Pres. CONTRI, Red. BILE

finanziamenti dello Stato ad imprese armatoriali

Regioni – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2004 – Finanziamenti dello Stato ad imprese armatoriali

È illegittimo l’art. 4, commi 209, 210 e 211, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai Signori:
– Fernanda CONTRI Presidente
– Guido NEPPI MODONA
– Piero Alberto CAPOTOSTI
– Annibale MARINI
– Franco BILE
– Giovanni Maria FLICK
– Francesco AMIRANTE
– Ugo DE SIERVO
– Romano VACCARELLA
– Paolo MADDALENA
– Alfio FINOCCHIARO
– Alfonso QUARANTA
– Franco GALLO
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 209, 210 e 211, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna, notificato il 24 febbraio 2004, depositato in cancelleria il 4 marzo 2004 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 25 gennaio 2005 il Giudice relatore Franco Bile;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004 e depositato il successivo 4 marzo, la Regione Emilia-Romagna ha proposto, in via principale, insieme a molte altre, questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 209, 210 e 211, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004).
Il comma 209 stanzia 10 milioni di euro, per ciascuno degli anni 2004, 2005 e 2006, per gli interventi di cui all’art. 3 della legge 16 marzo 2001, n. 88; e 2 milioni di euro, per ciascuno degli stessi anni, per gli interventi di cui all’art. 2 della legge 28 dicembre 1999, n. 522. Gli interventi del primo tipo sono contributi concessi dal Ministero dei trasporti e della navigazione alle imprese armatoriali, aventi determinati requisiti, che effettuino investimenti per rinnovare e ammodernare la flotta, con l’obiettivo di assicurare lo sviluppo del trasporto marittimo, in particolare del trasporto merci e di quello a breve e medio raggio, e la tutela degli interessi occupazionali del settore. Gli interventi del secondo tipo sono contributi concessi dal medesimo Ministero per i contratti di costruzione e trasformazione navale, stipulati dal 1° gennaio 1999 al 31 dicembre 2000, concernenti unità navali a scafo metallico o con materiali a tecnologia avanzata di cui all’art. 2 del decreto-legge 24 dicembre 1991, n. 564.
Il comma 210 modifica l’art. 1, comma 3, della legge n. 88 del 2001 (che limitava i contributi per il rinnovo e l’ammodernamento della flotta agli investimenti in avanzata fase di realizzazione nell’anno 2000 o in tale anno avviati), e – tenendo conto del comma 209 – sposta al 2003 l’anno di riferimento per identificare l’ambito temporale dei contributi erogabili. A sua volta, infine, il comma 211 dispone che con regolamento ministeriale siano “emanate disposizioni attuative […] in particolare per determinare le condizioni ed i criteri per la concessione dei contributi”.
Secondo la Regione, le norme impugnate – reiterando previsioni di finanziamenti non più compatibili con la riforma costituzionale del 2001 – operano in materia di competenza regionale residuale (o concorrente: “sostegno all’innovazione dei settori produttivi”; “tutela del lavoro”, in relazione alla “tutela degli interessi occupazionali del settore”), o, in subordine, riguardano la “tutela dell’ambiente” che, pur elencata nell’art. 117, secondo comma, della Costituzione comprende anche ambiti di interesse regionale. Perciò la previsione, in materia di competenza regionale, di interventi finanziari a favore di privati, gestiti e regolati a livello ministeriale, contrasta con gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
D’altra parte gli interventi in esame non hanno carattere “macroeconomico”, perché la concessione dei contributi in esame a singoli armatori non mira ad accrescere la competitività complessiva del sistema. Ove poi le norme impugnate concernessero interventi a tutela della concorrenza e della competitività del sistema, esse – secondo la Regione – violerebbero il principio di leale cooperazione, non prevedendo intese o altri strumenti di concertazione con le Regioni, nonché l’art. 117, sesto comma, della Costituzione, che non consente in materia regolamenti ministeriali attuativi.
2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo alla Corte “di dichiarare il ricorso in parte inammissibile, e comunque in toto infondato”, con riserva di esaminare i motivi con ulteriore memoria.
3. – In prossimità dell’udienza le parti hanno depositato memorie illustrative.
3.1. – La Regione ricorda che la Corte (salvo il caso di interventi di carattere macroeconomico, non sussistenti nella specie) ha ritenuto l’illegittimità di contributi statali in favore di privati in materie di competenza regionale, in quanto la loro ammissione “equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà legislative e amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto delle rispettive competenze”. Se poi rientrasse nella competenza statale, la previsione del contributo sarebbe illegittima per l’assenza di meccanismi di coinvolgimento delle Regioni, sulla cui competenza comunque incide.
3.2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, preliminarmente, deduce la carenza dei requisiti argomentativi minimi delle censure relative al secondo periodo del comma 209 e all’intero comma 210 dell’art. 4.
Nel merito afferma: a) che l’art. 119 della Costituzione non vieta, almeno esplicitamente, al legislatore statale di disporre finanziamenti “in materia e funzioni la cui disciplina spetti alla legge regionale”, e non si può subordinare eccessivamente l’art. 119 all’art. 117, per cui lo Stato – portatore di interessi sovra-regionali costituzionalmente riconosciuti nelle materie di legislazione concorrente (quale quella delle “grandi reti di trasporto e navigazione”) – può disporre finanziamenti ed interventi diretti, prevedendo collaudati momenti di “leale cooperazione”; b) che il trasporto marittimo (con l’eccezione dei collegamenti locali) ha dimensione sovra-regionale e persino mondiale, e gli interventi in esame offrono un’alternativa economicamente competitiva rispetto al trasporto terrestre, di gran lunga preferibile per la salvaguardia dell’ambiente, onde la necessità dell’esercizio unitario (art. 118, primo comma, della Costituzione) delle relative competenze legislative, e l’inconfigurabilità di una competenza regionale “residuale”; c) che del resto gli interventi in esame sono giustificati anche dalla finalità (richiamata dal comma 2 dell’art. 1 della legge n. 88 del 2001) di promuovere la costruzione di navi cisterna a basso impatto ambientale, per cui ricadono nella materia “tutela dell’ambiente”, di esclusiva competenza statale.

Considerato in diritto

1. – Per ragioni di omogeneità della materia da decidere, le questioni di legittimità costituzionale indicate in epigrafe – sollevate con lo stesso ricorso insieme ad altre, concernenti diverse disposizioni del medesimo testo legislativo ma prive di collegamento tra loro – possono essere oggetto di trattazione separata.
2. – La Regione Emilia-Romagna impugna, in via principale, l’art. 4, commi 209, 210 e 211, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), che stanziano e disciplinano finanziamenti dello Stato ad imprese armatoriali.
Il comma 209 dell’art. 4 dispone lo stanziamento della somma di 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2004, 2005 e 2006, per gli interventi di cui all’art. 3 della legge 16 marzo 2001, n. 88, diretti ad incentivare, con misure di carattere straordinario e transitorio, gli investimenti delle imprese marittime per il rinnovo e l’ammodernamento della flotta (con l’obiettivo di assicurare lo sviluppo del trasporto marittimo, in particolare del trasporto merci e di quello a breve e medio raggio, e la tutela degli interessi occupazionali del settore); e dell’ulteriore somma di 2 milioni di euro per ciascuno degli anni 2004, 2005 e 2006, per gli interventi di costruzione e trasformazione di unità navali, indicati dall’art. 2 della legge 28 dicembre 1999, n. 522. Il comma 210, tenuto conto del comma 209, adegua all’anno 2003 il termine dell’anno 2000, originariamente fissato nell’art. 1, comma 3, della legge n. 88 del 2001, quale riferimento per identificare l’ambito temporale dei contributi erogabili. Infine il comma 211 dispone che con regolamento ministeriale siano “emanate disposizioni attuative […] in particolare per determinare le condizioni ed i criteri per la concessione dei contributi”.
La ricorrente ritiene che le norme impugnate – in quanto operanti in materia di competenza regionale residuale o, al massimo, concorrente – si pongono in contrasto con gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione (in quanto lo Stato deve finanziare «integralmente» le funzioni regionali mentre spetta alle Regioni elaborare le proprie politiche di sostegno e svolgere le relative funzioni), nonché, in linea subordinata, con il principio di leale cooperazione tra Stato e Regione.

3. – Preliminarmente, deve essere dichiarata l’infondatezza della tesi difensiva dell’Avvocatura dello Stato, secondo cui, relativamente all’impugnazione del secondo periodo del comma 209 e dell’intero comma 210, il ricorso manca dei requisiti argomentativi minimi.
Infatti tali disposizioni risultano esplicitamente impugnate, sulla base dei medesimi motivi ed in riferimento agli stessi profili per i quali è stata denunciata l’illegittimità delle altre. E del resto tutte le norme censurate sono tra loro indissolubilmente legate: in realtà i commi 210 e 211 mirano a rendere possibile l’erogazione dei finanziamenti stanziati dal comma 209, rispettivamente attraverso l’individuazione dell’arco temporale di riferimento e la determinazione delle condizioni e dei criteri relativi.

