L’art. 20 della L.R. Lombardia 30 dicembre 2009, n. 33 prevede, tra l’altro, e in via generale, che le conferenze dei sindaci, composte dai sindaci, o loro delegati, dei comuni compresi nel territorio delle Agenzie di Tutela della Salute  (ATS) formulano proposte per l’organizzazione territoriale dell’attività  sociosanitaria e socioassistenziale, partecipano alle verifiche dello stato di attuazione dei programmi ed esprimono pareri sulla finalizzazione e sulla distribuzione territoriale delle risorse finanziarie.
Si tratta di attività  di partecipazione fondamentali e ordinarie nell’ambito delle procedure regionali che coinvolgono le singole ATS sparse sul territorio di interesse, che non possono dunque essere derubricate ad interventi di natura facoltativa.
La programmazione territoriale in materia di riallocazione delle risorse sanitarie di competenza della Regione deve dunque ritenersi subordinata alla previa e obbligatoria consultazione delle autonomie locali.
 

Pubblicato il 02/12/2020
N. 02357/2020 REG.PROV.COLL.
N. 02648/2019 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2648 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
GiRhotondo (Associazione Genitori Bambini Prematuri Terapia Intensiva Neonatale Ospedale di Rho), in persona del legale rappresentante pro tempore, -OMISSIS-, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Giuseppe C. Salerno, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Massena, 17
contro
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Emilia Moretti e Pio Dario Vivone, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio eletto in Milano, piazza Città  di Lombardia, 1;
Azienda Socio Sanitaria Territoriale (Asst) Rhodense della Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Maurizio Zoppolato, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti
nei confronti
Ministero della Salute, Comune di Rho, non costituiti in giudizio
per l’annullamento
della deliberazione della Giunta di Regione Lombardia in data 11 novembre 2019, n. XI/2395, recante l’approvazione del documento tecnico «Centri di Medicina Materno Fetale – M.M.F. – e Terapia Intensiva Neonatale – T.I.N.», nella parte in cui dispone che «& il primo intervento del percorso finalizzato al raggiungimento dell’assetto organizzativo ottimale dei Centri di Terapia Intensiva Neonatale a copertura dell’intero territorio regionale, prevede la riconversione dei posti letto di Terapia Intensiva Neonatale delle Strutture di seguito elencate (tra cui ASST Rhodense – Presidio Ospedale di Rho, n.d.r.), in rapporto al numero di letti e casistica sub standard, basso tasso di saturazione, e limitato bacino di utenza» e che «& al fine di valorizzare le esperienze professionali acquisite, nonchè le esigenze specifiche dei rispettivi bacini di utenza, i letti di Terapia Intensiva Neonatale collocati nelle Strutture ospedaliere di Rho & vengono convertiti in letti di Terapia Sub-intensiva neonatale »;
nonchè di ogni altra determinazione contenuta nella suddetta deliberazione della Giunta della Regione Lombardia in data 11 novembre 2019, n. XI/2395, preordinata, presupposta, connessa e comunque collegata a quanto sopra indicato e trascritto;
della deliberazione della Giunta di Regione Lombardia in data 11 novembre 2019, n. XI/2396, recante l’approvazione del documento tecnico «Sistema di Trasporto Materno Assistito (STAM) e Sistema di Trasporto in Emergenza del Neonato (STEN) e del lattante» di cui all’Allegato 1 parte integrante della indicata deliberazione, con ogni sub Allegato ivi indicato;
nonchè ogni altra determinazione contenuta nella suddetta deliberazione della Giunta della Regione Lombardia in data 11 novembre 2019, n. XI/2396, preordinata, presupposta, connessa e comunque collegata a quanto sopra indicato e trascritto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lombardia e di Azienda Socio Sanitaria Territoriale (Asst) Rhodense della Regione Lombardia;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020;
Viste le memorie e le note di udienza depositate dalle parti costituite in giudizio;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con ricorso collettivo depositato in data 12 dicembre 2019, l’associazione e gli altri soggetti persone fisiche di cui in epigrafe hanno chiesto l’annullamento dei provvedimenti regionali dai quali è derivato, quale effetto diretto, la conversione dell’unità  di terapia intensiva neonatale attiva presso l’ospedale di Rho in unità  di terapia sub-intensiva neonatale.
In particolare, i ricorrenti hanno evidenziato che tali atti sarebbero illegittimi per i seguenti motivi:
– la competenza a disporre la chiusura della terapia intensiva neonatale dell’ospedale di Rho, e la conseguente conversione dei letti di terapia intensiva neonatale ivi collocati in letti di terapia sub-intensiva neonatale, non spetterebbe alla Giunta Regionale della Lombardia, bensì¬ all’organo di vertice dell’Azienda Socio Sanitaria Territoriale Rhodense (A.S.S.T.), competente a provvedere per l’ospedale stesso di Rho;
– la deliberazione della Giunta di Regione Lombardia dell’11 novembre 2019, n. XI/2395 avrebbe chiuso la terapia intensiva neonatale di Rho con una motivazione – ivi compresa la tabella dei dati allegata – non corretta;
– la Regione Lombardia avrebbe omesso di consultare le collettività  locali, in asserita violazione dell’art. 4, co. 6, della legge 30 dicembre 1989, n. 439, oltre che dell’art. 5, co. 7, lett. a), della L.R. Lombardia 30 dicembre 2009, n. 33.
Con successivi motivi aggiunti, i ricorrenti hanno principalmente censurato il cosiddetto “accordo -OMISSIS-“, facendo derivare dalla contestata nullità  dello stesso l’illegittimità  derivata degli atti impugnati con il ricorso introduttivo.
Nello specifico, il suddetto accordo – la cui effettività  sarebbe testimoniata da un documento acquisito agli atti del fascicolo proveniente dalla USC Dati Sanitari e Programmazione dell’Ospedale di Rho, ma che a seguito di apposita istruttoria presidenziale è risultato non essere mai stato formalizzato – avrebbe comportato la progressiva riduzione del bacino di utenza della TIN dell’Ospedale di Rho, in quanto, in forza di tale “accordo”, dall’anno 2015, le madri con gravidanze patologiche che si presentavano al pronto soccorso degli ospedali di Legnano o di Magenta sarebbero state “avviate” in automatico non pìù verso l’Ospedale di Rho – nel cui bacino naturale d’utenza sarebbero ricadute sino ad allora da oltre trenta anni -, ma all’Ospedale Niguarda (situato, in tesi, in un contesto territoriale meno facilmente raggiungibile dal suddetto “bacino naturale di utenza”).
Infine, con l’ultimo motivo aggiunto, i ricorrenti hanno evidenziato, anche alla luce dell’accertata inesistenza formale del cosiddetto accordo -OMISSIS-, che l’intera procedura posta in essere sarebbe stata “inficiata da un grave e fondamentale travisamento e alterazione dei presupposti di fatto e dalla oggettiva e sostanziale carenza di istruttoria”.
Si sono costituiti in giudizio l’amministrazione regionale e l’Azienda socio sanitaria territoriale Rhodense della Regione Lombardia, che hanno chiesto il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti, e la Sezione ha respinto la proposta domanda cautelare.
La causa è stata infine discussa e trattenuta in decisione in data 17 novembre 2020.
DIRITTO
Preliminarmente, il Collegio osserva che l’associazione ricorrente è fornita di legittimazione ad agire, in relazione alla posizione differenziata che ha assunto nell’ordinamento giuridico, per stabilità , scopo e specificità  della missione perseguita.
Nel merito, la delibera di Giunta regionale che ha disposto la riconversione dei posti letto di Terapia Intensiva Neonatale di alcune strutture regionali, tra cui la ASST Rhodense – Presidio Ospedale di Rho, in posti letti di Terapia sub-intensiva neonatale, è un atto di programmazione generale che incide su una riorganizzazione territoriale complessiva pìù ampia dell’ambito di competenza della ASST Rhodense – pur determinando effetti “materiali” immediati sulle singole strutture -, per cui risulta infondata la censura di incompetenza.
Invero, essendo evidente che l’esecuzione della delibera è stata curata di fatto dall’ASST Rhodense e che è riconducibile a tale struttura la contestata chiusura, non è possibile sostenere che vi sia stata violazione effettiva del riparto di competenza tra Regione e Azienda sanitaria locale, ma semplicemente un’esecuzione puntuale di un atto di natura generale con plurimi ed articolati effetti.
Il primo motivo di ricorso è dunque infondato.
Il secondo motivo concerne invece le contestazioni afferenti all’asserito erroneo esercizio della discrezionalità  politico-amministrativa da parte della Giunta regionale.
In particolare, i ricorrenti hanno evidenziato che le motivazioni della riconversione censurata, così¬ come contenute nella deliberazione n. XI/2395 (“in rapporto al numero di letti e casistica sub standard, basso tasso di saturazione, e limitato bacino di utenza”), integrerebbero, per la loro incongruità , quei profili di evidente illogicità , di contraddittorietà , di ingiustizia manifesta, di arbitrarietà  o di irragionevolezza nella scelta amministrativa che sono sindacabili anche nei casi, come quello oggetto della presente controversia, di esercizio di discrezionalità  politico-amministrativa al massimo livello.
La censura non coglie complessivamente nel segno, non rilevando il Collegio, nella scelta sostanziale operata dalla Giunta regionale, gli indici del rilevato eccesso di potere.
Innanzitutto, il numero dei posti letto di terapia intensiva (numero corrispondente a sei, anche seguendo l’impostazione dei ricorrenti), sarebbe stato comunque inferiore a quello considerato “efficiente”, di almeno otto posti letto per struttura.
In secondo luogo, la percentuale di saturazione di tali sei posti letti è stata nel 2017 del 41%, decisamente inferiore rispetto al valore standard definito (pari ad almeno l’85%).
In terzo luogo, il bacino di utenza considerato è quello corrispondente all’ambito territoriale già definito in precedenti delibere, secondo cui, da un lato, erano stati individuati come U.O. di Patologia Neonatale di Riferimento sia per Rho, che per i Punti Nascita di Magenta e Legnano, le U.O. Istituti Clinici di Perfezionamento (attuale IRCCS Policlinico), l’Ospedale Niguarda e l’Ospedale Macedonio Melloni; dall’altro, era stata definita l’afferenza di area dell’ospedale di Rho all’ospedale di Monza e l’afferenza degli ospedali di Legnano e Magenta all’ospedale Niguarda.
Sotto questo primo profilo, dunque, il cosiddetto accordo voluto dal dott. -OMISSIS-, all’epoca Direttore Generale della vecchia A.S.L. Milano 1 – accordo peraltro mai formalizzato e di cui non si fa alcun accenno nelle delibere impugnate – era da inquadrarsi all’interno dell’afferenza di Legnano e Magenta all’ospedale Niguarda, che era già stata precedentemente formalizzata, come visto, a livello regionale.
Sotto altro, concorrente profilo, che vi sia stata o meno l’influenza del prefigurato accordo tra strutture (volto, in tesi, ad “avviare di ufficio”, dal 2015 in poi, le madri con gravidanze patologiche che si presentavano al pronto soccorso di Legnano o Magenta non pìù verso l’Ospedale di Rho ma all’Ospedale Niguarda), è un dato incontrovertibile – come tale correttamente utilizzato dalla Giunta regionale per le sue valutazioni – che il numero di nati con peso inferiore a 1.500 grammi (il cui standard previsto in via generale è un numero tendenziale di 50/anno), presso l’ospedale di Rho fosse stato nel 2017 pari a 24, nel 2018 pari a 22 e nei primi 11 mesi del 2019 pari a 14.
Non sono pertanto rilevabili manifeste illogicità  o erroneità  dei dati di riferimento nelle ragioni individuate dalla Giunta regionale (numero di letti e casistica sub standard, basso tasso di saturazione, limitato bacino di utenza) per giustificare la scelta discrezionale operata.
Inoltre, e ad abundantiam, il Collegio osserva che risulta pacifica l’affermazione della Regione resistente secondo cui l’Ospedale di Rho non possiede la rilevanza prevista dal decreto ministeriale del 2 aprile 2015 n. 70 per le strutture ad elevata complessità  assistenziale (quali i Centri di Medicina Materno Fetale e le Terapie Intensive Neonatali), che devono essere Strutture Ospedaliere di II livello, sede di DEA di II livello e di Strutture e Servizi altamente specialistici, per consentire un’assistenza globale alle problematiche del grave prematuro, già presenti alla nascita o ad esordio nel decorso neonatale, che richiedono competenze nei diversi settori specialistici neonatali e specifici servizi diagnostici.
D’altronde, e a conferma di tale ragione posta a conforto della scelta di riconversione operata, dai dati di attività  dell’ospedale di Rho, si evince che sia nel 2017 che nel 2018 è stato necessario trasferire una percentuale pari a circa il 10% del totale dei ricoveri nella Terapia Intensiva Neonatale in discorso presso Strutture a livello assistenziale superiore.
Anche il secondo motivo del ricorso introduttivo è dunque infondato.
Quanto al terzo motivo (omessa consultazione delle collettività  locali), lo stesso è da respingere, nella parte in cui si riferisce ad una presunta violazione dell’art. 4, co. 6, della legge 30 dicembre 1989, n. 439, in quanto la consultazione ivi prevista è da considerarsi come soltanto facoltativa, sulla base delle norme di cui si deduce la violazione.
Discorso diverso occorre invece fare con riferimento all’allegata violazione dell’art. 5, co. 7, lett. a), della L.R. Lombardia 30 dicembre 2009, n. 33, anche in considerazione dell’ulteriore questione di costituzionalità  sollevata dai ricorrenti con riferimento ad ulteriori disposizioni dello stesso articolo, ma sotto la stessa prospettiva.
Secondo la difesa dei ricorrenti, è mancata la consultazione delle autonomie locali da parte della Regione, prime della definizione della programmazione territoriale odiernamente contestata.
In alternativa, sempre secondo i ricorrenti, è costituzionalmente illegittima la disposizione di cui all’art. 5 co. 7, della L.R. Lombardia 30 dicembre 2009, n. 33, nella parte in cui non prevede la consultazione obbligatoria delle autonomie locali, quali “intermediari” istituzionali tra i cittadini e la Regione interessata, ai fini del perseguimento degli obiettivi strategici di appropriatezza delle cure e dei volumi e tipologie di prestazioni sanitarie e sociosanitarie.
La censura inerente alla violazione dell’art. 5, comma 5, lett. a) della legge regionale sopra citata è fondata, con conseguente irrilevanza della questione di costituzionalità  sollevata dalla difesa dei ricorrenti.
La deliberazione con cui la Giunta regionale ha riconvertito, tra l’altro, la terapia intensiva neonatale dell’Ospedale di Rho è senz’altro qualificabile come un atto di definizione della programmazione territoriale in materia di sanità , seppure con specifico riferimento alla “rete regionale per l’assistenza materno-neonatale”, come peraltro ammesso anche dalle difese delle amministrazioni costituite in giudizio, che hanno molto e a ragione insistito sul fatto che si tratti di scelte di programmazione generale, al fine di rilevarne l’amplissima discrezionalità  di fondo.
Pìù nello specifico, la Giunta, da un lato, ha approvato e posto alla base del suo intervento un documento tecnico che contiene determinate proposte programmatiche (indicazione di requisiti standard per i Centri di medicina materno fetale e per le Unità  di terapia intensiva neonatale, con individuazione dei centri regionali di riferimento); dall’altro, ha individuato un percorso di graduale attuazione per il raggiungimento dell’assetto organizzativo ottimale dei Centri di terapia intensiva neonatale a copertura dell’intero territorio regionale, e contestualmente ha attuato il primo intervento di tale percorso disponendo la riconversione dei posti letto di terapia intensiva neonatale di alcune strutture, tra cui l’ASST Rhodense – Presidio ospedaliero di Rho.
Nella sua componente di atto di programmazione, dunque, la delibera impugnata avrebbe dovuto essere preceduta dalla consultazione delle autonomie locali, in quanto rappresentanti delle collettività  presenti sui singoli territori di riferimento, prima di essere adottata, secondo le modalità  di cui all’art. 20 della L.R. Lombardia 30 dicembre 2009, n. 33.
Tale ultima disposizione prevede, tra l’altro, e in via generale, che le conferenze dei sindaci, composte dai sindaci, o loro delegati, dei comuni compresi nel territorio delle ATS, formulano proposte per l’organizzazione territoriale dell’attività  sociosanitaria e socioassistenziale, partecipano alle verifiche dello stato di attuazione dei programmi ed esprimono pareri sulla finalizzazione e sulla distribuzione territoriale delle risorse finanziarie.
Si tratta di attività  di partecipazione fondamentali e ordinarie nell’ambito delle procedure regionali che coinvolgono le singole ATS sparse sul territorio di interesse, che non possono dunque essere derubricate ad interventi di natura facoltativa.
La programmazione territoriale in materia di riallocazione delle risorse sanitarie di competenza della Regione deve dunque ritenersi subordinata alla previa e obbligatoria consultazione delle autonomie locali.
Tale consultazione, nel caso di specie, non risulta esservi stata, e deve essere ritenuta ancor di pìù necessaria in un particolare momento storico, come quello che il Paese e la Regione stanno vivendo a causa dell’epidemia in corso, in cui le scelte basate su standard piegati in modo preponderante sul versante della razionalizzazione e della riduzione dei costi sono state fortemente rimesse in discussione dalla necessità , per affrontare l’emergenza innescata dalla pandemia, di avere sul territorio presidi sanitari pìù “vicini” al cittadino.
Il terzo motivo del ricorso introduttivo è dunque fondato, e determina l’annullamento in parte qua delle deliberazioni impugnate, ai fini di riapertura e integrazione istruttoria dell’iter procedimentale illegittimamente concluso.
Venendo all’esame dei motivi aggiunti, e fermo restando quanto appena evidenziato con riferimento all’accoglimento del terzo motivo del ricorso introduttivo, gli stessi sono manifestamente infondati, nella misura in cui pretendono di far derivare l’illegittimità  degli atti impugnati dalla nullità  del cosiddetto accordo -OMISSIS-, in ragione e per effetto del fatto che tale accordo non sarebbe mai stato formalizzato per iscritto.
Come infatti precedentemente osservato, l’accordo contestato non è stato in alcun modo tenuto in considerazione dalle deliberazioni impugnate, per cui l’eventuale nullità  di tale accordo – che tutt’al pìù avrebbe determinato, come conseguenza, la realizzazione effettiva di alcuni parametri che poi la Giunta ha dovuto valutare – non dispiegherebbe alcun rilievo sulla legittimità  di tali deliberazioni.
La Giunta ha preso atto di dati oggettivamente esistenti, mentre il ricorrente avrebbe voluto, con intento legittimo ma processualmente irrilevante ai fini della odierna decisione, che le valutazioni della Regione fossero state basate su dati rimodulati, tramite eliminazione mentale, cioè, degli ipotizzati effetti conseguenti al cosiddetto accordo -OMISSIS-.
D’altra parte, la stessa mancata formalizzazione di una intesa tra aziende pubbliche – indispensabile anche secondo parte ricorrente per conferire validità  a tale accordo – non poteva che indurre la Giunta regionale, per le stesse ragioni articolate nei motivi aggiunti, ad omettere qualsiasi valutazione che fosse riferibile a tale intesa o agli effetti concreti di tale intesa.
Il primo, il secondo, il terzo, il quarto e il quinto motivo aggiunto sono dunque infondati, nella parte in cui non risultano inammissibili per carenza di interesse, laddove mirano ad ottenere la nullità  di un accordo che non è stato posto alla base dei provvedimenti impugnati.
Infondato è altresì¬ il sesto motivo aggiunto, sul semplice rilievo che le attività  procedimentali previste dalle circolari successive ai provvedimenti impugnati afferiscono direttamente a problematiche esecutive e non ai presupposti di valutazione della decisione da adottare.
Quanto infine alle richieste istruttorie avanzate dai ricorrenti, le stesse sono complessivamente da respingere per genericità  o inammissibilità , in quanto implicanti valutazioni meramente soggettive, o comunque per irrilevanza rispetto al thema decidendum, anche in considerazione delle prove documentalmente acquisite nel fascicolo di causa.
In definitiva, pertanto, il ricorso introduttivo deve essere accolto limitatamente al profilo della mancata consultazione degli enti locali, mentre tutti gli altri motivi (compresi quelli aggiunti) devono essere respinti, secondo quanto sopra evidenziato.
La Regione è dunque tenuta a riaprire il procedimento che ha portato all’adozione delle due deliberazioni impugnate, nei limiti di interesse dei ricorrenti, e ad esprimersi nuovamente sull’esito delle valutazioni già legittimamente compiute in sede di istruttoria interna – secondo quanto accertato da questo Giudice -, una volta acquisite le osservazioni e le eventuali proposte correttive degli enti locali da coinvolgere nell’ambito del territorio di riferimento dei ricorrenti stessi.
La reciproca soccombenza accertata e la peculiarità  della questione esaminata giustificano una compensazione integrale tra le parti delle spese di lite sostenute.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:
accoglie il ricorso introduttivo, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e, per l’effetto, annulla in parte qua le delibere impugnate;
respinge i motivi aggiunti, nei sensi di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  del dott. -OMISSIS-, come richiamato nell’ambito del ricorso, dei motivi aggiunti e della motivazione.
Così¬ deciso in Milano nella camera di consiglio, tenutasi mediante collegamento da remoto, del giorno 17 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Ugo Di Benedetto, Presidente
Stefano Celeste Cozzi, Consigliere
Roberto Lombardi, Consigliere, Estensore

La diffusione, in un momento storico caratterizzato da una grave emergenza sanitaria, di un peculiare format, costituente una vera e propria trasmissione televisiva con ambizioni divulgative e informative, ambizioni che possono prescindere dalla validità  scientifica di quanto affermato appare potenzialmente pregiudizievole per la salute in ragion delle scelte comunicative e dei messaggi informativi complessivamente veicolati, tali da indurre negli ascoltatori convincimenti erronei e contrastanti con i dati scientifici nonchè il rischio di opzioni comportamentali incompatibili con le esigenze di contenimento del fenomeno epidemico.
Si tratta, pertanto, di un ambito diverso e pìù ampio rispetto a quello della repressione delle pratiche commerciali scorrette previsto nel Codice del Consumo, sebbene queste possano costituire oggetto di intervento sanzionatorio anche quando si risolvano in lesioni di beni fondamentali del cittadino consumatore, come il diritto alla salute e all’integrità  fisica.
Ciò in quanto il fatto generatore del periculum per la salute pubblica non è rintracciato tanto, o soltanto, nella promozione commerciale di determinati prodotti, quanto nel messaggio informativo veicolato attraverso un prodotto televisivo complesso, le cui diverse articolazioni comunicative concorrono tutte a un risultato mediatico ritenuto pericoloso in relazione ad interessi pubblici primari.
La fattispecie, dunque, rimanda proprio alla missione istituzionale dell’AGCom, il cui intervento repressivo non si risolve certo nella mera tutela dei diritti del consumatore, sebbene in senso ampio intesi, mirando piuttosto alla regolazione del settore dei media televisivi anche attraverso un sistema di controlli e sanzioni su scelte di programmazione contrastanti con gli obblighi vigenti in materia di programmazione, pubblicità  e contenuti radiotelevisivi.
 

