Pres. Bianchi – Est. Dongiovanni
S.S.A. e altri (Avv. P. Meledandri) / Università degli Studi di Roma “La Sapienza” (Avv. L. Napolitano) e Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca (Avv.St.) e altri

1. Processo amministrativo – Procura – Revoca o rinuncia – Effetti interruttivi del giudizio – Non sussistono.

2. Giurisdizione e competenza – Università – Cariche accademiche – Elettorato attivo e passivo – Controversia – Giurisdizione g.a. – Sussiste.

3. Università – Cariche accademiche – Elettorato attivo e passivo – Normativa statuaria – Illegittimità – Fonte rango primario – Competenza Esclusiva – Sussiste.

4. Università – Università di Roma “La Sapienza – Statuto – Cariche elettive – Elettorato attivo e passivo – Limiti – Illegittimità – Sussiste – Ragioni.

5. Processo amministrativo – Interesse a ricorrere – Presupposti – Individuazione.

1. La revoca del mandato ad litem da parte del ricorrente non incide sulla prosecuzione del giudizio, atteso che, in ossequio al principio della c.d. perpetuatio dell’ufficio defensionale consacrato negli artt. 85 e 301 c.p.c., fino alla sua sostituzione, il difensore rinunciante (o revocato) conserva lo ius postulandi con riguardo al processo in corso, sia per quanto riguarda la legittimazione a ricevere gli atti nell’interesse del mandante, sia per quanto riguarda la legittimazione a compiere atti nell’interesse di quest’ultimo.

2. La materia dell’elettorato (attivo e passivo) a cariche accademiche nelle Università inerisce allo stato giuridico degli appartenenti alle singole categorie di volta in volta interessate e, quindi, per ciò che concerne i professori universitari, rientra nell’ambito del disposto di cui all’art. 3 D.lgs 30 marzo 2001 n. 165, con conseguente giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 63, comma 4, della normativa citata.

3. La materia dell’elettorato attivo e passivo a cariche accademiche nell’Università degli studi inerisce allo stato giuridico degli appartenenti alle singole categorie di volta in volta interessate (docenti di prima e seconda fascia, ricercatori, personale non docente) e, in quanto tale, è sottratta alla normativa statutaria ed è rimessa alla competenza esclusiva della fonte statale di rango primario.

4. E’ illegittimo l’art. 32, c.2, lett.a) del nuovo Statuto dell’Università degli Studi “La Sapienza” di Roma, nella parte in cui fissa il limite all’elettorato attivo dei docenti derivante dalla parziale inattività nella ricerca ovvero quando abbiano riportato un giudizio negativo nell’attività didattica. Infatti, tale previsione risulta irragionevole in quanto ha un effetto sanzionatorio che incide sullo status del docente universitario e che non risulta ammesso anche alla luce di quanto previsto dall’ art. 4, comma 2, del decreto legge n. 8 del 2002.

5. Una posizione qualificata e differenziata non legittima per ciò solo a ricorrere in quanto è necessario che sussista anche un interesse concreto ed attuale il quale, costituendo condizione dell’azione, deve essere verificato dal giudice, di volta in volta, e non può ritenersi in re ipsa nel sol fatto di essere titolari di una posizione qualificata e differenziata.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1185 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Sili Scavalli Antonio, Rossi Eros, Mammarella Antonio, Messineo Daniela, Soldo Pietro, Zampetti Giampietro, Ciofalo Andrea, Orlando Maria Patrizia, Rocco Monica, Turchetta Rosaria, Cavina Gabriella, Santoro Alberto, Altissimi Giancarlo, Carlesimo Sandra Cinzia, Greco Antonio, De Vincentis Marco, Consorti Fabrizio, Moroni Carlo, Fusconi Massimo, Basile Maria Luisa, Strom Roberto, Porowska Barbara, Bruzzone Paolo, Arcieri Stefano, Ruoppolo Giovanni, Toscano Michele, Lampariello Paolo, Simonetta Masieri, Cesare Greco, rappresentati e difesi dall’avv. Pierpaola Meledandri, con domicilio eletto in Roma, via della Giuliana, 18;

– Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Napolitano, con domicilio eletto in Roma, via Sicilia, 50;
– Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Fabrizio Vestroni, Guido Valesini, Vincenzo Nesi, Alfredo Antonaci, Giorgio Piras, Giuseppe Alessio Messano, Ivano Simeoni;

