1. L’Asl competente ha l’obbligo di adottare un atto conclusivo espresso e debitamente motivato a seguito dell’istanza di riqualificazione della capacità operativa massima, presentata dalla struttura sanitaria accreditata al Servizio sanitario regionale. Spetta, infatti, all’Asl la determinazione ed il relativo riconoscimento dei carichi di lavoro massimi erogabili da ogni singolo soggetto erogatore privato accreditato.

 

 

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 1594 del 2016, proposto da:
Laboratorio Bioanalisi Cliniche di Antonio Salvatore D’Anna & C. s.a.s., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Luca Rubinacci, presso cui ha eletto domicilio in Napoli, via Santa Lucia, 15;
contro
A.S.L. Caserta, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Francesca Febbraro, presso cui ha eletto domicilio in Napoli, via Toledo, 156;
per l’accertamento
del silenzio – rifiuto serbato dall’A.S.L. Caserta, avente ad oggetto richiesta del 31 luglio 2015 di riclassificazione della capacità operativa massima (C.O.M.) ex D.G.R.C. n. 491/2006;
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’A.S.L. Caserta;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 giugno 2016 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

Il Laboratorio Bioanalisi Cliniche di Antonio Salvatore D’Anna & C. s.a.s. ricorre ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. avverso il silenzio – inadempimento opposto dall’A.S.L. Caserta in ordine alla richiesta indicata in epigrafe.
Con tale nota, il Laboratorio ricorrente:
– premetteva di essere accreditato per prestazioni di medicina di laboratorio: laboratorio generale di base con settori specializzati A1 (chimica clinica senza tossicologia) e A2 (microbiologia e sieroimmunologia) in virtù del decreto del Commissario ad a
– sosteneva di essere stata autorizzato dal Comune di San Felice a Cancello, all’esito del nulla osta sanitario dell’A.S.L. Caserta, all’erogazione di prestazioni afferenti al settore specializzato A6 (genetica);
– rappresentava che, in base alla nota prot. n. 198/C del gennaio 2011 del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro del settore sanitario della Regione Campania, l’erogazione di prestazioni attraverso i settori specializzati è consentita
– richiedeva ai sensi della D.G.R.C. n. 491/2006 la riclassificazione della C.O.M. con indicazione dei carichi di lavori effettuabili e della tipologia dei livelli di base dell’aggiornamento dell’autorizzazione sindacale con implementazione del settore sp
Non avendo ottenuto riscontro alla predetta istanza, parte ricorrente conclude con la richiesta di accoglimento del gravame e per la conseguente condanna dell’A.S.L. Caserta all’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento.
Si è costituita l’A.S.L. di Caserta che oppone in via preliminare l’inammissibilità del gravame per genericità, per mancata indicazione specifica dei motivi di ricorso e, inoltre, per carenza di interesse poiché l’istanza di parte ricorrente sarebbe stata riscontrata con nota prot. n. 3036 del 16 ottobre 2015 con cui sono stati richiesti chiarimenti ed integrazioni documentali.
L’amministrazione evidenzia inoltre che, poiché la procedura di rideterminazione della C.O.M. ex D.G.R.C. n. 491/2006 non è terminata entro il 31 dicembre (cfr. Allegato A alla predetta deliberazione), l’eventuale accoglimento dell’istanza sarebbe priva di utilità in quanto non potrebbe avere alcun effetto sull’anno corrente.
L’A.S.L. eccepisce infine la propria incompetenza in ordine alla richiesta di aggiornamento del decreto di accreditamento che, prosegue l’amministrazione, deve essere inoltrata all’Assessorato alla Sanità della Regione Campania ex art. 5, comma 4, del Reg. Reg. n. 1/2007.
Alla camera di consiglio del 22 giugno 2016 la causa è passata in decisione.
Preliminarmente non hanno pregio le eccezioni in rito sollevate dall’A.S.L. Caserta.
Sotto un primo profilo, è chiaramente enunciato nel ricorso il profilo di illegittimità dedotto dalla parte ricorrente, costituito dalla violazione dell’obbligo di provvedere ex art. 2 della L. n. 241/1990 in merito all’istanza di definizione del procedimento di rideterminazione della C.O.M. con l’adozione di un atto conclusivo debitamente motivato.
Inoltre, a prescindere dalla tempestività della istanza e dalla possibilità per la ricorrente di ottenere, già a partire dall’anno in corso, la rideterminazione della C.O.M., il laboratorio ricorrente persegue l’interesse giuridicamente meritevole di tutela ad ottenere un provvedimento espresso in ordine alla propria istanza, al fine di programmare il volume dimensionale dell’attività imprenditoriale.
