Presidente Criscuolo, Redattore Coraggio

È ammissibile il referendum abrogativo sulla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi in zone di mare entro dodici miglia marine

Ambiente e territorio – Tutela del territorio – Art. 6, comma 17, terzo periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), come sostituito dall’art. 1, comma 239, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge di stabilità 2016) – Referendum popolare abrogativo – Richiesta originaria presentata dai Consigli regionali delle Regioni Basilicata, Marche, Puglia, Sardegna, Abruzzo, Veneto, Calabria, Liguria, Campania e Molise – Ordinanza di legittimità dell’Ufficio centrale per il referendum – Ammissibilità

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 2/2/2016 n.17 proviene da Giustamm.

Pres. Nappi, est. Caprini

sulla legittimità del provvedimento di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione definitiva del servizio di riscossione delle entrate per mancata preventiva deliberazione favorevole del Consiglio Comunale e sulla connessa domanda risarcitoria

N. 00607/2016 REG.PROV.COLL.
N. 04398/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4398 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Publiservizi S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Antonio Lamberti e Claudio Maria Lamberti, con domicilio eletto presso Antonio Lamberti in Napoli, Via S. Pasquale a Chiaia, 55; 
contro
Comune di Ercolano, rappresentato e difeso dall’avv. Sergio Soria, con domicilio eletto presso Sergio Soria in Napoli, Parco Comola Ricci n. 165; 
nei confronti di
So.G.E.T. S.p.a.; 
per l’annullamento
a) della Determinazione n. 2/09/199 in data 6.08.2015, numero di catalogazione 1414, a firma della dott. Paola Tallarino, Dirigente del Settore Finanze e Controllo del Comune di Ercolano, comunicata a mezzo pec in pari data, che annulla in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies della L. 241/90 e s.m.i., la determina dirigenziale n. 2/12/143, dell’8.06.2015, n. di catalogazione generale 997 del 12 giugno 2015, recante aggiudicazione definitiva della gara d’appalto per affidamento del servizio di supporto per la riscossione ordinaria e l’accertamento delle entrate tributarie nonché del Servizio di riscossione coattiva delle entrate tributarie e patrimoniali nonché della procedura di gara indetta con determina dirigenziale n. 2/12/176, del 12.06.2014, catalogazione generale 1134 del 19 giugno 2014 – Cod. CIG n. 5795515246 GARA n. 5634197;
b) di ogni atto preordinato, connesso e consequenziale, anche allo stato non conosciuto, tra i quali il provvedimento a firma della stessa Dirigente, in data 10.07.2015 prot. 35090, comunicato alla ricorrente a mezzo pec in data 13.07.2015, avente a oggetto comunicazione di avvio del procedimento per l’annullamento in autotutela dei provvedimenti sub a; la nota del Segretario Generale prot. 34903, del 9.07.2015, quella del Vice-Segretario Generale prot. 38950 del 5.08.2015 nonché quella della dirigente del Settore Finanza e Controllo prot. 38432 del 31.07.2015 in quest’ultima richiamata; il Regolamento per la disciplina delle entrate del Comune di Ercolano approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 25.02.2002 e integrato con le delibere dell’indicato C.C. n. 44 del 22.05.2009 e n. 7 del 7.02.2010, in parte qua e nella contestata ipotesi che se ne ritenga non infondata l’applicazione che dello stesso viene operata nei provvedimenti impugnati;
e per il risarcimento in forma specifica consistente nell’accertamento e dichiarazione del diritto della ricorrente a essere dichiarata vincitrice della gara annullata e dell’obbligo dell’Amministrazione a sottoscrivere con la stessa il conseguente contratto di affidamento del servizio;
nonché, nella denegata ipotesi che l’indicata domanda si renda non accoglibile, per il risarcimento del danno per equivalente per ammontare comprensivo di danno emergente e lucro cessante (quale quantificato in corso di causa), pregiudizio curriculare e, comunque, da mancata qualificazione professionale della società ricorrente;
come da richiesta integrata con motivi aggiunti depositati il 6.11.2015;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ercolano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 novembre 2015 la dott.ssa Gabriella Caprini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
I. La società ricorrente, aggiudicataria, impugna, unitamente agli atti presupposti, la determinazione di annullamento in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990, della determina dirigenziale di aggiudicazione definitiva della gara d’appalto indetta per affidamento del servizio di supporto per la riscossione ordinaria e l’accertamento delle entrate tributarie nonché del Servizio di riscossione coattiva delle entrate tributarie e patrimoniali.
II. A supporto del gravame deduce i seguenti motivi di diritto:
a) violazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione, del d.lgs. n. 163/2006, della l. 241/1990, con particolare riferimento all’art. 21 nonies, degli artt. 52, comma 5, del d.lgs. 15.12.1997, n. 446 e 42, comma 2, lett. e) del d.lgs. 18.8.2000, n. 267, del d.lgs. 267/2000 e della direttiva CE 50/92 modificata dalla direttiva 97/52/CE nonché violazione e falsa applicazione del regolamento comunale per la disciplina delle entrate e/o sua illegittimita’ in parte qua per irragionevolezza ed indebita interferenza del consiglio nell’attività di competenza dei dirigenti comunali;
b) eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto, travisamento dei fatti, omesso esame di circostanze di dirimente rilievo, difetto di motivazione, ingiustizia manifesta e violazione dei principi in tema di esercizio dell’autotutela, trasparenza, ragionevolezza, proporzionalità, imparzialità, libera concorrenza ed esercizio dell’impresa e conservazione dei provvedimenti amministrativi.
III. Si è costituita l’Amministrazione comunale intimata, concludendo per il rigetto del ricorso.
IV. All’udienza pubblica del 19.11.2015, fissata per la trattazione, la causa è stata introitata per la decisione.
V. Il ricorso è infondato quanto all’esercizio del potere di autotutela, fondato quanto alla richiesta di un ristoro patrimoniale per lesione da fatto lecito dannoso che, presuppone, a monte, una responsabilità di natura precontrattuale.
VI. Quanto al legittimo esercizio del potere di annullamento di ufficio, condivide il Collegio le argomentazioni poste alla base del provvedimento impugnato, costituenti adeguato supporto motivazionale della decisione assunta in via di autotutela.
VI.1. Invero, con riferimento all’illegittimità dell’atto ritirato, si osserva che la determina d’indizione della gara de quo e l’aggiudicazione che ne è conseguita sono state effettivamente adottate in palese violazione sia delle norme del Regolamento comunale per la disciplina delle entrate, e, precisamente dell’art. 6, concernente l’accertamento, che delle disposizioni legislative di cui agli artt. 52, comma 5, della l. n. 446/1997, in materia di gestione, e 42, comma 2, lett. e) del TUEL. Tali norme richiedono, infatti, ai fini dell’esternalizzazione dei servizi di competenza dell’ente locale legislativamente affidati in gestione diretta, una previa deliberazione del Consiglio comunale, che, nel caso di specie, risulta assente. La delibera d’indizione della gara pubblica non risulta, cioè, preceduta da alcuna valutazione dell’organo di indirizzo politico finalizzata all’individuazione della forma di gestione ritenuta più congrua.
VI.2. Dispongono, per quanto d’interesse, le disposizioni richiamate:
1) l’art. 6 del Regolamento citato: “La gestione di controllo dei tributi è effettuata in forma diretta, fino a quando il Consiglio Comunale non disponga diversamente”;
2) l’art. 52 del d.lgs. n. 446/1997, relativo alla potestà regolamentare generale degli enti locali (di cui il citato regolamento costituisce esatta applicazione, come tale esente da vizi):
“I regolamenti, per quanto attiene all’accertamento e alla riscossione dei tributi e delle altre entrate, sono informati ai seguenti criteri: a) l’accertamento dei tributi può essere effettuato dall’ente locale anche nelle forme associate previste negli articoli 24, 25, 26 e 28 della legge 8 giugno 1990, n. 142; b) qualora sia deliberato di affidare a terzi, anche disgiuntamente, l’accertamento e la riscossione dei tributi e di tutte le entrate, le relative attività sono affidate…”;
3) l’art. 42 del d.lgs. n. 267/2000, relativo alle attribuzioni dei consigli: “Il consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo politico – amministrativo. 2. Il consiglio ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali:… e) organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell’ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione” (comma 2, lett. e).
VI.3. Pertanto, come rettamente argomentato nella motivazione dell’atto di secondo grado:
“- il vizio de quo (indizione di gara d’appalto senza la preventiva autorizzazione del consiglio comunale) ha natura non solo formale, ma anche sostanziale atteso che, ai sensi del d.lgs. 446/1997 (e, in particolare, dell’art. 52, comma 5) spetta, certamente, al consiglio comunale individuare la migliore forma di gestione del servizio;
– la procedura viola, altresì, l’art. 42, comma 2, lett. e del TUEL che assegna, espressamente, alla competenza del consiglio comunale le deliberazioni in tema di “organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, conces
– compete, invece, ai dirigenti, ex art. 107 del medesimo TUEL, la gestione amministrativa di detti servizi.
Statuisce, in particolare, tale norma, al comma 1: “Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo”.
VI.4. Come evidenziato nell’atto di annullamento in autotutela, “l’esternalizzazione del servizio in una delle varie forme possibili previste dalla legge, non si evince “in modo automatico dalla lettura sistematica delle norme regolamentari” così come sostenuto nella determina dirigenziale n. 2/12/176 d’indizione della gara ma implica una espressa volontà del Consiglio comunale che, come detto, nella fattispecie manca”.
VI.5. Né, può sostenersi, secondo quanto riferito da parte ricorrente con il ricorso per motivi aggiunti, che l’indizione della gara all’esame su decisione, esclusiva, del dirigente di settore, trovi la sua giustificazione “in esecuzione delle direttive di indirizzo gestionale, già impartite dal Consiglio Comunale con atto n° 41 del 29.09.2003 relativamente alla esternalizzazione dei servizi in questione, per un importo complessivo presunto di €. 1.875.000,00 (unmilioneottocentosettantacinquemila/00) per anni 5 (cinque)”, sul presupposto che tale atto sarebbe già stato richiamato in precedenti determine dirigenziali con le quali l’Amministrazione comunale ha indetto gare, aggiudicate alla SO.G.E.T. S.p.a. terza qualificata nell’odierna procedura, per l’espletamento di servizi uguali o analoghi a quelli oggetto della gara de qua.
VI.5.1. L’infondatezza dell’assunto deriva da due ordini di ragioni.
In primo luogo, non è ravvisabile la dedotta simmetria nell’ambito dell’oggetto delle procedure:
a) la determina dirigenziale 24.04.2009 n. 2/9/134 riguardava esclusivamente l’affidamento in concessione dei soli tributi comunali minori, pubblicità, diritti di pubbliche affissioni e COSAP, come specificati nella delibera consiliare n. 41/2003, nonché la tassa Rifiuti Solidi Urbani giornaliera;
b) la determina n. 2/9/322 del 9.07.2010 concerneva, invece, la riscossione ordinaria e coattiva dell’Imposta Comunale degli Immobili e la riscossione coattiva delle sanzioni amministrative per violazione del Codice della Strada. La relativa gara, in particolare, era stata espletata per assicurare la continuità del servizio in concomitanza dell’approssimarsi della scadenza (31.12.2010) dell’incarico conferito alla concessionaria nazionale Equitalia S.p.A.;
c) la determina dirigenziale n. 2/12/176 del 12.06.2015, da ultimo annullata in autotutela, attiene ad un diverso e nuovo affidamento, concernente, nello specifico, il servizio di “supporto” per la riscossione ordinaria e coattiva (S1) nonché quello per l’accertamento delle entrate tributarie e patrimoniali (S2 e S3). Reca, pertanto, un oggetto più ampio rispetto a quello delle procedure richiamate, con ciò attuando una più incisiva esternalizzazione del servizio.
In secondo luogo, non può sottacersi che dall’analisi della richiamata delibera C.C. n. 41/2003, di presunta autorizzazione generalizzata del servizio di accertamento e riscossione tributi, non può non evincersi, invece, che la stessa avesse un oggetto peculiare e limitato, non utilmente evocabile per ulteriori e diversi affidamenti. Con la medesima delibera, invero, in osservanza dell’art. 10, comma 2, della l. n. 448/2001, da un lato, si procedeva alla rinegoziazione del contratto di affidamento in concessione del servizio di accertamento e riscossione dell’imposta comunale sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche affissioni e, dall’altro, si disponeva contestualmente anche l’affidamento del servizio di accertamento e di riscossione della COSAP – Canone Occupazione Suolo Pubblico, permanente e temporanea, senza procedura ad evidenza pubblica e per anni 5 prorogabili, alla GESTOR S.p.a., già affidataria del primo servizio rinegoziato.
