Pres. ONIDA, Red. CAPOTOSTI

la Consulta decide sullo Statuto regionale toscano

Statuti regionali – Regione Toscana – Non fondatezza – Inammissibilità

Sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 6, dello statuto della Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e, in seconda deliberazione, il 19 luglio 2004, in riferimento agli articoli 48, 117, secondo comma, lettere f) e p), 121, secondo comma, e 138 della Costituzione; dell’articolo 4, comma 1, lettera h), del predetto statuto, in riferimento agli articoli 2, 3, 5, 29, 117, secondo comma, lettere i) e l), 123, primo comma, della Costituzione; dell’articolo 4, comma 1, lettera l), del predetto statuto, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione; dell’articolo 4, comma 1, lettera m), del predetto statuto, in riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettera s), e 118, terzo comma, della Costituzione; dell’articolo 4, comma 1, lettere n), o) e p), del predetto statuto, in riferimento all’art 117, secondo comma, lettere e) e l), della Costituzione, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri.

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 32, comma 2, del predetto statuto, in riferimento agli articoli 3 e 122, quinto comma, della Costituzione; dell’articolo 54, commi 1 e 3, del predetto statuto, in riferimento agli articoli 3, 24, 97 e 113 della Costituzione; dell’articolo 63, comma 2, del predetto statuto, in riferimento agli articoli 114, 117, sesto comma, e 118 della Costituzione; dell’articolo 64, comma 2, del predetto statuto, in riferimento all’articolo 119 della Costituzione; dell’articolo 70, comma 1, del predetto statuto, in riferimento all’articolo 117, quinto comma, della Costituzione; dell’articolo 75, comma 4, del predetto statuto, in riferimento agli articoli 3 e 75 della Costituzione, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
#NOME? ONIDA, Presidente
#NOME? MEZZANOTTE, Giudice
#NOME? NEPPI MODONA
#NOME? CAPOTOSTI
#NOME? MARINI
#NOME? BILE
#NOME? FLICK
#NOME? AMIRANTE
#NOME? DE SIERVO
#NOME? VACCARELLA
#NOME? MADDALENA
#NOME? FINOCCHIARO
#NOME? QUARANTA
#NOME? GALLO,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 6; 4, comma 1, lettere h), l), m), n), o), p); 32, comma 2; 54, commi 1 e 3; 63, comma 2; 64, comma 2; 70, comma 1; 75, comma 4, dello statuto della Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e, in seconda deliberazione, il 19 luglio 2004, pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 27 del 26 luglio 2004, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 9 agosto 2004, depositato in Cancelleria il 12 successivo ed iscritto al n. 83 del registro ricorsi 2004.

Visto l’atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell’udienza pubblica del 16 novembre 2004 il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti;
uditi l’avvocato dello Stato Giorgio D’Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avv. Stefano Grassi per la Regione Toscana.

Ritenuto in fatto

1. — Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 9 agosto 2004, depositato il successivo 12 agosto 2004, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 6; 4, comma 1, lettere h), l), m), n), o), p); 32, comma 2; 54, commi 1 e 3; 63, comma 2; 64, comma 2; 70, comma 1; 75, comma 4, dello statuto della Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e, in seconda deliberazione, il 19 luglio 2004, pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 27 del 26 luglio 2004, in riferimento agli articoli 2, 3, 5, 24, 29, 48, 97, 113, 114, 117, secondo comma, lettere e), f), i), l), p), s), terzo, quinto e sesto comma, 118, 121, 122, 123, 138 della Costituzione.

1.1. — L’art. 3, comma 6, dello statuto impugnato stabilisce che “la Regione promuove, nel rispetto dei principi costituzionali, l’estensione del diritto di voto agli immigrati”.
Questa norma, secondo il ricorrente, si porrebbe in contrasto con il principio costituzionale che riserva ai cittadini l’elettorato attivo (art. 48 della Costituzione) e non sarebbe finalisticamente rispettosa delle attribuzioni costituzionali dello Stato, in quanto il potere di revisione costituzionale è riservato al Parlamento nazionale (art. 138 della Costituzione). Inoltre, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere f) e p), della Costituzione, in virtù del quale spetta allo Stato la competenza legislativa esclusiva nella materia elettorale concernente gli organi statali e degli enti locali, nonché l’art. 121, secondo comma, della Costituzione, poiché limiterebbe il potere di iniziativa legislativa del Consiglio regionale.

1.2. — L’art. 4, comma 1, lettera h), dello statuto in esame dispone che la Regione persegue, tra le finalità prioritarie, “il riconoscimento delle altre forme di convivenza” con previsione che, ad avviso della difesa erariale, potrebbe costituire la base statutaria di future norme regionali recanti una disciplina dei rapporti tra conviventi lesiva della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “cittadinanza, stato civile e anagrafi” e di “ordinamento civile” (art. 117, secondo comma, lettere i) e l), Cost.)
La norma violerebbe, inoltre, l’art. 123 della Costituzione, ed il limite della “armonia con la Costituzione”, qualora con essa si “intenda affermare qualcosa di diverso dal semplice rilievo sociale e dalla conseguente giuridica dignità” della convivenza tra uomo e donna fuori del vincolo matrimoniale, ovvero si “intenda affermare siffatti valori con riguardo ad unioni libere e relazioni tra soggetti del medesimo sesso”, in contrasto con i principi costituzionali, in relazione a situazioni divergenti dal modello del rapporto coniugale, estranee al contenuto delle garanzie fissate dall’art. 29 della Costituzione, non riconducibili alla sfera di protezione dell’art. 2 della Costituzione.
La norma si porrebbe in contrasto anche con l’art. 123 della Costituzione, in quanto avrebbe un contenuto estraneo ed eccedente rispetto a quello configurabile quale “contenuto necessario” dello statuto, non esprimerebbe un interesse proprio della comunità regionale e neppure avrebbe contenuto meramente programmatorio, violando altresì il principio fondamentale di unità (art. 5 della Costituzione) e realizzando una ingiustificata disparità di trattamento, in contrasto con l’art. 3 della Costituzione.

1.3. — L’art. 4, comma 1, lettere l) e m), dello statuto in esame stabilisce che la Regione persegue, tra le finalità prioritarie, “il rispetto dell’equilibrio ecologico, la tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale, la conservazione della biodiversità, la promozione della cultura del rispetto degli animali” (lettera l), nonché “la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, artistico e paesaggistico” (lettera m).
Secondo il ricorrente, la norma violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, in quanto prevede la tutela dell’ambiente e la tutela dei beni culturali.
La lettera m) recherebbe vulnus anche all’art. 118, comma terzo, della Costituzione, che riserva alla legge statale la disciplina di forme di intesa e di coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.

1.4. — L’art. 4, comma 1, lettere n), o) e p), dello statuto della Regione Toscana stabilisce quali finalità prioritarie: “la promozione dello sviluppo economico e di un contesto favorevole alla competitività delle imprese, basato sull’innovazione, la ricerca e la formazione, nel rispetto dei principi di coesione sociale e di sostenibilità dell’ambiente” (lettera n); “la valorizzazione della libertà di iniziativa economica pubblica e privata, del ruolo e della responsabilità sociale delle imprese” (lettera o); “la promozione della cooperazione come strumento di democrazia economica e di sviluppo sociale, favorendone il potenziamento con i mezzi più idonei” (lettera p).
Ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, queste norme avrebbero lo scopo di offrire una base statutaria a future leggi regionali in contrasto con la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della “tutela della concorrenza” (art.117, secondo comma, lettera e), della Costituzione) e lesive, in riferimento al settore della cooperazione, “inteso come disciplina delle diverse forme e tipologie” di quest’ultima, della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “ordinamento civile” (art.117, secondo comma, lettera l), della Costituzione).

1.5. — L’art. 32, comma 2, dello statuto in esame, disponendo che “il programma di governo è approvato entro dieci giorni dalla sua illustrazione”, secondo la difesa erariale, non sarebbe coerente con l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale, poiché l’approvazione consiliare del programma di governo -predisposto ed attuato dal Presidente ai sensi dell’art. 34 dello statuto- instaurerebbe, irragionevolmente e contraddittoriamente, tra Presidente e Consiglio regionale, un rapporto diverso rispetto a quello conseguente all’elezione a suffragio universale e diretto del vertice dell’esecutivo prevista dal comma quinto dell’art. 122 della Costituzione.

1.6. — Il ricorrente censura l’art. 54, commi 1 e 3, dello statuto della Regione Toscana nelle parti in cui dispone che “tutti hanno diritto di accedere senza obbligo di motivazione ai documenti amministrativi” (comma 1) ed esclude l’obbligo della motivazione per gli atti amministrativi “meramente esecutivi”, in quanto queste norme si porrebbero in contrasto: con i principi costituzionali di efficienza e trasparenza (art. 97 della Costituzione), permettendo un controllo non filtrato dell’attività dell’amministrazione, non giustificato dall’esigenza di protezione di interessi giuridicamente rilevanti; con il principio di effettività della tutela contro gli atti dell’amministrazione, poiché ostacolerebbero la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi da parte dei controinteressati, in violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione; con l’art. 3 della Costituzione, poiché dalla differenza di disciplina nelle diverse regioni deriverebbe una tutela non omogenea delle situazioni giuridiche soggettive.

1.7. — L’art. 63, comma 2, dello statuto in oggetto stabilisce che “la legge, nei casi in cui risultino specifiche esigenze unitarie, può disciplinare l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni conferite per assicurare requisiti essenziali di uniformità”.
Secondo la difesa erariale, la norma vulnera sia l’art. 117, sesto comma, della Costituzione, che riserva alla potestà regolamentare degli enti locali la disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni amministrative ad essi attribuite, sia l’art. 118 della Costituzione, in quanto eventuali esigenze di esercizio unitario delle funzioni, in virtù del principio di sussidiarietà, giustificherebbero esclusivamente il mantenimento di determinate funzioni legislative al livello di governo regionale, non già l’attribuzione delle predette all’ente locale e la contestuale espropriazione di quest’ultimo dei poteri allo stesso spettanti per regolamentarne l’organizzazione ed il funzionamento. Inoltre, la disposizione violerebbe l’art. 114 della Costituzione ed il principio di leale collaborazione nell’esercizio di compiti amministrativi che interessano più enti fra quelli considerati, in modo equiordinato, nella norma costituzionale.

1.8. — L’art. 64, comma 2, dello statuto della Regione Toscana, disponendo che “la legge disciplina, limitatamente ai profili coperti da riserva di legge, i tributi propri degli enti locali, salva la potestà degli enti di istituirli”, ad avviso del ricorrente, sottenderebbe margini di autonomia regionale più ampi di quelli stabiliti dall’art. 119 della Costituzione, i cui limiti non sono stati richiamati, prefigurando, “direttamente ed immediatamente”, relativamente alla disciplina dei tributi degli enti locali, “un determinato rapporto tra fonti normative (legge regionale, per la parte coperta da riserva di legge, e normativa locale, per quanto concerne l’istituzione e gli altri aspetti non coperti da riserva di legge) che è invece solo uno di quelli possibili, costituzionalmente rimessi alle valutazioni ed alle scelte del legislatore nazionale nel momento in cui darà attuazione all’art. 119 Cost.”.

1.9. — L’art. 70, comma 1, dello statuto in esame stabilisce che “gli organi di governo e il consiglio partecipano, nei modi previsti dalla legge, alle decisioni dirette alla formazione e attuazione degli atti comunitari nelle materie di competenza regionale”.
La difesa erariale sostiene che la norma violerebbe l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, in virtù del quale la partecipazione delle Regioni alla formazione ed attuazione degli atti comunitari deve avvenire secondo le norme stabilite dalla legge statale.

1.10. — L’art. 75, comma 1, dello statuto della Regione Toscana disciplina il referendum abrogativo, disponendo, al comma 4, che “la proposta di abrogazione soggetta a referendum è approvata se partecipa alla votazione la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni regionali e se ottiene la maggioranza dei voti validamente espressi”.
La norma, in questa parte, secondo il ricorrente, violerebbe il principio di ragionevolezza, in quanto la disciplina del principale strumento di democrazia diretta e la valutazione del suo esito non risulterebbero connessi alla consistenza effettiva del corpo elettorale, in base ad un corretto principio di democrazia partecipativa correlato a quello del suffragio universale, bensì ad un dato casuale e contingente, privo di significatività. Inoltre, non ragionevolmente la disposizione non terrebbe conto della differente natura della consultazione referendaria rispetto alle elezioni regionali e del diverso interesse che le due consultazioni popolari rivestono per il cittadino sia in relazione al loro diverso oggetto (scelta dei rappresentanti negli organi legislativi ovvero diretta decisione politica su problemi e discipline specifiche), sia in relazione alle diverse modalità di espressione e di computo del voto nell’una e nell’altra consultazione.
Queste considerazioni, ad avviso della difesa erariale, sarebbero confortate dalla constatazione che la linea di tendenza più recente dimostra che vi è un progressivo aumento dell’astensionismo elettorale, il quale “potrebbe portare, sulla base della censurata regola, all’inaccettabile ed antidemocratica conseguenza dell’abrogazione di un atto normativo in base al voto di un’esigua minoranza del corpo elettorale”.
Infine, la norma si porrebbe in contrasto con un principio costituzionale fondamentale, qualificante la forma stessa dello Stato democratico, che imporrebbe di correlare la validità della consultazione referendaria alla partecipazione ad essa della maggioranza degli aventi diritto di cui all’art. 75 della Costituzione.

2 — La Regione Toscana, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta regionale, si è costituita nel giudizio, chiedendo che la Corte dichiari il ricorso inammissibile e comunque infondato.

2.1. — La resistente, in linea generale, premette che la piena armonia delle disposizioni censurate con le norme costituzionali sarebbe comprovata sia dal richiamo, implicito o esplicito, che esse contengono ai principi costituzionali, indicati quali criteri per individuare la loro portata, sia dalle norme di principio pure contenute nello statuto, non considerate dal Governo e che invece costituirebbero il parametro ermeneutico da utilizzare per la loro corretta interpretazione. Siffatte norme dimostrerebbero, quindi, che lo statuto è conforme alla Costituzione ed ai principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale, “nel quale si riconoscono le vocazioni e le tradizioni della comunità regionale, con il proprio tessuto civico e sociale, con la capacità di accoglienza e la vitalità solidale che accompagna lo sviluppo delle attività intellettuali e scientifiche”. Particolare importanza per la corretta interpretazione delle norme censurate avrebbe, inoltre, la risoluzione approvata dal Consiglio regionale nella stessa seduta in cui, per la seconda volta, è stato approvato lo statuto, in quanto essa ha chiarito la piena coerenza di dette norme con i principi ed i valori della Costituzione ed ha offerto una risposta ufficiale alle obiezioni informalmente sollevate dal Governo (risoluzione n. 51 del 19 luglio 2004).