A) con il ricorso introduttivo del giudizio:
– del decreto n. 3689 del 29 ottobre 2012 con il quale è stato approvato lo Statuto dell’Ateneo “La Sapienza”, con l’introduzione di una serie di modifiche in ordine all’organizzazione, agli organi di governo dell’ateneo e all’elettorato attivo (art. 32,
– di tutti gli atti connessi compresi, per quanto occorrer possa, il decreto rettorale n. 3582 del 26 ottobre 2011, la nota del 26 ottobre 2011, la nota del 24 febbraio 2012 n. 1020; la delibera del senato accademico del 16 ottobre 2012; la nota del 19 ot
B) con i motivi aggiunti depositati in giudizio in data 6 aprile 2013:
– del regolamento per le elezioni con il voto elettronico del 29 gennaio 2013;
– delle deliberazioni del senato accademico del 29 gennaio 2013;
– della deliberazione del 12 febbraio 2013 del Consiglio di amministrazione;
– delle delibere nn. 33, 34, 35 del 26 febbraio 2013 del Senato accademico;
– dell’avviso elettorale del 6 marzo 2013;
– di tutti gli atti connessi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza” e del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2013 il Cons. Daniele Dongiovanni e uditi, ai preliminari, l’avv. Meledandri per i ricorrenti, l’avv. A. Napolitano, in sostituzione dell’avv. L. Napolitano, per l’Università resistente e l’avv. dello Stato Biagini Orsola per il Ministero;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti (professori ordinari ed associati dell’Università “La Sapienza”), con il ricorso introduttivo del giudizio, hanno impugnato il decreto n. 3689 del 29 ottobre 2012 con cui è stato approvato il nuovo Statuto dell’Università , recante una serie di modifiche in ordine all’organizzazione dell’Ateneo, agli organi di governo e all’elettorato attivo, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, per i seguenti motivi:
1) violazione dell’art. 48 Cost.; dell’art. 4 del D.l. n. 8 del 2002; dell’art. 16, comma 4 lett. d) e dell’art. 6 della legge n. 168 del 1989; artt. 1 e 2 del D.lgt n. 264 del 1944; dell’art. 6 della legge n. 311 del 1958; dell’art. 22 del DPR n. 322 del 1980; dell’art. 1, comma 3, e 19 della legge n. 230 del 2005; eccesso di potere per disparità di trattamento, manifesta ingiustizia, illogicità manifesta, difetto di motivazione e sviamento.
L’art. 32, comma 2, del nuovo Statuto limita il diritto di elettorato attivo a coloro che risultino anche parzialmente inattivi nell’attività di ricerca o che abbiano ricevuto un giudizio negativo nello svolgimento dell’attività didattica.
Tale previsione è in chiaro contrasto con la normativa che regola il diritto all’elettorato nonché con lo status di professore universitario. Ed invero, l’art. 4, comma 2, del D.L. n. 8 del 2002, nel disporre che gli statuti disciplinano l’elettorato attivo nell’ambito degli atenei, non prevede tuttavia che ciò possa arrivare fino al punto di limitare l’esercizio di tale diritto in quanto ciò si porrebbe in contrasto con lo status di professore universitario (l’art. 16, comma 4, lett. d della legge n. 168 del 1999 prevede infatti che lo statuto osservi le norme sullo stato giuridico dei docenti).
Gli statuti universitari, invero, non possono modificare lo status giuridico dei docenti, che è regolato per evidenti ragioni dalla normativa primaria;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 2, commi 2, 6 e 9, della legge n. 240 del 2010; eccesso di potere per disparità di trattamento, manifesta ingiustizia, illogicità manifesta, difetto di motivazione e sviamento.
L’art. 12 del nuovo statuto recante la nuova struttura organizzativa dell’Università (distinta in macro-aree, facoltà e dipartimenti) si pone in contrasto con l’art. 2, comma 2, della legge n. 240 del 2010 che, nel dettare i criteri per la ri-organizzazione delle Università, fissa come parametro prioritario la semplificazione delle articolazioni interne attraverso l’attribuzione ai dipartimenti delle funzioni finalizzate allo svolgimento della ricerca scientifica, delle attività didattiche nonché di quelle rivolte all’esterno.
Con il nuovo statuto, sono stati invece previste, oltre alle facoltà ed ai dipartimenti, anche le c.d. “macro-aree”, prima non esistenti, che costituiscono una struttura intermedia tra i dipartimenti ed il consiglio di amministrazione.
Le facoltà svolgono le stesse funzioni di prima (ovvero prima dell’approvazione della legge n. 240 del 2010) e continuano a disporre di un’assemblea e di un centro di spesa, ciò in violazione della legge n. 240 del 2010 che assegna alle facoltà mere funzioni di coordinamento.
Anche l’art. 12, comma 3, lett. c) dello Statuto nella parte in cui prevede che il Preside è nominato dal Rettore, previa consultazione dell’assemblea di facoltà, è illegittimo in quanto viola l’art. 2, comma 2, lett. f) della legge n. 240 del 2010 il quale non rimette tale potere al Rettore.
L’art. 19, commi 2 e 3, dello Statuto prevede, tra l’altro, che alle sedute del Senato accademico possano partecipare, senza diritto di voto, i Presidi, il direttore della scuola superiore di studi avanzati ed il direttore generale; ciò si pone tuttavia in contrasto con l’art. 2, comma 1, lett. f) della legge n. 240 del 2010 laddove prevede che, alle sedute del Senato accademico, possano partecipare i soli membri eletti.
Al senato accademico è stato, altresì, attribuito il compito di individuare i criteri di ripartizione delle risorse finanziarie quando tale attribuzione compete per legge al consiglio di amministrazione.
L’art. 33, comma 8, dello statuto prevede poi che i direttori di dipartimento ed i presidi di facoltà in carica alla data di approvazione del nuovo statuto possono essere sottoposti ad elezioni confermative ed, in tal caso, la durata della carica è pari al residuo della durata del mandato precedente; ciò si pone in violazione dell’art. 2, comma 9, della legge n. 240 del 2010 secondo cui gli organi in carica alla data di approvazione del nuovo statuto rimangono al loro posto fino alla costituzione degli stessi.
Infine, lo statuto è stato approvato oltre i termini previsti dall’art,. 2, commi 1 e 6, della legge n. 240 del 2010 nel senso che doveva essere approvato entro 6 mesi dall’entrata in vigore della predetta normativa, superato il quale il Ministero resistente avrebbe dovuto nominare una commissione di esperti incaricati di modificare lo statuto.
Il nuovo statuto è stato approvato in data 26 ottobre 2012 ovvero oltre i 6 mesi previsti dalla normativa primaria tanto che avrebbe dovuto insediarsi la commissione di esperti.
Si è costituita in giudizio l’Università intimata, eccependo dapprima l’inammissibilità del ricorso in quanto i ricorrenti non avrebbero dimostrato il danno che subirebbero dalle modifiche statutarie e chiedendone comunque il rigetto perché infondato nel merito.
Con motivi aggiunti depositati in giudizio in data 6 aprile 2013, i ricorrenti hanno altresì impugnato, per l’annullamento, gli atti con cui sono state indette le elezioni degli organi accademici come il Consiglio di amministrazione ed il Senato accademico, riproponendo le censure avanzate con il ricorso introduttivo del giudizio.
Con ordinanza n. 1718/2013, è stata accolta la domanda di sospensiva (l’appello cautelare è stato respinto dal Cons. Stato, sez. VI, con ord. n. 1977/2013).
In prossimità della trattazione del merito, le parti hanno depositato memorie, anche di replica.
La difesa di parte ricorrente, dopo aver precisato che i proff. Mammarella, Santoro e Rocco hanno revocato il mandato defensionale, ha insistito per l’accoglimento delle impugnative con riferimento ai restanti ricorrenti mentre l’Università resistente ha eccepito altresì il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento alle censure relative all’elettorato attivo del corpo docente; in ogni caso, la difesa dell’Ateneo ha insistito per il rigetto dei gravami.
Alla pubblica udienza del 4 dicembre 2013, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