Disponeva, in proposito, l’art. 10, comma 2, della legge citata, abrogato dal comma 1 dell’art. 10, L. 6 agosto 2013, n. 97, in adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea: “I comuni che abbiano in corso di esecuzione rapporti di concessione del servizio di accertamento e di riscossione dell’imposta comunale sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche affissioni possono avvalersi, previa rinegoziazione dei contratti in essere, dei titolari dei medesimi rapporti anche per la riscossione di altre entrate comunali e per le relative attività propedeutiche, connesse o complementari”.
VI.6. Deve essere, a tal proposito, disattesa anche la censura dedotta con il primo motivo di ricorso.
VI.6.1. Sostiene parte ricorrente che, comunque, l’oggetto della gara sarebbe composito, comprendendo, ex art. 1 del disciplinare, sia servizi di supporto (S1) per la riscossione (Imposta Unica Comunale) che di affidamento “in concessione” (Imposta comunale sulla pubblicità, diritti sulle affissioni pubbliche, canone occupazione suoli e aree pubbliche, S2, riscossione coattiva di ICI, TARSU, TARES, IUC e tutte le entrate tributarie e patrimoniali indicate, S3). Ora, a parere di parte ricorrente, per le attività di supporto, S1, non si ravviserebbe alcun trasferimento di funzioni -tanto che il Comune ne mantiene espressamente la titolarità- sicché non vi sarebbe alcuna necessità di autorizzazione consiliare mentre per le altre (S2 e S3), l’Amministrazione comunale avrebbe fatto sempre ricorso alla concessione del servizio a terzi, sino all’attualità, essendo, tra l’altro, allo stato, SO.G.E.T. S.p.a., un soggetto terzo, attuale gestore.
VI.6.2. Ora, a prescindere dalla dubbia ammissibilità del tentativo, strumentale, di frazionare idealmente l’oggetto dell’appalto, definito dalla stazione appaltante nell’esercizio della discrezionalità tecnica, ed esente, quanto a tale specifico profilo, da palesi vizi di irrazionalità, ritiene il Collegio, aderendo a quanto prospettato dalla difesa comunale, che, quanto al primo aspetto, anche i cosiddetti servizi di supporto all’accertamento e alla riscossione, per l’intrinseca estensione, rientrino nel concetto di affidamento a soggetto esterno, cd. esternalizzazione, che necessita, per le motivazioni già esposte, dell’autorizzazione consiliare. La permanenza della titolarità di funzioni pubbliche, legislativamente definite, in capo all’ente è profilo che caratterizza tutte le competenze amministrative, delle quali può essere delegato solo l’esercizio, più o meno ampio.
VI.6.3. E’, poi, irrilevante, quanto al secondo aspetto evidenziato, che, fino ad oggi, l’ente comunale abbia ripetutamente fatto ricorso, tra le varie forme di gestione, alla concessione del servizio a soggetti estranei all’Amministrazione seguendo il medesimo iter procedimentale: l’odierno sindacato è limitato agli atti oggetto del presente giudizio.
VI.7. Priva di pregio è, altresì, l’ulteriore censura, in subordine dedotta, con la quale parte ricorrente lamenta la violazione del principio di conservazione, nelle sue varie forme, siano esse la conferma o la convalida, dell’atto illegittimo (l’affidamento del servizio ad un soggetto esterno, senza previa delibera consiliare), che meglio avrebbero tutelato l’interesse pubblico al buon andamento dell’azione amministrativa in presenza di documentate carenze della struttura organizzativa pubblica.
VI.8. Vero è che sarebbe stata possibile la convalida dell’atto viziato ricorrendo ad una autorizzazione ex post da parte dell’organo politico di indirizzo (art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990), ma tale scelta rientra nell’esercizio della discrezionalità dell’Amministrazione, deputata all’individuazione delle forma di gestione ritenuta, tra le varie soluzioni previste dalla normativa vigente, più economica e funzionale al raggiungimento dell’interesse della collettività locale, senza che dall’omesso esercizio di tale potere possano desumersi palesi vizi d’irragionevolezza in presenza, comunque, dell’illegittimità della procedura e del provvedimento finale conclusivo, poi ritirato, i cui effetti sarebbero gravati sulla finanza pubblica.
VI.9. Con riferimento, infine, alla ricorrenza degli altri presupposti previsti per il legittimo esercizio del potere di autotutela, lo stesso provvedimento gravato motiva, condivisibilmente, in ordine alla ragionevolezza del termine, essendo “trascorsi appena 30 giorni” dalla comunicazione della aggiudicazione definitiva e “in considerazione del fatto che, ad oggi, non risulta né avviato il servizio, né tanto meno stipulato il contratto di appalto”, e alla prevalenza dell’interesse pubblico.
Così argomenta, esaustivamente, il provvedimento gravato, come integrato, per relationem, dalla comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’annullamento d’ufficio: “- in sede, di comparazione degli interessi in gioco, rispetto ad interessi privati del soggetto aggiudicatario (peraltro, di natura prettamente economica), risulta assolutamente preminente quello pubblico al ripristino della legalità violata (obiettivo assolutamente primario della p.a.), nonché a consentire all’organo (politico) competente, ovvero il consiglio comunale, di individuare, tra le varie soluzioni previste dalla normativa vigente in materia, la forma di gestione del servizio più efficace, efficiente ed economico” (gestione diretta, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione, partecipazione dell’ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione).
Quanto all’interesse pubblico, non va sottaciuto che l’atto oggetto di autotutela avrebbe prodotto un danno permanente per l’amministrazione consistente nell’esborso di danaro pubblico senza idoneo titolo con ingiustificato vantaggio per la società ricorrente.
VI.10. Deve, pertanto concludersi per la legittimità del provvedimento in autotutela, de quo, la cui adozione è stata subordinata: “ad una idonea motivazione circa la natura e la gravità delle anomalie verificatesi nonché alla sussistenza di un interesse pubblico attuale alla sua eliminazione non coincidente con il mero ripristino della legalità violata; alla comparazione tra l’interesse pubblico e quello privato oltre che alla ragionevole durata del tempo intercorso tra l’atto illegittimo e la sua rimozione” (Cons. St., sez. IV, 21.09.2015, n. 4379).
VII. E’, invece, meritevole di accoglimento la richiesta di indennità (rectius risarcimento del danno) derivante dall’adozione di un atto legittimo, dovendosi riconoscere una responsabilità di natura precontrattuale della P.A. per la violazione delle regole di correttezza e buona fede nello svolgimento delle trattative. Tale forma di responsabilità è ravvisabile per avere l’Amministrazione comunale coinvolto la società ricorrente in trattative sostanzialmente inutili in presenza, cioè, di una procedura palesemente illegittima, come tale, suscettibile di annullamento, rivelandosi la condotta del Comune indiscutibilmente negligente.
“La responsabilità precontrattuale della p.a. è configurabile in presenza di affidamenti suscitati nell’impresa da provvedimenti poi rimossi, potendo il privato aver confidato nella possibilità di diventare affidatario e, ancor più (in ipotesi di aggiudicazione revocata) nella disponibilità di un titolo che la abilitava ad accedere alla stipula del contratto” (T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II 17 agosto 2015 n. 1092; Cons. di St., sez. III, 29 luglio 2015, n. 3748).
Si è, infatti, osservato che: “la responsabilità precontrattuale è una responsabilità da comportamento, non da provvedimento, che incide non già sull’interesse legittimo pretensivo all’aggiudicazione, ma sul diritto di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali e, pertanto, sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illegittime frutto dell’altrui scorrettezza. In sostanza, anche i soggetti pubblici, sia nell’ambito di trattative negoziali condotte senza procedura di evidenza pubblica, sia nell’ambito di procedure di gara, sono tenuti ad improntare la propria condotta al canone di buona fede e correttezza scolpito nell’art. 1337 c.c., omettendo di determinare nella controparte privata affidamenti ingiustificati ovvero di tradire, senza giusta causa, affidamenti legittimamente ingenerati” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 2 settembre 2015, n. 11008; T.A.R. Piemonte, Torino, sez. II, 28 luglio 2015, n. 1238).
“Dette regole, “di validità” e “di condotta”, operano su piani distinti: non è necessaria la violazione delle regole di validità per aversi responsabilità precontrattuale e, viceversa, la inosservanza delle regole di condotta può non determinare l’invalidità della procedura di affidamento” (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 2 settembre 2015 n. 1918). Invero, “la responsabilità precontrattuale della P.A. non è responsabilità da provvedimento, ma responsabilità da comportamento, per la quale non rileva la legittimità del provvedimento adottato nella procedura ad evidenza pubblica, ma la correttezza del comportamento tenuto durante le trattative e la formazione del contratto” (Cassazione civile sez. I, 12 maggio 2015 n. 9636).
VII.1. Ciò posto, “in caso di responsabilità precontrattuale della p.a., non può essere richiesto il danno da esecuzione del contratto (che non vi è stato), né il danno curriculare, il quale presuppone l’aggiudicazione e l’esecuzione della prestazione contrattuale, attenendo entrambi all’interesse positivo. In favore della società danneggiata, pertanto, può essere riconosciuto soltanto il danno emergente costituito dalle spese inutilmente sostenute per la partecipazione alla gara, ove non sia fornito alcun principio di prova in ordine al lucro cessante (tale prova avrebbe dovuto essere data, quantomeno, attraverso l’allegazione di proposte contrattuali sfumate a causa dell’impegno richiesto dalla partecipazione alla gara successivamente annullata)”.
L’affidamento deluso, in questo caso, che è ben altra cosa dall’utile di impresa non concretamente realizzato, attesa l’illegittimità della procedura, può e deve essere riconosciuto, nei limiti del cd. interesse negativo, “da intendersi come interesse a non investire inutilmente tempo e risorse economiche, partecipando a trattative destinate a rilevarsi inutili a causa del comportamento scorretto della controparte” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 2 settembre 2015, n. 11008; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 2 settembre 2015, n. 1918).
VII.2. “Al danno emergente da liquidarsi in caso di accertata responsabilità precontrattuale della p.a. devono essere aggiunti gli importi della rivalutazione e gli interessi legali sulla somma rivalutata. Avendo tale somma natura risarcitoria e costituendo un debito di valore, la rivalutazione dovrà essere computata a partire dal concretizzarsi dell’evento dannoso, consistente nella definitiva perdita delle somme investite per effetto del provvedimento di auto annullamento” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 2 settembre 2015, n. 11008).
VII.3. In conclusione, il ricorso deve essere respinto quanto alla domanda di annullamento del provvedimento di ritiro, in autotutela, dell’aggiudicazione e accolto limitatamente alla domanda d’indennizzo, rectius di risarcimento per il danno subito a seguito dell’adozione dell’atto lecito, concretandosi una responsabilità di tipo aquiliano avente natura precontrattuale.
VIII. Tanto premesso, il Collegio ritiene equo, valutate tutte le circostanze di fatto e i presupposti di diritto, quantificare l’ammontare del risarcimento, nei limiti dell’interesse negativo, nella misura pari al doppio del valore del C.U., somma dovuta dal momento dell’avverarsi del fatto dannoso, ovvero dalla data dell’adozione del provvedimento di annullamento d’ufficio (6.08.2015), sul cui ammontare vanno, pertanto, calcolati la rivalutazione monetaria e gli interessi legali.
IX. Attesa la parziale soccombenza dell’Amministrazione intimata, sono poste a carico della stessa anche una quota parte delle spese e competenze di giudizio, da liquidarsi, in via equitativa, in favore di parte ricorrente, come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta) pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
a) lo respinge, quanto alla domanda di annullamento del provvedimento gravato;
b) accoglie la domanda di risarcimento del danno condannando l’Amministrazione resistente al pagamento, in favore della medesima parte ricorrente, in via equitativa, della somma di €. 12.000,00 (dodicimila/00);
c) condanna, altresì, la medesima Amministrazione comunale alla rifusione delle spese di giudizio, quantificate,pro quota, in €. 4.000,00 (quattromila/00), oltre C.P.A. e I.V.A..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Domenico Nappi, Presidente
Pierluigi Russo, Consigliere
Gabriella Caprini, Consigliere, Estensore