Pubblicato il 02/12/2020
N. 12884/2020 REG.PROV.COLL.
N. 02791/2020 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2791 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Mediacom S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Italo Sciscione, elettivamente domiciliata in Roma al Largo Ponchielli n. 6 presso l’Avv. Domenico Reccia (Studio Pandiscia);
contro
Autorità  per le Garanzie nelle Comunicazioni – AGCom, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, è elettivamente domiciliata;
nei confronti
Ministero della Salute, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, è elettivamente domiciliato;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Adriano Panzironi, Wte Edizioni S.r.l., Welcome Time Elevetor S.r.l., Life 120 Italia S.r.l., ciascuna in persona del proprio legale rappresentante p.t., tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Gianmaria Covino, Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Federico Tedeschini in Roma, largo Messico n. 7;
per l’annullamento
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo
– dell’ordinanza ingiunzione emessa dall’Autorità  per le Garanzie nelle Comunicazioni con delibera n. 153/2020/CONS, riportante la data del 7 aprile 2020 ma sottoscritta digitalmente il 10 aprile 2020, notificata via PEC il 10 aprile 2020 alle ore 16.31, a conclusione del procedimento n. 2757/MRM – contestazione n. 11/2020/DCA;
– di tutti gli atti connessi, presupposti e consequenziali, nonchè del parere del Consiglio Superiore di Sanità  del 9 ottobre 2018, di cui non è nota l’acquisizione;
Nonchè per il risarcimento
– di tutti i danni patiti e patendi, sia patrimoniali che non patrimoniali, derivanti dall’esecuzione dell’impugnata delibera n. 153/2020/CONS emessa e notificata da parte dell’AGCom il 10 aprile 2020;
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da MEDIACOM S.r.l. il 9 giugno 2020, per l’annullamento
– degli stessi provvedimenti, sotto diversi ed ulteriori profili.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità  per le Garanzie nelle Comunicazioni – Roma AGCom e del Ministero della Salute;
Visti gli atti di intervento ad adiuvandum di Adriano Panzironi, Life 120 Italia S.r.l., Wte Edizioni S.r.l., Welcome Time Elevetor S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 9 novembre 2020, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 25 del DL 28 ottobre 2020, n. 137, la dott.ssa Emanuela Traina e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. La società  ricorrente esercita il servizio di media audiovisivo sul canale 61 del digitale terrestre, sul quale viene trasmesso “Il Cerca Salute“, format televisivo del quale è ospite fisso Adriano Panzironi, giornalista ed autore di pubblicazioni inerenti la correlazione tra regime alimentare ed aspettative di vita.
1.1. Il citato programma è stato oggetto, nel 2019, di un procedimento sanzionatorio avviato dall’Autorità  per le Garanzie nelle Comunicazioni (d’ora innanzi, per brevità , “Autorità ” o “AGCom”), nei confronti di altra emittente televisiva esercente il servizio di media audiovisivo in ambito nazionale.
2. Con deliberazione 129/20/CONS del 18 marzo 2020 l’Autorità  – visto il DPCM 31 gennaio 2020, con il quale è stato dichiarato per sei mesi lo stato di emergenza nazionale in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili, nonchè il DL 17 marzo 2020, n. 18, recante “Misure di potenziamento del sistema sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19“, avendo altresì¬ rilevato un significativo aumento degli ascolti televisivi in coincidenza con l’emanazione di tali provvedimenti – ha rivolto a tutti i fornitori di servizi di media audiovisivi e radiofonici un richiamo affinchè, in ossequio ai principi sanciti dall’ordinamento a tutela di una informazione corretta ed obiettiva, fosse garantita una “adeguata copertura informativa sul tema del “Coronavirus Covid-19”, assicurando la testimonianza di autorevoli esperti del mondo della scienza e della medicina allo scopo di fornire ai cittadini utenti informazioni verificate e fondate“.
2.1. In pari data la ricorrente è venuta a conoscenza a mezzo stampa (tramite pubblicazione sul quotidiano “La Repubblica“) dell’avvio di un procedimento sanzionatorio nei propri confronti, da parte della stessa AGCom, in relazione alla diffusione dello “Speciale Covid-19. Quello che non ti hanno detto sul Coronavirus“, edizione speciale della suindicata trasmissione televisiva.
2.2. Con nota PEC trasmessa il 19 marzo 2020 alle ore 13.20 la ricorrente ha comunicato all’Autorità  di avere – indipendentemente dal merito delle contestazioni, considerato il particolare e delicatissimo momento storico, non intendendo neppure potenzialmente fornire informazioni che potessero essere male interpretate e fraintese – completamente eliminato dal proprio palinsesto televisivo detta trasmissione.
3. Sempre il 19 marzo 2020, alle ore 20.30, l’AGCom ha notificato alla ricorrente l’atto di contestazione n. 11/20/DCA N. Proc. 2757/MRM con il quale, avendo la Direzione Contenuti Audiovisivi, nell’ambito della propria attività  di vigilanza preso visione, nell’intera giornata del 17 marzo e in parte del 18 marzo 2020, della citata trasmissione dello “Speciale Covid-19“, della durata di circa 30 minuti, riproposta ogni ora nel corso della programmazione “h24”, caratterizzata dalla sovraimpressione fissa sul lato superiore dello schermo del claim “Quello che non ti hanno detto del coronavirus“, e avendo riscontrato nella stessa la divulgazione di affermazioni ritenute pregiudizievoli per la salute del telespettatore, ha avviato nei confronti della stessa società  il procedimento finalizzato all’accertamento della violazione delle disposizioni di cui agli articoli 3 e 36 bis, comma 1, lett. c), n. 3 del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177, ai fini dell’irrogazione della sanzione prevista dall’articolo 51, comma 9, del medesimo decreto (consistente nella sospensione dell’attività  per un periodo non superiore a sei mesi).
3.1. È stato, in particolare, contestato che nell’ambito della trasmissione citata:
– sono state rese affermazioni quali: “lo stile di vita Life 120& alimentazione low carb& attività  fisica adeguata& un’integrazione certamente consapevole& può fare molto contro questo virus“;
– le indicazioni standard per la prevenzione diffuse dalle autorità  sanitarie (lavaggio frequente delle mani, distanza di sicurezza da altri soggetti, lontananza da luoghi affollati) sono state presentate come misure connotate da arretratezza, tramite l’affermazione che le quarantene erano impiegate nel Medioevo;
– è stato ipotizzato – basando tale affermazione su statistiche e su ricostruzioni asseritamente scientifiche – che gli effetti negativi del virus Covid-19 siano legati a carenze del sistema immunitario riconducibili a interventi chirurgici superflui (asportazione di tonsille e adenoidi praticate massivamente per protocollo) ovvero a errata alimentazione, sostenendosi che “un maggior consumo di carboidrati incentivi la diffusione del virus“;
– è stata rappresentata una supposta correlazione fra diabete e iperglicemia e ridotta efficienza del sistema immunitario, da cui si fa discendere una maggiore diffusione del virus;
– sono state fatte affermazioni, basate su argomentazioni prive di chiara ed evidente attendibilità  scientifica, intese ad accreditare una predisposizione agli effetti negativi del coronavirus Covid-19 legata allo stile alimentare e al consumo di carboidrati;
– l’atteggiamento di critica nei confronti della medicina “dogmatica”, come viene definita, si è spinta fino a sostenere che “l’alimentazione somministrata ai ricoverati in terapia intensiva è criminale, poichè contenente glucosio” e che “non si giungerà  mai alla scoperta di un vaccino“, con la conseguenza che “l’unico rimedio per affrontare il virus è il rafforzamento del sistema immunitario attraverso l’integrazione e la somministrazione di vitamine“;
– è stata suggerita come terapia atta a rinforzare il sistema immunitario, oltre all’integrazione “mirata”, anche la somministrazione massiccia di vitamina C e D, che non sarebbe consigliata dalla medicina ufficiale;
– nel corso dello speciale ed al termine dello stesso sono state, poi, trasmesse comunicazioni commerciali dei medesimi integratori, con specifico riguardo alle vitamine C e D della linea Life 120; inoltre, durante la trasmissione compare un banner contenente, tra l’altro, la seguente frase: “L’integrazione può essere una grande opportunità . Gli attacchi che il Signor Panzironi sta ricevendo da parte del Ministero della Salute e da parte di molti giornalisti sono del tutto strumentali ed hanno l’obiettivo di fermare una grande rivoluzione che sta riportando in salute milioni di persone“;
– è stata infine trasmessa la rubrica “Storie di guarigione“, dedicata al diabete, in cui diversi “testimoni” asseriscono di essere guariti dopo aver abbracciato lo stile di vita “LIFE 120” e di aver abbandonato, di conseguenza, le cure “tradizionali” che prevedono la somministrazione di insulina; peraltro alle ore 19,45 della programmazione del 17 marzo 2020 è andata in onda la rubrica “A cena con Panzironi-Milano“, con la diffusione di immagini di numerosi “seguaci” del metodo Life 120, ripresi convivialmente a cena, in assenza di qualsivoglia opportuna e doverosa precisazione a schermo circa la riconducibilità  della registrazione del programma in epoca precedente alla entrata in vigore dei divieti connessi all’emergenza sanitaria.
3.2. In data 21 marzo 2020 Mediacom ha trasmesso all’Autorità  delle memorie difensive con le quali, oltre a contestare il merito dell’accertamento, ha fatto di nuovo presente l’avvenuta spontanea interruzione delle trasmissioni in questione precisando altresì¬ che tutta la programmazione che vedeva la partecipazione del sig. Adriano Panzironi era stata sostituita integralmente dal proprio palinsesto, era stato anche modificato il nome del canale da “Life 120 Channel” a “Canale 61” ed addirittura era stato risolto il contratto in essere con la società  produttrice dei programmi in questione.
3.3. In data 30 marzo 2020 l’AGCom ha poi proceduto ad effettuare l’audizione della ricorrente, tenutasi in via telematica.
4. Acquisite le citate controdeduzioni, e ritenute le stesse non positivamente apprezzabili, l’AGCom ha concluso il procedimento con l’adozione della Delibera n. 153/20/CONS del 7 -10 aprile 2020 con la quale, ravvisati nelle condotte contestate gli estremi di una violazione, di particolare gravità , dei principi generali delle comunicazioni televisive e delle comunicazioni commerciali ivi diffuse, ha applicato alla ricorrente, ai sensi delle norme indicate, la sanzione della sospensione per un periodo di sei mesi dell’attività  di diffusione dei contenuti da parte del servizio di media audiovisivo operante sul canale 61 DTT, ingiungendo l’esecuzione dell’ordine entro il giorno successivo alla data di notificazione del relativo provvedimento, pena le sanzioni di cui all’art. 1 comma 31 della Legge n. 249/1997.
5. La ricorrente ha provveduto all’esecuzione del provvedimento, comunicando in data 11 aprile 2020 l’adempimento a quanto ivi disposto, e nel contempo ha proposto il presente mezzo di tutela, con il quale ha invocato l’annullamento dello stesso per i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 36 bis comma 1 lett. c) n. 3, 51 comma 9 del d.lgs. n. 177/2005, 7 l. n. 175/1992, 27 comma 1 bis, 21 comma 3 e 23 comma 1 lett. s) d.lgs. n. 206/2005. Incompetenza dell’AGCom ad irrogare la sanzione impugnata.
La competenza a sanzionare la condotta contestata con l’impugnato provvedimento, stante il rilievo dato dall’Autorità  alle modalità  di attuazione della pubblicità  nell’ambito del programma televisivo in questione che, consisterebbe, in sostanza, in una forma di “pubblicità  ingannevole” o “scorretta”, spetterebbe all’Autorità  Garante della Concorrenza e del Mercato, la quale avrebbe infatti avviato analogo procedimento in relazione alla medesima trasmissione televisiva. L’AGCom si sarebbe, inoltre, sostituita anche al Ministero della Salute, al quale competeva la richiesta di rettifica dei contenuti ai sensi dell’art. 7 Legge n. 175/1992.
2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 4 comma 3 e 43 comma 6 d.lgs. n. 177/2005, 1 comma 2 d.lgs. 33/2013, 15 DPR 3/1957 e 2 comma 10 L. n. 481/1995. Violazione delle disposizioni a tutela della riservatezza degli interessati, del segreto d’ufficio e del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per sviamento e manifesta ingiustizia.
L’avvio del procedimento sarebbe stato pubblicizzato a mezzo stampa ancora prima della sottoscrizione del relativo atto di contestazione e della notifica dello stesso alla ricorrente, in violazione del complesso di norme che impongono la riservatezza di tali informazioni.
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 comma 1 e 2 dell’allegato a) delibera AGCom n. 581/2015/CONS, della delibera AGCom n. 383/2017/CONS, e degli artt. 24 e 111 Cost. Violazione del diritto di difesa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, sviamento, manifesta ingiustizia ed illogicità , contraddittorietà .
La partecipazione procedimentale sarebbe gravemente viziata sia dalla esiguità  del termine concesso per la presentazione di memorie e documenti difensivi, sia per il sostanziale impedimento all’accesso agli atti, per il quale l’Autorità  avrebbe preteso la presenza fisica presso la propria sede nonostante la situazione emergenziale in atto; ciò avrebbe peraltro impedito alla ricorrente di acquisire conoscenza di taluni documenti posti a fondamento del provvedimento gravato, tra cui il parere del Consiglio Superiore di Sanità  del 9 ottobre 2018.
4) Violazione e falsa applicazione della delibera AGCom n. 129/2020/CONS. Eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria, contraddittorietà , manifesta ingiustizia ed illogicità .
L’Autorità  avrebbe valutato la condotta della ricorrente anche alla luce della deliberazione n. 129/2020/CONS, la quale sarebbe stata tuttavia emanata in data (20 marzo 2020) successiva alla rimozione dei contenuti da parte della società , avvenuta il precedente 19 marzo.
5) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 36 bis comma 1 lett. c) n. 3 e 51 comma 9 del d.lgs. n. 177/2005. Eccesso di potere per erroneità  dei presupposti e travisamento dei fatti, illogicità  ed ingiustizia manifesta, difetto ed erroneità  della motivazione, difetto di istruttoria e palese contraddittorietà .
L’art. 3 del TUSMAR non sarebbe richiamato dall’art. 51 comma 9 mentre l’art. 36 bis comma l, lett. c), n. 3 si riferirebbe alle “comunicazioni commerciali audiovisive fornite dai fornitori di servizi di media soggetti alla giurisdizione italiana“, che “non devono incoraggiare comportamenti pregiudizievoli per la salute o la sicurezza" quando i contenuti sanzionati consisterebbero non già in una televendita, bensì¬ in una trasmissione a carattere divulgativo della durata di 30 minuti, di cui solo 3 minuti dedicati alla pubblicità .
Le dichiarazioni contestate, peraltro non rese nel corso della televendita, non avrebbero comunque oggettivamente in nessun modo incoraggiato comportamenti pregiudizievoli per la salute.
6) Violazione e falsa applicazione dell’art. 51 comma 9 del d.lgs. n. 177/2005 e dell’art. 7 comma 2 l. n. 241/1990. Eccesso di potere per sviamento, illogicità  ed ingiustizia manifesta, difetto ed erroneità  della motivazione, difetto di proporzionalità  ed irragionevolezza.
L’AGCom, nell’irrogare la sanzione della sospensione dell’attività  per il periodo massimo previsto dalla legge, avrebbe sia confuso il piano sanzionatorio con quello cautelare, sia omesso di motivare la ragione per la quale il programma televisivo in esame, trasmesso in un giorno e mezzo, sarebbe caratterizzato da una “particolare gravità ” tanto da meritare non solo la sanzione pìù grave prevista dal predetto art. 51 quanto il massimo edittale stabilito da detta norma, peraltro essendo stata la diffusione della trasmissione immediatamente interrotta.
7) Violazione e falsa applicazione dell’art. 51 comma 9 del d.lgs. n. 177/2005, dell’art. 11 l. n. 689/1981 241/1990. Violazione del principio di proporzionalità  (art. 5, paragrafo n. 4 del T.U.E.) e di ragionevolezza. Eccesso di potere per sviamento, illogicità  ed ingiustizia manifesta, difetto ed erroneità  della motivazione.
Sarebbe manifestamente sproporzionata, eccessiva ed abnorme l’applicazione della pìù grave sanzione stabilita dall’ordinamento applicata addirittura nel suo massimo edittale, non esistendo tra l’altro alcuna previsione scientifica sull’andamento della malattia (circostanza alla quale l’Autorità  ha collegato la gravità  della condotta).
5.1. La ricorrente ha, infine, invocato la condanna dell’autorità  al risarcimento di tutti i danni, sia patrimoniali che non patrimoniali, di immagine, alla reputazione commerciale e da mancato guadagno subiti in conseguenza del provvedimento impugnato.
5.2. Ha, dunque, concluso come in epigrafe riportato invocando, in via subordinata, la rideterminazione della sanzione.
6. La domanda cautelare spiegata unitamente al ricorso è stata accolta dapprima con decreto presidenziale n. 2916 del 20 aprile 2020 e, successivamente, con ordinanza n. 3678 dell’8 maggio 2020.
7. Si sono costituiti in giudizio l’AGCom ed il Ministero della Salute che, illustrando diffusamente la sussistenza dei presupposti dell’irrogata sanzione, si sono opposti all’accoglimento del ricorso, eccependone l’infondatezza.
8. Con motivi aggiunti notificati il 9 giugno 2020 e depositati in pari data, parte ricorrente ha dedotto i seguenti ulteriori motivi di impugnazione:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 97 e 111 della costituzione, dell’art. 51 comma 9 del d.lgs. n. 177/2005 nonchè delle linee guida e di indirizzo contenute nel verbale AGCom-Corecom del 21 aprile 2020. Eccesso di potere per sviamento, illogicità  ed ingiustizia manifesta, difetto ed erroneità  della motivazione, difetto di proporzionalità  ed irragionevolezza.
Nell’ambito di un differente procedimento sanzionatorio riguardante il format “Il Cerca Salute” trasmesso da una emittente della Lombardia sarebbero state emanate, all’esito di una riunione tra l’Autorità  e i Corecom, delle Linee d’Azione inerenti la verifica della diffusione dello “Speciale Covid 19“, le quali prevedrebbero che solo la effettiva trasmissione di quest’ultimo potrebbe dare luogo alla sanzione della sospensione dell’attività  per sei mesi, da applicarsi con procedimento d’urgenza, mentre qualora lo speciale Covid non sia stato trasmesso o ne sia cessata la diffusione, non ricorrendo motivi d’urgenza tali da giustificare una deroga ai termini fissati dalla legge 689/81, ove ne ricorrano i presupposti il procedimento sanzionatorio dovrebbe essere avviato secondo le ordinarie tempistiche.
Tale documento evidenzierebbe l’illegittimità  del provvedimento gravato che ha applicato il procedimento derogatorio della legge 689/1981 pur in assenza della diffusione dello speciale Covid, in quanto già spontaneamente interrotto dalla ricorrente.
2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 84 e 103 DL n. 18/2020 conv. in L. n. 27/2020, degli art. 36 e 37 DL n. 23/2020, degli artt. 24 e 111 Cost. nonchè delle linee guida e di indirizzo contenute nel verbale AGCom – Corecom del 21 aprile 2020. Violazione del diritto di difesa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, sviamento, manifesta ingiustizia ed illogicità , contraddittorietà .
Nonostante tutti i termini, sia processuali che quelli afferenti il procedimento amministrativo, fossero stati sospesi dagli artt. 84 e 103 DL n. 18/2020 e dagli artt. 36 e 37 del DL n. 23/2020, a far data dall’8 marzo 2020 sino al 15 marzo 2020, l’AGCom ha comunque proceduto alla contestazione n. 11/2020/DCA in data 19 marzo 2020, facendo da tale data decorrere il termine di 7 giorni per l’accesso agli atti, la produzione di memorie e scritti difensivi e la formulazione dell’istanza di audizione, del tutto insufficiente per l’esercizio del diritto di difesa.
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 51 comma 9 del d.lgs. n. 177/2005. Violazione del principio di proporzionalità  (art. 5, paragrafo n. 4 del t.u.e.) e di ragionevolezza. Eccesso di potere per sviamento, illogicità  ed ingiustizia manifesta, difetto ed erroneità  della motivazione.
Nessuna reiterazione della condotta sarebbe nella specie ravvisabile, nell’ipotesi in cui l’Autorità  avesse inteso contestarla, essendo la Mediacom S.r.l. soggetto del tutto distinto da GM Comunicazione S.r.l., destinataria del precedente provvedimento sanzionatorio inerente la trasmissione del programma “Il Cerca Salute”.
8.1. La ricorrente ha, inoltre, in tale sede illustrato gli elementi posti a supporto della già spiegata domanda risarcitoria, producendo documentazione in merito alla risoluzione di contratti pubblicitari ed alle conseguenti perdite subite a seguito dell’impugnato provvedimento sanzionatorio.
9. Con atti ritualmente notificati alle altre parti e depositati in data 11 settembre 2020 sono, inoltre, intervenuti in giudizio, ad adiuvandum, il Sig. Adriano Panzironi nonchè le società  Wte Edizioni S.r.l., Welcome Time Elevetor S.r.l. e Life 120 Italia S.r.l., che hanno a loro volta invocato l’accoglimento del ricorso.
10. In vista della discussione del merito le parti hanno depositato ulteriori memorie, con le quali hanno approfondito le proprie difese; l’Avvocatura dello Stato ha, inoltre, in tal sede eccepito l’inammissibilità  degli interventi per difetto di legittimazione.
11. All’udienza del 9 novembre 2020, tenutasi con le modalità  indicate in epigrafe, il ricorso è stato infine trattenuto in decisione.
12. Deve essere preliminarmente essere scrutinata l’eccezione di inammissibilità  degli interventi ad adiuvandum.
12.1. Gli intervenienti hanno così¬ qualificato la propria legittimazione a prendere parte al giudizio:
– WTE Edizioni S.r.l. è la casa editrice dei libri che pubblica i libri scritti da Adriano Panzironi; la stessa ha inoltre acquistato il ramo d’azienda editoriale della Welcome Time Elevator avente ad oggetto l’attività  di sala proiezioni e lo svolgimento delle attività  connesse ed accessorie;
-Welcome Time Elevetor S.r.l. ha realizzato un canale nazionale denominato “LIFE TV channel” sul canale 61 del digitale terrestre, il quale viene messo a disposizione della Life 120 Italia s.r.l. in virt๠di separati accordi contrattuali intercorsi con la ricorrente Mediacom S.r.l.;
– Life 120 Italia S.r.l. effettua attività  di commercializzazione, all’ingrosso e al dettaglio, di prodotti di integrazione alimentari, fitoterapici, alimenti dietetici e alimentari in genere ed è proprietaria del format “Il Cerca Salute“, composto di 80 puntate riferibili allo stile di vita “Life 120”; la stessa ha, inoltre, stipulato una scrittura privata con la società  ricorrente per la vendita di spazi pubblicitari in virt๠del presupposto che quest’ultima avrebbe realizzato un canale interconnesso denominato “LIFE TV NETWORK” che trasmettesse su 35 emittenti regionali del digitale terrestre nel bouquetà della fascia 11-19 del telecomando, ed ha inoltre affittato il canale televisivo Sky al numero 880, dal quale le emittenti regionali convenzionate avrebbero preso il segnale in diretta e lo avrebbero messo in onda nel proprio canale;
– Adriano Panzironi, protagonista delle interviste oggetto di contestazione, ha ideato il progetto “Life 120” e scritto diversi libri sull’argomento;
– gli atti e i provvedimenti dell’AGCom impugnati nel presente giudizio, avendo intimato l’interruzione e poi disposto la sospensione delle trasmissioni del canale 61, avrebbero pertanto impedito agli intervenienti di promuovere i prodotti della citata linea “Life 120”, ostacolando lo svolgimento della propria attività  d’impresa, con conseguenti perdite economiche e d’immagine, che essi intenderebbero far valere in distinti giudizi.
12.2. L’Avvocatura erariale ha eccepito che il carattere derivato delle conseguenze dannose che gli intervenienti assumono di aver subito a causa degli atti impugnati, fatte valere in separati giudizi, non sarebbe sufficiente a consentire l’intervento, dovendosi anzi escludere, secondo la pìù autorevole interpretazione giurisprudenziale, che l’essere parte di un giudizio in cui venga in rilievo una quaestio iuris analoga a quella oggetto del giudizio nel quale si intende intervenire possa di per sè supportare l’intervento in giudizio.
12.3. Rileva sul punto il Collegio che, secondo consolidata affermazione della giurisprudenza, ai fini dell’ammissibilità  dell’intervento adesivo dipendente ad adiuvandum nel giudizio amministrativo l’iniziativa processuale debba essere espressione di un interesse – a seconda delle formulazioni – connesso, derivato, dipendente o almeno accessorio o riflesso rispetto a quello proprio della parte principale (tra le tante, da ultimo, Cons. di Stato sez. III, 2 marzo 2020, n. 1484, che sul punto richiama sez. V, 26 luglio 2016, n. 3378; 28 settembre 2015, n. 4509; 31 marzo 2015, n. 1687 e 2 agosto 2011, n. 4557; VI, 18 febbraio 2015, n. 832; IV, 8 giugno 2010, n. 3589).
12.4. Nel caso all’esame gli interessi fatti valere dagli interventori, come sopra riassunti, sono differenti ma al contempo collegati a quello della ricorrente principale; sebbene solo l’emittente televisiva sia, infatti, direttamente incisa dai provvedimenti impugnati, questi ultimi spiegano tuttavia una evidente efficacia riflessa e mediata nella sfera giuridica sia delle società  interessate alla promozione commerciale dei propri prodotti nell’ambito delle trasmissioni sospese, sia dell’autore delle pubblicazioni e delle stesse interviste ritenute causa del pericolo per la salute pubblica dall’AGCom.
12.5. Si deve, pertanto, concludere che tali soggetti, oltre a essere parti di un diverso giudizio, vantino un interesse mediato ed indiretto alla caducazione dei provvedimenti gravati e, in quanto tali, siano legittimati all’odierno intervento.
13. Deve, a questo punto, procedersi allo scrutinio del ricorso introduttivo, principiando dal motivo inerente l’affermata incompetenza dell’AGCom all’irrogazione della sanzione oggetto di giudizio, stante la portata potenzialmente radicale ed assorbente di tale vizio (Cons. di Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015 n. 5).
13.1. In proposito è necessario premettere un breve cenno alla normativa sottesa all’emanazione dei provvedimenti impugnati.
Il d.lgs. 177/2005 (Testo Unico della radiotelevisione, c.d. “TUSMAR”) reca i principi generali e le disposizioni per la prestazione di servizi di media audiovisivi e radiofonici.
L’art. 3 del TU dispone che:
“Sono principi fondamentali del sistema dei servizi di media audiovisivi e della radiofonia la garanzia della libertà  e del pluralismo dei mezzi di comunicazione radiotelevisiva, la tutela della libertà  di espressione di ogni individuo, inclusa la libertà  di opinione e quella di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza limiti di frontiere, l’obiettività , la completezza, la lealtà  e l’imparzialità  dell’informazione, la tutela dei diritti d’autore e di proprietà  intellettuale, l’apertura alle diverse opinioni e tendenze politiche, sociali, culturali e religiose e la salvaguardia delle diversità  etniche e del patrimonio culturale, artistico e ambientale, a livello nazionale e locale, nel rispetto delle libertà  e dei diritti, in particolare della dignità  della persona, della promozione e tutela del benessere, della salute e dell’armonico sviluppo fisico, psichico e morale del minore, garantiti dalla Costituzione, dal diritto dell’Unione europea, dalle norme internazionali vigenti nell’ordinamento italiano e dalle leggi statali e regionali.”
L’art. 36 bis – (“Principi generali in materia di comunicazioni commerciali audiovisive e radiofoniche”) del TUSMAR, al comma 1 lett c) dispone che “le comunicazioni commerciali audiovisive” (&.) “3) non incoraggiano comportamenti pregiudizievoli per la salute o la sicurezza”.
L’art. 10 attribuisce all’Autorità  per le garanzie nelle comunicazioni la funzione di assicurare “il rispetto dei diritti fondamentali della persona nel settore delle comunicazioni” (comma 1) prevedendo, altresì¬, che la stessa “esercita le competenze richiamate dalle norme del presente testo unico, nonchè quelle rientranti nelle funzioni e nei compiti attribuiti dalle norme vigenti, anche se non trasposte nel testo unico, e, in particolare le competenze di cui alle leggi 6 agosto 1990, n. 223, 14 novembre 1995, n. 481 e 31 luglio 1997, n. 249” (comma 2).
Con riferimento all’apparato sanzionatorio posto a garanzia del complessivo sistema delineato dal testo Unico, l’art. 51, “Sanzioni di competenza dell’Autorità “, dispone che:
“1. L’Autorità  applica, secondo le procedure stabilite con proprio regolamento, le sanzioni per la violazione degli obblighi in materia di programmazione, pubblicità  e contenuti radiotelevisivi, ed in particolare quelli previsti: (&..) c) dalle disposizioni sulle comunicazioni commerciali audiovisive, pubblicità  televisiva e radiofonica, sponsorizzazioni, televendite ed inserimento di prodotti di cui agli articoli 36-bis, 37, 38, 39, 40 e 40-bis, al decreto del Ministro delle poste e delle telecomunicazioni 9 dicembre 1993, n. 581, ed ai regolamenti dell’Autorità .”;
“2. L’Autorità , applicando le norme contenute nel capo I, sezioni I e II, della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni, delibera l’irrogazione della sanzione amministrativa del pagamento di una somma: (&.)”.
“9. Se la violazione è di particolare gravità  o reiterata, l’Autorità  può disporre nei confronti dell’emittente o del fornitore di contenuti, anche analogica, o dell’emittente radiofonica la sospensione dell’attività  per un periodo non superiore a sei mesi, ovvero nei casi pìù gravi di mancata ottemperanza agli ordini e alle diffide della stessa Autorità , la revoca della concessione o dell’autorizzazione“.
13.2. Nel caso di specie l’AGCom, ritenendo violate le disposizioni di cui agli art. 3 e 36 bis comma 1 lett c) del TUSMAR e ravvisando nei fatti accertati, per quanto sopra esposto, una violazione di particolare gravità , ha applicato nei confronti della ricorrente la sanzione di cui alla norma appena citata, nella misura massima (sei mesi).
