M. Nicolosi Pres. – P. De Bernardinis Est.
Comune di S. Giovanni Valdarno (Avv.ti V. Chierroni e G. Mattioli) contro la Regione Toscana (Avv. V. Console) ed il Comune di Arezzo (Avv.ti R. Ricciarini e S. Pasquini), il Comune di Terranuova Bracciolini (Avv. L. Capecchi), il Comune di Castiglion Fibocchi (Avv. L. Capecchi), il Commissario nominato con D.P.R.G.T. n. 156 del 14 ottobre 2008 per la costituzione della Comunità di Ambito Toscana Sud ed altri (non costituiti)

in tema di costituzione di consorzi per gestione integrata dei rifiuti ed impugnazione dei relativi atti da parte di alcuni Comuni dissenzienti; sulla c.d. “indennità di disagio ambientale”

1. Giustizia amministrativa – Diffida ad adempiere e nomina del Commissario ad acta ai fini del recepimento della convenzione costitutiva del consorzio denominato “Comunità di Ambito Toscana Sud” – Sono atti presupposti immediatamente lesivi da impugnare nel termine decadenziale

2. Giustizia amministrativa – Verbale della conferenza dei comuni per la costituzione di consorzi per la gestione integrata dei rifiuti – È atto immediatamente lesivo da impugnare nel termine decadenziale

3. Ambiente – C.d. “indennità di disagio ambientale” – Natura e presupposto normativo

1. Gli atti regionali con cui è stata avviata e poi conclusa la procedura di diffida ad adempiere e nomina del Commissario ad acta ai fini del recepimento della convenzione costitutiva del consorzio denominato “Comunità di Ambito Toscana Sud”, nonché del relativo statuto, sono atti presupposti immediatamente lesivi con la conseguenza che la loro mancata tempestiva impugnazione implica l’inammissibilità dell’impugnazione degli altri atti, aventi natura meramente consequenziale, per i vizi derivati dagli atti presupposti rimasti inoppugnati

2. Il verbale della conferenza dei comuni (finalizzata alla predisposizione dello statuto dei costituendi consorzi denominati “Comunità di Ambito”, destinati a subentrare agli A.T.O. nel servizio di gestione integrata dei rifiuti) con cui è stato approvato, ex art. 25, comma 2, L.R. Toscana n. 61/2007, la bozza di statuto e convenzione, è atto immediatamente lesivo degli interessi del Comune che non vi voglia sottostare, perché dissenziente da tutte o alcune delle relative clausole e pertanto va impugnato nel termine decadenziale

3. La c.d. indennità di disagio ambientale ha un vincolo di scopo, essendo rivolta a coprire le spese per le opere e gli interventi di mitigazione del predetto disagio. Avendo, dunque, il beneficio economico in questione la finalità di garantire la copertura delle spese per le opere di mitigazione delle situazioni di disagio connesse al servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, il beneficio stesso risulta compreso nelle previsioni dell’art. 238 del d.lgs. n. 152/06.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

1) sul ricorso, con motivi aggiunti, numero di registro generale 1862 del 2008, proposto dal


Comune di S. Giovanni Valdarno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Vittorio Chierroni e Gabriella Mattioli e con domicilio eletto presso lo studio legale Lessona, in Firenze, via dei Rondinelli n. 2

Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Vanna Console e con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale, in Firenze, piazza dell’Unità Italiana n. 1
Comune di Arezzo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Roberta Ricciarini e Stefano Pasquini, per legge domiciliato presso la Segreteria del T.A.R., in Firenze, via Ricasoli n. 40

Comune di Terranuova Bracciolini, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Luca Capecchi e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Firenze, via Cavour n. 64
Comune di Castiglion Fibocchi, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Luca Capecchi e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Firenze, via Cavour n. 64
Commissario nominato con D.P.R.G.T. n. 156 del 14 ottobre 2008 per la costituzione della Comunità di Ambito Toscana Sud

Comune di Grosseto

Comune di Manciano

Comune di Civitella Paganico

Comune di Poggibonsi

Comune di Asciano

Comune di Sinalunga

Comune di Abbadia S. Salvatore



2) sul ricorso numero di registro generale 2336 del 2008, proposto dal

Comune di S. Giovanni Valdarno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso come nel precedente ricorso

Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa come nel precedente ricorso
Comune di Arezzo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso come nel precedente ricorso
Comune di Terranuova Bracciolini, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso come nel precedente ricorso
Commissario nominato con D.P.R.G.T. n. 156 del 14 ottobre 2008 per la costituzione della Comunità di Ambito Toscana Sud
Comune di Castiglion Fibocchi
Comune di Grosseto
Comune di Manciano
Comune di Civitella Paganico
Comune di Poggibonsi
Comune di Asciano
Comune di Sinalunga
Comune di Abbadia S. Salvatore

a) con il ricorso originario depositato il 18 novembre 2008:

per l’annullamento,

– della deliberazione della Giunta Regionale della Toscana n. 535 del 14 luglio 2008, avente ad oggetto “Costituzione delle Comunità d’ambito – Diffida”, nella parte in cui stabilisce che, con decreto del Presidente della Giunta regionale, si provvederà ad invitare anche i “Comuni delle Province di Arezzo, Grosseto e Siena” a provvedere alla costituzione della Comunità di Ambito ATO Toscana Sud “in tempo utile affinché ciascuna Comunità di ambito nomini il presidente e il consiglio di amministrazione entro e non oltre la data del 30 settembre”, ed a “invitare i Comuni che non vi abbiano provveduto a comunicare l’avvenuta approvazione della convenzione e dello statuto della Comunità di ambito, conforme allo statuto predisposto dalla conferenza di cui all’art. 25, comma 2 della Legge regionale n. 61 del 2007” nonché, infine, ad invitare anche il Comune di Arezzo a “comunicare copia dell’atto costitutivo della Comunità di ambito, sottoscritto da tutti i Comuni facenti parte della Comunità”;

– del decreto del Presidente della Giunta Regionale della Toscana n. 99 del 17 luglio 2008, avente ad oggetto “Diffida ai Comuni delle Province di Arezzo, Grosseto e Siena, a norma dell’art. 30, comma 5, della L.R. n. 61 del 2007, per la costituzione e pe
– della deliberazione della Giunta Regionale della Toscana n. 793 del 13 ottobre 2008, con la quale si dispone che “si proceda, per le motivazioni in premessa, alla nomina di un commissario a norma dell’art. 30, comma 4, della legge regionale 22 novembre
– del decreto del Presidente della Regione Toscana n. 156 del 14 ottobre 2008, avente ad oggetto la “nomina del commissario per la costituzione della Comunità Toscana Sud”;

– di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali ed in particolare:

– della comunicazione del Sindaco di Arezzo prot. n. 114.850/A.14.11 del 26 settembre 2008 ;

– della comunicazione del Sindaco di Arezzo P.G. n. 127.205/A 14.11/2008 del 24 ottobre 2008;

– della comunicazione del Commissario per la costituzione della Comunità d’ambito Toscana Sud P.G. n. 132.1297/A.14.11/2008 del 5 novembre 2008, con la quale viene confermata per il giorno 20 novembre 2008, alle ore 10, presso il Comune di Arezzo la convo


b) con i motivi aggiunti, depositati in pari data:

per l’annullamento,

– della nota del Comune di Arezzo prot. n. 133.419-A.14.13/2003 del 6 novembre 2008, recante trasmissione dell’atto del Commissario ad acta n. 2 del 5 novembre 2008;

– dell’allegato atto del Sindaco di Arezzo in veste di Commissario ad acta, n. 2 del 5 novembre 2008, avente ad oggetto “esercizio dei poteri sostitutivi previsti dall’art. 30 della L.R. Toscana n. 61/2007 nei confronti del Comune di San Giovanni Valdarno
– di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali

2) quanto al ricorso n. 2336 del 2008:

per l’annullamento

– della convenzione costitutiva del Consorzio denominato “Comunità di ambito Toscana Sud” sottoscritta nell’assemblea del 20 novembre 2008 tra i Comuni delle Province di Arezzo, Siena e Grosseto;

– dello statuto ex art. 23, comma 3, della l.r. n. 25/1998, allegato alla predetta convenzione;

– di tutti gli atti alla stessa presupposti, connessi e consequenziali, ed in particolare del verbale dell’assemblea del 20 novembre 2008.

Visto il ricorso originario n. 1862/2008, con i relativi allegati;

Visti i motivi aggiunti sul predetto ricorso, depositati in pari data (18 novembre 2008);

Visti l’istanza di misure cautelari provvisorie, inaudita altera parte, ed il decreto presidenziale n. 1072/2008 del 19 novembre 2008, con cui la suddetta istanza è stata respinta;

Viste le domande di sospensione degli atti impugnati sia con il ricorso originario che con i motivi aggiunti e preso atto del loro rinvio al merito;

Visto il ricorso n. 2336/2008, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Toscana, del Comune di Arezzo, del Comune di Terranuova Bracciolini e del Comune di Castiglion Fibocchi (quest’ultimo, solo nel giudizio n. 1862/2008);

Viste le memorie ed i documenti depositati dalle parti a sostegno delle rispettive tesi e difese;

Vista l’istanza di trattazione congiunta dei ricorsi, depositata dal Comune ricorrente in data 29 gennaio 2009;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore, nell’udienza pubblica del 19 marzo 2009, il dr. Pietro De Berardinis;

Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Il Comune di S. Giovanni Valdarno espone di far parte, ai sensi dell’art. 24 della l.r. n. 25/1998, dell’A.T.O. (Ambito Territoriale Ottimale) Toscana Sud, costituito da tutti i Comuni compresi nelle Provincie di Arezzo, Siena e Grosseto.