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione V – Sentenza – 2/2/2016 n.607 proviene da Giustamm.

Pres. FF, Est. Di Nezza

Sulla validità del provvedimento emesso dal Gse in materia di impianti di energia elettrica e biogas della ricorrente ViIlaservices Spa.

Ambiente-Energia Elettrica e Biogas- Verifica Unicità Impianto – Data Entrata in Esercizio.

Sulla validità del provvedimento emesso dal Gse in materia di impianti di energia: la qualificazione unitaria degli impianti di energia elettrica e biogas non contrasta con la normativa di riferimento e con l’effettiva configurazione impiantistica. L’unicità della data discende dall’accertata unitarietà dell’impianto.

N.01431/2016REG.PROV.COLL.

N. 11156/2013 REG.RIC.

      REPUBBLICA ITALIANA
                                                                IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
        Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
      (Sezione Terza Ter)
               ha pronunciato la presente
                                                                                    SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11156 del 2013, proposto da:
Villaservices.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Filippo Lubrano, Enrico Lubrano e Antonio Avino Murgia, elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, Via Flaminia n. 79;
contro
GSE – Gestore dei servizi energetici s.p.a., in persona del Direttore Affari legali e societari, rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Aristide Police, Paolo Roberto Molea, Maria Antonietta Fadel e Antonio Pugliese, elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, Via di Villa Sacchetti n. 11;
Ministero dello sviluppo economico, Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, in persona dei rispettivi Ministri in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, sono domiciliati;
per l’annullamento
– della comunicazione del GSE prot. P20130159136 del 26.7.2013, mai formalmente comunicata alla ricorrente ma da questa appresa il 6.8.2013, con cui il Gestore ha tra l’altro comunicato che:
a) “la sezione discarica e la sezione biologica costituiscono un unico impianto”;
b) “l’impianto è da ritenersi in esercizio dal 22 aprile 2004, data di rilascio, da parte della Commissione di collaudo incaricata dalla stazione appaltante, del certificato di ultimazione dei lavori e delle prestazioni, il quale attesta che ‘i valori di produzione di biogas ed energia elettrica, sono in linea con i dati di progetto in relazione agli RSU conferiti’”;
c) “per gli impianti entrati in esercizio entro il 31 dicembre 2007, il GSE rilascia i CV per 12 anni, limitatamente all’energia elettrica incentivata ascrivibile ad alimentazione da fonti rinnovabili”;
d) “al fine dell’emissione dei certificati verdi spettanti, il produttore dovrà comunicare la nuova data di entrata in esercizio commerciale, fermo restando quanto disposto dall’art. 2, comma 1, lettera p)”;
e) “sulla base della norma UNI 10458 e della Delibera Aeeg 2/06, l’energia elettrica netta Ei, riconosciuta all’impianto, alimentato da due differenti fonti, verrà determinata dalla somma dei contributi derivanti da:
– l’energia elettrica netta incentivabile (Ei) della sezione biologica da calcolare come differenza tra l’energia elettrica lorda prodotta (El), come integrata dai relativi gruppi di misura installati a bordo macchina (matr. 57101872), e la nuova quota forfettaria attribuita ai servizi ausiliari e alle perdite di linea e trasformazione, pari al 38,9% di El;
– l’energia elettrica netta incentivabile (Ei) della sezione discarica da calcolare come differenza tra l’energia elettrica lorda prodotta (El), come integrata dai relativi gruppi di misura installati a bordo macchina (matr. 57101871 e 57101873), e la nuova quota forfettaria attribuita ai servizi ausiliari e alle perdite di linea e trasformazione, pari al 3,54% di El”;
– per quanto occorrer possa, delle note del GSE prot. P2006006184 del 24.5.2006, P2006007018 del 13.6.2006 e P20130043322 del 28.2.2013;
– di ogni ulteriore atto in quanto lesivo dei diritti e degli interessi della ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 18 dicembre 2015 il cons. M.A. di Nezza e uditi i difensori delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato quanto segue in fatto e in diritto.
FATTO
Con ricorso spedito per le notificazioni a mezzo del servizio postale l’8.11.2013 (dep. il 22.11), la società in epigrafe, nel premettere di essere affittuaria di due impianti di produzione di energia elettrica realizzati dal Consorzio per la zona di sviluppo industriale di Villacidro (CIV), per i quali il GSE aveva accolto con provvedimento del 13.6.2006 l’istanza di qualificazione ex art. 4, co. 3, d.m. 24.10.2005, denominati CIV 2, alimentato a biogas da discarica, con potenza nominale di 2 MW ed entrato in esercizio il 12.7.2005, e CIV 1, alimentato a biogas da organico RSU e fanghi, con potenza nominale di 0,6 MW e in costruzione all’epoca della domanda di qualificazione (con data prevista di entrata in esercizio l’1.9.2006), ha impugnato il provvedimento del 26.7.2013, adottato dallo stesso GSE all’esito di una verifica espletata ai sensi degli artt. 24, co. 3, d.m. 6.7.2012 e 42 d.lgs. n. 28/2011, recante (tra l’altro) accertamento dell’unicità dell’impianto, individuazione di una sola data di entrata in esercizio e determinazione della quota di energia ascrivibile ai servizi ausiliari.
A sostegno del ricorso ha dedotto:
1) Violazione di legge; eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza di motivazione o errata motivazione:
gli atti impugnati, e in particolare il provvedimento del 26.7.2013, sarebbero erronei nella parte relativa all’accertamento della pretesa unitarietà della configurazione impiantistica, risultando a dire della ricorrente attivi due distinti impianti, entrati in esercizio rispettivamente il 12.7.2005 (CIV 2) e il 21.11.2008 (CIV 1), ciò che rileverebbe sulla durata del periodo di incentivazione ex art. 10, co. 1, d.m. 18.12.2008 (12 anni per quelli entrati in esercizio prima 31.12.2007 e 15 anni per gli impianti attivati dopo tale data); a tale proposito:
– il Gestore non avrebbe motivato le sue conclusioni, presumibilmente discendenti dalla definizione di impianto quale “insieme di opere e dei macchinari, funzionali all’utilizzo e/o alla produzione della fonte rinnovabile, e dei gruppi di generazione dell’energia elettrica, posti a monte del punto di connessione della rete con obbligo di connessione di terzi”, di cui alla deliberazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas n. 1/09 (all. A, art. 1), e dalla qualificazione del secondo impianto alla stregua di “potenziamento” del primo; sennonché, muovendo dalla corrente nozione di “impianto” (“complesso di beni, impiegati in maniera coordinata, idoneo alla produzione di un certo bene”) e dalle finalità dei regimi di sostegno in materia di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili (ricavabili anche dalle premesse del d.m. 24.10.2005 e dell’art. 24, co. 2, lett. a, d.lgs. n. 28/2011), non sarebbe possibile disconoscere l’autonoma capacità, tanto del CIV 1 quanto del CIV 2, di generare energia da fonte rinnovabile, con conseguente “diritto” di ciascuno di essi di beneficiare dei certificati verdi;
– non si verterebbe cioè né in ipotesi di “potenziamento”, secondo la definizione data dai due dd.mm. 24.10.2005 rilevanti nella specie, o ai sensi del d.m. 6.7.2012 (art. 2, co. 1), recante precisa distinzione tra impianti alimentati da “gas di discarica” e da “gas di depurazione” (all. 2, punto 1.1), a riprova dell’impossibilità di potenziare un impianto utilizzante biogas da organico RSU e fanghi affiancandogliene un altro al contrario utilizzante biogas da discarica, né in quella di “sezioni” di unico impianto, proprio perché una singola “sezione”, a differenza di quanto avverrebbe per ciascuno dei due stabilimenti della ricorrente, non sarebbe da sola idonea a produrre il bene finale (come attestato dalla norma UNI 10458, punto 3.62);
– il Gestore avrebbe cioè ritenuto erroneamente ammissibile il potenziamento di un impianto attraverso uno stabilimento alimentato da fonte diversa, non risultando conferente l’osservazione, riportata nella nota del 28.2.2013 (P20130043322), secondo cui “le due sezioni dell’impianto sono interconnesse mediante due tubazioni per il recupero termico dai GenSet afferenti alla sezione discarica, le quali vanno ad innestarsi sulle tubazioni del circuito termico della sezione biologica per il riscaldamento dei digestori”, posto che il CIV 2 sarebbe il “fruitore/utilizzatore” dell’energia termica recuperata e ceduta dal CIV 1 (ciò in quanto “il motore che genera l’energia elettrica presso il CIV 1 produce anche l’energia termica che, attraverso la tubazione in parola, viene utilizzata nell’impianto CIV 2”); tanto più alla luce dei chiarimenti resi dalla ricorrente in sede di sopralluogo sull’inattività del sistema di interconnessione (ed essendo risultate la tubazioni di recupero termico “intercettate da apposite valvole”);
2) Violazione di legge ed eccesso di potere:
(a) quanto alla determinazione dell’energia netta (Ei) in base alla stima dell’incidenza dei “servizi ausiliari” e delle “perdite di trasformazione BT/MT” (v. epigrafe, lett. e), stabilita all’esito del sopralluogo (nota GSE 28.2.2013), il Gestore, che avrebbe già applicato un’aliquota del 2% dell’energia lorda per le annualità 2008 e 2009, oltre a non avere osservato nulla in merito alle contestazioni della ricorrente sui “servizi ausiliari” della sezione biologica (risultando la percentuale del 37,7% incongruente con i consumi dei macchinari definibili “servizi ausiliari di centrale”, consistenti nelle utenze relative alla “soffiante 60 AN 005 di alimentazione del biogas alla caldaia e al generatore” e allo “scambiatore di calore per il raffreddamento del generatore”; nota del 20.3.13), si sarebbe del tutto disinteressato della genesi dell’assorbimento energetico (a es. stabilendo la quantità di energia impiegata dai servizi ausiliari nei periodi di fermo dei gruppi di generazione); in questa ottica, sarebbe irrilevante l’assenza di contatori;
(b) sarebbe altresì erronea l’individuazione di un’unica data di entrata in esercizio (22.4.2004; v. epigrafe,
lett. b), dovendosi invece distinguere tra CIV 2, per il quale il produttore avrebbe indicato nell’istanza di qualificazione la data del 12.7.2005, determinata in riferimento non già al funzionamento in sede di collaudo, ma al momento in cui “l’impianto inizi regolarmente a funzionare”, e CIV 1, entrato in esercizio in epoca non antecedente al 21.11.2008, data della sottoscrizione del “regolamento di esercizio in parallelo” (qui sarebbe rilevante il certificato di collaudo, nel quale si sarebbe dato atto dell’avvenuta produzione di energia nel periodo intercorrente tra l’ultimazione dei lavori, risalente al gennaio 2008, e il collaudo stesso, effettuato il 5.6.2009).
Si sono costituiti in resistenza il GSE (11.12.13) e le intimate amministrazioni statali (21.1.14).
All’odierna udienza, in vista della quale il GSE ha depositato documenti (6.11) e memorie (17.11) e il ricorrente note di replica (26.11.15), il giudizio è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Il primo motivo, con cui la ricorrente assume che la qualificazione unitaria degli impianti CIV 1 e CIV 2 contrasterebbe con la normativa di riferimento e con l’effettiva configurazione impiantistica, è infondato, risultando l’accertamento del Gestore immune dai vizi dedotti.
Esso è anzitutto coerente con l’iniziale attribuzione di una sola qualifica IAFR (mem. 17.11.15).