Il provvedimento impugnato, sulla base delle premesse riassunte al punto 3.1. che precede, ha ritenuto la diffusione del format esaminato, considerato nel suo complesso, potenzialmente suscettibile di porre in pericolo la salute degli utenti, considerando i contenuti ivi presenti “induttivi di una sottovalutazione dei rischi potenziali connessi al virus Covid-19 e dell’erroneo convincimento che lo stesso virus possa essere trattato o prevenuto con misure non terapeutiche, ma alimentari o di mera integrazione“, nonchè “idonei a indurre nei destinatari una riduzione della consapevolezza, e dei conseguenti comportamenti di vigilanza e responsabilità , rispetto ai rischi sanitari e quindi tali da risultare pregiudizievoli per la salute dei consumatori/utenti“.
13.3. Parte ricorrente sostiene che le condotte ritenute rilevanti ai fini della disposta sanzione integrerebbero, tuttavia, delle pratiche commerciali scorrette e/o ingannevoli, sulle quali è esclusivamente competente l’AGCM; al fine di supportare ulteriormente la doglianza all’esame evidenzia, peraltro, che quest’ultima sarebbe effettivamente intervenuta, avviando un procedimento in relazione alla stessa trasmissione, così¬ come in altri casi inerenti comunicazioni commerciali diretta a promuovere farmaci di asserita, ma indimostrata, efficacia contro il Coronavirus Covid-19.
13.4. La censura non può essere condivisa.
13.5. Il riparto di competenze tra AGCom e AGCM in materia, che ha costituito oggetto di diverse interpretazioni giurisprudenziali succedutesi nel tempo, deve essere determinato alla luce della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sez. II, 13 settembre 2018, nelle cause riunite C-54/17 e C-55/17, nonchè della decisione della sez. VI del Consiglio di Stato n. 7699 dell’11 novembre 2019 che, benchè riferite allo specifico ambito delle comunicazioni elettroniche, hanno espresso principi generali idonei a risolvere ogni conflitto tra gli ambiti di azione delle due Autorità , qualora vengano in esame condotte disciplinate dal Codice del Consumo.
Tali principi sono così¬ sintetizzabili:
– la norma fondamentale di riferimento è l’art. 19, comma 3, del Codice del Consumo, secondo cui: «in caso di contrasto, le disposizioni contenute in direttive o in altre disposizioni comunitarie e nelle relative norme nazionali di recepimento che disciplinano aspetti specifici delle pratiche commerciali scorrette prevalgono sulle disposizioni del presente titolo (rubricato “pratiche commerciali, pubblicità  e altre comunicazioni commerciali”) e si applicano a tali aspetti specifici»;
– l’art. 27 comma 1 bis dello stesso Codice, introdotto dal dall’articolo 1, comma 6, lettera a), del d.lgs. 21 febbraio 2014 n. 21 per porre rimedio alla procedura di infrazione n. 2013-2169, ha disposto che: “Anche nei settori regolati, ai sensi dell’articolo 19, comma 3, la competenza ad intervenire nei confronti delle condotte dei professionisti che integrano una pratica commerciale scorretta, fermo restando il rispetto della regolazione vigente, spetta, in via esclusiva, all’Autorità  garante della concorrenza e del mercato, che la esercita in base ai poteri di cui al presente articolo, acquisito il parere dell’Autorità  di regolazione competente. Resta ferma la competenza delle Autorità  di regolazione ad esercitare i propri poteri nelle ipotesi di violazione della regolazione che non integrino gli estremi di una pratica commerciale scorretta (&..)“;
– abbandonati i criteri risolutori del conflitto precedentemente adottati (quello di specialità , in una prima fase, e quello di consunzione/assorbimento, successivamente), “la regola generale è che, in presenza di una pratica commerciale scorretta, la competenza è dell’Autorità  garante della concorrenza e del mercato. La competenza delle altre Autorità  di settore è residuale e ricorre soltanto quando la disciplina di settore regoli «aspetti specifici» delle pratiche che rendono le due discipline incompatibili” (cfr. sentenza del Cons. di Stato citata, par. 11, ultimo periodo);
– tale criterio consente anche di superare le problematiche poste dal divieto di applicare una doppia sanzione alla stessa condotta, posto che “Se sussiste incompatibilità  significa, per definizione, che non possa venire in rilievo il «medesimo fatto» e, quindi, si è fuori dal perimetro delle questioni problematiche poste dal concorso di norme e conseguentemente anche dal ne bis in idem” (id. par. 13)”.
13.6. Ciò premesso in linea di principio, reputa il Collegio che, nel caso di specie, per quanto emerge dal complessivo tenore del provvedimento, ciò che l’AGCom ha inteso sanzionare non è la promozione commerciale svolta tramite la diffusione del formatà bensì¬ la trasmissione del programma televisivo citato, in quanto costituente un mezzo di comunicazione particolarmente diffuso e a contenuto complesso, e, dunque, anche un rilevante veicolo di messaggi potenzialmente pregiudizievoli per la salute, tanto da divenire oggetto di una rafforzata attività  di monitoraggio in considerazione dell’emergenza sanitaria in atto, nei termini disposti dalla citata delibera 129/20/CONS del 19 marzo 2020.
13.7. In altre parole, la condotta contestata e sanzionata, in quanto ritenuta contrastante con i principi generali delle comunicazioni audiovisive (art. 3 TUSMAR) e con quelli delle comunicazioni commerciali nell’ambito delle trasmissioni televisive (36 bis comma 1 lett. c) dello stesso testo unico), ancorchè comprensiva di attività  di promozione commerciale che, singolarmente considerate, potrebbero astrattamente costituire oggetto di valutazione da parte dell’AGCM ai sensi del d.lgs. 206/2005, consiste nella diffusione, in un momento storico caratterizzato da una grave emergenza sanitaria, di un peculiare format, costituente dunque una vera e propria trasmissione televisiva con ambizioni divulgative e informative, ambizioni che possono prescindere dalla validità  scientifica di quanto affermato; tale programmazione, che risulta distinguibile dalla seppur connessa attività  promozionale di prodotti Life 120, secondo le valutazioni svolte dall’Autorità  nell’esercizio della sua discrezionalità  tecnica, appare potenzialmente pregiudizievole per la salute in ragion delle scelte comunicative e dei messaggi informativi complessivamente veicolati, tali da indurre negli ascoltatori convincimenti erronei e contrastanti con i dati scientifici nonchè il rischio di opzioni comportamentali incompatibili con le esigenze di contenimento del fenomeno epidemico.
13.8. Si tratta, pertanto, di un ambito diverso e pìù ampio rispetto a quello della repressione delle pratiche commerciali scorrette previsto nel Codice del Consumo, sebbene queste possano costituire oggetto di intervento sanzionatorio anche quando si risolvano in lesioni di beni fondamentali del cittadino consumatore, come il diritto alla salute e all’integrità  fisica.
Ciò in quanto il fatto generatore del periculum per la salute pubblica non è rintracciato tanto, o soltanto, nella promozione commerciale di determinati prodotti, quanto nel messaggio informativo veicolato attraverso un prodotto televisivo complesso, le cui diverse articolazioni comunicative concorrono tutte a un risultato mediatico ritenuto pericoloso in relazione ad interessi pubblici primari. La fattispecie, dunque, rimanda proprio alla missione istituzionale dell’AGCom, il cui intervento repressivo non si risolve certo nella mera tutela dei diritti del consumatore, sebbene in senso ampio intesi, mirando piuttosto alla regolazione del settore dei media televisivi anche attraverso un sistema di controlli e sanzioni su scelte di programmazione contrastanti con gli obblighi vigenti in materia di programmazione, pubblicità  e contenuti radiotelevisivi.
13.9. Ed infatti il caso, citato da parte ricorrente, in relazione al quale l’Antitrust ha avviato un procedimento sanzionatorio, come emerge dal doc. 13 dalla stessa depositato, risulta riferito ad una condotta esclusivamente finalizzata alla vendita (tra l’altro tramite un sito web) di prodotti con asserite, quanto indimostrate, proprietà  terapeutiche, e si manifesta, pertanto, del tutto diverso dalla peculiare fattispecie all’esame in quanto l’intervento dell’autorità  indipendente si è orientato esclusivamente alla tutela del cittadino consumatore rispetto alla pratica commerciale ritenuta scorretta, in quanto potenzialmente lesiva anche del bene salute.
Con riferimento, poi, alla trasmissione televisiva oggetto del presente giudizio, l’AGCM risulta avere esclusivamente richiesto informazioni, ma non anche avere avviato alcun procedimento finalizzato alla irrogazione di sanzioni (cfr. doc. 12 di parte ricorrente).
13.10. La censura non è meritevole di accoglimento neppure con riferimento alla dedotta violazione dell’art. 7 Legge n. 175/1992; la facoltà  del Ministero della Salute di disporre la “rettifica di informazioni e notizie su argomenti di carattere medico controversi, forniti al pubblico in modo unilaterale attraverso la stampa o i mezzi di comunicazione radiotelevisivi” ivi prevista non è, infatti, in alcun modo sovrapponibile alle descritte competenze che il TUSMAR attribuisce all’Autorità  nella materia all’esame.
14. Nemmeno il secondo motivo di ricorso è suscettibile di condivisione, dovendosi ritenere l’affermata violazione del segreto d’ufficio da parte dell’Autorità  non rilevante ai fini della valutazione della legittimità  del provvedimento sanzionatorio impugnato.
15. Il terzo motivo è parimenti infondato; la lamentata lesione del diritto di difesa derivante dalla concessione di termini abbreviati per prendere parte all’istruttoria non solo è solo genericamente dedotta, ma si pone altresì¬ in contrasto con l’ampio apporto partecipativo, corredato da copiose produzioni documentali, che la stessa risulta avere effettuato nel corso del procedimento, così¬ da risultare di fatto smentita; peraltro la riduzione dei termini procedimentali risulta adeguatamente motivata con riferimento all’urgenza derivante dalla emergenza sanitaria in atto, così¬ da non essere validamente sindacabile.
Analoghe considerazioni valgono a proposito della lamentata frapposizione di ostacoli all’esercizio del diritto di accesso; rileva peraltro in proposito il Collegio che la parte rilevante del parere dell’Istituto Superiore di Sanità  del 9 ottobre 2018 – che la ricorrente lamenta di non conoscere -risulta testualmente riportata nel provvedimento impugnato; la stessa, tuttavia, non è stata fatta oggetto di specifiche censure, così¬ che la doglianza non si manifesta meritevole di apprezzamento.
16. Neppure il quarto motivo può essere condiviso posto che, la deliberazione 129/2020/CONS, sebbene risulti pubblicata successivamente alla contestazione, è stata adottata, il 18 marzo 2020, in data precedente. Rileva in ogni caso il Collegio che la stessa costituisce un semplice richiamo all’osservanza dei principi generali cui deve ispirarsi l’informazione veicolata con il mezzo televisivo, così¬ che il riferimento ad essa fatto dal provvedimento impugnato non può costituire indice di illegittimità  dello stesso.
17. Nell’ambito del quinto motivo la ricorrente lamenta, come sopra riportato, da un lato che la condotta contestata non integri la violazione delle norme descritte, in quanto le dichiarazioni rese dal Sig. Adriano Panzironi in merito agli effetti dell’adozione del metodo “Life 120” sul sistema immunitario e, dunque, sulla prevenzione del rischio di contrarre il Covid-19, non si porrebbero in alcun contrasto con la dottrina medica ed anzi, soprattutto nella parte inerente la raccomandata assunzione di vitamina C e D, sarebbero del tutto in linea con quanto dalla stessa sostenuto, dall’altro che l’art. 51 comma 9 del TUSMAR non sanzionerebbe la violazione dell’art. 3 dello stesso, in quanto costituente norma di principio, e che sarebbe infine del tutto errato il riferimento all’art. 36 bis comma 1 lett. c) in quanto lo stesso riguarderebbe le comunicazioni commerciali, mentre il format sanzionato avrebbe carattere scientifico divulgativo.
17.2. L’art. 51 del TUSMAR, come sopra illustrato, prevede che l’AGCom applichi, per la violazione degli obblighi in materia di programmazione, pubblicità  e contenuti radiotelevisivi, in linea generale la sanzione amministrativa del pagamento di una somma, diversamente stabilita in relazione alle diverse disposizioni violate, e, qualora la violazione sia di particolare gravità  o reiterata, possa disporre la sospensione dell’attività  per un periodo non superiore a sei mesi, ovvero nei casi pìù gravi di mancata ottemperanza agli ordini e alle diffide della stessa Autorità , la revoca della concessione o dell’autorizzazione.
17.2.1. L’attività  che il delineato sistema normativo demanda all’AGCom nell’applicazione della sanzione in oggetto consta, dunque, dei seguenti passaggi:
– accertamento dei fatti rilevanti e contestualizzazione delle norme di cui viene ipotizzata la violazione, in termini tali da ritenere integrata la fattispecie astratta prevista alla norma sanzionatoria;
– valutazione della condotta in termini di “gravità ” (ovvero di “reiterazione”), potendosi solo in tal caso dare luogo all’irrogazione della sanzione sospensiva, dovendosi diversamente, se mai, procedere all’applicazione della sanzione pecuniaria (nella misura di cui al comma 2 lett. a) del citato art. 51 TUSMAR);
– infine, valutazione dell’entità  della sanzione da irrogare tra il minimo ed il massimo edittale, in relazione alle caratteristiche del caso concreto.
17.2.2. Ciò premesso, rileva il Collegio che l’attività  appena descritta costituisce esercizio di discrezionalità , in quanto l’Autorità , nell’ambito delle valutazioni di propria competenza, è tenuta a fare applicazione sia di nozioni tecniche che giuridiche, quali il contrasto del fatto rilevato con i principi fondamentali del sistema dei servizi di media audiovisivi, la relativa qualificabilità  in termini di “comunicazione commerciale audiovisiva” e se la stessa incoraggi o meno “comportamenti pregiudizievoli per la salute o la sicurezza” nonchè, infine, la rilevanza della violazione in termini di gravità  e la successiva graduazione della sanzione.
17.2.3. Ne consegue l’applicazione dei principi costantemente espressi dalla giurisprudenza in merito al controllo giurisdizionale che di tali valutazioni può essere svolto, che, per quanto non meramente estrinseco, vertendo anche sulla attendibilità , coerenza e correttezza degli esiti, in specie rispetto ai fatti accertati ed alle norme di riferimento attributive del potere, non può tuttavia spingersi fino alla sostituzione al potere già esercitato, dovendosi in tale sede piuttosto “stabilire se la valutazione complessa operata nell’esercizio del potere debba essere ritenuta corretta, sia sotto il profilo delle regole tecniche applicate, sia nella fase di contestualizzazione della norma posta a tutela della concorrenza che nella fase di raffronto tra i fatti accertati ed il parametro contestualizzato; anche l’apporto conoscitivo tecnico, conseguito tramite apporti scientifici, non è ex se dirimente allorchè soccorrono dati ulteriori, di natura pìù strettamente giuridica, che limitano il sindacato in sede di legittimità  ai soli casi di risultati abnormi, ovvero manifestamente illogici. Sul versante tecnico, in relazione alle modalità  del sindacato giurisdizionale, quest’ultimo è volto a verificare se l’Autorità  abbia violato il principio di ragionevolezza tecnica, senza che sia consentito, in coerenza con il principio costituzionale di separazione, sostituire le valutazioni, anche opinabili, dell’amministrazione con quelle giudiziali” (Cons. di Stato, sez. VI. 26 ottobre 2020 n. 6488, che richiama la propria precedente 5 agosto 2019, n. 5559).
17.2.4. In altre parole, il controllo giudiziale sulle valutazioni di competenza dell’autorità  deve limitarsi a verificare se “la risposta fornita dall’Autorità  nella “contestualizzazione” dei parametri giuridici indeterminati e nel loro raffronto con i fatti accertati rientri o meno nella ristretta gamma di risposte plausibili, ragionevoli e proporzionate, che possono essere date a quel problema alla luce della tecnica, delle scienze rilevanti e di tutti gli elementi di fatto” (Cons. di Stato, sez. VI, 19 marzo 2020, n. 1943), senza tuttavia spingersi fino a sindacare l’opinabilità , e pertanto il merito, delle stesse.
17.2.5. Rapportando tali consolidati principi al caso in esame, reputa la Sezione che le valutazioni svolte dall’Autorità  non possano ritenersi affette dai vizi lamentati.
17.2.6. Il provvedimento impugnato, infatti, dopo avere analiticamente ricostruito il fatto (che non è contestato nella sua dimensione storica, ma solo nella valutazione che di esso l’Autorità  ha effettuato), nonchè riportato le controdeduzioni svolte dalla società , fornisce una ampia e coerente motivazione in merito alla ritenuta integrazione delle violazioni alle citate disposizioni del TUSMAR nonchè alla gravità  della condotta posta in essere, ravvisata nella diffusione, nel descritto particolare – ed, anzi, straordinario – contesto caratterizzato dalla dichiarazione dello stato di emergenza sanitaria nazionale, tramite il mezzo televisivo, oggetto come detto di uno speciale e rafforzato monitoraggio, di una comunicazione audiovisiva avente ad oggetto le possibili proprietà  terapeutiche di uno stile di vita “low carb“, accompagnato dall’assunzione di integratori e vitamine, con conseguente potenziale pericolo di “allentamento” delle cautele raccomandate dalle autorità  sanitarie per la prevenzione dell’epidemia e, dunque, rischio per la salute pubblica.
Pìù in dettaglio, l’Autorità :
– considerata la “modalità  comunicativa adottata” (consistente in una programmazione integralmente finalizzata alla promozione di uno stile di vita in cui l’integrazione svolge un ruolo fondamentale, accompagnata dalla reclamizzazione di appositi integratori, caratterizzata dalla enfatizzazione delle proprietà  terapeutiche di tale metodo e dalla critica agli insegnamenti della medicina ufficiale);
– rilevata la “funzionalizzazione esclusivamente commerciale del format“, cui consegue non solo l’invito all’acquisto dei prodotti (in particolare degli integratori di affermata efficacia terapeutica contro il Covid-19) ma anche e soprattutto l'”inevitabile aumento della eventualità  che lo spettatore medio possa sottovalutare o non prendere in seria considerazione le indicazioni della medicina ufficiale, mettendo quindi a rischio la propria salute, senza la necessaria percezione della natura promozionale del messaggio, confezionato sulla base di una asserita scientificità  delle proposte commerciali“;
– ha ritenuto la fattispecie all’esame “peculiare e particolarmente subdola con riguardo alla influenza esercitata sul comportamento – non meramente economico – dei telespettatori (e, quindi, degli stessi quali potenziali consumatori). Infatti, a differenza dell’ipotesi ricorrente dei messaggi promozionali fuorvianti o ingannevoli, in questo caso l’intera programmazione risulta confezionata in modo da fungere da contenitore per la promozione di prodotti commerciali (id est: gli integratori)“, in relazione al “momento di forte emergenza sociale, quale quello derivante dalla diffusione del contagio da Covid-19: infatti, gli autori e il protagonista dei programmi in questione hanno utilizzato lo stesso modulo comunicativo basato, come sopra dettagliato, sulla suggestionabilità  dello spettatore medio per proporre, associandola alle tematiche relative alla epidemia da Covid-19, la promozione dello stile di vita Life 120, prospettando lo stesso, se non come alternativa, quantomeno come imprescindibile complemento alle indicazioni terapeutiche provenienti dalle autorità  sanitarie“, con l’ulteriore conseguenza per cui “il convincimento dell’efficacia dell’integrazione e il conseguente, possibile allentamento delle precauzioni raccomandate dalle autorità  sanitarie rischia di compromettere le stesse finalità  delle misure di distanziamento sociale, con possibile propagazione del contagio in maniera indiscriminata. Da qui la particolare gravità  dei programmi in esame.”
17.2.7. La descritta articolata valutazione dell’Autorità , in quanto motivata in maniera esaustiva nonchè esente da evidenti profili di illogicità , irrazionalità  o errore di fatto, va ritenuta, ad avviso del Collegio, immune dalle censure mosse dalla ricorrente posto che il contenuto del programma – alludendo al grave contesto epidemico e, al contempo, alternando in maniera suggestiva tesi mediche, metodi terapeutici e vendite promozionali, appare pregiudizievole per la corretta informazione medico-scientifica e dunque per il bene della salute pubblica; nè in questa sede può rilevare la effettiva fondatezza delle teorie medico-scientifiche discusse nell’ambito della trasmissione sia perchè un eventuale giudizio sulla stessa è destinato a sfociare in un inammissibile sindacato sul merito dell’attività  amministrativa all’esame sia perchè lo stesso contenuto e il particolare metodo comunicativo ivi applicato appaiono di per sì¨, soprattutto in un periodo di emergenza sanitaria, lesivi dei principi di obiettività , completezza, lealtà  e imparzialità  dell’informazione.
17.2.8. Reputa peraltro il Collegio che l’AGCom abbia fornito esaustiva e logica motivazione anche in merito alla ravvisata violazione dell’art. 36 bis, comma 1, lett. c), n. 3 del TUSMAR (il quale, per quanto sopra evidenziato, ha ad oggetto i principi generali in materia di comunicazioni commerciali audiovisive) avendo ritenuto l’intero format esclusivamente finalizzato alla promozione commerciale degli integratori, così¬ che la valutazione circa la ricorrenza di una “comunicazione commerciale audiovisiva” non risulta inficiata dal rilievo di parte ricorrente, laddove l’art. 3 del Testo Unico risulta richiamato solo in quanto norma generale e di principio alla quale l’attività  televisiva deve comunque conformarsi.
17.3. La censura all’esame deve, pertanto, essere complessivamente rigettata.
18. Vanno, poi, congiuntamente esaminati, in quanto strettamente connessi, i motivi 6 e 7, con i quali parte ricorrente censura l’entità  del trattamento sanzionatorio irrogato lamentando, in particolare, che l’AGCom, avendo affermato di “provvedere a fini cautelari” al fine di evitare la presumibile costante ripetizione dei contenuti contestati, avrebbe in primo luogo confuso la sanzione sospensiva irrogata con il provvedimento cautelare di sospensione e che, in ogni caso, l’entità  della sanzione concretamente irrogata sarebbe manifestamente sproporzionata rispetto al fatto contestato, non potendosi peraltro considerare coerente la motivazione in proposito adottata dall’Autorità  posto che, a fronte di uno stato di emergenza sanitaria in tale momento deliberato fino al 31 luglio 2020, la sanzione sospensiva sarebbe stata prevista con una durata addirittura maggiore e ciò fino ad ottobre dello stesso anno.
18.1. Rileva il Collegio che la decisione dell’Autorità , con riferimento a tale specifico aspetto, è così¬ motivata:
– la misura massima della sanzione sarebbe idonea ad “evitare la persistenza e il consolidamento dei risultati della condotta dannosa, tenuto conto del protrarsi dello stato di emergenza sanitaria determinato dalla epidemia di Covid-19“;
– la stessa dovrebbe inoltre ritenersi necessaria “al fine di evitare che la presumibile costante ripetizione della diffusione dei contenuti contestati – già oggetto di altro procedimento sanzionatorio – possa produrre un effetto moltiplicatore del pregiudizio alla salute e al comportamento economico dei destinatari, e alla sua adeguatezza per un periodo congruo in correlazione con le previsioni scientifiche elaborate con riguardo all’andamento dell’epidemia e alla persistenza delle misure sociali e sanitarie da adottarsi per la limitazione degli effetti del virus“.
L’Autorità  ha poi considerato “le straordinarie necessità  e urgenza di provvedere a fini cautelari onde ottemperare alla ratio di tutela della salute pubblica“.
18.2. Sul punto va premesso che non risulta, nell’ambito del Regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative adottato dall’AGCom con delibera n. 410/14/CONS, del 29 luglio 2014 (prodotto in giudizio da parte ricorrente sub 6), una specifica disposizione recante la disciplina della graduazione della sanzione all’esame; tuttavia va altresì¬ rilevato che il citato Regolamento, che trova applicazione all’irrogazione di tutte le sanzioni amministrative di competenza dell’Autorità  (art. 2 comma 1), all’art. 2 comma 2 contiene un rinvio esterno alle norme della legge 24 novembre 1981 n. 689, ove applicabili, per tutto quanto dallo stesso non previsto, ivi compreso pertanto il principio di graduazione – che reca con sè quello di proporzionalità  – previsto dall’art. 11 della stessa.
In ogni caso, il principio di proporzionalità  deve ritenersi immanente all’esercizio dell’attività  amministrativa, in particolare di quella sanzionatoria, a maggior ragione ove non siano stabiliti precisi parametri per la definizione della concreta misura da applicare tra il minimo ed il massimo e nel caso in cui la sanzione impatti su un’attività , quella di esercizio dei servizi di media audio-visivi, costituente non solo espressione di valori costituzionalmente tutelati ma anche oggetto di un precedente provvedimento autorizzatorio, così¬ che in tale ambito l’Amministrazione è tenuta ad effettuare un attento bilanciamento degli interessi in gioco, dandone adeguata motivazione.
Ed infatti la manifesta mancanza di proporzionalità  nell’irrogazione della sanzione, tale da comportare violazione dell’art. 11 della L. 689/1981, costituisce, secondo la consolidata giurisprudenza in materia di sanzioni irrogate dalle Autorità  Indipendenti, specifico vizio di legittimità  del provvedimento (ex multis, TAR Lazio, Sez. I, 24 settembre 2020 n. 9764; 21 gennaio 2019 n. 781).
18.3. Ciò premesso, va in primo luogo respinta la doglianza inerente l’eccepita “confusione” tra sanzione e misura cautelare in cui sarebbe incorsa l’Autorità , posto che l’utilizzata espressione “a fini cautelari” non appare riferita al potere concretamente esercitato, che dal complesso del provvedimento risulta essere con chiarezza quello sanzionatorio, bensì¬ al solo rilievo della necessità  di provvedere con urgenza, considerata la pìù volte citata emergenza sanitaria in atto ed il pregiudizio derivante dalla diffusione di contenuti televisivi ritenuti pregiudizievoli per la salute pubblica.
18.4. I motivi all’esame sono invece fondati, e meritevoli di accoglimento, nell’articolazione inerente l’applicazione della sanzione nella misura massima; reputa, infatti, la Sezione che l’onere motivazionale sopra descritto non risulti essere stato, nel caso di specie, sufficientemente assolto dall’AGCom, posto che nel provvedimento non è presente una esaustiva e coerente illustrazione delle ragioni dell’applicazione della sanzione nel massimo edittale, non essendo a tal fine idonei nè i richiami ad un periodo genericamente individuato come “congruo” in relazione a (parimenti non indicate) “previsioni scientifiche circa l’andamento dell’epidemia“, nè il presupposto della dichiarazione dello stato di emergenza sanitaria di cui al DPCM del 31 gennaio 2020, considerato che la sanzione concretamente irrogata risulta avere una durata notevolmente maggiore (di oltre due mesi) rispetto a quest’ultimo.
18.5. Rileva, inoltre e per altro verso, il Collegio, convenendo sul punto con la prospettazione della parte ricorrente, che pur non potendosi – per quanto sopra esposto – mettere in discussione la ritenuta “gravità ” della condotta, costituente come detto presupposto per l’irrogazione della sanzione sospensiva, l’applicazione della stessa nella misura massima di sei mesi, con totale inibizione dell’attività  di diffusione di contenuti televisivi, in relazione al fatto contestato, consistente nella trasmissione del formatà televisivo ritenuto pregiudizievole per la salute, per due soli giorni di programmazione, integri la sopra richiamata manifesta mancanza di proporzione, e ciò anche in ragione della avvenuta interruzione delle trasmissioni ancora prima della notificazione dell’atto di contestazione.
18.6. L’impugnata ordinanza ingiunzione è pertanto, sotto tale profilo, meritevole di annullamento, non potendosi peraltro procedere alla rideterminazione giudiziale della sanzione, pure invocata da parte ricorrente, in quanto l’ipotesi di giurisdizione di merito di cui all’art. 134 comma 1 lett. c) c.p.a deve ritenersi riservata alle controversie aventi ad oggetto le “sanzioni pecuniarie“.
19. La rilevata fondatezza del motivo all’esame, nei termini indicati, determina l’accoglimento del ricorso introduttivo in parte qua e l’assorbimento di tutte le ulteriori censure, ivi comprese quelle svolte con i motivi aggiunti depositati in data 4 settembre 2020, conseguendone la riapertura del procedimento dalla fase in cui si è verificata la rilevata illegittimità . Fatti salvi dunque gli ulteriori atti dell’amministrazione.
20. Va, invece, respinta la domanda risarcitoria, non essendo allo stato configurabili i presupposti per il relativo accoglimento sia in quanto la natura del vizio rilevato comporta l’anzidetta regressione del procedimento ed una nuova valutazione da parte dell’Autorità , sia perchè non risultano compiutamente dimostrati i danni che la ricorrente assume avere subito in ragione del provvedimento illegittimo, nonostante gliene incombesse l’onere, trovando, come noto, applicazione alla fattispecie il principio di cui all’art. 2697 cod. civ.
21. La complessità  e novità  delle questioni trattate e l’andamento complessivo della controversia configurano la ricorrenza di eccezionali motivi in presenza dei quali può essere disposta l’integrale compensazione delle spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, accoglie in parte il ricorso introduttivo, nei termini di cui in motivazione, e per l’effetto annulla la Delibera n. 153/20/CONS, adottata dall’AGCom il 7 – 10 aprile 2020.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Luca De Gennaro, Presidente FF
Paola Patatini, Primo Referendario
Emanuela Traina, Referendario, Estensore