1. Va, anzitutto, precisato, con riferimento alla revoca del mandato defensionale da parte dei ricorrenti Mammarella, Santoro e Rocco, che la revoca , al pari della rinuncia al mandato, non determina, ai sensi dell’art. 301, terzo comma, c.p.c., alcun effetto interruttivo sul processo tanto che l’esame della controversia può continuare anche nei loro confronti.
Ed invero, la revoca del mandato ad litem da parte del ricorrente non incide sulla prosecuzione del giudizio atteso che, in ossequio al principio della c.d. perpetuatio dell’ufficio defensionale consacrato negli artt. 85 e 301 c.p.c., fino alla sua sostituzione, il difensore rinunciante (o revocato) conserva loius postulandi con riguardo al processo in corso, sia per quanto riguarda la legittimazione a ricevere gli atti nell’interesse del mandante, sia per quanto riguarda la legittimazione a compiere atti nell’interesse di quest’ultimo (cfr, per tutte, TAR Lombardia, Brescia sez. I, 6 febbraio 2007, n. 108).
2. Va, poi, respinta l’eccezione di nullità del mandato defensionale conferito dall’Università resistente a favore dell’avv. Luigi Napolitano in quanto il decreto rettorale di conferimento dell’incarico è stato comunque ratificato dal consiglio di amministrazione in una data successiva (ovvero il 4 giugno 2013), così sanando l’irregolarità derivante dalla previsione contenuta nell’art. 3 dello Statuto secondo cui il conferimento del mandato da parte del Rettore ad avvocati del libero foro è assunta “previa motivata delibera del Consiglio di amministrazione”.
3. Ancora in via preliminare, il Collegio rileva la infondatezza dell’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’Università degli studi “La Sapienza”, con riferimento al primo motivo di ricorso riguardante i limiti all’elettorato attivo introdotti dall’art. 32, comma 2, del nuovo statuto (nei confronti cioè di coloro che risultino anche parzialmente inattivi nell’attività di ricerca o che abbiano ricevuto un giudizio negativo nello svolgimento dell’attività didattica).
La questione, dal punto di vista normativo, è già stata affrontata dal TAR Lazio, sez. III, con sentenza n. 2744/2005 le cui argomentazioni sono ampiamente condivise dal Collegio.
In quella sede, si è affermato che la materia dell’elettorato (attivo e passivo) a cariche accademiche nelle Università inerisce allo stato giuridico degli appartenenti alle singole categorie di volta in volta interessate e, quindi, per ciò che concerne i professori universitari, rientra nell’ambito del disposto di cui all’art. 3 D.lgs 30 marzo 2001 n. 165, con conseguente giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 63, comma 4, della normativa citata (sulla connessione tra elettorato passivo e stato giuridico dei professori universitari, vgs anche Corte Cost. 14 maggio 1985, n. 145 e 25 ottobre 1988, n. 990).
4. Quanto al merito, il Collegio ritiene che la censura contenuta nel primo motivo sia fondata.
Anche sul punto, le argomentazioni svolte nella citata sentenza n. 2744/2005 circa il rapporto tra la normativa primaria in tema di status dei docenti universitari e l’autonomia statutaria degli Atenei possono essere richiamate in questa sede.
In particolare, è stato richiamato l’art. 6, comma 1, della legge n. 168 del 1989 il quale dispone che “le università sono dotate di personalità giuridica e, in attuazione dell’art. 33 della Costituzione, hanno autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile; esse si danno ordinamenti autonomi con propri statuti e regolamenti” ed il successivo comma 2 della legge citata il quale statuisce che “nel rispetto dei principi di autonomia stabiliti dall’art. 33 della Costituzione e specificati dalla legge, le università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento”.
In questo quadro, non è revocabile in dubbio che il legislatore abbia voluto, in tal modo, ripartire le competenze normative in materia universitaria tra fonte statale primaria e fonti di autonomia (statuti e regolamenti), nel senso che la legge statale che fissa i limiti dell’autonomia universitaria è tenuta anche ad individuare un’area normativa riservata alla competenza statutaria che prevale sulle altre norme di rango primario, salvo che queste non intendano espressamente innovare nella specifica materia. L’autonomia delle Università, per quanto ampia possa essere, non può, infatti, mai oltrepassare i confini che la stessa legge statale ha inteso porre alla sua esplicazione.
Per quel che riguarda in particolare la potestà statutaria, che dell’autonomia universitaria costituisce la più tipica e rilevante manifestazione, occorre rilevare come l’art. 16, comma 4, lett. d), della legge n. 168 del 1989, dispone che gli statuti sono tenuti alla “osservanza delle norme sullo stato giuridico del personale docente, ricercatore e non docente”.
Sulla base di tali principi, è stato più volte affermato che “la materia dell’elettorato attivo e passivo a cariche accademiche nell’Università degli studi inerisce allo stato giuridico degli appartenenti alle singole categorie di volta in volta interessate (docenti di prima e seconda fascia, ricercatori, personale non docente) e, in quanto tale, è sottratta alla normativa statutaria ed è rimessa alla competenza esclusiva della fonte statale di rango primario” (CGARS 14 ottobre 1999 n. 564; Cons. Stato 23 settembre 1998 n. 1269 “Nell’ambito della parziale delegificazione realizzata dall’art. 6 L. 9 maggio 1989 n. 168 in favore dell’autonomia statutaria delle Università degli studi non rientra la materia dell’ elettorato attivo e passivo del personale docente e dei ricercatori, per la quale l’art. 16 comma 4, lett. d) stessa legge prevede la riserva di legge in quanto direttamente attinente allo stato giuridico del personale in questione”; nello stesso senso anche T.A.R. Marche 10 gennaio 2002 n. 5 secondo cui “nell’ambito della parziale delegificazione realizzata dall’ art. 6 L. 9 maggio 1989 n. 168 in favore dell’autonomia statutaria delle Università degli studi non rientra la materia dell’ elettorato attivo e passivo del personale docente e dei ricercatori, per la quale l’art. 16 comma 4 lett. d ) stessa legge prevede la riserva di legge in quanto direttamente attinente allo stato giuridico del personale in questione; pertanto, nel rispetto del principio di gerarchia delle fonti lo statuto dell’ Università non può discostarsi dalla disciplina di rango primario, che riserva ai docenti a tempo pieno di prima fascia la capacità di assumere la direzione dei Dipartimenti”).
Nessun dubbio, quindi, sussiste sul fatto che la materia dell’elettorato rientri nello stato giuridico del personale.
Ciò posto, si tratta ora di verificare i limiti della stessa legge n. 56 del 2002 di conversione del D.L. n. 8 del 2002 che consente agli Statuti delle Università di intervenire (soltanto) in materia di elettorato attivo e non di quello passivo la cui disciplina è sottratta in maniera assoluta alla normativa statutaria ed è rimessa alla competenza esclusiva della fonte statale di rango primario (l’art. 4, comma 2, del decreto legge 7 febbraio 2002, n. 8, convertito in legge 4 aprile 2002 n. 56, dispone che “gli statuti delle Università disciplinano l’elettorato attivo per le cariche accademiche e la composizione degli organi collegiali. Nel caso di indisponibilità di professori di ruolo di prima fascia, l’elettorato passivo per la carica di direttore di dipartimento è esteso ai professori di seconda fascia”).