A seguito dell’istanza presentata dal Consorzio di Villacidro il 10.5.2006 (all. 10 res.), con provvedimento del 19.6.2006 il Grtn riconosceva per l’appunto la qualifica IAFR (n. 1785) all’“impianto a biogas da 2,60 MW denominato ‘CANNAMEDA CIV’ sito in località Cannameda nel Comune di Villacidro” (v. all. 8, “oggetto”), riferendosi sempre all’“impianto a biogas” (in tal senso è particolarmente significativa l’indicazione della potenza, che coincide con la somma delle potenze delle sezioni CIV 1 e CIV 2).
Inoltre, pur volendosi prescindere dai profili di tardività eccepiti dalla parte resistente in riferimento alla mancata tempestiva impugnazione dell’atto del 2006 (censurato soltanto con l’odierno ricorso), con conseguente acquiescenza del produttore rispetto all’assetto d’interessi ivi delineato (v. le repliche della ricorrente sul punto, mem. 26.11.2015, nn. 1 e 2), è dirimente, sul piano sostanziale, l’incontestata situazione di “interconnessione funzionale” tra le due sezioni, a nulla valendo opporre che detta interconnessione non fosse (né fosse stata) attiva (mem. 26.11.15).
Nel proprio “rapporto finale” gli ispettori del Gestore, acclarata la mancata utilizzazione, al momento del sopralluogo e in epoca antecedente, dell’“energia termica recuperabile dai vari motori” (oltre che la situazione di chiusura delle “flange di collegamento” delle tubazioni), hanno tuttavia precisato come il produttore avesse dichiarato di voler “‘autoconsumare’ l’energia termica recuperata dai GenSet” della sezione discarica “per il necessario riscaldamento dei fermentatori” (con esclusione di recupero di energia termica dalla sezione anaerobica), avendo a tal fine “predisposto un innesto delle tubazioni […] del recupero termico di tali gruppi, nelle attuali tubazioni provenienti dalla caldaia presente”. E hanno concluso come mediante dette tubazioni “le due ‘sezioni’ dell’impianto […] risultano essere chiaramente interconnesse tra di loro tali da potersi considerare un unico impianto” (v. all. 5 res., par. 8.5 “Interconnessione funzionale”, con documentazione fotografica).
Tali risultanze – sottoposte al produttore per eventuali osservazioni (nota 28.2.13, pagg. 7 ss., all. 4 res.), esaminate dalla commissione di verifica sugli impianti di produzione, che ha dato atto dell’unico rilievo del produttore, secondo cui “l’energia termica dei gruppi da 1064 kW non è attualmente recuperata è previsto l’utilizzo per l’impianto anaerobico” (verbale dell’11.7.2013, all. 2 res., pagg. 32 e 35), e da ultimo riportate nel provvedimento del 26.7.2013 (all. 1 res.) – resistono alle censure prospettate dalla ricorrente.
In particolare, sono inconferenti le circostanze: i) dell’autonomia delle sezioni, dimostrata dall’attitudine di ciascuna di produrre energia indipendentemente dall’altra; ii) dell’inattività delle interconnessioni (“intercettate mediante apposite valvole”; la ricorrente adduce in proposito che sarebbe spettato al Gestore provare l’avvenuto funzionamento delle medesime, non potendo essere ribaltato su di essa l’onere di dimostrare che “l’interconnessione non sia mai stata attiva”; mem. 26.11.15 res.).
Ciò in quanto l’“interconnessione funzionale” è una caratteristica oggettiva e strutturale dell’impianto, siccome progettato e poi in concreto realizzato, sulla cui sussistenza non può incidere un elemento soggettivo e volontaristico quale la decisione del produttore di non consentire il pur possibile (stante l’esistenza di tubazioni di collegamento) passaggio del flusso di calore dall’una sezione all’altra.
In questa ottica, non rileva che al momento del sopralluogo i due “impianti” funzionassero in modo autonomo, né, soprattutto, che avessero funzionato sempre così (indipendentemente dalla prova di tale circostanza), trattandosi comunque di un assetto generativo discendente, giova ripetere, da un’opzione del produttore, una scelta aziendale, per giunta non irrevocabile (e che anzi il produttore stesso aveva già stabilito di rivedere, come attestato dalle dichiarazioni raccolte in sede ispettiva).
Va pertanto condiviso l’assunto del GSE, secondo cui “dal punto di vista tecnico la Villaservice ben potrebbe fornire calore ai digestori della sezione biologica (nella prospettiva del funzionamento dell’impianto, c’è la necessità di mantenere una adeguata temperatura per garantire il processo di digestione stessa) recuperandolo dal circuito termico dei due GenSet afferenti la sezione discarica” (ciò che si spiegherebbe con la scarsa efficienza della caldaia integrativa alimentata a biogas, comportante sottrazione del combustibile destinato alla produzione di energia incentivabile), con la conclusione che “il processo di digestione anaerobica” della sezione biologica “necessita del mantenimento di determinate temperature”, ottenute e mantenute col riscaldamento dei digestori anche per mezzo del calore prodotto dalla sezione discarica (mem. 17.11.15, pagg. 14 ss.).
In considerazione di quanto detto, si rivelano ininfluenti le doglianze (prospettate nella prima parte del primo motivo) incentrate sulle definizioni normative di “impianto”, di “sezione” di impianto e di “potenziamento”, e sull’unicità del punto di connessione, elemento che in effetti corrobora la riscontrata unitarietà dell’impianto.
Né rileva la pretesa differenza di combustibile utilizzato dai generatori (“biogas da discarica” e “biogas da depurazione”), potendosi condividere le osservazioni del Gestore (più che sulla dedotta unicità del combustibile, trattandosi in entrambi i casi di biogas) sui riflessi meramente economici discendenti da tale differenziazione e sulla sua ininfluenza nel caso di specie (applicandosi all’impianto il regime tariffario del d.m. 24.10.2005, con i correttivi apportati dal d.m. 18.12.2008; mem. 17.11.15, pag. 19).
2. Il secondo motivo si articola in due aspetti, attinenti al computo dell’energia netta incentivabile e alla data di entrata in esercizio.
2.1. Cominciando da quest’ultimo profilo, la società istante, coerentemente con l’impostazione di fondo del ricorso, contesta il riconoscimento di una data di esercizio unica, peraltro erronea in quanto individuata prendendo a riferimento il collaudo del CIV 2 (22.4.2004) e non il momento dal quale l’impianto avrebbe iniziato a funzionare regolarmente (12.7.2005, data indicata nella domanda di qualificazione).
Anche tali censure vanno disattese.
L’unicità della data discende infatti dall’accertata unitarietà dell’impianto, mentre la definizione dell’art. 2, co. 1, lett. m), d.m. 18.12.2008, secondo cui la “data di entrata in esercizio di un impianto è la data in cui si effettua il primo funzionamento dell’impianto in parallelo con il sistema elettrico […]”, individua il “momento temporale certo per l’individuazione del regime incentivante applicabile all’iniziativa”, in concreto coincidente con la “prima chiusura del circuito” (i.e. con la prima circolazione dell’energia; v., della Sezione, la sent. 21 gennaio 2013, n. 631).
Il Gestore assume, poi, di aver “ritenuto ragionevole” individuare, tra il momento del completamento dell’impianto (9.11.2001) e quello del verbale di collaudo attestante l’avvenuta produzione di energia (22.4.2004), questa seconda data come “quella di entrata in esercizio della sezione biologica (e, conseguentemente, dell’intero unico impianto)”, “in assenza di altre (e più precise e circostanziate) evidenze” (mem. 17.11.15, pag. 22).
La ricorrente sottopone a critica non questo specifico assunto, ma più in generale il ragionamento del GSE laddove avrebbe contraddittoriamente reputato di desumere l’elemento in questione dal collaudo del CIV 2, ossia da un fattore che attesterebbe la capacità di tale sezione di funzionare in modo autonomo e dunque di costituire di per sé un impianto (v. mem. 26.11.15, in cui si afferma, ancora, che gli impianti, pur funzionalmente autonomi e alimentati da diverse fonti, condividerebbero unicamente il punto di consegna alla rete, in linea con quanto consentito dai documenti tecnici del Gestore).
In proposito è sufficiente rinviare alle precedenti considerazioni sul tema dell’interconnessione funzionale e sull’ininfluenza dell’autonoma capacità produttiva delle sezioni CIV 1 e CIV 2.
2.2. Quanto ai servizi ausiliari, la ricorrente, ricordato che il GSE aveva già stimato nel 2% la quota di energia assorbita (per le annualità 2008 e 2009) e affermata l’irrilevanza dell’assenza di strumenti di misurazione, censura l’omessa valutazione delle osservazioni rassegnate in sede di procedimento di verifica e il difetto di istruttoria della determinazione conclusiva, in quanto, a suo dire, il Gestore non avrebbe approfondito la “genesi” dell’assorbimento energetico e avrebbe determinato, per la sezione biologica, un’aliquota (37,7%) del tutto ingiustificata alla luce dei consumi ascrivibili alla soffiante di alimentazione del biogas e allo scambiatore di calore per il raffreddamento del generatore.
Le censure sono infondate (sui servizi ausiliari v., di questa Sezione, la sent. 10 ottobre 2013, n. 286; v. anche, in materia di determinazione dell’energia netta incentivabile, ex aliis, Cons. Stato, sez. VI, 1° dicembre 2014, n. 5946, e 30 dicembre 2014, n. 6430).
Il menzionato “rapporto finale” dà adeguatamente conto delle valutazioni del Gestore (all. 5 res., par. 9.1, pagg. 45 ss.), essendo sufficiente esaminare le schede relative a ciascuna delle due sezioni per avvedersi della compiutezza dell’istruttoria. In tali schede sono infatti analiticamente elencati i dispositivi indicati dal produttore con gli inerenti dati tecnici (si tratta, come ricordato dalla parte resistente, di 26 utenze per la sezione biologica e 11 per quella discarica, desunte dai dati trasmessi dal produttore) e sono richiamati i conferenti parametri normativi (delib. Aeeg n. 2/06 e, quanto alla sezione biologica, norma UNI 10458).
Si può notare come tali precise indicazioni richiedessero ben più che la generica contestazione affidata alla nota del 20.3.2013 (non sviluppata nell’atto introduttivo), con cui la ricorrente si è limitata a sostenere, oltre che l’eccessività e l’incongruenza del valore del 37,7%, la necessità di “concordare in contraddittorio quali utenze elettriche rientrano nella definizione in parola” e ha affermato come in tale novero andassero compresi soltanto due dispositivi (“soffiante di alimentazione del biogas” e “scambiatore di calore”), senza tuttavia spiegare perché gli altri dovessero esserne esclusi.
Del resto, il contestato modus procedendi discende dalla scelta – tutt’altro che ininfluente – del produttore di non installare strumenti di misura idonei a contabilizzare l’energia assorbita dai servizi in questione, non essendo nemmeno condivisibile l’aggiuntivo rilievo (addotto a pretesa dimostrazione delle carenze istruttorie) della mancata considerazione dei periodi di fermo dei generatori, alla luce del tenore della risposta resa nel corso dell’ispezione dallo stesso produttore (che ha dichiarato di non essere “in grado di stabilire la durata media degli eventuali fermi”; all. 6 res., pag. 8).
Da quanto detto segue altresì l’irrilevanza del dedotto vizio motivazionale, stante la preclusione alla statuizione caducatoria prevista dall’art. 21-octies, co. 2, l. n. 241/90 (in considerazione della correttezza sostanziale degli atti impugnati).
3. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.
La peculiarità e la novità delle questioni giustificano la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. III-ter, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 18 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Mario Alberto di Nezza, Presidente FF, Estensore
Maria Grazia Vivarelli, Consigliere
Anna Maria Verlengia, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/02/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III ter – Sentenza – 2/2/2016 n.1431 proviene da Giustamm.