La l.r. n. 61/2007 ha previsto all’art. 24 che i Comuni compresi negli A.T.O. costituissero consorzi obbligatori, denominato “Autorità o Comunità di ambito”, per la gestione integrata dei rifiuti solidi urbani. A tal fine, la Regione Toscana approvava, con deliberazione della Giunta Regionale n. 1001 del 27 dicembre 2007, lo statuto “tipo” delle Comunità di ambito.

Iniziavano, quindi, le procedure per la costituzione della Comunità di Ambito “Toscana Sud”, fra i Comuni già facenti parte dell’A.T.O. Toscana Sud, sotto l’impulso e la direzione del Sindaco di Arezzo, in qualità di legale rappresentante del Comune con il maggior numero di abitanti tra quelli facenti parte del predetto A.T.O. Toscana Sud. Nel corso dell’istruttoria effettuata a tal proposito, il Comune di S. Giovanni Valdarno, ricevute le bozza dello statuto e della convenzione costitutiva della Comunità di ambito, trasmetteva le proprie osservazioni critiche in merito alla bozza dello statuto, evidenziando di non condividere i criteri ivi fissati per la determinazione delle quote di partecipazione di ciascun Comune alla Comunità, perché destinate a privilegiare eccessivamente i Comuni sede di impianti di smaltimento dei rifiuti. Il Comune esponente contestava, altresì, la previsione di una cd. “indennità di disagio ambientale”, attribuibile ai Comuni sede dei predetti impianti.

Nella seduta del 12 maggio 2008 la Conferenza dei Comuni interessati approvava il testo dello statuto e quello della convenzione della costituenda Comunità di ambito, senza tuttavia recepire le osservazioni critiche presentate dal Comune esponente (e ribadite in tale occasione dal Sindaco del Comune, che partecipava al dibattito, ma non alla votazione). Lo statuto e la convenzione deliberati venivano inviati ai Comuni per la relativa approvazione, ma con deliberazione del 19 giugno 2008, n. 16, il Consiglio Comunale di S. Giovanni Valdarno decideva espressamente di non approvare né il suddetto statuto, né la convenzione.

Con deliberazione n. 535 del 14 luglio 2008 la Giunta Regionale Toscana demandava ad un decreto del Presidente della Regione l’invito ai Comuni interessati a provvedere alla costituzione delle Comunità di ambito (tra cui quella “Toscana Sud”), stabilendo anche la procedura da seguire in caso di inottemperanza al suddetto invito, mediante nomina di un Commissario fornito di poteri sostitutivi. Seguiva il decreto del Presidente della Regione Toscana n. 99 del 17 luglio 2008, recante l’invito ai Comuni interessati a costituire la Comunità di Ambito Toscana Sud, con assegnazione del termine del 30 settembre 2008 per provvedere alla relativa costituzione.

Il Comune di S. Giovanni Valdarno ed altri Comuni dell’area interessata non procedevano agli adempimenti necessari a siffatta costituzione.

Pertanto, a seguito di deliberazione della Giunta Regionale della Toscana n. 793 del 13 ottobre 2008 e di decreto del Presidente della Regione Toscana n. 156 del 14 ottobre 2008, il Sindaco di Arezzo veniva designato quale Commissario incaricato di approvare la convenzione costitutiva e lo statuto del consorzio denominato Comunità di Ambito Toscana Sud in sostituzione degli organi ordinari dei Comuni che non li avevano approvati o li avevano approvati in difformità.

Con atto n. 2 del 5 novembre 2008 (classifica: A.14.11/2008), il Sindaco di Arezzo – Commissario ad acta provvedeva ad esercitare i poteri sostitutivi nei confronti del Comune esponente ed a tal fine approvava la convenzione costitutiva e lo statuto del consorzio denominato Comunità di Ambito Toscana Sud.

Avverso le deliberazioni della Giunta Regionale n. 535 del 14 luglio 2008 e n. 793 del 13 ottobre 2008, nonché avverso i decreti del Presidente della Regione n. 99 del 17 luglio 2008 e n. 156 del 14 ottobre 2008, è insorto il Comune esponente, impugnandoli con il ricorso in epigrafe, rubricato al n. 1862/2008 del Registro Generale. A sostegno del gravame, contenente domanda di annullamento previa sospensione, nonché previa adozione di misure cautelari provvisorie inaudita altera parte, il Comune ha dedotto le seguenti censure:

– violazione e falsa applicazione degli artt. 200 e 201 del d.lgs. n. 152/2006, degli artt. 30 e 31 del d.lgs. n. 267/2000, degli artt. 24 e 25 della l.r. n. 61/2007, nonché della deliberazione della Giunta Regionale della Toscana n. 1001 del 27 dicembre
– violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 25 della l.r. n. 61/2007, della deliberazione della Giunta Regionale n. 1001 del 27 dicembre 2007, dell’art. 23, comma 7, della l.r. n. 25/1998, degli artt. 1, 2 e 3 della l. n. 241/1990 ed eccesso di pot
– violazione e falsa applicazione dell’art. 23 Cost., dell’art. 238 del d.lgs. n. 152/2006, degli artt. 24 e 25 della l.r. n. 61/2007, della deliberazione della Giunta Regionale n. 1001 del 27 dicembre 2007, degli artt. 1, 2 e 3 della l. n. 241/1990 ed ec
– violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 25 della l.r. n. 61/2007, della deliberazione della Giunta Regionale n. 1001 del 27 dicembre 2007, degli artt. 1, 2 e 3 della l. n. 241/1990 ed eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto dei p
– violazione e falsa applicazione dell’art. 30 della l.r. n. 61/2007, nonché degli artt. 5 e 7 della l.r. n. 53/2001, giacché l’atto di nomina del Commissario non conterrebbe alcuna indicazione né sulla durata del mandato commissariale e sulle indennità e
– violazione e falsa applicazione dell’art. 30 della l.r. n. 61/2007, nonché degli artt. 5 e 7 della l.r. n. 53/2001 e degli artt. 1, 2 e 3 della l. n. 241/1990, perché la nomina quale Commissario del Sindaco di Arezzo sarebbe illegittima sotto due profil
Con ricorso per motivi aggiunti depositato – al pari di quello originario – il 18 novembre 2008, il Comune esponente ha impugnato il provvedimento del Sindaco di Arezzo – Commissario ad acta, n. 2 del 5 novembre 2008, con cui, come già visto, il Commissario ha approvato lo schema della convenzione costitutiva e lo statuto della Comunità di Ambito Toscana Sud, in sostituzione dello stesso Comune esponente, rimasto inerte. Con i motivi aggiunti, proposti anche avverso la nota di accompagnamento del suddetto provvedimento commissariale, il Comune di S. Giovanni Valdarno ha chiesto l’annullamento, previa sospensione nonché previe misure cautelari provvisorie, degli atti impugnati.

A supporto del gravame, ha dedotto le medesime censure già formulate con i primi tre motivi del ricorso originario, aggiungendovi la doglianza di illegittimità derivata e quelle di violazione e falsa applicazione degli artt. 30, della l.r. n. 61/2007, 5 e 7 della l.r. n. 53/2001 e 1, 2 e 3 della l. n. 241/1990, nonché di eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di motivazione, in quanto il Commissario non avrebbe preventivamente verificato l’eventuale intervenuto adempimento degli obblighi, da parte del Comune ricorrente, nelle more del procedimento.

Con decreto presidenziale n. 1072/2008 del 19 novembre 2008 è stata respinta l’istanza di misure cautelari provvisorie inaudita altera parte.

Si sono costituiti in giudizio la Regione Toscana ed i Comuni di Arezzo, Terranuova Bracciolini e Castiglion Fibocchi, depositando memorie con cui hanno eccepito in via preliminare la decadenza e la tardività del gravame, nonché nel merito la sua infondatezza.

Nella Camera di consiglio del 26 novembre 2008 è stata disposta la riunione al merito dell’istanza cautelare.

Nel frattempo, il 20 novembre 2008 era stata sottoscritta la convenzione costitutiva del consorzio denominato Comunità di Ambito Toscana Sud.

Col ricorso in epigrafe, rubricato al n. 2336/2008 del Registro Generale, il Comune di S. Giovanni Valdarno ha impugnato la suddetta convenzione, chiedendone l’annullamento (unitamente agli atti presupposti, tra cui i verbali dell’assemblea tenutasi appunto il 20 novembre 2008).

A sostegno del gravame, oltre al vizio di illegittimità derivata dagli atti impugnati nel giudizio R.G. n. 1862/2008, ha ripresentato le stesse censure già oggetto dei primi tre motivi del ricorso originario proposto in tale giudizio (necessità del consenso dei singoli Comuni alle parti dello statuto difformi dallo “statuto tipo” approvato dalla Regione; contestazione dei criteri di individuazione delle quote di partecipazione al consorzio, da assegnare ai singoli Comuni; illegittimità della previsione della cd. indennità di disagio ambientale).

Si sono costituiti in giudizio la Regione Toscana ed i Comuni di Arezzo e Terranuova Bracciolini, reiterando le eccezioni preliminari di decadenza e tardività del gravame già sollevate nel giudizio R.G. n. 1862/2008, nonché, nel merito, deducendo l’infondatezza del gravame.

Con nota depositata il 29 gennaio 2009, il Comune ricorrente ha chiesto la trattazione congiunta dei ricorsi epigrafati.

All’udienza del 19 marzo 2009 i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso rubricato al n. 1862/2008 del Registro Generale, il Comune di S. Giovanni Valdarno impugna gli atti del procedimento rivolto al commissariamento del medesimo Comune ai fini del recepimento della convenzione costitutiva del consorzio denominato “Comunità di Ambito Toscana Sud”, nonché del relativo statuto. Con i motivi aggiunti impugna, inoltre, l’atto commissariale di approvazione della suddetta convenzione costitutiva e relativo statuto.

