Pres. Iannotta, Est. Corradino
N.Passaro (Avv.ti D. Baruffini, G. Gualtieri) c. Comune di Como (Avv. A. Manzi)

sulla risarcibilità del danno esistenziale subito dal soggetto richiedente il collocamento a riposo di fronte all’inerzia della P.A.

1. Pubblico impiego – Domanda di collocamento a riposo – Inerzia della P.A. – Lesione della posizione giuridica dell’interessato – Sussiste
2. Processo amministrativo – Domanda di risarcimento – Ammissibilità – Condizioni
3. Processo amministrativo – Domanda di risarcimento – Condizione dell’impugnazione dell’atto illegittimo – Non sussiste – Ragione
4. Pubblico impiego – Domanda di collocamento a riposo – Inerzia della P.A. – Responsabilità – Condanna al risarcimento del danno esistenziale
5. Pubblico impiego – Domanda di collocamento a riposo – Inerzia della P.A. – Prova del danno subito – Tipi

1. La lesione della sfera giuridica soggettiva deriva dall’inerzia serbata dall’Amministrazione relativamente alla domanda di collocamento a riposo, indipendentemente dalla qualificazione giuridica di interesse legittimo o di diritto soggettivo della posizione vantata dal soggetto a fronte dell’esercizio della potestà della P.A.
2. L’azione di risarcimento del danno può essere proposta sia unitamente all’azione di annullamento sia in via autonoma, ma è ammissibile solo a condizione che sia impugnato tempestivamente il provvedimento illegittimo e che sia coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento.
3. Quando viene in rilievo un comportamento inerte anziché un atto illegittimo non può essere invocata la pregiudizialità dell’impugnazione dell’atto rispetto alla domanda risarcitoria.

4. La responsabilità per inerzia dell’amministrazione di fronte all’obbligo giuridico di provvedere sull’istanza di collocamento a riposo si concretizza nella condanna al pagamento delle differenze del trattamento pensionistico, al pagamento dell’indennità per lavoro straordinario effettuato, nonché al pagamento di una somma che valga a ristorare il danno esistenziale (rectius, il risvolto esistenziale negativo) subito dall’interessato. (v. Corte Cost. n. 233 dell’11-7-2003)

5. Sul piano della prova, l’immaterialità del pregiudizio (lesione dei valori inerenti alla persona) rende ammissibile il ricorso alla prova per presunzioni, sulla scorta di valutazioni prognostiche anche basate su fatti notori o massime di comune esperienza.

sulla risarcibilità del danno esistenziale subito dal soggetto richiedente il collocamento a riposo di fronte all’inerzia della P.A.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 125/06 REG. DEC.
N. 449 REG.RIC.

ANNO 2005

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello nr. 449/2005 R.G., proposto dal
Sig. Nazario Passaro rappresentato e difeso dagli avv.ti Donato Baruffini e Giuseppe Gualtieri ed elettivamente domiciliato presso il secondo in Roma, Via Pieve di Cadore n. 30,

CONTRO

Il Comune di Como, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Manzi ed elettivamente domiciliato presso lo studio di questi in Roma, via F. Confalonieri n. 5;