Pres. e Est. Sapone

Sulla legittimità del decreto del Commissario ad acta avente ad oggetto l’approvazione dello schema di accordo/contratto previsto dall’art. 8-quinquies, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 nella parte in cui, mediante specifica clausola, obbliga la struttura privata ad accettare gli atti connessi alla sottoscrizione dell’accordo e a rinunciare ad ogni azione legale avverso gli atti medesimi.

1. Art. 8-quinquies, d.lgs. n. 502/1992 – Accordi contrattuali – Clausole contrattuali – Clausola di salvaguardia.
 
2. Art. 8-quinquies, d.lgs. n. 502/1992 – Accordi contrattuali – Clausole contrattuali – Clausola di salvaguardia – Autonomia negoziale – Sanità pubblica – Libero mercato – Accreditamento – Livelli essenziali – Diritto alla salute.
 
3. Diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale – Art. 24, Cost. – Livelli essenziali – Art. 8-quinquies, d.lgs. n. 502/1992 – Accordi contrattuali – Clausole contrattuali – Clausola di salvaguardia – Controllo della spesa sanitaria – Diritto alla salute – Diritti fondamentali.
 

1. É legittimo il decreto del Commissario ad acta avente ad oggetto l’approvazione dello schema di accordo/contratto previsto dall’art. 8-quinquies, d.lgs. n. 502/1992 nella parte in cui, mediante specifica clausola, obbliga la struttura privata a rinunciare ad ogni azione legale avverso gli atti connessi alla sottoscrizione dell’accordo (i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e di ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto), se tali atti sono già adottati, conosciuti o conoscibili ovvero se si riferiscono a contenziosi già in essere, non, invece, se essi non sono ancora adottati ovvero si riferiscono a contenziosi futuri, posto che in tali casi l’oggetto della rinuncia diverrebbe indeterminato.
 
2. La clausola apposta allo schema di accordo/contratto di cui all’art. 8-quinquies, d.lgs. n. 502/1992 che obbliga la struttura privata a rinunciare ad ogni azione legale avverso gli atti connessi alla sottoscrizione dell’accordo (i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e di ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) è da ritenere espressione dell’autonomia negoziale delle parti, pubblica e privata. Pertanto, la struttura privata ha facoltà di operare nell’ambito della sanità pubblica oppure nell’ambito del mercato libero; cionondimeno, ove decidesse di operare nell’ambito della sanità pubblica essa avrebbe il dovere di rispettare i limiti di natura finanziaria entro cui quest’ultima è chiamata ad operare, al fine di soddisfare beni costituzionali di superiore valore, quali i livelli essenziali relativi al diritto alla salute.
 