Con successivo ricorso, rubricato al n. 2336/2008 del Registro Generale, il Comune impugna, poi, la stessa convenzione costitutiva del consorzio de quo, sottoscritta nell’assemblea del 20 novembre 2008, nonché il verbale di detta assemblea.

In via preliminare, il Collegio ritiene di dover disporre la riunione dei ricorsi ora menzionati, attesa la connessione soggettiva ed oggettiva esistente tra gli stessi.

Sempre in via preliminare, il Collegio ritiene di dover scrutinare le molteplici eccezioni processuali di irricevibilità e di inammissibilità, formulate dalle Amministrazioni resistenti nel giudizio R.G. n. 1862/2008 e riproposte in quello R.G. n. 2336/2008.

Nello specifico, viene eccepita la tardività dell’impugnazione della deliberazione della Giunta Regionale n. 535 del 14 luglio 2008 e del decreto del Presidente della Regione n. 99 del 17 luglio 2008, quali atti immediatamente lesivi, conosciuti dal Comune ricorrente sin dalla notificazione degli stessi, con raccomandata del 17 luglio 2008, ricevuta dal Comune di S. Giovanni Valdarno il successivo 25 luglio 2008. Considerata la mancata tempestiva impugnazione di tali atti presupposti immediatamente lesivi, sarebbe inoltre inammissibile l’impugnazione degli altri atti gravati, quali atti meramente consequenziali rispetto ai primi: si tratterebbe, infatti, di atti la cui emanazione era dovuta in caso di inadempimento perdurante alla data del 30 settembre 2008 (come in effetti si è verificato), come si evincerebbe dall’art. 30, comma 1, della l.r. n. 61/2007. In base a quest’ultimo, infatti, la pura e semplice scadenza dei termini per adempiere legittimerebbe l’esercizio dei poteri sostitutivi.

Peraltro, il ricorso sarebbe affetto da un ulteriore ed autonomo profilo di inammissibilità, in forza della mancata impugnazione del verbale della Conferenza dei Comuni del 12 maggio 2005, con cui la predetta Conferenza ha approvato la bozza di statuto e di convenzione costitutiva del consorzio ex art. 31 del d.lgs. n. 267/2000, denominato “Comunità di Ambito Toscana Sud”. Si tratterebbe infatti di un atto che, ancorché da sottoporre all’approvazione di un altro Ente od organo, avrebbe concluso una fase del procedimento con rilevanza esterna e che, perciò, sarebbe immediatamente lesivo e, in quanto tale, avrebbe dovuto essere immediatamente impugnato, dovendosene escludere una natura meramente endoprocedimentale, quantomeno nei confronti dei soggetti che hanno preso parte alla suddetta Conferenza del 12 maggio 2005. Del resto, la conoscenza, da parte del Comune ricorrente, del testo dello statuto censurato, emergerebbe sia dalla partecipazione del Sindaco di S. Giovanni Valdarno alla Conferenza de qua, sia dal fatto che lo statuto è allegato alla deliberazione del Consiglio Comunale di S. Giovanni Valdarno del 19 giugno 2008, in cui è stato deciso di non approvarlo.

Per le doglianze formulate avverso le previsioni concernenti la cd. indennità di disagio ambientale sussisterebbe, poi, un ulteriore e distinto motivo di inammissibilità, essendo detta indennità prevista già dal par. 5.3.1 del “Piano Straordinario area vasta A.T.O. 7, A.T.O. 8 e A.T.O. 9” approvato dai Comuni facenti parte dell’A.T.O. Toscana Sud il 9 aprile 2008 e quindi ben conosciuto dal Comune ricorrente, che, tuttavia, non l’ha impugnato. A nulla varrebbe, in contrario, che il predetto Comune abbia espresso voto contrario all’approvazione del Piano de quo, non avendolo poi impugnato nella parte in cui ha previsto l’indennità di disagio ambientale. Pertanto, anche qualora l’impugnazione delle clausole dello statuto consortile che ripropongono l’indennità in parola venisse accolta, alcun beneficio ne discenderebbe per il Comune ricorrente, restando inalterata la previsione dell’indennità stessa contenuta nel Piano Straordinario e relativi atti attuativi.

Le suddette eccezioni debbono essere condivise, nei termini di seguito enunciati.

Innanzitutto, va condivisa l’eccezione di tardività dell’impugnazione degli atti regionali con cui è stata avviata e poi conclusa la procedura di diffida ad adempiere e nomina del Commissario ad acta (la deliberazione della Giunta Regionale n. 535 del 14 luglio 2008 ed il decreto del Presidente della Regione n. 99 del 17 luglio 2008): con il corollario che, essendo atti presupposti immediatamente lesivi, la loro mancata tempestiva impugnazione implica l’inammissibilità dell’impugnazione degli altri atti, aventi natura meramente consequenziale, per i vizi derivati dagli atti presupposti rimasti inoppugnati (T.A.R. Liguria, Sez. II, 6 febbraio 2006, n. 94; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 20 febbraio 2008, n. 354; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 23 giugno 2003, n. 1009).

Ed invero, nel caso di specie dalla documentazione versata in atti si ricava che la raccomandata del 17 luglio 2008, con cui sono stati resi noti al Comune ricorrente gli atti regionali più sopra indicati (in particolare, il decreto del Presidente della Regione n. 99 del 17 luglio 2008), è stata ricevuta in data 25 luglio 2008: in proposito, infatti, la Filiale di Arezzo di Poste Italiane ha attestato che detta raccomandata “è stata consegnata allo sportello del centro postale di San Giovanni Valdarno in data 25 luglio 2008 all’incaricato addetto al ritiro della corrispondenza del Comune di San Giovanni Valdarno, che ha presso di noi una casella postale aperta” (cfr. all.ti 5 e 9 della difesa della Regione Toscana ed all. 1 della difesa dei Comuni di Terranuova Bracciolini e Castiglion Fibocchi). Se ne desume che il termine di impugnazione degli atti della procedura di diffida ad adempiere e nomina del Commissario – considerato il periodo di sospensione dei termini ex l. n. 742/1969 – scadeva in data 8 novembre 2008. Il ricorso originario n. 1862/2008, invece, è stato notificato il 10 novembre 2008 e, perciò, tardivamente. Ciò è del resto ammesso dal medesimo Comune ricorrente che, nella memoria finale, menziona un disguido dei propri Uffici, i quali hanno erroneamente considerato la data di assunzione della raccomandata di cui si discute al protocollo comunale (avvenuta il giorno successivo), trascurando che tale data non coincideva con quella del ritiro della raccomandata stessa presso l’Ufficio postale.

Da quanto sinora detto si desume, quindi, l’irricevibilità del ricorso originario R.G. n. 1862/2008.

Con riferimento, invece, al ricorso per motivi aggiunti, avente ad oggetto l’atto commissariale di esercizio dei poteri sostitutivi, esso risulta inammissibile nella parte in cui sono dedotti vizi derivati dagli atti presupposti tardivamente impugnati (e così per la doglianza di illegittimità derivata). Per quanto riguarda, invece, i vizi autonomi sollevati a carico del succitato atto commissariale (che, in gran parte, riproducono le censure avverso lo statuto consortile formulate con il ricorso originario), va accolta la distinta ed ulteriore eccezione di inammissibilità di questi per mancata impugnazione del verbale della Conferenza dei Comuni del 12 maggio 2008. Come già ricordato, infatti, in tale Conferenza – il cui verbale richiama l’art. 14-ter della l. n. 241/1990 – i Comuni delle Province di Arezzo, Siena e Grosseto hanno approvato il testo dello statuto e della convenzione costitutiva della “Comunità di Ambito Toscana Sud”.

Al riguardo, si osserva che siffatta Conferenza è stata tenuta ai sensi dell’art. 25, comma 2, della l.r. n. 61/2007, e che, quindi, essa risultava finalizzata alla predisposizione dello statuto dei costituendi consorzi denominati “Comunità di Ambito”, destinati, ai sensi del precedente art. 24, a subentrare agli A.T.O. nel servizio di gestione integrata dei rifiuti: è vero, pertanto, che successivamente alla predisposizione dello statuto, l’art. 25, comma 2, cit., prevede l’approvazione di questo da parte dei Comuni ricompresi nel consorzio. Nondimeno, dal combinato disposto degli artt. 24 e 30 della l.r. n. 61/2007 si desume che la suddetta approvazione rappresenta per i Comuni un atto necessitato ed obbligatorio, il cui inadempimento fa scattare, trattandosi di consorzio obbligatorio, l’esercizio, da parte della Regione, dei poteri sostitutivi regolati dal citato art. 30. Quest’ultimo, infatti, stabilisce che, decorso inutilmente il termine di centottanta giorni previsto dall’art. 24, comma 1, cit., per la costituzione delle “Comunità di Ambito”, il Presidente della Regione, previa deliberazione della Giunta, nomina un Commissario che provvede, in luogo degli organi ordinari dei Comuni rimasti inerti, ad una serie di attività e funzioni, tra cui l’approvazione di convenzione e statuto (art. 24, comma 1, lett. a), cit.) e la sottoscrizione dell’atto costitutivo della Comunità di Ambito (art. 24, comma 1, lett. b), cit.). Deve, perciò, condividersi la tesi delle Amministrazioni resistenti, in base alla quale la Conferenza del 12 maggio 2008 ha avuto natura di atto immediatamente lesivo degli interessi del Comune ricorrente, poiché è in detta occasione che sono state definitivamente stabilite le clausole statutarie di cui il Comune stesso si lamenta. A nulla rileva che fosse prevista una fase successiva di approvazione di statuto e convenzione da parte dei Comuni interessati, perché dagli artt. 24 e 30 della l.r. n. 61/2007 emerge con chiarezza che in tale fase i Comuni non avevano alcun potere di sindacare il contenuto dello statuto, ormai definitivamente fissato e cristallizzato nel testo approvato dalla Conferenza summenzionata. Ed infatti, come si è visto – e come si è verificato per il Comune di S. Giovanni Valdarno – la mancata approvazione dello statuto, per disaccordo circa il tenore di alcune clausole dello stesso, ha comportato l’automatico instaurarsi del procedimento di diffida e nomina del Commissario per l’esercizio dei poteri sostitutivi.