per la riforma
della sentenza del T.A.R. della Lombardia – Milano, 10 novembre 2003, n. 4947.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Vista la costituzione in giudizio della parte appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 24 maggio 2005, relatore il Consigliere Michele Corradino;
Uditi, altresì, gli avvocati Baruffini e Manzi come da verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con la sentenza impugnata il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha in parte dichiarato irricevibile per tardività e in parte rigettato siccome infondato il ricorso (iscritto al nr. 1268/1998 R.G.) proposto dal Sig. Nazario Passaro per ottenere, previa la declaratoria di illegittimità di atti e/o comportamenti silenti del Comune di Como, la condanna di questo al risarcimento dei conseguenti danni che il ricorrente avrebbe subito per non essere stato collocato in pensione a far tempo dal 30.11.1992, come da sua domanda inoltrata all’Amministrazione il 16/7/1992.
La sentenza è stata appellata dal Sig. Nazario Passaro che contrasta il decisum del giudice di primo grado.
Il Comune di Como si è costituito per resistere all’appello.
Alla pubblica udienza del 24 maggio 2005, il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Prima di esaminare il merito della controversia il Collegio ritiene opportuno tratteggiare la vicenda per cui è causa.
In data 16/7/1992, l’odierno appellante inoltrò al Comune di Como, di cui era impiegato, domanda per essere collocato in pensione con decorrenza dal 30/11/1992; il Comune appellato, tuttavia, non adottò tempestivamente l’occorrente provvedimento di accoglimento della detta istanza.
In data 19 settembre 1992 sulla Gazzetta Ufficiale n. 211 fu pubblicato il Decreto Legge 19/9/1992 n. 384, il cui art. 1, I comma, disponeva: <>.
Il 26 ottobre 1992, l’odierno appellante riceve una comunicazione dall’Ufficio Pensioni del Comune di Como secondo la quale <>.
Replicò il Sig. Passaro, tramite il proprio legale, chiedendo sostanzialmente un riesame della pratica, ma l’Ufficio comunale confermò la posizione già espressa e negando contemporaneamente qualsiasi responsabilità dell’Ente.
Il 13.11.1992, sempre tramite il proprio legale, il sig. Passaro insistette per l’accoglimento della sua domanda, evidenziando la circostanza che ai sensi dell’art. 147 del Regolamento Organico vigente essa avrebbe dovuto ritenersi tacitamente accolta per effetto del meccanismo di silenzio – assenso previsto da tale norma. Il Comune, tuttavia, restò inerte.
Successivamente, sulla Gazzetta Ufficiale n. 272 del 18.11.1992 (Suppl. ord. n. 124) fu pubblicata la legge di conversione del D.L. n. 384/92, il cui art. 1 fu integrato, tra l’atro, con l’espressa previsione che la sospensione del diritto al conseguimento della pensione di anzianità non doveva applicarsi a dipendenti che avevano presentato domanda di dimissioni da un pubblico impiego, accolta dai competenti organi anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto medesimo (comma 2, lett.e).
Il 14 dicembre 1992 il sig. Passaro, tramite il proprio legale, sollecitò nuovamente il Comune di Como ad un riesame della propria domanda, anche alla luce della sopravvenienza normativa (testo definitivo del decreto – legge n.384/92) ma anche in tale occasione il Comune di Como restò inerte.
Il 24 dicembre 1992 l’odierno appellante notificò, al Comune di Como, un ricorso diretto al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, con il quale chiese l’annullamento del provvedimento contenente la sostanziale reiezione della sua domanda di collocamento a riposo e la sospensione della sua efficacia, assumendo che le sue dimissioni dall’impiego dovevano ritenersi accolte per effetto del disposto di cui all’art. 147 del Regolamento Organico, e quindi dovevano ritenersi realizzate le condizioni di cui all’art.1, comma 2 lett.2), del D.L. 19.9.1992 n.384 per beneficiare dell’esonero dalla sospensione del suo diritto a pensione.
Il 14 gennaio 1993 il Passaro notificò al Comune di Como diffida giudiziale a provvedere, con contestuale messa in mora ai fini del risarcimento di ogni danno conseguente all’illegittima condotta dell’Amministrazione Comunale. Con ordinanza in data 19.3.1993 il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, dopo aver rilevato <>, accolse la domanda incidentale di sospensione del provvedimento impugnato (il giudizio, tuttavia, come rilevato dall’appellato, non fu successivamente coltivato).
In data 3.6.1993 il sig. Passaro, con atto di citazione, convenne il Comune di Como davanti al Tribunale Civile di Como chiedendo il risarcimento dei danni a lui derivati dagli atti e/o comportamenti dell’Amministrazione che avevano impedito il suo collocamento in pensione, ma il menzionato Tribunale con sentenza pubblicata il 15.7.1997 dichiarò il proprio difetto di giurisdizione in ordine alla controversia.
Con il ricorso al TAR Lombardia l’odierno istante ha riproposto le medesime domande che erano state prospettate al Giudice ordinario.
Il Giudice adito in primo grado ha, come sopra premesso, in parte dichiarato irricevibile per tardività e in parte rigettato siccome infondato il ricorso.

