Pubblicato il 02/11/2019
N. 07476/2019REG.PROV.COLL.
N. 02519/2019 REG.RIC.
N. 02994/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2519 del 2019, proposto dal Comune di Livorno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Abeniacar, Lucia Macchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
V. S. S.a.s. di T. V. & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimo Cenerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Azienda Usl Toscana Nord Ovest, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Serena Spizzamiglio, Silvia Carli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Mario Tognetti, Elisa Schiano, Narda Merlini, Fandia Faenzi, Franca Faraoni, Renata Pesci, Loretta Turini, Pierluigi Barzanti, Giorgia Della Vida non costituiti in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 2994 del 2019, proposto dall’Azienda Usl Toscana Nord Ovest, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Serena Spizzamiglio, Raffaella Chiummiento, Silvia Carli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Raffaella Chiummiento in Roma, via Salaria 103;
contro
V. S. S.a.s. di T. V. & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimo Cenerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Comune di Livorno, Mario Tognetti, Elisa Schiano, Narda Merlini, Fandia Faenzi, Franca Faraoni, Renata Pesci, Loretta Turini, Pier Luigi Barzanti, Giorgia Della Vida non costituiti in giudizio;
per la riforma
A) quanto al ricorso n. 2519 del 2019,
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per La Toscana (sezione Seconda) n. 00015/2019,
B) quanto al ricorso n. 2994 del 2019:
della medesima sentenza suindicata.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di V. S. S.a.s. di T. V. & C., dell’Azienda Usl Toscana Nord Ovest, appellante nel ricorso sub B).
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2019 il Cons. Umberto Maiello e uditi per le parti gli avvocati Lucia Macchia, Massimo Cenerini, Serena Spizzamiglio, Silvia Carli, Raffaella Chiummiento;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società  V. S. è una struttura autorizzata dal Comune di Livorno, ab origine, ad esercitare quale Centro Residenziale per Anziani Autosufficienti ai sensi della legge regionale della Regione Toscana n. 28/1980 in forza di atto di autorizzazione 44837/28 del 27/09/1995. A tale titolo abilitativo si è successivamente sovrapposta l’autorizzazione quale residenza sociale assistita per anziani autosufficienti (7 posti residenziali e 3 semiresidenziali), in forza di atto n. 6280/21 del 25/09/1997, provvedendosi, con successivo atto 3595/2007, a ridefinire la sola capienza della struttura con aumento di due posti residenziali per anziani autosufficienti rispetto ai 7 posti giù  assentiti. I suddetti titoli abilitativi fanno, comunque, riferimento alla sola accoglienza di ospiti autosufficienti, anche se l’ultimo atto, per errore, reca un richiamo, nell’oggetto e nel dispositivo, alla tipologia di Residenza Sanitaria Assistita anzichè Residenza Sociale Assistita.
1.1. Tale erronea formulazione veniva segnalata dall’ASL con nota prot.102356 del 29.11.2012.
1.2. Con la determinazione dirigenziale n.132 del 16/01/2013, dopo aver dato correttamente atto della erroneità  della riproposizione della dicitura "residenza sanitaria assistita", da utilizzare solo per ospitare soggetti non autosufficienti, mentre la struttura La S. possedeva i requisiti di una struttura per l’ospitalità  esclusivamente di anziani autosufficienti, nonchè del contenuto del precedente parere n.102356 del 2012 dell’ASL che richiamava la sussistenza dei requisiti per l’accoglienza dei soli anziani autosufficienti, il Comune di Livorno riteneva opportuno ridefinire la precedente autorizzazione amministrativa modificandola nel senso di riferirla a “&struttura a prevalente accoglienza alberghiera per soggetti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi, caratterizzata da bassa intensità  assistenziale, in base alla Legge Regionale 41 del 21 febbraio 2005 art. 21 comma b)“.
1.3. La commissione multidisciplinare di valutazione nucleo operativo locale zona di Livorno, chiamata ai sensi dell’articolo 20 del regolamento regionale 15/2008 a verificare la presenza dei requisiti per il rilascio dell’autorizzazione e lo svolgimento delle attività , eseguiva, su impulso del Comune di Livorno, un sopralluogo in data 16.11.2017, redigendo apposito verbale dal quale emergevano diverse irregolarità  e la presenza di anziani con requisiti di non autosufficienza. In particolare, nei successivi sviluppi istruttori emergeva che tutti gli anziani presenti avevano il riconoscimento di una invalidità  civile al 100% con diritto all’accompagnamento, tranne uno, ed erano così qualificati: otto pazienti con isogravità  3 e due con isogravità  4.
1.4. Con determinazione dirigenziale n. 5533/2018 il Comune di Livorno assumeva nei confronti della società  V. S. il provvedimento di annullamento della determinazione n. 132/2013. L’opportunità  dell’annullamento era ravvisata dall’Amministrazione nella circostanza che, ai fini dell’ampliamento del titolo autorizzatorio, la società  V. S. non avesse partecipato alla sperimentazione di cui alla deliberazione della Giunta della Regione Toscana n. 594/2014, necessaria ai fini del rilascio di autorizzazione allo svolgimento di attività  di accoglienza a bassa intensità  assistenziale di ospiti non autosufficienti. Con il provvedimento finale veniva, altresì, ordinata alla società  ricorrente la cessazione dell’attività  di accoglienza di pazienti non autosufficienti, non compatibile con il titolo abilitante n. 3595/2007;
1.5. La società  ricorrente, con l’atto introduttivo del ricorso di primo grado, notificato al Comune di Livorno, impugnava la determinazione dirigenziale n. 5533/2018.
1.6. L’Amministrazione, da parte sua, in data 19 luglio 2018, adottava un’ulteriore determinazione, n. 6044/2018, con cui integrava le ragioni di ritiro giù  poste a fondamento della determina n. 5533/2018, all’uopo evidenziando che:
– non risultava agli atti una richiesta da parte della società  interessata volta al rilascio di un’autorizzazione per “degenti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi, caratterizzata da bassa intensità  assistenziale” e che, conseguentemente, la determina n. 132/2013 era stata adottata in totale assenza di qualsivoglia rappresentazione dei fatti e dei presupposti legittimanti il rilascio di tale tipo di autorizzazione alla gestione di struttura rivolta ad anziani parzialmente autosufficienti;
– il parere dell’Azienda USL Toscana Nord Ovest, prot. n. 102356/2012 riconosceva alla struttura i requisiti per accoglienza dei soli anziani autosufficienti;
– l’interesse pubblico attuale, a fondamento dell’intervento dell’Amministrazione volto a rimuovere l’autorizzazione n. 132/2013 e reprimere l’esercizio di attività  di assistenza per soggetti non autosufficienti, andava individuato nella tutela dell’interesse primario alla salute, altrimenti lesa dall’esercizio di un’attività  espletata in assenza dei presupposti di legge, sia al momento del rilascio dell’autorizzazione n. 132/2013 sia al momento dei successivi e più¹ recenti sopralluoghi effettuati dall’Ausl e dalle forze di Polizia;
– al momento della determina n. 132/2013, i requisiti della struttura erano per “degenti autosufficienti e diurnisti” e non per “degenti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi, caratterizzata da bassa intensità  assistenziale” e che, inoltre, non risultava essere stata avanzata alcuna istanza in tal senso dalla parte interessata potendosi evincere che l’atto era stato adottato in carenza dei requisiti essenziali previsti dalla legge per l’ottenimento dell’autorizzazione assentita ed in assenza di una richiesta di parte.
Strettamente consequenziale all’annullamento in autotutela era poi l’ordine di cessazione dell’attività  di accoglienza di anziani non autosufficienti, impartito dal Comune di Livorno e che, in coerenza con la suddetta premessa, si fonda sul fatto che la tale attività  non sarebbe conforme al setting assistenziale della struttura.
1.7. Anche tale atto veniva attratto nel fuoco della contestazione mediante la proposizione di motivi aggiunti, con i quali la società  V. S. estendeva il giudizio anche nei confronti dell’Azienda USL Toscana Nord Ovest, impugnando anche il parere della Commissione Multidisciplinare Nucleo Operativo locale zona di Livorno del 29.03.2018 ed il presupposto verbale di sopralluogo del 16.11.2017.
1.8. Il Comune di Livorno depositava in atti un ulteriore verbale di accertamento della Azienda USL Toscana Nord Ovest dell’8 ottobre 2018, che dava atto dell’ulteriore sopralluogo effettuato, in data 20.09.2018, e nel quale si rilevava come, a seguito di accertamento dello stato clinico condotto sugli ospiti della struttura, alcuni apparivano in condizione di probabile non autosufficienza. L’Asl soggiungeva che dalle valutazioni effettuate gli anziani erano risultati con un valore di isogravità  del 2° o 3° livello e concludeva nel senso che le condizioni clinico-assistenziali degli anziani ospiti presenti alla data del sopralluogo non fossero compatibili con l’autorizzazione al funzionamento posseduta dalla struttura.
2. Con la sentenza in questa sede fatta oggetto di gravame, il Tar Toscana accoglieva il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, della società  V. S., annullando i provvedimenti lesivi impugnati. Rilevava il Tar come nelle due determinazioni nn. 5533 e 6044 del 2018 fosse possibile isolare due distinti contenuti provvedimentali, aventi ad oggetto, rispettivamente, l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 132/2013, perchè ottenuta in assenza di una espressa domanda di parte e senza aver partecipato alla sperimentazione per come prevista dalla deliberazione della Giunta della Regione Toscana n. 594/2014 e, dall’altro lato, la cessazione dell’attività  di ricovero di anziani parzialmente non autosufficienti esercitata dalla società  ricorrente;
2.1. Nella ricostruzione offerta dal giudice di prime cure, il profilo di illegittimità  dell’autorizzazione n. 132/2013, necessario per procedere al suo annullamento d’ufficio, era stato individuato nel fatto che il Comune non avesse competenza autonoma ad autorizzare le strutture di cui all’art. 21, comma 1, lett. b) cit., le quali – nella versione del Comune, per come ricostruita in sentenza – sarebbero autorizzabili solo in esito alla partecipazione al percorso di sperimentazione regionale di cui alla DGRT n. 594 del 2014, cui la ricorrente non aveva preso parte. Una tale ricostruzione non è stata ritenuta convincente dal Tar sulla base del rilievo che il dato testuale dell’art. 21 citato prevedeva la competenza comunale all’autorizzazione delle strutture di cui al comma 1, lett. b) cit., non facendo cenno ad una compressione della competenza medesima a favore di un ruolo autorizzatorio della Regione. Dalla lettura della normativa emergevano sì competenze regionali, ma di natura regolatoria, attinenti alla fissazione di requisiti disciplinari, nessuna delle quali sembrava stabilire la imprescindibilità  della partecipazione alla sperimentazione quale presupposto per l’autorizzazione comunale.
2.2. Inoltre, rispetto alla determinazione n. 6044/2018, rilevava il Tar che le integrazioni fornite non concorrevano a chiarire le ragioni dell’annullamento, continuando l’Amministrazione a evocare in termini assolutamente generici la totale assenza dei presupposti legislativi a fondamento dell’autorizzazione annullata.