2.2. — Relativamente alle prime quattro questioni sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, aventi ad oggetto norme che stabiliscono principi programmatici e finalità prioritarie, la Regione sostiene che le stesse non implicherebbero una rivendicazione di competenze.
Peraltro già gli statuti delle regioni di diritto comune adottati all’inizio degli anni settanta contenevano norme recanti la fissazione di obiettivi e principi in base ai quali le istituzioni e gli organi regionali concorrevano alla realizzazione dei diritti costituzionali, positivamente scrutinate dalla Corte, in quanto giudicate espressive della “presenza politica” della Regione in rapporto allo Stato ed anche alle altre Regioni, riguardo a tutte le questioni di interesse della comunità regionale, anche in settori estranei alle materie di propria competenza ed al di là del proprio territorio (sentenze n. 829 e n. 921 del 1988; sentenza n. 171 del 1999).
Inoltre, sostiene la resistente, la Corte ha anche già riconosciuta la legittimità costituzionale di norme analoghe a quelle in esame, recate da uno statuto regionale approvato ai sensi del nuovo art. 123 della Costituzione (sentenza n. 2 del 2004). A suo avviso, le norme oggetto delle prime quattro questioni di legittimità costituzionale sono appunto qualificabili come meramente “programmatiche”, sicché le censure in esame sarebbero infondate e comunque inammissibili nella parte in cui prospettano la lesione di competenze legislative dello Stato che le norme impugnate, per la loro natura e per i loro contenuti, non potrebbero vulnerare.

2.3. — La Regione contesta la fondatezza delle censure concernenti l’art. 3, comma 6, dello statuto, sostenendo che la norma non violerebbe la riserva ai cittadini dell’elettorato attivo, poiché prevede soltanto la promozione dell’estensione del diritto di voto agli immigrati “nel rispetto dei principi costituzionali”, quindi in relazione a deliberazioni o ad elezioni non necessariamente riferibili alle elezioni degli organismi rappresentativi. D’altronde, lo stesso legislatore statale ha riconosciuto il diritto dello straniero, regolarmente soggiornante in Italia da almeno sei anni e titolare di permesso di soggiorno rinnovabile, di “partecipare alla vita pubblica locale, esercitando anche l’elettorato quando previsto dall’ordinamento ed in armonia con le previsioni del capitolo C della Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992” (art.9, comma 4, lettera d), del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, recante “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”). La Carta di Strasburgo, ratificata e recepita con la legge statale 8 marzo 1994, n. 203 (Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992, limitatamente ai capitoli A) e B), prevede infatti l’impegno degli Stati aderenti a “concedere il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni locali ad ogni residente straniero, a condizione che questi soddisfi alle stesse condizioni di quelle prescritte per i cittadini ed inoltre che abbia risieduto legalmente ed abitualmente nello Stato in questione nei cinque anni precedenti le elezioni” (art. 6, capitolo C, Carta di Strasburgo).
Secondo la resistente, la norma in questione non implicherebbe peraltro alcuna rivendicazione di competenza in detta materia, e neppure vincolerebbe in alcun modo l’autonomia del Consiglio regionale nel proporre disegni di legge al Parlamento.

2.4. — Le censure concernenti l’art. 4, comma 1, lettera h), dello statuto, ad avviso del Presidente della Giunta regionale, sarebbero inammissibili, in quanto frutto di una interpretazione in contrasto con la sua lettera e con la sua ratio e peraltro smentita dalla risoluzione consiliare del 19 luglio 2004. La contestata genericità della formulazione della disposizione sarebbe, infatti, giustificata dall’esigenza di rispettare i principi costituzionali, evitando qualsiasi equiparazione alla famiglia fondata sul matrimonio di convivenze prive della copertura costituzionale attribuita alla famiglia legittima, sicché la norma permetterebbe esclusivamente la tutela di quelle forme stabili di convivenza per le quali le leggi statali (ad esempio gli artt. 4 e 5 del d.P.R. 30 maggio 1989, n. 223, recante Approvazione del nuovo regolamento anagrafico della popolazione residente, ovvero l’art. 2 del decreto legislativo 3 maggio 2000, n. 130, recante “Disposizioni correttive ed integrative del d. lgs. 31 marzo 1998, n. 109 in materia di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate”) e regionali prevedono il riconoscimento della fruizione dei diritti sociali, sempre che le norme sull’ordinamento costituzionale e quelle sull’ordinamento civile lo consentano.
Inoltre, secondo la Regione Toscana, il riconoscimento di altre forme di convivenza si collegherebbe con il riconoscimento della persona umana e della sua capacità di effettiva partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese (artt. 2 e 3 della Costituzione).

2.5. — Ad avviso della resistente, l’art. 4, comma 1, lettere l) e m), dello statuto, individuando quali finalità prioritarie da perseguire quelle della “tutela dell’ambiente e del patrimonio naturale”, nonché della “tutela e valorizzazione del patrimonio storico, artistico e paesaggistico”, non farebbe altro che indicare un compito prioritario della Regione, nell’ambito delle competenze legislative ed amministrative attribuite alla Regione, senza rivendicare competenze legislative e regolamentari dello Stato. Le finalità fissate dalla lettera l) riguarderebbero materie trasversali rispetto a numerose competenze regionali e comunque –relativamente alla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, di competenza del legislatore statale– presupporrebbero la collaborazione e la cooperazione di tutti i livelli di governo per il raggiungimento di risultati che definiscono lo spirito ed i valori fondamentali del nostro ordinamento.
Per analoghe considerazioni, secondo la Regione Toscana, sarebbero infondate le censure concernenti la lettera m), poiché la tutela del patrimonio storico ed artistico, spettante alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, deve essere ” attuata anche e soprattutto con la piena collaborazione delle Regioni”.

2.6. — Le finalità indicate nell’art. 4, comma 1, lettere n), o) e p), dello statuto non porrebbero in discussione la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della tutela della concorrenza, ma, ad avviso del Presidente della Giunta regionale, riguarderebbero settori di competenza regionale quali la promozione delle attività economiche locali legate alle materie di competenza regionale concorrente e residuale di cui all’art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione.
L’obiettivo della promozione della cooperazione come strumento di democrazia economica e di sviluppo sociale sarebbe, inoltre, coerente con i principi relativi ai rapporti economici fissati dall’art. 45 della Costituzione, e non violerebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, in quanto le leggi regionali possono perseguire le finalità indicate dalla norma statutaria nell’osservanza della disciplina civilistica e di quella comunque regolante le società cooperative contenuta nelle leggi dello Stato.

2.7. — L’impugnazione dell’art. 32, comma 2, dello statuto, secondo la Regione Toscana, sarebbe infondata, poiché l’assenza di conseguenze giuridiche nel caso di mancata approvazione del programma di governo da parte del Consiglio regionale sarebbe coerente con la forma di governo scelta dallo statuto, caratterizzata dall’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale.
L’approvazione del programma di governo da parte del Consiglio regionale non inciderebbe, infatti, sulla posizione e sul ruolo del Presidente, il quale potrebbe comunque nominare i membri della Giunta anche in mancanza dell’approvazione nel termine di dieci giorni del programma, mentre la Giunta regionale potrebbe essere obbligata alle dimissioni solo nel caso di approvazione della mozione di sfiducia prevista dall’art. 33, comma 3.

2.8. — Ad avviso della resistente, l’impugnazione dell’art. 54, commi 1 e 3, dello statuto sarebbe inammissibile in quanto con essa sono state censurate due distinte disposizioni, senza individuare con chiarezza le questioni a ciascuna riferibili. Nel merito, le censure sarebbero comunque infondate, in quanto il diritto di accesso ai documenti amministrativi senza motivazione costituirebbe un principio rispettoso delle norme costituzionali che impongono l’imparzialità e la trasparenza della pubblica amministrazione (artt. 3 e 97 della Costituzione), per alcuni casi già anche stabilito dal legislatore statale (art. 3 del decreto legislativo 24 febbraio 1997, n. 39, recante “Attuazione della direttiva 20/313/CEE, concernente la libertà di accesso alle informazioni in materia di ambiente”), e sarebbe altresì coerente con i principi del diritto comunitario, nel cui ambito il diritto di accesso ai documenti è riconosciuto a tutti senza l’obbligo di dimostrare un interesse giuridicamente rilevante da tutelare.
Peraltro, la norma censurata prevedendo il diritto di accesso senza obbligo di motivazione, “nel rispetto degli interessi costituzionalmente tutelati e nei modi previsti dalla legge”, permetterebbe alla legge regionale di disciplinare il diritto di accesso in maniera da assicurare l’osservanza dei principi che si assumono violati ed il rispetto dei diritti e degli interessi legittimi di eventuali controinteressati, senza ledere la tutela giurisdizionale di questi ultimi. Infine, la norma riguarderebbe i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione e, perciò, avrebbe ad oggetto una materia riservata allo statuto ai sensi dell’art. 123, primo comma, della Costituzione.

2.9. — Secondo la Regione Toscana, le censure concernenti l’art. 63, comma 2, dello statuto sarebbero infondate, in quanto l’art. 117, sesto comma, della Costituzione, non recherebbe una riserva assoluta di potestà regolamentare in favore degli enti locali, dal momento che siffatta potestà deve essere esercitata nell’ambito delle leggi statali e regionali che ne assicurano i requisiti minimi di uniformità, conformemente a quanto previsto dalle norme costituzionali, come stabilito dall’art. 4, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3), nel rispetto dell’esigenza di una razionale applicazione del criterio flessibile della sussidiarietà enunciato dall’art. 118, primo comma, della Costituzione (sentenza n. 43 del 2004; sentenze n. 69 e n. 73 del 2004).

2.10. — L’art. 64, comma 2, dello statuto, ad avviso del Presidente della Giunta regionale, non prefigurerebbe una disciplina dei tributi degli enti locali su due livelli che, di per sé, sia tale da escludere l’adozione di altre possibili impostazioni da parte della legislazione di coordinamento che il Parlamento dovrà approvare, ai sensi dell’art. 119, secondo comma, della Costituzione. La norma, con riferimento all’ipotesi di disciplina “a due livelli”, ammessa espressamente dalla Corte (sentenza n. 37 del 2004), prevederebbe esclusivamente il rispetto del principio di salvaguardia dell’autonomia degli enti locali, stabilendo che la legge regionale dovrà fare salva la potestà degli stessi enti locali di istituire i tributi ed intervenire soltanto nell’ambito delle materie oggetto di riserva di legge, con conseguente infondatezza dell’impugnazione della succitata norma.

2.11. — Secondo la Regione Toscana, l’art. 70, comma 1, dello statuto si limiterebbe a stabilire un principio di riserva di legge regionale in relazione alle procedure interne concernenti la disciplina della modalità di formazione della volontà degli organi regionali in ordine alla partecipazione alla formazione degli atti comunitari, nel rispetto delle norme di procedura dettate dallo Stato in conformità con l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, ed in coerenza con l’art. 5 della legge n. 131 del 2003. Pertanto, la norma impugnata non violerebbe né la lettera né lo spirito dei parametri costituzionali indicati dal ricorrente.

2.12. — Ad avviso della resistente, sarebbero infondate anche le censure concernenti l’art. 75 dello statuto, poiché l’individuazione di un quorum di partecipazione al referendum abrogativo riferito alle votazioni delle ultime elezioni regionali non sarebbe né irragionevole, né incoerente. Il referendum abrogativo costituisce, infatti, una forma di controllo del corpo elettorale sull’attività dei consiglieri regionali e, quindi, non sarebbe illogico stabilire il quorum di partecipazione facendo riferimento al corpo elettorale che ha eletto il Consiglio regionale, i cui atti sono oggetto dei quesiti referendari. Peraltro, per la partecipazione al referendum regionale neppure potrebbe ritenersi necessario un quorum più elevato, tenuto conto che le norme costituzionali, in riferimento a consultazioni su leggi di particolare importanza, quali le leggi di revisione costituzionale e gli stessi statuti regionali, escludono la necessità di un quorum minimo di partecipanti alla votazione (artt. 138, secondo comma, e 123, comma terzo, della Costituzione).
La Regione Toscana conclude, infine, sostenendo che dall’art. 75 della Costituzione, non è ricavabile un principio costituzionale fondamentale, vincolante per lo statuto regionale, in ordine al quorum di partecipazione al referendum abrogativo ivi indicato, e ciò sia in quanto le ipotesi di referendum sarebbero diverse e non equiparabili, sia in quanto l’art. 123, primo comma, della Costituzione, porrebbe una espressa riserva di disciplina del referendum in favore della fonte statutaria, mentre l’art. 117, comma quarto, della Costituzione, attribuirebbe alla Regione la competenza residuale in materia di referendum regionali.

3. — L’Avvocatura generale dello Stato, in prossimità dell’udienza pubblica, ha depositato memoria nella quale deduce l’ammissibilità dell’impugnazione, ex art. 123 della Costituzione, avente ad oggetto norme programmatiche, qualora queste prefigurino scopi incompatibili con lo spirito e con i principi ricavabili dalla Costituzione, ovvero che richiedano l’esercizio di poteri che costituzionalmente non possono spettare alla Regione. Inoltre, il ricorrente ribadisce le censure concernenti le norme impugnate, insistendo nelle argomentazioni svolte per sostenerne l’illegittimità in riferimento ai parametri indicati nel ricorso.

4. — La Regione Toscana, nella memoria difensiva depositata in prossimità dell’udienza pubblica, ribadisce l’ammissibilità di norme statutarie di contenuto programmatico, recanti indicazioni di obiettivi dell’azione regionale, esamina nuovamente le censure concernenti le disposizioni impugnate, deducendone l’infondatezza sulla scorta delle argomentazioni sviluppate nell’atto di costituzione.