2 Venendo all’esame del presente gravame in appello, il Collegio giudica preliminare soffermarsi sull’eccezione avanzata dall’Amministrazione appellata con la quale si evidenzia l’irricevibilità dell’atto d’appello per la proposizione dello stesso oltre il termine di novanta giorni dalla comunicazione della pubblicazione sentenza di primo grado.
L’eccezione è priva di base.
Invero, il sistema processuale non esclude la proponibilità dell’appello nel termine “lungo” decorrente dalla pubblicazione della decisione.

3. Deve essere rilevato, a questo punto che, indipendentemente dalla qualificazione giuridica della posizione soggettiva vantata dall’appellante a fronte dell’esercizio della potestà della Pubblica Amministrazione in ordine ad una domanda di collocamento a riposo (qualificazione controversa in giurisprudenza, come dimostrato dalle pronunce Cons. Stato, sez. IV, 06/03/1995, n. 151 e Cass. civ., sez. I, 22/01/1994, n. 655, che optano, la prima, per la posizione di interesse legittimo e, l’altra, per quella di diritto soggettivo di cui il lavoratore è titolare ab origine e non può essere inciso da un provvedimento negativo della Pubblica Amministrazione), il Giudice di primo grado ha errato nel non aver considerato che la lesione alla sfera giuridica dell’odierno appellante è derivata dall’inerzia serbata dal Comune sull’istanza presentata in data 16 luglio 1992.
I restanti atti e comportamenti dell’Amministrazione appellata sono del tutto privi di rilievo – in ordine alla produzione di lesione giuridicamente rilevante – e, pertanto, (diversamente da quanto sostenuto dall’appellato) non si configura rispetto agli stessi alcun onere di impugnazione.
Inoltre, rispetto all’inerzia “iniziale” (relativa alla prefata istanza in data 16 luglio 1992) non si configura alcun onere di avanzare e coltivare con successo l’azione demolitoria. Ben conosce il Collegio l’orientamento giurisprudenziale (che ha avuto autorevole suggello nella decisione del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria 26 marzo 2003, n. 4) secondo cui una volta concentrata presso il giudice amministrativo la tutela impugnatoria dell’atto illegittimo e quella risarcitoria conseguente, non è possibile l’accertamento incidentale da parte del giudice amministrativo della illegittimità dell’atto non impugnato nei termini decadenziali al solo fine di un giudizio risarcitorio e che l’azione di risarcimento del danno può essere proposta sia unitamente all’azione di annullamento che in via autonoma, ma che è ammissibile solo a condizione che sia impugnato tempestivamente il provvedimento illegittimo e che sia coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento, in quanto al giudice amministrativo non è dato di poter disapplicare atti amministrativi non regolamentari; nella fattispecie che ci occupa, tuttavia, non viene in rilievo – come sopra osservato – un atto illegittimo, bensì comportamento inerte, rispetto al quale non può essere invocata la regola della pregiudizialità.

4. Orbene, precisato che l’Amministrazione aveva l’obbligo giuridico di provvedere sull’istanza dell’interessato, che tale obbligo è rimasto inadempiuto e che tale inerzia si è protratta ben oltre i tempi procedimentali (considerando, altresì, che come condivisibilmente ritenuto da una parte della giurisprudenza, l’istanza di collocamento a riposo è una implicita manifestazione di la volontà di dimissioni dall’Ufficio), il Collegio non può che dare atto – sussistendone tutti i requisiti – della responsabilità dell’amministrazione comunale per avere determinato una lesione nella sfera giuridica dell’appellante.
Alla luce della superiore ricostruzione, in accoglimento della richiesta risarcitoria avanzata dall’appellante, l’Amministrazione appellata deve essere condannata al pagamento delle differenze del trattamento pensionistico, al pagamento dell’indennità per lavoro straordinario effettuato, nonché al pagamento di una somma che valga a ristorare il danno esistenziale (rectius, il risvolto esistenziale negativo) subito dall’odierno appellante (mentre non possono essere accolte le ulteriori e diverse rivendicazioni economiche dell’appellante).