4. – Nel merito il ricorso è fondato.
4.1. – Questa Corte ha più volte affermato (da ultimo con la sentenza n. 51 del 2005) che – dopo la riforma costituzionale del 2001 ed in attesa della sua completa attuazione in tema di autonomia finanziaria delle Regioni – l’art. 119 della Costituzione pone, sin d’ora, al legislatore statale precisi limiti in tema di finanziamenti in materie di competenza legislativa regionale, residuale o concorrente.
In primo luogo, la legge statale non può – in tali materie – prevedere nuovi finanziamenti a destinazione vincolata, che possono divenire strumenti indiretti, ma pervasivi, di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, nonché di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza.
In secondo luogo – poiché le funzioni attribuite alle Regioni comprendono la possibilità di erogazione di contributi finanziari a soggetti privati, dal momento che in numerose materie di competenza regionale le politiche pubbliche consistono appunto nella determinazione di incentivi economici ai soggetti in esse operanti e nella disciplina delle modalità per loro erogazione – il tipo di ripartizione delle materie fra Stato e Regioni di cui all’art. 117 Cost. vieta comunque che in una materia di competenza legislativa regionale, in linea generale, si prevedano interventi finanziari statali seppur destinati a soggetti privati, poiché ciò equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà legislative e amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto delle rispettive competenze.
4.2. – I finanziamenti in esame non concernono materie rientranti nella competenza esclusiva dello Stato.
Non si può invocare, al riguardo, la giurisprudenza di questa Corte sulla portata della “tutela della concorrenza”, attribuita alla competenza esclusiva dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione (sentenze n. 14 e n. 272 del 2004).
Questa norma infatti “evidenzia l’intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell’intero Paese; strumenti che, in definitiva, esprimono un carattere unitario e, interpretati gli uni per mezzo degli altri, risultano tutti finalizzati ad equilibrare il volume di risorse finanziarie inserite nel circuito economico. L’intervento statale si giustifica, dunque, per la sua rilevanza macroeconomica: solo in tale quadro è mantenuta allo Stato la facoltà di adottare sia specifiche misure di rilevante entità, sia regimi di aiuto ammessi dall’ordinamento comunitario (fra i quali gli aiuti de minimis), purché siano in ogni caso idonei, quanto ad accessibilità a tutti gli operatori ed impatto complessivo, ad incidere sull’equilibrio economico generale” (sentenza n. 14 del 2004).
L’esame delle norme impugnate dimostra invece che i finanziamenti in questione non possono rientrare in questo schema: essi sono infatti inidonei “ad incidere sull’equilibrio economico generale”, essendo privi tanto del requisito soggettivo dell'”accessibilità a tutti gli operatori”, quanto di quello oggettivo dell'”impatto complessivo”.
Il primo requisito manca per la limitatezza dell’ambito dei soggetti beneficiari, circoscritto alle sole imprese che abbiano effettuato investimenti di un certo tipo nell’anno 2003; il secondo per l’esiguità dei mezzi economici impegnati nel quadro della complessiva manovra disposta con la legge finanziaria del 2004 (10 milioni di euro annui per i finanziamenti del primo tipo e 2 milioni di euro annui per quelli del secondo tipo, limitati comunque al triennio 2004-2006).
La manovra pertanto non ha portata macroeconomica, in quanto non incide sull’equilibrio economico generale, ma mira piuttosto ad incentivare, con misure di carattere straordinario e transitorio, non tutto il sistema armatoriale ma taluni investimenti effettuati dalle imprese marittime, per il rinnovo e l’ammodernamento della flotta ai fini di cui all’art. 3 della legge n. 88 del 2001, nonché per la costruzione e la trasformazione delle unità navali di cui all’art. 2 della legge n. 522 del 1999.
4.3. – Le norme in esame non possono neppure essere ricondotte alla materia della “tutela dell’ambiente”, evocata dall’Avvocatura nel senso che gli interventi in esame sarebbero giustificati (anche) dalla finalità, richiamata dal comma 2 dell’art. 1 della legge n. 88 del 2001, di promuovere la costruzione di navi cisterna a basso impatto ambientale.
Infatti la “tutela dell’ambiente” è estranea (o, comunque, assolutamente marginale) rispetto alle specifiche finalità dei finanziamenti in esame, che quindi non possono, sotto tale profilo, essere ricondotti ad una materia di competenza statale.
Ulteriori titoli di competenza statale esclusiva non sono evocati, in quanto l’altra materia cui l’Avvocatura si riferisce è quella delle “grandi reti di trasporto e navigazione”, che l’art. 117, secondo comma, assegna alla competenza legislativa concorrente.

5. – Pertanto le norme impugnate – non essendo riconducibili alle materie attribuite dall’art. 117, secondo comma, della Costituzione alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ed essendo come tali lesive della sfera di competenza costituzionalmente garantita alle Regioni – devono essere dichiarate costituzionalmente illegittime.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata ogni decisione sulle restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), sollevate dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, commi 209, 210 e 211, della menzionata legge 24 dicembre 2003, n. 350.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2005.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 18/2/2005 n.77 proviene da Giustamm.

M. Colombati Pres. f.f. S. Romano Est.
A. Bertini (Prof. Avv. G. Morbidelli e Avv. G. Jacopetti) contro il Co.Re.Co (non costituito in giudizio) e la Regione Toscana (Avv.ti L. Bora ed F. Chiari) ed il Comune di Pescaglia (Prof. Avv. F. Merusi)

sui presupposti per il risarcimento del danno derivante da lesione di interessi legittimi pretensivi

Responsabilità della P.A. – Risarcimento del danno derivante da lesione di interessi pretesivi – Presupposti – Danno ingiusto ex art. 2043 c.c. – Illegittimità del provvedimento – Giudizio prognostico circa la spettanza del bene della vita – Elemento soggettivo sotto forma di dolo o colpa grave – Nesso di causalità tra evento e danno – Necessità – Contrasti giurisprudenziali, incertezza del quadro normativo di riferimento o particolare complessità della situazione di fatto – Errore scusabile – Sussistenza

Con la sentenza n. 500 del 1999, la Suprema Corte, nel demolire il dogma dell’irrisarcibilità dei danni derivanti dalla lesione degli interessi legittimi, ha stabilito: a) che il danno in questione è danno ingiusto ex art. 2043 c.c.; b) che l’illegittimità del provvedimento, nel caso di interessi pretensivi, è condizione necessaria ma non sufficiente per la configurazione di un danno risarcibile, dovendosi a tal fine verificare la spettanza del bene della vita con giudizio prognostico da parte del giudice del risarcimento; c) che l’elemento soggettivo non è insito nell’illegittimità del provvedimento, ma deve essere specificamente verificato sotto forma di dolo o colpa grave. Inoltre, per principio generale desumibile dall’art. 2043 c.c., deve sussistere un nesso di causalità tra evento e danno. Circa l’elemento soggettivo il giudice deve formulare un giudizio di colpevolezza quando la violazione risulta grave e commessa in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tale da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato e, viceversa, respingerlo quando l’indagine presupposta conduce al riconoscimento di un errore scusabile, per la sussistenza di contrasti giurisprudenziali, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano

N. 842 REG. SENT.
ANNO 2005
N. 2238 REG. RIC.
ANNO 2002

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA

– III SEZIONE-

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 2238/2002 proposto da
BERTINI ATTILIO, rappresentato e difeso dal prof. avv. Giuseppe Morbidelli e dall’avv. Giovanni Jacopetti ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Firenze, via Lamarmora n. 14;

contro

COMITATO REGIONALE DI CONTROLLO SUGLI ATTI DEGLI ENTI LOCALI, in persona del suo Presidente p.t., non costituito in giudizio;
REGIONE TOSCANA, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta regionale, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Lucia Bora e Fabio Chiari ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura regionale in Firenze, via Cavour n. 18;
COMUNE DI PESCAGLIA, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dal prof. avv. Fabio Merusi ed elettivamente domiciliato presso la segreteria del Tribunale in Firenze, via Ricasoli n. 40;

PER RISARCIMENTO DEL DANNO

subito dal ricorrente pari a Euro 600.000 o a quella diversa somma che sarà ritenuta di giustizia, in esito alle vicende della cessione della farmacia comunale di San Martino in Freddana del comune di Pescaglia;

Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della regione Toscana e del comune di Pescaglia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 16 dicembre 2004 – relatore il Consiglieredott. Saverio Romano – gli avv.ti R. Righi, delegato dall’avv. G. Morbidelli, F. Ciari e G. Toscano, delegato dall’avv. F. Merusi;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con deliberazione n. 59 del 20 marzo 1990, il Consiglio Comunale di Pescaglia stabiliva di cedere la titolarità della farmacia comunale di San Martino in Freddana, frazione di Pescaglia, mediante pubblico incanto e con il sistema delle offerte segrete di cui all’art. 73 lett. c) ed all’art. 76 del R.D. 23.5.1924 n. 827; stabiliva altresì di riconoscere in favore del dott. Bertini, allora direttore della farmacia e dipendente comunale, la titolarità di un diritto di prelazione.
Esperita la procedura concorsuale, nella quale la miglior offerta risultava quella presentata dalla Dott.ssa Anna Maria Moschini, il Consiglio Comunale, con deliberazione n. 102 del 23.6.1990, disponeva l’approvazione del verbale di aggiudicazione dell’asta e la cessione della titolarità della farmacia comunale al medesimo Dott. Bertini in virtù del diritto di prelazione da questi esercitato.
Invitato dal Comitato regionale di controllo sugli atti degli enti locali a fornire chiarimenti circa la deliberazione n. 102, cit. il Consiglio comunale di Pescaglia rispondeva, in data 1.9.1990, con la deliberazione n. 116.
Il Co.re.co. riteneva, tuttavia, illegittima l’aggiudicazione al Dott. Bertini, essendo risultata vincitrice dell’asta pubblica la Dott.ssa Anna Maria Moschini e annullava pertanto, le deliberazioni n. 102 del 23.6.1990 e n. 116 del 1.9.1990, in quanto l’aggiudicazione in favore del Dott. Bertini “non sarebbe avvenuta perché il migliore offerente, ma perché avrebbe esercitato un presunto diritto di prelazione non previsto da alcuna norma di legge”.
Il Comune di Pescaglia, con deliberazione. 140 in data 13.10.1990, assegnava la titolarità della farmacia alla Dott.ssa Anna Maria Moschini.
Richiesti chiarimenti dal Co.re.co, con deliberazione n. 116 del 22.11.1991 il Consiglio Comunale di Pescaglia provvedeva a fornirli e nel contempo disponeva l’annullamento dell’intera procedura di gara “che presenta forti dubbi di legittimità”.
Con successiva decisione del 30.12.1991 n. 55 il Co.re.co., ritenuto illegittimo il disposto annullamento di tale procedura per carenza assoluta di motivazione, disponeva l’annullamento della delibera n. 116 del 22.11.1991, mentre, con decisione n. 56 del 30.12.1991, non rilevava alcun vizio in ordine alla deliberazione n. 140 del 13.10.1990.
Avverso la decisione del Co.re.co. che aveva annullato la deliberazione n. 102, il dott. Bertini proponeva ricorso al T.A.R. (n.. 713/90). Avverso le decisioni del Co.re.co. n. 55 e n. 56, il dott. Bertini proponeva il ricorso al n. 226/92.
Nonostante la diffida rivolta al Comune di Pescaglia a non concludere il contratto di trasferimento della farmacia con la Dott.ssa Anna Maria Moschini, l’Amministrazione comunale con delibera n. 391/92, decideva di collocare in disponibilità dal 28.9.1992 il Dott. Bertini, per il periodo di due anni, a causa di cessazione dal servizio. In data 28.9.1992, il Comune di Pescaglia e la Dott.ssa Moschini sottoscrivevano il contratto di cessione della farmacia comunale. Onde evitare il licenziamento, in ragione del protrarsi per oltre due anni della messa in disponibilità, il Dott. Bertini chiese, con atto in data 4.12.1992, di essere trasferito dall’ente locale di appartenenza (Comune di Pescaglia) al Comune di Capannori.
A seguito di ulteriore ricorso (n. 800/92) presentato dal Dott. Bertini avverso la suddetta deliberazione della Giunta Comunale di Pescaglia n. 391 del 24.9.1992, il TAR Toscana, con ordinanza n. 463 del 10.12.1992, disponeva le sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati in quanto le censure apparivano sorrette da fumus boni juris.
In conseguenza di detta pronuncia giudiziale, con deliberazione n. 14 del 16.1.1993, la Giunta Municipale di Pescaglia sospendeva la vendita della farmacia comunale alla Moschini, richiedeva alla stessa la restituzione provvisoria della farmacia e richiamava provvisoriamente il Bertini per la gestione provvisoria della farmacia per conto del Comune.
In data 23.1.1993 veniva depositata la sentenza, Sez. III, n. 22/1993, con la quale il TAR Toscana:
a) disponeva la riunione dei due ricorsi (n. 713/90 e n. 226/92) presentati dal Dott. Bertini;
b) dichiarava inammissibile il ricorso n. 713/90;
c) accoglieva in parte qua il ricorso n. 226/92 annullando la decisione del Co.re.co. n. 55 del 30.12.1991;
d) dichiarava inammissibile il ricorso n. 226/92 avverso la decisione del Co.re.co. n. 56 del 30.12.1991 nella parte in cui non rilevava vizi nella deliberazione del Consiglio Comunale di Pescaglia n. 140 del 13.10.1990;
e) dichiarava improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse lo stesso ricorso n. 226/92 nella parte in cui era rivolto avverso la delibera consiliare del 13.10.1990.
In esecuzione alla menzionata sentenza, la Giunta Municipale di Pescaglia stabiliva il rientro nella disponibilità comunale della farmacia e la risoluzione del contratto stipulato con la Dott.ssa Moschini.
Infine, veniva annullata d’ufficio la precedente delibera di collocamento in disponibilità del Dott. Bertini, richiamato perciò definitivamente in servizio con la qualifica originaria di direttore.
Quindi, con la delibera di G.M. n. 146 del 30.3.1993, veniva indetta una nuova gara a pubblico incanto, rinviando a successivo atto l’approvazione del bando di gara.
Con delibera di G.M. n. 147 del 30.3.1993, il Comune ribadiva l’intenzione di richiedere la restituzione della farmacia alla Dott.ssa Moschini, con previsione di rimborso della somma ricevuta in sede di vendita.
In data 4.5.1993 il Consiglio di Stato, investito del ricorso in appello avverso la sentenza del Tar Toscana, Sez. III, n. 22/1993, disponeva in via cautelare la sospensione dell’esecuzione della pronuncia impugnata.
Nelle more del giudizio innanzi al Consiglio di Stato, la farmacia rimaneva nella disponibilità della Dott.ssa Moschini, mentre il Dott. Bertini, dal 24.9.1994, risultava trasferito al Comune di Capannori.
In data 19.8.1997 il Consiglio di Stato provvedeva a depositare la decisione, sez. IV, n. 860/1997, con cui confermava la pronuncia resa in primo grado.
Con tale decisione, il Consiglio di Stato faceva quindi rivivere la deliberazione del Consiglio Comunale di Pescaglia n.116 del 22.11.1991, con la quale era stato disposto l’annullamento di tutta la procedura di gara.
Il Comune, tuttavia, decideva di avviare una trattativa privata per la cessione della farmacia con la Dott.ssa Moschini.
I due atti del procedimento erano impugnati dal Dott. Bertini (ric. n. 1264/98), il quale contestava la violazione delle norme e dei principi che regolano la scelta del contraente da parte della Pubblica Amministrazione.
Il Tar Toscana, con sentenza sez. III, 2 dicembre 1999 n. 675, accoglieva il ricorso, annullando sia la deliberazione consiliare n. 2 del 14 febbraio 1998, sia la deliberazione di giunta municipale n. 28 del 14 febbraio 1998.
Con la medesima pronuncia, il Tar respingeva altresì il ricorso (n. 943/93), riunito al precedente, presentato dalla Dott.ssa Moschini.
Avverso la suddetta sentenza del Tar Toscana veniva interposto appello dinanzi al Consiglio di Stato, il quale, con decisione Sez. IV n. 399 del 1.2.2001, confermava integralmente la pronuncia resa in primo grado.
A conclusione di tutta la vicenda giudiziale sopra descritta, il Comune di Pescaglia ha quindi ritenuto, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 31 del 1.9.2001, di prendere atto della decisione del Consiglio di Stato n. 399 del 2001 e, quindi, procedere alla vendita della farmacia di S. Martino in Freddana con il sistema dell’asta pubblica ai sensi degli artt. 73 lett. c) e 76 R.D. n. 827/1924.
Il Dott. Bertini, ritenendo di non essere più nella condizione di farlo, non ha partecipato alla pubblica gara. Ha invece proposto il ricorso in esame, con il quale ha domandato il risarcimento del danno subito, sostenendo che la farmacia in questione gli apparterrebbe se il Co.re.co. e il Comune avessero agito legittimamente.
Costituitisi in giudizio, sia la regione Toscana che il comune di Pescaglia hanno sostenuto la legittimità e la correttezza del comportamento rispettivamente tenuto dalle amministrazioni intimate ed hanno contestato la fondatezza della pretesa risarcitoria avanzata, chiedendo la reiezione del ricorso siccome infondato.
All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1 – La lunga e tormentata vicenda amministrativa e giudiziaria che è stata oggetto dei numerosi provvedimenti adottati dal Comitato regionale di controllo sugli atti degli enti locali e dal comune di Pescaglia, relativi alla cessione della farmacia comunale, costituisce, ad un tempo, la premessa e la ragione del giudizio promosso dal ricorrente, già direttore della predetta farmacia, con il quale è stata avanzata la domanda di risarcimento del danno per il mancato conseguimento della titolarità dell’esercizio farmaceutico.
L’evento dannoso, secondo il ricorrente, è direttamente riconducibile all’attività posta in essere sia dal CORECO che dal comune, i quali sarebbero entrambi tenuti, a titolo di responsabilità civile, a risarcire i danni prodottisi.
In particolare, per quanto concerne la responsabilità del comitato, il ricorrente ne individua il fondamento nell’illegittimo annullamento, avvenuto con decisione n. 55 del 30.12.1991, della deliberazione comunale n. 116/91, con cui veniva disposto l’annullamento d’ufficio dell’intera procedura di gara fino a quel momento espletata.
Ritiene, infatti, il ricorrente che, se l’organo di controllo avesse evitato di annullare la delibera comunale, la sicura conseguenza sarebbe stata l’indizione di una nuova gara per l’assegnazione della farmacia.
La richiamata decisione del CORECO, oltre che illegittima per le ragioni accertate dal Tar nella sentenza n. 22/93 confermata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 860/97, sarebbe connotata dall’elemento della colpa grave, riferita all’amministrazione-apparato, secondo quanto chiarito dalla Cassazione (sentenza n. 500/1999), come si evincerebbe da due precise circostanze.
In primo luogo, il segretario del comitato di controllo avrebbe appuntato, nella cartella istruttoria, che l’annullamento della delibera n. 116/91 avrebbe comportato l’annullamento anche della deliberazione n. 140/90, con la conseguenza che il comune non avrebbe potuto stipulare alcun contratto con la dott.ssa Moschini ed avrebbe dovuto indire una nuova gara per l’assegnazione della farmacia, con la previsione del diritto di prelazione a favore del ricorrente in quanto dal 17.11.1991 era entrata in vigore la legge 8 novembre 1991 n. 362 (che lo prevedeva); inoltre, il CORECO, secondo la tesi prospettata, si sarebbe immotivatamente discostato dall’annotazione del segretario nella descritta cartella istruttoria.
La tesi esposta appare chiaramente infondata.
Con la sentenza n. 500 del 1999, richiamata dallo stesso ricorrente, la Suprema Corte, nel demolire il dogma dell’irrisarcibilità dei danni derivanti dalla lesione degli interessi legittimi, ha stabilito: a) che il danno in questione è danno ingiusto ex art. 2043 c.c.; b) che l’illegittimità del provvedimento, nel caso di interessi pretensivi, è condizione necessaria ma non sufficiente per la configurazione di un danno risarcibile, dovendosi a tal fine verificare la spettanza del bene della vita con giudizio prognostico da parte del giudice del risarcimento; c) che l’elemento soggettivo non è insito nell’illegittimità del provvedimento, ma deve essere specificamente verificato sotto forma di dolo o colpa grave.
Inoltre, per principio generale desumibile dall’art. 2043 c.c., deve sussistere un nesso di causalità tra evento e danno.
Nella fattispecie, ritiene il Collegio che manchino sia il nesso di causalità tra evento e danno sia la colpevolezza dell’amministrazione.
Va, peraltro, in via preliminare, disattesa la tesi difensiva della regione Toscana in ordine alla pretesa insussistenza (anche) di una correlazione tra interesse legittimo azionato dal ricorrente e interesse al bene della vita.
Quanto a tale ultimo profilo, la giurisprudenza citata ravvisa l’esigenza che, ove si tratti di interessi pretensivi, la cui lesione si configura nel caso di illegittimo diniego del richiesto provvedimento o di ingiustificato ritardo, sussistano sia una correlazione tra interesse legittimo e interesse al bene della vita sia una valutazione di meritevolezza dell’interesse al bene alla luce dell’ordinamento positivo (oltre a Cass. 500/99, citata, Idem, Sez. lav., 20.12.2003 n. 19570).
Nella specie, lo stesso ricorrente sostiene la responsabilità dell’organo di controllo, individuandone il fondamento nell’illegittimo annullamento, avvenuto con decisione n. 55 del 30.12.1991, della deliberazione comunale n. 116/91, con cui era stato disposto l’annullamento d’ufficio dell’intera procedura di gara fino a quel momento espletata e che si era conclusa con l’aggiudicazione a favore della dott.ssa Moschini.
Al riguardo, è agevole rilevare (contrariamente a quanto sostenuto dalla Regione) che sussiste una precisa correlazione tra l’interesse legittimo all’annullamento della decisione del CORECO, che ha trovato riconoscimento nella sentenza del giudice amministrativo, e l’interesse al conseguimento della titolarità della farmacia vantato dal ricorrente in base al diritto di prelazione da lui esercitabile.
Infatti, a seguito dell’annullamento giurisdizionale della decisione del CORECO, sarebbe divenuta efficace la deliberazione con la quale il comune aveva disposto l’annullamento dell’intera procedura di gara, con la conseguenza che avrebbe dovuto essere predisposto un nuovo bando di gara per l’assegnazione della farmacia comunale.
Peraltro, con la medesima sentenza invocata dal ricorrente, non é stata posta in dubbio la legittimità della (anteriore) decisione dell’organo di controllo di annullare la deliberazione n. 102/90 di cessione della farmacia al medesimo ricorrente.
Come ribadito dal Consiglio di Stato – sull’appello incidentale proposto dal ricorrente – al momento dell’adozione della citata deliberazione non esisteva alcuna disposizione di legge che prevedesse il diritto di prelazione a favore del farmacista comunale, con la conseguenza che legittimamente il CORECO aveva annullato tale atto oggettivamente in contrasto con la normativa vigente.
Si potrebbe, pertanto, ritenere che, dopo la sentenza n. 22/93 di questo Tribunale, riacquistando efficacia la deliberazione di annullamento dell’intera procedura, il comune avrebbe potuto rinnovare la procedura di cessione della farmacia comunale, tenendo conto del diritto di prelazione in forza del quale il ricorrente avrebbe avuto la possibilità di acquisire il bene della vita invocato.
Ritiene, peraltro, il Collegio che, nella fattispecie, non sussista il nesso di causalità tra il danno lamentato (la mancata aggiudicazione della farmacia) e la decisione dell’organo di controllo di annullare la deliberazione comunale di annullamento dell’intera procedura di gara fino ad allora espletata.
Come precisato, il ricorrente individua la causa della mancata acquisizione della farmacia nell’illegittimo annullamento tutorio della deliberazione n. 116/91.
L’assunto non è condivisibile.