 
 

L’art. 35 della legge 28 febbraio 1985 n. 47 stabilisce espressamente che “il diniego di sanatoria è notificato al richiedente”, dando ragione sia della necessità  di una notificazione del provvedimento negativo, sia del fatto che unico destinatario della stessa debba essere colui che ha attivato il procedimento.
Una simile stringente applicazione del dato normativo trova ragionevole rispondenza in evidenti esigenze di certezza e celerità  che devono assistere procedimenti e provvedimenti riguardanti beni ed interessi di rilevanza generale, come la tutela del territorio, soprattutto ove con la stessa venga ad interferire un regime derogatorio, quale quello introdotto da norme di sanatoria di interventi realizzati in assenza di titolo edilizio o in difformità  dalla disciplina urbanistica vigente.
Ne discende che, del tutto ragionevolmente, il legislatore ha indicato il solo richiedente come soggetto interlocutore del procedimento di condono, nonchè quale formale destinatario del provvedimento finale, affidando alla tutela predisposta dal diritto civile ogni questione che possa sorgere da eventuali vicende traslative di diritti dominicali interessanti le opere e gli immobili per cui è stato richiesto il beneficio urbanistico; vicende, che a ben vedere, poco o quasi nulla rilevano ai fini dell’ordinato sviluppo del territorio, cui la disciplina urbanistica si rivolge.
 