5. Su quest’ultima voce di danno (danno esistenziale) il Collegio ritiene opportuno soffermarsi.
E’ noto che il sistema delineato dal Codice civile del 1942 si fondava sulla concezione dicotomica che distingueva, nell’universo aquiliano, il danno patrimoniale da quello non patrimoniale.
Invero, mentre l’articolo 2043 configura la prima categoria (<>), il risarcimento del danno non patrimoniale è previsto dall’articolo 2059 Cc secondo cui <>. All’epoca dell’emanazione del codice civile (1942) il legislatore – con il prefato richiamo – intendeva riferirsi all’unica previsione espressa di risarcimento del danno non patrimoniale, quella racchiusa nell’articolo 185 del Codice penale del 1930.
E’ noto, tuttavia, che nella successiva evoluzione verificatasi nella disciplina di tale settore, contrassegnata dal nuovo atteggiamento assunto, dal legislatore e dalla giurisprudenza, il sistema dicotomico del 1942 è entrato in crisi fino ad essere definitivamente superato per effetto della nuova sistemazione dogmatica del danno civile elaborata con il fondamentale contributo delle due sentenze gemelle della Suprema Corte di Cassazione del 31 maggio 2003 (nn. 8827 e 8828) e dell’interpretazione costituzionalmente orientata che – analogamente alla Corte di Cassazione – ne ha dato la Corte Costituzionale (sent. n. 233 dell’11 luglio 2003).
La prima tappa (giurisprudenziale) di tale complesso itinerario è stata incentrata sulla figura del danno biologico.
Nella sistematica codicistica originaria, l’individuo, in quanto titolare di un patrimonio valutabile sub specie economico – contabile, poteva invocare la tutela giuridica, solo ove il predetto patrimonio avesse subito un pregiudizio: l’ipotesi tipica era rappresentata dalla diminuzione della capacità di produrre reddito, a causa di una lesione fisica invalidante.
Questo impianto di tutela, tuttavia, escludeva quella forma di danno che poteva riguardare tutti gli individui, compresi i soggetti privi di un reddito lavorativo. Il sistema così descritto, in altri termini, operava un meccanismo di esclusione di tutela giuridica che, non solo si poneva in palese contrasto con i dettami della Carta Costituzionale (artt. 2, 3, Cost.), ma finiva anche con il rendere del tutto inoperante l’art. 32 Cost. (tutela della salute).
Intorno alla metà degli anni ’70 – anche sulla spinta delle critiche rivolte dalla dottrina alle previsioni codicistiche – parte della giurisprudenza cercò, con una serie di tentativi, di superare l’impasse cui conduceva la richiamata dicotomia.
In tal senso la sentenza del Tribunale di Genova 25 maggio 1974, rappresentò – anche sotto il profilo storico – il primo passo verso una impostazione metodologica volta a “spostare l’asse dell’attenzione” dal criterio patrimoniale al criterio della “ingiustizia” del danno.
Un passo ulteriore è rappresentato dalle sentenze n. 87 e 88 del 1979 con le quali la Corte Costituzionale individuò nell’art. 32 Cost. la norma che assicura la effettività della tutela della salute quale diritto fondamentale dell’individuo, come diritto primario ed assoluto e pienamente operante nei rapporti tra privati. La medesima Corte precisò che il diritto alla salute, in virtù anche del suo carattere privatistico, è direttamente tutelato dalla Costituzione (art. 32) e, nel caso di sua violazione, il soggetto può chiedere ed ottenere il giusto risarcimento, in forza del collegamento tra l’art. 32 Cost. e l’art. 2059 c.c..
La successiva produzione giurisprudenziale vede l’affermarsi della tesi secondo cui la menomazione dell’integrità psicofisica della persona, costituisce un danno ingiusto di natura patrimoniale, in quanto colpisce un valore essenziale che fa parte integrante di quel complesso di beni di esclusiva e diretta pertinenza del danneggiato (Cass. civ., 11/02/1985, n.1130; per una applicazione in punto di danno biologico cfr. la sentenza n. 3675/81 della Corte di Cassazione)
Con la storica sentenza n. 134/1986, la Corte Costituzionale ribadisce la legittimità dell’art. 2059 c.c. che correttamente, nella discrezionalità del legislatore, ha delimitato il risarcimento del danno non patrimoniale alle sole ipotesi in cui il fatto costituisce reato. Al tempo stesso, però, la Corte Costituzionale nega che una simile scelta del legislatore possa pregiudicare la risarcibilità stessa del danno biologico, dal momento che tale risarcibilità va ricercata non nell’art.2059 c.c., ma bensì nell’ambito dell’art.2043 c.c..