5. — All’udienza pubblica le parti hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1. — Il Governo ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 6; 4, comma 1, lettere h), l), m), n), o), p); 32, comma 2; 54, commi 1 e 3; 63, comma 2; 64, comma 2; 70, comma 1; 75, comma 4, dello statuto della Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e, in seconda deliberazione, il 19 luglio 2004, in riferimento agli articoli 2, 3, 5, 24, 29, 48, 97, 113, 114, 117, secondo comma, lettere e), f), i), l), p), s), terzo, quinto e sesto comma, 118, 121, 122, 123, 138 della Costituzione.
L’art. 3, comma 6, stabilisce che “la Regione promuove, nel rispetto dei principi costituzionali, l’estensione del diritto di voto agli immigrati” e, ad avviso del ricorrente, violerebbe: l’art. 48 della Costituzione, che riserva ai cittadini l’elettorato attivo; l’art. 138 della Costituzione, in quanto il potere di revisione costituzionale è riservato al Parlamento nazionale; l’art. 117, secondo comma, lettere f) e p), della Costituzione, spettando allo Stato la competenza legislativa esclusiva nella materia elettorale concernente gli organi statali e gli enti locali, nonché l’art. 121, secondo comma, della Costituzione, poiché limiterebbe il potere di iniziativa legislativa del Consiglio regionale.
Secondo la difesa erariale, l’art. 4, comma 1, lettera h), disponendo che la Regione persegue, tra le finalità prioritarie, “il riconoscimento delle altre forme di convivenza”, potrebbe costituire la base statutaria di future norme regionali recanti una disciplina dei rapporti fra conviventi lesiva della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “cittadinanza, stato civile e anagrafi” e di “ordinamento civile” (art. 117, secondo comma, lettere i) e l), della Costituzione). La norma si porrebbe, inoltre, in contrasto con l’art. 123, primo comma, della Costituzione, sia perché avrebbe un contenuto estraneo ed eccedente rispetto a quello configurabile come contenuto necessario dello statuto, sia perché potrebbe esprimere “qualcosa di diverso dal semplice rilievo sociale e dalla conseguente giuridica dignità”, nei limiti previsti da leggi dello Stato, della convivenza tra uomo e donna fuori del vincolo matrimoniale, in riferimento a situazioni divergenti dal modello del rapporto coniugale, estranee al contenuto delle garanzie fissate dall’art. 29 Costituzione, e non riconducibili alla sfera di protezione dell’art. 2 della Costituzione. La disposizione violerebbe, infine, il principio fondamentale di unità ed il principio di eguaglianza (artt. 3 e 5 della Costituzione), dato che permetterebbe alla comunità regionale di riconoscersi in valori diversi e contrastanti rispetto a quelli di altre comunità regionali.
L’art. 4, comma 1, lettere l) e m), nello stabilire che la Regione persegue, tra le finalità prioritarie, “il rispetto dell’equilibrio ecologico, la tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale, la conservazione della biodiversità, la promozione della cultura del rispetto degli animali” (lettera l), nonché “la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, artistico e paesaggistico” (lettera m), violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva nelle succitate materie. La lettera m) recherebbe, inoltre, vulnus anche all’art. 118, comma terzo, della Costituzione, essendo riservata alla legge statale la disciplina di forme di intesa e di coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.
L’art. 4, comma 1, lettere n), o) e p), prevede quali finalità prioritarie della Regione Toscana: “la promozione dello sviluppo economico e di un contesto favorevole alla competitività delle imprese, basato sull’innovazione, la ricerca e la formazione, nel rispetto dei principi di coesione sociale e di sostenibilità dell’ambiente” (lettera n); “la valorizzazione della libertà di iniziativa economica pubblica e privata, del ruolo e della responsabilità sociale delle imprese” (lettera o); “la promozione della cooperazione come strumento di democrazia economica e di sviluppo sociale, favorendone il potenziamento con i mezzi più idonei” (lettera p). Queste norme, secondo il ricorrente, potrebbero costituire la base statutaria di future leggi regionali in contrasto con la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della “tutela della concorrenza” (art.117, secondo comma, lettera e), della Costituzione) e lesive, in riferimento al settore della cooperazione, della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “ordinamento civile” (art.117, secondo comma, lettera l), della Costituzione).
L’art. 32, comma 2, dispone che “il programma di governo è approvato entro dieci giorni dalla sua illustrazione” e, perciò, ad avviso del Governo, in contrasto con gli artt. 122, quinto comma, e 3 della Costituzione, instaurerebbe “irragionevolmente e contraddittoriamente” tra Presidente e Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello conseguente all’elezione a suffragio universale e diretto.
L’art. 54, commi 1 e 3, è impugnato nelle parti in cui disciplina il diritto di accesso senza obbligo di motivazione ai documenti amministrativi (comma 1) ed esclude l’obbligo della motivazione per gli atti amministrativi “meramente esecutivi”, in riferimento ai principi costituzionali di efficienza e trasparenza (art. 97 della Costituzione), nonché al principio di effettività della tutela contro gli atti dell’amministrazione (artt. 24 e 113 della Costituzione) ed al principio di eguaglianza tra cittadini residenti in diverse regioni (art. 3 della Costituzione).
Il ricorrente censura l’art. 63, comma 2, nelle parti in cui, prevedendo che, qualora ricorrano specifiche esigenze unitarie, l’organizzazione delle funzioni amministrative conferite agli enti locali possa essere disciplinata con legge regionale, per assicurare requisiti essenziali di uniformità, violerebbe la riserva di potestà regolamentare attribuita agli enti locali (art. 117, sesto comma, della Costituzione), espropriandoli del potere di regolamentare l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni ad essi attribuite, in violazione degli artt. 118 e 114 della Costituzione.
L’art. 64, comma 2, disponendo che “la legge disciplina, limitatamente ai profili coperti da riserva di legge, i tributi propri degli enti locali, salva la potestà degli enti di istituirli” si porrebbe in contrasto con l’art. 119 della Costituzione, stabilendo un rapporto tra fonti normative “che è invece solo uno di quelli possibili, costituzionalmente rimessi alle valutazioni ed alle scelte del legislatore nazionale nel momento in cui darà attuazione all’art.119 Cost.”.
L’art. 70, comma 1, dispone che “gli organi di governo e il consiglio partecipano, nei modi previsti dalla legge, alle decisioni dirette alla formazione e attuazione degli atti comunitari nelle materie di competenza regionale” e perciò, secondo la difesa erariale, violerebbe l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, che riserva alla legge statale la disciplina della partecipazione delle Regioni alla formazione ed attuazione degli atti comunitari.
L’art. 75, nel disciplinare il referendum abrogativo, siccome stabilisce, al comma 4, che “la proposta di abrogazione soggetta a referendum è approvata se partecipa alla votazione la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni regionali e se ottiene la maggioranza dei voti validamente espressi”, ad avviso del ricorrente, lederebbe il principio di ragionevolezza, in quanto prevederebbe un quorum calcolato sulla scorta di un criterio casuale e contingente, irrazionale ed in contrasto anche con l’art. 75 della Costituzione.

2. — Le censure formulate dal ricorrente nei confronti dello statuto della Regione Toscana si possono suddividere in due gruppi: quelle aventi ad oggetto proposizioni che rientrano tra i “Principi generali” e le “Finalità principali” e quelle che invece riguardano norme specifiche dello statuto.
Ai fini delle questioni di legittimità costituzionale inerenti al primo gruppo di censure, appare necessario innanzi tutto precisare la natura e la portata di queste proposizioni. Al riguardo va ricordato che negli statuti regionali entrati in vigore nel 1971 -ivi compreso quello della Toscana- si rinvengono assai spesso indicazioni di obiettivi prioritari dell’attività regionale ed anche in quel tempo si posero problemi di costituzionalità di tali indicazioni, sotto il profilo della competenza della fonte statutaria ad incidere su materie anche eccedenti la sfera di attribuzione regionale. Al riguardo, dopo avere riconosciuto la possibilità di distinguere tra un contenuto “necessario” ed un contenuto “eventuale” dello statuto (cfr. sentenza n. 40 del 1972), si è ritenuto che la formulazione di proposizioni statutarie del tipo predetto avesse principalmente la funzione di legittimare la Regione come ente esponenziale della collettività regionale e del complesso dei relativi interessi ed aspettative. Tali interessi possono essere adeguatamente perseguiti non soltanto attraverso l’esercizio della competenza legislativa ed amministrativa, ma anche avvalendosi dei vari poteri, conferiti alla Regione stessa dalla Costituzione e da leggi statali, di iniziativa, di partecipazione, di consultazione, di proposta, e così via, esercitabili, in via formale ed informale, al fine di ottenere il migliore soddisfacimento delle esigenze della collettività stessa. In questo senso si è espressa questa Corte, affermando che l’adempimento di una serie di compiti fondamentali “legittima, dunque, una presenza politica della regione, in rapporto allo Stato o anche ad altre regioni, riguardo a tutte le questioni di interesse della comunità regionale, anche se queste sorgono in settori estranei alle singole materie indicate nell’art. 117 Cost. e si proiettano al di là dei confini territoriali della regione medesima” (sentenza n. 829 del 1988).
Il ruolo delle Regioni di rappresentanza generale degli interessi delle rispettive collettività, riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale e dalla prevalente dottrina -e, per quanto riguarda la Regione Toscana, dall’art. 1 dello statuto in esame- è dunque rilevante, anche nel momento presente, ai fini “dell’esistenza, accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia che risultino ricognitivi delle funzioni e dei compiti della Regione, sia che indichino aree di prioritario intervento politico o legislativo” (sentenza n. 2 del 2004); contenuti che talora si esprimono attraverso proclamazioni di finalità da perseguire. Ma la citata sentenza ha rilevato come sia opinabile la “misura dell’efficacia giuridica” di tali proclamazioni; tale dubbio va sciolto considerando che alle enunciazioni in esame, anche se materialmente inserite in un atto-fonte, non può essere riconosciuta alcuna efficacia giuridica, collocandosi esse precipuamente sul piano dei convincimenti espressivi delle diverse sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello statuto, come, del resto, sostanzialmente riconosce la risoluzione n. 51 del Consiglio regionale della Toscana, deliberata contestualmente all’approvazione definitiva dello statuto.
D’altra parte, tali proclamazioni di obiettivi e di impegni non possono certo essere assimilate alle c.d. norme programmatiche della Costituzione, alle quali, per il loro valore di principio, sono stati generalmente riconosciuti non solo un valore programmatico nei confronti della futura disciplina legislativa, ma soprattutto una funzione di integrazione e di interpretazione delle norme vigenti. Qui però non siamo in presenza di Carte costituzionali, ma solo di fonti regionali “a competenza riservata e specializzata”, cioè di statuti di autonomia, i quali, anche se costituzionalmente garantiti, debbono comunque “essere in armonia con i precetti ed i principi tutti ricavabili dalla Costituzione” (sentenza n. 196 del 2003).
Se dunque si accolgono le premesse già formulate sul carattere non prescrittivo e non vincolante delle enunciazioni statutarie di questo tipo, ne deriva che esse esplicano una funzione, per così dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa. Nel caso in esame, enunciazioni siffatte si rinvengono nei diversi commi –tra cui in particolare quelli censurati- degli artt. 3 e 4 che non comportano né alcuna violazione, né alcuna rivendicazione di competenze costituzionalmente attribuite allo Stato e neppure fondano esercizio di poteri regionali. E’ quindi inammissibile, per carenza di lesività, il ricorso governativo avverso le denunciate proposizioni dei predetti articoli, anche tenendo conto delle esplicite richieste in tal senso della difesa regionale.
Pertanto vanno dichiarate inammissibili le questioni di legittimità costituzionale delle seguenti disposizioni dello statuto della Regione Toscana: art. 3, comma 6, secondo il quale “la Regione promuove, nel rispetto dei principi costituzionali, l’estensione del diritto di voto agli immigrati”; art. 4 comma 1, lettera h), il quale dispone che la Regione persegue, tra le finalità prioritarie, “il riconoscimento delle altre forme di convivenza”; art. 4 comma 1, lettere l) e m), che, rispettivamente, stabiliscono quali finalità prioritarie della Regione “il rispetto dell’equilibrio ecologico, la tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale, la conservazione della biodiversità, la promozione della cultura del rispetto degli animali”, nonché “la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico artistico e paesaggistico”; art. 4 comma 1, lettere n), o) e p), che stabiliscono, quali finalità prioritarie della Regione, “la promozione dello sviluppo economico e di un contesto favorevole alla competitività delle imprese, basato sull’innovazione, la ricerca e la formazione, nel rispetto dei principi di coesione sociale e di sostenibilità dell’ambiente”, “la valorizzazione della libertà di iniziativa economica pubblica e privata, del ruolo e della responsabilità sociale delle imprese”, “la promozione della cooperazione come strumento di democrazia economica e di sviluppo sociale, favorendone il potenziamento con i mezzi più idonei”.

3. — Tutto ciò premesso, in punto di merito occorre esaminare per prima la censura relativa all’art. 32, comma 2 dello statuto, nella parte in cui stabilisce che “il programma di governo è approvato entro 10 giorni dalla sua illustrazione”, in quanto, secondo il ricorrente, la predetta approvazione instaurerebbe irragionevolmente, in violazione degli artt. 3 e 122, quinto comma, della Costituzione, tra Presidente e Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello che dovrebbe conseguire all’elezione a suffragio universale e diretto.
La questione non è fondata.
La formazione della Giunta regionale toscana si svolge secondo il seguente schema procedimentale: 1) il presidente della giunta entra direttamente in carica all’atto della proclamazione; 2) l’illustrazione del programma e la designazione dei componenti della giunta avvengono nella prima seduta del consiglio; 3) l’approvazione del programma avviene entro 10 giorni dalla sua illustrazione, ma il presidente nomina “comunque”, decorso lo stesso termine, i componenti la giunta.
In questo quadro, la previsione dell’approvazione consiliare del programma di governo non appare affatto incoerente rispetto allo schema elettorale “normale” accolto dall’art. 122, quinto comma, della Costituzione, giacché la eventuale mancata approvazione consiliare può avere solo rilievo politico, ma non determina alcun effetto giuridicamente rilevante sulla permanenza in carica del Presidente, della giunta, ovvero sulla composizione di questa ultima. Non si può peraltro escludere che a questa situazione possano seguire, ai sensi dell’art. 33 dello statuto, la approvazione di una mozione di sfiducia o anche le dimissioni spontanee del presidente, ma in entrambe le ipotesi si verifica lo scioglimento anticipato del consiglio, nel pieno rispetto del vincolo costituzionale del simul stabunt simul cadent (cfr. sentenze n. 304 del 2002 e n. 2 del 2004), il quale, oltre ad essere un profilo caratterizzante questo assetto di governo, è indice della maggiore forza politica del Presidente, conseguente alla sua elezione a suffragio universale e diretto. Sotto questo profilo quindi la norma denunciata non introduce alcuna significativa variazione rispetto alla forma di governo “normale” prefigurata in Costituzione.

4. — Una seconda censura ha ad oggetto l’art. 54, commi 1 e 3, dello statuto nelle parti in cui rispettivamente prevedono il diritto di accesso ai documenti amministrativi regionali senza obbligo di motivazione ed escludono l’obbligo di motivazione degli atti amministrativi “meramente esecutivi”. Secondo il ricorrente, infatti, tali norme violerebbero i principi di buon andamento dell’Amministrazione, di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, oltre che di eguaglianza.
Le questioni non sono fondate.
La disposizione che stabilisce il diritto di accesso, senza obbligo di motivazione, ai documenti amministrativi si conforma al principio costituzionale di imparzialità e di trasparenza dell’azione amministrativa ed è altresì del tutto coerente con l’evoluzione del diritto comunitario. Inoltre va considerato che la norma in esame, in quanto attinente ai principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento della Regione, rientra strettamente tra gli oggetti di disciplina statutaria e che anche nella legislazione statale, ad esempio in materia di tutela ambientale, sono previste ipotesi di accesso ai documenti amministrativi senza obbligo di motivazione.
In ogni caso va sottolineato che il comma 1 della disposizione in esame, contenendo un esplicito riferimento al rispetto degli interessi costituzionalmente tutelati ed a modi di disciplina previsti dalla legge, deve essere interpretato nel senso che la emananda legge di attuazione dovrà farsi carico di prefigurare un procedimento che, nell’assicurare la trasparenza e l’imparzialità dell’azione amministrativa, preveda, oltre ad ipotesi di esclusione dell’ostensibilità di documenti amministrativi per ragioni di tutela di situazioni costituzionalmente garantite, anche criteri e modi in base ai quali l’interesse personale e concreto del richiedente si contempera con l’interesse pubblico al buon andamento dell’Amministrazione, nonché con l’esigenza di non vanificare in concreto la tutela giurisdizionale delle posizioni di eventuali soggetti terzi interessati.
Parimenti infondata è la questione di costituzionalità del terzo comma dello stesso articolo, giacché negli atti amministrativi che non abbiano natura provvedimentale in quanto “meramente esecutivi”, ai fini della motivazione è ritenuto sufficiente dalla prevalente giurisprudenza il semplice richiamo, nelle premesse dell’atto, ai presupposti di fatto ed alle disposizioni di legge da applicare, la cui enunciazione rende pienamente comprensibili le ragioni dell’atto stesso.