2.3. Quanto all’ordine di cessazione dell’attività , ad avviso del Tar la circostanza che durante i sopralluoghi fosse stata riscontrata la presenza di soggetti con isogravità  4, giudicata incompatibile con l’autorizzazione in possesso alla società  ricorrente, avrebbe dovuto condurre l’Amministrazione all’adozione di un’ordinanza di contestazione della relativa irregolarità  con assegnazione di un termine per la regolarizzazione della posizione della struttura, non sussistendo viceversa i presupposti per un intervento in autotutela.
3. Avverso la suddetta sentenza ha proposto appello, con ricorso n. 2519/2019, anzitutto, il Comune di Livorno, all’uopo articolando i seguenti motivi di gravame:
a) ai sensi dell’art. 2, comma 2, del Regolamento di attuazione, le strutture di cui all’articolo 21, comma 1, lettera b), della L.R. n. 41/2005, sono disciplinate nell’ambito della sperimentazione prevista nel piano integrato sociale, ai sensi dell’articolo 14, comma 5, della L.R. n. 41/2005, sperimentazione cui la struttura La S. non ha partecipato, ma necessaria per rendere operativo il modello organizzativo erroneamente accordato. Il Comune avrebbe, pertanto, competenza a rilasciare l’autorizzazione, ma l’esercizio del relativo potere è condizionato dall’accertamento della sussistenza dei requisiti, non definiti dalla normativa di riferimento, salvo che mediante la partecipazione alla procedura di sperimentazione;
b) la società  La S. non avrebbe mai attivato il procedimento di rilascio di una autorizzazione diversa da quella giù  rilasciata per l’ospitalità  di soli anziani autosufficienti e, dunque, i requisiti per il rilascio della nuova autorizzazione (per ospitare anziani non autosufficienti) non sarebbero mai stati sottoposti al vaglio delle Autorità  competenti. Difetterebbe, in radice, un’istanza di parte, pur essendo espressamente prescritta dalla disciplina di settore, con conseguente violazione anche dei principi di ragionevolezza e parità  di trattamento;
c) vi sarebbe un vizio genetico tecnico-giuridico di qualificazione della struttura, incidente nella fase di redazione dell’atto, che avrebbe dunque determinato una discrasia insanabile tra manifestazione giuridica esternata dall’atto (autorizzazione per parzialmente autosufficienti) e volontà  sostanziale dell’Ente (continuazione per totalmente autosufficienti);
d) tale circostanza svuoterebbe, altresì, di contenuto le ulteriori doglianze sull’affidamento che non potrebbe ritenersi incolpevole;
e) l’esame "dettagliato" reclamato dal Tar quanto ai requisiti mancanti sarebbe impercorribile: il ventaglio dei requisiti richiesti varia in funzione della caratterizzazione degli utenti accolti e della quantità  e qualità  del personale impiegato, di talchè tale mancanza sarebbe "nella natura delle cose", comunque acclarata dalla Commissione Multidisciplinare;
f) del pari sarebbe conforme alla disciplina di settore l’ordine di cessazione delle attività  non legittimamente assentite (id est quelle per anziani non autosufficienti), fermo restando che sarebbe emersa anche l’abusiva gestione della struttura gestita dalla società  appellata presso la quale è stata rilevata la presenza di una decina di anziani non autosufficienti , invalidi al 100%, titolari d’indennità  di accompagnamento, con un numero di infermieri, animatori e terapisti insufficienti, con "  condizioni clinico assistenziali degli ospiti NON compatibili con l’autorizzazione al funzionamento " in assenza della prescritta autorizzazione (parere dell’Asl del 29.3.2018) ovvero che O.S.S. E O.S.A. "somministrano agli ospiti anche le terapie prescritte dai singoli medici curanti (verbale di controllo dei NAS);
g) sarebbe erronea la qualificazione come atti endoprocedimentali dei pareri e dei verbali suindicati, siccome atti vincolanti, con conseguente tardività  del ricorso e dei motivi aggiunti proposti in primo grado.
3.1. Resiste in giudizio la società  V. S. s.a.s. di T. V. & C che ha chiesto la conferma dell’appello. La suddetta società  ripropone, inoltre, i motivi dichiarati assorbiti e/o non esaminati nella sentenza appellata, di seguito sintetizzati:
– violazione delle regole che presidiano il corretto esercizio del potere di autotutela, quanto al termine di adozione del provvedimento, che risulterebbe abbondantemente superato sia nella misura fissa di 18 mesi sia inteso come termine ragionevole, alla mancata allegazione di un interesse pubblico alla rimozione dell’atto, non potendo questo genericamente consistere nel diritto alla salute generale e in particolare nel diritto alla salute degli ospiti della struttura, oltretutto smentito dal livello di cura garantito agli ospiti (come rilevato dalla stessa Commissione AUSL nel verbale del 29 marzo 2018), alla mancata indicazione dei requisiti asseritamente carenti, non potendo ai fini del sindacato sulla validità  dell’atto rilevare eventuali infrazioni consumate nella gestione delle strutture autorizzate;
– legittimità  della determinazione del 2013, anche perchè la legge regionale 41/2005 non attribuirebbe alla Regione il potere regolamentare di vietare il funzionamento a regime, al di fuori della sperimentazione, delle strutture per anziani parzialmente non autosufficienti di cui all’art. 21 lett. b) della citata legge, con la conseguenza che, ove diversamente interpretato, il regolamento 15/2008, all’epoca vigente, risulterebbe affetto, in parte qua, da un vizio di nullità  per difetto assoluto di attribuzione. L’art. 14 comma 5 delle legge regionale n. 41/2005 prevede che la Regione col piano sanitario e sociale integrato regionale possa prevedere sperimentazioni relative a tipologie di strutture residenziali e semiresidenziali di cui al capo III, comprese quelle di ambito delle comunità  di tipo familiare, definendone i requisiti necessari al funzionamento ulteriori rispetto a quelli previsti dall’articolo 62 della medesima legge. Tale disposizione non pregiudicherebbe il funzionamento “a regime”, sulla base dei requisiti di cui all’art. 62 cit., delle strutture di residenza per anziani. Nella ricostruzione dell’appellato i requisiti tecnici delle strutture di cui alla lett. b) sono quelli stabiliti nel piano regionale, applicabili sia alle strutture che chiedono di far parte della sperimentazione, per gli effetti da questa previsti, sia alle altre strutture, previste a regime dalla legge regionale 41/2005 nei suoi articoli 21 e 62;
– il rilievo di eventuali irregolarità  nella gestione avrebbe implicato, secondo il corrispondente modulo procedimentale, l’assegnazione di un termine ai fini della possibile regolarizzazione;
3.2. Si è costituita, nel procedimento n. 2519.2019, l’Azienda USL Toscana Nord Ovest, appellante nel coevo giudizio n. 2994/2019, come di seguito meglio evidenziato, che ha concluso per l’accoglimento dell’appello proposto dal Comune di Livorno, riproponendo il proprio difetto di legittimazione passiva, radicandosi la competenza in subiecta materia in capo al Comune di Livorno, cui, d’altro canto, sono intestati i procedimenti impugnati. E ciù² sarebbe vieppiù¹ a dirsi considerato che lo stesso giudice di prime cure ha evidenziato che i verbali di sopralluogo della ASL e i pareri resi dalla stessa, in quanto atti endo – procedimentali ricompresi nella istruttoria procedimentale, non avrebbero dovuto essere impugnati siccome privi di autonoma efficacia lesiva.
Viceversa, a voler ritenere vincolante il parere della Commissione Multidisciplinare della AUSL lo stesso avrebbe dovuto essere impugnato giù  con il ricorso principale, con conseguente inammissibilità  dei motivi aggiunti. Quanto al merito, l’ASL ripropone le argomentazioni giù  poste a fondamento del gravame.
4. Con distinto mezzo, rubricato al numero di r.g. 2994.2019, ha proposto, altresì, appello, avverso la medesima sentenza, l’Azienda Usl Toscana Nord Ovest che ha articolato i seguenti motivi di gravame:
a) mancata dichiarazione del proprio difetto di legittimazione passiva;
b) illogicità  della decisione appellata non evidenziandosi nel corpo della relativa motivazione quali requisiti dovessero avere le strutture di cui all’art. 21 lett.b) della L.R.T. n. 41/2005 oltre quello della sperimentazione regionale di cui alla DGRT n. 594/2014 alla quale la medesima struttura non ha partecipato;
c) contrariamente a quanto ritenuto dal giudice di prime cure, il richiamo alla mancanza di istanza di parte si riferisce al fatto che la diversa denominazione della struttura autorizzata non può, di per sì©, significare, con la pretesa automaticità , l’ampliamento dell’ambito di esercizio dell’attività  della struttura che, anche nel provvedimento n. 132/2013, rimane circoscritta solo ad una attività  per anziani autosufficienti;
d) il modulo assistenziale calibrato per anziani solo parzialmente autosufficienti risulta attuabile oggi solo nelle strutture per anziani non autosufficienti ex art. 21 c.1 lett. a) e, in vigenza del regolamento n. 15/R/2008, solo nelle strutture inserite nel percorso di sperimentazione. La sussistenza dei relativi requisiti non risulta dimostrata dall’appellata ed, anzi, la Commissione multidisciplinare dell’AUSL ha verificato, sia nel sopralluogo del 16.11.2017 sia nel successivo controllo del 20.09.2018, che le condizioni di salute ed i bisogni degli ospiti della struttura sono incompatibili con le caratteristiche della struttura.
Resiste anche nel procedimento qui in rilievo, n. 2994.2019, la società  V. S., che ha riproposto le controdeduzioni giù  rassegnate nel coevo procedimento 2519.2019, sopra riportate in via di sintesi e da intendersi qui integralmente richiamate, soggiungendo la contraddittorietà  della posizione dell’ASL che ha spiegato appello formulando doglianze di merito in un giudizio in cui eccepisce, in apice, il proprio difetto di legittimazione passiva.
5. Le parti hanno, poi, prodotto memorie illustrative riproponendo le proprie tesi, replicando con ulteriori atti difensivi a quelle avverse.
Quindi, all’udienza del 24.10.2019, i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.
5.1. Va preliminarmente disposta, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 96 del c.p.a., la riunione degli appelli in epigrafe siccome proposti avverso la medesima sentenza.
5.2 Va, poi, accolto, in rito, il motivo di gravame con il quale l’ASL lamenta il proprio difetto di legittimazione passiva.