Alla stregua di quanto si è detto, deve dunque concludersi che il Comune ricorrente avrebbe dovuto impugnare nei termini il verbale della Conferenza del 12 maggio 2008, quale atto immediatamente lesivo degli interessi del ricorrente medesimo. Da un lato, infatti, il procedimento di cui all’art. 25, comma 2, della l.r. n. 61/2007, a differenza dell’art. 14-ter, comma 6-bis, della l. n. 241/1990, non prevede alcuna determinazione finale dell’Amministrazione procedente che, in esito ai lavori della conferenza, faccia proprie motivatamente le conclusioni cui la conferenza stessa è pervenuta. Nello schema della l.r. n. 61/2007, invece, è direttamente il testo emergente dalla conferenza a costituire l’atto lesivo delle posizioni soggettive, non essendo previsto alcun atto di recepimento del verbale della conferenza stessa. Per conseguenza, risulta del tutto inapplicabile alla fattispecie in esame la giurisprudenza che – sulla base del diverso schema dettato dall’art. 14-ter cit. (il cui richiamo nel verbale del 12 maggio 2008 non pare del tutto appropriato) – ha escluso la diretta impugnabilità del verbale della conferenza di servizi decisoria, quale atto meramente interno ed endoprocedimentale (cfr., ex multis, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 2 aprile 2008, n. 2815): è direttamente il verbale della conferenza che ha approvato, ex art. 25, comma 2 cit., la bozza di statuto e convenzione, ad essere l’atto lesivo degli interessi del Comune che non vi voglia sottostare, perché dissenziente da tutte o solo alcune delle relative clausole. Anzi, con argumentum a contrario si può dire che è proprio la differenza rispetto allo schema ex art. 14-ter cit., e quindi la mancanza di un atto conclusivo della P.A. procedente, a dimostrare il carattere immediatamente e direttamente lesivo del verbale della Conferenza dei Comuni del 12 maggio 2008 per le Amministrazioni dissenzienti (arg. ex T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 2 ottobre 2007, n. 1426).

In secondo luogo, deve ribadirsi la natura di atto dovuto quanto all’emanazione e vincolato quanto al contenuto dell’approvazione, da parte dei Comuni interessati, dello statuto predisposto, ai sensi dell’art. 25, comma 2, cit., dalla conferenza dei Comuni stessi. Per l’effetto, quale che sia la veste da attribuire a detta approvazione, è netta la differenza di questa rispetto alle “approvazioni” che si sostanziano in atti di amministrazione attiva, attraverso cui l’organo competente, nel fare proprio l’operato di un altro organo, conserva il potere di modificare le determinazioni da “approvare” (per es.: l’approvazione della graduatoria di concorsi a pubblico impiego da parte della P.A. competente, con potere di intervenire sulle determinazioni illegittime della Commissione esaminatrice: C.d.S., Sez. VI, 12 gennaio 2009, n. 67).

Da ultimo, non osta alla conclusione della necessità dell’impugnazione immediata del verbale della Conferenza dei Comuni del 12 maggio 2008 la configurazione dello stesso quale atto meramente endoprocedimentale, atteso che sul punto va applicato l’orientamento giurisprudenziale favorevole all’immediata impugnazione degli atti endoprocedimentali immediatamente lesivi degli interessi e della posizione soggettiva dei ricorrenti (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. V, 17 settembre 2001, n. 4847; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 14 luglio 2004, n. 10181; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 30 agosto 2003, n. 644, secondo cui, ove l’atto endoprocedimentale sia realmente ed immediatamente lesivo, la sua impugnabilità non può essere interpretata in termini di semplice facoltà).

Ne discende l’inammissibilità delle doglianze formulate in via autonoma avverso il provvedimento commissariale (impugnato con i motivi aggiunti) n. 2 del 5 novembre 2008, recante approvazione (in sostituzione degli organi comunali inadempienti) dello statuto e della convenzione costitutiva della “Comunità di Ambito Toscana Sud”. Nello specifico, sono inammissibili le censure dedotte avverso il contenuto di talune clausole statutarie. È del pari inammissibile, oltre che palesemente infondata, la doglianza di illegittimità dell’operato del Commissario per non avere quest’ultimo verificato previamente se il Comune di S. Giovanni Valdarno avesse ottemperato alla diffida della Regione, atteso che è lo stesso Comune ad affermare la propria inottemperanza.

Venendo all’esame del ricorso R.G. n. 2336/2008, anche rispetto ad esso va accolta l’eccezione di inammissibilità ora riportata, attinente all’omessa impugnazione del verbale della Conferenza dei Comuni del 12 maggio 2008. Non può, infatti, consentirsi, che attraverso l’impugnazione dell’atto di sottoscrizione della convenzione costitutiva del consorzio, con l’annesso statuto, il Comune di S. Giovanni Valdarno ottenga di sottrarsi alle conseguenze discendenti dalla mancata impugnazione dell’atto presupposto immediatamente lesivo rimasto, per l’appunto, inoppugnato. Ciò, tenuto conto che i vizi lamentati attengono proprio all’atto presupposto, avendo essi ad oggetto il contenuto dello statuto deliberato in sede di Conferenza dei Comuni.

Da ultimo, mette conto accennare all’eccezione di inammissibilità dei ricorsi gravati, nella parte in cui con questi viene contestata la previsione di un’indennità di cd. disagio ambientale. Anche detta eccezione deve essere condivisa, in primo luogo perché, secondo quanto osservato dalle resistenti, l’indennità in parola risulta attualmente già prevista dal Piano Straordinario per i primi affidamenti del servizio di gestione integrata dei rifiuti, approvato dall’assemblea dell’A.T.O. n. 7 (quella di cui fa parte il Comune ricorrente) con deliberazione n. 6 del 19 aprile 2008, ai sensi dell’art. 27 della l.r. n. 61/2007. Infatti, nel dettare al parag. 5.3.1 i criteri per il calcolo della tariffa di riferimento, il Piano de quo contempla alla lett. e) la voce B14 (oneri diversi di gestione), la quale comprende, tra l’altro, la cd. indennità di disagio ambientale (cfr. all. 15 del Comune di Arezzo nel ricorso R.G. n. 1862/2008). Orbene, il Piano Straordinario è rimasto inoppugnato: se ne desume che, sebbene esso abbia un’efficacia temporalmente limitata (quella indicata dall’art. 27, comma 4, cit.), la sua attuale vigenza toglie qualunque interesse all’eventuale accoglimento in parte qua delle censure formulate dal Comune ricorrente avverso la clausola dello statuto della Comunità di Ambito, che, a sua volta, prevede siffatta indennità. Ed invero, l’annullamento in parte qua dello statuto non porterebbe alcun vantaggio immediato, concreto ed attuale al ricorrente, ma solo un vantaggio futuro ed eventuale, connesso alla scadenza del Piano senza la riproposizione di una clausola contenente l’indennità in parola. Donde l’inammissibilità in parte qua dei gravami per carenza di interesse ad agire, potendo detto interesse riconoscersi solo al soggetto che dall’eventuale annullamento dell’atto gravato sia in grado di ricavare un vantaggio specifico, concreto e immediato e non ipotetico o futuro (C.d.S., Sez. V, 26 febbraio 1992, n. 158; id., 22 marzo 1999, n. 309; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 2 aprile 2009, n. 380).

Peraltro, sussiste una seconda ragione di inammissibilità in parte qua dei gravami, conseguente al fatto che la previsione statutaria contestata dal Comune di S. Giovanni Valdarno è quella (art. 12, lett. t) dello statuto: cfr. all. 14 del Comune di Arezzo nel ricorso R.G. n. 1862/2008, nonché all. 3 del ricorrente) che attribuisce all’Assemblea della Comunità di Ambito il potere di determinare i criteri per la fissazione dell’indennità di disagio ambientale “a favore dei comuni sede di impianto e per eventuali opere o azioni di mitigazione di altre situazioni di disagio che l’assemblea dovesse individuare”. Infatti, il Comune di S. Giovanni Valdarno lamenta che l’attribuzione aprioristica del beneficio de quo ai Comuni sede di impianto di smaltimento dei rifiuti, per mitigare i disagi patiti dalla popolazione a causa degli effetti pregiudizievoli dovuti alla presenza dell’impianto, sarebbe illegittima, giacché non terrebbe conto della situazione concreta: nel concreto potrebbe ben darsi che, a causa dell’ubicazione dell’impianto, a sopportarne gli effetti pregiudizievoli sia non già la collettività del Comune nel cui territorio l’impianto stesso è situato, ma la collettività di un altro Comune, limitrofo al precedente. Ciò è quanto si verificherebbe con riguardo alla popolazione del Comune di S. Giovanni Valdarno, sulla quale graverebbero le conseguenze pregiudizievoli (anche in termini di aumento del traffico veicolare) derivanti dall’ubicazione dell’impianto di smaltimento posto nel limitrofo Comune di Terranuova Bracciolini: impianto che sarebbe situato a soli mt. 900 dal confine comunale, ad una distanza di km 1,5 dall’abitato di S. Giovanni Valdarno, mentre ben maggiore sarebbe la distanza dall’abitato di Terranuova Bracciolini (km. 4,6). Il Comune ricorrente lamenta che, in base alla previsione statutaria contestata, l’indennità di disagio ambientale sarebbe attribuita al Comune di Terranuova Bracciolini e non ad esso ricorrente, sebbene sia la popolazione del ricorrente stesso a dover sopportare la situazione di disagio ambientale, per la cui mitigazione il beneficio de quo è previsto. Donde l’illegittimità della suddetta previsione.