Infine, l’istanza in epigrafe è stata correttamente inoltrata all’A.S.L. cui compete la richiesta di riclassificazione della C.O.M. in base alla D.G.R.C. n. 491/2006, secondo cui la determinazione ed il relativo riconoscimento dei carichi di lavoro massimi erogabili da ogni singolo soggetto erogatore privato accreditato rientra nella competenza dei Direttori Generali delle Aziende Sanitarie territorialmente interessate.
Ovviamente, resta ferma ed impregiudicata ogni altra determinazione in ordine alla richiesta di accreditamento che, viceversa, va inoltrata all’Assessorato alla Sanità della Regione Campania (art. 5 del Reg. Reg. Campania n. 1/2007).
Nel merito il ricorso è fondato.
Deve essere infatti dichiarata l’illegittimità del silenzio serbato dall’A.S.L. in ordine alla predetta richiesta dal momento che, benché diffidata dalla parte ricorrente, l’amministrazione non ha adottato alcuna determinazione conclusiva in ordine alla richiesta di riclassificazione della capacità operativa massima (C.O.M.).
Le considerazioni svolte conducono, in definitiva, all’accoglimento del ricorso con conseguente condanna dell’A.S.L. di Caserta a pronunciarsi espressamente sull’istanza della parte ricorrente, con un provvedimento motivato (di accoglimento o di rigetto) da adottare entro e non oltre giorni 60 dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe nei termini di cui in parte motiva.
Condanna l’A.S.L. di Caserta al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento/00).
Ai sensi dell’art. 2, comma 8, della L. 7 agosto 1990 n. 214, manda alla Segreteria di provvedere, dopo il passaggio in giudicato della presente pronuncia, alla relativa trasmissione in via telematica alla Corte dei Corti – Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Campania, Napoli.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22 giugno 2016 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente
Paolo Corciulo, Consigliere
Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE

N. 1915/2016 REG.PROV.COLL.
N. 02883/2014 REG.RIC.

 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2883 del 2014, proposto da:
Comunità Terapautica Assistita “Villa Salvador” S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Rosario Calanni Fraccono e Maria Patti, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Catania, Via V. Giuffrida, 37;

Azienda Sanitaria Provinciale n. 3 di Catania, rappresentata e difesa dall’avv. Fiorella Russo, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Catania, Via Aloi n. 26;
Assessorato Regionale della Salute, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Catania, Via Vecchia Ognina, 149;

– del provvedimento numero 86048 del 6 agosto 2014, con cui l’Asp di Catania ha respinto l’istanza della ricorrente del 3 giugno 2014, di accesso all’accordo contrattuale, ex articolo 8 quinquies del D. Leg.vo 502/1992 e successive modificazioni, per l’erogazione presso la sua Comunità Terapeutica Assistita (CTA) di prestazioni socio-riabilitative in regime di accreditamento istituzionale per conto e con oneri a carico del servizio sanitario pubblico;
– di ogni altro atto e/o provvedimento, antecedente e/o successivo, comunque presupposto, connesso e/o consequenziale
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale n. 3 di Catania e dell’Assessorato Regionale della Salute;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 aprile 2016 il dott. Pancrazio Maria Savasta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO

La ricorrente è proprietaria e titolare d’una “Comunità Terapeutica Assistita” (CTA) dedita alla cura ed all’assistenza residenziale di pazienti affetti da patologie psichiatriche, per i quali non è richiesto il ricovero ospedaliero, realizzata nell’immobile di sua proprietà in via Caselle Pianogrande n. 50 del Comune di Milo.
L’apertura e l’esercizio della struttura “CASELLE” da n° 20 posti letto da parte della ricorrente è stata formalmente autorizzata con nota del 3.1.2000, mentre il procedimento di iscrizione all’albo regionale si è concluso con il decreto del 6.9.2000.
La CTA in questione, operando sin dal 1986, ha svolto la sua attività in regime di convenzione con l’A.S.P. di Catania sino al 2009, allorché, essendo in possesso dei requisiti e degli standards fissati dal D.A. 890/2002, col Decreto del Direttore Generale del Dipartimento Attività Sanitarie pubblicato sulle GURS del 24 aprile 2009, è stata accreditata presso l’A.S.P. medesima per venti posti letto e per tutte le funzioni svolte.
I posti letto in dotazione alla CTA Caselle, in particolare, sono stati censiti dalla programmazione regionale e, in particolare, dal Decreto Assessoriale del 31 gennaio 1997, che, trattandosi di posti già in esercizio, li ha computati tra quelli riservati all’area residenziale del settore, annoverandoli tra quelli indicati al Capo L dell’Allegato Decreto medesimo.
La CTA, a partire dal 2001, sarebbe stata costretta a operare in modo assolutamente anomalo rispetto alle altre analoghe strutture residenziali, essendosene l’ASP avvalsa, senza la previa sottoscrizione d’un apposito accordo contrattuale, per l’assistenza dei pazienti ivi già ricoverati e non dimettibili, per i quali, le ha corrisposto una retta asseritamente notevolmente inferiore rispetto a quella fissata dalla regolamentazione vigente.