Ed, invero, il giudice di prime cure ha correttamente evidenziato come, da un lato, oggetto del giudizio siano le determinazioni dirigenziali n. 5533 del 05.07.2018 e n. 6044 del 19.07.2018 emanate dal Comune di Livorno ed aventi ad oggetto l’annullamento d’ufficio della autorizzazione n. 132 del 16.01.2013 di cui era titolare la soc. V. S. e, dall’altro, che l’Amministrazione titolare del potere di emanarne il relativo provvedimento è, ai sensi degli artt. 20, 23 e 24 dalla legge regionale n. 41/2005, il Comune, laddove l’intervento dell’Azienda Usl Toscana Nord Ovest nella materia (e nella vicenda in esame) è quindi limitato ad una attività  istruttoria endoprocedimentale, di valutazione dell’attività  svolta all’interno della struttura, del rispetto dei relativi requisiti e delle condizioni degli ospiti assistiti.
Com’è noto, “la regola secondo la quale l’atto endoprocedimentale non è autonomamente impugnabile, giacchè la lesione della sfera giuridica del suo destinatario è normalmente imputabile all’atto che conclude il procedimento, è di carattere generale; la possibilità  di un’impugnazione anticipata è invece di carattere eccezionale e riconosciuta solo in rapporto a fattispecie particolari, ossia ad atti di natura vincolata idonei a conformare in maniera netta la determinazione conclusiva oppure in ragione di atti interlocutori che comportino un arresto procedimentale” (Cons. Stato, sez. IV, 16 maggio 2011 , n. 2961), fattispecie che non ricorrono nel caso di specie; e ciù² vieppiù¹ in rilievo del fatto che, come di seguito meglio evidenziato, nel processo di determinazione che ha condotto al ritiro dell’atto hanno assunto rilievo assorbente questioni di rilievo essenzialmente giuridico rispetto ai profili tecnici che esauriscono l’apporto consultivo della parte pubblica suindicata.
Il giudice di prime cure ha fatto applicazione del suddetto principio solo in parte: ha, infatti, correttamente disatteso l’eccezione di tardività  dei motivi aggiunti spiegati avverso il parere dell’ASL, ma, al contempo, non ha tratto le ulteriori conseguenze di tale assunto, segnatamente quanto al difetto di legittimazione passiva dell’ASL, che, pertanto, merita di essere dichiarato.
6. L’appello del Comune di Livorno, incentrato sul merito della vicenda, è parimenti fondato in ragione dei rilievi di seguito esposti e, pertanto, va accolto.
6.1 Ai fini di un compiuto inquadramento della res iudicanda occorre muovere dalla ricostruzione dell’articolato rapporto autorizzatorio che conforma l’attività  esercita dalla società  V. S. quale operatore attivo nel campo degli interventi e servizi sociali in favore degli anziani.
6.2. Sul punto, e richiamando in via di sintesi quanto giù  evidenziato nella narrativa in fatto, giova rammentare che tale società  è stata autorizzata, ab origine, dal Comune di Livorno ad operare quale Centro Residenziale per Anziani Autosufficienti ai sensi della LRT 28/1980 in forza di atto di autorizzazione 44837/28 del 27/09/1995. A tale titolo si è, poi, sovrapposta l’autorizzazione quale Residenza Sociale Assistita per anziani autosufficienti (7 posti residenziali e 3 semiresidenziali), in forza di atto n. 6280/21 del 25/09/1997, provvedendosi con successivo atto 3595/2007 a ridefinire la sola capienza della struttura, con aumento di due posti residenziali per anziani autosufficienti rispetto ai 7 posti giù  assentiti.
I suddetti titoli abilitativi fanno, dunque, pacifico riferimento ad un operatore attivo nel campo sociale e riflettono un vissuto professionale circoscritto alla sola accoglienza di ospiti autosufficienti, anche se l’ultimo atto, per errore, reca un equivoco riferimento, nell’oggetto e nel dispositivo, alla tipologia di Residenza Sanitaria Assistita anzichè Residenza Sociale Assistita, da intendersi quest’ultima, in base all’allegato B) della deliberazione del consiglio regionale n. 228/1998, recante l’approvazione del "Piano integrato sociale regionale", una residenza di dimensioni limitate per accoglienza di adulti o anziani in condizioni di solitudine, emarginazione, devianza o di limitata autonomia.
6.3. Orbene, è in tale fase che si innesta sul rapporto in atto, con gli effetti di seguito approfonditi, il tentativo di rimediare alla suddetta erronea formulazione, segnalata dall’ASL con nota prot.102356 del 29.11.2012, e confluito nella determinazione dirigenziale n.132 del 16/01/2013, poi annullata in autotutela.
Ed, invero, con la suddetta nota l’Azienda USL 6 di Livorno segnalava che, con la determina 3595/2007, l’autorizzazione rilasciata alla odierna appellata recava la dicitura "Residenza Sanitaria Assistita", dicitura che, rispetto alla pregressa disciplina, aveva acquisito, con l’entrata in vigore della legge 41 del febbraio 2005, per come attualizzata dal relativo regolamento esecutivo, un significato diverso e cioè di “..struttura prevalentemente rivolta ad anziani non autosufficienti, assolutamente non corrispondente alle caratteristiche di V. S., struttura dedicata ad anziani autosufficienti“.
Da qui il suggerimento di una modifica volta a superare ogni incertezza operativa in vista delle attività  di controllo, consistente nel far riferimento, in mancanza di pertinenti riferimenti normativi, alla “& stessa legge 41 che all’art.21 comma b richiama Strutture a prevalente accoglienza alberghiera per soggetti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi, caratterizzate da bassa intensità  assistenziale (omissis)” ferma restando, perà², “la fattispecie di una condizione di sussistenza dei requisiti per una struttura che ha sempre operato rivolta ad anziani autosufficienti“.
L’atto di impulso del procedimento di “modifica/perfezionamento” dell’autorizzazione giù  in godimento si ascrive, dunque, in una logica che, dal punto di vista sostanziale, si dispiega in termini conservativi dell’assetto esistente, in continuità  cioè con il vissuto professionale proprio della struttura, declinato all’insegna di interventi assistenziali riferiti ad anziani autosufficienti, mentre, solo dal punto di vista formale, in un ambito cioè meramente nominalistico, che muove dalla necessità  di conciliare tale struttura con le nuove categorie previste dalla legge regionale 41/2005, si introduce il quid novi del riferimento alle strutture di cui al comma b dell’articolo 21 della suddetta legge regionale “Strutture a prevalente accoglienza alberghiera per soggetti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi”, preoccupandosi, al contempo, di contenere nei termini suddetti, vale a dire meramente nominalistici, i profili innovativi, come è fatto palese dalla raccomandazione di esplicitare nel corpo della autorizzazione, ed a conferma della continuità  con la situazione pregressa, la fattispecie di una condizione di sussistenza dei requisiti per una struttura che ha sempre operato rivolta ad anziani autosufficienti.
Ed è, dunque, nel solco di tale proposta che si ascrive la determinazione dirigenziale n.132 del 16/01/2013 che replica pedissequamente i contenuti della suddetta nota prot.llo 102356 del 2012 dell’ASL, recependone le relative indicazioni tanto in relazione al profilo formale, modificandone, dunque, la denominazione nei termini suesposti, quanto al profilo sostanziale, rimarcandone la condizione, quanto ai requisiti, di “struttura che ha sempre ospitato esclusivamente anziani autosufficienti“.
6.4. A fronte di quanto fin qui evidenziato è, viceversa, emerso, a seguito del parere della Commissione Multidisciplinare di Vigilanza strutture n.41163 del 29/03/2018 e della segnalazione inoltrata in esito a sopralluogo ispettivo del Comando della Corpo di Polizia Municipale, che l’attività  concretamente esercitata dalla società  La S. non rispecchiasse i contenuti precettivi dell’autorizzazione in godimento siccome diretta nei confronti di ospiti non autosufficienti con conseguente radicale mutamento del target operativo che per il pregresso aveva caratterizzato la sua azione.
Da qui, dunque, le determinazioni in autotutela assunte dal Comune di Livorno, affidate al provvedimento n. 5533 del 5.7.2018 successivamente integrato con atto n. 6044 del 19.7.2018, con le quali il suddetto Ente ha annullato la propria determina determinazione dirigenziale n.132 del 16/01/2013, intimando al contempo la cessazione dell’attività  di accoglienza residenziale degli ospiti non autosufficienti presso la struttura Villa La S. siccome non compatibile con il provvedimento autorizzatorio n. 3595/2007 richiamato in premessa e relativo ad un centro residenziale anziani ai sensi della L.R.T. 28/1980 per n. 9 ospiti residenziali e n. 3 semi residenziali.
6.5. Il Comune, nella lettura integrata dei due atti, rilevava che, al momento della determina n. 132/2013, la categoria di cui alla lettera b) dell’articolo 21 della legge regionale 41/2005 era riferibile esclusivamente alle strutture oggetto della sperimentazione regionale di cui alla DGRT 594/2014 alla quale la società  La S. non aveva partecipato. Inoltre, i requisiti della struttura erano per “degenti autosufficienti e diurnisti” e non per “degenti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi, caratterizzata da bassa intensità  assistenziale” e che, inoltre, non risultava essere stata avanzata alcuna istanza in tal senso dalla parte interessata potendosi evincere da ciù² che l’atto era stato adottato in carenza dei requisiti essenziali previsti dalla legge per l’ottenimento dell’autorizzazione assentita ed in assenza di una richiesta di parte.
7. Orbene, così ricostruita la fattispecie di riferimento, ritiene il Collegio che, contrariamente a quanto affermato dal giudice di prime cure, l’esercizio delle prerogative di autotutela sia avvenuto in piena sintonia con le coordinate normative che governano il corretto esercizio del potere di autotutela.
7.1. Segnatamente, si rivela, anzitutto, fuori sesto la lettura offerta dal primo giudice che affronta la res controversa da un’angolatura del tutto impropria, incentrata cioè sul profilo formale della competenza del Comune (e non della Regione) ad autorizzare le strutture di cui all’art. 21, comma 1, lett. b) cit, profilo questo non in contestazione.
E’, infatti, di tutta evidenza come, nel percorso argomentativo seguito dal Comune di Livorno non si dubitasse della piana riconducibilità  al suddetto Ente delle competenze formali al rilascio dell’autorizzazione in argomento, vertendo piuttosto i rilievi svolti sulla mancanza di un quadro regolatorio di riferimento che, per effetto dell’attualizzazione operativa dello schema di cui all’art. 21, comma 1, lett. b) cit, consentisse al suddetto Comune l’esercizio della suddetta competenza al di fuori dei circoscritti ambiti in cui la normativa di riferimento l’aveva confinata. Ciù² in quanto, come di seguito meglio evidenziato, il regolamento di attuazione della legge regionale 41/2005, cui era giustappunto demandata la disciplina di dettaglio, aveva riservato la disciplina delle strutture di cui all’articolo 21 comma b della legge suindicata alla sperimentazione prevista nel piano integrato sociale, ai sensi dell’articolo 14, comma 5, della L.R. n. 41/2005.
7.2. Va qui, inoltre, anticipato che la suddetta sperimentazione – sulla quale si tornerà  in prosieguo – stata poi avviata solo con la D.G.R.T. 594 del 21/07/2014, a conferma del fatto che, alla data di adozione della determina n. 132/2013, lo schema di cui all’art. 21, comma 1, lett. b) era del tutto inattuabile, non essendo, all’epoca, nemmeno enunciati i requisiti organizzativi, strutturali e funzionali di tali strutture.