Il giudice amministrativo ha annullato la decisione del CORECO per difetto di motivazione, avendo ritenuto che l’organo di controllo non avesse censurato le motivazioni addotte dall’ente controllato in ordine all’esercitato potere di autotutela.
Ne consegue che, anche ove la predetta deliberazione comunale n. 116/91 fosse rimasta efficace, non ne sarebbe derivata l’immediata acquisizione della farmacia da parte del ricorrente, tale pretesa dovendo passare attraverso la rinnovazione del potere dell’amministrazione, che tuttavia non è stata avviata a causa della disposta sospensione della sentenza del Tar ad opera del Consiglio di Stato (che aveva accolto l’istanza cautelare della dott.ssa Moschini).
Pertanto, la soddisfazione dell’interesse al bene della vita vantato dal ricorrente è stata di fatto impedita non tanto dall’illegittima decisione del CORECO quanto dalla sopravvenuta inefficacia della deliberazione n. 116/91 conseguente alla sospensione della sentenza di primo grado (che ne aveva ripristinato l’operatività).
In definitiva, attesa la sopravvenuta perdita di efficacia della deliberazione controllata (come effetto della decisione cautelare assunta dall’organo giurisdizionale), la mera illegittimità della (anteriore) decisione tutoria di annullare la medesima deliberazione non è di per sé elemento sufficiente a fondare l’interesse pretensivo vantato, dovendosi ritenere insussistente, fin dall’epoca della intervenuta sentenza, il nesso di causalità che deve intercorrere tra evento e danno.
In ogni caso, pur ipotizzandosi al momento dell’intervenuta sentenza del Tar la possibilità per il ricorrente di acquisire la farmacia comunale, a seguito del prevedibile rinnovo della gara con espressa previsione del diritto di prelazione a suo favore medio tempore introdotto nell’ordinamento, ciò non basta a fondare l’invocata responsabilità del comitato di controllo, che si era limitato ad annullare, per difetto di motivazione, la deliberazione comunale di esercizio del potere di autotutela, ponendo in essere un evento (la decisione di annullamento) che costituisce, al più, solo un presupposto della sequenza causale che ha condotto al prodursi del danno lamentato dal ricorrente.
2 – Sostiene, ancora, il ricorrente che la responsabilità del comune sarebbe non minore di quella dell’organo di controllo.
Secondo la tesi esposta, detta responsabilità sarebbe ravvisabile: a) nell’affidamento del ricorrente all’attribuzione della farmacia, conseguente alla deliberazione comunale n. 59/90 che prevedeva il diritto di prelazione in suo favore; b) nell’avvio, da parte del comune con deliberazione n. 2/98, della trattativa privata con la controinteressata, dott.ssa Moschini, per la vendita della farmacia comunale, scelta censurata sia dal Tar che dal Consiglio di Stato che hanno evidenziato l’illegittimità della condotta dell’amministrazione comunale; c) nella mancata adozione, dopo la sentenza del giudice di secondo grado (Cons. St., n. 860/97), di un bando di gara per la vendita al pubblico incanto della farmacia che prevedesse la clausola attributiva del diritto di prelazione al ricorrente, in esecuzione dell’art. 12, comma 2, della legge n. 362 del 1991, nonostante l’atto di diffida ad adempiere alla predetta decisione, notificato allo stesso comune il 15.12.1997.
La tesi non è condivisibile.
All’epoca della predetta deliberazione comunale n. 59/90, come evidenziato anche in sede giurisdizionale, il diritto di prelazione vantato dal ricorrente non era previsto da alcuna norma.
Pertanto, l’aspettativa indotta nel ricorrente dall’amministrazione comunale con un atto che, sul punto specifico, ha formato oggetto di annullamento da parte del CORECO, è rimasta sfornita di tutela, essendo priva di fondamento normativo e subordinata alla validità ed all’efficacia di un atto amministrativo che, legittimamente, è stato in parte qua annullato in sede tutoria.
Di più, anche il giudice amministrativo, adito dal ricorrente che chiedeva l’annullamento della decisione del CORECO, ha indirettamente confermato l’illegittimità dell’originaria aggiudicazione della farmacia a favore del medesimo ricorrente, avendo dichiarato inammissibile il gravame da questi proposto ed accertato la legittimità del provvedimento di autotutela adottato dal comune, con cui veniva disposto l’annullamento d’ufficio dell’intera procedura di gara fino a quel momento espletata.
Quanto all’avvio della trattativa privata per la vendita della farmacia all’altra farmacista dipendente, va in primo luogo precisato che tale procedura è stata seguita dopo che la sentenza di questo Tribunale era stata sospesa dal Consiglio di Stato adito dalla interessata, che già si trovava nella disponibilità della farmacia, e dopo che le ulteriori deliberazioni adottate dal comune – prima della disposta sospensione – al fine di indire una nuova gara ed emettere il relativo bando, erano state impugnate dalla suddetta farmacista.
Solo dopo la conferma della sentenza di primo grado, con le deliberazioni del 1998, il comune si determinava alla vendita della farmacia a trattativa privata, dopo aver dato atto che il ricorrente era già stato trasferito nel ruolo organico di un altro comune, per mobilità volontaria, a far data dal 16.9.1994 (cfr. del. n. 2 del 14.2.1998).
Vero è che tale deliberazione è stata successivamente annullata dal Tribunale con la sentenza n. 675/99, confermata dalla successiva sentenza del Consiglio di Stato n. 399/01, ma le ragioni in base alle quali i giudici amministrativi hanno censurato la scelta del ricorso alla trattativa privata, in luogo della pubblica gara, non valgono a sostenere la pretesa del ricorrente all’attribuzione tout court della farmacia, in base al diritto di prelazione vantato; tale diritto, infatti, non avrebbe potuto essere esercitato da chi, all’epoca, non si trovava più alle dipendenze dell’ente comunale (e che avrebbe, pertanto, tutt’al più, potuto solo partecipare alla gara che fosse stata espletata).
Dopo l’annullamento dei provvedimenti con i quali l’amministrazione aveva assegnato la farmacia in esito alla trattativa privata, alla successiva gara il ricorrente non ha ritenuto di partecipare, avendo perduto interesse ad acquisire l’esercizio farmaceutico.
In ordine alla mancata adozione delle conseguenti determinazioni, da parte del comune, dopo la prima sentenza del Tribunale che aveva ripristinato la legittimità della deliberazione comunale di annullamento delle operazioni fin ad allora espletate, la successiva sentenza del Consiglio di Stato e dopo la notifica della diffida ad avviare un nuovo procedimento che prevedesse una nuova gara con l’espressa previsione del diritto di prelazione in capo al ricorrente, valgono le considerazioni che seguono.
A seguito della richiamata sentenza n. 22/93 resa dal Tar – come riconosciuto dallo stesso ricorrente nell’atto introduttivo – il comune, che già lo aveva richiamato in servizio, stabiliva il rientro nella disponibilità della farmacia e la risoluzione del contratto con la farmacista alla quale la stessa era stata attribuita (con la deliberazione poi autoannullata dallo stesso comune); quindi, annullava d’ufficio la precedente delibera di collocamento in disponibilità del ricorrente Bertini. Persistendo la volontà di alienare la farmacia, con successiva deliberazione n. 146 del 30.3.1993, il comune indiceva una nuova gara, rinviando ad un successivo atto l’approvazione del relativo bando.
Peraltro, a seguito della citata sospensione dell’efficacia della sentenza di primo grado, ottenuta dalla dott.ssa Moschini che aveva impugnato le deliberazioni del 1993, il comune evitava di proseguire il procedimento avviato.
Il medesimo procedimento è stato, invece, riavviato e portato a compimento dopo la decisione del Consiglio di Stato, intervenuta nel 1997, con la determinazione di procedere a mezzo di trattativa privata.
Da quanto precisato emerge come la mancata adozione, da parte del comune, degli atti conseguenti alla diffida notificatagli non sia addebitabile ad una scelta dell’amministrazione, pregiudizievole per il ricorrente, bensì all’oggettiva successione degli eventi, giuridici e fattuali, che hanno contrassegnato la complessa ed anomala vicenda contenziosa di cui trattasi.
Sulla base di quanto esposto, anche per quanto riguarda il comune resistente, non sussistono i presupposti per affermare la responsabilità della pubblica amministrazione per la mancata acquisizione della farmacia comunale da parte del ricorrente.
Infatti, mancano sia l’ingiustizia del danno, sia il nesso di causalità tra illecito e danno, sia l’imputabilità a titolo di dolo o colpa grave dell’evento dannoso in capo al comune.
In ordine al primo elemento, premesso che in caso di asserita lesione di interessi legittimi pretensivi – come si verifica nella fattispecie – è necessario il collegamento tra interesse legittimo e interesse al bene della vita al quale il primo si correla (Cass., sent. 500/99), il giudizio prognostico richiesto al giudice del risarcimento, nella specie, non può che dare esito negativo.
In primo luogo, non vale richiamare – come fa il ricorrente – la deliberazione comunale n. 59 del 20 marzo 1990 che ha dato avvio a tutta la vicenda giudiziaria in esame, prevedendo il diritto di prelazione in favore del ricorrente, allora direttore della farmacia comunale.
Alcun nesso di causalità può ravvisarsi tra la suddetta delibera e il danno dedotto dal ricorrente.
Tale deliberazione prevedeva semplicemente “…l’esercizio del diritto di prelazione a favore del farmacista…., nel rispetto delle disposizioni vigenti”.
Alla data in cui è stata emanata la suddetta delibera non era in vigore alcuna previsione di legge che riconoscesse al direttore di farmacia il diritto di prelazione nel caso in cui la farmacia comunale fosse stata venduta.
Neanche vale sostenere che la lesione dell’interesse legittimo all’annullamento della successiva deliberazione n. 116/91 (con la quale il comune aveva autoannullato l’intera procedura di gara fino ad allora espletata), abbia comportato anche la perdita del bene della vita vantato dal ricorrente, impedendogli di ottenere la titolarità della farmacia mediante l’esercizio del diritto di prelazione nelle more intervenuto.
Tra l’illegittimità della decisione tutoria di annullamento della citata deliberazione e la mancata acquisizione della farmacia comunale mediante esercizio del diritto di prelazione, successivamente riconosciuto dalla legge, non sussiste il nesso di causalità richiesto ai fini della configurabilità di un danno risarcibile.
Invero, la richiamata decisione del CORECO è stata annullata per difetto di motivazione e ciò lascia impregiudicata la questione circa la legittimità del potere di autotutela esercitato dal comune (cfr. sent. 22//93 del Tar Toscana), ma sopra tutto il nesso di causalità è stato interrotto dalla intervenuta inefficacia della delibera n. 116/91 a seguito della sospensione cautelare della sentenza di primo grado decisa dal giudice d’appello.
3 – Per entrambe le amministrazioni, nei confronti delle quali è stata proposta la domanda risarcitoria, va esclusa la sussistenza del requisito della colpa.
Com’è noto, dopo la sentenza n. 500/99 delle Sezioni unite, è venuta meno la nozione di culpa in re ipsa che aveva caratterizzato la giurisprudenza tradizionale e si è affermata una concezione della responsabilità della pubblica amministrazione connotata, sotto il profilo soggettivo, dall’individuazione di una serie di indici identificativi della colpa, da riferirsi alla p.a. come apparato e non al funzionario, intesa come violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e buona amministrazione alle quali l’esercizio della funzione amministrativa deve ispirarsi e che si pongono come limite esterno alla discrezionalità (sent. citata).
La giurisprudenza più recente, dubitando che il criterio suddetto si risolva nella riaffermazione della coincidenza della colpa con l’illegittimità del provvedimento, ha condiviso una concezione oggettiva di colpa, ma basandola su indici diversi, mutuati dalla giurisprudenza comunitaria, quali…”la gravità della violazione commessa dall’amministrazione, anche alla luce dell’ampiezza delle valutazioni discrezionali rimesse all’organo, dei precedenti della giurisprudenza, delle condizioni concrete e dell’apporto eventualmente dato dai privati nel procedimento”.
Il giudice deve, quindi, formulare un giudizio di colpevolezza quando la violazione risulta grave e commessa in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tale da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato e, viceversa, respingerlo quando l’indagine presupposta conduce al riconoscimento di un errore scusabile, per la sussistenza di contrasti giurisprudenziali, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (cfr. Cons. St., IV, 14.6.2001 n. 3169; Idem, 6.7.2004 n. 5012).
Nella fattispecie, deve escludersi l’elemento soggettivo della colpa in quanto sia l’adozione della decisione n. 55/91, da parte del CORECO, sia la mancata predisposizione di un bando di gara che prevedesse il diritto di prelazione a favore del ricorrente ed il mancato espletamento della gara, da parte del comune, sono avvenuti in un quadro di riferimenti normativi e fattuali tali da escludere sia la gravità della violazione sia la negligenza del comportamento delle amministrazioni implicate.
La decisione dell’organo di controllo, ancorché poi annullata per difetto di motivazione in sede giurisdizionale, non pare assunta in violazione di regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione. In particolare, essa è stata assunta in un quadro di contrasto interpretativo tra CORECO e Comune circa la legittimità del previsto di diritto di prelazione e di contrasto tra pareri legali (posti a fondamento delle diverse deliberazioni comunali); pertanto, quanto meno, la decisione censurata deve ritenersi assunta per effetto di errore scusabile.
Il comportamento del comune deve ritenersi esente da colpa in quanto, dopo la sospensione della sentenza del Tar Toscana, non sarebbe stato possibile adottare provvedimenti in esecuzione della stessa, nonostante lo stesso comune avesse, nel periodo febbraio – marzo 1993, già deciso di esperire un’asta pubblica; allorquando, nel 1998, il comune decise di ricorrere alla trattativa privata, in base ad una scelta peraltro severamente censurata in sede giurisdizionale, il ricorrente non poteva più esercitare il diritto di prelazione trovandosi volontariamente alle dipendenze di altro comune; alla successiva gara espletata nel 2001, lo stesso ricorrente non ha invece ritenuto di partecipare.
I ripetuti provvedimenti del comune sono stati, in effetti, il frutto di un complicato intreccio di elementi giuridici e fattuali (reiterati controlli da parte del CORECO, sentenze e ordinanze cautelari dei giudici di primo e di secondo grado, pareri contrastanti forniti da diversi legali) tali da giustificare, nella specie, l’applicazione dell’errore scusabile.
Conclusivamente, la dedotta responsabilità della pubblica amministrazione, anche sotto il profilo soggettivo esaminato, deve essere esclusa e, comunque, non è stata altrimenti provata dal ricorrente, sul quale incombe lo specifico onere probatorio.
4 – Per le ragioni suesposte, il ricorso va respinto in quanto infondato.
Sussistono, tuttavia, in ragione della complessità e dell’anomalo susseguirsi delle circostanze che hanno connotato la vicenda amministrativa e giurisdizionale, fondati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge e compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 16 dicembre 2004, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:

Dott. Marcella COLOMBATI – Presidente, f.f.
Dott. Saverio ROMANO – Consigliere, rel. est.
Dott. Filippo MUSILLI – Consigliere

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione III – Sentenza – 18/2/2005 n.842 proviene da Giustamm.

E. Lazzeri Pres. F. Musilli Est.
R. Graf von Rudolph (Avv.ti prof. G. Stancanelli ed A. Cecchi) contro il Comune di Capalbio (non costituito)

sulla necessità di un sopralluogo da parte dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo panoramico per poter rilevare un eventuale contrasto con il vincolo stesso

Abusi edilizi e condono – Istanza di sanatoria ex art. 31 L. 47/85 –Parere negativo dell’autorità preposta alla tutela del vincolo panoramico – Sopralluogo – Necessità – Assenza – Illegittimità del diniego

È illegittimo per illogicità manifesta il diniego di sanatoria motivato sul parere negativo espresso dall’Autorità preposta alla tutela del vincolo panoramico laddove questa non abbia effettivamente svolto alcun sopralluogo in quanto, in tal caso, il contrasto con l’ambiente è stato non “verificato”, ma solo “immaginato”, o al più supposto sulla base della documentazione fotografica allegata alla domanda di condono edilizio ex art. 31 L. 47/85

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA

– III SEZIONE-

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 363/1992 proposto da
REX Graf von Rudolph, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Giuseppe Stancanelli e Alessandro Cecchi ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in Firenze, via Masaccio n. 172;

contro

– il COMUNE DI CAPALBIO, in persona del sindaco pro-tempore, non costituitosi in giudizio;

PER L‘ANNULLAMENTO
– del diniego di sanatoria edilizia del 27.2.1992;
– dell’ingiunzione 28.2.1992 alla demolizione ex art. 7 della legge n. 47/1985; provvedimenti entrambi comunicati mediante deposito alla Casa Comunale del 5.3.1992; nonché:
– della deliberazione della Giunta Comunale n. 232 del 30.7.1991, con la quale è stata negata l’autorizzazione ex art. 7 legge 1497/1939, e della decisione della C.R.T.A. di Orbetello n. 283 del 4.4.1991;

Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Vista la memoria prodotta dalla parte;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 25 novembre 2004 – relatore il Consigliere Filippo MUSILLI -, l’avv. A. Steccanelli, delegato da G. Steccanelli;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

Il ricorrente è proprietario di un’azienda agricola in Comune di Capalbio – della estensione di circa 25 ha, sottoposta a vincolo ambientale.
Premessa una dettagliata esposizione dei provvedimenti pregressi, nonché dell’attività costruttiva posta in essere dal ricorrente, lo stesso riferisce di aver presentato domanda di sanatoria, ai sensi dell’art. 31 e seguenti della L. 28.2.1985, n. 47, per le costruzioni realizzate; che la domanda ha avuto parere favorevole del Servizio Forestale e del Comitato Consultivo Agricoltura dell’Amministrazione Provinciale di Grosseto; che detta domanda è stata sottoposta anche al parere della C.R.T.A., poiché le opere di cui si chiedeva la concessione in sanatoria erano state realizzate precedentemente (1975) alla imposizione del vincolo panoramico, risalente; che il relativo parere è risultato negativo per quel che riguarda gli annessi agricoli.
Da ciò il diniego di sanatoria e l’ordine di procedere alla demolizione delle suddette opere.
Ritenendo tali provvedimenti illegittimi, il ricorrente li ha impugnati deducendo i seguenti motivi.
1) Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed illogicità manifesta;2) Illogicità manifesta per mancata valutazione di presupposti: eccesso di potere.
Ricordato che la vicenda trae origine dal parere della C.B.A., si soggiunge che lo stesso è stato reso senza aver prima effettuato alcun sopralluogo.
Ad avviso del Collegio si appalesa fondato ed assorbente il motivo da ultimo menzionato, dovendosi condividere le osservazioni secondo cui il contrasto con l’ambiente è stato non “verificato”, ma solo “immaginato”, o al più supposto sulla base della documentazione fotografica allegata alla domanda di condono edilizio: con le ulteriori conseguenze – come precisato ancora dal ricorrente – che in tal modo è assolutamente illogico parlare di contrasto con l’ambiente circostante od altro, mancando l’elemento fondamentale per questo tipo di valutazione e cioè quello del sopralluogo.
Il ricorso in esame va pertanto accolto e, per l’effetto, vanno annullati i provvedimenti indicati in epigrafe.
Spese irripetibili.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie.
Conseguentemente annulla i provvedimenti in epigrafe.
Spese irripetibili.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 25 novembre 2004, dal Tribunale AmministrativoRegionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:

Dott. Eugenio LAZZERI – Presidente
Dott. Marcella COLOMBATI – Consigliere
Dott. Filippo MUSILLI – Consigliere, est.

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione III – Sentenza – 18/2/2005 n.843 proviene da Giustamm.

E. Lazzeri Pres. – M. Colombati Est.
Soc. Eleonora Di Vieri Riccioni & C. S.a.s. (Avv. G. Giovanelli) contro il Comune di Pescia (Avv. F. Frati) e la Regione Toscana (Avv. G. Vincelli)

applicabilità della limitazione triennale del c.d. regime di salvaguardia solo ai piani di recupero pubblici; interventi qualificabili come “ristrutturazione urbanistica”

1. Edilizia ed urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali – Limitazione triennale del c.d. regime di salvaguardia – Piani di recupero pubblici – Applicabilità – Piani di recupero ad iniziativa di privati – Inapplicabilità – Sospensione della domanda di autorizzazione edilizia fino all’approvazione della proposta di piano di recupero – Legittimità

2. Edilizia ed urbanistica – Ristrutturazione edilizia – Lavori edili di una certa entità – Incremento del carico urbanistico – Non vi rientrano – Ristrutturazione urbanistica – Vi rientrano

1. Mentre la limitazione triennale del c.d. regime di salvaguardia si spiega per i piani di recupero pubblici, perché l’inerzia del Comune non può andare a detrimento dell’interesse del privato quando non sia previsto dalla disciplina urbanistica locale in alternativa un piano di recupero privato, se si limitasse parimenti ad un triennio l’obbligo di piani di recupero ad iniziativa di privati si arriverebbe all’assurdo che gli interessati farebbero decorrere il triennio per poter poi presentare la domanda di concessione edilizia non preceduta dal piano attuativo necessario proprio per le caratteristiche della zona in cui insiste l’immobile. Ne consegue la legittimità della sospensione della domanda di autorizzazione edilizia fino all’approvazione della proposta di piano di recupero.
2. Laddove la consistenza dei lavori (demolizione di uno dei corpi di fabbrica, utilizzazione solo parziale della volumetria eliminata in altra parte dell’organismo edilizio al fine di effettuare la sopraelevazione di alcune porzioni, notevoli modifiche alla sagoma, creazione di nuove unità immobiliari e totale cambio di destinazione) sia tale da comportare un significativo incremento del carico urbanistico incidendo in modo considerevole sullo stato dell’urbanizzazione esistente (adeguamento rete fognaria, impianti elettrici e idrici, parcheggi, zone a verde, servizi e attrezzature collettive) tali interventi – tenuto conto anche dello stato di degrado della zona – non possono rientrare nel concetto di ristrutturazione edilizia come disciplinata sia dall’art. 31, lettera d, della legge n. 457/78 sia dall’art. 4, comma 2, lettera d, della legge regionale n. 52/1999 e nemmeno in quello di sostituzione edilizia come disciplinato dall’art. 3, comma 1, lettera f, della stessa legge regionale (che richiede per siffatta qualificazione l’assenza di interventi su opere di urbanizzazione), quanto piuttosto in quello di ristrutturazione urbanistica di cui all’art. 3, comma 1, lettera e, della stessa legge n. 52.

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA – III^SEZIONE

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 489/2004 proposto dalla

Società Eleonora Di Vieri Riccioni & C. S.a.s., in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dall’ avv. Guido Giovanelli ed elettivamente domiciliata in Firenze, Lungarno Corsini 2;

contro

– Comune di Pescia, in persona del Sindaco pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’ avv. Francesco Frati ed elettivamente domiciliato presso la Segreteria dell’adito T.A.R.;

– Regione Toscana, costituitasi in giudizio, rappresenta e difesa dall’avv. Giuseppe Vincelli ed elettivamente domiciliato presso l’Avvocatura Regionale in Firenze, via Cavour 18;

PER L’ANNULLAMENTO

– del provvedimento del 28.1.2004 del Responsabile dell’Area Organizzativa Urbansitica del Comune di Pescia, con il quale si ribadisce la sospensione della domanda di autorizzazione edilizia presentata dalla società ricorrente in data 24.7.2003 fino all’a
– del provvedimento del 23.9.2003 del Responsabile dell’Area Organizzativa Urbanistica del Comune di Pescia, con il quale si comunicava la sospensione della suddetta domanda di autorizzazione edilizia in attesa della presentazione del piano di recupero c
– delle note della Regione Toscana, Area pianificazione del territorio, dell’8.9.2003 prot. 104/37270/06 e del 20.1.2004 prot. 124/6298/06 del Dirigente del Settore indirizzi per la pianificazione;