Come esposto nella parte in fatto, l’art. 32, comma 2, lettera a) del nuovo Statuto dell’Ateneo prevede, in particolare, con riferimento ai docenti universitari, che non hanno titolo all’elettorato attivo qualora risultino parzialmente inattivi nell’attività di ricerca ovvero abbiano riportato un giudizio negativo nell’attività didattica.
Ad avviso del Collegio, come peraltro anticipato in sede di cognizione sommaria, tale previsione risulta irragionevole in quanto ha un effetto sanzionatorio che incide sullo status del docente universitario e che non risulta ammesso anche alla luce di quanto previsto dal citato art. 4, comma 2, del decreto legge n. 8 del 2002.
Ed invero, non può non rilevare come le norme statali che regolano l’elettorato attivo nell’ambito delle competizioni elettorali (cfr art. 2 della legge n. 1058 del 1947) pongono limitazioni a tale diritto solo nei casi più gravi, ovvero in quelli in cui già la legge fa espressamente discendere la perdita di tale diritto (come la condanna per una serie di reati ritenuti gravi ovvero che determino l’interdizione dai pubblici uffici).
Ciò che si vuole dire è che la limitazione di un diritto che costituisce l’esplicazione di un principio democratico (come l’elezione degli organismi dell’Università) non può essere rimessa all’ampia discrezionalità dell’ente resistente perché, proprio nell’ottica di contemperamento degli opposti interessi (giudizio tipico della discrezionalità), lo status di elettore ammette limitazioni solo nei casi più gravi ovvero in quelli che incidano sulla moralità dell’interessato in maniera tale da risultare incompatibile con lo status di elettore (di uno status cioè che costituisce, come detto, una primaria esplicazione di colui che fa parte di una comunità ispirata a principi democratici, come le Università).
Il limite all’elettorato attivo dei docenti derivante dalla parziale inattività nella ricerca ovvero quando abbiano riportato un giudizio negativo nell’attività didattica (eventi che, invero, non possono di per sé costituire il fondamento di un giudizio sulla moralità del docente) è peraltro rimesso a giudizi discrezionali dell’Ateneo che, in quanto tali, possono essere opinabili e soggetti a variazioni nel tempo (nel senso che i criteri per giudicare l’attività di ricerca ovvero la didattica possono anche variare nel tempo); tale opinabilità non si presta a costituire un limite immediato e diretto nell’esercizio del diritto di elettorato attivo che, invece, deve essere àncorato a parametri oggettivi (che tengano conto della estrema gravità della condotta, tali da denotare una moralità del docente incompatibile con l’esercizio di tale diritto) e che siano ragionevolmente fissi nel tempo.
I limiti inseriti nel citato art. 32, comma 2, lett. a) del nuovo Statuto dell’Università non rispondono a tali coordinate e, pertanto, per la loro irragionevolezza, vanno dichiarati illegittimi.
5. Ciò posto, può ora passarsi ad esaminare il secondo motivo con cui i ricorrenti lamentano l’illegittimità di ulteriori previsioni contenute nel nuovo Statuto.
Pur tuttavia, prima di entrare nel merito delle doglianze, va esaminata l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Università resistente secondo cui i ricorrenti non avrebbero interesse a ricorrere con riferimento a tali ulteriori modifiche statutarie contenuto del nuovo Statuto dell’Università.
5.1 L’eccezione, in questa parte, è fondata.
Come esposto nella parte in fatto, si tratta di previsioni (aventi ad oggetto l’istituzione di macro-aree, le competenze del Senato accademico in materia di bilancio, il diritto di partecipazione di docenti non eletti alle sedute del Senato accademico, le modalità di nomina dei presidi di facoltà e di proroga dei direttori di dipartimento e dei presidi di facoltà) in relazione alle quali i ricorrenti non hanno argomentato alcunché in ordine alla concretezza ed attualità della lesione derivante dall’applicazione di tali modifiche statutarie.
Del resto, una posizione qualificata e differenziata non legittima per ciò solo a ricorrere in quanto è necessario che sussista anche un interesse concreto ed attuale il quale, costituendo condizione dell’azione, deve essere verificato dal giudice, di volta in volta, e non può ritenersi in re ipsa nel sol fatto di essere titolari di una posizione qualificata e differenziata (cfr Cons. Stato, sez. VI, 12 novembre 2013, n. 5383).
Nel caso di specie, i ricorrenti nulla hanno allegato con riferimento ad una diretta e concreta lesione derivante dalle suddette modifiche statutarie (come, ad esempio, essere membro eletto del senato accademico oppure essere candidato a Preside di una facoltà dell’Ateneo ovvero a direttore di un Dipartimento) tanto che, con riferimento al secondo motivo, deve essere dichiarata in parte qua l’inammissibilità delle dedotte censure.
5.2 Solo per completezza, va tuttavia respinto nel merito l’ultima censura (contenuta sempre nel secondo motivo) riguardante la violazione dell’art. 2, commi 1 e 6, della legge n. 240 del 2010 (ovvero il fatto che lo statuto sarebbe stato approvato oltre i termini ivi previsti) in quanto il Ministero resistente, pur essendo decorso il termine semestrale per l’approvazione dello statuto (decorrente dalla data di entrata in vigore della legge n. 240 del 2010), non ha tuttavia provveduto a nominare la commissione di esperti di cui alla norma citata tanto che l’Università resistente non poteva ritenersi esautorato dall’esercizio del potere di approvazione dello Statuto in ragione del semplice decorso del termine indicato nella norma citata.
6. In conclusione, il ricorso introduttivo del giudizio va in parte accolto e, per l’effetto, va annullato l’art. 32, comma 2, lettera a) dello Statuto mentre, per il resto, va dichiarato inammissibile.
A sua volta, i motivi aggiunti vanno accolti nella misura in cui le delibere impugnate risultano incompatibili con la declaratoria di illegittimità del predetto art. 32, comma 2, lettera a) dello Statuto.
7. Le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti, in ragione della novità delle questioni affrontate e dell’esito delle impugnative.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, così dispone:
– accoglie in parte il ricorso introduttivo del giudizio e, per l’effetto, annulla l’art. 32, comma 2, lettera a) dello Statuto mentre, per il resto, lo dichiara inammissibile;
– accoglie i motivi aggiunti nella misura in cui le delibere impugnate risultano incompatibili con la declaratoria di illegittimità del predetto art. 32, comma 2, lettera a) dello Statuto.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del giorno 6 e 18 dicembre 2013 con l’intervento dei magistrati:
Franco Bianchi, Presidente
Daniele Dongiovanni, Consigliere, Estensore
Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/01/2014