In contrario il Collegio osserva, però, che l’art. 12, lett. t) dello statuto attribuisce all’Assemblea il potere di riconoscere l’indennità de qua anche a Comuni non sede di impianto di smaltimento dei rifiuti, per opere o azioni di mitigazione di altre situazioni di disagio ambientale. È chiara, allora, la possibilità per il Comune ricorrente di far rientrare in siffatta previsione statutaria la situazione di cui esso si duole, cioè il disagio sopportato dalla propria popolazione per la presenza dell’impianto in Comune limitrofo, ai limiti del confine comunale. Donde l’inammissibilità anche per tal verso della censura, perché formulata nei confronti di una clausola che, a ben vedere, reca una previsione vantaggiosa per il ricorrente e non, invece, lesiva degli interessi di questo (C.d.S., Sez. IV, 22 marzo 2007, n. 1389; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 10 maggio 2007, n. 4910).

Né potrebbe obiettarsi – come fa il ricorrente – che mentre l’attribuzione dell’indennità ai Comuni sede di impianto è automatica, costituendo un diritto statutariamente riconosciuto, quella in favore del medesimo ricorrente sarebbe solo eventuale, legata al riconoscimento, da parte dell’Assemblea, che la situazione da esso ricorrente esposta è effettivamente una situazione di disagio ambientale: non vi sarebbe nessuna garanzia – si aggiunge – che il riferimento alle altre situazioni di disagio possa interpretarsi come avente ad oggetto situazioni ulteriori e diverse rispetto a quelle derivanti dalla presenza degli impianti di smaltimento nel territorio comunale.

L’obiezione è sicuramente infondata, in quanto è evidente che la menzione, da parte della clausola statutaria contestata, delle “altre situazioni di disagio” vuole sottolineare proprio l’attribuzione del beneficio economico in parola anche per situazioni ulteriori e diverse rispetto a quelle relative alla presenza dell’impianto nel territorio comunale. L’uso del termine “altre”, infatti, può essere inteso unicamente nel senso di aver voluto ammettere all’indennità de qua anche situazioni di disagio di Comuni (rectius, delle relative popolazioni) non connesse alla presenza dell’impianto nel territorio di detti Comuni. Donde la possibilità di ricomprendere quella lamentata dal Comune di S. Giovanni Valdarno tra tali “altre situazioni di disagio”, per la cui mitigazione è del pari prevista l’indennità di disagio ambientale.

In altri termini, nell’art. 12, lett. t), le situazioni di disagio ambientale sono “altre” proprio rispetto alla situazione di disagio – acclarata per statuto – consistente, per un Comune, nel dover sopportare gli effetti connessi alla presenza dell’impianto nel suo territorio. Orbene, tra tali “altre” situazioni di disagio ambientale, legittimanti il riconoscimento del beneficio economico, non potrà non rientrare quella descritta dal Comune di S. Giovanni Valdarno, ove l’Assemblea della Comunità di Ambito ne accerti la fondatezza, riconoscendo la veridicità dei parametri sopra riferiti: se è vero, infatti, che l’indennità de qua è statutariamente riconosciuta ai Comuni nel cui territorio è ubicato l’impianto di smaltimento dei rifiuti per mitigare i pregiudizi che ne derivano alle relative popolazioni, a fortiori dovrà ritenersi che (in forza della previsione dell’art. 12, lett. t), di “altre situazioni di disagio”) tale indennità spetti a quei Comuni i quali, pur non avendo impianti nel proprio territorio, abbiano però il centro abitato localizzato molto più vicino all’impianto rispetto al centro abitato del Comune, nel cui territorio l’impianto stesso è ubicato (nella fattispecie in esame, il centro abitato di S. Giovanni Valdarno sarebbe circa tre volte più vicino all’impianto di smaltimento rispetto al centro abitato di Terranuova Bracciolini, Comune nel cui territorio è ubicato detto impianto).

Ne deriva l’inammissibilità anche sotto questo profilo della doglianza ora analizzata, in quanto – si ribadisce – il Comune di S. Giovanni Valdarno ben potrà far valere le proprie legittime pretese (ove ne sia verificata la sussistenza) tramite il riferimento, da parte della previsione statutaria contestata, alle “altre situazioni di disagio” ambientale.

D’altro canto, nemmeno è possibile sostenere – come fa il Comune ricorrente – che la previsione di un’indennità di disagio ambientale non avrebbe alcuna copertura legislativa e dunque si porrebbe in contrasto con il principio dell’art. 23 Cost. (oltre che con l’art. 238 del d.lgs. n. 152/2006, il quale, nel dettare i criteri per la tariffa per la gestione dei rifiuti urbani, non recherebbe alcuna indicazione in merito a detta indennità), o che, comunque, essa contrasterebbe con l’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., il quale devolve la tutela dell’ambiente alla legislazione esclusiva statale.

Invero, premesso che la più recente giurisprudenza della Cassazione (Cass. Civ., SS.UU., 15 giugno 2009, n. 13894) è arrivata ad escludere, sulla scorta dell’insegnamento della Corte costituzionale (v. in specie Corte cost., 10 ottobre 2008, n. 335) la natura tributaria della tariffa de qua, si deve in ogni caso osservare che – contrariamente alle tesi del ricorrente – nell’art. 238 del d.lgs. n. 152/2006 si rinviene più di un elemento a favore della configurazione della cd. indennità di disagio ambientale. A tal proposito, infatti, acquistano rilievo determinante sia il riferimento alla necessità che la tariffa assicuri la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio del servizio (art. 238, comma 4, cit.), sia il riferimento all’esigenza che essa assicuri anche la copertura di costi accessori relativi alla gestione dei rifiuti urbani, ad es. le spese di spazzamento delle strade (art. 238, comma 3, cit.). Ad avviso del Collegio – e contrariamente alle asserzioni del ricorrente – la cd. indennità di disagio ambientale ha un vincolo di scopo, essendo rivolta a coprire le spese per le opere e gli interventi di mitigazione del predetto disagio: ciò che è espressamente affermato dall’art. 12, lett. t), dello statuto in relazione alle “altre situazioni di disagio”, ma deve ritenersi valga anche per l’indennità prevista a favore dei Comuni sede di impianti di smaltimento, atteso che una diversa lettura introdurrebbe un’illegittima disparità di trattamento tra questa ipotesi e le altre, in presenza delle quali l’indennità de qua può essere riconosciuta. Avendo, dunque, il beneficio economico in questione la finalità di garantire la copertura delle spese per le opere di mitigazione delle situazioni di disagio connesse al servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, il beneficio stesso risulta compreso nelle previsioni dell’art. 238 del d.lgs. n. 152 cit., quantomeno nella surriferita statuizione (art. 238 cit., comma 3) dell’esigenza che la tariffa copra anche i costi accessori relativi alla gestione dei rifiuti urbani: costi accessori, tra i quali è ragionevole far rientrare il costo delle ricordate opere di mitigazione. Donde, per questo verso, l’infondatezza della doglianza del Comune di S. Giovanni.

In definitiva, il ricorso originario R.G. n. 1862/2008 è irricevibile, mentre quello per motivi aggiunti è inammissibile. Il ricorso R.G. n. 2336/2008 è a propria volta inammissibile: fermo restando che tutti i ricorsi ora citati sono altresì infondati nella parte in cui sono volti a contestare la previsione della cd. indennità di disagio ambientale.

Sussistono, comunque, giusti motivi per la compensazione delle spese, in ragione della complessità delle questioni – anche processuali – trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Seconda Sezione, così definitivamente pronunciando sui ricorsi indicati in epigrafe e previa riunione degli stessi, dichiara irricevibile il ricorso originario R.G. n. 1862/2008 e per il resto dichiara i ricorsi inammissibili.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 19 marzo 2009, con l’intervento dei Magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Bernardo Massari, Consigliere

Pietro De Berardinis, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/08/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 18/8/2009 n.1387 proviene da Giustamm.