Visto i motivi aggiunti per l’annullamento del provvedimento del 3.6.2004 del Responsabile dell’Area Organizzativa Urbanistica del Comune di Pescia, con il quale si ribadisce la sospensione della domanda di autorizzazione edilizia; nonché per la condanna del Comune di Pescia al risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente;
Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Visti gli atti di costituzione in giudizio
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 25 novembre 2004 – relatore il Consigliere Marcella Colombati -, gli avv.ti G. Giovannelli, C.A. Gemignani delegato da F. Frati e S. Fantappié delegata da G. Vincelli.
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 5.3.2004, la s.a.s. Eleonora Di Vieri Riccioni, in persona del legale rappresentante, ha chiesto, nei confronti del Comune di Pescia e della Regione Toscana, l’annullamento: a) del provvedimento comunale del 28.1.2004 con il quale, a fronte di un’istanza di riesame del 13.1.2004, si ribadisce la sospensione della domanda di autorizzazione edilizia fino all’approvazione della proposta di piano di recupero del 25.11.2003 (formulata a fini cautelativi); b) del precedente provvedimento comunale del 24.7.2003 con il quale si comunica la sospensione della domanda di autorizzazione edilizia in attesa della presentazione del piano di recupero; c) delle note della Regione Toscana, Area pianificazione del territorio, n. 104/37270/06 dell’ 8.9.2003 e n. 124/6298/06 del 20.1.2004 che recano pareri al Comune sulla vicenda in contestazione.
Ha chiesto altresì la condanna del Comune di Pescia al risarcimento del danno per il pregiudizio conseguente al ritardo con cui i lavori sarebbero iniziati e conclusi.
La società ricorrente espone di essere proprietaria di un complesso immobiliare che si articola in una pluralità di corpi di fabbrica, costituenti un’unica unità immobiliare, già sede di un opificio destinato a conceria, dismesso da anni e in precario stato di conservazione. Precisa che il complesso immobiliare, individuato nella normativa edilizia locale come “Conceria Piazza del Moro”, insiste in sottozona R3, sottoposta alla previa approvazione del piano di recupero, nella quale l’art. 49/3 delle N.T.A. del P.R.G. consente interventi fino alla ristrutturazione urbanistica ed ammette destinazioni d’uso residenziale, direzionale, ricettiva, commerciale e di servizio secondo alcuni parametri. Poiché non è stato approvato il piano di recupero relativo al detto complesso immobiliare entro tre anni dalla data della sua individuazione nel P.R.G., la società, avvalendosi del combinato disposto di cui al terzo comma dell’art. 28 e al quarto comma dell’art. 27 della legge n. 457/78, ha inoltrato domanda di autorizzazione per la realizzazione, con intervento diretto, di opere riconducibili alla categoria della ristrutturazione edilizia come definita dall’art. 4, secondo comma, lett. d, della legge regionale n. 52/99.
Previa richiesta di pareri alla Regione toscana, il Comune di Pescia per due volte ha sospeso la pratica edilizia ritenendo necessario il previo piano di recupero per la pluralità delle unità immobiliari interessate dall’intervento edilizio.
Questi i motivi di ricorso: 1) violazione del combinato disposto degli artt. 28, terzo comma, e 27, quarto comma, della legge n. 457/78, violazione dell’art. 49/3 delle N.T.A., errata o omessa applicazione dell’art. 4, secondo comma, lett. d, della legge regionale n. 52/99, eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, difetto dei presupposti, errore e carente istruttoria: il provvedimento, da intendersi come diniego, si fonda sull’errata convinzione della necessità del previo piano di recupero, pur essendo decaduta la relativa individuazione del P.R.G., poiché da un’unica unità immobiliare esistente si vorrebbe realizzarne una pluralità; pacifico che l’intervento è di ristrutturazione edilizia, la p.a. ha ritenuto che in zona soggetta a piano di recupero, dopo la scadenza del triennio, l’intervento sia ammissibile solo nel caso in cui le unità immobiliari risultanti corrispondano, sia nel numero che nella consistenza, a quelle originarie; viceversa, a seguito del decorso del triennio dalla data in cui la zona da recuperare sia individuata nel P.R.G. senza che sia ancora approvato il piano di recupero, sono ammissibili tutti gli interventi sull’esistente, fino alla ristrutturazione edilizia compresa, a condizione che riguardino “singole unità immobiliari o parti di esse” e che siano conformi agli strumenti urbanistici; l’intervento comporta una riduzione di volumetria e riguarda una “singola” unità immobiliare in quanto l’edificio esistente, pur articolandosi in una pluralità di corpi di fabbrica, costituisce un’unica unità immobiliare e cioè l’ex opificio destinato a conceria; non è vietato che, quando si operi su un’unica unità immobiliare, all’esito dei lavori se ne realizzino di più; 2) violazione dell’art. 1 della legge n. 241/90, eccesso di potere per violazione del principio di economicità dell’azione amministrativa e del giusto procedimento, difetto di istruttoria e di motivazione: la previa approvazione del piano di recupero non era comunque necessaria, attesa la scarsa rilevanza delle opere e l’area sufficientemente urbanizzata; non si può aggravare il procedimento amministrativo con la richiesta di elementi che non siano strettamente indispensabili.
Si è costituito in giudizio il Comune di Pescia, eccependo l’inammissibilità del gravame in quanto il provvedimento impugnato in via principale, quello del 2004, è meramente confermativo di quello del 2003. Nel merito ha chiarito che gli interventi di ristrutturazione ammissibili dopo la scadenza del triennio sono solo quelli che riguardano singole unità immobiliari, ovvero quelli che riguardano uno o più edifici con modifica delle destinazioni d’uso ma previa l’assunzione, da parte del concessionario, di determinati obblighi; nella specie gli interventi richiesti configurano assetti edilizi del tutto diversi da quelli preesistenti, avendo anche lo scopo di riqualificare urbanisticamente tutta la zona; detti interventi sono piuttosto riconducibili alla categoria della sostituzione edilizia di cui all’art. 3, comma 1, lett. f bis, della legge regionale n. 52/99 ovvero alla ristrutturazione urbanistica; inoltre viene del tutto modificata la destinazione d’uso (da ex conceria a destinazione residenziale, commerciale, direzionale e ricettiva) e ciò rende l’intervento non conforme con l’art. 27, comma 4, seconda parte, della legge n. 457/78 che ammette il cambio di destinazione solo in misura non superiore al 25% dell’esistente. Quanto all’ asserita non necessità del previo piano di recupero, il Comune obietta che questo è previsto nell’art. 49 delle N.T.A. che non è stato impugnato; è irrilevante che la zona sia dotata di infrastrutture, mentre il piano di recupero si impone perché l’immobile è in stato di degrado.
Con ordinanza n. 387/2004 è stata accolta l’istanza cautelare ai fini del riesame.
La successiva istanza di esecuzione della predetta ordinanza, presentata dalla ricorrente sull’assunto che il Comune sarebbe rimasto inerte, è stata dichiarata improcedibile con provvedimento monocratico n. 755/2004, essendosi accertato che il Comune, sia pure successivamente alla notifica dell’istanza, aveva provveduto a riesaminare la pratica edilizia.
Con motivi aggiunti notificati il 6.8.2004, la ricorrente impugna il provvedimento del 3.6.2004 con il quale il Comune, a seguito del riesame disposto dal Collegio, ribadisce nuovamente la sospensione della domanda dell’interessata, oltre a tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti; chiede nuovamente la condanna del Comune al risarcimento del danno. Nel presupposto che il nuovo provvedimento non sia “di riesame” nei sensi espressi nell’ordinanza cautelare n. 387/2004, ma anzi elusivo di questa e confermativo dei precedenti provvedimenti, la società ripropone le stesse censure di cui al ricorso principale
Anche ai motivi aggiunti si è opposto il Comune, ribadendo l’eccezione preliminare formulata avverso il ricorso principale.
Si è costituita in giudizio anche la Regione Toscana, per opporsi sia al ricorso introduttivo che ai motivi aggiunti. Preliminarmente ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità del gravame nei confronti delle note regionali impugnate, per essere i pareri dell’ufficio regionale richiesti dal Comune, e non vincolanti, meri atti endoprocedimentali, privi di natura provvedimentale e quindi non lesivi. Per il resto sostiene l’infondatezza delle censure alla luce di una corretta interpretazione delle norme richiamate e della ricostruzione degli elementi di fatto, che consentono di qualificare l’intervento come di ristrutturazione urbanistica non previsto nella zona.
Con memorie di udienza tutte le parti hanno ribadito le rispettive tesi difensive.
All’udienza del 25.11.2004 la causa è passata in decisione sull’accordo delle parti.

DIRITTO

1. La controversia trae origine da una richiesta della società ricorrente di rilascio dell’autorizzazione edilizia ad effettuare lavori di ristrutturazione edilizia di un complesso immobiliare già destinato a conceria, ormai dismessa e in stato di degrado. La società ritiene che, essendo l’immobile ricadente in zona sottoposta a piano di recupero ed espressamente disciplinato dalle N.T.A. ed essendo ormai decorso il triennio di validità della relativa previsione attuativa senza che questa sia stata adottata, l’intervento sia assentibile con il mero rilascio della concessione edilizia ai sensi degli artt. 27 e 28 della legge n. 457/78 e senza necessità del previo piano di recupero che invece illegittimamente il Comune continua a richiedere prima di rilasciare il titolo concessorio.
Possono essere trattati congiuntamente il ricorso e i motivi aggiunti poiché coinvolgono la medesima questione.
Va anche preliminarmente precisato che la circostanza che la società ricorrente abbia presentato nel corso del procedimento amministrativo anche una proposta di piano di recupero (ancora all’esame) non comporta acquiescenza ai provvedimenti impugnati, come esplicitamente affermato dalla ricorrente la quale “continua a ritenere l’intervento in questione assentibile mediante semplice rilascio del prescritto titolo edilizio” (cfr. nota della ricorrente in data 25.11.2003, riportata nelle premesse del provvedimento di riesame del 3.6.2004 impugnato coi motivi aggiunti; v. anche doc. 4 depositato dalla società unitamente al ricorso).

2. Si può prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del gravame, sotto il profilo che gli atti impugnati (col ricorso e coi motivi aggiunti) sarebbero meramente confermativi della prima decisione adottata dal Comune (non impugnata), perché il ricorso e i motivi aggiunti non sono fondati.