Pubblicato il 02/12/2020
N. 07637/2020REG.PROV.COLL.
N. 10173/2011 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10173 del 2011, proposto da S. Gennaro, nella qualità  di procuratore generale di S. Vito, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuliano Agliata, elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Guido d’Arezzo, n. 32, presso lo studio dell’avvocato Matteo Mungari;
contro
Comune di San Giuseppe Vesuviano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Raffaele Marciano, elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Germanico, n. 107, presso lo studio dell’avvocato Nicola Bultrini;
nei confronti
T. Pasquale Giuseppe, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Seconda della Sede di Napoli) n. 5148 del 4 novembre 2011, resa tra le parti.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Giuseppe Vesuviano;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 novembre 2020 (tenuta ai sensi dell’art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con legge 24 aprile 2020, n. 27, come modificato dall’art. 4 del decreto legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito con legge 25 giugno 2020, n. 70) il Cons. Roberto Politi;
Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
1. Espone parte appellante che il sig. S. Vito è divenuto proprietario, nel 1992, di un immobile ubicato in San Giuseppe Vesuviano, alla via A. Omissis.
Soggiunge che, per le opere difformi relative al predetto manufatto, venivano presentate dai danti causa due istanze di condono nel 1986 (per le quali il sig. S. ha chiesto, nel 1997, la voltura).
2. Evidenzia la parte di aver presentato, a fronte del diniego espresso dall’Amministrazione comunale con riferimento alle suindicate richieste di condono e del conseguente ordine ripristinatorio, ricorso innanzi al T.A.R. della Campania.
3. Avverso la pronuncia con la quale l’adito Tribunale ha respinto il ricorso, come sopra proposto, il signor S. ha interposto appello, notificato il 3-5 dicembre 2011 e depositato il successivo 21 dicembre, lamentando quanto di seguito sintetizzato:
3.1) Error in judicando per violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Violazione dell’art. 112 c.p.c. Omessa pronuncia. Difetto ed ultroneità  della motivazione. Violazione degli artt. 24, 97, 111 e 113 della Costituzione. Violazione e mancata applicazione degli artt. 1, 2, 6, 7 e 10 della legge 241 del 1990, nonchè dell’art. 32 della legge 47 del 1985 e del D.Lgs. 42 del 2004. Violazione e falsa applicazione della legge regionale della Campania 21 del 2003. Eccesso di potere per travisamento, erroneità , contraddittorietà , mancata ponderazione della situazione contemplata, mancata valutazione delle prove documentali, erroneo accertamento dei fatti, manifesta ingiustizia.
Avrebbe errato il Tribunale nel non annettere rilevanza alla mancata partecipazione del sig. S. (nella qualità  di acquirente dell’immobile interessato) ai procedimenti conclusisi con il diniego di condono e con l’adozione del pure avversato ordine ripristinatorio, segnatamente in considerazione del fatto che le conseguenze degli atti adottati dall’Amministrazione comunale si sono prodotte unicamente in capo allo stesso appellante.
Ripropone, poi, la parte le censure disattese dal giudice di prime cure, fondamentalmente riproducenti il ricordato difetto di partecipazione endoprocedimentale.
Soggiunge che sarebbe stato, inoltre, trascurato l’esame della documentazione versata nel giudizio di prime cure, segnatamente per quanto concerne il mancato versamento dell’oblazione, invece comprovato dai prodotti rilievi documentali.
Nell’osservare come l’unica richiesta di integrazione della documentazione sia stata dal procedente Comune rivolta, nel 1987, nei confronti del dante causa sig. T., lamenta la parte la mancata rinnovazione dell’invito al completamento di essa.
Quanto, poi, alla non concedibilità  del condono a fronte della collocazione del suolo interessato all’interno della “zona rossa” a rischio vulcanico dell’area vesuviana, esclude parte ricorrente che le disposizioni introdotte con legge regionale n. 21 del 2003, in quanto successive alla presentata istanza di condono, possano assumere rilevanza quanto alla vicenda in esame.
Il vincolo di che trattasi, in ogni caso, avrebbe contenuto “relativo” (e, quindi, non assolutamente preclusivo alla sanabilità  dell’intervento edilizio posto in essere); sul punto, osservandosi come l’Autorità  preposta alla tutela dello stesso non sia stata interpellata dall’Amministrazione comunale procedente.
3.2) Error in judicando per violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Violazione dell’art. 112 c.p.c. Omessa pronuncia. Difetto ed ultroneità  della motivazione. Violazione degli artt. 24, 97, 111 e 113 della Costituzione. Violazione e mancata applicazione degli artt. 1, 2, 6, 7 e 10 della legge 241 del 1990. Violazione e falsa applicazione del D.P.R. 380 del 2001. Eccesso di potere per travisamento, erroneità , contraddittorietà , mancata ponderazione della situazione contemplata, mancata valutazione delle prove documentali, erroneo accertamento dei fatti, manifesta ingiustizia.
Quanto all’ordine ripristinatorio, vengono nuovamente articolate le già esposte doglianze riguardanti la mancata attivazione del contraddittorio endoprocedimentale, che avrebbe inibito al sig. S. di interloquire antecedentemente all’adozione dall’avversata misura demolitoria.
Ciò, segnatamente, con riferimento alla esecuzione del provvedimento, in ordine alla quale viene lamentato il mancato accertamento del pregiudizio arrecato alla staticità  dell’intero manufatto.
Conclude, pertanto, l’appellante per l’accoglimento dell’appello e, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado, con ogni statuizione conseguenziale anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.
4. In data 23 dicembre 2011, l’Amministrazione appellata si è costituita in giudizio, depositando memoria difensiva con la quale sono stati analiticamente confutati i motivi di censura dedotti con l’atto introduttivo del giudizio-
5. In vista della trattazione nel merito del ricorso, parte appellante ha depositato in atti (alla data del 23 ottobre 2020), conclusiva memoria, con la quale, ribadite le argomentazioni già esposte con l’atto introduttivo, ha insistito per l’accoglimento del proposto mezzo di tutela.
6. L’appello viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza telematica del 24 novembre 2020.
DIRITTO
1. Va, in primo luogo, esclusa la concludenza, ai fini della delibazione della presente controversia, della considerazioni dall’appellante da ultimo rassegnate con la citata memoria depositata in data 23 ottobre 2020.
Argomenta in proposito la parte che, in esito alla controversia dallo stesso sig. S. intentata avverso l’ordine di acquisizione dell’immobile per cui è controversia (seguito alla mancata ottemperanza del provvedimento ripristinatorio, oggetto del presente giudizio), il T.A.R. Napoli, con sentenza n. 3323 del 2013 (passata in giudicato a seguito di mancata interposizione di appello), ha accolto il gravame, con specifico riferimento alla “censura con la quale parte ricorrente ha negato di esser mai stata destinataria di un ordine di demolizione, con conseguenza non addebitabilità  ad essa parte ricorrente della mancata esecuzione dell’ordine di demolizione”.
La definizione della presente vicenda processuale si dimostra, invero, insensibile rispetto al giudicato anzidetto, involgente vicende (il mancato adempimento prestato all’ordine ripristinatorio; e, conseguentemente, la disposta acquisizione del bene al patrimonio comunale) successive ed estranee al perimetro cognitivo proposto dalla presente controversia.
Nè, altrimenti, le affermazioni nella sentenza di che trattasi esposte con riferimento alla destinazione soggettiva dell’ordine demolitorio – con riveniente non imputabilità  dell’inesecuzione dello stesso – assumono diretta rilevanza rispetto all’odierno thema decidendum, anche per quanto riguarda le mende di carattere procedimentale (e partecipativo) dall’appellante mosse avverso i provvedimenti comunali (diniego di condono; successivo ordine di demolizione) oggetto della presente controversia.
2. Quanto sopra preliminarmente posto, la delibazione delle proposte doglianze impone la previa ricognizione degli essenziali contenuti motivazionali dell’appellata sentenza del T.A.R. Campania.
Con riferimento alla censura, con la quale è stata contestata la mancanza delle necessarie garanzie partecipative in favore del ricorrente, il giudice di prime cure ha rilevato che “l’art. 35 della legge 28 febbraio 1985 n. 47 stabilisce espressamente che “il diniego di sanatoria è notificato al richiedente”, dando ragione sia della necessità  di una notificazione del provvedimento negativo, sia del fatto che unico destinatario della stessa debba essere colui che ha attivato il procedimento. Quindi, dalla chiara lettera della legge si evince che nessun obbligo incombeva sul Comune di San Giuseppe Vesuviano di individuare come destinatario del provvedimento di rigetto, oltre al richiedente – di cui nessuna norma, tra l’altro, prevede l’esclusione in caso di alienazione – anche l’eventuale acquirente dell’immobile interessato in tutto o in parte dalla sanatoria”.
Ferma, quindi, la non predicabilità  di alcun obbligo di comunicazione o partecipazione in capo al Comune di San Giuseppe Vesuviano, il T.A.R. ha, sul punto, soggiunto che “al ricorrente era sempre possibile partecipare, di sua iniziativa, al procedimento di sanatoria in qualità  di interventore e portatore di un interesse privato; ebbene, in tale veste il ricorrente, Vito S., sebbene fin dall’acquisto dell’immobile, avvenuto nel 1992, fosse a conoscenza della pendenza del procedimento di condono, non ha depositato se non un’istanza di rilascio di copie del 17 dicembre 2009 ed osservazioni di merito – quelle del 3 marzo 2010 – che sono di epoca successiva alla conclusione del procedimento e quindi a volte ad un riesame del diniego su cui non sussisteva per l’Amministrazione alcun obbligo di provvedere”.
Da ciò, anche la rilevata infondatezza del terzo motivo di ricorso, “con cui il S., nel contestare nuovamente la violazione del principio partecipativo, ha rilevato che, diversamente, avrebbe non solo potuto integrare la documentazione originaria per la definizione del procedimento di sanatoria, ma anche allegare quella relativa all’avvenuto pagamento dell’oblazione”.
In proposito, nella sentenza in rassegna viene osservato che, “se è vero che al ricorrente non spettava la comunicazione di cui all’art. 10 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241, in quanto egli non può considerarsi soggetto “istante” ai sensi dalla suddetta disposizione della legge generale sul procedimento, è anche vero che in veste di interventore, oltre che di persona ben a conoscenza della pendenza del procedimento di sanatoria & avrebbe comunque potuto offrire il proprio contributo partecipativo già da lungo tempo, senza attendere l’adozione del diniego per poi limitarsi a stimolare un potere di riesame, meramente facoltativo, con una memoria successiva, a corredo della quale non risulta nemmeno allegato qualche documento idoneo a dimostrare la disponibilità  della documentazione mancante e necessaria alla definizione del procedimento”.
Quanto, poi, alla ragione ostativa al rilascio del titolo in sanatoria (nell’avversato provvedimento individuata nella portata applicativa della disposizione introdotta dall’art. 5 della legge regionale della Campania n. 21 del 2003), il Tribunale:
– preliminarmente osservato come non figuri, fra le eccezioni dalla norma contemplate rispetto al generale divieto di edificazione, “l’ipotesi del condono, ma solo specifiche categorie di intervento con finalità  conservative o di adeguamento, tra cui la ristrutturazione”;
– ha, inoltre, rilevato che, “sebbene la normativa regionale in questione rispetto al procedimento di condono debba qualificarsi come ius superveniens, non può la mera preesistenza fisica delle opere da condonare ritenersi oggetto di un diritto quesito, assumendo, tra l’altro, il provvedimento di condono efficacia costitutiva e natura di fatto di legittimazione successiva di opere sorte come abusive; nè può addursi a giustificazione delle ragioni del ricorrente il notevole ritardo avutosi nella definizione del procedimento di sanatoria, dal momento che ben avrebbero potuto i richiedenti all’epoca attivarsi al fine di superare qualsiasi comportamento inerziale assunto dal Comune di San Giuseppe Vesuviano”.
Con riferimento, poi, al (pure avversato) ordine di demolizione, il giudice di prime cure:
– rilevato che “il S. Vito, per sua stessa ammissione, ha comunque ricevuto notificazione di tale provvedimento, sebbene “per conoscenza” & per cui in ogni caso egli è stato reso edotto di un’ingiunzione di cui, a seguito di vicende traslative private, è ora anche diretto destinatario”;
– ha escluso la fondatezza della censura “relativa alla mancata valutazione da parte del Comune di San Giuseppe Vesuviano della possibilità  di applicare al ricorrente una sanzione pecuniaria piuttosto che la demolizione delle opere non ritenute meritevoli di sanatoria”, in relazione alla rilevante entità  delle opere abusivamente realizzate, con conseguente non evocabilità  della ipotesi di parziale difformità  di cui all’art. 33 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, “trattandosi piuttosto di interventi realizzati in totale difformità , come tali soggetti alla pìù severa disciplina di cui all’art. 31 che non contempla tale facoltà  alternativa”.
3. L’appellata sentenza merita conferma.
3.1 Va, innanzi tutto, rammentato come questa Sezione, con recente pronunzia (2 novembre 2020, n. 6709) abbia rilevato che l’art. 35 della legge 28 febbraio 1985 n. 47 stabilisce espressamente che “il diniego di sanatoria è notificato al richiedente”, dando ragione sia della necessità  di una notificazione del provvedimento negativo, sia del fatto che unico destinatario della stessa debba essere colui che ha attivato il procedimento.
Una simile stringente applicazione del dato normativo trova ragionevole rispondenza in evidenti esigenze di certezza e celerità  che devono assistere procedimenti e provvedimenti riguardanti beni ed interessi di rilevanza generale, come la tutela del territorio, soprattutto ove con la stessa venga ad interferire un regime derogatorio, quale quello introdotto da norme di sanatoria di interventi realizzati in assenza di titolo edilizio o in difformità  dalla disciplina urbanistica vigente.
Ne discende che, del tutto ragionevolmente, il legislatore ha indicato il solo richiedente come soggetto interlocutore del procedimento di condono, nonchè quale formale destinatario del provvedimento finale, affidando alla tutela predisposta dal diritto civile ogni questione che possa sorgere da eventuali vicende traslative di diritti dominicali interessanti le opere e gli immobili per cui è stato richiesto il beneficio urbanistico; vicende, che a ben vedere, poco o quasi nulla rilevano ai fini dell’ordinato sviluppo del territorio, cui la disciplina urbanistica si rivolge.
L’applicazione dei suesposti principi alla vicenda in esame, consente di escludere che il sig. S., nella qualità  di avente causa dei soggetti (i sigg.ri Pasquale T. Felicia C.) che avevano presentato le istanze di sanatoria, poi respinte dal Comune di San Giuseppe Vesuviano, avesse titolo ad essere parte “necessaria” del procedimento e, quindi, destinatario dei provvedimenti ad esito di esso adottati.
Non si dimostra, conseguentemente, predicabile in capo alla procedente Amministrazione alcun obbligo partecipativo nei confronti dell’odierno appellante; ferma, ovviamente, la non preclusa facoltà , per quest’ultimo, di prendere volontariamente parte al procedimento stesso, mediante produzione di elementi documentali suscettibili di essere presi in considerazione ai fini del provvedere.
Se è ben vero che il sig. S., fin dal 1998, aveva rappresentato all’appellato Comune di essere subentrato nelle ragioni dominicali relative all’area in questione, è altrettanto vero che lo stesso appellante:
– non si è mai ulteriormente attivato, presso l’Amministrazione, nonostante il lungo arco temporale intercorso fino alla definizione del procedimento di sanatoria (8 febbraio 2010);
– ed ha, soltanto in epoca successiva all’adozione del conclusivo provvedimento chiesto (3 marzo 2010), chiesto di essere ammesso al completamento degli elementi documentali rilevanti ai fini istruttori, previo annullamento in autotutela dell’atto come sopra adottato.
Invero, l’istruttoria condotta dall’appellato Comune, relativamente ai due procedimenti di condono, si era sviluppata attraverso la formulazione di due richieste di integrazione documentale (in data 27 febbraio 1987 e 4 marzo 1987), rimaste prive di riscontro (con conseguente declaratoria di improcedibilità , di cui ai provvedimenti nn. 6129 e 6130 del 1° dicembre 2009).
In seguito, con note del 21 gennaio 2010, indirizzate nei confronti dei richiedenti la sanatoria (sigg.ri Felicia C. e Pasquale T.), l’Amministrazione comunicava, ex art. 10-bis della legge 7 agosto 1990 n. 241, i seguenti motivi ostativi all’accoglimento delle istanze di condono:
– la zona in cui sorge l’immobile abusivo è sottoposta a vincolo paesaggistico;
– l’intero territorio comunale di San Giuseppe Vesuviano è sottoposto a vincolo di inedificabilità  assoluta residenziale ai sensi della legge regionale 10 dicembre 2003 n. 21;
– le pratiche non sono mai state integrate e comunque non valutabili, sebbene vi fosse stata una precedente richiesta in tal senso.
Nell’osservare come, quanto alla individuazione dei soggetti legittimamente chiamati ad interloquire nel corso del procedimento di che trattasi, non sia ascrivibile al Comune alcuna condotta in violazione delle relative indicazioni normative, va – conclusivamente sul punto – escluso che in capo a quest’ultimo sia individuabile alcun obbligo, in esito alla conclusione dello stesso, a disporne la riapertura mediante esercizio del potere di autotutela: vieppìù ove si consideri che la suindicata istanza del sig. S., in data 3 marzo 2010, non era corredata dalla produzione degli elementi documentali (copie dei versamenti effettuati a titolo di oblazione), la cui mancanza era stata dall’Amministrazione ritenuta rilevante ai fini dell’archiviazione della richiesta di sanatoria.
3.2 In ragione del contenuto plurimotivazionale del provvedimento di diniego in prime cure avversato – e quand’anche, quindi, potesse convenirsi con la prospettazione di parte ricorrente, circa l’omessa considerazione, da parte della procedente Amministrazione, della documentazione in possesso del sig. S., asseritamente idonea a completare il corredo documentale rilevanti ai fini della sanatoria – tale richiesta era, comunque, insuscettibile di accoglimento in presenza di vincolo, gravante sull’area, comportante divieto di edificazione.
3.2.1 Come osservato, il provvedimento comunale richiama la rilevanza ostativa assunta, a tale riguardo, dalle previsioni introdotte con legge regionale della Campania 10 dicembre 2003, n. 21, recante “Norme urbanistiche per i comuni rientranti nelle zone a rischio vulcanico dell’area Vesuviana”.
L’art. 5 dell’anzidetta legge, rilevante ai fini in esame, è stato modificato con legge regionale 28 dicembre 2009, n. 19 (art. 11-bis, comma 7).
E, nel testo vigente al momento dell’adozione dell’atto impugnato, prevedeva che:
– “dalla data di entrata in vigore della presente legge, e fino alla vigenza degli strumenti urbanistici generali ed attuativi di cui all’articolo 2, o fino alla vigenza degli strumenti urbanistici così¬ come adeguati ai sensi dell’articolo 3, o fino alla vigenza delle varianti di cui all’articolo 4, nei comuni individuati all’articolo 1 è vietato il rilascio di titoli edilizi abilitanti la realizzazione di interventi finalizzati all’incremento dell’edilizia residenziale, come definiti dall’articolo 2”;
– “restano esclusi dal divieto di cui al comma 1 gli adeguamenti funzionali e di natura igienico-sanitaria degli immobili esistenti nonchè gli interventi di ristrutturazione edilizia, anche mediante demolizione e ricostruzione in altro sito, in coerenza con le previsioni urbanistiche vigenti, a condizione che almeno il cinquanta per cento della volumetria originaria dell’immobile sia destinata ad uso diverso dalla residenza”.
Se, alla stregua della configurazione assunta dai modificativi interventi edilizi posti in essere sul manufatto di proprietà  dell’appellante è, invero, dato escludere la presenza di meri “adeguamenti funzionali”, ovvero di interventi di ristrutturazione edilizia (sì¬ da non consentire di ritenere operante la predetta ipotesi di esclusione, rispetto al generalizzato divieto edificatorio), la mancata sussumibilità  in quest’ultimo degli interventi per i quali si sia richiesto condono consegue:
– non soltanto alla mancata esplicitazione di essi (necessaria, trattandosi di norma comportante eccezione ad un divieto, altrimenti, avente generale portata);
– ma anche dal fatto che l’operatività  del divieto di costruire, relativamente “agli immobili anche residenziali in relazione ai quali, alla data di entrata in vigore della presente legge risultino pendenti procedimenti per il rilascio di permesso di costruire in sanatoria ai sensi della legge 47/1985 e della legge 724/1994”, introdotto solo successivamente (per effetto dell’art. 3, comma 5, lettera b), della legge regionale 4 dicembre 2019, n. 26) rispetto all’epoca cui risalgono i fatti per cui è controversia, sia stato, poi, abrogato dall’art. 5, comma 1, lettera c), della legge regionale 12 marzo 2020, n. 6.
3.2.2 Quanto alla confutata portata retroattiva delle disposizioni recate dall’anzidetta normativa regionale – dalla parte ricorrente argomentata – osserva il Collegio come questo Consiglio (Sez. VI, 23 luglio 2018, n. 4465) abbia già avuto modo di rilevare che:
– “tali disposizioni – volte a contenere il numero degli abitanti nelle aree a rischio eruttivo – hanno introdotto una presunzione di pericolosità  delle zone in questione ed il conseguente divieto di “rilascio di titoli edilizi abilitanti la realizzazione di interventi finalizzati a nuova edilizia residenziale”;
– “da esse è, quindi, desumibile l’impossibilità  per le Amministrazioni competenti di effettuare, per le medesime zone, valutazioni volte al rilascio di “titoli edilizi abilitanti” edificazioni residenziali, e ciò in base agli espressi divieti di cui all’art. 2, comma 2 della legge (che ha previsto la caducazione delle previsioni urbanistiche – in precedenza approvate – che ammettevano edificazioni a scopo residenziale) e di cui all’art. 5, comma 1 (che ha vietato il rilascio di ulteriori “titoli edilizi abilitanti”, aventi anch’essi per oggetto le medesime edificazioni)”;
– “il divieto di condono per gli edifici destinati alla residenza, previsto dall’art. 5 della legge regionale n. 21 del 2003, col richiamo agli ulteriori “titoli edilizi abilitanti”, ha riguardato tutti gli edifici, non solo quelli da costruire, ma anche quelli preesistenti, privi di un titolo abilitante”.
La ratio del divieto di che trattasi, è stata dalla pronunzia in rassegna individuata nella introduzione, nella c.d. “zona rossa”, di un “vincolo del tutto peculiare, diverso rispetto ai vincoli relativi o assoluti”, comportante la preclusione alla “realizzazione di nuovi volumi destinati alla residenza, tranne gli adeguamenti di natura igienico-sanitaria e funzionali”, come confermato, poi, dall’art. 3, comma 2, lettera d), della successiva legge regionale n. 10 del 18 novembre 2004, che ha riaffermato che non sono “suscettibili di sanatoria” le opere “realizzate in uno dei Comuni” di cui all’art. 1 della legge regionale n. 21 del 2003, aventi “destinazione residenziale”, “fatta eccezione per gli adeguamenti di natura igienico-sanitaria e funzionali”.
Anche la successiva sentenza della medesima Sezione VI, 11 settembre 2018, n. 5323 (specificamente soffermatasi sulle problematiche riguardanti il territorio del Comune di San Giuseppe Vesuviano):
– nel rilevare l’assoggettamento dello stesso “a vincolo ambientale – paesistico di cui al d.lgs. 42/2004 (ex r.d. n. 1439/1939 e d.lgs. n. 490/1999), in virt๠dei dd. mm. del 17 agosto 1961 e del 26 aprile 1985”;
– e nel dare atto della presenza, nella c.d. zona rossa ad alto rischio vulcanico, istituita dalla legge regionale n. 21 del 2003, di “un peculiare regime di inedificabilità “;
ha osservato, “quanto alla preesistenza del vincolo, & che il P.T.P. concerne i territori così¬ come individuati dal D.M. 28 marzo 1985, relativo alle aree ed ai beni individuati ai sensi dell’art. 2 del D.M. 21 settembre 1984 (art. 2 D.M. 4 luglio 2002, cit.)”; con la conseguenza che “il vincolo risale al menzionato D.M. 28 marzo 1985 di assoggettamento a tutela delle aree” e che neppure “varrebbe sostenere che l’efficacia del vincolo era cessata al 31/12/1986, data fissata dall’art. 1-bis della legge n. 431/85 per l’approvazione dei Piani paesistici, avendo la giurisprudenza chiarito da tempo che tale termine non ha natura perentoria, stabilendo il “dies a quo” per l’esercizio dei poteri sostitutivi del Ministero senza comportare l’inefficacia del vincolo”.
4. Se la presenza di ragioni validamente ostative al rilascio del titolo in sanatoria, consente al Collegio di escludere la fondatezza delle censure dalla parte appellante in proposito articolate avverso la sentenza di prime cure, neppure fondate si dimostrano le doglianze ulteriormente dedotte nei confronti del provvedimento ripristinatorio, dall’Amministrazione comunale di San Giuseppe Vesuviano conseguentemente adottato.
Esclusa la fondatezza delle doglianze aventi rilevo meramente derivato rispetto alle dedotte (ed inaccoglibili) ragioni di illegittimità  del diniego di sanatoria, parimenti incondivisibile si rivela la censura aventi ad oggetto la mancata applicazione della disciplina di cui all’art. 34 del D.P.R. 380 del 2001; e, quindi la mancata irrogazione di una sanzione pecuniaria, in luogo della demolizione.
4.1 Ai sensi dell’art. 34 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, nel testo vigente al momento di adozione del provvedimento di diniego di sanatoria, “gli interventi e le opere realizzati in parziale difformità  dal permesso di costruire sono rimossi o demoliti a cura e spese dei responsabili dell’abuso entro il termine congruo fissato dalla relativa ordinanza del dirigente o del responsabile dell’ufficio. Decorso tale termine sono rimossi o demoliti a cura del comune e a spese dei medesimi responsabili dell’abuso.
2. Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità , il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell’opera realizzata in difformità  dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale.
2-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all’articolo 22, comma 3, eseguiti in parziale difformità  dalla denuncia di inizio attività “.
Il D.P.R. n. 380 del 2001 distingue, quindi, in primo luogo, ai fini sanzionatori, gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità  o con variazioni essenziali, dagli interventi eseguiti in parziale difformità  dal permesso di costruire, la cui disciplina sanzionatoria è recata dall’art. 34.
Per i primi, è senz’altro prevista la demolizione delle opere abusive; mentre solo per i secondi, laddove la demolizione non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità , viene introdotta l’applicabilità  di una sanzione pecuniaria (Cons. Stato, Sez. VI, 8 maggio 2018, n. 2739 e 24 giugno 2019, n. 4331).
4.2 Nel caso di specie, viene in considerazione la realizzazione, in assenza di titolo edilizio, di opere (oggetto di due istanze di condono, come si è visto presentate dai danti causa dell’odierno appellante) riguardanti:
– una superficie utile di mq. 112,88 ed una non residenziale di mq. 189,48;
– una superficie utile di mq. 5,60 ed una non residenziale di mq. 117,78.
Incontroversa la qualificazione delle opere di che trattasi come realizzate in totale difformità  dal titolo edilizio, si dimostra legittima l’irrogazione della sanzione ripristinatoria; e, sul punto, corretta la motivazione dell’appellata sentenza.
Consolidata giurisprudenza interpreta le disposizioni dell’art. 34 nel senso che la possibilità  di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria – posta da tale normativa – debba essere valutata dall’Amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all’ordine di demolizione: fase esecutiva, nella quale le parti possono dedurre in ordine alla situazione di pericolo di stabilità  del fabbricato, presupposto per l’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria, con la conseguenza che tale valutazione non rileva ai fini della legittimità  del provvedimento di demolizione.
La norma di che trattasi ha, infatti, valore eccezionale e derogatorio; e non compete all’Amministrazione procedente di dover valutare, prima dell’emissione dell’ordine di demolizione dell’abuso, se essa possa essere applicata, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità  di ottemperare all’ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 23 gennaio 2020, n. 561 e 12 settembre 2019, n. 6147; Sez. VI, 15 luglio 2019, n. 4939, 21 maggio 2019, n. 3280, 9 luglio 2018, n. 4169, 19 novembre 2018, n. 6497 e 29 novembre 2017, n. 5585).
Ritiene, dunque, il Collegio in conformità  a tali consolidati orientamenti che, nel caso di specie, il Comune non potesse che ordinare la demolizione delle opere abusivamente realizzate (in difetto di titolo ad aedificandum), salva la facoltà  per l’odierno appellante di dedurre, al momento della concreta esecuzione del provvedimento di demolizione, eventuali ragioni in ordine all’eventuale situazione di pericolo di stabilità  della rimanente parte del fabbricato, derivante dall’esecuzione della demolizione delle opere abusive.
Se, quindi, l’ordine di demolizione va emanato per il solo fatto che sono state accertate opere realizzare senza titolo, soltanto quando sia stata constatata la mancata demolizione del manufatto e si tratti della fase della conseguente materiale demolizione delle opere, può rilevare la questione di fatto, circa la presenza di un eventuale pregiudizio per la parte eseguita in conformità  (qualora l’interessato dapprima attivi il relativo subprocedimento e prospetti di preferire il pagamento della sanzione prevista dal comma 2 dell’art. 34; e l’Amministrazione, poi, accerti l’effettiva sussistenza dei presupposti previsti dal comma 1: cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 16 marzo 2018, n. 1688).
Nel richiamare, conclusivamente sul punto, la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, per cui la previsione di che trattasi riguarda la fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all’ordine di demolizione ed insuscettibile di incidere sulla legittimità  di quest’ultimo (cfr., ex multis, Sez. II, 30 ottobre 2020, n. 6653 e 3 giugno 2020, n. 3476; Sez. VI, 15 giugno 2020, n. 3805;), va esclusa la fondatezza del motivo all’esame.
5. La constatata incondivisibilità  degli esaminati motivi di appello, impone la reiezione del proposto mezzo di tutela.
Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante sig. S. Gennaro, nella qualità  di procuratore generale di S. Vito, al pagamento, in favore del Comune di San Giuseppe Vesuviano, delle spese del presente grado di giudizio, liquidate nella misura di € 3.000,00 (euro tremila/00), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con Sede in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 24 novembre 2020, convocata con modalità  da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente
Giovanni Sabbato, Consigliere
Francesco Frigida, Consigliere
Cecilia Altavista, Consigliere
Roberto Politi, Consigliere, Estensore