Tale situazione si sarebbe protratta sino al 2013, sino al decesso dell’ultimo ospite accolto dalla CTA.
Da quel momento l’Azienda avrebbe cessato ogni rapporto con la struttura, rifiutando l’invio di nuovi pazienti, nonostante l’accreditamento istituzionale.
La situazione sarebbe rimasta immutata anche dopo l’emanazione del Decreto Assessoriale del 12 aprile 2012, recante il piano strategico salute mentale, con il quale l’Assessorato avrebbe manifestato l’intenzione di volere riorganizzare l’assistenza residenziale psichiatrica.
La riorganizzazione del settore sarebbe, poi, avvenuta con i successivi Decreti Assessoriali del 7 gennaio 2014 (che, in attuazione del piano strategico, ha approvato i contenuti dei programmi terapeutici riabilitativi delle strutture residenziali psichiatriche, distinguendoli in intensivi ed estensivi) e del 5 marzo 2014, che ha definito i percorsi assistenziali di carattere socio-riabilitativo dei soggetti parzialmente non autosufficienti con patologie che necessitano di una soluzione abitativa a vario grado di tutela sanitaria.
Tale ultimo Decreto assessoriale, a sua volta, nelle more della emanazione del piano integrato socio-sanitario, ha riservato alle strutture di cui al Capo L dell’Allegato al D.A. 13 gennaio 1997 già accreditate, l’erogazione delle prestazioni socio-riabilitative residenziali previste dal medesimo Decreto con gli standards e per la retta pro-capite e pro-die ivi stabiliti.
La ricorrente, risultando la sua CTA accreditata e rientrando tra quelle di cui al Capo L del citato D.A. 13 gennaio 1997, con l’istanza del 3 giugno 2014, ha chiesto all’ASP di Catania di potere accedere all’accordo contrattuale previsto dall’articolo 8 quinquies del D. Leg.vo 502/1992 e successive modificazioni, per l’erogazione presso la sua struttura di prestazioni socio-riabilitative in regime di accreditamento istituzionale per conto e con oneri a carico del servizio sanitario pubblico.
L’istanza è stata motivata con riferimento alla situazione determinatasi dopo l’emanazione dei citati D.A. del 7 gennaio 2014 e del 5 marzo 2014 e alla mancanza di strutture idonee ad accogliere i pazienti che avevano superato i 72 mesi di permanenza in CTA.
L’A.S.P. intimata, “tenuto conto della vigente normativa in materia di riorganizzazione delle CC.TT.AA. e la connessa rimodulazione delle unità di assistenza”, con provvedimento n. 86048 del 6 agosto 2014, ha respinto l’istanza, poiché il numero di convenzioni intrattenute sarebbe coerente in rapporto al fabbisogno fissato dal piano strategico salute mentale e al rapporto p.l./abitanti e poiché sarebbero state attuate le dimissioni di molti degli utenti in sovrannumero.
Con ricorso passato per la notifica il 14.1.2014 e depositato il 4.2.2014, parte ricorrente ha impugnato siffatto provvedimento, affidandosi alle seguenti censure:
1 – Violazione e falsa applicazione dell’articolo 8-quinquies del Decreto Legislativo 502/1992 e successive modificazioni – Violazione dei principi di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa – Sviamento di potere e difetto di motivazione – Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifesta – Violazione del principio di affidamento in buona fede nei rapporti con l’Amministrazione.
Premette parte ricorrente che l’articolo 8-bis rubricato come “autorizzazioni, accreditamenti ed accordi contrattuali”, delinea e anticipa il sistema dell’accreditamento subordinando la realizzazione di strutture sanitarie e socio-sanitarie e l’esercizio delle rispettive attività per conto e con oneri a carico del servizio sanitario pubblico, al rilascio delle autorizzazioni di cui all’articolo 8-ter, all’accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater e, infine, alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all’articolo 8-quinquies del Decreto Legislativo numero 502/1992.
L’articolo 8-ter del Decreto Legislativo numero 502/1992 avrebbe comportato un mutamento della natura dell’autorizzazione, divenuta discrezionale, essendo il suo rilascio subordinato alla verifica di compatibilità del progetto da parte della Regione in rapporto al fabbisogno complessivo di assistenza e alla localizzazione delle altre strutture presenti nel medesimo ambito territoriale.
Il successivo articolo 8-quater disciplina il fondamentale tema dell’accreditamento istituzionale prevedendo che “l’accreditamento è rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate pubbliche e private e ai professionisti che ne facciano richiesta subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto alla programmazione regionale e alla verifica positiva dei risultati e dell’attività svolta…”.