3. E’ opportuno premettere un breve riferimento alla normativa di settore.
L’art. 49 delle N.T.A. del P.R.G. qualifica le zone R (n) “di rinnovo, riqualificazione, ristrutturazione urbanistica” come quelle in cui “si ritrovano condizioni di abbandono e di degrado, funzioni marginali e di risulta a fronte di evidenti disponibilità…a recepire nuovi contenuti formali, fruitivi, di destinazione d’uso”; tali aree sono individuate “ai margini del centro storico di Collodi e di Pescia” e “corrispondono, di solito, a opifici o stabilimenti industriali dismessi”; tra di esse è individuata quale sottozona R (3) la “Conceria Piazza del Moro”. Con una disposizione di carattere generale per tutte le sottozone (da 1 a 15) è previsto che “le previsioni di piano si attuano per intervento urbanistico preventivo in seguito alla predisposizione di un piano particolareggiato di iniziativa pubblica o piano di recupero di iniziativa pubblica o privata su tutta l’area e progetti edilizi per fasi attuative corrispondenti alle unità minime di intervento”; è anche previsto che “l’attuazione del progetto d’insieme su tutta l’area sarà subordinato alla stipula di una convenzione fra la proprietà e l’Amministrazione comunale che dovrà definire”, tra l’altro, le opere di urbanizzazione; è stabilito che per ogni sottozona le destinazioni d’uso ammesse, i parametri urbanistici, le prescrizioni particolari, gli interventi edilizi ammessi saranno meglio “definiti in sede di approvazione del piano di recupero dal consiglio comunale”.
Per la conceria in esame l’art. 49/3 individua l’area, gli interventi ammessi, le destinazioni d’uso, i parametri urbanistici, le prescrizioni particolari.
In sostanza la norma di piano richiede la predisposizione di uno strumento attuativo, pubblico o privato e tale norma non è stata impugnata.
E’ verosimile che la società ricorrente non abbia ritenuto di impugnarla perché ne ha dato un’interpretazione, a suo avviso, coerente con le norme primarie dettate dagli artt. 27 e 28 della legge n. 457/78, nel senso che, alla scadenza del triennio dall’individuazione dell’immobile da “recuperare”, non sia più necessario il piano di recupero, pubblico o privato, e gli interventi edilizi possano essere realizzati previa soltanto la concessione edilizia.
Ma la tesi non può essere condivisa per le ragioni che seguono.
L’art. 27 cit. prevede che i Comuni individuano le zone di recupero che possono comprendere singoli immobili, complessi edilizi, isolati ed aree, per i quali (tutti) il rilascio della concessione è subordinato alla formazione dei piani di recupero di cui al successivo art. 28.
L’art. 28 dispone che i piani di recupero recano la disciplina edilizia e urbanistica e sono approvati con deliberazione del Consiglio comunale che decide anche le opposizioni presentate al piano; se l’approvazione non avviene entro 3 anni dall’individuazione degli anzidetti beni, tale individuazione decade e sono consentiti gli interventi edilizi previsti dall’ultimo comma (ora il quarto) del precedente art. 27 (con l’ultimo comma sono stati unificati i precedenti commi 4 e 5 per effetto dell’art. 14 della legge n. 179/92) e cioè anche gli interventi di cui alla lettera d) dell’art. 31 della stessa legge n. 457/78 consistenti nella ristrutturazione edilizia a condizione “che riguardino singole unità immobiliari” ovvero, se riguardano uno o più edifici, a condizione che la modifica delle destinazioni preesistenti non sia superiore al 25% e il concessionario si impegni a praticare, per la parte mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati col comune e si impegni altresì a concorrere negli oneri di urbanizzazione.
Sembra al Collegio che le dette norme si riferiscano ai piani di recupero di iniziativa pubblica e ciò spiega il limite temporale del triennio, perché quello che il legislatore ha voluto evitare è la sottoposizione sine die al potere di adozione del piano di recupero da parte del Comune per immobili già individuati per i quali, in tal modo, si introdurrebbe un vincolo di rilascio della concessione edilizia (Cons. di Stato, IV, n. 789/1992). Diversa è, invece, l’ipotesi dei piani di recupero ad iniziativa di privati, quando ciò sia previsto (come nel caso dell’art. 49 delle N.T.A.), che sono in via generale (e generica) disciplinati dall’art. 30 della legge n. 457/78.
Mentre la limitazione triennale del c.d. regime di salvaguardia si spiega per i piani di recupero pubblici per quanto già detto – perché l’inerzia del Comune non può andare a detrimento dell’interesse del privato quando non sia previsto dalla disciplina urbanistica locale in alternativa un piano di recupero privato (e abbiamo visto che le n.t.a. lo consentono nel caso concreto) -, se si limitasse parimenti ad un triennio l’obbligo di piani di recupero ad iniziativa di privati si arriverebbe all’assurdo che gli interessati farebbero decorrere il triennio per poter poi presentare la domanda di concessione edilizia non preceduta dal necessario piano attuativo; piano attuativo che è invece necessario proprio per le caratteristiche della zona in cui insiste l’immobile.
La giurisprudenza (Cons. di Stato n. 789/92 cit.), pur non trattando specificatamente la differenza tra piani di recupero ad iniziativa pubblica o privata, ha evidenziato che l’individuazione delle “zone” di recupero non è soggetta a termine di efficacia, così come non è soggetto a termine il potere di individuazione degli immobili da sottoporre a recupero; in altre parole, anche se alla scadenza del triennio perde efficacia l’avvenuta individuazione degli immobili da recuperare, rimane comunque operante la generale disciplina derivante dalla comprensione, pur sempre efficace, nella zona di recupero degli immobili degradati. E, si deve aggiungere, anche la disciplina urbanistica comunale (art. 49 N.T.A.) non impugnata.
Né è convincente obiettare, per sostenere la diversa tesi, che il privato, lasciando trascorrere il triennio, si autolimiterebbe ad effettuare interventi edilizi minori (fino alla ristrutturazione) e non potrebbe, ad esempio, procedere a nuove costruzioni, poiché questa eventualità è esclusa dalla natura del piano di recupero che, come la parola fa intendere, è diretto al recupero dell’esistente. Ciò è confermato dallo stesso tenore dell’art. 31 della legge n. 457/78 (che elenca gli “interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente”), come rilevato anche dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. di Stato, V, n. 1906/2000) che ha sottolineato che “l’art. 31 è formulato in modo da attribuire rilievo nettamente preminente alle opere migliorative eseguite su manufatti già esistenti” agevolando “il recupero estetico e funzionale di manufatti già inseriti nel tessuto edilizio, senza determinare un incremento del carico urbanistico dell’area considerata”.
Non si ha quindi violazione della legge statale, come sostenuto nella prima parte del primo motivo, ma non sono fondati nemmeno gli ulteriori profili di censura.

4. Dagli atti impugnati si ricava che il Comune ritiene che in zona soggetta a piano di recupero, dopo la scadenza del triennio, la ristrutturazione edilizia con intervento diretto sia ammissibile soltanto nel caso in cui le unità immobiliari risultanti corrispondano, sia nel numero che nella consistenza, a quelle originarie; o meglio, che la ristrutturazione sia ammissibile soltanto se riguardi singole unità immobiliari ovvero, se riguardi più edifici, a condizione di una modifica soltanto parziale della destinazione d’uso (25%) e dell’assunzione di determinati obblighi da parte del concessionario (canone di locazione o di vendita concordato con l’ente locale). Il che nella specie non si verifica.
Di contro la società ricorrente sostiene che l’intervento diretto è ammissibile poiché riguarda una “singola unità immobiliare” (sia pure costituita dalla pluralità dei corpi di fabbrica della ex conceria) e che la ristrutturazione comporterà addirittura una riduzione della volumetria totale.
Nel richiamare quanto sopra in ordine ad una interpretazione delle norme che al Collegio sembra più corretta e volendo seguire il ragionamento delle parti circa gli effetti che si producono alla scadenza del triennio sulla edificabilità in concreto, la tesi del Comune trova comunque un riferimento sia nella realtà dei fatti che nelle norme richiamate.
L’intervento edilizio richiesto consiste nella realizzazione, da una pluralità di corpi di fabbrica della ex conceria vicina al fiume Pescia (cfr. l’esposizione in fatto del ricorso), e previo un sostanziale abbattimento della volumetria esistente (da mc. 17.500 a mc. 12.000, di un complesso immobiliare con aumento del numero delle unità immobiliari e con nuove e diverse destinazioni, modifica della sagoma e trasferimento di parte del volume demolito; secondo l’atto di riesame il progetto prevede la edificazione di 20 unità immobiliari ad uso residenziale, 25 a destinazione commerciale e 25 residences.
Non può essere revocato in dubbio che una siffatta realizzazione comporta in significativo incremento del carico urbanistico incidendo in modo considerevole sullo stato dell’urbanizzazione esistente (adeguamento rete fognaria, impianti elettrici e idrici, parcheggi, zone a verde, servizi e attrezzature collettive), come sottolineato dal Comune; tutto ciò impone un previo strumento attuativo che definisca la nuova configurazione urbanistica della zona e assicuri una maggiore dotazione di infrastrutture pubbliche o di interesse pubblico.
La giurisprudenza ha riconosciuto la legittimità della previsione di un piano attuativo quando ci si trovi di fronte ad una situazione che esige un intervento idoneo restituire efficienza all’abitato, riordinando il disegno urbanistico dell’area con il completamento della viabilità secondaria e delle opere di urbanizzazione necessarie (Cons. di Stato, IV, n. 2592/2002).
Come esplicitato anche nella relazione tecnica di parte allegata all’istanza di concessione-autorizzazione edilizia, l’intervento mira a “riqualificare urbanisticamente tutta la zona, riaccorpando l’edificio al centro storico, in particolare ripercorrendo le vie che anticamente erano i cordoni ombelicali della città”.
Dalla documentazione si ricava che i lavori implicano la demolizione di uno dei corpi di fabbrica dell’ex conceria, l’utilizzazione solo parziale della volumetria eliminata in altra parte dell’organismo edilizio al fine di effettuare la sopraelevazione di alcune porzioni, notevoli modifiche alla sagoma, la creazione di nuove unità immobiliari, il totale cambio di destinazione; tutti interventi, questi, che – tenuto conto anche dello stato di degrado della zona e dell’ex conceria non contestato – non possono essere ritenuti “di scarsa entità” o comunque rientrare nel concetto di ristrutturazione edilizia come disciplinata sia dall’art. 31, lettera d, della legge n. 457/78 sia dall’art. 4, comma 2, lettera d, della legge regionale n. 52/1999 e nemmeno di sostituzione edilizia come disciplinato dall’art. 3, comma 1, lettera f, della stessa legge regionale (che richiede per siffatta qualificazione l’assenza di interventi su opere di urbanizzazione), quanto piuttosto in quello di ristrutturazione urbanistica di cui all’art. 3, comma 1, lettera e, della stessa legge n. 52.
E la ristrutturazione urbanistica non rientra nella previsione del combinato disposto degli artt. 27 e 28 della legge n. 457/78.
Risulta così disatteso anche il secondo motivo, con il quale si lamenta la violazione del principio di economicità dell’azione amministrativa sull’assunto che la previa formazione di un piano attuativo non era necessaria. E’ sufficiente ricordare che tale piano attuativo era previsto nell’art. 49 delle N.T.A., che non è stato impugnato.

5. E’ inammissibile il gravame nei confronti della Regione toscana, che deve quindi essere estromessa dal giudizio, in quanto i pareri espressi dai suoi organi ed impugnati non hanno natura provvedimentale.

6. In conclusione il ricorso e i motivi aggiunti non possono essere accolti, da ciò consegue anche il rigetto della domanda risarcitoria..
Le spese processuali possono essere compensate con la Regione e poste a carico della ricorrente nei confronti del Comune intimato, come liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Toscana, sezione terza, definitivamente pronunciando, così provvede:
– estromette dal giudizio la Regione Toscana;
– respinge il ricorso e i motivi aggiunti nonché la domanda risarcitoria in epigrafe indicati;
– compensa le spese processuali nei confronti della Regione toscana;
– condanna la società ricorrente al pagamento in favore del Comune di Pescia delle spese processuali liquidate in complessivi 2.000,00 euro.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 25 novembre 2004, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:

Dott. Eugenio LAZZERI – Presidente
Dott. Marcella COLOMBATI – Consigliere
Dott. Saverio ROMANO – Consigliere

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