M. Nicolosi Pres. – P. De Bernardiniis Est.
Vivaldi Giampiero di Vivaldi Lorenzo & C. S.a.s. (Avv. O. Landi) contro la Provincia di Firenze (Avv.ti L. Cardona, F. De Santis ed E. Possenti) ed il Ministero dei Trasporti (Avvocatura dello Stato)

sulla necessità di applicare il procedimento sanzionatorio speciale ex art. 4 del d.M. 29 luglio 2003 in caso di irregolarità nello svolgimento dei corsi di recupero punti patente

1. Autorizzazione e concessione – Autoscuola – Corsi di recupero punti patente – Irregolarità in sede di verifica – Procedimento sanzionatorio – Disciplina applicabile – Art. 4 del d.M. 29 luglio 2003

2. Atto amministrativo – Interpretazione – Apparente corrispondenza alla lettera del testo di legge – , Soluzione contrastante con uno o più precetti costituzionali – Deve essere senz’altro scartata in favore dell’opzione ermeneutica che garantisca il rispetto di siffatti precetti – Fattispecie

1. In relazione ai corsi di recupero dei punti della patente , in caso di irregolarità rilevate in sede ispettiva, è applicabile in via esclusiva la disciplina speciale dettata dall’art. 4 del d.M. 29 luglio 2003 e non l’art. 123 del Codice della Strada. Ne consegue anzitutto che il provvedimento sanzionatorio è di competenza dell’Ufficio Provinciale del Dipartimento dei Trasporti Terrestri competente per territorio. Ne discende altresì la necessità che l’irrogazione della sanzione sia preceduta da una preventiva contestazione delle irregolarità accertate in sede di verifica ispettiva, nonché da una diffida ad eliminare entro sette giorni le irregolarità. Solo in caso di inottemperanza alla diffida, la P.A. può procedere all’irrogazione della sanzione, che peraltro consiste nella sospensione (da 15 giorni a 6 mesi) solamente dell’attività di svolgimento dei succitati corsi, e non già, come dispone l’art. 123 del Codice della Strada, di tutta l’attività dell’autoscuola (fattispecie in cui è stata ritenuta illegittima la sanzione irrogata dalla Provincia ex art. 123 del Codice della Strada)

2. Qualora l’interpretazione di una disposizione (e, così, di un atto amministrativo), sebbene sembri trovare appiglio nella lettera del testo, conduca tuttavia ad una soluzione contrastante con uno o più precetti costituzionali, essa deve essere senz’altro scartata in favore dell’opzione ermeneutica che garantisca, invece, il rispetto di siffatti precetti (fattispecie in cui è stato ritenuto che un’interpretazione dell’art. 4 del d.M. 29 luglio 2003 tale da escludere le autoscuole dal regime sanzionatorio speciale da esso previsto, comportando l’assoggettamento delle stesse ad un regime ben più pesante, si porrebbe in contrasto con i precetti costituzionali dell’imparzialità (art. 97 Cost.) e della ragionevolezza (art. 3 Cost.))

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 621 del 2007, proposto dalla

società Vivaldi Giampiero di Vivaldi Lorenzo & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, sig. Francesco Vivaldi, rappresentato e difeso dall’avv. Oliviero Landi e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Firenze, borgo S. Lorenzo 3;

Provincia di Firenze, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Lina Cardona, Francesca De Santis ed Elena Possenti e con domicilio eletto presso l’Avvocatura della Provincia, in Firenze, via Ginori 10
Ministero dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze e domiciliato presso gli Uffici di questa, in Firenze, via degli Arazzieri 4

– del provvedimento a firma del dirigente della Direzione Mobilità della Provincia di Firenze, n. 1252 del 5 aprile 2007, contenente ordine di sospensione per mesi due di ogni attività effettuata dall’Autoscuola Vivaldi con sede in Sesto Fiorentino;

– di tutti gli atti presupposti, connessi o conseguenti, tra cui:

– la nota della Direzione Generale della Motorizzazione Civile e dei Trasporti in Concessione – Settore trasporti dei S.I.I.T. Toscana-Umbria – Ufficio provinciale di Firenze, prot. n. 097/PR del 7 novembre 2006;

– il verbale del Dipartimento dei Trasporti Terrestri – Ufficio Provinciale di Firenze, prot. n. 092/PR del 13 (rectius, 3) novembre 2006;

– la nota della Provincia di Firenze – Direzione TPL Mobilità, prot. n. 291535 del 4 dicembre 2006, recante comunicazione di avvio del procedimento di sospensione dell’autorizzazione.

– nonché degli atti in tali atti richiamati, presupposti e conseguenti..

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Vista l’istanza di misure cautelari provvisorie inaudita altera parte, nonché il decreto presidenziale n. 372/2007 del 27 aprile 2007, con cui la suddetta istanza è stata accolta;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Firenze e del Ministero dei Trasporti;

Vista la domanda di sospensione degli atti impugnati, presentata in via incidentale dalla ricorrente;

Vista l’ordinanza n. 437/2007 del 17 maggio 2007, con cui è stata accolta la domanda incidentale di sospensione;

Viste le memorie ed i documenti depositati dalle parti a sostegno delle rispettive tesi e difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore, nell’udienza pubblica del 18 giugno 2009, il dott. Pietro De Berardinis;

Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

La società ricorrente, Vivaldi Giampiero di Vivaldi Lorenzo & C. S.a.s., espone di svolgere da molti anni attività di autoscuola nel Comune di Sesto Fiorentino, essendo autorizzata a gestirvi l’Autoscuola Vivaldi. All’attività finora svolta, si è aggiunta dal 2004 l’effettuazione di corsi per il recupero dei punti della patente, ex art. 126-bis del Codice della Strada (d.lgs. n. 285/1992).

Nell’ottobre 2006 l’esponente organizzava un corso di recupero di punti, che avrebbe avuto inizio il 30 ottobre 2006 e sarebbe terminato il successivo 13 novembre (l’8 novembre per le patenti “B”). Tuttavia, a seguito di divergenze sul calendario delle lezioni, nessuno dei partecipanti si presentava per l’inizio del corso ed anzi venivano avanzate richieste di differimento dello stesso in un’epoca successiva. Nessuna comunicazione di ciò veniva tuttavia inoltrata all’Amministrazione.

In data 2 novembre 2006 il personale ispettivo del Dipartimento dei Trasporti Terrestri – Ufficio Provinciale di Firenze eseguiva un controllo presso l’Autoscuola Vivaldi, onde verificare l’effettivo e regolare svolgimento del corso di recupero dei punti della patente da questa programmato a partire dal 30 ottobre 2006, nel quadro di una più generale attività di indagine estesa a tutto il territorio provinciale per accertare l’eventuale fittizio svolgimento dei corsi in questione. Nel caso di specie, l’ispettore incaricato del controllo accertava che nell’Autoscuola il corso non era stato attivato, né era stato predisposto alcun registro delle presenze dei partecipanti. Il titolare dichiarava, altresì, di non aver mai comunicato alcuna rinuncia al corso (cfr. il verbale prot. n. 092/PR del 3 novembre 2006).

In esito alla predetta ispezione, la Direzione Generale della Motorizzazione Civile e dei Trasporti in Concessione – Settore trasporti dei S.I.I.T. Toscana-Umbria – Ufficio provinciale di Firenze inviava alla Provincia di Firenze apposito rapporto prot. n. 097/PR del 7 novembre 2006, in cui venivano elencate le irregolarità riscontrate durante l’ispezione, per l’adozione degli eventuali provvedimenti di competenza. Conseguentemente la Provincia di Firenze, con nota prot. n. 291535 del 4 dicembre 2006, comunicava al sig. Lorenzo Vivaldi l’avvio del procedimento di sospensione dell’attività di autoscuola, ex art. 123, comma 8, lett. a), del Codice della Strada.

L’esponente evidenzia di aver comunque provveduto a comunicare all’Amministrazione il fatto che il corso de quo non si sarebbe tenuto con lettera dell’8 novembre 2006, dunque prima della chiusura prevista per il corso stesso (stabilita, come già visto, per il 13 novembre 2006). Ciononostante, la Provincia di Firenze, con provvedimento a firma del dirigente della Direzione Mobilità, n. 1252 del 5 aprile 2007, disponeva la sospensione per mesi due a decorrere dal 2 maggio 2007 di ogni attività svolta dall’Autoscuola Vivaldi. Ciò, attesa la gravità delle violazioni accertate nella visita ispettiva del 2 novembre 2006 (la mancata attivazione del corso e la mancata predisposizione del registro di frequenza dello stesso, nonché la mancata comunicazione alla P.A. della non attivazione del corso in parola).

Avverso la suddetta sospensione è insorta la società esponente, impugnandola con il ricorso indicato in epigrafe e chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione.

A sostegno del gravame – con cui la società ha domandato, altresì, l’adozione di misure cautelari provvisorie inaudita altera parte – sono state formulate le seguenti censure:

– violazione e falsa applicazione dell’art. 123, comma 8, lett. a), del Codice della Strada (d.lgs. n. 285/1992) e dell’art. 5, comma 3, del d.M. 29 luglio 2003, violazione dei principi generali in tema di sanzioni amministrative, violazione del principio
– violazione degli artt. 123 del d.lgs. n. 285/1992 e 336 del d.P.R. n. 495/1992, nonché dei principi di legalità e tassatività propri dei procedimenti sanzionatori, violazione del giusto procedimento e del contraddittorio, incompetenza, eccesso di potere
-violazione ed errata applicazione dell’art. 123 del d.lgs. n. 285/1992, violazione per mancata applicazione dell’art. 4 del d.M. 29 luglio 2003, incompetenza, violazione dei principi di legalità, tassatività e specialità propri dei procedimenti sanzionat
– violazione dei principi generali in tema di sanzioni amministrative, violazione dei principi di logicità, congruenza, proporzionalità e ragionevolezza, eccesso di potere per difetto dei presupposti e di istruttoria, ingiustizia manifesta, difetto di mot
Con decreto presidenziale n. 372/2007 del 27 aprile 2007 è stata accolta la domanda di emissione di misure cautelari provvisorie inaudita altera parte.

Si è costituita in giudizio la Provincia di Firenze, depositando memoria con la quale ha contestato la fondatezza del ricorso ed ha concluso per la sua reiezione, previa reiezione dell’istanza cautelare.

Si è costituito, altresì, il Ministero dei Trasporti, depositando una nota dell’Ufficio Motorizzazione Civile di Firenze, con allegata la pertinente documentazione.

Nella Camera di consiglio del 16 maggio 2007, il Collegio, ritenuto ad un primo esame sussistenti sia consistenti elementi di fumus boni juris, sia il periculum in mora (in ragione della gravità della sanzione adottata), con ordinanza n. 437/2007 ha accolto l’istanza incidentale di sospensione.