3. La clausola apposta allo schema di accordo/contratto di cui all’art. 8-quinquies, d.lgs. n. 502/1992 che obbliga la struttura privata a rinunciare ad ogni azione legale avverso gli atti connessi alla sottoscrizione dell’accordo non lede il diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale di cui all’art. 24, Cost., riconosciuto in capo (anche) alla struttura privata, in quanto concepita per assicurare, nei periodi di stringenti risorse finanziarie, il controllo della spesa sanitaria, atto, a sua volta, a garantire la tutela di un preminente interesse pubblico, ovverosia la corretta e appropriata fornitura del (primario) servizio della salute alla popolazione. In tale circostanza, viene, dunque, recepito quell’indirizzo giurisprudenziale fornito dalla Corte costituzionale con sentenza 22 ottobre 2014, n. 238, secondo il quale il diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale può essere limitato nel caso in cui sussista un interesse pubblico riconoscibile come potenzialmente preminente, concernente, nel caso di specie, la corretta e appropriata fornitura del servizio della salute alla popolazione.
 

N. 01446/2016 REG.PROV.COLL.
N. 10433/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso integrato da motivi aggiunti n.10433 del 2015 proposto da Panoramica spa, in qualità di gestore della Casa di Cura privata Villa Pia, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, dagli avv.ti Vito Bellini, Maria Luisa Bellini e Giuseppe Graziosi presso il cui studio in Roma, Via Orazio n.3, è elettivamente domiciliata;
contro
– il Commissario ad acta nominato con deliberazione del Consiglio dei Ministri del 21.3.2013 per la prosecuzione del piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione Lazio rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato press
– la Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Nicola Sabato ed Elena Prezioso ed elettivamente domiciliata presso la sede dell’Avvocatura Regionale in Roma, Via Marcantonio Colonna n.27, è eletti
– Azienda USL ROMA D, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio;
per ottenere:
– con il ricorso principale l’annullamento:
del Decreto del Commissario ad acta n.U00324 del 6.7.2015 avente ad oggetto l’approvazione dello schema accordo/contratto ai sensi dell’art.8 quinquies del D.lgvo n.502/1992 e s.m.i. , trasmesso con nota dell’ASL RM D prot. 57182 del 20.7.2015, nella parte in cui all’art.17 – clausola di salvaguardia – obbliga la struttura privata a rinunciare ad ogni azione legale avverso gli atti connessi alla sottoscrizione dell’accordo;
– con i motivi aggiunti l’annullamento:
a) del Decreto del Commissario ad Acta n.U00555 del 20.11.2015 avente ad oggetto ” rettifica art.17, comma 17, dello schema di accordo/contratto ai sensi dell’art.8 quinquies del D.lgvo n.502/1992 e s.m.i approvato con U00324/2015 e della nota della Regione Lazio prot. 651850 del 26.11.2015;
b) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale.
 
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario Ad Acta del Piano di Rientro Dai Disavanzi del Settore Sanitario della Regione Lazio e della Regione Lazio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2016 il dott. Giuseppe Sapone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
Con il proposto gravame la società ricorrente, la quale gestisce la casa di cura accreditata con il SSR Villa Pia, ha impugnato il DCA, in epigrafe indicato, avente ad oggetto l’approvazione dello schema accordo/contratto previsto dall’art.8 quinquies del D.lgvo n.502/1992, nella parte in cui, art.17, è stata prevista la clausola la quale:
a) imponeva alla singola struttura sanitaria di rinunciare espressamente ” ad ogni controversia e/o istanza e/o azione intrapresa o da intraprendere nei confronti degli atti presupposti, prodromici, conseguenti e/o comunque connessi alla sottoscrizione del presente accordo, quali, ad esempio, provvedimenti di accreditamento, determinazione dei tetti di spesa, determinazione delle tariffe, e cioè in quanto e limitatamente al periodo in cui essi hanno efficacia sul presente contratto, rimanendo impregiudicate eventuali contestazioni o controversie o istanze o azioni relative agli anni precedenti e/o successivi, o comunque riguardanti rapporti non riferibili alla disciplina temporale e sostanziale del presente accordo”;
b) prevedeva che ” non è ammessa alcuna riserva di una delle parti al presente accordo/contratto nè contestuale nè successiva. Nel caso qualsivoglia riserva venisse unilateralmente apposta o comunque successivamente avanzata da una delle parti il contratto si intenderà automaticamente risolto ai sensi del precedente art.15 lett.f) e comunque non sarà sottoscrivibile per l’altra”.
L’impugnativa della clausola de qua è stata giustificata in quanto la ricorrente ha impugnato il DCA n.332 del 13.7.2015, nella parte in cui ha previsto a decorrere dal secondo semestre del 2015 la mancata contrattualizzazione relativamente all’attività di ostetricia per le strutture, come Villa Pia, che nel corso del 2014 avevano erogato meno di 500 parti, con la conseguenza che in forza della contestata clausola di salvaguardia la ricorrente si trova nell’impossibilità di sottoscrivere l’accordo di cui al citato art.8.
Il ricorso è affidato al seguente ed articolato motivo di doglianza:
Violazione e falsa applicazione dell’art.24 della Costituzione. Eccesso di potere. Carenza assoluta di motivazione.
Successivamente la ricorrente ha proposto motivi aggiunti di doglianza con i quali ha impugnato il DCA n.U00555 del 20.11.2015, il quale ha modificato parzialmente il citato art.17, stabilendo che “Con la sottoscrizione del presente accordo/contratto la struttura accetta espressamente, completamente e incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione delle tariffe, di determinazione dei tetti di spesa e ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto. In considerazione dell’accettazione dei suddetti provvedimenti ( ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe, di ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente accordo/contratto la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i suddetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati, conosciuti o conoscibili”.
Avverso la nuova versione modificativa dell’art.17 è stata dedotta la seguente censura:
Violazione e falsa applicazione dell’art.24 e 97 della Costituzione della Repubblica Italiana. Eccesso di potere. Contraddittorietà. Illegittimità derivata per violazione ordinanze Tar Lazio, sez.III quater n.4473/15, n.4475/15 e altre. Carenza assoluta di motivazione. Eccesso di potere. Sviamento.
Si sono costituite le intimate amministrazioni contestando analiticamente le prospettazioni ricorsuali e concludendo per il rigetto delle stesse.
Alla pubblica udienza del 26.1.2016 il gravame è stato assunto in decisione.
In primis deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso principale atteso che la clausola introdotta con il gravato DCA 324/2015 è stata integralmente sostituita dalla clausola di cui al DCA n.555/2015 contestata con i motivi aggiunti.
Non suscettibile di favorevole esame è il primo profilo di doglianza con questi ultimi dedotto e prospettante la violazione delle citate ordinanze di questa Sezione rese nella materia oggetto del presente contenzioso.
Al riguardo deve essere evidenziato che:
a) nelle suddetta ordinanze l’accoglimento dell’istanza cautelare proposta avverso la prima versione della clausola di salvaguardia era stato motivato “nella considerazione che l’Avvocatura Generale dello Stato aveva consigliato espressamente di modificare la clausola recata dalla analoga bozza di contratto per l’acquisto di prestazioni sanitarie da strutture private accreditate sopprimendo il riferimento ai contenziosi futuri, laddove di identico contenuto appare il riferimento ai “contenziosi da intraprendere” recata dall’art. 17 della bozza di contratto in questione”;
b) nella nuova versione la Regione ha recepito il suggerimento della Difesa Erariale in quanto è scomparso il riferimento ai contenziosi futuri riferibili a provvedimenti ancora non adottati, dato che la rinuncia ha ad oggetto contenziosi già in essere ovvero contenziosi che potranno essere proposti avverso provvedimenti che la struttura sanitaria già conosce o è in grado di conoscere, per cui viene meno l’indeterminatezza dell’oggetto della rinuncia che aveva giustificato l’adozione delle menzionate ordinanze.
Con l’altro profilo di doglianza Panoramica afferma che la clausola in questione, imponendo la sottoscrizione del contratto a condizione della rinuncia ai contenziosi de quibus, sarebbe violativa del diritto di difesa, giacché la mancata sottoscrizione condurrebbe alla sospensione dell’accreditamento laddove la sottoscrizione comprimerebbe il diritto di difesa a tutela di diritti e interessi legittimi.
Il Consiglio di Stato (con plurime ordinanze e da ultimo con ordinanza n.906/2015 pronunciate con riferimento a contenziosi aventi ad oggetto la medesima clausola introdotta dalla Regione Abruzzo sottoposta come la Regione Lazio ad un piano di rientro), ha affermato che “si è in presenza di oggettivi vincoli e stati di necessità rigorosamente quantitativi conseguenti al Piano di rientro al cui rispetto la regione è tenuta ai sensi della normativa vigente confermata da una consolidata e univoca giurisprudenza della Corte costituzionale; gli operatori privati non possono ritenersi estranei a tali vincoli e stati di necessità, che derivano da flussi di spesa che hanno determinato in passato uno stato di disavanzo eccessivo nella regione e che riguardano l’essenziale interesse pubblico alla corretta e appropriata fornitura del primario servizio della salute alla popolazione della medesima Regione per la quale gli stessi operatori sono dichiaratamente impegnati; le autorità competenti operano in diretta attuazione delle esigenze cogenti del Piano di rientro e del Programma operativo per tutti gli aspetti quantitativi e pertanto i medesimi non sono sostanzialmente negoziabili dalle parti come ha riconosciuto l’amplissima e univoca giurisprudenza di questa Sezione sui tetti di spesa; in questo contesto la sottoscrizione della clausola di salvaguardia (art. 20 dello schema negoziale), è imposta dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e dal Ministero della salute per esigenze di programmazione finanziaria, attraverso le prescrizioni elaborate all’esito della riunione del Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali tenutasi il 21.11.2013. Tale clausola di conseguenza equivale ad un impegno della parte privata contraente al rispetto ed accettazione dei vincoli di spesa essenziali in un regime come quello esistente in Abruzzo, sottoposto al Piano di rientro; d’altro canto, in caso di mancata sottoscrizione, l’autorità politico-amministrativa non avrebbe alcun interesse a contrarre a meno di non rendere incerti i tetti di spesa preventivati, né potrebbe essere obbligata in altro modo alla stipula…; pertanto si può escludere ad un primo esame la violazione del diritto costituzionale ad agire in giudizio a tutela dei propri diritti e interessi legittimi limitatamente agli aspetti quantitativi relativi alle concrete fattispecie in essere, dal momento che: a) la clausola è limitata a definire un conflitto già in essere o potenziale relativo a concrete e definite questioni; b) chi intende operare nell’ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa sanità pubblica è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto di salute; c) in alternativa, agli operatori resta la scelta di agire come privati nel privato; in tali circostanze dominate dalla esistenza di un grave disavanzo e dalla necessità di corrispondere comunque a superiori diritti costituzionali facenti capo alla generalità della popolazione, la clausola di salvaguardia, in quanto sia limitata ai rapporti già in essere o che vengano contestualmente stipulati e ai loro aspetti quantitativi, possa equivalere ad una formula transattiva necessaria in presenza di fattori e vincoli di ordine costituzionale e finanziario che sovrastano la volontà delle parti”.
Nella sostanza, il Consiglio di Stato, riconducendo la clausola in questione ad un regolamento contrattuale, ne fa discendere la natura transattiva (“in quanto sia limitata ai rapporti già in essere o che vengano contestualmente stipulati e ai loro aspetti quantitativi”), rimessa all’autonomia negoziale delle parti (pubblica e privata) non affatto “costrette” ad accettarla, posto che l’alternativa, per le strutture private, sarebbe rimanere nel mercato libero.
Ad abundantiam il Collegio sottolinea che:
1) come affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n.238/2014 il diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale può essere limitato purchè vi sia un interesse pubblico riconoscibile come potenzialmente preminente sul principio consacrato dall’art.24 della Costituzione;
2) nella materia oggetto del presente contenzioso, alla luce di quanto affermato dalle citate ordinanze del Consiglio di Stato, non può essere negata l’esistenza di tale interesse pubblico preminente, in quanto la contestata clausola è stata prevista per assicurare, in un periodo di stringenti restrizioni finanziarie, il controllo della spesa sanitaria, che costituisce una condicio sine qua non al fine di garantire la tutela dell’essenziale interesse pubblico alla corretta e appropriata fornitura del primario servizio della salute alla popolazione.
Alla luce di tali argomentazioni, pertanto, il profilo di doglianza de quo deve essere rigettato.
Pure non suscettibile di favorevole esame è l’altra censura prospettata con i motivi aggiunti con cui la società ricorrente ha fatto presente che la gravata clausola precluderebbe di censurare le modalità di ripartizione del finanziamento pubblico tra i diversi operatori, in quanto impedirebbe alle singole strutture sanitarie di contestare il trattamento penalizzante che potrebbero subire in sede di assegnazione dei tetti di spesa rispetto ad altre strutture a parità di condizioni (branche accreditate, numero di posti letto).
Al riguardo, in disparte la circostanza che la società ricorrente non ha in alcun modo dimostrato quali siano dettagliatamente queste condizioni che impongono un medesimo trattamento quantitativo in sede di assegnazione dei singoli budget di spesa e la sussistenza di una specifica disciplina che regolamenta tale materia, il Collegio osserva che il preteso ed eventuale trattamento deteriore rispetto ad altre simili strutture comporterebbe unicamente che sia ridimensionato il budget assegnato a queste ultime e non che sia incrementato il budget della struttura penalizzata.
Ciò premesso, il proposto gravame in parte deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e in parte deve essere rigettato.
La peculiarità e la novità delle questioni trattate giustificano la compensazioni delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione III quater, definitivamente pronunciando sul ricorso n.10433 del 2015, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e in parte lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Sapone, Presidente FF, Estensore
Pierina Biancofiore, Consigliere
Alfredo Storto, Consigliere