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Sentenza – 2/1/2014 n.29 proviene da Giustamm.

Pres. C. Lamberti; Est. P. Amovilli
S. B. in proprio e quale legale rappresentante dell’Azienda Agricola “C.A.B.S. di Breccia Simone”, C. B. e R. B. (avv.ti G. G. Binaglia) c/ Comune di Piegaro (avv. V. Marchesini); Responsabile Area Tecnica del Comune di Piegaro e nei confronti di Canguro s.r.l., G. B., P. S., G. C., C. C., R. C., P. C.

1. Processo amministrativo – Atti giudiziari – Notificazione – Inesistenza e nullità – Estremi – Fattispecie

2. Edilizia ed urbanistica – Recinzione in pali o rete metallica senza cordoli in c.a. – Titoli edilizi – Necessità – Non sussiste

1. In tema di notificazione di atti giudiziari, l’inesistenza giuridica della notificazione sussiste non solo quando questa manchi del tutto, ma anche quando sia effettuata in modo assolutamente non previsto dal codice di rito e cioè in modo tale da non consentirne l’assunzione nell’atto tipico di notificazione delineato dalla legge, allorquando – per esempio – sia fatta in un luogo diverso da quello previsto dalla legge e che non presenti alcun riferimento o attinenza al destinatario della notificazione stessa; si ricade invece nella diversa ipotesi di nullità della notificazione (sanabile con la costituzione in giudizio del convenuto o attraverso la sua rinnovazione eseguita spontaneamente o in esecuzione dell’ordine del giudice), quando, pur eseguita mediante consegna a persona o in un luogo diverso da quello stabilito dalla legge, sia comunque ravvisabile un collegamento tra il luogo o la persona cui è stata fatta la consegna dell’atto ed il destinatario della notifica stessa (nella specie, il Collegio, dato atto che il ricorso risultava notificato presso la sede municipale ma in persona del Responsabile dell’area tecnica anziché del legale rappresentante, vale a dire del Sindaco, ha ritenuto tale nullità sanabile e concretamente sanata mediante la costituzione in giudizio dell’Amministrazione convenuta, che pur avendo eccepito l’inesistenza e/o la nullità del ricorso, si è difesa anche nel merito)

2. La recinzione in legno o in rete metallica di un terreno non richiede alcuna concessione o autorizzazione edilizia in quanto costituisce non già una trasformazione urbanistica, non comportando una trasformazione morfologica del territorio, ma estrinsecazione lecita dello “ius excludendi alios” immanente al diritto di proprietà; non sono pertanto necessari titoli formali per l’installazione di una recinzione in pali e rete metallica, senza cordolo in cemento, di una superficie

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 520 del 2011, proposto da:
S. B. in proprio e quale legale rappresentante dell’Azienda Agricola “C.A.B.S. di Breccia Simone”, Claudio Breccia e Roberto Breccia, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Gian Gabriele Binaglia, con domicilio eletto presso Gian Gabriele Binaglia, in Perugia, via Cesare Balbo, 9;

contro

Comune di Piegaro, rappresentato e difeso dall’avv. Virginia Marchesini, con domicilio eletto presso Virginia Marchesini, in Perugia, via Dottori, 85;
Responsabile Area Tecnica del Comune di Piegaro ;

nei confronti di

Canguro s.r.l., G. B., P. S., G. C., C. C., R. C., P. C.;