In vista dell’udienza di merito, sia la ricorrente, sia la Provincia intimata hanno depositato memoria conclusiva, insistendo nelle conclusioni già rassegnate.

All’udienza del 18 giugno 2009 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La società ricorrente impugna il provvedimento con il quale la Provincia di Firenze ha disposto la sospensione per mesi due dal 2 maggio 2007 di ogni attività svolta dall’Autoscuola Vivaldi, in base all’art. 123, comma 8, lett. a), del Codice della Strada.

Il ricorso è fondato, nei termini di seguito esposti.

Nello specifico, non possono essere condivise le doglianze contenute nel primo, secondo e quarto motivo.

Ed invero, con il primo motivo la ricorrente tende sostanzialmente a negare che sia riscontrabile a carico dell’Autoscuola Vivaldi la commissione di qualsiasi irregolarità. In contrario, deve tuttavia sottolinearsi che l’irregolarità (consistente nell’omissione della tempestiva comunicazione alla P.A. della mancata attivazione del corso di recupero dei punti della patente) è assolutamente innegabile. Ciò, ancorché la stessa – per quanto si dirà più oltre – debba poi considerarsi sanata, in virtù della riconosciuta applicabilità alla vicenda per cui è causa del meccanismo della previa diffida alla sua eliminazione ex art. 4, comma 2, del d.M. 29 luglio 2003, per effetto della lettera dell’8 novembre 2006: con tale lettera, indirizzata all’Ufficio della Motorizzazione Civile di Firenze, l’Autoscuola comunicava infatti, ma intempestivamente, l’annullamento del corso.

È di palmare evidenza, al riguardo, che non si deve fare confusione tra mancata commissione della violazione e possibile sanatoria di quest’ultima, una volta che sia stata riscontrata. La differenza si coglie, ad es., giacché la violazione accertata potrebbe precludere l’autorizzazione allo svolgimento di corsi relativi a categorie di patenti ulteriori rispetto a quelle per cui i suindicati corsi sono stati autorizzati (cfr. art. 1, comma 5, del d.M. 29 luglio 2003), a nulla valendo, a tal fine, l’intervenuta sanatoria.

Va poi respinto il secondo motivo, in quanto fondato sull’applicabilità alla fattispecie dell’art. 336 del d.P.R. n. 495/1992, laddove invece – come si dirà più diffusamente infra – questa è interamente regolata dall’art. 4 del d.M. 29 luglio 2003: la differenza non è solo formale, poiché, disciplinando l’art. 336 cit. il versante procedurale e non anche quello sostanziale, la sua applicazione lascerebbe aperta la questione del quantum della sanzione, che sarebbe allora quello determinato dall’art. 123, comma 8, del Codice della Strada. L’art. 4 del decreto ministeriale de quo individua, invece, anche il contenuto della sanzione, limitandolo alla sospensione della sola attività di effettuazione dei corsi di recupero dei punti della patente.

Quanto, infine, alle doglianze mosse avverso il giudizio di gravità delle violazioni accertate a carico dell’Autoscuola (quarto motivo), ad avviso del Collegio la gravità di tali violazioni è inconfutabile. È, invero, indiscutibile che l’Autoscuola avesse un obbligo di tempestiva comunicazione della non effettuazione del corso, da adempiere non oltre il momento in cui – secondo la descrizione dei fatti contenuta nel ricorso – la prima lezione è andata deserta, palesando l’intento dei frequentanti di non seguire più il corso. Qualsiasi diversa conclusione trascura, anzitutto, che, in assenza della predetta comunicazione, ove l’ispezione non fosse stata eseguita, rivelando la mancata attivazione del corso, l’Amministrazione non avrebbe potuto esimersi dal considerare il corso stesso regolarmente tenuto, con le conseguenze facilmente immaginabili. Né può dimenticarsi che la succitata comunicazione risponde all’interesse pubblico – di cui il Ministero dei Trasporti è portatore – a che siano consentiti i necessari controlli ed ispezioni per verificare la natura effettiva e non fittizia dei corsi di recupero dei punti della patente. Altrettanto grave è poi che non fossero state fatte le dovute annotazioni sul registro delle presenze: infatti, anche questo è un elemento che – con l’omessa comunicazione della non attivazione del corso – avrebbe potuto indurre l’Amministrazione (in difetto dell’accertamento ispettivo) a concludere che il corso si fosse regolarmente svolto. Si tratta, perciò, di violazioni che giustificavano pienamente l’intervento sanzionatorio della P.A.: siffatto intervento sarebbe stato, quindi, legittimo, se, secondo quanto si dirà di seguito, fosse stato espletato – come avrebbe dovuto essere – nei modi previsti dall’art. 4 del d.M. 29 luglio 2003.

Devono invece essere condivise le censure (contenute nel terzo motivo di gravame) formulate nei confronti dell’iter seguito dall’Amministrazione nel procedimento di irrogazione della sanzione e nei confronti dell’entità di quest’ultima.

Ed infatti, con il terzo motivo la ricorrente sostiene che alla fattispecie de qua dovesse applicarsi la procedura della preventiva diffida a sanare le irregolarità riscontrate in sede di ispezione, stabilita dall’art. 4 del d.M. 29 luglio 2003 (decreto che prevede una specifica disciplina sanzionatoria per le irregolarità riscontrate nella gestione dei corsi di recupero dei punti della patente di guida). Sostiene inoltre che la sanzione applicabile, ex art. 4, comma 3, cit., potesse consistere nella sospensione da 15 giorni a 6 mesi soltanto dell’attività di svolgimento di nuovi corsi di recupero, e non già di tutta l’attività dell’Autoscuola. Sostiene, inoltre, che competente ad irrogare la sanzione sarebbe stato il direttore dell’Ufficio Provinciale del Dipartimento dei Trasporti Terrestri.

Il Collegio condivide tali affermazioni. In particolare, condivide la tesi per cui alla fattispecie in esame risulta applicabile in via esclusiva la disciplina speciale dettata dall’art. 4 del d.M. 29 luglio 2003: disciplina da cui discende la necessità che l’irrogazione della sanzione sia preceduta da una preventiva contestazione delle irregolarità accertate in sede di verifica ispettiva sullo svolgimento dei corsi di recupero dei punti della patente, nonché da una diffida ad eliminare entro sette giorni le irregolarità. Solo in caso di inottemperanza alla diffida, la P.A. può procedere all’irrogazione della sanzione, che peraltro consiste nella sospensione (da 15 giorni a 6 mesi) solamente dell’attività di svolgimento dei succitati corsi, e non già, come dispone l’art. 123 del Codice della Strada, di tutta l’attività dell’autoscuola.

La Provincia, invece: a) ha tralasciato di far precedere l’irrogazione della sanzione dalla preventiva contestazione delle violazioni e diffida ad eliminarle; b) ha applicato all’Autoscuola Vivaldi la ben più dura sanzione dettata dall’art. 123 del Codice della Strada. Donde l’illegittimità dell’impugnata sospensione.

Nessuna delle obiezioni sollevate a tal riguardo risulta convincente.

Sul punto, la difesa provinciale eccepisce, anzitutto, l’inapplicabilità alle autoscuole della disciplina speciale di cui all’art. 4 del d.M. 29 luglio 2003: tale disciplina sarebbe applicabile solo ai soggetti pubblici o privati – diversi dalle autoscuole – che possono a propria volta svolgere corsi di recupero dei punti della patente di guida (A.C.I., Corpi di Polizia Municipale, associazioni di categoria con comprovata esperienza nell’attività di formazione). Nello stesso senso si esprime anche la nota prot. n. 059/PR del 10 maggio 2007 dell’Ufficio Motorizzazione Civile di Firenze, depositata dalla difesa erariale. In senso contrario, va tuttavia condivisa l’osservazione dei ricorrenti, per la quale, laddove si ammettesse per un identico illecito amministrativo un regime sanzionatorio diverso a seconda che a commetterlo siano state le autoscuole (sottoposte al ben più pesante regime sanzionatorio dell’art. 123 del Codice della Strada), ovvero gli altri soggetti legittimati ad organizzare i corsi di recupero dei punti (che soli godrebbero delle garanzie, anche procedimentali, dettate dall’art. 4 del d.M. 29 luglio 2003), si incorrerebbe in un’evidente violazione del principio di imparzialità ex art. 97 Cost., trattandosi di un’ingiustificata disparità di trattamento. A ciò aggiungasi che sarebbe, altresì, violato il principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., proprio perché la diversità soggettiva degli autori del medesimo illecito non sarebbe in detta ipotesi un criterio ragionevole per differenziare la sanzione. Invero, anche i soggetti pubblici o privati diversi dalle autoscuole, ma al pari di queste legittimati ad effettuare i corsi in questione, debbono essere soggetti particolarmente qualificati, come si evince dall’art. 1, comma 1, del d.M. 29 luglio 2003, il quale: 1) fa riferimento a soggetti “di comprovata esperienza nell’attività di formazione attinente a temi di tutela della sicurezza della circolazione stradale”; 2) richiede in ogni caso il rilascio della preventiva autorizzazione da parte della P.A., la quale è chiamata, per conseguenza, a valutare l’idoneità di tali soggetti (cfr. il comma 3 dell’art. 1 cit.). Se ne deduce che il fatto che a commettere il medesimo illecito siano in un caso le autoscuole e nell’altro i soggetti, al pari di queste professionalmente qualificati ed autorizzati a svolgere i corsi, non consente di ragionevolmente prevedere un trattamento sanzionatorio diversificato nell’uno e nell’altro caso. In definitiva, perciò, anche alle autoscuole deve necessariamente applicarsi il regime sanzionatorio di cui all’art. 4 del d.M. 29 luglio 2003.