8. Allo stesso modo, non condivisibile è la traiettoria argomentativa in virt๠della quale il giudice di prime cure dequota ad un profilo di natura essenzialmente formale l’ulteriore rilievo della mancanza di una richiesta da parte della Società  interessata diretta al rilascio di un’autorizzazione per . E’, infatti, di tutta evidenza come tale precisazione nell’economia complessiva dell’intervento in autotutela del Comune di Livorno risulta rimarcata al fine di ricostruire l’esatto significato sotteso al deliberato poi annullato e che, come sopra evidenziato, muoveva da una necessità  di correzione meramente formale e nominalistica del pregresso titolo autorizzatorio, lasciandone immutata la portata conformativa di abilitare una struttura in possesso dei requisiti per operare in favore di anziani autosufficienti.
9. Ne discende, pertanto, che, contrariamente a quanto statuito dal giudice di prime cure, il Comune di Livorno ha adeguatamente dato conto dei profili di illegittimità  della determina annullata per come interpretata ed applicata dalla società  appellata.
9.1. Ed, invero, richiamando le considerazioni giù  sopra svolte, va qui ribadito, anzitutto, che la determina n. 132/2013, per come desumibile da una lettura estesa anche al suo preambolo ed al parere dell’ASL cui fa espresso rinvio, avrebbe dovuto esaurire i suoi effetti su un piano meramente formale, nominalistico e classificatorio, ponendo rimedio ad una pregressa, ambigua formulazione mediante l’esplicito riferimento, in ottica correttiva, alla nuova classificazione introdotta dalla legge regionale 41/2005, e, segnatamente, per maggiore prossimità , al comma b dell’articolo 21 della suddetta legge regionale che contempla le “Strutture a prevalente accoglienza alberghiera per soggetti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi”.
Nella suddetta prospettiva, l’Amministrazione, a conferma della continuità  con la situazione pregressa ed escludendo pertanto qualsivoglia novazione sostanziale del titolo in godimento, si è peritata di chiarire che tale titolo fa riferimento alla “&fattispecie di una condizione di sussistenza dei requisiti per una struttura che ha sempre operato rivolta ad anziani autosufficienti”.
9.2. Orbene, l’intervento in autotutela, emendando il riferimento alla fattispecie di cui al comma b dell’articolo 21 della suddetta legge regionale che contempla le “Strutture a prevalente accoglienza alberghiera per soggetti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi”, muove dalla lettura impropria che la struttura ha in concreto fatto della detta determina n. 132/2013, attribuendogli una valenza sostanziale di ampliamento dei pregressi limiti operativi con conseguente legittimazione ad intervenire in ambiti assistenziali, quelli riferiti ad anziani non autosufficienti, prima preclusi.
9.3. Giù  sotto tale specifico profilo deve ritenersi che, così reinterpretata la determina n. 132/2013, l’intervento in autotutela risulta ampiamente giustificato dalla grave patologia che inficia tale determina siccome adottata in mancanza di un procedimento di revisione del titolo (da qui il riferimento all’assenza di un’istanza di parte) e, dunque, della rappresentazione (ad opera dell’interessato) ovvero, comunque, anche della semplice ricognizione (d’ufficio) dei fatti e dei presupposti legittimanti il rilascio di un tal tipo di autorizzazione in favore di una struttura rivolta fino a quel momento ad anziani autosufficienti, con conseguente difetto in radice di elementi essenziali dell’atto (quanto alla volontà  ed allo stesso oggetto del provvedimento), sì da lasciar emergere indici di grave invalidità  dell’atto astrattamente idonei a configurare, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 21 septies della legge n. 241/1990, finanche una fattispecie di nullità .
9.4. D’altronde, ed in disparte quanto appena evidenziato, giù  di per sì© assorbente, non può dubitarsi della plateale illegittimità  della determina n. 132/2013, ove intesa, anche sul piano sostanziale, come rilascio di una nuova autorizzazione ai sensi dell’articolo 21 lettera b) della legge regionale 41/2005, siccome in evidente contrasto, al momento della sua adozione, con la disciplina normativa di riferimento.
9.5. A tal riguardo, mette conto evidenziare che la LRT n. 41 del 24.02.2005, all’art. 21 rubricato come “strutture soggette ad autorizzazione” prevede al comma 1 che sono soggette ad autorizzazione del Comune una serie di strutture tra le quali, alla lett. b), le “strutture a prevalente accoglienza alberghiera, per soggetti parzialmente non autosufficienti o disabili non gravi, caratterizzate da bassa intensità  assistenziale, media ed alta complessità  organizzativa, con una capacità  ricettiva massima di ottanta posti letto organizzati in nuclei fino a quaranta ospiti;”. Il successivo comma 2 precisa che “Con il regolamento regionale, di cui all’articolo 62, sono definiti i requisiti, criteri ed i termini necessari ai fini dell’autorizzazione”.
Coerentemente, l’art. 62 della legge in commento affida, dunque, ad un regolamento la definizione dei requisiti (strutturali, organizzativi, professionali) necessari per il rilascio dell’autorizzazione (ex art. 21).
Alla stregua di una lettura coordinata di tali disposizioni appare giù  evidente il rilievo centrale che, ai fini della concreta operatività  della riforma, svolge la disciplina di dettaglio, espressamente chiamata a fornire l’indefettibile cornice regolatoria di riferimento per il legittimo esercizio del potere autorizzatorio.
Su un diverso ed aggiuntivo piano opera l’art. 14 comma 5 della medesima legge regionale secondo cui la Regione, con il piano sanitario e sociale integrato, “può prevedere sperimentazioni relative a tipologie di strutture residenziali e semiresidenziali di cui al Capo III…. definendone i requisiti necessari al funzionamento ulteriori a quelli previsti dall’art. 62“.
9.6. Orbene, nello sviluppo attuativo di tale disciplina primaria il regolamento di attuazione adottato con D.P.G.R. 26/03/2008, n. 15, vigente ratione temporis, pur riferendo il suo ambito di applicazione (cfr. articolo 1 comma 2) a tutte le strutture di cui agli articoli 21 e 22 della L.R. n. 41/2005, di nuova istituzione ovvero, a certe condizioni anche alle strutture giù  operanti (in caso di modifiche), rinvia espressamente la disciplina delle strutture di cui all’articolo 21 comma b della legge regionale 41/2005, qui in rilievo, agli atti che governano la sperimentazione prevista nel piano integrato sociale, ai sensi dell’articolo 14, comma 5, della L.R. n. 41/2005.
9.7. A questo punto, occorre trarre dalla piana lettura della disciplina di dettaglio soprarichiamata un ulteriore corollario e cioè che il modello legale delle autorizzazioni di cui all’articolo 21 comma b della legge regionale 41/2005 riferito alle “strutture a prevalente accoglienza alberghiera, per soggetti parzialmente non autosufficienti o disabili non gravi&” non trova una compiuta ed organica disciplina nel testo coordinato delle fonti normative, primarie e secondarie, soprarichiamate, e viene reso operativo solo nell’ambito della sperimentazione prevista nel piano integrato sociale, ai sensi dell’articolo 14, comma 5, della L.R. n. 41/2005.
Vale soggiungere che la sperimentazione è stata avviata dalla Regione Toscana con la D.G.R.T. 594 del 21/07/2014, che ha approvato uno schema di bando per l’avvio di una selezione di strutture nelle quali attuare progetti di sperimentazione per accoglienza a bassa intensità  assistenziale (modulo BIA) di ospiti non autosufficienti. In riferimento al modulo BIA di cui al punto 6.1.1. vengono individuati requisiti minimali ma riferiti a strutture giù  abilitate per l’accoglienza della non autosufficienza (categoria alla quale non appartiene l’appellata).
9.8. Segnatamente, la delibera in questione dichiaratamente intercetta l’esigenza di rispondere, in modo appropriato e sostenibile, ad un bisogno di assistenza prioritariamente sociale per soggetti il cui grado di complessità  infermieristica e disabilità  funzionale rende inappropriato in eccesso un ricovero nei Moduli Base delle Residenze Sanitarie Assistenziali, e inappropriato in difetto il ricovero in strutture pensate per l’assistenza a persone autosufficienti.
Nel calibrare la risposta assistenziale al peculiare bisogno qui in rilievo la delibera prevede che il modulo assistenziale potrà  essere attivato anche presso le strutture presenti sul territorio e cosiddette “miste”. Tali strutture, infatti, pur ospitando sia persone autosufficienti che non autosufficienti, sulla base di normativa risalente nel tempo, potranno, attivando il modulo a “bassa intensità  assistenziale”, fronteggiare l’aggravamento delle condizioni di bisogno delle persone autosufficienti offrendo loro maggior adeguatezza assistenziale e, al tempo stesso, progressivamente adeguare i parametri gestionali e organizzativi della struttura alla condizione di bisogno prevalente degli anziani ospitati.
Tale modulo dovrà  essere finalizzato a:
– fornire accoglienza e sostegno per la vita quotidiana e per la cura della persona (personale di assistenza alla persona);
– svolgere una funzione di protezione e di contrasto al decadimento funzionale e alla disabilità  promuovendo stili di vita sani e fornendo stimoli all’attività  fisica e relazionale;
– assicurare la cura e l’assistenza in relazione alle problematiche sanitarie accertate o sopraggiunte.
Coerentemente con tali premesse l’accesso a tale protocollo assistenziale è riservato ad anziani valutati dalla UVM non autosufficienti in almeno una o due attività  di base della vita quotidiana (BADL), i cui livelli di isogravità  vanno dall’uno al tre.