Accanto alla poderosa opera di ricostruzione dogmatica da parte della giurisprudenza, si pone l’attività del legislatore che, nella normativa successiva al codice, ha notevolmente ampliato i casi di espresso riconoscimento del risarcimento del danno non patrimoniale anche al di fuori dell’ipotesi di reato (art. 185 c.p.), in relazione alla compromissione di valori personali (art. 2 L. n. 117/88: risarcimento anche dei danni non patrimoniali derivanti dalla privazione della libertà personale cagionati dall’esercizio di funzioni giudiziarie; art. 29, sostituito dall’art. 152, comma 12, d.lvo 30 giugno 2003 n. 196 comma 9, L. n. 675/96: impiego di modalità illecite nella raccolta di dati personali; art. 44, comma 7, D.L.vo n. 286/98: adozione di atti discriminatori per motivi razziali, etnici o religiosi; art. 2 L. n. 89/2001: mancato rispetto del termine ragionevole di durata del processo).
Venendo al più recente passato, la definitiva stemazione dogmatica del “danno civile” è stata effettuata – come sopra anticipato – dalla giurisprudenza costituzionale e da quella civile del 2003.
In particolare la giurisprudenza di legittimità ha ritenuto non più condivisibile la tradizionale restrittiva lettura dell’articolo 2059 c.c., in relazione all’articolo 185 Cp, come diretto ad assicurare tutela soltanto al danno morale soggettivo, alla sofferenza contingente, al turbamento dell’animo transeunte determinati da fatto illecito integrante reato. La Corte di Cassazione ha osservato che nel vigente assetto ordinamentale, nel quale assume posizione preminente la Costituzione – che, all’articolo 2, riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, – il danno non patrimoniale deve essere inteso come categoria ampia, comprensiva di ogni ipotesi in cui sia leso un valore inerente alla persona. La Corte ha precisato che si deve quindi ritenere ormai acquisito all’ordinamento positivo il riconoscimento della lata estensione della nozione di “danno non patrimoniale”, inteso come danno da lesione di valori inerenti alla persona, e non più solo come “danno morale soggettivo”.
Al giudice della legittimità non è sembrato proficuo ritagliare all’interno di tale generale categoria specifiche figure di danno, etichettandole in vario modo poiché, ha osservato, ciò che rileva, ai fini dell’ammissione a risarcimento, in riferimento all’articolo 2059 c.c., è l’ingiusta lesione di un interesse inerente alla persona, dal quale conseguano pregiudizi non suscettivi di valutazione economica.
Inoltre, la riserva di legge, originariamente esplicata dal solo articolo 185 Cp (ma anche dall’articolo 89 Cpc), in punto di ammissibilità del risarcimento, è stata resa inoperante nel caso di lesione concernete i valori della persona costituzionalmente garantiti.
Dal quadro “ridisegnato” nel recente passato emerge che al risarcimento del danno patrimoniale, sempre ancorato al paradigma dell’art. 2043 c.c., si accompagna il risarcimento del danno non patrimoniale, che trova tutela più ampia ed articolata nell’art. 2059 c.c., il quale non va più restrittivamente interpretato ed applicato in via esclusiva ai casi tradizionali del danno morale soggettivo (ex art. 185 c.p.), ma deve assicurare la riparazione delle ipotesi legali espresse di danno non patrimoniale risarcibile (art. 89 c.p.c., art. 2 l. n. 117/1988, art. 29 l. n. 675/1996, sostituito dall’art. 152 d.lvo 196/2003 art. 44 d.lgs. n. 286/1998, art. 2 l. n. 89/2001), e delle lesioni che, incidendo sui valori (della persona) costituzionalmente garantiti non possono non costituire figure di danno risarcibile, a prescindere da risvolti penalistici, non più condizionanti.
Dalla nuova sistemazione deriva che il danno non patrimoniale è categoria ampia, nella quale trovano collocazione tutte le ipotesi di lesione di valori inerenti alla persona, ovvero sia il danno morale soggettivo (concretantesi nella perturbatio dell’animo della vittima), sia il danno biologico in senso stretto (o danno all’integrità fisica e psichica, coperto dalla garanzia dell’art. 32 Cost.), sia il c.d. danno esistenziale (o danno conseguente alla lesione di altri beni non patrimoniali di rango costituzionale).
6. Merita – a questo punto – di essere precisato che la categoria del danno esistenziale è stata – a volte surrettiziamente – enucleata dalla giurisprudenza civile (specialmente negli anni 1986 – 1994) mediante un fenomeno di dilatazione della categoria del danno biologico.
La successiva produzione giurisprudenziale, tuttavia, riconducendo il danno biologico nei confini della “patologia”, determinò la necessità di definire – expressis verbis – una nuova categoria di danno idonea a ricomprendere tutte le ipotesi di lesione arrecata ai diritti della personalità (cfr., in particolare, le decisioni di merito Trib. Torino 8 agosto 1995, Trib. Verona 26 febbraio 1996).