L’ “accreditamento”, quindi, sarebbe un provvedimento amministrativo discrezionale, con il quale la Regione dispone l’inserimento del soggetto privato nel sistema sanitario regionale, attribuendogli la qualifica di gestore del pubblico servizio, fermo restando che la possibilità concreta di erogare prestazioni con oneri a carico del servizio sanitario resta, a regime, subordinata alla stipula di accordi contrattuali, volti a definire essenzialmente il concreto volume di prestazioni che viene richiesto al privato, in quanto ritenuto utile, e il relativo corrispettivo.
L’articolo 8-quinquies del Decreto legislativo numero 502/1992 e successive modificazioni si occupa proprio dei suddetti accordi contrattuali, attribuendo alle Regioni il compito di definire ed individuare gli ambiti di applicazione e i soggetti interessati.
Tali accordi hanno la funzione di stabilire, tra le Regioni e le Aziende Sanitarie da un lato e le strutture pubbliche e private dall’altro, il volume, la quantità e le remunerazioni delle prestazioni che le stesse potranno erogare per conto e con oneri a carico del servizio sanitario pubblico.
Il legislatore poi, allo scopo di bilanciare i numerosi e diversi interessi che si trovano nell’ambito sanitario, senza che ciò possa costituire violazione del diritto di libera scelta né discriminazione in danno dei soggetti privati erogatori, ha introdotto in materia il principio della programmazione, per il quale consegue la necessità della stipulazione di appositi accordi contrattuali tra l’Amministrazione e le strutture private.
Ciò posto, considerato che con la stipulazione dell’accordo contrattuale il soggetto accreditato, da potenziale erogatore del servizio pubblico diviene effettivo erogatore di prestazioni sanitarie, occorre verificare se sussista un obbligo per la Pubblica Amministrazione competente di sottoscrivere tali accordi e, quindi, un diritto per il soggetto accreditato.
Ovvero, si deve valutare se gli accordi in questione, nel procedimento che muovendo dall’autorizzazione arriva attraverso l’accreditamento alla individuazione concreta dei soggetti erogatori, rappresentino un momento di discrezionalità in capo alla Pubblica Amministrazione competente o se, invece, una volta che un soggetto abbia ottenuto l’accreditamento, abbia diritto ad ottenere la stipulazione dell’accordo.
Asserisce parte ricorrente che tale ultima conseguenza sia un fatto necessitato e che, quindi, la Pubblica Amministrazione, una volta che un soggetto abbia ottenuto l’accreditamento, sia tenuta alla stipulazione del contratto.
Da ciò deriverebbe l’illegittimità del provvedimento impugnato per i vizi rubricati.
2. – Violazione per falsa e/o errata applicazione dell’articolo 2 del Decreto Legislativo numero 502/1992 e successive modificazioni – Eccesso di potere per Violazione del decreto dell’Assessorato regionale della Salute n. 463 del 17 aprile 2003 – Eccesso di potere per travisamento ed erroneità dei presupposti – Violazione dell’articolo 3 della legge 241/1990 eccesso di potere per travisamento e difetto assoluto di motivazione.
L’ASP con il provvedimento impugnato assume che, tenuto conto della vigente normativa in materia di riorganizzazione delle CTA e la connessa rimodulazione delle unità di assistenza, “… l’attuale numero di convenzioni intrattenute … soddisfa le esigenze di cui al piano strategico salute mentale approvato col D.A. 27 aprile 2012, per quanto riguarda in particolare, il rapporto di p.l./abitanti essendo state attuate le dimissioni di molti degli utenti in sovrannumero…”.
Tale supporto motivazionale al diniego sarebbe privo di consistenza.
Le Comunità Terapeutiche Assistite accreditate col Servizio Sanitario sono presidi, che erogano prestazioni residenziali di riabilitazione psichiatrica in favore dei soggetti affetti da gravi patologie, sottoposti a specifici programmi terapeutici riabilitativi di carattere intensivo ed estensivo (oltre che in favore dei soggetti sottoposti a trattamento sanitario volontario, ed a quelli ricoverati per disposizione dell’Autorità Giudiziaria).
Asserisce parte ricorrente che, a causa delle inadempienze dei Dipartimenti di Salute Mentale – su cui grava la responsabilità esclusiva dell’inserimento dei pazienti che necessitano di seguire programmi terapeutici di riabilitazione nelle Comunità Terapeutiche Assistite – i pazienti psichiatrici in passato, normalmente, venivano lasciati in degenza anche successivamente al decorso dei tempi di durata dei programmi terapeutici.
L’Assessorato per la Salute, nel tentativo di ridurre i maggiori costi a carico del Fondo Sanitario, con il decreto del 7 gennaio 2014, ha recepito l’accordo di Conferenza Unificata del 17 ottobre 2013 sul documento programmatico “Le strutture residenziali terapeutiche – riabilitative psichiatriche”, fissando in 72 mesi la durata complessiva dei programmi terapeutico riabilitativi a carattere intensivo ed estensivo.