5. — Un’altra censura riguarda l’art. 63, comma 2, dello statuto, nella parte in cui prevede che l’organizzazione delle funzioni amministrative conferite agli enti locali, nei casi in cui risultino specifiche esigenze unitarie, possa essere disciplinata con legge regionale per assicurare requisiti essenziali di uniformità. La predetta norma, secondo il ricorrente, lederebbe la riserva di potestà regolamentare attribuita dall’art. 117, sesto comma, della Costituzione agli enti locali, “espropriandoli”, in violazione anche degli artt. 118 e 114 della Costituzione e del principio di leale collaborazione, del potere di regolamentare organizzazione e svolgimento delle funzioni loro conferite dalla legge regionale.
La questione non è fondata.
L’art. 63, comma 2, in esame, che conferisce alla legge regionale la facoltà di disciplinare organizzazione e svolgimento delle funzioni degli enti locali nei “casi in cui risultino specifiche esigenze unitarie”, fa evidente riferimento alle varie ipotesi di applicazione del principio di sussidiarietà previste dalla Costituzione. Si tratta cioè di una deroga rispetto al criterio generale accolto dal comma 1 dello stesso articolo, il quale riserva alla potestà regolamentare degli enti locali la disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni conferite. Ma tale deroga si inserisce nell’ambito della previsione del sesto comma dell’art. 117, come attuato dall’art. 4, comma 4, della legge n. 131 del 2003, secondo cui la potestà regolamentare dell’ente locale in materia di organizzazione e svolgimento delle funzioni si esplica nell’ambito delle leggi statali e regionali, che ne assicurano i requisiti minimi di uniformità.
La previsione statutaria di un regime di riserva assoluta di legge regionale anziché relativa è infatti ammissibile purché sia limitata, per non comprimere eccessivamente l’autonomia degli enti locali, ai soli casi di sussistenza di “specifiche esigenze unitarie”, che possano giustificare, nel rispetto dei principi indicati dall’art. 118, primo comma, della Costituzione, la disciplina legislativa regionale dell’organizzazione e svolgimento delle funzioni “conferite”. Negando tale facoltà si perverrebbe, infatti, all’assurda conclusione che, al fine di evitare la compromissione di precisi interessi unitari che postulano il compimento di determinate attività in modo sostanzialmente uniforme, il legislatore regionale non avrebbe altra scelta che allocare le funzioni in questione ad un livello di governo più comprensivo, assicurandone così l’esercizio unitario. Il che sarebbe chiaramente sproporzionato rispetto al fine da raggiungere e contrastante con lo stesso principio di sussidiarietà (cfr. sentenze nn. 43, 69, 112 e 172 del 2004).
Dovendosi in tal modo interpretare la norma denunciata, la questione è infondata.

6. — Un’ulteriore censura concerne l’art. 64, comma 2, dello statuto, nella parte in cui prevede che “la legge disciplina, limitatamente ai profili coperti da riserva di legge, i tributi propri degli enti locali, salva la potestà degli enti di istituirli”. Secondo il ricorrente la norma violerebbe l’art. 119 della Costituzione, in quanto prevederebbe in materia un rapporto tra fonti normative “che è invece solo uno di quelli possibili, costituzionalmente rimessi alle valutazioni ed alle scelte del legislatore nazionale nel momento in cui darà attuazione all’art. 119 della Costituzione”.
La questione non è fondata.
La norma statutaria in esame riguarda il complesso tema dell’autonomia tributaria degli enti locali nel quadro della nuova disciplina prevista dall’art. 119 della Costituzione, in relazione alla quale pare opportuno riferirsi alla sentenza di questa Corte n. 37 del 2004. Secondo questa decisione, in considerazione della riserva di legge prevista dall’art. 23 della Costituzione, che comporta la necessità di disciplinare a livello legislativo almeno gli aspetti fondamentali dell’imposizione, ed in considerazione anche del fatto che gli enti locali sub-regionali non sono titolari di potestà legislativa, deve essere definito, da un lato, l’ambito di esplicazione della potestà regolamentare di questi enti e, dall’altro lato, il rapporto tra legislazione statale e legislazione regionale per quanto attiene alla disciplina di grado primario dei tributi locali. Al riguardo, sempre secondo la citata sentenza, si possono “in astratto concepire situazioni di disciplina normativa sia a tre livelli (legislativa statale, legislativa regionale e regolamentare locale), sia a due soli livelli (statale e locale, ovvero regionale e locale)”.
Il modello seguito dalla disposizione citata è evidentemente quello a “due livelli”, cioè una disciplina normativa dei tributi propri degli enti locali risultante dal concorso di fonti primarie regionali e secondarie locali. Un ragionevole criterio di riparto tra questi due tipi di fonti deve attribuire alla fonte regionale la definizione dell’ambito di autonomia entro cui la fonte secondaria dell’ente sub-regionale può esercitare liberamente il proprio potere di autodeterminazione del tributo. In ogni caso, la norma censurata deve essere interpretata nel senso che, in base all’art. 119, secondo comma, della Costituzione, la legge regionale ivi prevista deve comunque attenersi ai principi fondamentali di coordinamento del sistema tributario appositamente dettati dalla legislazione statale “quadro” o, in caso di inerzia del legislatore statale, a quelli comunque desumibili dall’ordinamento. Proprio in questo senso, del resto, si é espressa questa Corte nella citata sentenza n. 37 del 2004, sostenendo che il legislatore statale “dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche (…) definire gli spazi ed i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali”.
Così interpretata la disposizione denunciata non risulta sussistente il prospettato vizio di legittimità costituzionale.

7. — Un’altra censura ha ad oggetto l’art. 70, comma 1, dello statuto, nella parte in cui prevede che gli organi di governo ed il Consiglio regionale partecipano, nei modi previsti dalla legge, alla formazione ed attuazione degli atti comunitari nelle materie di competenza regionale. Secondo il ricorrente la disposizione violerebbe l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, che attribuisce alla legge statale le forme di partecipazione regionale alla formazione ed attuazione degli atti comunitari.
La questione non è fondata.
Nel quadro delle norme di procedura che la legge statale, di cui all’art. 117, quinto comma, della Costituzione, determina in via generale ai fini della partecipazione delle Regioni alla formazione ed attuazione degli atti comunitari, la disposizione statutaria impugnata prevede la possibilità che la legge regionale stabilisca, a sua volta, uno specifico procedimento interno diretto a fissare le modalità attraverso le quali si forma la relativa decisione regionale, nell’ambito dei criteri organizzativi stabiliti, in sede attuativa, dall’art. 5 della citata legge n. 131 del 2003. In proposito può essere in qualche modo indicativa la regolamentazione in materia già prevista dalla Regione Toscana con la legge 16 maggio 1994, n. 37 (Disposizioni sulla partecipazione della Regione Toscana al processo normativo comunitario e sulle procedure relative all’attuazione degli obblighi comunitari), la quale stabilisce al riguardo le diverse competenze del Consiglio e della Giunta regionale.
Sotto i profili prospettati, pertanto, la disposizione statutaria in esame non appare in contrasto con l’art. 117, quinto comma, della Costituzione.

8. — L’ultima questione di legittimità costituzionale sollevata dal Governo riguarda l’art. 75, comma 4, dello statuto, nella parte in cui, ai fini dell’abrogazione referendaria di una legge o di un regolamento regionale, è richiesto che partecipi alla votazione la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni regionali. Tale norma sarebbe costituzionalmente illegittima in quanto contrasterebbe con il principio di ragionevolezza, facendo riferimento ad un criterio casuale e contingente, oltre che irrazionale, nonché con l’art. 75 della Costituzione.
La questione non è fondata.
In primo luogo va rilevato che non si può considerare principio vincolante per lo statuto la determinazione del quorum strutturale prevista dall’art. 75 della Costituzione. La materia referendaria rientra espressamente, ai sensi dell’art. 123 della Costituzione, tra i contenuti obbligatori dello statuto, cosicché si deve ritenere che alle Regioni è consentito di articolare variamente la propria disciplina relativa alla tipologia dei referendum previsti in Costituzione, anche innovando ad essi sotto diversi profili, proprio perché ogni Regione può liberamente prescegliere forme, modi e criteri della partecipazione popolare ai processi di controllo democratico sugli atti regionali.
Va infine osservato che non appare irragionevole, in un quadro di rilevante astensionismo elettorale, stabilire un quorum strutturale non rigido, ma flessibile, che si adegui ai vari flussi elettorali, avendo come parametro la partecipazione del corpo elettorale alle ultime votazioni del Consiglio regionale, i cui atti appunto costituiscono oggetto della consultazione referendaria.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 6, dello statuto della Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e, in seconda deliberazione, il 19 luglio 2004, in riferimento agli articoli 48, 117, secondo comma, lettere f) e p), 121, secondo comma, e 138 della Costituzione; dell’articolo 4, comma 1, lettera h), del predetto statuto, in riferimento agli articoli 2, 3, 5, 29, 117, secondo comma, lettere i) e l), 123, primo comma, della Costituzione; dell’articolo 4, comma 1, lettera l), del predetto statuto, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione; dell’articolo 4, comma 1, lettera m), del predetto statuto, in riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettera s), e 118, terzo comma, della Costituzione; dell’articolo 4, comma 1, lettere n), o) e p), del predetto statuto, in riferimento all’art 117, secondo comma, lettere e) e l), della Costituzione, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 32, comma 2, del predetto statuto, in riferimento agli articoli 3 e 122, quinto comma, della Costituzione; dell’articolo 54, commi 1 e 3, del predetto statuto, in riferimento agli articoli 3, 24, 97 e 113 della Costituzione; dell’articolo 63, comma 2, del predetto statuto, in riferimento agli articoli 114, 117, sesto comma, e 118 della Costituzione; dell’articolo 64, comma 2, del predetto statuto, in riferimento all’articolo 119 della Costituzione; dell’articolo 70, comma 1, del predetto statuto, in riferimento all’articolo 117, quinto comma, della Costituzione; dell’articolo 75, comma 4, del predetto statuto, in riferimento agli articoli 3 e 75 della Costituzione, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2004.

Valerio ONIDA, Presidente
Piero Alberto CAPOTOSTI, Redattore

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 2/12/2004 n.372 proviene da Giustamm.

Luigi Antonio Esposito – Presidente, Giuseppe Chinè – Estensore
Borzumati (avv. F. Pugliese) c. Consorzio per il Nucleo di Sviluppo Industriale di Vibo Valentia (avv. D. Colaci)

sugli effetti prodotti dalla sentenza C.Cost. n. 204 del 2004 sull’art.53 comma 1, d.P.R. n.327 del 2001

1. Espropriazione per pubblica utilità – Accessione invertita – Art.53 comma 1, d.P.R. n. 327 del 2001 – Sentenza C. cost. n.204 del 2004 – Effetti.

2. Responsabilità e risarcimento – Responsabilità della pubblica amministrazione – Accessione invertita – Irreversibile trasformazione del fondo – Momento – Durante l’efficacia del decreto di occupazione temporanea e d’urgenza – Domanda risarcitoria – Giurisdizione del giudice amministrativo – Esclusione.

1. A seguito della sentenza C. cost. n.204 del 2004, l’art.53 comma 1, d.P.R. 8 giugno 2001 n.327, nella parte in cui devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati conseguenti alla applicazione delle disposizioni del testo unico, è stato travolto dalla pronuncia di incostituzionalità dell’art.34 comma 1, d.lg. 31 marzo 1998 n.80.

2. In caso di irreversibile trasformazione del fondo perfezionatasi in costanza di un efficace decreto di occupazione temporanea e d’urgenza, non può argomentarsi che la mancata emanazione di un formale provvedimento di esproprio non sia sufficiente a trasformare una fattispecie di cattivo uso della potestà ablatoria in un’altra connotata dalla carenza assoluta della stessa, di talché la correlata domanda risarcitoria spiegata dal privato nei confronti della p.a. in virtù dell’illecita sottrazione del diritto dominicale rientrerebbe nella giurisdizione di mera legittimità del giudice amministrativo.

sugli effetti prodotti dalla sentenza C.Cost. n. 204 del 2004 sull’art. 53 comma 1, d.P.R. n.327 del 2001

REPUBBLICA ITALIAN A
IN NOME DE L POPOLO ITALIANO

N. 2184 REG. DEC.
N. 969/2002 REG. RIC.
ANNO 2004

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria,
Catanzaro – Sezione Seconda

composto dai signori magistrati:
Dr. Luigi Antonio ESPOSITO – Presidente;Dr. Giovanni IANNINI – Primo Referendario; Dr. Giuseppe CHINE’ – Referendario rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso 969/2002, proposto da
Borzumati Francesco, rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Pugliese, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Giuseppe Iannello, sito in Catanzaro, v. F Crispi n. 18,

CONTRO

il Consorzio per il Nucleo di Sviluppo Industriale di Vibo Valentia, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Domenico Colaci, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Virginio Conte, sito in Catanzaro Lido v. Bausan n. 20,

per la condanna
del Consorzio resistente alla eliminazione della costruzione abusivamente realizzata sul fondo del ricorrente identificato al catasto terreni del Comune di Vibo Valentia al foglio 1, particelle nn. 107 e 108, ed al risarcimento dei danni a quest’ultimo arrecati.