9.9. Orbene, a conclusione di tale ricognizione della disciplina di riferimento vigente all’epoca di adozione dell’atto qui in rilievo, deve rilevarsi che:
– la determina n. 132/2013 è stata adottata in un momento storico in cui il modello di cui all’articolo 21 comma b) della L.R. n. 41/2005 era inattuabile anche perchè privo di qualsivoglia indicazione sul ventaglio dei requisiti organizzativi, strutturali e professionali delle strutture e dei relativi ambiti operativi e gestionali. Il primo atto utile ad avviare interventi riconducibili al suindicato modello è intervenuto solo in epoca successiva con la D.G.R.T. 594 del 21/07/2014. Nè è qui sindacabile tale scelta perseguita dal legislatore regionale non essendo il suddetto regolamento attratto nel fuoco della contestazione attorea mediante rituale impugnazione partecipata alla Regione. D’altro canto, nemmeno gioverebbe all’appellato l’accertamento, mediante declaratoria di nullità  per difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art. 21 septies della L. 241/1990, del contrasto di tale scelta con l’impianto della disciplina di rango primario nella parte in cui rimetteva allo stesso regolamento – e non ad un successivo atto, oltretutto riferito ad un ambito limitato – la definizione dei requisiti di operatività  delle strutture di cui all’articolo 21 lettera b citato, dal momento che a tale accertamento non potrebbe, comunque, conseguire per via giudiziaria la definizione dei requisiti “a regime, all’epoca non previsti in sede regolamentare. Nè parimenti potrebbero estendersi, a regime, e con effetto retroattivo, i requisiti previsti dalla delibera del 2014 per la sola fase di sperimentazione e, peraltro, in riferimento a categorie di strutture (giù  abilitate all’assistenza in favore di anziani non autosufficienti) nelle quali non è possibile sussumere la S.;
– non può dubitarsi, pertanto, della mancanza, in capo alla società  appellata, dei requisiti di operatività  richiesti come struttura di cui all’articolo 21 lettera b, non avendo essa partecipato all’attività  di sperimentazione nè rientrando nel perimetro dei soggetti (RSA ovvero strutture miste) presso le quali era attivabile il modulo BIA (bassa intensità  assistenziale) e che, per effetto della presentazione di una manifestazione di interesse, hanno partecipato alla relativa selezione ed i cui progetti, una volta attivati, sono stati oggetto di attività  di monitoraggio in vista del passaggio dalla fase sperimentale alla fase di regolamentazione a regime;
– nel nuovo assetto regolatorio recepito nel regolamento adottato con D.P.G.R. 09/01/2018, n. 2/R il modulo BIA resta attivabile solo presso le strutture di cui all’art. 21, comma 1, lett. a), della L.R. 41/2005;
– il centro V. S. non possiede i requisiti di cui alle strutture abilitate a prestare assistenza a persone autosufficienti tout court presso le quali, sia in via provvisoria che oggi a regime, è consentito attivare un modulo BIA, come peraltro emerge dal parere dell’Azienda USL del 29.3.2018.
10. Nè la concreta attivazione del potere di annullamento incontra ostacoli – come erroneamente sostenuto dall’appellato – nelle coordinate che, ai sensi dell’articolo 21 nonies della legge n. 241/1990, governano il legittimo esercizio del potere di autotutela; e ciù² anche a voler prescindere dalla verosimile nullità  dell’atto fatto oggetto di annullamento in autotutela per mancanza di elementi essenziali.
10.1 Ed, invero, deve, anzitutto, rilevarsi, come, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il nuovo termine di 18 mesi – introdotto dall’art. 6, comma 1, lett. d) della Legge 7 agosto 2015 n. 124 (c.d. Riforma Madia) – resta predicabile nella sua rigida previsione solo in relazione ai provvedimenti di annullamento in autotutela che abbiano ad oggetto provvedimenti che siano, anch’essi, successivi all’entrata in vigore della nuova disposizione.
10.2. Di contro, nel caso di provvedimenti giù  adottati il termine suddetto integra un parametro di riferimento per valutare la "ragionevolezza del termine" dell’intervento di riesame. Il nuovo termine legislativamente predeterminato non sostituisce "in toto" il "termine ragionevole" (e indeterminato) il quale, presente fin dall’originaria formulazione della disposizione delineata dalla Legge n. 15 del 2005, continua a costituire il parametro normativo di riferimento laddove non possa trovare applicazione, "ratione temporis", il termine di mesi 18 (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 29/05/2019, n.3583; Cons. Stato, sez. IV, 18 luglio 2018, n. 4374; Cons. St., Sez. VI, 19 gennaio 2017, n. 250; Id., Sez. IV, 9 giugno 2017, n. 2789; Id., Sez. VI, 13 luglio 2017, n. 3462; Id., Sez. VI, 18 luglio 2017, n. 3524; Id., Sez. VI, 20 luglio 2017, n. 3586; Id., Sez. III, 28 luglio 2017, n. 3780).
10.3. Vale, poi, soggiungere che il termine "ragionevole" decorre soltanto dal momento della scoperta, da parte dell’amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell’atto di ritiro (Cons. Stato, Ad. Plen., 17 ottobre 2017, n. 8), che nel caso in esame parrebbe coincidere con l’acquisizione del parere della Commissione multidisciplinare di vigilanza strutture ex legge regionale n. 41/2005 dell’AUSL Toscana Nord Ovest del 29 marzo 2018, in cui si trova affermato che le condizioni cliniche dei pazienti residenti presso la struttura V. S., risultati non completamente autosufficienti, non sono compatibili con l’autorizzazione al funzionamento rilasciata dall’Amministrazione e, altresì, nel verbale ispettivo trasmesso in data 18 maggio 2018, recante la segnalazione di violazione dell’art. 21, comma 1, lett. a), legge regionale n. 41/2005 per esercizio di struttura residenziale per ospiti non autosufficienti in assenza di autorizzazione.
10.4. Del pari deve ritenersi compiutamente assolto l’onere esigibile dall’Amministrazione di motivare la propria scelta in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all’adozione dell’atto di ritiro, tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.
Ed, invero, fermo restando che tale onere deve ritenersi qui attenuato in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati, non può essere sottaciuto come l’Amministrazione abbia, ancorchè in via sintetica, adeguatamente rappresentato le rilevanti esigenze pubblicistiche che hanno ispirato il proprio atto di ritiro, evidenziando la necessità  di recuperare coerenza all’azione svolta dall’operatore qui in rilievo con i parametri che declinano le condizioni di appropriatezza delle forme di assistenza predicabili in ambito sociale ed assistenziale.
E’, infatti, chiaramente esposto nel corpo degli atti gravati in prime cure che l’intervento in autotutela si è reso necessario nel momento in cui l’Amministrazione ha acquisito conoscenza del fatto che la struttura assistenziale avesse interpretato la d.d. 132/2013 come una nuova e diversa autorizzazione che la abilitava ad operare sulla base di requisiti diversi e mai fatti oggetto di accertamento.
A fronte di quanto appena esposto appare di tutta evidenza non solo l’adeguatezza motivazionale dell’atto qui in rilievo ma anche l’intrinseca ragionevolezza della scelta adottata siccome posta a presidio di rilevanti esigenze pubblicistiche a fronte delle quali gli interessi antagonistici azionati dall’appellato non possono che restare recessivi. E tanto anche in ragione della difficoltà  di immaginare nel caso qui in rilievo un affidamento tutelabile a conservare un titolo autorizzatorio recante, in mancanza di qualsivoglia verifica sul possesso dei relativi requisiti, un così significativo ampliamento del perimetro delle autorizzazioni giù  in godimento.
10.2. L’ulteriore statuizione con la quale il Comune di Livorno ordina la cessazione dell’attività  di accoglienza residenziale degli ospiti non autosufficienti presso la struttura Villa La S. siccome non compatibile con il provvedimento autorizzatorio n. 3595/2007 costituisce, infine, il naturale sviluppo logico del legittimo intervento di ritiro dell’autorizzazione n. 132/2013, in quanto riconduce l’attività  dell’operatore in coerenza con il perimetro di efficacia del titolo che continua a conformare e regolare il rapporto autorizzatorio.
Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, gli appelli meritano accoglimento e, per l’effetto, in integrale riforma della decisione appellata, s’impone il rigetto del ricorso proposto dalla società  V. S. in primo grado.
Le spese del doppio grado di giudizio, in ragione della complessità  e della natura controversa delle questioni trattate, vanno compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, così provvede:
1) dispone la riunione dei ricorsi in epigrafe;
2) accoglie l’appello n. 2994.2019 e, per l’effetto, in riforma della decisione di primo grado, dichiara il difetto di legittimazione passiva dell’ Azienda Usl Toscana Nord Ovest;
3) accoglie l’appello n. 2519.2019 e, per l’effetto, in riforma della decisione appellata, respinge il ricorso proposto dalla società  V. S. in primo grado.
Spese del doppio grado di giudizio compensate
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Pubblicato il 02/11/2019
N. 07477/2019REG.PROV.COLL.
N. 00607/2015 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 607 del 2015, proposto da OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Laura Ferraboschi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Aurelia 641 Int. 18 Vill. E;
contro
Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
nei confronti
Questore della Provincia di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
per la riforma
della sentenza breve del TAR Emila Romagna – Parma, n. -OMISSIS-, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e del Questore della Provincia di Parma;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2019 il Cons. Ezio Fedullo e udito l’Avvocato dello Stato Wally Ferrante;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
Con la sentenza (in forma semplificata) appellata, il T.A.R. Emilia-Romagna ha respinto il ricorso proposto dall’odierno appellante avverso il decreto del Questore di Parma del 3 ottobre 2013, recante il rigetto dell’istanza di aggiornamento per cambio di nazionalità del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, rilasciato dalla Questura di Parma per motivi di lavoro subordinato.
Il T.A.R., premesso che il ricorrente, in data 27 giugno 2003, aveva chiesto (ed ottenuto) il rilascio del permesso di soggiorno per asilo politico (valido sino al 17 ottobre 2004) con le generalità di -OMISSIS- nato a -OMISSIS- (-OMISSIS-), che il medesimo aveva richiesto alla Questura di Parma la conversione del titolo per motivi di lavoro subordinato come -OMISSIS- nato a -OMISSIS- (-OMISSIS-), che in data 22 settembre 2006 aveva presentato istanza di rinnovo del permesso presentando un passaporto -OMISSIS- a nome di -OMISSIS- nato a -OMISSIS- (-OMISSIS-), che in data 5 aprile 2007 aveva presentato un’ulteriore istanza di rinnovo producendo un “lasciapassare” a validità semestrale rilasciato dalla rappresentanza diplomatica -OMISSIS- di Roma, in attesa di conferma della cittadinanza, ottenendo il rilascio del permesso di soggiorno elettronico per motivi di lavoro subordinato, che infine, in data 11 ottobre 2008, aveva richiesto la conversione del titolo da ultimo conseguito in permesso CE con le generalità di -OMISSIS- nato a -OMISSIS- (-OMISSIS-), producendo un passaporto rilasciato dalla Rappresentanza diplomatica -OMISSIS- in Italia previa esibizione di un certificato di nascita in originale, evidenziava – ai fini reiettivi – che il ricorrente aveva fatto ingresso sul territorio italiano esibendo falsi documenti e che il primo titolo di soggiorno era stato ottenuto esclusivamente in ragione della dichiarata nazionalità -OMISSIS-, il cui mancato possesso era ammesso dallo stesso ricorrente, concludendo che il provvedimento impugnato si fondava sul legittimo presupposto del difetto originario dei requisiti per ottenere il primo rilascio del permesso di soggiorno, successivamente rinnovato e convertito.