IL PRESIDENTE, L’ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/02/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

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Graffeo, Albo

TRIBUTI – TARI (TASSA RIFIUTI) – TARI (tassa rifiuti) – Quantificazione – Effetti della mancata approvazione delle tariffe della TARI entro i termini di legge – Proroga delle tariffe dell’anno precedente

nella camera di consiglio dell’adunanza generale del 13 gennaio 2016 composta dai seguenti magistrati:

     visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni ed integrazioni;
     visto l’art. 23 del R. D. Lgs. 15 maggio 1946, n.455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana);
     visto il D. Lgs. 6 maggio 1948, n. 655 (Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana);
     vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di controllo e giurisdizione della Corte dei conti);
     visto il D. Lgs. 18 giugno 1999, n. 200 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana recante integrazioni e modifiche al D. Lgs. n. 655 del 1948);
     vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);
     vista la legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) ed, in particolare, l’art.7, comma 8;
     vista la deliberazione n. 32/2013/SS.RR./PAR in data 30 settembre 2013 delle Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva;  
     vista la deliberazione n. 354/2013/PAR in data 14 novembre 2013 della Sezione di controllo per la Regione siciliana;
     vista la richiesta di parere inoltrata dal sindaco del comune di Gela (CL) con nota prot. Cdc n. 8324 del 15 ottobre 2015;
     vista l’ordinanza n. 1/2016/CONTR dell’8 gennaio 2016 con cui il Presidente ha convocato la Sezione in adunanza generale per l’odierna camera di consiglio;
     udito il magistrato relatore dott. Albo Francesco;
     ha emesso la seguente

         Con la nota in epigrafe, il sindaco del comune di Gela (CL) formula un quesito sulle conseguenze dell’intempestiva approvazione delle tariffe TARI per l’esercizio 2015.
Riferisce che il Settore tributi del comune ha predisposto un’apposita proposta di deliberazione per l’approvazione del nuovo Piano economico finanziario del servizio di gestione dei rifiuti e delle correlate tariffe della tassa sui rifiuti (TARl) per l’anno 2015, che, benchè reiteratamente sottoposta al vaglio del Consiglio comunale tra il 28 e il 30 settembre 2015, non sarebbe stata da questo mai approvata. 
Orbene, poiché il costo complessivo scaturente dal nuovo piano economico finanziario del servizio per la gestione dei rifiuti per l’anno 2015, al netto dei proventi derivanti dalla raccolta differenziata, comporta un aggravio di spesa di euro 2.568.478,28 rispetto all’esercizio precedente, in cui si è adottata per la prima volta la tariffa TARI, chiede di sapere se, avendo già contezza di tale maggiore spesa, debba accantonare o meno, in bilancio, un apposito “Fondo per il disavanzo da servizio di raccolta rifiuti 2015”, da far confluire in avanzo vincolato, al fine di finanziare il debito fuori bilancio che ne scaturirà.

Il Collegio, preliminarmente, ritiene la richiesta di parere ammissibile sia sotto il profilo soggettivo, in quanto a firma del legale rappresentante dell’ente, sia sotto quello oggettivo.
Per quanto concerne l’ammissibilità sotto il profilo oggettivo, il quesito deve vertere in materia di contabilità pubblica, che, secondo le Sezioni riunite centrali in sede di controllo (deliberazione 17 novembre 2010, n. 54), comprende, oltre alle questioni tradizionalmente ad essa riconducibili (sistema di principi e norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici), anche i “quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti da principi di coordinamento della finanza pubblica (….), contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”.
Di recente, la Sezione delle autonomie, con deliberazione n. 3/2014/SEZAUT, ha introdotto ulteriori ed importanti precisazioni rilevando che, pur costituendo la materia della contabilità pubblica una categoria concettuale estremamente ampia, i criteri utilizzabili per valutare oggettivamente ammissibile una richiesta di parere possono essere, oltre “all’eventuale riflesso finanziario di un atto sul bilancio dell’ente” (criterio in sé riduttivo ed insufficiente), anche l’attinenza del quesito proposto ad “una competenza tipica della Corte dei conti in sede di controllo sulle autonomie territoriali”. Ha, altresì, ribadito come “materie estranee, nel loro nucleo originario alla contabilità pubblica – in una visione dinamica dell’accezione che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri – possano ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell’ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica”: solo in tale particolare evenienza, una materia comunemente afferente alla gestione amministrativa può venire in rilievo sotto il profilo della contabilità pubblica.
Sulla base di queste premesse, osserva il Collegio che il quesito, per come formulato, verte in materia di contabilità pubblica nella parte relativa all’iter di approvazione del bilancio di previsione (di cui le deliberazioni di approvazione delle tariffe costituiscono allegati, ex art. 172, comma 1 lett. c, del Tuel) e alle ripercussioni sugli equilibri di bilancio.
Esulano dall’accezione tecnica appena delineata, invece, tutti quegli aspetti afferenti la disciplina e l’applicazione del tributo, che, per via della loro specificità ed autonomia, non sono riconducibili alla predetta materia.
La richiesta, inoltre, è formulata in modo da non interferire con l’esercizio delle funzioni giurisdizionali demandate a questa o ad altre Magistrature.
Con riferimento agli altri presupposti ai fini dell’ammissibilità sotto il profilo oggettivo, la Sezione ritiene di potere scrutinare il quesito esclusivamente con riferimento alle problematiche generali ed astratte di immediata attinenza con gli equilibri di bilancio, nonché con i principi normativi, cui l’ente potrà far riferimento per assumere le necessarie determinazioni di propria competenza.
Resta precluso, invece, qualsiasi scrutinio di opzioni gestionali concrete, che condurrebbero all’inaccettabile risultato di immettere la Corte nei processi decisionali degli enti territoriali, condizionando proprio quell’attività amministrativo – finanziaria su cui è chiamata ad esercitare il proprio controllo indipendente e neutrale.     
Venendo al merito, è utile ricordare che l’art. 1, comma 683, della Legge n. 147/2013, prevede che il Consiglio comunale debba approvare le tariffe Tari entro il termine fissato da norme statali per l’approvazione del bilancio di previsione, in conformità al Piano finanziario del servizio di gestione dei rifiuti urbani.
Tale termine, nel 2015, in considerazione delle peculiari difficoltà nel recepimento dei principi in materia di armonizzazione contabile, è stato differito solo per gli enti locali della Regione siciliana, al 30 settembre 2015.
Nella fattispecie in esame, il Consiglio comunale avrebbe dovuto approvare entro il 30 settembre 2015 il piano economico finanziario e le correlate tariffe della TARI – con obbligo di copertura integrale dei costi del servizio – nel più generale contesto della manovra di bilancio, rispetto alla quale tali adempimenti risultano propedeutici.
Ciò non è avvenuto.
Non essendo state approvate entro il termine né le tariffe, né il piano economico finanziario, non risulta possibile conseguire quegli standard migliorativi, sotto il profilo qualitativo e quantitativo, che, anche in termini di raccolta differenziata, erano compendiati nel piano stesso.
Con specifico riferimento alla tariffa, va innanzitutto esclusa l’ultrattività della deroga introdotta dal comma 12-quinquiesdecies dell’art. 10 del D.L. 31 dicembre 2014, n. 192, limitata al solo 2014, anno di prima introduzione della TARI.
Si riespande, pertanto, nella fattispecie, il principio generale stabilito dall’art. 1, comma 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che, nell’ipotesi di mancata approvazione, da parte degli enti locali, delle tariffe e delle aliquote relative ai tributi di loro competenza entro il termine di approvazione del bilancio di previsione, considera prorogate di anno in anno delle tariffe pre vigenti.
Conseguentemente, l’amministrazione potrà validamente esigere le tariffe TARI del 2014, a fronte di un servizio che, per scelta dell’organo consiliare, mantiene le caratteristiche dell’ultimo PEF formalmente approvato, ossia quello del 2014, salva la necessità di ristoro al gestore per gli eventuali maggiori oneri medio tempore sostenuti per il nuovo servizio, che il Consiglio comunale ha, di fatto, non approvato nei termini di legge.
Resta ferma, allo stato, la possibilità, per l’organo consiliare, di deliberare l’aumento tariffario nel corrente anno, posto che l’art. 1, comma 26, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016) ha espressamente escluso la TARI dal blocco degli aumenti fiscali.

Nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione.
 Copia della presente deliberazione sarà inviata, a cura della Segreteria, all’Amministrazione richiedente, nonché all’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione pubblica – Dipartimento delle Autonomie locali.
     Così deliberato in Palermo, nella camera di consiglio del 13 gennaio 2016.

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Pres. Luigi Domenico Nappi, est. Sergio Zeuli

Sull’ammissione al passivo di un Comune in dissesto finanziario

Comune e Provincia – Dissesto finanziario – Massa passiva – Istanza di ammissione – Rigetto- Ragioni – Mancata allegazione della documentazione contabile comprovante il credito – Illegittimità – Sussiste – Ragioni

E’ illegittimo il provvedimento con cui l’Organo Straordinario di Liquidazione del Comune di San Leucio  ha respinto la domanda dell’ ASL BN di ammissione alla massa passiva dell’Ente in dissesto finanziario, in ragione della mancata allegazione, da parte del Responsabile del procedimento, della documentazione contabile idonea alla ricostruzione dei rapporti creditori intercorsi fra le parti, atteso che l’Organo di Liquidazione ben poteva acquisire detta documentazione  a mezzo dell’esercizio dei poteri di cui all’art. 253 del TUEL.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2209 del 2015, proposto da: 
Asl 103 – Benevento 1, rappresentato e difeso dagli avv. Caterina Costantini, Maria Concetta Tedesco, con domicilio eletto presso Caterina Costantini in Napoli, Segreteria T.A.R.; 
contro
Comune di San Leucio del Sannio in Persona del Sindaco P.T., Organo Straordinario di Liquidazione Comune di San Leucio del Sannio; Ministero dell’Interno, rappresentato e difeso per legge dall’Avvoc.Distrett.Stato Napoli, domiciliata in Napoli, Via Diaz, 11; 
per l’annullamento
della nota prot.2869 del 2014 a firma dell’Osl del comune di san Leucio del Sannio e della delibera n.6 del 2015 con oggetto “istanza di non ammissione alla massa passiva”

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2015 il dott. Sergio Zeuli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con il ricorso meglio descritto in epigrafe, la ASL 103 Benevento 1 in persona del suo Rappresentante Legale adiva questo Tribunale chiedendo l’annullamento del provvedimento meglio indicato in epigrafe, col quale l’Organo Straordinario di Liquidazione del comune di San Leucio del Sannio deliberava di non ammettere alla massa passiva della liquidazione la domanda di inserimento presentata dalla ASL in data 24 luglio del 2014.
A tal proposito la ricorrente esponeva le seguenti circostanze:
– alla ASL, in data 8 luglio del 2014 era pervenuta la comunicazione con cui il Segretario Generale del Comune di San Leucio, dopo aver rappresentato che la Delibera del Commissario Straordinario n.7/2013 aveva dichiarato il dissesto finanziario dell’ente
– tanto perché l’ASL BN aveva ritrasmesso all’Ente Locale le fatture n.1206 e n. 1210 del 30 luglio 2007;
– il 23 luglio 2014 l’ASL BN, inviava al comune istanza di ammissione al passivo con le copie delle fatture e delle istanze di sollecito di pagamento;
– il 24 febbraio 2015, l’OSL di San Leucio trasmetteva all’ASL BN la nota 68 del 6 febbraio 2015 contenente la delibera n.6/2015 nella quale si leggeva che, non avendo il Responsabile del procedimento a distanza di cinque mesi fornito alcuna relazione né
– tanto premesso, la parte ricorrente deduceva che l’omessa trasmissione, da parte del Responsabile del procedimento, di documentazione attestante il credito non può essere motivo di inesistenza dello stesso;
– d’altronde l’8 agosto del 2001 venne siglato l’Accordo tra Stato e Regioni per l’adozione dei LEA, e cioè dei Livelli Minimi di assistenza sanitaria e nei servizi che si distinguono in tre tipologie, e cioè prestazioni sanitarie, di competenza delle ASL
– queste ultime attività, in particolare, attengono alle aree materno infantile, anziani e persone non autosufficienti con patologie cronico-degenerative, disabilità e patologie psichiatriche;
– la DGRC n.1082 del 15 marzo del 2002 aveva stabilito che nelle more della conclusione dei lavori del tavolo tecnico di concertazione le AA.SS.LL. avrebbero provveduto alla continuità nell’erogazione delle prestazioni, assicurando l’anticipazione delle r
– la DGRC n.3890 del 2002 prorogava la continuità nell’erogazione delle prestazioni, assicurando l’anticipazione delle risorse finanziarie necessarie a carico degli enti, ed individuava un apposito capitolo di bilancio regionale, la DGRC 6467 del 2002 ema
– la DGRC ha dato mandato ai Direttori Generali AASSLL di provvedere a dare evidenza contabile;
– la DGRC 1813 del 2007 che ha previsto l’iscrizione degli addebiti ai Comuni, in via prudenziale, ai ricavi nel Conto Economico e Crediti verso i Comuni, nello Stato Patrimoniale del Bilancio della ASL, solo per la parte effettivamente incassata;
– il Commissario ad Acta della Regione Campania con Decreto n.77 del 2011 ha ribadito che da gennaio 2012 le strutture che erogano prestazioni socio-sanitarie, soggette alla compartecipazione, devono fatturare alle AA.SS.LL. esclusivamente le tariffe dovu
– la D.G.R.C. n.50 del 2012, a riconferma, stabiliva che per le prestazioni riferite al periodo 1 gennaio 2010/31 dicembre 2011 la Regione eroga, per ogni ambito territoriale, risorse volte a sanare completamente i debiti degli ambiti territoriali;
– l’Asl di Benevento ha sottoscritto gli Accordi di Programma facendosi carico della percentuale di costo spettante al comune di San Leucio;
– sulla scorta delle schede di rendicontazione sono state emesse fatture per un totale di euro 5.876,31 somma che corrisponde al credito vantato verso il predetto comune;
– la ricorrente ha inviato queste fatture che non sono state oggetto di contestazione, sollecitandone successivamente il pagamento.
Tanto premesso, la ASL, dopo avere ribadito la sussistenza della giurisdizione del giudice adìto, deduceva i seguenti vizi avverso il provvedimento impugnato: a) carenza di istruttoria, violazione dell’art.10 bis e difetto di motivazione; b) violazione degli artt.253 e 258 del d. lgs. 267/00 e ingiustizia manifesta.
Degli intimati, si costituiva il solo Ministero degli Interni, eccependo la carenza di legittimazione passiva.
All’odierna udienza, dopo le conclusioni dei difensori, come da verbale, la causa veniva spedita in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è fondato.
Invero, è pacifico ed incontestato, anche alla luce della corrispondenza intercorsa tra la ricorrente ASL ed il comune di Benevento, che la prima ha eseguito prestazioni ad elevata integrazione socio sanitaria, i cui costi, ai sensi delle previsioni contenute nell’Accordo Stato-Regioni per l’erogazione dei LEA, avrebbero dovuto essere sostenuti in parte dal comune.
Alla luce di tali risultanze, è evidentemente affetta dal vizio di eccesso di potere, la qui censurata risposta dell’organo straordinario di liquidazione, che si fonda sulla mancata allegazione, da parte del Responsabile del procedimento, della documentazione contabile idonea alla ricostruzione dei rapporti creditori intercorsi fra le parti.
In disparte la constatazione che quest’ultima circostanza giammai potrebbe costituire un giustificato motivo di inadempimento, è corretta infatti l’osservazione della ricorrente che censura, nell’operato della resistente, il mancato esercizio dei poteri di cui all’art.253 del TUEL.
Questi motivi inducono al rigetto del ricorso. Consegue allo stesso l’obbligo, da parte dell’organo straordinario di liquidazione di istruire correttamente la pratica oggetto della controversia, con accertamento e quantificazione della pretesa patrimoniale azionata.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.
Condanna la parte resistente al pagamento delle spese processuali, che si liquidano in euro mille,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Domenico Nappi, Presidente
Pierluigi Russo, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/02/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 
 
 

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