per l’annullamento
previa sospensiva

– dell’ordinanza di rimozione e rimessa in pristino dello stato dei luoghi del 25.7.2011 (n. 49 Registro Ordinanze) emessa dal Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Piegaro dott. Ing. Paolo Bracciali, ricevuta dai ricorrenti in data 8.8.2011 (trami
– dell’ordinanza di sospensione lavori edili del 27.5.2011 (n° 28 Registro Ordinanze) emessa dal Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Piegaro, dott. Ing. Paolo Bracciali, ricevuta dai soli ricorrenti Breccia Giuseppe, Breccia Roberto, Breccia Simo
– nonché, laddove occorrente, di ogni atto e/o provvedimento presupposto, successivo, conseguente e/o comunque connesso, ancorché non ancora noto nel contenuto e negli estremi in quanto lesivo dei diritti ed interessi legittimi dei ricorrenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Piegaro;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2013 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Con il ricorso in epigrafe gli odierni ricorrenti, comproprietari di terreni agricoli siti nel Comune di Piegaro, impugnano sia l’ordinanza di sospensione che l’ ordinanza di rimozione e rimessa in pristino dello stato dei luoghi del 25 luglio 2011 emessa nei loro confronti dal Responsabile dell’Area Tecnica del suddetto Comune, inerente la realizzazione di alcune opere funzionali all’attività agricola in assenza di titoli abilitativi edilizi.
A sostegno dell’impugnativa deducono le seguenti censure così sintetizzabili:
I. Omessa comunicazione avvio del procedimento nei confronti del ricorrente Breccia Claudio, violazione dell’art. 8 della legge 241/90 e dei principi del “giusto procedimento”: l’ordinanza di demolizione impugnata avrebbe dovuto essere preceduta dal necessario contraddittorio procedimentale tra tutti i relativi destinatari ivi compreso il sig. Breccia Claudio che non ha invece ricevuto alcuna informazione;
II. Eccesso di potere per travisamento e/o erronea valutazione degli elementi di fatto e di diritto; violazione e falsa applicazione dell’art. 6 c. 1 lett. d) e e) c. 2 lett. c) D.p.r. n. 380/2001 nonché dell’art. 7 della L.R. Umbria n. 1/2004: l’Amministrazione comunale non avrebbe considerato la strumentalità delle opere asseritamente abusive all’esercizio dell’attività agricola; le opere in questione non produrrebbero nuova volumetria né una rilevante trasformazione o alterazione dei luoghi trattandosi per lo più di opere precarie e rimovibili, in quanto meramente serventi all’esercizio dell’attività agricola; rientrerebbe nell’art. 6 del t.u. edilizia, quale intervento libero, l’attività di sbancamento del terreno; quanto all’abuso edilizio di cui al punto 2, sarebbe escludibile la necessità di un titolo abilitativo, trattandosi di opere pertinenziali secondo l’art. 7 c. 1 lett. d) della L.R. Umbria n. 1/2004;
III. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e motivazione insufficiente; conseguente indeterminatezza e genericità nella descrizione degli abusi edilizi asseritamente riscontrati; irragionevolezza, sviamento: a prescindere dal fatto che la platea di cemento non sarebbe di proprietà dei ricorrenti, mancherebbero i parametri idonei a fornire certezza in merito al periodo temporale di realizzazione delle opere, non essendo sufficiente la verifica del solo colore del cemento o la presenza di terra smossa; il muro in pietra, le recinzioni ed il cancello di accesso avrebbero un impatto urbanistico del tutto trascurabile; quanto in particolare al cancello, la volontà di demolizione espressa dal Comune risponderebbe più che ad esigenze di repressione dell’abusivismo edilizio, all’intenzione di voler indebitamente risolvere una questione civilistica tra i ricorrenti ed i vicini in merito alla pretesa chiusura di una strada vicinale.
Si è costituito il Comune di Piegaro, eccependo preliminarmente l’inesistenza o la nullità del ricorso introduttivo, poiché non notificato al Comune nella persona del legale rappresentante, bensì solamente al Responsabile comunale dell’Area tecnica; senza voler sanare tale nullità, chiede ugualmente il rigetto del gravame, stante l’infondatezza di tutte le censure ex adverso dedotte, in sintesi evidenziando:
– la ricezione anche da parte di Simone Breccia dell’ordinanza di sospensione lavori;
– la natura non precaria di tutte le opere in questione, completamente prive di autorizzazione edilizia e sismica ed insistenti su area sottoposta a vincolo idrogeologico ex R.d.l. 3267/1923 e naturalistico ai sensi dell’art. 12 della L.R. Umbria 27/2000
– l’interesse pubblico al mantenimento dell’uso di una strada vicinale.