Il suggello alla produzione giurisprudenziale (ed alla sottesa elaborazione della dottrina) in esame è stato posto dalla Corte di cassazione, sez. I, sentenza n. 7713 del 7 giugno 2000, secondo cui la lesione dei diritti fondamentali della persona, collocati al vertice della gerarchia dei valori costituzionalmente garantiti, va incontro alla sanzione risarcitoria per il fatto in sé della lesione (danno evento) indipendentemente dalle eventuali ricadute patrimoniali che la stessa possa comportare (danno conseguenza) – come posto in luce dalla Corte costituzionale con la nota sentenza n. 184 del 1986.
La Corte di Cassazione ha osservato che la vigente Costituzione, garantendo principalmente e primariamente valori personali impone una lettura costituzionalmente orientata del paradigma aquiliano (che non si sottrarrebbe altrimenti ad esiti di incostituzionalità), “in correlazione agli articoli della Carta che tutelano i predetti valori”, nel senso appunto che quella norma sia “idonea a compensare il sacrificio che gli stessi valori subiscono a causa dell’illecito”, attraverso “il risarcimento del danno (che) è sanzione esecutiva del precetto primario ed è la minima delle sanzioni che l’ordinamento appresta per la tutela di un interesse”.
Il danno esistenziale consiste, pertanto, nei riflessi esistenziali negativi (perdita di compiacimento o di benessere per il danneggiato) che ogni violazione di un diritto della personalità produce.
A differenza del danno biologico, tale voce di danno sussiste indipendentemente da una patologia (lesione fisica o psichica) suscettibile di accertamento e valutazione medico-legale; diversamente dal danno patrimoniale, prescinde da una diminuzione della capacità reddituale; rispetto al danno morale, inteso come turbamento dello stato d’animo della vittima, non consiste in una sofferenza od in un dolore, ma in un peggioramento della qualità di vita derivante dalla lesione del valore costituzionale “uomo”.
Il Collegio reputa in concreto sussistenti i presupposti per il risarcimento del danno esistenziale cagionato all’appellante.
Nella fattispecie che ci occupa è evidente la violazione di una posizione tutelata dall’ordinamento (che l’illecita condotta dell’amministrazione ha leso, ostacolando le attività realizzatrici della persona umana libera dall’impegno e dal logorio dell’attività lavorativa).
Tanto detto sulla ricorrenza del danno ingiusto sub specie eventi, sul piano della prova, è jus receptum l’affermazione secondo la quale l’immaterialità dei pregiudizi in questione (lesione di valori inerenti alla persona) rende ammissibile il ricorso alla prova per presunzioni, sulla scorta di valutazioni prognostiche anche basate su fatti notori o massime di comune esperienza.
Nel caso in esame, il fatto della (forzata) protrazione dell’attività lavorativa consente di risalire al fatto ulteriore del peggioramento della qualità dell’esistenza.
Aderendo alla concezione cd. “statica” del danno esistenziale, esso emerge ipso iure, dalla prova del fatto antigiuridico (anche in relazione all’elemento soggettivo dell’illecito) che reca in sé l’accertamento del danno ingiusto.
Il rapporto di derivazione immediata e diretta del danno dal fatto lesivo accertato non richiede un particolare nisus argomentativo.
Detto danno è poi suscettibile di liquidazione equitativa ex artt. 1226 e 2056 c.c., alla luce della gravità e della durata della lesione e della rilevanza delle conseguenze sopra descritte, nella misura di euro 15.000.
Alla luce delle superiori considerazioni deve essere accolto l’appello in epigrafe.
Il Comune di Como deve essere condannato al pagamento in favore dell’odierno appellante delle differenze del trattamento pensionistico, dell’indennità per lavoro straordinario effettuato, nonché al pagamento della somma come sopra determinata che valga a ristorare il danno esistenziale.
Le spese seguono la soccombenza secondo la liquidazione di cui al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione V, accoglie l’appello in epigrafe e per l’effetto annulla la sentenza impugnata e condanna l’Amministrazione al pagamento delle somme di cui in motivazione.
Condanna il Comune di Como al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in Euro 3.000,00 (€. tremila/00).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del 24 maggio 2005, con l’intervento dei sigg.ri:
Raffaele Iannotta Presidente