Visto il ricorso introduttivo con i relativi allegati;
Vista la memoria di costituzione del Consorzio resistente;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 12 novembre 2004 il magistrato relatore dr. Giuseppe Chiné;
Uditi gli avvocati delle parti costituite come da relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Il ricorrente, anche nella qualità di procuratore dei fratelli Borzumati Diego, Filippo, Vincenzo e Caterina, ha denunciato l’illecita realizzazione sul fondo di proprietà sito nel territorio del Comune di Vibo Valentia (identificato al catasto al foglio 1, particelle nn. 107 e 108) di un manufatto in mattoni e cemento, chiedendo al Tribunale di condannare il Consorzio per il Nucleo e lo Sviluppo Industriale di Vibo Valentia, ritenuto responsabile dell’occupazione del fondo e della realizzazione dell’opera, alla riduzione in pristino ed al risarcimento dei danni.
A sostegno della domanda ha precisato che la realizzazione del manufatto si inseriva, originariamente, nell’ambito della procedura espropriativa finalizzata alla costruzione di una strada di collegamento tra il porto di Vibo Valentia Marina e l’agglomerato industriale di Porto Salvo, ma tale realizzazione sarebbe stata di fatto compiuta dopo la perdita di efficacia del decreto di occupazione temporanea e d’urgenza emesso dal Prefetto di Catanzaro il 18.02.1992, per decorso del quinquennio, ed in assenza di formale decreto di esproprio.
Al fine di ottenere la disponibilità del terreno occupato ed il risarcimento dei danni, il ricorrente ha inizialmente citato in giudizio il Consorzio resistente davanti al Tribunale civile di Vibo Valentia, ottenendo una pronuncia dichiarativa del difetto di giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell’art. 53 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 237 (ord. Del 18.03.2002).
Di qui le identiche domande spiegate davanti al giudice amministrativo con il presente gravame.
Si è costituito in giudizio il Consorzio resistente, instando per la reiezione della domanda di restituzione del fondo e di riduzione in pristino, giacché tale fondo sarebbe stato ormai irreversibilmente trasformato con la realizzazione dell’opera pubblica che, essendosi concretizzata nella costruzione di una importante strada di collegamento, è di preminente interesse della collettività ed ha fatto scattare definitivamente il meccanismo della c.d. espropriazione sostanziale. Con specifico riferimento alla domanda risarcitoria, il Consorzio ha chiesto al Tribunale di quantificare il danno subito dal ricorrente in relazione alla vocazione agricola del terreno occupato ed irreversibilmente trasformato.
All’udienza del 12 novembre 2004, sentiti i difensori delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. I fatti posti a fondamento del presente gravame sono documentati ed incontestati tra le parti, e possono così essere riassunti: a) con deliberazione del Comitato direttivo del Consorzio per il Nucleo di Sviluppo Industriale di Vibo Valentia del 3.12.1991 n. 81 veniva dichiarata la pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori di costruzione della strada di collegamento tra il porto di Vibo Valentia Marina e l’agglomerato industriale di Porto Salvo; b) con decreto emesso dal Prefetto di Catanzaro il 18.02.1992 (n. 2455, I settore) veniva autorizzata l’occupazione temporanea e d’urgenza, per la durata di cinque anni, del terreno di proprietà dei germani Burzomati individuato al catasto di Vibo Valentia, al foglio 1, particelle nn. 107 e 108; c) tale occupazione aveva luogo in data 4.05.1992; d) nel mese di novembre 2001, pertanto dopo molto tempo dalla scadenza del termine quinquennale di efficacia del decreto di occupazione temporanea e d’urgenza, iniziavano i lavori di costruzione di un manufatto di mattoni e cemento sul terreno del ricorrente ad opera della Ge.Co. S.r.l., impresa subappaltatrice dall’appaltatrice Co.Fer. S.r.l.; e) ritenendo l’illiceità della persistente occupazione del terreno e dell’attività realizzativa del manufatto, il ricorrente citava in giudizio il Consorzio committente dei lavori davanti al Tribuna civile di Vibo Valentia, instando per la restituzione del terreno, la demolizione del manufatto ed il risarcimento del danno; f) con ordinanza del 15.03.2002, il Tribunale civile dichiarava il proprio difetto di giurisdizione, per essere la controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 53 del Testo unico in materia di espropriazioni.
2. Osserva preliminarmente il Collegio che un’attenta verifica in ordine alla sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a conoscere di controversie come quella oggetto del presente giudizio è imposta dalla sopravvenuta pronuncia di parziale incostituzionalità che ha interessato l’art. 34, 1° comma, del d. lgv. n. 80/98, nel testo introdotto dall’art. 7, 1° comma, lett. b) della legge n. 205/2000, per effetto di C. Cost. 6 luglio 2004, n. 204.
Difatti, tale pronuncia, in virtù della caratteristica efficacia retroattiva che accompagna le sentenze di accoglimento delle eccezioni di illegittimità costituzionale rese dalla Consulta, si applica anche ai giudizi in corso, trovando un limite per detta capacità espansiva esclusivamente nel giudicato e nei rapporti giuridici ormai esauriti. Né può in tale materia farsi applicazione della disposizione contenuta nell’art. 5 c.p.c. che – per giurisprudenza consolidata (cfr. Cass. S.U. n. 6487/2002) – non si applica con riferimento a norme di legge interessate da declaratoria di incostituzionalità.

3. Deve essere del pari preliminarmente evidenziato che la disamina in ordine alla sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non può prescindere – nel caso sottoposto al presente vaglio giudiziale – dall’art. 34 del d. lgv. n. 80/98, poiché non può farsi quivi applicazione dell’art. 53 del D.P.R. n. 327/2001 (Testo unico in materia di espropriazioni), entrato in vigore, ai sensi del successivo art. 59, 1° comma, nel testo da ultimo modificato dall’art. 2 del d.l. n. 122/2002, conv. in l. n. 185/2002, e dall’art. 1 del d. lgv. n. 302/2002, soltanto il 30 giugno 2003. Trattandosi di sopravvenienza normativa rispetto all’atto introduttivo del presente giudizio, di essa non potrebbe tenere conto il Collegio al fine di determinare la giurisdizione, e ciò in ossequio alla regola cristallizzata nell’art. 5 c.p.c.
La conclusione nella sostanza non cambierebbe ove il Collegio intendesse aderire all’interpretazione di recente resa dalle Sezioni Unite, secondo cui l’art. 5 c.p.c., quale norma diretta a favorire e non ad impedire la c.d. perpetuatio iurisdictionis, si applicherebbe soltanto nel caso di sopravvenuta carenza di giurisdizione del giudice adìto e non anche quando il mutamento della situazione normativa comporti l’attribuzione della giurisdizione al giudice che ne era privo al momento della proposizione della domanda (cfr. Cass. S.U. 6 maggio 2002, n. 6487).
Ed invero, come ben evidenziato in recenti pronunce (cfr. T.A.R. Palermo, sez. I, 29 ottobre 2004, n. 2422), l’art. 53, 1° comma, del D.P.R. n. 327/2001, nella parte in cui devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo <> è norma riproduttiva della disposizione dell’art. 34 del d.lgv. n. 80/98, nel testo introdotto dall’art. 7, 1° comma della l. n. 205/2000, con la mera aggiunta, rispetto a quest’ultima, di un non innovativo riferimento agli <>, avente la funzione di dirimere dubbi interpretativi sorti in relazione all’art. 11 della l. n. 241/90 ed agli accordi di cessione delle aree oggetto di procedura espropriativa.
Tenuto conto dello specifico contenuto della norma sopravvenuta e della peculiare natura dei testi unici, cui compete <> (Ad. Gen. C.d.S., parere 29 marzo 2001, n. 4), si impone pertanto la conclusione che la pronuncia di incostituzionalità dell’art. 34, 1° comma, del d. lgv. n. 80/98, nel testo introdotto dall’art. 7, 1° comma, lett. b) della legge n. 205/2000, non può non avere travolto in parte qua anche l’art. 53, 1° comma, del D.P.R. n. 327/2001, rendendo, quindi, necessaria la verifica in ordine alla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della presente controversia.

4. La duplice domanda proposta dal ricorrente attiene, da un lato, alla restituzione del terreno occupato ed alla eliminazione dell’opera pubblica realizzata, dall’altro al risarcimento del danno subito. Tali domande, per quanto già esposto, attengono inequivocabilmente ad una fattispecie riconducibile alla c.d. occupazione acquisitiva o appropriativa, ovvero a quella modalità di acquisto della proprietà privata forgiata nel diritto vivente e caratterizzata dall’irreversibile trasformazione di un fondo compiuta da una pubblica amministrazione nell’ambito di una procedura espropriativa supportata da una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità. Più in particolare, l’elaborazione pretoria corrente ha ricondotto al fenomeno dell’occupazione acquisitiva sia l’ipotesi di irreversibile trasformazione del fondo compiuta durante il periodo di efficacia del decreto di occupazione temporanea e d’urgenza, sia quella perfezionatasi dopo la scadenza di tale periodo, ove l’amministrazione abbia omesso di emettere un formale provvedimento di esproprio. In entrambi i casi, la condotta dell’amministrazione occupante assume i caratteri dell’illecito istantaneo ad effetti permanenti, che si consuma al momento della scadenza del periodo di occupazione legittima, se nel frattempo l’opera pubblica è stata realizzata, ovvero al momento della trasformazione irreversibile del fondo, se questa è avvenuta dopo la scadenza del periodo di occupazione legittima (cfr. ex multis, Cass. S.U. 6 maggio 2003, n. 6853).
Il fenomeno dell’occupazione acquisitiva, in virtù dell’art. 34 del d. lgv. n. 80/98, nel testo antecedente all’intervento di C. Cost. n. 204/2004, è stato unanimemente ricondotto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrato in materia urbanistica, tenuto conto: a) della ampia nozione di urbanistica fornita dall’art. 34, 2° comma, concernente <>; b) dell’estensione di tale sfera di giurisdizione ai <> delle amministrazioni e dei soggetti equiparati ai sensi dell’art. 34, 1° comma (cfr. Cass. S.U. 15 ottobre 2003, n. 15471; C.d.S., sez. IV, 4 aprile 2003, n. 1768; Id. 9 luglio 2002, n. 3819).
Tale conclusione, dopo la declaratoria di incostituzionalità dell’art. 34, 1° comma, del d. lgv. n. 80/98, per effetto di C. C. Cost. n. 204/2004, non può essere più condivisa.
Si è detto che il Giudice delle leggi, pronunciando su un’eccezione di incostituzionalità riguardante, tra le altre, proprio una fattispecie di occupazione acquisitiva, ha riscritto il primo comma dell’art. 34, espungendo dal testo normativo ogni riferimento ai <> delle amministrazioni e dei soggetti equiparati in materia urbanistica ed edilizia, rilevando come il testo previgente si ponesse in contrasto con la Costituzione <> (motiv. di C. Cost. n. 204/2004, sub 3.4.3).
Prendendo le mosse proprio dal percorso motivazionale seguito dalla Consulta per giungere alla espunzione dei <> dalla sfera della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nella materia dell’urbanistica, non può che rilevarsi come nelle fattispecie di occupazione acquisitiva la tutela del privato proprietario si spiega nei confronti di una condotta illecita, di persistente occupazione ed irreversibile trasformazione di un fondo, che si manifesta al di fuori di poteri autoritativi dell’amministrazione occupante, e ciò sia nel caso di consumazione dell’illecito alla scadenza del periodo di occupazione legittima, sia in quello diverso di consumazione avvenuta dopo tale scadenza. In entrambi i casi, la totale mancanza di un formale provvedimento di esproprio e la definitiva perdita di efficacia del decreto di occupazione temporanea e d’urgenza (se esistente), impedisce di ricondurre la condotta illecita dell’amministrazione occupante all’esercizio di un pubblico potere, nel senso inteso dalla Corte Costituzionale.
Né, in senso contrario, può argomentarsi – sebbene con esclusivo riferimento all’ipotesi di irreversibile trasformazione del fondo perfezionatasi in costanza di un efficace decreto di occupazione temporanea e d’urgenza – che la mancata emanazione di un formale provvedimento di esproprio non sia sufficiente a trasformare una fattispecie di cattivo uso della potestà ablatoria in un’altra connotata dalla carenza assoluta della stessa, di talché la correlata domanda risarcitoria spiegata dal privato nei confronti dell’amministrazione in virtù dell’illecita sottrazione del diritto dominicale rientrerebbe nella giurisdizione di mera legittimità del giudice amministrativo (così, T.A.R. Bari, sez. II, 29 ottobre 204, n. 4883).
La tesi, per cogliere nel segno di trattenere alla giurisdizione (di legittimità) del giudice amministrativo controversie che ormai chiaramente fuoriescono dall’ambito applicativo del riscritto art. 34 del d. lgv. n. 80/98 (cfr. C.d.S., sez. IV, 27 settembre 2004, n. 6328), oltre a smentire un orientamento consolidato sotto la vigenza del previgente testo dell’art. 34 che fondava esclusivamente su tale ultima disposizione legislativa la giurisdizione dei tribunali amministrativi sul fenomeno dell’occupazione acquisitiva, sembra non considerare che: a) l’occupazione acquisitiva è fattispecie complessa, per il cui perfezionamento è necessaria, ma non sufficiente, una efficace dichiarazione di pubblica utilità, alla quale deve fare seguito una condotta di irreversibile trasformazione del fondo privato coincidente con la compiuta realizzazione dell’opera pubblica; b) tale condotta è illecita, in quanto lesiva del diritto dominicale del privato proprietario del fondo, e perciò fonte di responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c.; c) il procedimento espropriativo, innescato dalla dichiarazione di pubblica utilità, nell’ambito del quale si inserisce la condotta sub b), non può giustificare una conversione (recte: affievolimento) del diritto soggettivo in interesse legittimo della posizione soggettiva azionata nel giudizio risarcitorio dal titolare del diritto dominicale, tenuto conto del fatto che il danno arrecato a quest’ultimo non deriva affatto da un cattivo uso di un potere astrattamente attribuito da una norma di diritto positivo, bensì da una condotta, del tutto svincolata dal potere ablativo riconosciuto alle pubbliche amministrazioni ex art. 42, 3° comma, della Costituzione, di irreversibile trasformazione di un fondo privato perfezionatasi “in occasione” di una occupazione sine titulo, perché non supportata da alcun provvedimento amministrativo ovvero mantenuta sulla base di un provvedimento divenuto definitivamente inefficace; d) in altri termini, il privato quivi non lamenta un vizio della dichiarazione di pubblica utilità ovvero del decreto di occupazione d’urgenza, ove esistente, bensì il pregiudizio derivante dalla perdita del diritto di proprietà del fondo in virtù di una condotta illecita la quale non trova alcun riscontro nella norma generale, astrattamente considerata, attributiva del potere ablativo per ragioni di pubblico interesse; e) la conferma può essere rinvenuta negli argomenti recentemente spesi dall’Adunanza Plenaria (C.d.S., Ad. Pl., 26 marzo 2003, n. 4, sub 2) per indicare il confine tra le nozioni di carenza di potere – cattivo uso del potere, secondo cui la prima nozione si attaglia esclusivamente ai casi nei quali l’atto amministrativo non corrisponda, neppure in astratto, ai tipi previsti dalla legge: ne consegue che il fenomeno dell’occupazione acquisitiva, non essendo astrattamente riconducibile ad alcuna norma attributiva del potere, né tantomeno a quella specifica norma attributiva del potere ablativo della proprietà privata per pubblico interesse, radica certamente una fattispecie di carenza di potere, a fronte della quale non possono essere ravvisate posizioni di interesse legittimo; f) della correttezza della conclusione sub e) non ha peraltro mai dubitato la giurisprudenza prima dell’entrata in vigore del d. lgv. n. 80/98, la quale ha correntemente radicato la giurisdizione del giudice dei diritti soggettivi in relazione alle azioni risarcitorie per occupazione acquisitiva (cfr. ex multis, Cass. 15 luglio 1996, n. 6406; T.A.R. L’Aquila, 30 dicembre 1997, n. 676); g) l’impossibilità di individuare posizioni di interesse legittimo in capo al titolare del diritto dominicale, disinnesca la disposizione dell’art. 7, 3° comma, l. n. 1034/71, la quale attribuisce al giudice amministrativo il potere di conoscere delle eventuali domande risarcitorie soltanto <> (cfr. C. Cost. n. 204/2004, sub 3.4.1).
In conclusione, la controversia avente ad oggetto l’irreversibile trasformazione di un fondo privato e l’acquisto del diritto dominicale da parte di una pubblica amministrazione per occupazione acquisitiva fuoriesce dalla sfera di giurisdizione esclusiva scolpita nell’art. 34 del d. lgv. n. 80/98, come riscritto da C. Cost. n. 204/2004 (cfr. T.A.R. Parma 12 ottobre 2004, n. 669), e non può essere ricondotta, sulla falsariga dell’ordinario criterio di riparto fondato sul petitum sostanziale, alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo.
Ne consegue, necessariamente, la sua devoluzione al giudice ordinario.