Alla camera di consiglio del 21 dicembre 2011, con ordinanza n. 177/2011 è stata parzialmente accolta l’ordinanza cautelare, sotto il profilo del periculum in mora, sospendendo l’efficacia dei provvedimenti impugnati, fatta esclusione per gli interventi di ripristino ivi indicati necessari a consentire l’accesso ed il transito sulle strade vicinali ad uso pubblico.
Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del 20 novembre 2013, nella quale la causa è passata in decisione.
2. Preliminarmente ritiene il Collegio di dover respingere l’eccezione di nullità del ricorso.
Il ricorso risulta notificato presso la sede municipale ma in persona del Responsabile dell’area tecnica anziché del legale rappresentante, vale a dire del Sindaco.
Ritiene il Collegio trattasi di nullità sanabile e concretamente sanata mediante la costituzione in giudizio dell’Amministrazione convenuta, che pur avendo eccepito l’inesistenza e/o la nullità del ricorso, si è difesa anche nel merito.
Infatti, l’inesistenza giuridica della notificazione sussiste non solo quando questa manchi del tutto, ma anche quando sia effettuata in modo assolutamente non previsto dal codice di rito e cioè in modo tale da non consentirne l’assunzione nell’atto tipico di notificazione delineato dalla legge, allorquando – per esempio – sia fatta in un luogo diverso da quello previsto dalla legge e che non presenti alcun riferimento o attinenza al destinatario della notificazione stessa; si ricade invece nella diversa ipotesi di nullità della notificazione (sanabile con la costituzione in giudizio del convenuto o attraverso la sua rinnovazione eseguita spontaneamente o in esecuzione dell’ordine del giudice), quando, pur eseguita mediante consegna a persona o in un luogo diverso da quello stabilito dalla legge, sia comunque ravvisabile un collegamento tra il luogo o la persona cui è stata fatta la consegna dell’atto ed il destinatario della notifica stessa (Consiglio di Stato sez. V, 13 settembre 2013, n. 4530; T.A.R. Liguria sez. II 9 settembre 2013, n.1164; T.A.R. Umbria 30 agosto 2013, n. 464).
D’altronde, l’art. 44 comma 3 cod. proc. amm., recependo un principio già affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 97 del 26 giugno 1967, ha stabilito che “ la costituzione degli intimati sana la nullità della notificazione del ricorso” .
Nella fattispecie per cui è causa, la notificazione del ricorso al funzionario comunale Responsabile dell’Area tecnica presso la sede municipale, denota un evidente collegamento tra il luogo o la persona cui è stata fatta la consegna dell’atto ed il destinatario della notifica stessa, ragion per cui la nullità deve dirsi sanata per “conseguimento dello scopo”.
3. Venendo al merito, il ricorso va in parte respinto ed in parte accolto.
4. E’materia del contendere la legittimità dell’ordinanza di demolizione avente ad oggetto varie opere di proprietà dei ricorrenti, insistenti su area agricola sottoposta a vincolo idrogeologico (ex R.d.l. 3267/1923) e naturalistico (artt. 12 della L.R. Umbria 27/2000 e 36 classe 4° del P.T.C.P.) così identificate: platea di cemento di circa 20 cm. di spessore di 4,6 x 23,5 metri, marciapiede in cemento e scalinata di accesso, muro in pietra di altezza media di 1 metro, larghezza 0,6 metri e lunghezza di circa 50 metri, recinzioni in pali di legno e rete metallica, cancello in ferro e colonne posto a chisura di accesso a strada vicinale ad uso pubblico.
E’ pacifico che le opere in questione risultano edificate in totale assenza di titolo abilitativo.
5. Diversamente da quanto prospettato dalla difesa degli odierni istanti, tutte le opere oggetto delle impugnate ordinanze (fatta eccezione come si dirà per le recinzioni) presentano caratteristiche tali da comportare una sostanziale alterazione dello stato dei luoghi ed un evidente impatto urbanistico, su area per giunta, come detto, sottoposta sia a vincolo naturalistico che idrogeologico.
Infatti, secondo costante giurisprudenza tutte le opere in questione – fatta eccezione per la recinzioni senza opere murarie – comportano per tipologia dimensioni e caratteristiche costruttive, una significativa alterazione del territorio tale da richiedere il previo rilascio di permesso a costruire (per le platee di cemento vedi T.A.R. Toscana Firenze, sez. III, 11 giugno 2010, n. 1826; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 30 aprile 1996, n. 391; T.A.R. Umbria 5 luglio 2013, n.364; per i marciapiedi in cemento vedi T.A.R. Emilia-Romagna Bologna sez. II, 25 febbraio 2010, n. 1615; per i muri di recinzione T.A.R. Puglia – Lecce sez. III, 25 settembre 2013, n. 2017).
6. Non merita dunque condivisione la prospettazione dei ricorrenti sulla asserita precarietà né sulla pretesa natura pertinenziale di alcune delle opere in questione (ai sensi dell’art. 7 c. 1 lett d) della L.R. Umbria n. 1/2004), in relazione al restrittivo significato della nozione di pertinenza comunemente inteso in materia edilizia (ex multis T.A.R. Campania Napoli sez. IV 18 settembre 2013, n. 4347; Consiglio di Stato sez. V, 11 giugno 2006, n.3221) essendone comunque esclusi i manufatti, quali quelli per cui è causa, idonei ad alterare in modo significativo l’assetto del territorio.
