. Anzi, è opportuno segnalare che il comune ha deciso di sospendere la penalità relativa alla mancata sostituzione di cassonetti inefficienti, prendendo atto dell’impegno da parte della Slia ad un sollecito adempimento. Ugualmente insufficienti appaiono le deduzioni fornite dalla Slia in ordine ai fatti del 24 luglio 2003, rispetto alle quali l’impresa, in modo contraddittorio, si giustifica invocando le difficoltà operative dei mezzi meccanici connesse alla viabilità (laddove, però, la stessa Slia afferma che la raccolta dei rifiuti è avvenuta alle 05.00, ossia in un orario in cui notoriamente non c’è un intenso traffico. In ogni caso, poi, considerato che la raccolta dei RSU avviene normalmente in ambiente urbano, l’impresa deve dotarsi di automezzi agili e poco ingombranti, per poter svolgere il servizio anche in spazi ristretti, quali vicoli, piazzette, etc.). Per quanto riguarda, infine, l’episodio del 28/07/2003, il Collegio non ritiene sufficienti le giustificazioni addotte dalla Slia, che lamenta fra l’altro di non essere stata informata del sopralluogo: al riguardo, si ritiene che il comune abbia il diritto/dovere di verificare il buon andamento del servizio giornalmente, senza dover informare preventivamente la società che gestisce il servizio, la quale è a perfetta conoscenza del fatto che il comune verifica giornalmente il rispetto degli impegni contrattuali, anche per le rilevanti implicazioni che il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani determina sulla vita quotidiana di una cittadinanza. In ogni caso, dagli atti risulta che il comando di Polizia Municipale ha più volte invitato la Slia ad effettuare sopralluoghi congiunti, senza che a ciò seguissero concreti riscontri da parte della Slia (tranne il giorno 31/08/2003);
da ultimo, occorre rilevare la legittimità del comportamento del comune per quanto concerne le modalità di riscossione delle somme trattenute a titolo di penalità contrattuali. Infatti, l’ente ha proceduto ai sensi dell’art. 15 del capitolato, che dispone “Le penalità e le sanzioni applicate, nonché le spese per l’esecuzione in danno, qualora non siano prontamente pagate dalla ditta appaltatrice, saranno prelevate, sino al concorrente ammontare, dalla rata mensile del canone di prima scadenza dovuto alla ditta stessa”. Ed è proprio quanto ha fatto il comune, che prima ha richiesto il pagamento delle somme (vedasi comunicazione n. 5676 in data 25/09/2003), poi ha provveduto a detrarre le somme dovute dall’importo mensile fatturato dalla società ricorrente.
Questa, fra l’altro, appare la soluzione più equilibrata, poiché evita alla società di dover anticipare somme in contanti a titolo di penalità contrattuali
in conclusione, il ricorso va accolto in parte, con conseguente annullamento di tutte le sanzioni irrogate alla Slia per inadempienze contrattuali relative ai mesi di giugno e agosto 2003, mentre quelle relative al mese di luglio 2003 vanno annullate solo in parte (eccettuando cioè quelle rubricate ai numeri 4, 5 e 6 della determinazione dirigenziale n. 109 del 10/09/2003).
Ritenuto l’affare ai fini della decisione di merito con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell’art. 9 della legge n. 205 del 21/07/2000;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione II di Lecce,
accoglie in parte il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Lecce, nella Camera di Consiglio del 28 gennaio 2004.
Dott. Antonio Cavallari – Presidente
Dott. Tommaso Capitanio – Estensore

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