5. Traslando i superiori principi alla presente controversia, si impone, pertanto, la declaratoria di inammissibilità del gravame per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

6. La novità delle questioni esaminate configura giusto motivo per compensare spese, diritti ed onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria – Catanzaro – Sez. II – dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe per difetto di giurisdizione.
Compensa spese, diritti ed onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro, nella camera di consiglio del 12 novembre 2004.

Depositata nella Segreteria Oggi 2 dicembre 2004

L'articolo T.A.R. Calabria – Catanzaro – Sezione II – Sentenza – 2/12/2004 n.2184 proviene da Giustamm.

Aldo Ravalli – Presidente, Giovanni Palatiello – Estensore
T.M.C. s.r.l. (avv. G.Coda) c. Ministero della Difesa (Avv. Stato), Scuola Addestramento Reclute Aeronautica militare di Taranto (Avv. Stato)

sull’interpretazione dell’art. 27 comma 6, l. n. 488 del 1999 e dell’art. 6 comma 2, l. n. 537 del 1993

1. Contratti della pubblica amministrazione – Contratti di fornitura – Art. 27 comma 6, l. n. 488 del 1999 – Interpretazione.

2. Contratti della pubblica amministrazione – Contratti di fornitura – Art. 6 comma 2, l. n. 537 del 1993 – Interpretazione.

1. L’art.27 comma 6, l. 23 dicembre 1999 n.488 (oggi, peraltro, abrogato dall’art.3 comma 166, l. 24 dicembre 2003 n.350) ha natura prettamente transitoria ed è volta a salvaguardare, per un verso, gli interessi finanziari dell’amministrazione e, dall’altro, l’interesse pubblico alla continuità dei contratti di fornitura di beni e servizi in atto, rimettendo alle singole amministrazioni la valutazione discrezionale circa l’opportunità di proseguire i rapporti contrattuali in corso, rinnovandoli per non più di due anni e previa riduzione di almeno il 3% della spesa attuale.

2. L’art. 6 comma 2, l. 24 dicembre 1993 n.537, come sostituito dall’art.44 comma 1, l. 23 dicembre 1994 n.724 -a mente del quale “entro tre mesi dalla scadenza dei contratti, le amministrazioni accertano la sussistenza di ragioni di convenienza e di pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti medesimi e, ove verificata detta sussistenza, comunicano al contraente la volontà di procedere alla rinnovazione”-, va interpretato nel senso che il termine di tre mesi ivi contemplato va inteso come successivo alla scadenza del contratto, sia per l’inequivocabile tenore letterale della norma, sia per evidenti ragioni logico giuridiche, atteso che trattasi di un’ipotesi di rinnovo (di un contratto che ha già esaurito i propri effetti) e non di proroga (che, in base ai noti principi generali, deve necessariamente intervenire prima della scadenza del termine di efficacia del contratto da prorogare), ragione per cui detto termine non può intendersi riferito al momento anteriore alla scadenza del contratto in corso.

sull’interpretazione dell’art. 27 comma 6, l. n. 488 del 1999 e dell’art. 6 comma 2, l. n. 537 del 1993

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Registro Sentenze: 8392/04
Registro Generale: 1352/2002

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
LECCE – PRIMA SEZIONE

nelle persone dei Signori: ALDO RAVALLI Presidente;
ENRICO D’ARPE Cons.;
GIOVANNI PALATIELLO Ref., relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella Camera di Consiglio del 24 Novembre 2004

Visto il ricorso 1352/2002 proposto da:

T.M.C. s.r.l. rappresentato e difeso da:
CODA GIUSEPPEcon domicilio eletto in LECCEVIA ZANARDELLI N. 7presso
VANTAGGIATO ANGELO

Contro

MINISTERO DELLA DIFESA e SCUOLA ADDESTRAMENTO RECLUTE AERONAUTICA MILITARE DI TARANTOentrambi rappresentati e difesi da:
AVVOCATURA DISTRETTUALE DELLO STATOcon domicilio eletto in LECCEVIA F.RUBICHI 23presso la sua sede;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’esecuzione, del provvedimento emesso dalla Scuola Addestramento Reclute Aeronautica Militare (S.A.R.A.M.) di Taranto il 22 febbraio 2002, con il quale veniva comunicato il mancato rinnovo, per l’anno 2002, del contratto n. 49 Rep. del 16 marzo 2001, nonché di ogni altro atto presupposto, e connesso e consequenziale, ivi compreso, ove occorra, il bando di gara indetta con lettera del 1 marzo 2002 prot. n. TAS – 600/954 ed il relativo provvedimento di aggiudicazione di data e contenuto ignoti ;
e per la condanna
dell’Amministrazione della Difesa al risarcimento dei danni.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
MINISTERO DELLA DIFESA e SCUOLA ADDESTRAMENTO RECLUTE AERONAUTICA MILITARE di TARANTO
Viste le memorie conclusive depositate dalle parti a sostegno delle rispettive difese.
Visti gli atti tutti di causa
Udito il relatore Ref. GIOVANNI PALATIELLO e uditi, altresì, per le parti l’Avv. Angelo Vantaggiato in sostituzione dell’Avv. Giuseppe Coda e l’Avv. dello Stato Ferdinando Musio;
Rilevato in fatto e considerato in diritto quanto segue:

Fatto

Con contratto del 16 marzo 2001 n. 49 Rep., la società ricorrente, aggiudicataria della licitazione privata esperita dall’amministrazione resistente con lettera TAS 600/560 del 31.1.2001, si obbligava ad eseguire lavori di conduzione e manutenzione ordinaria degli impianti termici per riscaldamento, produzione di acqua sanitaria e vapore (lotto n. 1) e conduzione e manutenzione ordinaria impianti di condizionamento (lotto n. 2) in favore della Scuola Addestramento Reclute dell’Aeronautica Militare di Taranto (d’ora in poi S.A.R.A.M.)..
La scadenza del contratto veniva fissata al 31 dicembre 2001 e l’amministrazione (art 3 del convenzione) si riservava la facoltà di prorogare il contratto per un periodo non superiore a tre mesi oltre la scadenza e di rinnovarlo per un periodo di due anni oltre quello di validità dello stesso, nei termini ed alle condizioni di legge, previa ulteriore riduzione percentuale del prezzo dell’appalto come previsto dalle vigenti normative; la richiesta di proroga e/o di rinnovo sarebbero dovute giungere al manutentore degli impianti con un preavviso di almeno 15 giorni.
Con raccomandata a.r. del 13 settembre 2001, la S.A.R.A.M. invitava la ricorrente a comunicare, entro il 30 settembre successivo, la volontà di rinnovare il contratto, previa applicazione della riduzione del 3% dell’importo contrattuale in applicazione dell’art. 27, comma 6, della L. 23 dicembre 1999 n. 488.
Con nota del 25 settembre 2001, la società ricorrente manifestava la volontà di rinnovare il contratto in essere, accettando contestualmente la riduzione percentuale del corrispettivo contrattuale normativamente prevista.
A distanza di cinque mesi, con nota prot . n. TAS – 600/ 822 del 22 febbraio 2002 , la S.A.R.A.M., adducendo “indispensabili ed improcrastinabili variazioni del capitolato”, comunicava la sua intenzione di non procedere al rinnovo del contratto.
Sulla scorta di tali premesse in punto di fatto, la T.M.C. s.r.l. impugna (unitamente agli atti indicati in epigrafe) quest’ultima nota della S.A.R.A.M. in data 22.2.2002, deducendo un unico, articolato, motivo di diritto rubricato:”Violazione di legge. Falsa ed omessa applicazione della L. 23 dicembre 1999 n. 488. Sviamento ed eccesso di potere sotto il profilo della violazione dei canoni di legalità, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. Violazione della L. n. 241/1990 sotto i medesimi profili. Difetto di motivazione.
Si sostiene che, a seguito della comunicazione della S.A.R.A.M. del 13.9.2001, riscontrata dalla ricorrente con nota del 25.9.2001, il rinnovo del contratto si era già perfezionato, come dimostrato dal fatto che i dipendenti della società hanno continuato a svolgere il servizio di manutenzione presso i locali della Scuola Militare fino al gennaio/febbrario 2002; di qui l’illegittimità del diniego espresso di rinnovo del 22 febbraio del 2002, che si porrebbe in netto contrasto con le precedenti determinazioni della stessa P.A..
In ogni caso, ad avviso della ricorrente, non sussisterebbe quella profonda diversità tra l’oggetto del nuovo capitolato ed il precedente contratto, che sola avrebbe giustificato il diniego di rinnovo e l’indizione di una nuova gara per il 2002 .
Il Ministero della Difesa e la S.A.R.A.M. si sono costituiti in giudizio controdeducendo diffusamente nel merito e concludendo per la reiezione del gravame.
Alla Camera di Consiglio del 19 giugno 2002, la Sezione, con ordinanza n. 592/2002, rigettava la domanda cautelare proposta dalla ricorrente.
All’udienza del 24 novembre 2004 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.
Ed invero, il contratto del 16 marzo 2001 n. 49 Rep., di cui si lamenta il mancato rinnovo, all’art. 3, riservava all’Amministrazione della Difesa la facoltà (tra l’altro) di rinnovare la convenzione per un periodo di due anni oltre quello di validità della stessa, “nei termini ed alle condizioni di legge, previo sconto ulteriore previsto dalle vigenti normative”.
Si precisava poi che le eventuali richieste di rinnovo dovessero pervenire alla ditta contraente con un preavviso di almeno 15 giorni..
Ai fini della corretta interpretazione di tali clausole contrattuali vengono in considerazione l’art. 27, comma 6, L.23 dicembre 1999 e l’art. 6, comma 2, L. 24 dicembre 1993, n. 537, come sostituito dall’art. 44, comma 1, della L. n. 724/1994.
La norma contenuta nel comma 6 dell’art. 27 della Legge n. 488/1999 (oggi, peraltro, abrogata dall’art. 3, comma 166, della Legge 24 dicembre 2003, n. 350) ha natura prettamente transitoria ed è volta a salvaguardare, per un verso, gli interessi finanziari dell’amministrazione (in relazione ai possibili ritardi nella concreta attuazione del comma primo dell’art. 26 della Legge citata che, al fine di razionalizzare la spesa pubblica, ha introdotto il sistema dei “contratti quadro” per la fornitura di beni e servizi delle amministrazioni dello Stato, stipulati dal Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, ed ai quali può fare ricorso ciascuna amministrazione con apposito ordinativo di spesa ) e,dall’altro, l’interesse pubblico alla continuità dei contratti di fornitura di beni e servizi in atto (e cioè in scadenza nel triennio 2000 – 2002), rimettendo alle singole amministrazioni la valutazione discrezionale circa l’opportunità di proseguire i rapporti contrattuali in corso, rinnovandoli per non più di due anni e previa riduzione di almeno il 3% della spesa attuale (cfr. C.d.S., Sez. IV, 2 novembre 2004, n. 7068).
L’iter procedimentale per addivenire al rinnovo è disciplinato dall’art. 6, comma 2, della L. n. 537/1993. come sostituito dall’art. 44, comma 1, della L. n. 724/1994, a mente del quale “entro tre mesi dalla scadenza dei contratti, le amministrazioni accertano la sussistenza di ragioni di convenienza e di pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti medesimi e, ove verificata detta sussistenza, comunicano al contraente la volontà di procedere alla rinnovazione”.
Con riguardo al corretto significato da attribuirsi a tale disposizione normativa, è’ stato condivisibilmente chiarito che il termine di tre mesi ivi contemplato va inteso come successivo alla scadenza del contratto; e ciò sia per l’inequivocabile tenore letterale della norma, sia per evidenti ragioni logico giuridiche, atteso che trattasi di un’ipotesi di rinnovo (di un contratto che ha già esaurito i propri effetti) e non di proroga (che, in base ai noti principi generali, deve necessariamente intervenire prima della scadenza del termine di efficacia del contratto da prorogare), ragione per cui detto termine non può intendersi riferito al momento anteriore alla scadenza del contratto in corso (cfr. C.d.S., Sez. V, 31 dicembre 2003, n.9302).
Tanto premesso in ordine al contesto normativo di riferimento, ritiene il Collegio che la raccomandata A/R prot. n° TAS –600/4211 in data 13 settembre 2001 della S.A.R.A.M., interpretata alla luce del suo complessivo contenuto secondo i canoni della buona fede, benché in oggetto rechi la seguente dicitura “Rinnovo del contratto n. 49 di repertorio del 16 marzo 2001”, non integri gli estremi di una proposta contrattuale di rinnovo della convenzione in scadenza il 31 dicembre 2001 (a cui sarebbe, poi, seguita, secondo la prospettazione di cui in ricorso, la conforme accettazione in data 25.9.2001 della T.M.C. s.r.l., con il conseguente perfezionamento della pattuizione di rinnovo), ma costituisca, semmai, un mero atto prenegoziale (avente sostanzialmente la natura di invito ad offrire) finalizzato ad acquisire la disponibilità della società ricorrente all’eventuale rinnovo per il 2002 del contratto stipulato il 16.3.2001, alle condizioni di cui all’art. 27, comma 6, della L. n. 488/1999, e cioè con l’applicazione della riduzione del 3% dell’importo contrattuale; e ciò in funzione dell’avvio del procedimento (previsto dalla legge) di valutazione della sussistenza di ragioni di convenienza e di pubblico interesse per il rinnovo del contratto de quo per altri due anni; procedimento di valutazione che, nella fattispecie, è concretamente iniziato alla fine di settembre del 2001, quando è pervenuta all’amministrazione appaltante la nota in data 25.9.2001 dell’odierna ricorrente, con la quale la stessa confermava la propria “volontà al rinnovo” del contratto “con l’applicazione della riduzione del 3% dell’importo contrattuale in applicazione della Legge 23.12.1999 n° 488, comma 6°”, in tal modo rimettendosi alle definite determinazioni discrezionali dell’amministrazione in ordine all’opportunità di addivenire al rinnovo; determinazioni, poi, concretamente intervenute con il diniego del 22 febbraio del 2002, adottato entro il termine di legge (e cioè tre mesi dal 31.12.2001, data di scadenza del contratto n. 49 Rep. del 16.3.2001), all’esito di una ponderata comparazione dei capitolati tecnici del 2001 e del 2002.
Né, ad avviso del Collegio, è possibile annettere valenza di comportamento negoziale concludente (in termini di rinnovo tacito) al fatto che, nei mesi di gennaio e di febbraio del 2002, i dipendenti della ditta abbiano continuato a fare ingresso nei locali della S.A.R.A.M.; e ciò in quanto (a parte il divieto inderogabile stabilito in proposito dall’art. 6, comma 1, L. n. 537/1993 e succ. modd., nonché il rilievo, di per sé dirimente, che nell’ambito dell’attività contrattuale della P.A. le manifestazioni tacite di volontà non sono, di regola, ammissibili : cfr., ex multis TAR Puglia, Lecce, Sez. II, 2 febbraio 2004, n. 832; Cass., Sez. II, 30 luglio 2004, n. 14570; Cass. Sez. I, 27 luglio 2004, n. 14099), tale accesso, come puntualmente documentato dall’Avvocatura dello Stato, avvenne ai soli fini della chiusura della pratica contrattuale del 2001, mediante la redazione del certificato di regolare esecuzione lavori e del definitivo verbale di compimento dei lavori (v. docc. 4 e 5 della P.A.); e comunque, in tale bimestre, non è stato emesso alcun ordinativo di spesa e non risulta essere stata effettuata la consegna dei lavori per l’anno 2002.
La motivazione del diniego di rinnovo (disposto a seguito di “indispensabili quanto improcrastinabili variazioni del capitolato del contratto che modificano sostanzialmente il contenuto della gara TAS – 600/560 del 31.1.2001”) oltre ad essere congrua in relazione al tipo di atto in contestazione (atteso che l’espletamento di una gara costituisce, per principio generale, il modo di procedere ordinario dell’amministrazione, ragione per cui il mancato rinnovo del contratto già stipulato con il precedente aggiudicatario non postula un particolare apparato motivazionale: cfr., ex multis, TAR Marche, 28 maggio 1999, n. 692) è anche conforme a legge (ove si consideri che l’art. 27, comma 6, L. n. 488 del 1999 subordina il rinnovo alla condizione che, al di là della riduzione del corrispettivo di almeno il 3%, “il rimanente contenuto del contratto” rimanga fermo, cioè immutato).
Ed in effetti, dal raffronto tra le due gare (quella del 2001 aggiudicata alla società odierna ricorrente) e quella indetta con lettera di invito del 1 marzo 2002 prot. n. TAS – 600/954, risulta una consistente variazione delle prestazioni contrattuali, rispondente ad insindacabili scelte tecniche dell’amministrazione, tale da rendere del tutto inopportuno l’eventuale rinnovo del contratto n. 49 Rep. del 16.3.2001: in particolare, quanto agli impianti di riscaldamento, in luogo degli interventi di manutenzione mensile previsti nel 2001, il capitolato del 2002 prevede l’accorpamento dei vari interventi di manutenzione e controllo in un’unica prestazione c.d. di primo avviamento stagionale, in conformità al D.P.R. n. 412/1993; inoltre è prevista la manutenzione dei termoaccomulatori non contemplata in precedenza, nonché l’analisi della combustione da effettuare con cadenza semestrale per impianti termici di potenza superiore a 200.000 Kcal.
Per quanto riguarda gli impianti di condizionamento, per il 2002 è stata introdotta la previsione del primo avviamento stagionale di n. 87 condizionatori di tipo “split” a fronte dei 79 previsti nel 2001; oltre a ciò è stato espressamente previsto l’avviamento stagionale di 2 impianti di condizionamento aria/acqua di elevata potenza (superiore a 200.000 frigorie), insieme all’onere di conduzione e manutenzione degli stessi con cadenza settimanale, per un periodo di quattro mesi.
Stante la legittimità dell’impugnato diniego di rinnovo del contratto n. 49 Rep. del 16.3.2001 (e della conseguente indizione di una nuova gara per l’affidamento del servizio per l’anno 2002), va disattesa anche la connessa domanda risarcitoria commisurata all’interesse positivo, cioè all’utile che la società ricorrente avrebbe conseguito dall’esecuzione della manutenzione anche per il 2002.
La società ricorrente chiede, altresì, che l’amministrazione venga condannata a rifonderle i costi sostenuti per il mantenimento di un’ organizzazione aziendale adeguata alla necessità di prestare il servizio di manutenzione anche nel 20002.
Orbene, tale ulteriore domanda risarcitoria si fonda su una presunta responsabilità precontrattuale ex artt. 1337 e 1338 cod. civ. dell’amministrazione che, consentendo l’ingresso degli addetti alla manutenzione nei locali della S.A.R.A.M. anche per il bimestre gennaio/febbraio 2002, avrebbe ingenerato nella ricorrente un affidamento giuridicamente tutelabile in ordine all’intervenuto rinnovo del contratto anche per il 2002, affidamento che sarebbe stato poi inaspettatamente disatteso attraverso l’adozione del diniego del 22 febbraio del 2002.
Anche tale pretesa è priva di pregio.
Al riguardo, a parte il rilievo (già svolto in precedenza) che il personale della società, nel corso del primo bimestre del 2002, fu ammesso nei locali della S.A.R.A.M. solo ed esclusivamente per la chiusura della pratica contrattuale del 2001 e che non fu mai effettuata alcuna consegna dei lavori per il 2002 (onde alcuna aspettativa di rinnovo poteva ragionevolmente sorgere in capo all’odierna ricorrente), giova, altresì, evidenziare che la T.M.C. s.r.l. ha solo dedotto, ma non ha provato in alcun modo di aver sopportato costi ulteriori (rispetto a quelli già incontrati nel 2001) per l’apprestamento del servizio di manutenzione anche per l’anno 2002.
In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso è infondato e va respinto.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia-Lecce, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 1352/2002 indicato in epigrafe, lo respinge.
Condanna la società ricorrente a rifondere all’Amministrazione le spese del presente giudizio che si liquidano in complessivi Euro 2.000,00 = (duemila,00), oltre I.V.A. e C.P.A. come per legge..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del 24 novembre 2004.