7. Priva di pregio risulta altresì la doglianza volta alla mancata considerazione della natura strumentale delle opere de quibus all’attività agricola esercitata dai ricorrenti, poiché tale rapporto non elide di per sè la necessità del preventivo titolo abilitativo.
8. Parimenti infondate sono le censura di eccesso di potere per difetto di istruttoria, di motivazione, e sviamento.
Anche a voler ammettere l’ammissibilità di tali doglianze a fronte della contestazione dell’esercizio di un potere interamente vincolato quale quello in questione (in senso negativo T.A.R. Umbria 2 novembre 2011, n.354) le ordinanze impugnate contengono infatti una esauriente descrizione delle opere contestate e dello stato dei luoghi, come integrata per relationem dal rapporto degli agenti del Corpo Forestale dello Stato ed allegata documentazione fotografica.
Quanto all’asserito sviamento, l’impedimento alla libera fruizione di una strada vicinale ad uso pubblico ben può costituire elemento ostativo al rilascio di un assenso alla realizzazione sulla pertinente sede di opere edilizie (Consiglio di Stato sez. V, 6 giugno 2002, n. 3173) allorquando le opere realizzate comportino un significativo ostacolo all’esercizio del passaggio.
9. Alla luce delle suesposte considerazioni tutte le doglianze di cui al II e III motivo di gravame risultano prive di pregio.
10. Non merita condivisione neppure la censura di violazione, sotto il profilo formale/procedimentale della omessa comunicazione ai sensi dell’art. 7 della legge 241/90 nei confronti del ricorrente Breccia Claudio; a prescindere dalla circostanza fattuale per cui dalla documentazione depositata in giudizio risulta da lui sottoscritta l’ordinanza di sospensione dei lavori, che per giurisprudenza pacifica assume valenza anche partecipativa (ex multis T.A.R. Liguria 28 gennaio 2011, n.169), deve richiamarsi il consolidato indirizzo giurisprudenziale, in base al quale i provvedimenti di esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi, costituiscono atti vincolati, per la cui adozione non è necessario l’invio di comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell’atto (cfr., ex multis, Consiglio di Stato sez. IV, 18 settembre 2012, n. 4945; id., sez. V 6 giugno 2012, n. 3337; id., sez. IV, 10 agosto 2011, n. 4764). Ciò, tanto più alla luce dell’art. 21-octies, comma 2, della L. n. 241/1990, dal quale si desume che il provvedimento impugnato, avente natura vincolata, non è annullabile per vizi procedimentali (tra cui rientra indubbiamente l’omessa comunicazione di avvio del procedimento) quando – come nel caso di specie, – risulti la “correttezza sostanziale dello stesso” (cfr., con specifico riferimento all’ordine di demolizione, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 10 maggio 2010, n. 10470).
11. E’ invece fondata e va condivisa la censura di cui al III motivo quanto alla demolizione della recinzione senza opere murarie, parimenti oggetto dell’impugnata ordinanza.
Come ribadito di recente anche dalla giurisprudenza dell’adito Tribunale, la recinzione in legno o in rete metallica di un terreno non richiede alcuna concessione o autorizzazione edilizia in quanto costituisce non già una trasformazione urbanistica, non comportando una trasformazione morfologica del territorio, ma estrinsecazione lecita dello “ius excludendi alios” immanente al diritto di proprietà; non sono pertanto necessari titoli formali per l’installazione di una recinzione in pali e rete metallica, senza cordolo in cemento, di una superficie (ex multis T.A.R. Emilia Romagna – Bologna sez. II 26 gennaio 2007, n. 82; T.A.R. Lombardia Brescia sez I 4 febbraio 2013, n.118; T.A.R. Liguria sez I 8 novembre 2012, n.1393; T.A.R. Umbria 13 maggio 2013, n.293; Consiglio di Stato sez. V, 9 aprile 2013, n.1922).
12. Per i suesposti motivi il ricorso va in parte respinto ed in parte accolto limitatamente alla parte dell’impugnata ordinanza che riguarda le recinzioni senza opere murarie, con annullamento in parte qua.
Sussistono giusti motivi ai sensi degli artt.26 cod. proc. amm. e 92 c.p.c. per disporre la compensazione delle spese di lite, attesa la reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge ed in parte lo accoglie e per l’effetto, annulla parzialmente le ordinanze impugnate, come da motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2013 con l’intervento dei magistrati:
Cesare Lamberti, Presidente
Stefano Fantini, Consigliere
Paolo Amovilli, Primo Referendario, Estensore

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