Asserisce parte ricorrente che la grave emergenza prodotta dall’ordine di dimissione che ha colpito indiscriminatamente tutti i pazienti per i quali era decorso il termine di durata dei programmi terapeutici, dovuta alla mancanza di strutture idonee ad accoglierli, avrebbe indotto l’amministrazione sanitaria e le organizzazioni rappresentative delle strutture private ad aprire un tavolo tecnico di concertazione al fine di trovare una soluzione che garantisse la prosecuzione della degenza dei pazienti psichiatrici presso le Comunità Terapeutiche (contemperando in tal modo l’interesse pubblico al contenimento della spesa sanitaria con le opposte esigenze delle strutture residenziali e, soprattutto, con il diritto alla salute dei diretti interessati).
L’Assessorato, all’esito di tale concertazione, col decreto del 5 marzo 2014 ha quindi disposto all’articolo 1), che le strutture di cui al capo L del decreto Assessoriale del 31 gennaio 1997 – e cioè la ricorrente – “..nelle more della definizione ed approvazione del Piano Socio – Sanitario Integrato .. oltre alle prestazioni terapeutico – riabilitative (I° modulo), a far data dal 1° marzo 2014 devono erogare esclusivamente prestazioni socio – riabilitative utilizzando i posti del II° modulo per soggetti parzialmente non autosufficienti con patologie psichiatriche che necessitano di una soluzione abitativa a vario grado di tutela sanitaria”.
La CTA Caselle, di cui la ricorrente è titolare nel Comune di Milo, rientrerebbe tra le strutture indicate al Capo L dell’allegato al Decreto assessoriale 31 gennaio 1997 e, come tale, così come richiesto con l’istanza del 3.6.2014, avrebbe diritto per l’erogazione di prestazioni socio-riabilitative in favore di pazienti psichiatrici e non, invece, di prestazioni riabilitative intensive o estensive.
E tale diritto non potrebbe essere “contingentato”, poiché, se esiste un indice di posti letto di CTA per numero abitanti pari 3/10000 per il fabbisogno di assistenza residenziale per l’erogazione di prestazioni riabilitative psichiatriche intensive ed estensive, al contrario, nessun parametro p.l./abitanti sarebbe previsto per le prestazioni residenziali socio-riabilitative; avendo l’Assessorato col Decreto del 5 marzo 2014 rinviato all’emanazione del Piano integrato Socio-sanitario integrato la definitiva regolamentazione di tali prestazioni, ivi compreso il numero di posti letto da attivare in ragione del relativo fabbisogno.
In ultimo, le dimissioni cui fa riferimento il provvedimento impugnato, inoltre, sarebbero state disposte dall’Asp nei confronti dei pazienti ricoverati in CTA da oltre 72 mesi perché in sovrannumero, rispetto ai posti letto socio-riabilitativi resisi disponibili.
Pertanto, se il numero dei pazienti che necessitano di prestazioni socio-riabilitative in CTA è maggiore del numero dei posti letto attivati e in esercizio nella Provincia di Catania, il provvedimento impugnato sarebbe per illegittimo per eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà ed ingiustizia manifesta, posto che l’istanza della ricorrente di accesso all’accordo contrattuale richiesto per l’erogazione di prestazioni socio-riabilitative sarebbe conforme, oltre alla disciplina vigente con la quale è stato stabilito che la contrattualizzazione deve seguire all’accreditamento, a un vero e proprio fabbisogno di tale tipologia di assistenza che l’attuale programmazione avrebbe evidentemente lasciato insoddisfatto.
L’esistenza del relativo fabbisogno di assistenza socio-riabilitativa in CTA su cui si fonda l’istanza di accordo contrattuale della ricorrente, infine, sarebbe provata dalla situazione determinatasi nell’ambito del comparto, essendosi l’Asp a causa della carenza di posti letto di CTA dedicati a tale attività, avvalsa impropriamente dei posti letto in dotazione alle CTA terapeutiche dedite alla riabilitazione intensiva ed estensiva.
Costituitasi, l’ASP intimata ha contestato innanzitutto la ricostruzione in punto di fatto contenuta in ricorso, sottolineando, intanto, come la ricorrente sia proprietaria di due strutture di cura e assistenza residenziale per pazienti affetti da patologie psichiatriche: il presidio “Ciclamino” con 40 posti-letto e il presidio “Caselle”, con 20 posti letto, ambedue siti in Milo.
Entrambe le strutture sono state accreditate, ma soltanto la prima risulta contrattualizzata e, quindi, abilitata a erogare prestazioni a carico del SSR per 40 posti letto, in aderenza alle disposizioni contenute nel D.A. n. 21238 del 31/1/1997, recante l’“approvazione del progetto regionale per la tutela della salute mentale”.