1.- Energie – Energie rinnovabili – artt. 10 e 12 della L. R. Puglia n. 34/2019 (Norme in materia di promozione dell’utilizzo di idrogeno e disposizioni concernenti il rinnovo degli impianti esistenti di produzione di energia elettrica da fonte eolica e per conversione fotovoltaica della fonte solare e disposizioni urgenti in materia di edilizia) – violazione dell’art. 117, secondo e terzo comma, Cost. – va affermata.

La ricerca del punto di equilibrio tra l’esigenza di semplificare le procedure per esercitare impianti alimentati da fonti di energia rinnovabili e la tutela dell’ambiente in cui essi si trovano è un compito dello Stato. Non spetta, dunque, alle Regioni decidere quali siano le condizioni che determinano l’esclusione dalle verifiche d’impatto ambientale. Sebbene la competenza esclusiva statale prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. non escluda aprioristicamente interventi regionali, anche legislativi, è tuttavia necessario che ciò avvenga in termini di piena compatibilità  con l’assetto normativo individuato dalla legge statale, non potendo tali interventi alterarne il punto di equilibrio conseguito ai fini di tutela ambientale: la disciplina sulla VIA rientra a pieno titolo nella competenza statale esclusiva indicata dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., e, infatti, lo Stato riconosce alle Regioni e Province autonome spazio di intervento soltanto in ambiti specifici e precisati dallo stesso codice dell’ambiente.
Di conseguenza, va dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 10 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019 (Norme in materia di promozione dell’utilizzo di idrogeno e disposizioni concernenti il rinnovo degli impianti esistenti di produzione di energia elettrica da fonte eolica e per conversione fotovoltaica della fonte solare e disposizioni urgenti in materia di edilizia) ove stabilisce quali sono i criteri per ritenere che la modifica degli impianti non avrà  effetti negativi sull’ambiente, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Va altresì¬ dichiarata la illegittimità  costituzionale dell’art. 12 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019, concernente il rinnovo del titolo abilitativo all’esercizio degli impianti eolici e fotovoltaici imponendo condizioni per ottenere detto rinnovo, in assenza di simili indicazioni nella legislazione di principio in materia di energia – in particolare negli artt. 4 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 e 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 – così¬ violando l’art. 117, terzo comma, Cost.
 
 

SENTENZA
nel giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 3, 10, 11, 12, 16, della legge della Regione Puglia 23 luglio 2019, n. 34 (Norme in materia di promozione dell’utilizzo di idrogeno e disposizioni concernenti il rinnovo degli impianti esistenti di produzione di energia elettrica da fonte eolica e per conversione fotovoltaica della fonte solare e disposizioni urgenti in materia di edilizia), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 23-26 settembre 2019, depositato in cancelleria il 30 settembre 2019, iscritto al n. 100 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visto l’atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell’udienza pubblica del 3 novembre 2020 il Giudice relatore Franco Modugno;
uditi l’avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Tiziana Teresa Colelli per la Regione Puglia, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 3 novembre 2020.
 
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 30 settembre 2019, iscritto al reg. ric. n. 100 del 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, in forza della delibera di impugnazione assunta dal Consiglio dei ministri in data 19 settembre 2019, ha promosso questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 3, 10, 11, 12 e 16 della legge della Regione Puglia 23 luglio 2019, n. 34 (Norme in materia di promozione dell’utilizzo di idrogeno e disposizioni concernenti il rinnovo degli impianti esistenti di produzione di energia elettrica da fonte eolica e per conversione fotovoltaica della fonte solare e disposizioni urgenti in materia di edilizia), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, per violazione delle norme contenute nel decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), e all’art. 117, terzo comma, Cost., per violazione dei principi fondamentali in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia» fissati nel decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità ) e nel decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).
2.- Nell’introdurre i motivi d’impugnazione degli artt. 3 e 10 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019, la difesa statale rammenta che la disciplina della valutazione d’impatto ambientale (VIA) e della valutazione ambientale strategica (VAS), secondo la giurisprudenza costituzionale, deve essere uniformemente osservata sul territorio nazionale e che deve essere riservato alla competenza legislativa statale il potere di fissare i livelli uniformi di tutela, ferma restando la facoltà  delle Regioni di regolare interessi funzionalmente connessi con quelli propriamente ambientali.
2.1.- Per quanto riguarda l’impugnazione dell’art. 3 (Piano regionale dell’idrogeno), l’Avvocatura generale dello Stato censura, in particolare, i commi 3 e 4, ove è prevista la procedura per l’adozione del Piano (d’ora in avanti: PRI) e non è stabilito che esso debba essere sottoposto a VAS. Tale omissione ne determinerebbe la sottrazione alla VAS, in contrasto con l’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, che richiede una valutazione per tutti i piani e i programmi che incidano sulla qualità  dell’aria e dell’ambiente, per il settore energetico, tra i quali il PRI senz’altro rientrerebbe.
2.2.- Quanto all’impugnazione dell’art. 10 (Valutazione preliminare dei potenziali impatti ambientali), esso sarebbe illegittimo per violazione della disciplina statale sulla VIA. In primo luogo, in tesi, occorrerebbe specificare che le disposizioni regionali possono riguardare solo gli impianti per cui le verifiche d’impatto ambientale sono di competenza regionale, dovendo essere espressamente sottratti all’applicazione dell’impugnato art. 10 gli impianti eolici di potenza superiore a 30 MW, che vanno assoggettati a VIA di competenza statale. In secondo luogo, il comma 2 dell’articolo impugnato, disponendo che all’esito della procedura prevista dall’art. 6, comma 9, d.lgs. n. 152 del 2006 (d’ora in avanti, anche: cod. ambiente), comunque sia, nessuna valutazione ambientale occorre quando le modifiche agli impianti eolici e fotovoltaici già esistenti riducano il numero di aerogeneratori o la superficie occupata, introdurrebbe una deroga alla disciplina della verifica di assoggettabilità  a VIA e della VIA di cui all’art. 5 (recte: 6), commi 6 e 7, cod. ambiente. Secondo la legislazione nazionale, infatti, le Regioni potrebbero esonerare gli impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile dalla verifica di assoggettabilità  a VIA e dalla VIA solamente nel caso in cui la potenza dell’impianto non superi 1 MW. L’illegittimità  costituzionale di queste disposizioni deriverebbe, allora, dal fatto che l’esonero dalle citate procedure di valutazione dell’impatto ambientale sarebbe determinato non già in base alla potenza generata dall’impianto, bensì¬ da criteri del tutto diversi.
3.- A seguire, il ricorso denunzia l’illegittimità  costituzionale dell’art. 11 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019, che disciplina il regime abilitativo delle modifiche sostanziali e non sostanziali di impianti eolici e fotovoltaici esistenti, per contrasto con il principio fondamentale in materia di energia contenuto nell’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011, che individua gli interventi sottoponibili a procedura abilitativa semplificata (PAS). L’articolo impugnato, dopo aver previsto, al comma 1 – e conformemente alla disciplina statale -, che le modifiche che, «a prescindere dalla potenza nominale complessiva risultante dagli interventi proposti, non comportano variazioni in aumento delle dimensioni fisiche degli apparecchi, della volumetria delle strutture e della superficie destinata all’installazione degli impianti stessi» sono assentite con PAS, introdurrebbe al comma 4, lettera b), una norma contraddittoria che sottopone alla procedura di autorizzazione unica (AU) gli interventi non sostanziali che comportano la realizzazione di un impianto di potenza nominale complessiva superiore a 1 MW, limitando così¬ l’utilizzo della PAS.
L’Avvocatura generale sottolinea che lo Stato ha dettato i principi fondamentali in materia di produzione dell’energia, attribuita alla potestà  legislativa concorrente dall’art. 117, terzo comma, Cost., con il decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), il d.lgs. n. 387 del 2003 e il d.lgs. n. 28 del 2011. Tali norme di principio non potrebbero subire deroghe ad opera delle leggi regionali «per il necessario rispetto dei canoni di proporzionalità  e di adeguatezza (art. 4 d.lgs. 28/2011) nonchè di esigenze di celerità  e soprattutto di omogeneità  sull’intero territorio nazionale». I regimi abilitativi per la costruzione degli impianti di energia da fonti rinnovabili, dunque, non potrebbero che essere gli stessi in tutto il Paese, anche perchè, altrimenti, si produrrebbe una ingiustificata discriminazione tra le iniziative economiche nelle diverse Regioni.
3.1.- Per la difesa dello Stato, le medesime ragioni che sostengono l’impugnazione dell’art. 11 determinerebbero l’illegittimità  costituzionale del successivo art. 12, concernente il rinnovo del titolo abilitativo. Quest’ultimo, infatti, imporrebbe una serie di condizioni per l’ottenimento del rinnovo che «non trovano alcun riscontro nella normativa nazionale». Sarebbero, in tesi, previsti considerevoli aggravi per gli operatori, in contrasto con l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e con gli artt. 4 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 e, conseguentemente, in violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
3.2.- Infine, per motivi analoghi a quelli posti a fondamento delle censure rivolte agli artt. 11 e 12 della legge regionale impugnata, sarebbe incostituzionale, ad avviso del ricorrente, l’art. 16 della medesima legge regionale, che «rimanda alla Giunta regionale la definizione, tra l’altro, di termini per i procedimenti di cui al Capo II che ha ad oggetto i regimi della Procedura abilitativa semplificata (PAS) e dell’Autorizzazione Unica (AU)».
4.- Con atto depositato il 5 novembre 2019, si è costituita in giudizio la Regione Puglia, chiedendo che si dichiari la non fondatezza delle questioni di costituzionalità  promosse con il ricorso.
4.1.- Quanto all’impugnazione dell’art. 3, secondo la resistente esso non intenderebbe sottrarre il PRI alla normativa nazionale sulla tutela dell’ambiente; conseguentemente, il Piano dovrà  «necessariamente essere assoggettato a valutazione ambientale strategica ai sensi dell’art. 6, comma 2, d.lgs. n. 152/2006». Ciò sarebbe chiaro valorizzando quanto scritto nell’art. 1 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019: la promozione dell’utilizzo dell’idrogeno prodotto da fonte rinnovabile deve avvenire «in armonia con la legislazione comunitaria, statale e regionale in materia di tutela dell’ambiente, della salute e della qualità  della vita della popolazione». La difesa regionale aggiunge che il PRI, come risulterebbe dall’ultimo comma dell’art. 3, integrerebbe il pìù generale piano energetico ambientale regionale (PEAR) e che quest’ultimo sarebbe pacificamente sottoposto a VAS. Il PRI non potrebbe essere considerato strumento autonomo rispetto al PEAR, in quanto s’inserirebbe proprio all’interno della programmazione regionale in materia di energia e, dunque, sarebbe soggetto alle medesime valutazioni ambientali.
4.2.- Con riferimento all’impugnazione dell’art. 10, la difesa regionale innanzitutto esclude che le disposizioni impugnate possano applicarsi a progetti di impianti eolici di potenza complessiva superiore a 30 MW, assoggettati a VIA di competenza statale, visto che l’art. 13 della stessa legge regionale stabilisce che «[p]er quanto non espressamente previsto dagli articoli 10, 11 e 12, trovano applicazione le disposizioni statali e regionali che disciplinano i procedimenti di valutazione preliminare, verifica di assoggettabilità  a VIA, valutazione di impatto ambientale, nonchè di autorizzazione unica e procedura abilitativa semplificata».
Per quanto riguarda il comma 2 dell’art. 10, per la difesa regionale esso s’inserirebbe nella cornice normativa disegnata, da un lato, dalla lettera t), punto 8, dell’Allegato IV alla Parte II del codice dell’ambiente – ai sensi del quale sono soggette a verifica di assoggettabilità  a VIA le «modifiche o estensioni di progetti di cui all’Allegato III o all’Allegato IV già autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione, che possono avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente» – e, dall’altro lato, dall’art. 6, comma 9, cod. ambiente, sulla valutazione preliminare (altresì¬ detta procedura di pre-screening) – ai sensi del quale, per le modifiche, le estensioni o gli adeguamenti tecnici finalizzati a migliorare il rendimento e le prestazioni ambientali dei progetti elencati negli Allegati alla Parte II del codice dell’ambiente, il proponente, in ragione della presunta assenza di potenziali impatti ambientali significativi e negativi, ha la facoltà  di richiedere all’autorità  competente una valutazione preliminare che indichi se le modifiche, le estensioni o gli adeguamenti tecnici devono essere assoggettati alla verifica di assoggettabilità  a VIA, alla VIA, ovvero non rientrano nelle categorie di cui all’art. 6, commi 6 o 7, cod. ambiente. Dato che il legislatore statale non ha fissato criteri per decidere quali interventi sugli impianti possano considerarsi esenti dalla verifica di assoggettabilità  a VIA o dalla VIA, le disposizioni regionali, «nell’ambito dei confini così¬ delineati, [hanno] inteso definire un quadro normativo chiaro e ben definito, individuando i criteri [&] in base ai quali è da ritenere esclusa una ripercussione negativa sull’ambiente e sul paesaggio». I contenuti dell’articolo impugnato, peraltro, sarebbero in linea con le direttive europee in materia, secondo cui «[g]li Stati membri possono fissare soglie o criteri per stabilire in quali casi non è necessario che i progetti siano oggetto di una determinazione a norma dei paragrafi 4 e 5, nè di valutazione dell’impatto ambientale» (è citato l’art. 4, paragrafo 3, della direttiva 2011/92/UE, del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati). Ad avviso della resistente, peraltro, la giurisprudenza costituzionale avrebbe pìù volte affermato che la tutela dell’ambiente non si configura come materia in senso stretto, bensì¬ come valore avente natura trasversale, la cui protezione presuppone la coesistenza di competenze statali e regionali.
4.3.- La difesa regionale, poi, rileva che i commi 1 e 4 dell’art. 11 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019 non sarebbero in contrasto tra loro e nemmeno definirebbero, per le modifiche non sostanziali di impianti eolici e fotovoltaici, una disciplina pìù gravosa di quella prevista dalla legge dello Stato, causando la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. La finalità  del comma 4 dell’art. 11 sarebbe, al contrario, quella di evitare condotte elusive della normativa nazionale, intendendo in particolare evitare che impianti «assentiti con titoli abilitativi o semplificati (DIA, PAS, SCIA) che, dunque, non hanno scontato il procedimento di cui all’art. 12 del D.lgs. 387/2003 di Autorizzazione Unica nè tantomeno la valutazione degli impatti del progetto sull’ambiente (screening o VIA), possano superare la soglia di potenza di 1 MW a seguito di interventi di ammodernamento che siano considerati come modifiche non sostanziali (quindi assentiti con PAS), così¬ aggirando il limite di potenza oltre il quale è dovuto, secondo la normativa nazionale, il procedimento amministrativo di Autorizzazione Unica». Così¬, le disposizioni impugnate presidierebbero la corretta applicazione della disciplina statale – la quale prevede, all’art. 5, comma 3, d.lgs. n. 28 del 2011, che le modifiche non sostanziali siano assentite con PAS, facendo perಠsalvo quanto disposto dall’art. 6, secondo cui «le Regioni e le Province autonome possono estendere la soglia di applicazione della procedura di cui al comma 1 [la PAS] agli impianti di potenza nominale fino ad 1 MW» – non consentendo di eluderla tramite interventi di cosiddetto revamping sugli impianti già esistenti.
4.4.- Quanto ai rilievi mossi nel ricorso avverso l’art. 12, la resistente sostiene che la possibilità  di fruire di un regime abilitativo semplificato al momento del rinnovo dell’autorizzazione dell’impianto, alle condizioni stabilite al comma 1 dell’articolo impugnato, rappresenterebbe un’alternativa rispetto al procedimento di AU «che il soggetto proponente ben può richiedere senza assoggettare il progetto alle soglie dimensionali previste all’articolo 12, comma 1». La rispondenza a principi di proporzionalità  e adeguatezza dell’azione regionale sarebbe testimoniata proprio dal riconoscimento di una possibilità  di scelta al soggetto proponente: potrebbe adeguarsi alle condizioni previste dall’impugnato art. 12, riducendo l’impatto dell’impianto sull’ambiente, e ottenere il rinnovo secondo la procedura semplificata, oppure potrebbe presentare una ordinaria istanza di AU. Sarebbe, così¬, da escludersi la violazione delle norme statali sulle procedure autorizzative e, quindi, dell’art. 117, terzo comma, Cost.
5.- In prossimità  dell’udienza, il 13 ottobre 2020 l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria con cui insiste per la declaratoria di illegittimità  costituzionale degli articoli della legge reg. Puglia n. 34 del 2019 impugnati con il ricorso, poichè, sostiene, le tesi difensive spiegate dalla parte resistente sarebbero inconsistenti.
5.1.- In particolare, non potrebbe condividersi la prospettiva per cui il PRI estenderebbe o integrerebbe il PEAR, rappresentando, invece, un atto dotato di autonomia contenutistica rispetto a quest’ultimo.
5.2.- La difesa dello Stato ricorda, poi, che le disposizioni di cui all’art. 10 della legge regionale impugnata vanificherebbero l’intervento riformatore di cui al decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114), che ha ridisegnato le procedure di VIA statale e regionale in attuazione della direttiva 2014/52/UE, introducendo la procedura di pre-screening e prevedendo, nell’Allegato III alla Parte II del d.lgs. n. 152 del 2006, che l’esonero dalle verifiche d’impatto ambientale operi esclusivamente per impianti eolici che generino potenza non superiore a 1 MW.
5.3.- Infine, gli argomenti difensivi della resistente a sostegno della non fondatezza delle questioni degli artt. 11, 12 e 16 della legge regionale impugnata sarebbero, pure, privi di fondamento, dato che lo Stato, recependo le direttive europee in tema di impianti alimentati da fonti di energia rinnovabili, ha fissato «un punto di equilibrio tra l’esigenza di semplificazione e di accelerazione del procedimento amministrativo, da un lato, e la “speciale” tutela che deve essere riservata al bene ambiente, dall’altro» (è citata la recente sentenza n. 106 del 2020 di questa Corte) e le Regioni non potrebbero prevedere discipline differenziate.
 