Mediante i motivi di appello, viene dedotto che: 1) ai sensi dell’art. 5, comma 5, d.lvo n. 286/1998, il rinnovo del permesso di soggiorno è rifiutato quando manchino i requisiti che ne consentono il rilascio, “sempre che non siano sopraggiunti nuovi elementi che ne consentono il rilascio”: la norma, deduce la parte appellante, rende irrilevanti le circostanze che hanno caratterizzato l’ingresso dello straniero in Italia, laddove ricorrano i requisiti (connessi in primo luogo allo svolgimento di una attività lavorativa da cui il suddetto tragga i mezzi necessari al suo sostentamento) che consentano il rilascio del permesso di soggiorno; 2) non è vero che l’Italia riconosce una protezione particolare ai cittadini -OMISSIS-, in quanto la sussistenza delle relative ragioni deve essere valutata in modo individuale ed indipendentemente dalla nazionalità; inoltre, anche per i cittadini del -OMISSIS- provenienti dalla Libia sussistevano le ragioni, connesse essenzialmente alla instabilità politica del Paese, per beneficiare della protezione umanitaria; infine, con l’introduzione delle sanatorie, il legislatore nazionale ha inteso appunto consentire la regolarizzazione della posizione degli stranieri integrati anche da un punto di vista lavorativo, indipendentemente dal modo in cui sono entrati sul territorio nazionale: regolarizzazione al cui conseguimento l’appellante aveva titolo, senza che potesse ostacolo il contestato rilascio di false dichiarazioni; 3) è conforme al principio del buon andamento consentire la permanenza nello Stato di un cittadino extracomunitario che possieda i mezzi reddituali sufficienti a metterlo al riparo dal rischio di delinquere.
Resiste all’appello l’appellato Ministero dell’Interno.
Tanto premesso, l’appello non è meritevole di accoglimento.
E’ infondata, in primo luogo, la deduzione intesa a sostenere che la sopravvenienza di elementi favorevoli all’appellante, essenzialmente connessi alla disponibilità di redditi sufficienti al suo sostentamento, renderebbe irrilevante la contestata condotta falsificatrice, inerente alla propria cittadinanza e connessa all’originario conseguimento di un permesso di soggiorno per motivi umanitari.
Deve infatti osservarsi che, nella specie, non si tratta di verificare la sussistenza dei presupposti per il rilascio/rinnovo del permesso di soggiorno – verifica che, secondo l’art. 5, comma 5, d.lvo n. 286/1998, deve effettivamente comprendere anche le circostanze sopravvenute all’avvio del procedimento e fino alla sua conclusiva definizione – ma di porre in risalto che il soggiorno in Italia dello straniero è iniziato in maniera illegittima, ovvero in virtù di un titolo di soggiorno conseguito mediante una condotta fraudolenta: vizio non superabile in virtù di fatti sopravvenuti, proprio perché inficiante in maniera irreversibile ed insanabile il titolo originario.
Deve altresì evidenziarsi che, nei sensi illustrati, si è già espressa questa Sezione (cfr. sentenza n. 5069 del 29 agosto 2018), allorché ha evidenziato, in una analoga situazione di fatto, che “alcun rilievo assumono (…) fatti sopravvenuti positivi (…): infatti si tratta di situazioni lavorative che, comunque, andrebbero considerate in caso di redditi temporaneamente ridotti e che, comunque, devono trovare il loro presupposto nel possesso di un titolo di soggiorno, mentre, nel caso di specie, l’immigrato risulta titolare di un permesso di soggiorno (prima permesso di soggiorno per attesa occupazione e poi permesso per lavoro autonomo) rilasciato a seguito della rappresentazione di una situazione fittizia, che, quindi, ne preclude ogni valutazione”.
Inammissibile, invece, deve essere qualificato il motivo di appello con il quale viene dedotto che la protezione umanitaria non è stata riconosciuta in virtù della mera cittadinanza (-OMISSIS-) falsamente dichiarata in origine dallo straniero e che comunque le relative condizioni giustificative sussisterebbero anche per i cittadini -OMISSIS-: ciò perché esso, in violazione del divieto di ius novorum in appello, non risulta formulato con il ricorso introduttivo del giudizio.
Irrilevanti sono invece le deduzioni intese a sostenere che il legislatore, mediante l’introduzione delle norme in tema di sanatoria, avrebbe dimostrato di prescindere dalle modalità con le quali lo straniero ha fatto ingresso in Italia, e che l’appellante, comunque, sarebbe in possesso dei relativi requisiti.
Deve infatti osservarsi che non risulta che lo straniero abbia presentato domanda di regolarizzazione, solo in occasione ed in relazione alla quale sarebbe stato possibile verificare (prima ad opera dell’Amministrazione, quindi del giudice) la sussistenza dei presupposti legittimanti la permanenza in Italia dello straniero alla stregua delle pertinenti disposizioni.
Inoltre, deve osservarsi che le disposizioni in tema di regolarizzazione, siccome volte eccezionalmente a legittimare la presenza sul territorio nazionale di soggetti privi di titolo di soggiorno, non possono essere invocate al fine di desumere, al di fuor del relativo tipizzato procedimento, un generale ed indefinito principio di irrilevanza delle modalità di ingresso dello straniero in Italia, anche nell’ipotesi in cui siano caratterizzate dalla presentazione di dichiarazione non veritiere.
Infine, è infondato il motivo di censura inteso a sostenere che il provvedimento impugnato confliggerebbe con il principio di buon andamento, essendo interesse dello Stato consentire la legittima permanenza in Italia degli stranieri lavorativamente integrati: basti osservare che, accanto al suddetto principio, non può non tenersi conto di quello (prevalente) a non consentire la permanenza sul territorio nazionale di persone che abbiano trasgredito i doveri basilari di lealtà nei confronti dello Stato di accoglienza, come fatto dall’appellante mediante la contestata dichiarazione fraudolenta.
Deve solo osservarsi che le conclusioni esposte trovano un chiaro addentellato normativo nel disposto dell’art. 4, comma 2, d.lvo n. 286/1998, il quale, nel prevedere che “la presentazione di documentazione falsa o contraffatta o di false attestazioni a sostegno della domanda di visto comporta automaticamente, oltre alle relative responsabilità penali, l’inammissibilità della domanda”, dimostra che la condotta falsificatrice vizia in maniera radicale il procedimento di rilascio del permesso di soggiorno, precludendo la possibilità di assumere quello eventualmente rilasciato a presupposto di ulteriori e successivi procedimenti (la cui positiva conclusione finirebbe per protrarre e reiterare il vizio originario).
L’appello deve quindi essere respinto, mentre l’entità dell’attività difensiva in secondo grado dell’Amministrazione appellata giustifica la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del giudizio di appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5465 del 2018, proposto da Anisap Calabria, Federlab Italia, Studio Medico Specialistico S. Anna di Salaci Massimo & C., Villa Elisa S.r.l., Lac S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche F. Cavaliere & C. S.r.l., Odontomedica S.a.s. di Vecchio Domenica & C., Istituto Diagnostico Prof. Demetrio Meduri S.r.l., Centro Diagnostico Gamma, Caruso S.r.l., Studio Radiologico S.a.s. di Fiscer & C., Minerva S.r.l., Laboratorio di Analisi Cliniche Biologiche e Microbiologiche Dr. Zoccali & C. S.n.c., I.De.A. di F.A. De Angelis & C. S.a.s., Polidiagnostica Meridionale S.r.l., Istituto di Patologia Clinica Europa S.r.l., Biocenter S.r.l., Fisiosanisport-Reggio Calabria S.r.l., Laboratorio S. Rocco S.r.l., Istituto Clinico Prof. R. Deblasi S.r.l., Centro Medico di Fisiokinesiterapia Dr. Pasquale Crupi S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche Dr. Francesco Siracusa Rizzi S.r.l., Studio Oculistico Rechichi S.r.l., Asac S.r.l., Laboratorio Analisi Chimico Cliniche Pasteur S.a.s., Laboratorio Analisi Cliniche Diagnostica Jonica S.r.l., Centro Diagnostico Dr. Giuseppe Ventra S.r.l., Biogenet S.r.l., Laboratorio Analisi Francesco De Pietro S.r.l., Dott. Antonio Francesco Piro, Centro Diagnostico Salimbeni-Versace S.r.l., Centro Benessere Ores di Lepera V. & C. S.a.s., Laboratorio Analisi Cliniche Dott. Agostino Cosentino, I.Di.M. S.r.l., Studio Radiologico Sant’Anna di Caputo Maria Chiara & C. Sas, Biomedical Center S.r.l., Dott.ssa Maria Vittoria del Console, F.lli Luca Di Valenza e C. & C. Sas, Laboratorio Analisi Cliniche, Biocontrol Check-Up Laboratorio, Giuliana Loredana Ruffolo, Francesco Ruffolo, Menella Chiappetta, Srl L.A.B., Federico Srl Studio Radiologico, Medical Srl Analisi Cliniche, Claudia Biondi Studio Dentistico, Valeria Dott. Camera, Gianpiero Dott. De Maria, Schiavelli Srl Studio Oculistico, Vercillo Snc Lab. A.C. Dott. Adolfo, Ippolito Snc Lab. A.C. A Scopo Diagnostico, Perugini Srl Lab. Analisi Cliniche, Di Donna Snc Lab. Associato Analisi Cliniche, Dr. Vincenzo Ricci & C. Lab. Analisi Cliniche, Dr. Francesco Miceli Srl Lab. Analisi Cliniche, Dott. Politano & Loizzo Srl Lab. Analisi Cliniche, Biodiagnostica Analisi Cliniche, Biomedical Di Rummolo & C. Lab. Analisi Cliniche, Salimbeni Francesco & C. Lab. Analisi Cliniche, S. Nilo Srl Centro Diagnostico, Sibarys Srl Centro Diagnostico, Laboratorio Analisi Cliniche Via s.r.l., BIOLAB sas di Pugliese Fabrizio & C., tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Enzo Paolini, Gianluca Rubino, Sergio Santoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Vito Bellini in Roma, via Orazio, 3;
contro
Regione Calabria, Commissario ad Acta per l’Attuazione del Piano di Rientro, Ministero della Salute, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Azienda Ospedaliera di Cosenza, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 949/2018, resa tra le parti, concernente la definizione dei livelli massimi di finanziamento per le strutture private accreditate – anno 2017;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 settembre 2019 il Cons. Umberto Maiello e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1 – Con il mezzo in epigrafe, le Associazioni e gli operatori di settore sopra individuati chiedono la riforma della sentenza n. 949/2018 pubblicata il 24.4.2018, non notificata, con la quale il TAR per la Calabria, sede di Catanzaro, Sezione Seconda, ha respinto la richiesta di annullamento del decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro del settore sanitario della Regione Calabria n. 128/2017, pubblicato sul BUR Calabria n. 110 del 10.11.2017.
1.1 In particolare, con il ricorso introduttivo di primo grado lamentavano che il DCA suindicato avesse previsto, nel settore della assistenza specialistica ambulatoriale, una riduzione di circa € 12.000.000,00 dell’importo assegnato nel 2016 al comparto della ospedalità  privata e deducevano che il suddetto decreto era illegittimo sotto molteplici aspetti, articolando, a tali fini, plurime censure.
1.2. Si costituivano in giudizio davanti al TAR il Ministero della Salute e il Commissario ad Acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria.