Il predetto decreto assessoriale, invocato da parte ricorrente, nel prevedere al capo “L” che <>, stabiliva altresì che <>.
In somma sintesi, per ogni CTA di cui al capo L non avrebbero potuto essere complessivamente accreditati e contrattualizzati più di 40 p.l. da suddividersi in due moduli di 20 p.l. e ciò senza alcuna distinzione tra prestazioni terapeutico-riabilitative e socio-riabilitative.
In somma sintesi, asserisce l’amministrazione che la ricorrente è titolare di un unico rapporto contrattuale con il SSN e che, di seguito alla riorganizzazione operata con il D.A. del 31/1/1997, la stessa, in ogni caso, non può più ottenere la convenzione per più di 40 posti letto indipendentemente dalla natura terapeutico riabilitativa o socio riabilitativa.
Tanto premesso, l’Amministrazione ha altresì contestato la sussistenza dell’obbligo di contrattualizzazione delle strutture già accreditate, dovendosi comunque tenere presente il fabbisogno di assistenza secondo le funzioni sanitarie individuate dal Piano sanitario regionale.
Per altro, l’art. 8 quinquies del D.Lgs.vo n. 502/1992 stabilirebbe che, in caso di mancata stipula degli accordi dalla stessa norma previsti, l’accreditamento istituzionale resta sospeso e, nel caso di specie, essendo lo stesso non completato dalla contrattualizzazione sin dal 2001, può dirsi essere venuto meno.
Ne consegue che l’istanza della parte ricorrente non sarebbe accoglibile non solo per la “saturazione” dei posti letto contrattualizzabili, ma anche per l’insussistenza dello stesso presupposto dell’accreditamento.
Con Ordinanza Collegiale Istruttoria n. 913/15 del 30.3.2015 la Sezione, riservata ogni decisione sull’integrità del contraddittorio, ha disposto l’acquisizione di atti.
Con Ordinanza n. 466/15 del 12.6.2015 è stato disposto, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a. il rinvio al merito.
All’Udienza Pubblica del 21.4.2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La ricorrente, titolare di una CTA, con istanza del 3.6.2014 ha chiesto:
a) di essere contrattualizzata, in quanto struttura accreditata per numero venti posti letto sin dal 2009;
b) premesso che di seguito ai DD.AA. del 25.4.2012, del 7.1.2013 e 6.3.2014, secondo i quali, asseritamente, l’Assessorato ha riorganizzato l’assistenza residenziale in favore dei pazienti affetti da patologie psichiche e, in particolare, ha previsto che le strutture accreditate di cui al capo L dell’Allegato al D.A. 13.1.1997 possano erogare le prestazioni socio-riabilitative assistenziali, che la detta contrattualizzazione a carico del SSN sia riferita a queste ultime.
L’Amministrazione, con provvedimento del 6.8.2014 (atto impugnato), “tenuto conto della vigente normativa in materia di riorganizzazione delle CC.TT.AA. e la connessa rimodulazione delle unità di assistenza”, le ha comunicato di non poter esitare positivamente la richiesta.
Nel dettaglio, il provvedimento ha chiarito che “Infatti, l’attuale numero di convenzioni intrattenute con le CC.TT.AA. soddisfa le esigenze di cui al “Piano Strategico per la Salute Mentale”, approvato con decreto assessoriale del 27/04/2012, per quanto riguarda, in particolare, il rapporto p.l/abitanti, essendo state attuate le dimissioni di molti degli utenti in sovrannumero”.
Dall’esame dell’atto impugnato emerge, intanto, che nessun riferimento vi è sulla struttura della ricorrente e sulla “saturazione” della sua disponibilità di posti letto (avendone già contrattualizzati quaranta, limite massimo possibile), argomento, questo, invero dirimente, ma speso soltanto in sede di controricorso.
Per altro, la medesima Amministrazione, cui pertiene l’onere di dimostrare quanto afferma, diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, non dimostra l’unicità delle due strutture, soprattutto sotto il profilo dell’autorizzazione, di guisa che l’eccezione non può essere scrutinata favorevolmente.
Altrettanto assente dalla motivazione trasfusa nel provvedimento impugnato è la circostanza secondo la quale la ricorrente, stante il lungo periodo trascorso tra l’avvenuto accreditamento e la mancata contrattualizzazione, ai sensi del comma 2 quinquies dell’art. 8 quinquies del D.Lg.vo 502/92, non sarebbe più accreditata e, come tale, non avrebbe diritto ad alcuna contrattualizzazione.