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità  costituzionale di alcuni articoli della legge della Regione Puglia 23 luglio 2019, n. 34 (Norme in materia di promozione dell’utilizzo di idrogeno e disposizioni concernenti il rinnovo degli impianti esistenti di produzione di energia elettrica da fonte eolica e per conversione fotovoltaica della fonte solare e disposizioni urgenti in materia edilizia). Sono impugnati l’art. 3 (Piano regionale dell’idrogeno), l’art. 10 (Valutazione preliminare dei potenziali impatti ambientali), l’art. 11 (Disciplina delle modifiche sostanziali e non sostanziali), l’art. 12 (Rinnovo del titolo abilitativo) e l’art. 16 (Disposizioni in materia di adempimenti della Giunta regionale).
La legge reg. Puglia n. 34 del 2019, si propone, in generale, di valorizzare l’idrogeno come combustibile alternativo alle fonti fossili attraverso la sua produzione con energia elettrica ottenuta da fonte rinnovabile; di favorire l’ammodernamento degli impianti eolici e fotovoltaici, semplificando le procedure per gli interventi di potenziamento o rifacimento e, al contempo, ricercando il migliore inserimento degli impianti stessi nel contesto paesaggistico. Il legislatore pugliese dichiara di agire nel solco degli obiettivi condivisi a livello internazionale ed europeo sulla promozione dell’utilizzo di energia da fonti rinnovabili e sulla semplificazione dei procedimenti per gli interventi migliorativi del rendimento di tale genere di impianti.
Il ricorso denunzia, da un lato, il contrasto tra gli artt. 3 e 10 della legge regionale e l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, derivante dalla violazione delle norme del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) sulla valutazione ambientale strategica (VAS) e sulla valutazione d’impatto ambientale (VIA) di piani e progetti riguardanti la produzione di energia da fonti rinnovabili, e, dall’altro lato, il contrasto tra gli artt. 11, 12 e 16 della legge regionale e l’art. 117, terzo comma, Cost., derivante dalla violazione delle norme statali sulle procedure per l’abilitazione all’esercizio di impianti alimentati da fonti rinnovabili, che fissano i principi fondamentali in materia di produzione dell’energia.
2.- È anzitutto censurato l’art. 3, che prevede che la Giunta regionale «approva il piano regionale triennale dell’idrogeno (PRI). Il PRI: a) analizza lo stato delle conoscenze tecnologiche e le prospettive di sviluppo della ricerca applicata all’idrogeno; b) definisce gli obiettivi da raggiungere nell’arco temporale di tre anni; c) individua gli interventi regionali di promozione e sostegno dei settori legati alla filiera dell’idrogeno prodotto da energia da fonte rinnovabile al fine di razionalizzare e ottimizzare le risorse finanziarie disponibili; d) definisce gli ambiti di ricerca e di ricerca applicata da sostenere; e) evidenzia le risorse finanziarie destinate all’attuazione del PRI; f) prevede strumenti di verifica dello stato di attuazione del PRi». Stabilisce poi, al suo ultimo comma, che, «tenendo conto delle finalità , degli obiettivi e delle azioni di cui alle presenti disposizioni, la Regione aggiorna gli atti di programmazione generale e il Piano energetico ambientale regionale (PEAR), di cui all’articolo 2, della legge regionale 24 settembre 2012, n. 25 (Regolazione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili)».
Il ricorso muove dalla preoccupazione che il PRI possa sottrarsi alla VAS, prescritta dall’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 (d’ora in avanti, anche: cod. ambiente) per i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente. Il legislatore pugliese, omettendo di precisare che il PRI va sottoposto alla VAS, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., di cui le disposizioni del codice assunto a norma interposta rappresentano diretta espressione.
2.1.- L’esame della legge regionale impugnata permette di interpretare l’art. 3 in senso diverso da quello prefigurato dal ricorrente e conforme alla Costituzione. Deve, infatti, ritenersi che il PRI non sia sottratto alla VAS, essendo così¬ esclusa la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. La corretta lettura delle norme regionali deriva dalla loro considerazione sistematica e merita di essere qui brevemente illustrata.
Nella disciplina del procedimento di adozione del PRI non vi è espresso richiamo alla necessità  della VAS, ma nemmeno se ne prevede l’esclusione. Occorre, perciò, considerare le altre disposizioni normative pertinenti.
L’art. 1 della legge regionale impugnata afferma che la Regione «sostiene e promuove» la produzione di energia da fonte rinnovabile – riconosce, in particolare, «l’idrogeno come sistema di accumulo, vettore energetico e combustibile alternativo alle fonti fossili e ne favorisce la sua produzione» – «in armonia con la legislazione comunitaria, statale e regionale in materia di tutela dell’ambiente, della salute e della qualità  della vita della popolazione». Se ne può desumere che, ove non esclusa, l’applicazione della disciplina statale sulla protezione ambientale operi senz’altro e a prescindere da disposizioni regionali che specificamente la richiamino.
L’art. 3, all’ultimo comma, prevede che, a seguito dell’adozione del PRI, sia aggiornato il PEAR. Anche tale disposizione concorre a concludere nel senso della sottoposizione del PRI alla VAS, perchè porta a ritenere che la nuova programmazione specificamente riguardante la produzione di idrogeno vada integrata nel PEAR: quest’ultimo, originariamente adottato con delibera della Giunta pugliese dell’8 giugno 2007, n. 827 e successivamente aggiornato, è sottoposto alla VAS. Se, dunque, il PRI è parte del PEAR, deve ritenersi che esso sarà  oggetto di VAS al pari degli altri contenuti di quest’ultimo.
2.2.- Nella cornice delineata la questione di costituzionalità  dell’art. 3 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019 non è fondata, perchè la disciplina sulla VAS, contenuta nel codice dell’ambiente, trova applicazione nel contesto dell’articolo impugnato.
Le iniziative che, nel rispetto delle norme sulla protezione ambientale, sono volte ad accrescere l’utilizzo di combustibili ottenuti da fonti rinnovabili sono, peraltro, meritevoli di apprezzamento. Come questa Corte ha già affermato, l’obiettivo dell’incremento della produzione elettrica da fonti rinnovabili è, infatti, in linea con la politica energetica dell’Unione europea (così¬, da ultimo, sentenza n. 106 del 2020), che mostra «un deciso favor per le fonti energetiche rinnovabili al fine di eliminare la dipendenza dai carburanti fossili» (sentenza n. 148 del 2019).
3.- È poi impugnato l’art. 10, che sarebbe illegittimo per violazione della disciplina statale sulla VIA, espressiva della competenza esclusiva ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Esso, dopo aver stabilito – come disposto dall’art. 6, comma 9, del d.lgs. n. 152 del 2006 – che, per i progetti relativi a interventi di ricostruzione, potenziamento, rifacimento e riattivazione di impianti fotovoltaici ed eolici di potenza nominale complessiva superiore a 1 MW, può chiedersi una valutazione preliminare degli impatti ambientali, prevede, al comma 2, che «[a]ll’esito della valutazione preliminare, i progetti di cui al comma 1 non sono comunque assoggettati al procedimento di verifica di assoggettabilità  a valutazione di impatto ambientale o a VIA a condizione che prevedano: a) per gli impianti eolici, la riduzione del numero di aereogeneratori pari ad almeno il 50 per cento del totale di aereogeneratori precedentemente installati; b) per gli impianti fotovoltaici, la riduzione della superficie radiante pari ad almeno il 20 per cento della superficie radiante precedentemente installata o una riduzione della superficie destinata all’installazione dell’impianto fotovoltaico pari ad almeno il 20 per cento di quella precedentemente occupata».
3.1.- Anzitutto, secondo il ricorrente, non specificando che tali disposizioni riguardano gli impianti che generano una potenza maggiore di 1 MW ma non superiore a 30 MW, il legislatore regionale eccederebbe dalla sua competenza. La disciplina sarebbe, infatti, suscettibile di applicazione anche in relazione a impianti di potenza maggiore di 30 MW per cui le verifiche di impatto ambientale sono di competenza statale (Allegati I e II alla Parte II del codice dell’ambiente).
Sotto tale profilo, il ricorso non coglie nel segno. L’analisi della legge impugnata porta a ritenere che l’art. 10 sia volto a disciplinare i procedimenti di verifica di assoggettabilità  a VIA e di VIA regionali. L’art. 1, come già osservato, afferma che la promozione dell’utilizzo delle energie rinnovabili deve realizzarsi in armonia con la legislazione statale, e l’art. 8 precisa, a sua volta, che «[l]a Regione, nel rispetto della normativa statale dettata in materia di impianti di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile, favorisce gli interventi di integrale ricostruzione, potenziamento, rifacimento e riattivazione di impianti esistenti [&]». L’art. 13 prevede, inoltre, che «[p]er quanto non espressamente previsto dagli articoli 10, 11 e 12, trovano applicazione le disposizioni statali e regionali che disciplinano i procedimenti di valutazione preliminare, verifica di assoggettabilità  a VIA, valutazione di impatto ambientale, nonchè di autorizzazione unica e procedura abilitativa semplificata». Lo stesso art. 10, infine, all’ultimo comma, individua la Regione quale autorità  competente per la valutazione di cui all’art. 6, comma 9, cod. ambiente; previsione, questa, che vale a significare, ancora, che la normativa si riferisce a progetti che rientrano nelle competenze regionali, nella generale consapevolezza che i progetti per impianti di potenza superiore a 30 MW sono sottoposti al controllo ministeriale.
3.2.- Sotto altro profilo, l’art. 10, al comma 2, è censurato nella parte in cui stabilisce quali sono i criteri per ritenere che la modifica degli impianti non avrà  impatti negativi sull’ambiente e può, quindi, realizzarsi senza sottoporsi a valutazioni d’impatto ambientale. Esso violerebbe la disciplina prevista dal codice dell’ambiente sulla verifica di assoggettabilità  a VIA e sulla VIA.
Si può osservare che il legislatore regionale persegue l’obiettivo di accelerare le tempistiche e alleggerire le procedure per le modifiche, le estensioni o gli adeguamenti tecnici degli impianti eolici e fotovoltaici, nella convinzione di agire in conformità  agli indirizzi del legislatore europeo. Afferma, infatti, la parte resistente che, in considerazione del fatto che il legislatore statale nulla ha previsto circa i criteri e le soglie di potenza rispettati i quali gli interventi su impianti esistenti non debbano assoggettarsi alla verifica di assoggettabilità  o alla VIA, le disposizioni regionali hanno «inteso definire un quadro normativo chiaro e ben definito, individuando i criteri [&] in base ai quali è da ritenere esclusa una ripercussione negativa sull’ambiente e sul paesaggio».
3.3.- La questione è fondata.
L’assunto per cui spetta alla competenza regionale la decisione su quali progetti di modifica o estensione degli impianti possono essere esonerati dalle verifiche d’impatto ambientale non può essere condiviso. D’altronde, proprio sulla scorta di tale ultima considerazione, l’analisi tecnico-normativa resa dal Servizio affari e studi giuridici e legislativi al Consiglio regionale della Puglia rilevava profili di contrasto con la legislazione statale e, così¬, un possibile vizio di legittimità  costituzionale dell’art. 10.
Il codice dell’ambiente prevede che siano sottoposti a verifica di assoggettabilità  a VIA regionale i progetti di impianti eolici con potenza complessiva nominale superiore a 1 MW e di impianti per conversione fotovoltaica (Allegato IV alla Parte II del codice dell’ambiente, punto 2, rispettivamente lettere d) e b). Il medesimo Allegato, al punto 8, lettera t), prevede inoltre che si sottopongano a verifica di assoggettabilità  a VIA le modifiche o estensioni di progetti già autorizzati che possono avere «notevoli impatti negativi sull’ambiente» (se le modifiche o estensioni non si possano ricomprendere nelle soglie previste nell’Allegato III, caso in cui vi sarebbe la necessità  di effettuare direttamente la VIA).
Lo Stato ha, inoltre, adottato regole che indirizzano l’azione delle Regioni nell’ambito della verifica di assoggettabilità  a VIA. Le Linee guida per la verifica di assoggettabilità  a valutazione di impatto ambientale dei progetti di competenza delle Regioni e Province autonome (Allegato IV alla Parte II del d.lgs. n. 152 del 2006), allegate al decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 30 marzo 2015, n. 52, stabiliscono, tra l’altro, al punto 6., che «[&] il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, con proprio decreto, su richiesta della regione o provincia autonoma, tenendo conto delle specifiche peculiarità  ambientali e territoriali e per determinate categorie progettuali dalle stesse individuate: [&] definisce criteri o condizioni in base ai quali è possibile escludere la sussistenza di potenziali effetti significativi sull’ambiente e pertanto non è richiesta la procedura di verifica di assoggettabilità». Demandano, così¬, all’autorità  centrale la possibilità  di prendere le decisioni che il legislatore pugliese ha autonomamente assunto nell’art. 10 impugnato. Le regole contenute nel citato decreto, per precisa affermazione di questa Corte, sono da considerarsi vincolanti (sentenza n. 286 del 2019).
In assenza di standard in base ai quali possa presumersi che le varianti abbiano impatti negativi sull’ambiente, il legislatore statale ha introdotto, con la riforma di cui al decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114), la procedura di valutazione preliminare (altresì¬ detta procedura di pre-screening), che consente all’operatore del settore che vuole procedere alla modifica o estensione dell’impianto, se ritiene che siano assenti impatti ambientali significativi e negativi, di richiedere all’autorità  competente una valutazione preliminare con cui ottenere l’indicazione di quale procedura seguire: se quella di verifica di assoggettabilità  a VIA (art. 6, comma 6, cod. ambiente), se quella di VIA (art. 6, comma 7, cod. ambiente), oppure se trattasi di progetto che non necessita di tali procedure valutative.
Tale quadro normativo è espressione delle scelte operate dallo Stato nell’adeguarsi ai contenuti delle direttive europee in materia. All’art. 4, paragrafo 2, della direttiva 2011/92/UE si prevedeva che «[&] per i progetti elencati nell’allegato II gli Stati membri determinano se il progetto debba essere sottoposto a valutazione a norma degli articoli da 5 a 10. Gli Stati membri prendono tale decisione, mediante: a) un esame del progetto caso per caso; o b) soglie o criteri fissati dallo Stato membro. Gli Stati membri possono decidere di applicare entrambe le procedure di cui alle lettere a) e b)». E la direttiva 2014/52/UE, che ha modificato quell’articolo, ha disposto, all’art. 1, paragrafo 4, lettera a), che «[g]li Stati membri possono fissare soglie o criteri per stabilire in quali casi non è necessario che i progetti siano oggetto di una determinazione a norma dei paragrafi 4 e 5, nè di una valutazione dell’impatto ambientale [&]».
Lo Stato italiano, come sopra osservato, ha stabilito, negli Allegati alla Parte II del cod. ambiente, quali piani e progetti devono essere sottoposti alle procedure valutative e ha poi introdotto la procedura di valutazione preliminare, che ha il pregio di orientare l’operatore verso la corretta procedura da seguire per autorizzare le modifiche dell’impianto. Ha sinora evitato di indicare quali progetti d’intervento sugli impianti eolici e fotovoltaici esistenti, rispondendo a criteri fissi, risultino automaticamente esenti da verifiche dei loro impatti ambientali.
La ricerca del punto di equilibrio tra l’esigenza di semplificare le procedure per esercitare impianti alimentati da fonti di energia rinnovabili e la tutela dell’ambiente in cui essi si trovano è un compito dello Stato. Non spetta, dunque, alle Regioni decidere quali siano le condizioni che determinano l’esclusione dalle verifiche d’impatto ambientale. Si ribadisce che, sebbene la competenza esclusiva statale prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. non escluda aprioristicamente interventi regionali, anche legislativi, «è tuttavia necessario che ciò avvenga in termini di piena compatibilità  con l’assetto normativo individuato dalla legge statale, non potendo tali interventi alterarne il punto di equilibrio conseguito ai fini di tutela ambientale» (sentenza n. 178 del 2019; nello stesso senso, sentenza n. 147 del 2019). Questa Corte ha infatti affermato con chiarezza che la disciplina sulla VIA rientra a pieno titolo nella competenza statale esclusiva indicata dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., e, infatti, lo Stato riconosce alle Regioni e Province autonome spazio di intervento soltanto in ambiti specifici e precisati dallo stesso codice dell’ambiente (sentenze n. 93 del 2019, n. 246 e n. 198 del 2018).
Di conseguenza, va dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 10 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019 per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
4.- Successivamente, con il ricorso sono impugnati gli artt. 11 e 12 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019. Essi, ponendosi in contrasto con i principi fondamentali fissati dalla legislazione statale in materia di produzione dell’energia, violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost.
4.1.- In questa parte dell’atto introduttivo, le censure sono motivate in modo alquanto sintetico, se pur non apodittico. Può quindi dirsi raggiunta la soglia minima di chiarezza e completezza cui è subordinata l’ammissibilità  delle questioni promosse in via principale (di recente, sentenza n. 199 del 2020).
4.2.- L’art. 11 della legge regionale impugnata disciplina il regime abilitativo delle modifiche sostanziali e non sostanziali degli impianti eolici e fotovoltaici esistenti. Nella sua prima parte, l’articolo impugnato riproduce la disciplina statale evocata come parametro interposto: l’art. 5, comma 3, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE). L’art. 11 prevede, infatti, che le modifiche dell’impianto che non ampliano la dimensione degli apparecchi, delle strutture e della superficie occupata si considerino non sostanziali e siano assentite con procedura abilitativa semplificata (PAS). Al comma 4, perà², precisa che le modifiche non sostanziali degli impianti assentiti con procedure semplificate non possono sottoporsi alla PAS se, come effetto dell’intervento, si ottiene un impianto di potenza superiore a 1 MW. Il ricorrente sostiene che quest’ultima previsione determini la limitazione dell’utilizzo della PAS e così¬ l’applicazione, da parte del legislatore pugliese, di procedure pìù gravose di quelle previste dalla legge statale.
Nel quadro normativo statale di riferimento, l’autorizzazione unica (AU), di cui all’art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità ), occorre per assentire impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, al di sopra della soglia di potenza di 1 MW. La procedura abilitativa semplificata (PAS), introdotta dal d.lgs. 28 del 2011, è utilizzabile per la realizzazione dello stesso tipo di impianti al di sotto di prefissate soglie di potenza: le Regioni, in coerenza con la soglia prevista per l’AU, sono autorizzate a estendere l’utilizzo della PAS a impianti che producano sino a 1 MW di potenza nominale (art. 6, comma 9, del d.lgs. n. 28 del 2011). La Comunicazione al Comune, infine, è la pìù snella procedura prevista per semplificare l’iter autorizzativo di alcune tipologie di piccoli impianti, come previsto dal decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010 (Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili).
Quanto alle modifiche di impianti esistenti, ai sensi dell’evocato parametro di cui all’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011, per le modifiche sostanziali, occorre l’AU; per le modifiche non sostanziali, è sufficiente la PAS. L’individuazione degli interventi di modifica sostanziale, per ogni tipologia d’impianto, è rimessa a un decreto del Ministero dello sviluppo economico. Nelle more della sua adozione, le modifiche che, a prescindere dalla potenza nominale, non comportano variazioni delle dimensioni fisiche degli apparecchi, della volumetria delle strutture e dell’area destinata ad ospitare gli impianti stessi, nè delle opere connesse, sono considerate non sostanziali e assoggettate a PAS.
4.3.- Alla luce di quanto appena esposto, si può concludere che le censure relative all’art. 11 impugnato sono prive di fondamento. È, inoltre, condivisibile la tesi che la Regione Puglia ha sostenuto per provare la non fondatezza della questione.
Se, ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, le Regioni possono, infatti, assentire alla realizzazione di impianti eolici e fotovoltaici con PAS solo se l’impianto produce una potenza nominale complessiva non superiore a 1 MW, il legislatore pugliese, all’art. 11, introduce una precisazione avente funzione antielusiva del quadro normativo statale. Pur riproducendo la previsione statale per cui si applica la PAS alle modifiche che non estendono l’area dell’impianto, essa intende al contempo evitare che, a seguito di singoli interventi di revamping, risultino in esercizio impianti – in origine assentiti con procedure semplificate (PAS o Comunicazione) – che generano una potenza superiore a 1 MW senza essere passati per i pìù approfonditi controlli, anche sugli impatti ambientali, previsti nel procedimento di AU.
Nel caso di specie, le disposizioni regionali impugnate sono conformi al complesso delle norme statali di riferimento nel solco della giurisprudenza costante di questa Corte, secondo la quale le regole inerenti i regimi abilitativi degli impianti alimentati da fonti rinnovabili sono fissate, quali principi fondamentali della materia dell’energia, nel d.lgs. n. 28 del 2011 e nel d.lgs. n. 387 del 2003 e che devono essere rispettate dalle Regioni (ex plurimis, sentenze n. 106 del 2020, n. 286 del 2019, n. 69 del 2018 e n. 99 del 2012).
Questa Corte ha già avuto occasione di dichiarare la questione non fondata una volta accertato che «si tratta[va] chiaramente di una norma antielusiva, volta a impedire surrettizi “frazionamenti” degli impianti, finalizzati a rendere possibile l’autorizzazione semplificata (basata sul silenzio-assenso) in luogo dell’autorizzazione unica, con conseguente esclusione della valutazione di compatibilità  ambientale» (sentenza n. 86 del 2019; così¬ anche sentenza n. 286 del 2019). Similmente, nel caso odierno, non si riscontra la violazione dei principi fondamentali in materia di energia, poichè la normativa regionale è volta a far osservare tutti i limiti stabiliti a tal proposito dalla legge statale.
In considerazione di quanto sopra illustrato, dunque, la questione di costituzionalità  dell’art. 11 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019 – per come prospettata nel ricorso e in considerazione delle norme applicabili ratione temporis – non è fondata.
Questa Corte deve rilevare, infine, che, dopo l’instaurazione di questo giudizio di costituzionalità  e senza che sul punto si sia svolto contraddittorio fra le parti, la disciplina statale sulle procedure inerenti gli interventi di modifica di impianti di energia da fonti rinnovabili è mutata. Con l’adozione del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale), convertito, con modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120, infatti, per quanto qui interessa, dette procedure sono state ulteriormente semplificate. L’intervento sull’art. 5, comma 3, e l’introduzione dell’art. 6-bis del d.lgs. n. 28 del 2011 sono volti a facilitare l’ammodernamento degli impianti, per incentivare la massima diffusione possibile della produzione d’energia da fonti rinnovabili. Eventuali incompatibilità  tra le normative regionali e la nuova legislazione di principio potranno essere rilevate nell’operare degli ordinari meccanismi di risoluzione delle antinomie.
4.4.- È, poi, impugnato l’art. 12 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019, concernente il rinnovo del titolo abilitativo all’esercizio degli impianti eolici e fotovoltaici. Esso imporrebbe condizioni per ottenere detto rinnovo, in assenza di simili indicazioni nella legislazione di principio in materia di energia – in particolare negli artt. 4 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 e 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 – violando così¬ l’art. 117, terzo comma, Cost.
L’art. 12 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019 stabilisce che: «1. Al fine di favorire il raggiungimento degli obiettivi di cui all’articolo 8, il rinnovo dell’autorizzazione di un impianto esistente, per una durata pari a quella autorizzata dal titolo abilitativo originario, può essere disposto a condizione che si preveda l’esecuzione di uno degli interventi di cui all’articolo 11 e: a) per gli impianti eolici, la riduzione del numero di aereogeneratori pari ad almeno il 40 per cento del totale degli aereogeneratori precedentemente installati; b) per gli impianti fotovoltaici, la riduzione della superficie radiante pari ad almeno il 15 per cento della superficie radiante precedentemente installata o la riduzione della superficie destinata all’installazione dell’impianto fotovoltaico pari ad almeno il 15 per cento di quella precedentemente occupata». Il medesimo articolo, ai commi successivi, descrive dettagliatamente il procedimento che occorre seguire per ottenere il rinnovo e gli oneri che gravano a tali fini sugli operatori.
4.5.- La censura coglie nel segno, non potendosi ritenere che l’art. 12 impugnato rispetti i principi fondamentali della materia fissati dalla legge statale.
La disciplina delle procedure per il conferimento del titolo abilitativo non pone, infatti, condizioni ulteriori o specifiche al fine dell’ottenimento del rinnovo di detto titolo. La tesi della Regione – secondo cui il legislatore pugliese avrebbe rispettato canoni di proporzionalità  e adeguatezza nel prevedere due possibilità  alternative per gli operatori del settore interessati al rinnovo: per chi avesse rispettato le condizioni di cui al comma 1 dell’art. 12, vi sarebbe l’opportunità  di accedere a una procedura semplificata; per chi non fosse in grado di rispettare tali condizioni, residuerebbe la possibilità  di ottenere il rinnovo attraverso le ordinarie, ma pìù gravose, procedure abilitative previste nelle leggi statali – non può essere condivisa.
Intanto, la tesi contrasta col dato positivo: il testo dell’articolo impugnato è chiaro nel prescrivere che il rinnovo dell’autorizzazione di un impianto esistente «può essere disposto a condizione che» si operino modifiche agli impianti secondo le indicazioni ivi presenti. Nella relazione illustrativa del progetto di legge regionale è, difatti, scritto che una delle principali novità  recate dalla legge impugnata risiede proprio nella fissazione di condizioni per il rinnovo degli impianti che porteranno a un migliore inserimento degli stessi nel paesaggio e nel contesto naturale, grazie alla riduzione delle installazioni e delle superfici occupate.
Comunque sia, il compito della semplificazione delle procedure riguardanti i titoli abilitativi in questa materia non spetta al legislatore regionale, come questa Corte ha affermato pìù volte. È infatti lo Stato che, in attuazione della normativa europea, ha il compito di dettare norme ispirate «alle regole della semplificazione amministrativa e della celerità» (sentenza n. 106 del 2020), al fine di favorire gli investimenti nel settore (in tal senso, sentenze n. 86 del 2019 e n. 177 del 2018).
Per altro verso, questa Corte ha anche precisato che «[i]l contrasto con il principio fondamentale di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili si fa ancora pìù radicale» quando gli aggravi procedurali previsti dalla legge regionale «possono giungere fino al punto di impedire del tutto la costruzione e l’esercizio degli impianti» (sentenza n. 286 del 2019). L’Avvocatura generale dello Stato correttamente rileva che sarebbe illegittimo «far derivare dal diverso impatto ambientale degli impianti esistenti conseguenze in materia di rinnovo del titolo abilitativo»: il mancato rispetto delle condizioni prescritte dall’art. 12 può determinare l’impossibilità  di ottenere il rinnovo del titolo e, dunque, l’impossibilità  di proseguire l’attività  di produzione d’energia eolica o fotovoltaica. Questa Corte, con affermazione generale, ha già stabilito che «il margine di intervento riconosciuto al legislatore regionale non permette che le Regioni prescrivano limiti generali, perchè ciò contrasterebbe con il principio fondamentale di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili, stabilito dal legislatore statale in conformità  alla normativa dell’Unione europea» (sentenza n. 148 del 2019).
La questione è, conseguentemente, fondata, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
5.- Infine, è impugnato l’art. 16 della legge pugliese, che «rimanda alla Giunta regionale la definizione, tra l’altro, di termini per i procedimenti di cui al Capo II che ha ad oggetto i regimi della Procedura abilitativa semplificata (PAS) e dell’Autorizzazione Unica (AU)», e che, ad avviso del ricorrente, sarebbe incostituzionale «per analoghe ragioni» rispetto a quelle in precedenza esposte per sostenere l’illegittimità  degli artt. 11 e 12.
5.1.- In primo luogo, l’impugnazione dell’art. 16 deve intendersi rivolta al solo comma 1, lettera a), in assenza di qualsivoglia riferimento, da parte del ricorrente, al resto dei contenuti dell’articolo.
5.2.- In secondo luogo, la questione dell’art. 16, comma 1, lettera a), deve dichiararsi inammissibile per insufficiente motivazione della censura.
La doglianza è infatti condensata in due righe, che richiamano per relationem i parametri che si assumevano violati nella questione precedentemente promossa. La modalità  assertiva con cui è motivato il contrasto tra l’art. 16, comma 1, lettera a), della legge regionale e i principi fondamentali in materia di produzione dell’energia rende, altresì¬, oscura la censura, non comprendendosi le ragioni per cui si abbia interesse a impugnare tale passaggio normativo e non anche gli altri contenuti dell’articolo.
 