Stante quanto appena visto, è del tutto irrilevante che dal combinato disposto dall’art. 1, comma 1, e 4, comma 1, del decreto ministeriale de quo, sembrerebbe ricavarsi, sul piano letterale, la riferibilità della disciplina del citato art. 4 (e quindi del regime sanzionatorio da esso previsto) ai soli soggetti pubblici e privati individuati dall’art. 1, comma 1, cit. – in aggiunta alle autoscuole – quali soggetti che possono essere autorizzati ad effettuare i corsi di recupero dei punti della patente. Vero è che anche per gli atti amministrativi, analogamente a quanto stabilito per i contratti, assume preminente rilievo il criterio di interpretazione letterale (C.d.S., Sez. VI, 8 aprile 2003, n. 1877; T.A.R. Liguria, Sez. I, 4 novembre 2004, n. 1517): ciò, tuttavia, sempreché l’opzione interpretativa prescelta sia nel contempo rispettosa del superiore canone ermeneutico, per il quale, tra due possibili interpretazioni consentite dalla lettera di una disposizione, è corretta quella conforme a – o non contrastante con – la Costituzione (cfr. Corte cost., 15 luglio 2005, n. 282). In altre parole, qualora l’interpretazione di una disposizione (e, così, di un atto amministrativo), sebbene sembri trovare appiglio nella lettera del testo, conduca tuttavia ad una soluzione contrastante con uno o più precetti costituzionali, essa deve essere senz’altro scartata in favore dell’opzione ermeneutica che garantisca, invece, il rispetto di siffatti precetti. Nel caso di specie, da quanto sopra detto si evince che un’interpretazione dell’art. 4 del d.M. 29 luglio 2003 tale da escludere le autoscuole dal regime sanzionatorio speciale da esso previsto, comportando l’assoggettamento delle stesse ad un regime ben più pesante, si porrebbe in contrasto con i precetti costituzionali dell’imparzialità (art. 97 Cost.) e della ragionevolezza (art. 3 Cost., in base al quale può essere sindacato l’esercizio arbitrario della discrezionalità normativa nell’individuazione delle condotte punibili e nella scelta e quantificazione delle relative sanzioni: arg. ex Corte cost., ord. 25 ottobre 2005, n. 401). Se ne ricava che una simile interpretazione deve essere senz’altro scartata.

Del resto, la riferibilità alle autoscuole, anche sul piano letterale, del regime sanzionatorio di cui al d.M. 29 luglio 2003 emerge dal combinato disposto degli artt. 4, comma 5, e 3, comma 3, del citato decreto ministeriale. Da tale combinato, infatti, si desume che per talune infrazioni contemplate nel decreto (appunto, quelle indicate dall’art. 4, comma 5), non occorre la previa diffida ad eliminarle: tra le predette infrazioni ve n’è una – quella di cui all’art. 3, comma 3 – riguardante il possesso dei requisiti in capo agli insegnanti di teoria delle autoscuole, ai fini dello svolgimento dei corsi per il recupero dei punti della patente. Ma allora, se tra le fattispecie di illecito contemplate dal d.M. 29 luglio 2003 ve n’è una che concerne gli insegnanti delle autoscuole, ciò significa che la disciplina sanzionatoria prevista dal citato decreto ministeriale – comprensiva dei suoi profili sostanziali e di quelli procedurali – si applica in toto anche alle autoscuole.

Eccepisce, inoltre, la Provincia intimata che, per irregolarità quali quelle accertate e sanzionate nel caso di specie, non avrebbe senso né utilità il preventivo espletamento del procedimento di diffida ex art. 4 del d.M. 29 luglio 2003: si tratterebbe, infatti, di irregolarità non sanabili a posteriori e per le quali la diffida sarebbe, pertanto, inutiliter data.

L’eccezione è priva di fondamento, sia sul piano letterale, sia su quello logico-sistematico. Osserva sul punto il Collegio che l’applicazione della procedura di previa contestazione delle irregolarità, e previa diffida ad eliminare le stesse, alle violazioni riscontrate nell’ispezione del 2 novembre 2006, deriva testualmente dall’art. 4, comma 5, del d.M. 29 luglio 2003: come già rilevato, detto articolo consente, infatti, di irrogare la sospensione o la revoca dell’autorizzazione ai corsi direttamente – e cioè senza previa diffida ad eliminarle – per le sole violazioni contemplate dai precedenti art. 1, commi 4 e 5, ed art. 3, commi 1 e 3. Queste ultime disposizioni concernono, tuttavia, irregolarità completamente diverse da quelle accertate nella vicenda in esame, riguardanti, rispettivamente: a) l’avvio del corso prima di aver ottenuto l’autorizzazione (art. 1, comma 4); b) l’effettuazione del corso per categorie di patenti diverse da quelle per cui si è stati autorizzati (art. 1, comma 5); c) il possesso, in capo ai docenti dei corsi di recupero ed agli insegnanti di teoria delle autoscuole, dei requisiti di abilitazione e di esperienza professionale per svolgere i suddetti corsi (art. 3, commi 1 e 3). Ne discende che per tutte le altre violazioni nello svolgimento dei corsi di recupero accertate in sede di verifica ispettiva – e dunque anche per quelle riscontrate nella fattispecie per cui è causa – non essendo per esse consentito l’esonero dalla diffida ex art. 4, comma 5, cit., l’irrogazione della sanzione deve essere preceduta, a pena di illegittimità, da un atto di contestazione della violazione e di diffida ad eliminarla entro sette giorni ed è subordinata all’accertamento dell’inottemperanza alla predetta diffida (art. 4, commi 2 e 3, cit.).

Sul piano logico, poi, vero è che la procedura della previa diffida a sanare le irregolarità accertate sembra avere maggior coerenza rispetto agli illeciti amministrativi permanenti (che si rinnovano in ogni istante: T.A.R. Toscana, Sez. III, 23 gennaio 2008, n. 37, potendo perciò essere sanzionati in qualsiasi momento: T.A.R. Sicilia Catania, Sez. I, 8 marzo 2004, n. 542): invece, quelle contestate all’Autoscuola Vivaldi sembrano violazioni rientranti tra gli illeciti amministrativi istantanei (in cui la condotta antigiuridica si è esaurita nel momento del compimento dell’azione o dell’omissione), per i quali la configurabilità di una previa diffida parrebbe più problematica. In senso contrario, si deve tuttavia osservare che:

a) il d.M. 29 luglio 2003, ai fini della dispensa dalla diffida, non distingue tra illeciti istantanei ed illeciti permanenti, ma tra violazioni ex art. 4, comma 5, per le quali è consentito l’esonero dalla diffida, e tutte le altre violazioni, per le quali il suddetto esonero non è consentito;

b) l’art. 4, comma 5, cit., lì dove prevede la dispensa dalla diffida, ha carattere derogatorio e perciò è norma di stretta interpretazione, come tale non applicabile oltre i casi espressamente considerati (cfr., ex multis, T.A.R. Piemonte, Sez. I, 5 marzo 2003, n. 338): casi tra cui non sono ricomprese le violazioni accertate a carico dell’Autoscuola Vivaldi;

c) in linea di principio, non può escludersi l’applicabilità della procedura della preventiva diffida anche alle violazioni per cui è causa, potendosi concedere un breve termine entro cui l’autoscuola potrà provvedere agli adempimenti omessi. Tale soluzione desta alcune perplessità sotto il profilo dell’effettività dell’apparato sanzionatorio, però essa è l’unica compatibile con il dettato normativo in esame, anche sul piano logico;

d) infatti, pare incontestabile (e la Provincia non lo contesta in alcun modo) che la procedura della previa diffida debba applicarsi, ai sensi dell’art. 4 del d.M. 29 luglio 2003, laddove a commettere violazioni come quelle ascritte all’Autoscuola Vivaldi siano i soggetti pubblici e privati diversi dalle autoscuole, ma al pari di queste legittimati, ex art. 1 del decreto ministeriale, ad effettuare i corsi di recupero dei punti della patente. Negare, quindi, che nella fattispecie per cui è causa fosse necessario o anche solo possibile far precedere la sanzione dalla diffida ad eliminare le irregolarità, si risolve nel riproporre (stavolta sul versante procedurale) quella distinzione tra le autoscuole e gli altri soggetti autorizzati allo svolgimento dei corsi, di cui si è più sopra dimostrata l’insostenibilità sul piano giuridico.

Da quanto sin qui detto si deduce, quindi, la fondatezza del terzo motivo di gravame, e non soltanto sotto l’aspetto degli adempimenti procedurali da rispettare e del contenuto della sanzione irrogabile, ma anche in ordine al dedotto vizio di incompetenza. L’applicabilità in via esclusiva alla fattispecie in parola della disciplina speciale di cui all’art. 4 del d.M. 29 luglio 2003 comporta, infatti, che, ai sensi del comma 3 di detto articolo, competente ad irrogare la sospensione dell’autorizzazione allo svolgimento di nuovi corsi di recupero per le violazioni accertate, non è la Provincia, ma l’Ufficio Provinciale del Dipartimento dei Trasporti Terrestri competente per territorio.

In definitiva, il ricorso è fondato nei termini ora detti, attesa la fondatezza del terzo motivo, e deve essere accolto, disponendosi l’annullamento dell’impugnato provvedimento di sospensione.

Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre la compensazione delle spese, in ragione della complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Seconda Sezione, così definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di sospensione impugnato.

Compensa le spese.

Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 18 giugno 2009, con l’intervento dei Magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Bernardo Massari, Consigliere

Pietro De Berardinis, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/08/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

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