Tale tardivo chiarimento, altrettanto dirimente, non può comunque essere condiviso, posto che è pur vero che detta norma stabilisce che “in caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l’accreditamento istituzionale di cui all’ articolo 8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso”, senza, per altro, richiedere a chi sia addebitabile il raggiungimento dell’accordo contrattuale, ma è altrettanto vero (cfr. T.A.R. Napoli, sez. I, 8/09/2015, n. 4400) che “il tenore letterale e la ratio della suddetta disposizione, che individuano chiaramente un potere sanzionatorio dell’amministrazione finalizzato a reprimere condotte dilatorie dei soggetti accreditati comportanti la mancata stipula dei contratti, richiedono evidentemente che la sospensione sia disposta con un formale provvedimento amministrativo, che nella specie non è intervenuto, con conseguente (attuale) vigenza del sistema di accreditamento istituzionale con riserva di verifica”.
Ciò preliminarmente chiarito vanno esaminate le censure prospettate in ricorso, secondo le quali un soggetto accreditato deve necessariamente essere contrattualizzato, non residuando di fatto alcun margine di discrezionalità all’Amministrazione e la normativa regolamentare regionale obbligherebbe l’Amministrazione a rilasciare l’autorizzazione in capo alla ricorrente utile per erogare le prestazioni socio-riabilitative assistenziali.
Premette il Collegio che parte ricorrente non può invocare certamente il presupposto D.A. del 5.3.2014, posto che l’art. 1 stabilisce che “nelle more della definizione e approvazione del Piano socio-sanitario integrato, le strutture di cui al Capo L dell’Allegato al D.A. 31 gennaio 1997, già accreditate e contrattualizzate con il SSR, oltre alle prestazioni terapeutiche-riabilitative (I modulo), a far data dall’1.3.2014 devono erogare esclusivamente prestazioni socio-riabilitative utilizzando i posti del II modulo per soggetti parzialmente non autosufficienti con patologie psichiatriche che necessitano di una soluzione abitativa a vario grado di tutela sanitaria”.
La mancata contrattualizzazione non rileva, come chiarito, in termini soggettivi, essendo irrilevante quale sia la causa della non intervenuta formalizzazione della stessa.
Aggiunge il Collegio che non risulta che la ricorrente si sia in tal senso attivata, prima del ricorso in esame, sicché certamente non può dolersi del pregresso, incorrendo in autoresponsabilità.
Non rileva, per converso, quanto affermato dall’ASP intimata nella memoria del 25.1.2016, circa l’assenza di verifiche dal 2001 in poi sulla struttura, sicché, “verosimilmente” la stessa non sarebbe più conforme ai criteri dell’accreditamento.
Circostanza, questa, altrettanto rilevante come le precedenti, ma non oggetto di alcuna (dovuta) attività di controllo amministrativo e, come tale, non spendibile, per altro tardivamente, per sostenere le eccezioni della parte resistente.
Resta da verificare la questione dell’obbligo alla contrattualizzazione derivante dalla sussistenza dell’accreditamento e della refluenza di un siffatto obbligo, ove verificato, nel caso in esame.
Premette il Collegio che il notevole margine di discrezionalità, da coniugare con le esigenze di programmazione della spesa pubblica vanno rinvenute nella precedente fase dell’accreditamento.
Secondo condivisibile Giurisprudenza del Giudice di seconde cure (cfr. Cons. Stato, III, 25.6.2014, n. 321) << nel sistema sanitario nazionale anche il riconoscimento dell’accreditamento alle strutture sanitarie private è comunque subordinato all’esito di attività quali la ricognizione del fabbisogno assistenziale e la programmazione sanitaria regionale (Cons. St., sez. III, n. 2117; Cons. St., sez. III, 16.9.2013, n. 4574).
<<13.2. La ricognizione del fabbisogno assistenziale costituisce un’attività necessariamente preliminare alla concessione dell’accreditamento, dalla quale la Regione non può prescindere, perché essa vincola il riconoscimento delle prestazioni erogate da strutture private rimborsabili dal servizio sanitario e, quindi, dalla collettività all’effettiva esigenza di quella stessa collettività, sicché è imprescindibile, ai sensi dell’art. 8-quater, comma 3, lett. b), del d. lgs. 502/1992, “la valutazione della rispondenza delle strutture al fabbisogno, tenendo conto anche del criterio della soglia minima di efficienza che, compatibilmente con le risorse regionali disponibili, deve esser conseguita da parte delle singole strutture sanitarie, e alla funzionalità della programmazione regionale, inclusa la determinazione dei limiti entro i quali sia possibile accreditare quantità di prestazioni in eccesso rispetto al fabbisogno programmato, in modo da assicurare un’efficace competizione tra le strutture accreditate”.