Pubblicata mediante deposito
in Segreteria il 2 dicembre 2004

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione I – Sentenza – 2/12/2004 n.8392 proviene da Giustamm.

Pres. Ravalli – Est. Palatiello
Giretti e Fersini (Avv. Stea) c. Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Lecce (Avv.Vantaggiato)

il diploma conseguito presso la Scuola di Specializzazione per le professioni legali sostituisce a tutti gli effetti un anno di pratica forense

1. Professioni e mestieri – Avvocato – Pratica forense – Conseguimento diploma specializzazione – Tirocinio tradizionale di un anno – Rilascio certificato compiuta pratica – Diniego – E’ illegittimo – Motivi – Art.1 D.M. n. 475/01 –

2. Professioni e mestieri – Avvocato – Pratica forense – Art.1 D.M. 475/01 – Diploma Scuola di specializzazione – Esonero di un anno di pratica tradizionale – Sussiste

3. Professioni e mestieri – Avvocato – Pratica forense – D.M. 475/2001 – Esonero di un anno di pratica – Valutazione discrezionale del Consiglio dell’Ordine – Non sussiste.

1. E’ illegittima, ai sensi di quanto disposto dall’art. 1 del Decreto Ministro della Giustizia 11 dicembre 2001, n. 475, la delibera del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati con la quale è negato il rilascio del certificato di compiuta pratica al praticante avvocato che ha svolto un anno di pratica tradizionale e conseguito il diploma presso la Scuola di Specializzazione per le professioni legali.

2. L’art. 1 del Decreto Ministro della Giustizia 11 dicembre 2001, n. 475 deve essere interpretato nel senso che il conseguimento del diploma presso le Scuole di Specializzazione per le professioni legali esonera il praticante avvocato dallo svolgimento di un anno di pratica tradizionale ai fini del riconoscimento della compiuta pratica.

3. L’effetto esonerativo di un anno di pratica tradizionale in seguito al conseguimento del diploma di specializzazione si realizza ai sensi della disciplina prevista dal D.M. 475/2001 senza che a ciò sia subordinata la valutazione discrezionale del Consiglio dell’Ordine o la previa comunicazione a quest’ultimo di volersene avvalere.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
LECCE – PRIMA SEZIONE

nelle persone dei Signori:
#NOME? Presidente
– ENRICO D’ARPE Cons.
#NOME? Ref. , relatore
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella Camera di Consiglio del 24 Novembre 2004
Visto il ricorso 2206/2003 proposto da:

GIRETTI NADIA e FERSINI CLAUDIArappresentate e difese da:
STEA GAETANOcon domicilio eletto in LECCEVIALE JAPIGIA N. 18presso
STEA GAETANO

contro

CONSIGLIO DELL’ORDINE DEGLI AVVOCATI DI LECCE rappresentato e difeso da:
VANTAGGIATO ANGELOcon domicilio eletto in LECCEVIA ZANARDELLI N. 7
presso
VANTAGGIATO ANGELO

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia, di nr. 2 delibere del 29.10.2003, adottate dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Lecce e comunicate, rispettivamente, il 5.11.2003 ed il 4.11.2003, aventi ad oggetto il mancato accoglimento delle distinte richieste di rilascio del certificato di compiuta pratica, formulate dalle ricorrenti, per i medesimi motivi, rispettivamente, in data 20.10.2003 e 18.10.2003, ai sensi dell’art. 10 D.P.R. 10.4.1990 n. 101.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
CONSIGLIO DELL’ORDINE DEGLI AVVOCATI DI LECCE
Viste le memorie conclusive depositate dalle parti a sostegno delle rispettive difese.
Visti gli atti tutti di causa
Udito il relatore Ref. GIOVANNI PALATIELLO e uditi, altresì, per le parti l’Avv. Angelo Vantaggiato e l’Avv. Gaetano Stea.
Rilevato in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Le dott.sse Nadia Giretti e Claudia Fersini, entrambe laureate in giurisprudenza cum laude, avendo conseguito, rispettivamente in data 17.7.2003 ed in data 18.7.2003, il diploma presso la Scuola di specializzazione per le professioni legali istituita nell’Universtià degli Studi di Lecce ed avendo,altresì, compiuto un anno di tirocinio tradizionale, convalidato dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Lecce, con distinte e motivate istanze, richiedevano al predetto Consiglio dell’Ordine il rilascio del certificato di compiuta pratica di cui agli artt. 9 R.D.L. n. 1538/1993 e 10 D.P.R. n. 101/1990.
Con delibere del 29.10.2003, il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Lecce negava il rilascio del chiesto certificato di compiuta pratica in quanto le istanti non risultano iscritte al Registro dei praticanti avvocati da almeno due anni, né risulta comunicata all’Ordine di appartenenza la richiesta di esonero per il periodo di un anno.
Ritenendo tali delibere illegittime, le dott.sse Giretti Nadia e Fersini Claudia le impugnano, deducendo un unico, articolato, motivo di diritto rubricato: ”Violazione ed erronea applicazione dell’art. 1 D.M. 11.12.2001 n. 475 in relazione all’art. 17, comma 114, L. 15.5.1997 n. 127, nonché violazione ed erronea applicazione dell’art. 17 n. 5 R.D.L. 27.11.1933 n. 1578. Eccesso di potere. Manifesta illogicità e contraddittorietà della motivazione. .
Si sostiene, con dovizia di argomenti, che il praticante avvocato che abbia conseguito il diploma di specializzazione per le professioni legali ed espletato almeno un anno di tirocinio tradizionale, in virtù del valore legale del conseguito titolo di cui all’art. 1 D.M. 475/2001, ha diritto al rilascio del certificato di compiuta pratica di cui agli artt. 9 R.D.L. n. 1538/1993 e 10 D.P.R. n. 101/1990.
Il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Lecce si è costituito in giudizio sostenendo l’infondatezza delle pretese delle ricorrenti a causa della carenza del requisito imprescindibile dell’iscrizione al Registro dei praticanti per almeno due anni e per la mancanza della comunicazione del periodo per il quale si intende far valere l’esonero dal tirocinio tradizionale.
Alla Camera di Consiglio del 3 dicembre 2003 la Sezione, con ordinanza n. 1093/2003, accoglieva la domanda cautelare proposta dalle ricorrenti e, per l’effetto, ne disponeva l’ammissione con riserva all’esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato indetto per l’anno 2003.
L’ordinanza cautelare di questo Tribunale veniva poi confermata dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato con ordinanza n. 2378 del 25 maggio 2004.
All’udienza del 24 novembre 2004 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato.
Ed invero, l’art. 17 R.D.L. 27.11.1933 n. 1578 indica (al n.5), fra i requisiti richiesti per l’iscrizione all’albo degli avvocati e, quindi, per la partecipazione al relativo esame di abilitazione, il compimento di due anni di tirocinio, mentre l’iscrizione per un biennio al registro dei praticanti avvocati costituisce una formalità necessaria a verificare e certificare l’effettivo svolgimento della pratica professionale, con la frequenza delle udienze e dello studio del proprio dominus.
L’art. 17, comma 114, L. n. 127/1997 stabilisce testualmente che: “Anche in deroga alle vigenti disposizioni relative all’accesso alle professioni di avvocato (…) il diploma di specializzazione di cui al comma 113 (cioè il diploma rilasciato dalle Scuole di specializzazione per le professioni legali: n.d.r.) costituisce, nei termini che saranno definiti con decreto del Ministro della Giustizia (…) titolo valutabile ai fini del compimento del relativo periodo di pratica…”.
In attuazione di tale disposizione di legge il Ministro della Giustizia ha adottato il decreto 11 dicembre 2001 n. 475, nel quale, all’art 1, si prevede che: “il diploma conseguito presso le Scuole di Specializzazione per le professioni legali è valutato, ai fini del compimento della pratica per l’accesso alle professioni di avvocato e di notaio, per un anno.
Orbene, ritiene il Collegio che tale norma regolamentare vada interpretata nel senso che il praticante avvocato che abbia conseguito il diploma presso la Scuola di specializzazione per le professioni legali sia esonerato da un anno di tirocinio tradizionale (mediante frequenza delle udienze e dello studio professionale) o, il che è lo stesso, che il predetto diploma di specializzazione sostituisca a tutti gli effetti un anno di praticantato tradizionale.
Tale conclusione, oltre ad essere conforme alla portata derogatoria che la legge ha voluto attribuire, rispetto alle vigenti disposizioni relative all’accesso alle professioni di avvocato, alla disciplina del diploma di specializzazione de quo, è altresì in linea con la ratio dell’art. 17, comma 114, L. 127/1997, da ravvisarsi nella finalità di incentivare gli aspiranti avvocati a conseguire il diploma in questione: appare, infatti, evidente che tale finalità sarebbe sicuramente vanificata ove si richiedesse anche per i praticanti avvocati specializzati il requisito dell’iscrizione nell’apposito registro dei tirocinanti per due anni solari, in tal modo equiparandoli irragionevolmente (ed in contrasto con la voluntas legis esplicitata dal D.M. n. 475/2001) agli aspiranti avvocati che non abbiano conseguito il titolo di specializzazione.
Inoltre osserva il Collegio che l’effetto “esonerativo” dall’obbligo di compiere un anno di pratica tradizionale che si ricollega al diploma di specializzazione non è subordinato dalla legge (così come attuata dal D.M. n. 475/2001) né alla valutazione discrezionale del competente Consiglio dell’Ordine, né alla previa comunicazione a quest’ultimo di volersene avvalere, comunque implicita nell’istanza di rilascio del certificato di compiuta pratica.
Nella fattispecie non è contestato che le ricorrenti, entrambe specializzate, hanno svolto un anno di tirocinio tradizionale debitamente certificato dal Consiglio dell’ Ordine degli Avvocati di Lecce; ne consegue che costoro, in virtù del valore legale del conseguito titolo di cui all’art. 1 D.M. 475/2001, hanno diritto al rilascio del certificato di compiuta pratica di cui agli artt. 9 R.D.L. n. 1538/1993 e 10 D.P.R. n. 101/1990.
In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso è fondato e va accolto con il conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti .

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia-Lecce, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 2206/2003 indicato in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla le delibere adottate dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Lecce in data 29.10.2003.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del 24 novembre 2004.

Aldo RAVALLI – Presidente
Giovanni PALATIELLO – Estensore

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione I – Sentenza – 2/12/2004 n.8391 proviene da Giustamm.

Amedeo Urbano – Presidente, Roberto M. Bucchi – Estensore
Borini Costruzioni s.p.a. (avv. V. Caputi Jambrenghi e C. Vivani) c. Comune di Bari (avv. R. Lanza e A. Farnelli)

sulla titolarità di un interesse legittimo in capo all’appaltatore che, pretendendo un equo indennizzo ex art. 2041 c.c., impugna la delibera di reiezione del riconoscimento della legittimità di un debito fuori bilancio

1. Processo – Processo amministrativo – Appalto pubblico – Equo indennizzo – Pretesa – Debito fuori bilancio – Riconoscimento della legittimità – Decisione del Comune – Appaltatore – Interesse legittimo.

2. Autonomia e decentramento – Disciplina di province, comuni ed enti locali – Consiglio comunale – Art.194 lett. e), d.lg. n.267 del 2000 – Deliberazione – Motivazione – Necessità.

1. Nel caso in cui un appaltatore chieda il pagamento di un equo indennizzo ai sensi dell’art.2041, c.c., e il Comune appaltante deliberi, ai sensi dell’art.194 lett. e), d.lg. 18 agosto 2000 n.267, di respingere il riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio, l’appaltatore è titolare di una posizione di interesse legittimo, in quanto il predetto riconoscimento presuppone una valutazione discrezionale in ordine alla utilità e all’arricchimento della prestazione acquisita dalla p.a. in violazione degli obblighi di cui all’art.191 commi 1, 2 e 3.

2. Nel caso in cui un appaltatore chieda il pagamento di un equo indennizzo ai sensi dell’art.2041, c.c., la deliberazione del Consiglio comunale prevista dall’art.194 lett. e), d.lg. 18 agosto 2000 n.267, rappresenta l’atto finale di riconoscimento formale del debito, che conclude il procedimento volto ad accertare la sussistenza ed i limiti dell’utilità ed arricchimento per l’ente derivanti dalla prestazione eseguita fuori contratto; pertanto, l’organo comunale adotta un provvedimento discrezionale che può essere positivo o negativo, ma in entrambi casi deve indicare espressamente le ragioni per le quali ha riconosciuto o meno l’utilità e l’arricchimento per l’ente e quindi la legittimità o meno del debito fuori bilancio.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
Sede di Bari – Sezione Terza

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 159 del 2004, proposto dalla

BORINI COSTRUZIONI S.p.a., in persona dell’Amministratore Delegato e legale rappresentante p. t. Ing. Carlo Borini, rappresentata e difesa dal Prof. Avv. Vincenzo Caputi Jambrenghi del Foro di Bari e dall’Avv. Claudio Vivani del Foro di Torino ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Bari, via Abate Eustasio n. 5, per procura speciale in calce al ricorso;

CONTRO

COMUNE DI BARI, in persona del Sindaco p. t., rappresentato e difeso, giusta mandato in calce al ricorso notificato, dagli Avvocati Rossana Lanza ed Augusto Farnelli, ed elettivamente domiciliato presso l’Avvocatura Comunale in Bari, via Marchese di Montrone n. 5;

per l’annullamento
della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Bari n. 148 del 20.10.2003, avente ad oggetto “parcheggio in elevazione autosilo piazza Balenano e mercato coperto. Riconoscimento maggiori oneri sostenuti a titolo di equo indennizzo. Riconoscimento debito fuori bilancio, ai sensi art. 194, lett. e) decreto legislativo 267/2000. Respinta”;
di tutti gli atti ad essa allegati e dalla stessa richiamati, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti.

Visto il ricorso con i relativi allegati.
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bari.
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese.
Visti gli atti tutti della causa.
Relatore, alla pubblica udienza del 18 novembre 2004, il dott. Roberto M. Bucchi.
Uditi, altresì, l’avv. Vivani per la ricorrente e l’avv. Farnelli per il Comune di Bari.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato il 10 gennaio 2004 e depositato il successivo 23 gennaio, la società Borini Costruzioni impugnava il provvedimento del consiglio comunale del Comune di Bari meglio descritto in epigrafe, con il quale l’organo dell’ente deliberava, ex art. 194 lett. e) del D.L.vo n. 267/2000, di respingere il riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio, derivante dalle opere realizzate dalla ricorrente in base all’”atto unilaterale d’obbligo” sottoscritto in data 25.5.1992.
Esponeva la ricorrente che tali opere si resero necessarie per risolvere una serie di problematiche impreviste (proteste dei commercianti ambulanti ecc…) sorte durante i lavori relativi all’affidamento in concessione della progettazione, esecuzione e gestione di un autosilo in elevazione, da realizzarsi in Bari su un area compresa fra la via Dieta di Bari e la piazza Balenzano, nonché della progettazione ed esecuzione di un mercato coperto annesso all’autosilo.
In forza della predetta aggiudicazione la ricorrente e il Comune di Bari in data 6.12.88 stipularono una convenzione che prevedeva la concessione all’affidataria, da parte del Comune, del diritto di superficie, ex art. 952 del c. c., sull’area destinata ad autosilo per la durata di cinquanta anni e, alla scadenza di tale termine, l’acquisizione della proprietà dell’autosilo in capo al Comune; veniva altresì prevista la immediata acquisizione gratuita della zona del mercato da parte del Comune.
Il corrispettivo dell’affidatario era invece costituito dal diritto di gestire la parte di parcheggio destinata ad uso pubblico e di percepire i corrispettivi versati dai cittadini utenti, nonché dalla facoltà di alienare la proprietà superficiaria della porzione di posti auto non vincolata all’uso pubblico, per un massimo della metà della superficie totale.
Nel corso dei lavori, a seguito delle proteste sollevate dai commercianti ambulanti e da alcuni cittadini, la ricorrente sottoscrisse, in data 29.5.1992, l’atto unilaterale d’obbligo succitato, di cui la Giunta Regionale prendeva atto con deliberazione n. 4582 in data 9.9.1992, erroneamente opinando che l’atto unilaterale prevedesse l’impegno a realizzare le opere “a propria cura e spese”, mentre nulla di tutto ciò era affermato nell’impegno assunto dalla Borini.
In data 29.10.2003 fu rilasciata la variante della concessione edilizia che consentiva l’esecuzione delle prestazioni extracontrattuali.
In relazione a queste ultime l’affidataria rivolse un una prima richiesta parziale di indennizzo in data 29.7.1994, ricordando che le opere realizzate e le prestazioni menzionate non erano comprese nel progetto presentato in sede di appalto-concorso e dunque erano estranee alla concessione.
Detta richiesta fu ribadita con lettera del 14.4.1995 in cui la fattispecie descritta veniva ricondotta all’”arricchimento senza causa ex art. 2041 c. c..
Il Consorzio Bari Europarc (dal 23.10.92 al 7.7.98 subentrato nel rapporto concessorio alla Borini) redasse e trasmise in data 21.6.95 al Comune uno schema di perizia di variante corredato dal relativo computo metrico e delle analisi dei prezzi.
L’Alta Sorveglianza prese atto della richiesta dell’affidataria e dello schema di perizia di variante e si pronunciò in merito con una nota in data 22.6.95 che riconosceva alla Bari Europarc una maggiore spesa per l’importo di £. 502.500.000, o in alternativa la possibilità di prolungare la durata della concessione.
I lavori vennero ultimati, collaudati e presi in consegna dal Comune che accettava così anche le prestazioni extracontrattuali poste in essere dall’affidataria.
Dopo ulteriori richieste di indennizzo per arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c., in data 16.4.98 il Segretario generale ammetteva la possibilità di un indennizzo pecuniario.
Con delibera del 1.10.2001 il Consiglio Comunale, richiamata la relazione dell’Assessore alla Qualità dell’Ambiente e alla Mobilità che riconduceva la fattispecie all’arricchimento senza causa, ne riconosceva l’utilità delle prestazioni extracontrattuali svolte e proponeneva un indennizzo di £.392.141.000, non approvò l’oggetto.
Seguirono altre diffide della Borini alle quali il Direttore della Ripartizione LL.PP. rispose, con nota del 19.5.2003, che l’Amministrazione nel procedere al riesame della problematica intendeva riproporre proposta di deliberazione per il riconoscimento del debito fuori bilancio a titolo di equo indennizzo, derivante dai maggiori oneri sostenuti per la realizzazione dell’opera in oggetto, quantificato in € 194.420,20 (£. 376.450.000).
Avviata la nuova istruttoria, la Ripartizione Edilizia Pubblica con nota del 10.6.2003 confermò l’avviso espresso nel 2001, proponendo un indennizzo di £. 376.455.912, e altrettanto risulta alla ricorrente aver fatto l’Avvocatura Comunale con nota in data 17.7.2003.
Con deliberazione n. 148 del 20.10.2003 il Consiglio Comunale respinse la proposta per il riconoscimento dell’equo indennizzo.
Quanto sopra premesso, la ricorrente impugnava detto provvedimento deducendo i seguenti motivi di illegittimità:
I) Violazione dell’art. 3 della L. 7.8.1990 n. 241 per difetto assoluto di motivazione; eccesso di potere per illogica ed immotivata contraddizione fra premesse e dispositivo; violazione dell’art. 194 comma 1 del D.L.vo n. 267/2000, sotto un primo profilo.
II) Violazione dell’art. 194 comma 1 del D.L.vo n. 267/2000, sotto un secondo profilo. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto.
Con atto depositato il 9.3.2004 si costituiva in giudizio il Comune di Bari che con memoria del 5.11.2004 eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

DIRITTO

1) In via preliminare va rigettata l’eccezione di difetto di giurisdizione.
Osserva il Collegio che la posizione giuridica di cui la ricorrente chiede tutela nel presente giudizio non è la pretesa al pagamento dell’equo indennizzo spettante ai sensi dell’art. 2041 c.c. ma l’interesse legittimo al riconoscimento, da parte del Comune del debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194 lett. e) del D.L.vo n. 267/2000.
Tale riconoscimento infatti presuppone una valutazione discrezionale in ordine alla utilità e all’arricchimento della prestazione acquisita dall’Amministrazione in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 191 del D.L.vo cit., rispetto alla quale la posizione giuridica dell’interessato è di interesse legittimo.
2) Nel merito il ricorso è fondato.
3) Con il primo motivo di ricorso la Borini deduce i seguenti vizi di illegittimità: violazione dell’art. 3 della L. 7.8.1990 n. 241 per difetto assoluto di motivazione; eccesso di potere per illogica ed immotivata contraddizione fra premesse e dispositivo; violazione dell’art. 194 comma 1 del D.L.vo n. 267/2000, sotto un primo profilo.
Sostiene che il provvedimento impugnato è affetto da evidente ed assoluta mancanza di motivazione, né tale carenza può ritenersi soddisfatta da quanto dichiarato nel dibattito dai consiglieri Pannarale e Fusaro.
4) Il motivo è fondato.
5) L’art. 194 del D.L.vo n. 267/2000 (Riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio) prevede la possibilità, da parte degli enti locali, del riconoscimento a posteriori della legittimità dei debiti fuori bilancio mediante una formale deliberazione.
La norma indica una serie di atti o fatti dai quali tale debiti possono originarsi, tra i quali, sotto la lettera e), “l’acquisizione di beni e servizi in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 191 della legge cit., nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente stesso, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza”.
Sono ipotesi di arricchimento senza causa ex art. 2041 del c.c. in cui l’Amministrazione risulta debitrice verso il privato che abbia compiuto una prestazione a suo favore a condizione e nei limiti della riconosciuta utilità.
Pertanto, la deliberazione consiliare prevista dall’art. 194 cit. rappresenta l’atto finale di riconoscimento formale del debito, che conclude il procedimento volto ad accertare la sussistenza ed i limiti dell’utilità ed arricchimento per l’ente derivanti dalla prestazione eseguita fuori contratto.
L’organo comunale adotta un provvedimento discrezionale che può essere positivo o negativo, ma in entrambi casi deve indicare espressamente le ragioni per le quali ha riconosciuto o meno l’utilità e l’arricchimento per l’ente e quindi la legittimità o meno del debito fuori bilancio.
6) Ciò premesso, nel caso che ci occupa, la deliberazione impugnata di contenuto negativo, non solo non contiene alcuna indicazione delle ragioni per le quali non ha riconosciuto le anzidette utilità ed arricchimento né la legittimità del debito, ma il suo dispositivo, limitato ad un laconico “delibera di respingere l’argomento in oggetto”, si pone in evidente contraddizione con i presupposti di fatto e di diritto in essa contenuti, dai quali emerge l’incontestato riconoscimento da parte di diversi organi (in particolare la Ripartizione LL.PP) dell’utilità pubblica e dell’arricchimento per il Comune derivanti dalle prestazioni effettuate fuori contratto dalla Borini.
7) Sono quindi fondate le censure di difetto di motivazione e contraddittorietà nei confronti del provvedimento impugnato e pertanto il ricorso deve essere accolto.
8) Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame del secondo motivo di ricorso considerato il profilo assorbente di quello accolto.
9) Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE per la PUGLIA Sede di Bari – Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento in epigrafe.
Condanna il Comune di Bari alle spese del giudizio che liquida in complessivi € 3.000 (tremila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del 18 novembre 2004, con l’intervento dei signori:

Dott. Amedeo Urbano Presidente
Dott. Raffaele Greco Componente

Dott. Roberto M. Bucchi Componente Rel.

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Pres., Est. QUADRI
Sibillo (Avv. G.C. Sciacca) c. Ministero della Difesa (Avv. Stato)

sul sindacato giurisdizionale inerente alle valutazioni compiute dalla P.A. in sede di giudizio sull’avanzamento a scelta degli ufficiali

Pubblica amministrazione – Discrezionalità amministrativa – Giudizio sull’avanzamento a scelta degli ufficiali – Sindacato giurisdizionale – Sussiste – Condizioni

Le valutazioni compiute dalla Commissione in sede di giudizio sull’avanzamento a scelta degli ufficiali si caratterizzano per un’amplissima discrezionalità, ma ciò non esclude qualsiasi sindacato giurisdizionale sulle scelte operate, rimanendo esse assoggettate all’indagine mirante alla verifica del rispetto dei criteri di logicità e coerenza.

— *** —

Con nota dell’Avv. Ileana Messa

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