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 10 della legge della Regione Puglia 23 luglio 2019, n. 34 (Norme in materia di promozione dell’utilizzo di idrogeno e disposizioni concernenti il rinnovo degli impianti esistenti di produzione di energia elettrica da fonte eolica e per conversione fotovoltaica della fonte solare e disposizioni urgenti in materia di edilizia);
2) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 12 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 16, comma 1, lettera a), della legge reg. Puglia n. 34 del 2019, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione agli artt. 4 e 6 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) e all’art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità ), dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 3 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019, promossa, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all’art. 6, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 11 della legge reg. Puglia n. 34 del 2019, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 novembre 2020.
F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 2 dicembre 2020.
Il Direttore della Cancelleria

L’investitura del presidente dell’istituzione artistica  di cui all’art. 5, commi 2 e 3, del d.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132 si dipana attraverso un procedimento bifasico, in cui la nomina esterna, ministeriale, è preceduta dalla designazione di una terna di soggetti da parte del Consiglio accademico.
La designazione della terna da parte del Consiglio accademico costituisce espressione di discrezionalità  tecnica, in quanto occorre verificare il possesso di due requisiti professionali, e segnatamente: i) l’alta qualificazione manageriale e professionale; ii) la comprovata esperienza maturata nell’ambito di organi di gestione di istituzioni culturali, ovvero la riconosciuta competenza nell’ambito artistico e culturale, in considerazione delle qualità  professionali e delle note qualità  artistiche e culturali possedute dal soggetto designato.
Il potere di scelta, all’interno della terna di candidati, in capo al Ministro rispecchia invece l’ampio margine di fiduciarietà  che connota le scelte di alta amministrazione: il regolamento ha inteso così¬ contemperare “competenza” e “circuito politico-democratico”.

Pubblicato il 02/12/2020
N. 07647/2020REG.PROV.COLL.
N. 03546/2020 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3546 del 2020, proposto da LUIGI P., rappresentato e difeso dall’avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
MINISTERO DELL’UNIVERSItà€ E DELLA RICERCA, ACCADEMIA DI BELLE ARTI LECCE, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
NICOLA C., rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Orlandini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via A. Imperatore, n. 16;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, n. 408 del 2020;
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’università  e della ricerca, dell’Accademia di Belle Arti-Lecce e di Nicola C.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 novembre 2020 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Saverio Sticchi Damiani, Federico Basilica dell’Avvocatura dello Stato e Alessandro Orlandini, in collegamento da remoto, ai sensi dell’art. 25 del decreto-legge n. 137 del 28 ottobre 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
1.- I fatti principali utili ai fini del decidere sono i seguenti:
– con avviso pubblico del 15 maggio 2019, l’Accademia di Belle Arti di Lecce avviava una procedura volta ad acquisire manifestazioni di interesse in relazione all’attribuzione dell’incarico di Presidente del Consiglio di amministrazione per il triennio 2019-2021;
– il Consiglio Accademico si riuniva nella seduta del 18 giugno 2019, in occasione della quale – all’esito dell’esame di tutti i curricula pervenuti – procedeva allo scrutinio delle candidature (verbale n. 164 del 18 giugno 2019);
– all’esito della votazione, il Consiglio accademico perveniva, unanimemente, alla designazione della seguente terna di candidati da sottoporre al vaglio del Ministero dell’università  e della ricerca per l’attribuzione dell’incarico: dottor Luigi P.; dottor Nicola C.; dottoressa Chiara Eleonora Coppola;
– il Ministero dell’Università  e della Ricerca, con decreto n. 773 del 3 settembre 2019, stabiliva che: «A decorrere dal 4 ottobre 2019 e per la durata di un triennio, il dott. Luigi P. è nominato Presidente dell’Accademia di belle arti di Lecce»;
– con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e successivi motivi aggiunti, il dottor C. chiedeva l’annullamento del decreto ministeriale di nomina, lamentando la violazione dell’art. 5, comma 2 del d.P.R. 28 febbraio 2003 n. 132, il difetto di motivazione, la carenza istruttoria, l’eccesso di potere per manifesta illogicità  e contraddittorietà  della decisione, nonchè la violazione della nota del Presidente del Consiglio dei Ministri 20 agosto 2019, prot. n. 6083, con particolare riferimento al punto 4.
2.- Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, con sentenza n. 408 del 2020, respinta l’eccezione pregiudiziale di inammissibilità  del ricorso per mancata impugnazione dell’avviso pubblico della selezione, accoglieva la domanda di annullamento, rilevando che il curriculum presentato al momento della candidatura dall’appellante non presentava alcun elemento da cui potersi desumere il possesso della comprovata esperienza maturata nell’ambito di organi di gestione di istituzioni culturali ovvero della riconosciuta competenza nell’ambito artistico e culturale, requisiti normativamente stabiliti ai fini della nomina dall’art. 5 del d.P.R. n. 132 del 2003. Il giudice di prime cure dichiarava altresì¬, ai fini conformativi, l’obbligo per l’Amministrazione resistente di procedere ad una nuova valutazione della terna di candidati, sulla base della sola documentazione da loro ritualmente depositata a seguito dell’avviso pubblico del 15 maggio 2019.
3.- Avverso la predetta sentenza ha proposto appello il dottor Luigi P., affidando il gravame ai seguenti motivi di censura:
i) la sentenza appellata sarebbe erronea nella parte in cui non ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado per omessa impugnazione dell’avviso di selezione del 15 maggio 2019: il ricorrente non avrebbe potuto limitarsi ad impugnare il solo art. 11, comma 3, dello Statuto (il quale prevedeva, ai fini della presentazione dei curriculum, il possesso della sola «alta qualificazione manageriale e professionale») e non anche il bando (che espressamente richiamava la suddetta previsione statutaria), in quanto l’atto presupposto dovrebbe essere sempre impugnato congiuntamente a quello che ne fa affermata applicazione;
ii) nel merito, il giudice di primo grado non si sarebbe avveduto del fatto che il decreto del Ministero dell’Università  e della Ricerca aveva provveduto alla nomina «tenuto conto dei requisiti di alta qualificazione professionale, manageriale e dell’esperienza maturata ai sensi dell’art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica 28 febbraio 2003, n. 132», in siffatto modo autonomamente riconoscendo, in capo all’appellante, il possesso di tutti i requisiti necessari alla nomina; così¬ come invero sarebbe ancor prima avvenuto da parte della Commissione accademica, in occasione dell’individuazione della terna di candidati; nè tantomeno avrebbe potuto essere diversamente, avendo l’appellante curato (così¬ come dallo stesso documentato in primo grado nel curriculum in esteso, depositato in giudizio) per un decennio l’organizzazione di importanti fiere e mostre internazionali; in definitiva, l’appellante avrebbe ricevuto la carica sulla scorta di tutte le suindicate attività  artistico-culturali le quali, sebbene non espressamente dichiarate nel curriculum, sarebbero state comunque oggettivamente svolte dall’appellante tanto da costituire fatto notorio tanto per il Consiglio accademico, quanto per il Ministro; ciò a maggior ragione, considerando che la procedura in esame non potrebbe ritenersi avere natura concorsuale; la bontà  di tale impostazione sarebbe confermata dall’art. 5, comma 2 del d.P.R. n. 132 del 2003, il quale recita esclusivamente in termini di «riconosciuta competenza nell’ambito artistico e culturale», nel mentre, quando parla di esperienza maturata nell’ambito di organi di gestione di istituzioni culturali, richiede espressamente solo in tal caso di comprovarla;
iii) in ogni caso, l’appellante, allegando nel maggio 2019 un curriculum precipuamente volto a dimostrare il possesso della propria «alta qualificazione manageriale e professionale» e non anche della (sia pur posseduta) competenza in ambito artistico e culturale, sarebbe stato indotto in errore scusabile dalla formulazione del bando e dello statuto ivi apertamente richiamato; anche sotto questo profilo, sarebbe quindi erronea la statuizione del giudice di primo grado nella parte in cui ha imposto all’Amministrazione di procedere ad una nuova valutazione della terna di candidati «sulla base della sola documentazione da loro ritualmente depositata a seguito dell’avviso pubblico del 15 maggio 2019», escludendo la possibilità  che l’appellante, rimesso in termini, possa giustamente documentare le indubbie competenze culturali dallo stesso possedute.
4.- Si è costituito in giudizio il dottor Nicola C., insistendo per il rigetto del gravame.
5.- Con ordinanza n. 3694 del 2020, questa Sezione – «Rilevato che: le questioni di fatto e di diritto implicate nella presente controversia – relative alla disamina della procedura selettiva per cui è causa e all’effettivo possesso della competenza in campo artistico e culturale in capo all’istante – necessitano di approfondimenti incompatibili con il carattere sommario tipico della presente fase cautelare e che occorre definire celermente la questione nel merito; nel bilanciamento tra i contrapposti interessi, è opportuno, nelle more della udienza pubblica sospendere gli atti impugnati, al fine di consentire la definizione del giudizio di merito re adhuc integra, garantendo nel frattempo la continuità  dell’ufficio ricoperto dall’odierno appellante» – disponeva la sospensione dell’esecutività  della sentenza gravata.
6.All’udienza del 12 novembre 2020, la causa è stata discussa è trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.- Le modalità  di nomina del presidente delle istituzioni artistiche e musicali sono contenute all’art. 5, commi 2 e 3, del d.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132 (Regolamento recante criteri per l’autonomia statutaria, regolamentare e organizzativa delle istituzioni artistiche e musicali, a norma della legge 21 dicembre 1999, n. 508), così¬ come modificato dal d.P.R. 31 ottobre 2006, n. 295, secondo cui: «Il presidente è nominato dal Ministro entro una terna di soggetti, designata dal consiglio accademico, in possesso di alta qualificazione professionale e manageriale, nonchè di comprovata esperienza maturata nell’ambito di organi di gestione di istituzioni culturali ovvero avente riconosciuta competenza nell’ambito artistico e culturale»; con l’ulteriore precisazione che: «Il consiglio accademico effettua la designazione di cui al comma 2 entro il termine di sessanta giorni antecedenti la scadenza dell’incarico del presidente uscente. Il Ministro provvede alla nomina entro il termine di trenta giorni dalla data di ricezione delle predette designazioni».
1.1.L’investitura del presidente dell’istituzione artistica si dipana dunque attraverso un procedimento bifasico, in cui la nomina esterna, ministeriale, è preceduta dalla designazione di una terna di soggetti da parte del Consiglio accademico.
La designazione della terna da parte del Consiglio accademico costituisce espressione di discrezionalità  tecnica, in quanto occorre verificare il possesso di due requisiti professionali, e segnatamente: i) l’alta qualificazione manageriale e professionale; ii) la comprovata esperienza maturata nell’ambito di organi di gestione di istituzioni culturali, ovvero la riconosciuta competenza nell’ambito artistico e culturale, in considerazione delle qualità  professionali e delle note qualità  artistiche e culturali possedute dal soggetto designato.
Il potere di scelta, all’interno della terna di candidati, in capo al Ministro rispecchia invece l’ampio margine di fiduciarietà  che connota le scelte di alta amministrazione.
Il regolamento ha inteso così¬ contemperare “competenza” e “circuito politico-democratico”.
2.Su queste basi, è in primo luogo in fondata l’eccezione di inammissibilità  del ricorso di primo grado, reiterata nel presente giudizio di appello.
L’odierno appellato non aveva l’onere di impugnare l’avviso pubblico, in quanto egli come appare evidente alla luce dell’impostazione giuridica seguita non si duole affatto di quest’ultimo, bensì¬ ne lamenta la non corretta applicazione.
L’art. 11 dello statuto dell’Accademia è stato impugnato in tutt’altra direzione, a fini cioè meramente cautelativi, nella sola misura cui la citata disposizione riproduce la versione originaria dell’art. 5 del d.P.R. n. 132 del 2003, e non quella aggiornata alla luce delle modifiche apportate dal successivo d.P.R. n. 295 del 2006.
3.- Nel merito, la statuizione di annullamento va confermata.
3.1.- La tesi dell’appellante poggia sull’argomento secondo cui il regolamento si limita a definire i requisiti che i soggetti debbono possedere per poter far parte della terna ma non prevede che la designazione debba avvenire all’esito di una procedura di natura comparativa. L’investitura si baserebbe così¬ sulle qualità  professionali, artistiche e culturali oggettivamente possedute dal soggetto designato, sulla scorta anche soltanto della conoscenza diretta e personale dei candidati.
3.2.Sennonchè, tale impostazione omette di considerare un dato dirimente: il citato regolamento non precludeva all’Accademia delle Belle Arti di auto-vincolarsi ad una valutazione trasparente e comparativa dei candidati, richiedendosi, non solo la presentazione di un curriculum a supporto della candidatura, ma anche la comparazione dei curricula degli aspiranti effettivamente in possesso dei requisiti richiesti.
Questo è proprio quello che è accaduto nel caso in discussione.
Nell’avviso pubblico del 15 maggio 2019, infatti, si legge: «Le proposte di nominativi con allegati Curriculum e Dichiarazione di disponibilità  all’eventuale incarico, dovranno pervenire all’Ufficio protocollo via mail a protocollo@accademialecce.it entro il 24 c.m. al fine di consentire, esclusivamente al Consiglio Accademico, la valutazione del possesso dei requisiti soggettivi richiesti dalla citata normativa e la comparazione tra quelli ritenuti idonei. Al fine di assolvere i criteri di trasparenza e correttezza tale convocazione viene inviata come manifestazione di interesse a tutti gli Organi dell’Accademia, i quali potranno far pervenire proposte con le stesse modalità ».
Dal verbale del Consiglio accademico del 18 giugno 2019, n. 164, risulta che il Dott. C. riportava quattro voti, il Dott. P. tre e la Dott.ssa Coppola due, mentre altri candidati (come la Prof.ssa Adriana Poli Bortone, l’Arch. Nicolangelo Barletti, rimanevano fuori dalla terna). Con messaggio di posta elettronica 17 giugno 2020 spedito al Dirigente del MUR, i componenti del Consiglio accademico (Professori Antonio Elia, Nunzio Fiore, Enrico Piccinni Leopardi e Francesco Scagliosi) dichiaravano che: «durante la seduta n. 164 del 18/06/2019 hanno espresso il loro voto sulla base della sola valutazione dei CV dei candidati presentati all’avviso pubblico del 15/05/2019, non avendo generale conoscenza diretta delle loro competenze in campo artistico» (cfr. documento 1 allegazioni dell’odierno appellato).
3.3.È pacifico tra le parti in lite che, nel curriculum allegato dall’odierno appellante, fosse documentato soltanto il possesso del requisito dell’«alta qualificazione professionale e manageriale», senza alcuna indicazione della «comprovata esperienza maturata nell’ambito di organi di gestione di istituzioni culturali» o, alternativamente, della «riconosciuta competenza nell’ambito artistico e culturale». Non a caso, l’appellante ha depositato nel giudizio di primo grado un curriculum integrato con una serie di eventi e circostanze che comproverebbero il possesso anche degli altri due requisiti, i quali sono stati riportati anche nell’atto di appello.
Su queste basi, è dunque evidente il difetto di istruttoria degli atti della procedura di nomina.
3.4.Pur accedendo alla tesi secondo cui le molteplici attività  artistico-culturali svolte dall’appellante avrebbero potuto essere direttamente “conosciute” dal Consiglio accademico e dallo stesso Ministero valorizzando, a tal fine, il tenore letterale del regolamento il quale richiede che la competenza nell’ambito artistico e culturale sia «riconosciuta», a differenza dell’esperienza maturata nell’ambito di organi di gestione di istituzioni culturali che invece va «comprovata» , rileverebbe comunque il difetto di motivazione. Anche per gli atti di alta amministrazione di carattere fiduciario resta infatti ferma la verifica giurisdizionale della ricorrenza di un idoneo e sufficiente supporto istruttorio, della veridicità  dei fatti posti a fondamento della decisione e dell’esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica, coerente e ragionevole.
Il rilevato difetto motivazione non poteva certo essere scongiurato dalla circostanza che, nel verbale della seduta del Consiglio Accademico del 27 maggio 2019, al punto 4 dell’ordine del giorno, si trovasse indicata l’approvazione di una mostra d’arte contemporanea che l’appellante aveva curato.
3.5.L’effetto conformativo del giudicato obbliga l’Amministrazione resistente a procedere ad una nuova valutazione della terna di candidati, sulla base della sola documentazione da loro ritualmente depositata a seguito dell’avviso pubblico del 15 maggio 2019, come statuito correttamente dal giudice di prime cure, senza possibilità  di invocare da parte dell’appellante il soccorso istruttorio che secondo consolidate acquisizioni in materia di procedure selettive e di par condicio non può mai consentire di integrare i titoli a sostegno di una candidatura un volta spirato il termine di presentazione fissato dal bando (il quale, nella specie, espressamente richiamava i requisiti di cui all’art. 5 del d.P.R. n. 132 del 2003, nella versione integrata e modificata dal successivo d.P.R. n. 295 del 2006). Resta consentito al Consiglio accademico soltanto di riconoscere anche al di là della allegazioni prodotte, ma motivando espressamente al riguardo la competenza nell’ambito artistico e culturale posseduta dal soggetto designato che sia effettivamente “nota” agli operatori del settore.
4.- Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite del secondo grado di giudizio, in ragione della novità  e particolarità  della vicenda controversa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Compensa le spese del secondo grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Diego Sabatino, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere, Estensore
Giordano Lamberti, Consigliere.