<<13.3. Occorre dunque con forza rimarcare che il “presupposto essenziale per l’accreditamento istituzionale di nuove strutture risiede nell’accertamento dell’effettivo bisogno assistenziale in relazione alla programmazione sanitaria ed al tetto massimo di spesa consentito”, dovendosi tener conto, inoltre, della esigenza di garantire la continuità assistenziale nella erogazione delle prestazioni ed evitando di minare l’equilibrio economico delle imprese del settore privato, sicché è possibile accreditare nuove strutture solo ove sussistano un effettivo bisogno assistenziale e la disponibilità di spesa e tutti gli interessi coinvolti, siano essi pubblici o privati, siano stati adeguatamente ponderati (Cons. St., sez. III, 7.3.2014, n. 1071)>>.
Ed ancora, continua la detta decisione 3219/14, < <<15.2. L’illimitata apertura degli accreditamenti espone tali strutture ad un regime concorrenziale che, in quanto ispirato a pure logiche di mercato, non le pone in condizione, per tale tendenziale rigidità, di competere con le strutture private semplicemente autorizzate, posto che la fase della sola contrattualizzazione, lasciata alla discrezionalità dell’Amministrazione nella scelta della struttura erogatrice delle prestazioni, finirebbe inevitabilmente per penalizzarle e per determinarne la fine.
<<15.3. Se è vero che il regime dell’accreditamento limitato non può garantire una “rendita da posizione” e un inammissibile privilegio alle strutture già accreditate, come questo Consiglio ha già rilevato nella sopra citata sentenza n. 4574/2013, è anche vero che l’accesso di nuove strutture al sistema dell’accreditamento non può essere, a monte, aperto, incontrollato e indiscriminato, poiché in questa materia il cogente vincolo del fabbisogno, da un lato, e la impellente necessità di contenere la spesa pubblica, dall’altro, costringono necessariamente la logica concorrenziale e gli interessi particolari dei soggetti aspiranti all’accreditamento ad un ruolo subalterno rispetto alle specifiche e primarie esigenze della domanda sanitaria e ad un oculato regime di spesa.
<<15.4. Tali esigenze, senza un’adeguata fase programmatoria preceduta da un’analisi del fabbisogno, non possono essere adeguatamente soddisfatte, a valle, dalla sola fase della contrattualizzazione, come invece ha ritenuto la delibera impugnata e, sulla sua scorta, anche il primo giudice.
<<15.5. In altri termini, ribadendo la consolidata giurisprudenza della Sezione, l’accreditamento con il Servizio sanitario nazionale non è oggetto di un diritto per le strutture sanitarie private, in quanto ogni Regione è tenuta ad individuare, mediante la programmazione sanitaria, la quantità di prestazioni erogabili nel rispetto di un tetto massimo di spesa e può accreditare nuove strutture solo se sussiste un effettivo fabbisogno assistenziale, dovendo però, ad evidenti fini di controllo della spesa sanitaria, anche considerare come l’aumento delle strutture accreditate e dei limiti assegnati a ciascuna di esse incida sull’equilibrio complessivo del Servizio sanitario nazionale (Cons. St., sez. III, 7.3.2014, n. 1071)>>.
La detta condivisibile impostazione è stata, altresì, condivisa anche dalla Sezione centrale di questo Tribunale (cfr. Tar Palermo, III, 21.1.2015, n. 167), che l’ha ritenuta giustificata < < < < < < <>.
Per altro, una prima apertura normativa vi è stata da parte della Regione Sicilia con il D.A. 6.9.2013 (che rinvia alla decisione del TAR Palermo n. 1699/12), che ha aperto la contrattualizzazione in favore dei soggetti accreditati, sia pure in maniera residuale.
<>, continua la sentenza n. 167/15, < < < < < < < < < < < < < < < < < < < < <>.
Nel caso di specie, il diniego non muove dallo sbarramento di una norma che impedisce, di fatto, nuove contrattualizzazioni rispetto a soggetti in precedenza non contrattualizzati, ma dalla carenza delle esigenze “di mercato”, in quanto, in riferimento al rapporto p.l./abitanti, sono state attuate le dimissioni di molti degli utenti in sovrannumero.
Nonostante le affermazioni contrarie contenute in ricorso e la genericità dell’affermazione, l’Amministrazione non ha fornito alcun elemento volto a suffragare la motivazione contenuta nel provvedimento impugnato.
Consegue, pertanto, l’accoglimento del ricorso e l’annullamento dell’atto impugnato, facendo obbligo all’Amministrazione di contrattualizzare la ricorrente, fatta salva l’adozione di un diverso motivato provvedimento che l’Amministrazione potrà adottare, tenendo conto dei principi espressi nella presente decisione.
Le spese del giudizio, in ragione della particolare complessità della materia e di orientamenti giurisprudenziali non univoci possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania (Sezione Quarta) – definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei modi e nei sensi di cui alla parte motiva.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2016 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Pennetti, Presidente
Pancrazio Maria Savasta, Consigliere, Estensore
Francesco Bruno, Consigliere