1.3. Con la sentenza qui appellata, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), dopo aver svolto una mirata istruttoria, ha respinto il ricorso e, per l’effetto, ha confermato la validità  del provvedimento impugnato nei confronti di tutti i ricorrenti.
2. Avverso la suddetta sentenza, con il gravame in epigrafe, gli appellanti hanno articolato i seguenti motivi di gravame:
a) con il mezzo qui in rilievo hanno, anzitutto, ribadito il contrasto dell’avversato DCA con altri precedenti atti di programmazione (segnatamente il DCA 32/2017 che ha definito il fabbisogno regionale di prestazioni ambulatoriale, il Programma Operativo 2016-2018, nonchè i LEA) che il Commissario avrebbe invece dovuto attuare, ritenendo sul punto inappagante il capo della decisione che ha stimato come inconferenti i corrispondenti rilievi censorei, a tal fine muovendo dalla premessa della modificabilità  di tali atti, anche per implicito, da parte del medesimo Commissario anche per renderli compatibili con le reali risorse disponibili. Tale contrasto, contrariamente a quanto ritenuto dal giudice di prime cure, sarebbe stato adeguatamente evidenziato fin dall’atto introduttivo del giudizio nel quale si rimarcava come il livello previsto dal P.O. (63,357 milioni di euro per la specialistica ambulatoriale) venisse drasticamente abbattuto a 55,472 milioni di euro dal DCA 128/2017, stravolgendo completamente il settore della specialistica ambulatoriale in Calabria. L’insufficienza del DCA impugnato troverebbe riscontro anche nella Delibera n. 149 del 31 gennaio 2018 del Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria di Cosenza, avente ad oggetto la presa d’atto del DCA 32/2017 che evidenzia la necessità  di incrementare il budget ai privati accreditati ai fini del raggiungimento del suddetto fabbisogno di almeno il 30%. Inoltre, le liste di attesa prodotte dimostrerebbero che i livelli essenziali di assistenza ai cittadini non sarebbero salvaguardati;
b) il DCA 128 è stato adottato il 16 ottobre 2017 e, come tale, sarebbe, per definizione, inidoneo a svolgere la sua funzione programmatoria sia rispetto al contenimento della spesa della ospedalità  privata, trattandosi di prestazioni ampiamente erogate in misura superiore in termini quantitativi e qualitativi, sia quanto al programmato efficientamento delle strutture pubbliche;
c) la portata retroattiva del DCA lederebbe, altresì, l’affidamento degli operatori, anche a cagione di un preventivo deficit informativo;
d) la clausola di salvaguardia inserita nei modelli negoziali conterrebbe un nucleo forte di contrasto con il superiore ed incomprimibile diritto di difesa, anche a cagione dello squilibrio che si pone tra parte pubblica ed operatori privati;
e) il diritto (costituzionale) alla salute sarebbe soverchiato e condizionato da una esigenza di contenimento della spesa pubblica.
Le parti intimate non si sono costituite in giudizio.
Con ordinanza n. 3941 del 31.8.2018 questa Sezione ha respinto la domanda cautelare di sospensione dell’esecutività  della sentenza appellata.
3. L’appello è infondato e, pertanto, va respinto.
3.1. Vale premettere che lo scrutinio di legittimità  sul DCA n. 128 del 2017 risulta giù  svolto da questa Sezione, giusta sentenze nn. 3314 e 3437 del 2019, in giudizi d’appello aventi ad oggetto decisioni del TAR Calabria, sede di Catanzaro, coeve e del medesimo contenuto di quella qui in rilievo.
Vanno, dunque, qui richiamati a sostegno della presente decisione di rigetto, e salve le integrazione di seguito svolte, i postulati, tuttora condivisi dalla Sezione, in cui si articolano le menzionate sentenze nn. 3314 e 3437 del 2019.
4. Orbene, vengono, anzitutto, in rilievo i motivi di gravame che involgono il capo della sentenza gravata nella parte in cui riconosce la correttezza dell’operatività  “retroattiva” del provvedimento relativo alla determinazione dei tetti di spesa
4.1. Sul punto, in linea con i precedenti soprarichiamati, è sufficiente rammentare che questa Sezione ha giù  avuto ripetutamente modo di pronunziarsi in materia di determinazione dei tetti di spesa sanitaria e sui limiti del sindacato giudiziale circa i loro criteri di fissazione e ripartizione nell’ambito delle Regioni interessate dal regime emergenziale dei c.d. “Piani di rientro”, anche in relazione alla stessa Regione Calabria. Infatti, la Regione Calabria è assoggettata alla normativa emergenziale che disciplina i Piani di Rientro, e che mira a ripristinare l’equilibrio economico- finanziario del sistema sanitario regionale, salvaguardando il rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie nel rispetto del diritto alla salute garantito dall’art. 32 della Costituzione. La ratio della fissazione dei tetti massimi di spesa e del loro controllo, dunque, “è principalmente quella del contenimento della spesa pubblica e di garantire la continuità  delle prestazioni ai cittadini ed una sana competizione tra le strutture accreditate, ma non quella di assicurare i volumi di produzione del singolo erogatore” (Cons. Stato, sez. III, 7 luglio 2017, n. 3353).
4.2. Con specifico riferimento alla vicenda qui in rilievo, l’appellante lamenta che la riduzione del tetto di spesa del 20% disposto dal decreto n. 128/2017 avrebbe violato l’affidamento che essi avevano posto nel budget inizialmente previsto per l’anno 2017.
4.3. Tuttavia, e come giù  evidenziato da questa Sezione con le pronunce sopraindicate, gli atti del Commissario ad acta impugnati sono stati emanati a seguito di un’ampia e prolungata istruttoria connessa al reperimento delle informazioni finanziarie indispensabili, che si sono rese disponibili solo nel corso dell’anno di riferimento. Quindi, da un lato gli operatori interessati, anche grazie alla mediazione delle associazioni di settore, erano da tempo a conoscenza della possibilità  di una riduzione del budget e, dall’altro, la retroattività  degli atti impugnati si palesa dunque necessaria al fine di prevedere misure che possano realmente realizzare lo scopo voluto dal Legislatore con la predisposizione di “Piani di Rientro”, ovvero misure capaci di riequilibrare la situazione economico-finanziaria della Regione Calabria nel settore sanitario nel rispetto della tutela del diritto alla salute dei suoi cittadini. Sul punto si è espressa nel 2012, con la sentenza n. 4, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, argomentando la “fisiologica” tardività  della previsione del budget di spesa per l’anno in corso, difatti “l’esercizio con effetto “ex tunc” del potere di programmazione si svolge in guisa da bilanciare l’esigenza del contenimento della spesa con la pretesa degli assistiti a prestazioni sanitarie adeguate e, soprattutto, con l’interesse degli operatori privati ad agire con un logica imprenditoriale sulla base di un quadro, nei limiti del possibile, certo e chiaro circa le prestazioni remunerabili e le regole applicabili (Cons. Stato, sez. V, 11 agosto 2010, n. 5632).
4.4. La tutela delle legittime aspettative degli operatori privati, in coerenza con il fondamentale principio di certezza dei rapporti giuridici, riposa, in primo luogo, sulla valorizzazione dell’affidamento degli operatori economici, sottolineato dalla decisione n.8/2006 di questa Sezione, sull’ultrattività  dei tetti giù  fissati per l’anno precedente, salve le decurtazioni imposte dalle successive norme finanziarie. La tutela di tale affidamento richiede, pertanto, che le decurtazioni imposte al tetto dell’anno precedente, ove retroattive, siano contenute, salvo congrua istruttoria e adeguata esplicitazione all’esito di una valutazione comparativa, nei limiti imposti dai tagli stabiliti dalle disposizioni finanziarie conoscibili dalle strutture private all’inizio e nel corso dell’anno. Più¹ in generale, la fissazione di tetti retroagenti impone l’osservanza di un percorso istruttorio, ispirato al principio della partecipazione, che assicuri l’equilibrato contemperamento degli interessi in rilievo, ed esige una motivazione tanto più¹ approfondita quanto maggiore è il distacco dalla prevista percentuale di tagli.
4.5. Inoltre, la considerazione dell’interesse dell’operatore sanitario a non patire oltre misura la lesione della propria sfera economica anche con riguardo alle prestazioni giù  erogate fa sì che la latitudine della discrezionalità  che compete alla Regione in sede di programmazione conosca un ridimensionamento tanto maggiore quanto maggiore sia il ritardo nella fissazione dei tetti. Occorre infatti evitare che il taglio tardivamente effettuato possa ripercuotersi sulle prestazioni giù  erogate dalle strutture nella ragionevole aspettativa dell’ultrattività  della disciplina fissata per l’anno precedente, con le decurtazioni imposte dalle norme finanziarie (Cons. Stato, sez. III, decisione n. 1289/2012).
4.6. Nella fattispecie in esame peraltro, come correttamente individuato dal Giudice di primo grado nella sentenza appellata, fin dal mese di giugno 2017 le strutture accreditate erano state informate, tramite le associazioni di riferimento, della decurtazione per l’anno 2017 e pertanto avrebbero dovuto programmare la loro attività , ancor prima dell’approvazione dell’atto definitivo, sulla base di tutti gli elementi conoscibili giù  nella fase iniziale dell’esercizio di riferimento, verificando la produzione realizzata nel periodo da gennaio 2017 a settembre 2017 (cioè nei mesi precedenti all’adozione del provvedimento n. 128/2017), ed avrebbero, altresì, dovuto rimodularla, per soddisfare il fabbisogno assistenziale, nei mesi di ottobre/novembre/dicembre, non potendo ignorare la conseguenza che le prestazioni erogate oltre il tetto massimo (€ 51.210.675) non sarebbero state riconosciute con onere a carico del S.S.R.
D’altro canto, nel CE 3° trimestre 2017 alla voce "Acquisti servizi sanitari per assistenza specialistica ambulatoriale" B.2A3.5 – da privato cod. 999 risulta riportato un valore pari ancora a € 46.091 €/mln.
Dalla documentazione acquisita in atti risulta, altresì che, giù  nel corso di un incontro del 15 maggio 2017 con il Dipartimento tutela della salute e con le associazioni di categoria del settore, la Regione aveva manifestato l’intenzione “di acquistare le prestazioni di assistenza specialistica operando per il settore privato una migliore distribuzione territoriale, con eliminazione delle prestazioni inappropriate di bassa complessità , e di utilizzare al meglio le potenzialità  delle strutture pubbliche, per garantire massimo rendimento ed efficienza, a fronte di considerevoli investimenti effettuati in termini finanziari ed organizzativi, rivedendo pertanto l’offerta complessiva delle prestazioni da soggetti privati”. Tali criteri furono condivisi anche con le Aziende del SSR in diversi incontri tenuti nella settimana del 5-10 giugno 2017 ed in data 8 agosto 2017 si era poi tenuto un nuovo incontro nel quale era stato illustrato il contenuto del emanando provvedimento commissariale che, peraltro, doveva tener conto della riduzione dello stanziamento del Fondo Sanitario Regionale del 2017 rispetto a quello del 2016 (€ 23.696.984,00 in meno rispetto al 2016).
4.7.Al contrario di quanto affermato dagli appellanti, l’esigenza di tutelare il loro legittimo affidamento risulta, pertanto, essere stata tenuta in debito conto dall’autorità  commissariale, sussistendo margini per correggere, nel torno di tempo residuo dell’esercizio in corso, la programmazione aziendale. Si deve pertanto concludere nel senso dell’infondatezza delle censure esaminate.
5. Inoltre, quanto alle doglianze che afferiscono a presunte insufficienze del corredo istruttorio e motivazionale del provvedimento impugnato in prime cure, il Collegio ritiene che l’appellata sentenza abbia correttamente valutato che l’Amministrazione, ai fini dell’adozione dell’impugnato decreto, aveva debitamente dato conto della situazione di emergenza economico-finanziaria e del non ottimale funzionamento del sistema salute nella Regione, evidenziando le circostanze che giustificavano, da un lato, il potenziamento dell’offerta sanitaria pubblica (il cui buon andamento non è oggetto del presente giudizio) e, dall’altro, l’esigenza di contenimento e di razionalizzazione della spesa per l’acquisito di prestazioni da operatori in regime di convenzionamento.
5.1. Tanto rende ragione anche dei contestati scostamenti del nuovo assetto regolatorio compendiate nel DCA gravato in prime cure rispetto ai pregressi atti programmatori, impropriamente elevati dagli appellanti a cogenti parametri di riferimento. Di contro, nel corpo dell’atto gravato in prime cure i suddetti atti programmatori risultano espressamente richiamati evidenziandosi, al contempo, le ragioni – peraltro di immediata evidenza, attesa la situazione emergenziale di riferimento, vieppiù¹ aggravata dalla riduzione del FSR – che hanno indotto l’organo commissariale a rivedere su basi in parte diverse l’originario assetto degli interessi. D’altronde, la introduzione di obiettivi prioritari e vincolanti condiziona e orienta verso le finalità  indicate lo svolgimento delle preesistenti procedure di programmazione che necessitano evidentemente di un costante aggiornamento, non potendo costituire – come ben evidenziato dal giudice di prime cure – parametri rigidi immodificabili.
5.2. Ed, in tale logica ben si spiega, come puntualmente evidenziato dal giudice di prime cure, il superamento del DCA n. 32/2017 recante la definizione del fabbisogno teorico su parametri standard, essendo stato ben chiarito proprio all’interno di tale DCA che “il valore totale del budget potrà  anche essere inferiore al fabbisogno teorico determinato”, onde renderlo compatibile, tra l’altro, con le risorse disponibili.
5.3. Lo stesso è a dirsi rispetto al Programma Operativo 2016/2018 (DCA N.119/2016), modificabile in ogni momento, anche per implicito (Consiglio di Stato (sez. III, sent. 4628/2017), onde allinearlo alle mutate esigenze, ascrivendosi tali progressivi adattamenti nel solco della missione istituzionale del Commissario e che si declina nelle azioni indispensabili per riportare la gestione finanziaria della sanità  ai necessari equilibri economici e funzionali.
5.4. Sotto tale profilo si deve anche considerare che, in subiecta materia, la giurisprudenza ritiene che le doglianze circa l’insufficiente elaborazione istruttoria ed il preteso, conseguente, deficit motivazionale debbano, nel contesto descritto, essere indefettibilmente supportate da dati probatori oggettivi al fine di poter adeguatamente contrastare i provvedimenti regionali cui si oppongono, non potendo trovare qui ingresso, per genericità , le residue censure relative al mancato rispetto dei livelli essenziali di assistenza.
6. Nè può essere obliato che, nella ricerca di un più¹ confacente equilibrio tra i diversi ed antagonisti interessi in confronto, l’Amministrazione esercita un potere-dovere contraddistinto da ampia discrezionalità , con la conseguenza che il sindacato giudiziale risulta limitato ai soli profili di evidente illogicità , di contraddittorietà , di ingiustizia manifesta, di arbitrarietà  o di irragionevolezza. Questo ordine di scelte comporta, infatti, per sua natura una sfera di discrezionalità  politico-amministrativa particolarmente ampia nella previsione del dimensionamento e dei meccanismi di attribuzione delle risorse disponibili, con l’obiettivo di bilanciare molteplici e spesso contrapposti interessi di rilevanza anche costituzionale, quale quelli al contenimento della spesa in base alle risorse concretamente disponibili, quelli relativi alla esigenza di assicurare prestazioni sanitarie quantitativamente e qualitativamente adeguate agli assistiti, quelli delle strutture private operanti secondo logiche imprenditoriali, quelli delle strutture pubbliche vincolate all’erogazione del servizio nell’osservanza dei principi di efficienza e buon andamento (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 26/11/2018, n.6685; Cons. Stato sez. III 22 giugno 2018 n. 3859).
6.1. Tale interpretazione è conforme all’orientamento consolidato della Sezione (cfr. da ultimo, e proprio in riferimento alla Regione Calabria, Consiglio di Stato sez. III, 01/02/2019, n.787), che ha più¹ volte evidenziato come le pronunce della Corte Costituzionale in materia hanno affermato la natura di diritto finanziariamente condizionato del diritto alla salute in relazione alle insopprimibili esigenze di riequilibrio finanziario (cfr. Corte Cost 27 luglio 2011, n. 248, per cui "la particolarità  del S.s.n. richiede al legislatore ordinario di bilanciare le esigenze, da un lato, di garantire egualmente a tutti i cittadini, e salvaguardare, sull’intero territorio nazionale, il diritto fondamentale alla salute, nella misura più¹ ampia possibile; dall’altro, di rendere compatibile la spesa sanitaria con la limitatezza delle disponibilità  finanziarie che è possibile ad essa destinare, nel quadro di una programmazione generale degli interventi da realizzare in questo campo"; sent. n. 111 del 18 marzo 2005, per cui "l’esigenza di assicurare la universalità  e la completezza del sistema assistenziale nel nostro Paese si è scontrata, e si scontra ancora attualmente, con la limitatezza delle disponibilità  finanziarie che annualmente è possibile destinare, nel quadro di una programmazione generale degli interventi di carattere assistenziale e sociale, al settore sanitario. Di qui la necessità  di individuare strumenti che, pur nel rispetto di esigenze minime, di carattere primario e fondamentale, del settore sanitario, coinvolgenti il nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito individuale della dignità  umana, operino come limite alla pienezza della tutela sanitaria degli utenti del servizio"), con la conseguenza del carattere vincolante del piano di rientro esplicitamente stabilito in via legislativa, nel senso che la normativa in tema di piano di rientro comporta precisi e ulteriori effetti giuridici nel rendere vincolanti gli obiettivi di contenimento finanziario e nell’imporre alla Regione di adottare prioritariamente i provvedimenti adeguati ad ottenere il contenimento delle spese in essere nella misura richiesta. In particolare la rideterminazione dei tetti di spesa appartiene a quelle "procedure autoritative" che la Regione deve adottare nel rispetto degli obiettivi di carattere finanziario, per essa giuridicamente vincolanti, stabiliti nel piano di rientro. (Consiglio di Stato Sez. III, 19 luglio 2016 n. 3201; 10 aprile 2015, n, 1832; 6 dicembre 2017, n. 5749).
7. Quanto alle residue censure, ed in linea con la costante giurisprudenza della Sezione (cfr. da ultimo, e proprio in riferimento alla Regione Calabria, Consiglio di Stato sez. III, 01/02/2019, n.787), il carattere vincolato dei provvedimenti adottati ai fini dell’attuazione del Piano di rientro e la loro natura di provvedimenti generali di programmazione finanziaria comporta la irrilevanza dell’apporto partecipativo dei singoli interessati di fronte alle più¹ ampie misure, frutto di una programmazione urgente e vincolante, ispirata a rigorosi criteri di contenimento della spesa sanitaria, per contenere il disavanzo finanziario, con misure immediate e indilazionabili e conduce, pertanto, al rigetto di tutte le censure relative alla mancanza di procedure negoziali e partecipative, sia con gli operatori privati e con le associazioni di categoria, essendo altrimenti vanificata la stessa ratio di tale legislazione e della conseguenti misure straordinarie, introdotte per risanare la situazione di grave dissesto finanziario registratasi in diverse Regioni ( Sez. III, 19 luglio 2016, n. 3201; 6 dicembre 2017 n. 5749).
7.1. Sulla base di tali principi, la Sezione ha anche giù  affermato che le determinazioni adottate in applicazione dei piani di rientro non sono negoziabili dalle parti e, dunque, non grava sul Commissario alcun onere di tener conto degli esiti di un precedente accordo quadro raggiunto con le associazioni di categoria (III, 6 dicembre 2017 n. 5749).
7.2. Infine, per quanto riguarda la clausola contrattuale prevista in sede di accreditamento dalle Regioni sottoposte a piano di rientro dal disavanzo sanitario di accettazione incondizionata dei tetti di spesa con l’impegno a non attivare ricorsi, la giurisprudenza di questo Consiglio, dalla quale il Collegio non ritiene di doversi discostare, ha giù  più¹ volte affermato la legittimità  di tale clausola.
E ciù² in disparte i profili di inammissibilità  della relativa doglianza, non risultando qui dimostrata la sottoscrizione di accordi contrattuali recanti la detta clausola.
Ciù² nondimeno, va ribadito che gli operatori privati – in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l’essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute – non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità  conseguenti al Piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata. Tale clausola di conseguenza equivale ad un impegno della parte privata contraente al rispetto ed accettazione dei vincoli di spesa essenziali in una Regione sottoposta al Piano di rientro. D’altro canto, in caso di mancata sottoscrizione, l’Autorità  politico-amministrativa non avrebbe alcun interesse a contrarre a meno di non rendere incerti i tetti di spesa preventivati, nè potrebbe essere obbligata in altro modo alla stipula, con l’effetto che la richiesta sospensione finirebbe per non giovare alla parte ricorrente in primo grado. Chi intende operare nell’ambito della sanità  pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute. In alternativa, agli operatori resta la scelta di agire come privati nel privato. Corollario obbligato di tali premesse è che agli operatori privati si pone unicamente l’alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura) onde permanere nel campo della sanità  pubblica; ovvero, se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità  privata. Del resto la parte pubblica sottoscrittrice del contratto, in difetto di una valida e incondizionata accettazione della clausola di salvaguardia de qua da parte dell’altro contraente, non avrebbe interesse alla conclusione dell’accordo, non potendo essa programmare efficacemente la spesa sanitaria, stante la permanenza di contestazioni giudiziali sui tetti di spesa (Consiglio di Stato sez. III, 01/02/2019, n.787; Sez. III, 18 gennaio 2018, n. 321; 23 agosto 2018, n. 5039; 26 novembre 2018, n. 6685).
Conclusivamente, l’appello deve essere respinto. In ragione della mancata costituzione in giudizio delle parti intimate, nulla è dovuto per le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.