Raffaele Carboni Consigliere
Chiarenza Millemaggi Cogliani Consigliere
Claudio Marchitiello Consigliere
Michele Corradino Consigliere Est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18 gennaio 2006
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)<

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 18/1/2006 n.125 proviene da Giustamm.

L'articolo – – 18/1/2006 n.0 proviene da Giustamm.

Pres. A. Guida – Est. M. Filippi .
L. Cussi (Avv. P. Carnelli) contro la Regione Autonoma Valle d’Aosta (Avv. C.E. Gallo) ed il Comune di Morgex (non costituito) e nei confronti di A.r.p.a. (non costituita)

è legittima l’approvazione del progetto di opera pubblica, non preceduta dall’avviso di avvio del procedimento nei confronti dei proprietari interessati dalle procedure espropriative, laddove siano dimostrate la conoscenza aliunde del progetto e la circostanza che il provvedimento conclusivo non avrebbe comunque potuto avere un diverso contenuto per la particolare idoneità del sito prescelto

Procedimento amministrativo – Provvedimento di approvazione del progetto di un centro di smaltimento rifiuti – Mancata comunicazione di avvio del procedimento nei confronti di uno dei proprietari interessati dalle relative procedure espropriative – Dimostrata conoscenza aliunde del progetto – Dimostrazione da parte della P.A. che il provvedimento conclusivo non avrebbe potuto avere un diverso contenuto per la particolare idoneità del sito – Legittimità

È legittimo il provvedimento di approvazione del progetto di un centro di smaltimento rifiuti, non preceduto dall’avviso di avvio del procedimento nei confronti di uno dei proprietari interessati dalle relative procedure espropriative, laddove risulti dagli atti che quest’ultimo era comunque venuto a conoscenza di tale progetto e laddove l’Amminstrazione abbia fornito adeguati elementi in ordine alla circostanza che il provvedimento conclusivo (la localizzazione dell’opera e l’approvazione del progetto) non avrebbe potuto avere un diverso contenuto se questi avesse partecipato al procedimento – appalesandosi quale esito sostanzialmente vincolato del procedimento – in quanto la particolare idoneità (di natura urbanistica ed idrogeologica) del sito prescelto escludeva l’idoneità degli altri siti considerati

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D’Aosta
(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 97 del 2003, proposto da:
Cussi Lino, rappresentato e difeso dall’ avv. Piercarlo Carnelli, con domicilio eletto presso lo studio di questi, in Aosta, via Losanna, n. 17;

contro

– Regione Autonoma Valle d’Aosta, in persona del legale rappresentate pro tempore, rappresentata e difesa dall’ avv. Carlo Emanuele Gallo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Roberto Jorioz, in Aosta, Av. Conseil des Commis, n. 8;- Comune di Morgex, in persona del Sindaco pro tempore, non costituitosi in giudizio;

nei confronti di
A.r.p.a. – Agenzia Regionale Protezione Ambientale, non costituitasi in giudizio;

per l’annullamento
– della delibera della Giunta regionale n. 2521 del 23 giugno 2003, concernente la valutazione positiva sulla compatibilità ambientale del progetto per la realizzazione di un centro di smaltimento rifiuti da ubicare in Comune Morgex, localita’ Mombardon;< - di tutti gli atti comunque connessi alla deliberazione anzidetta. Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Regione Autonoma Valle d’Aosta;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2005 il cons. Maddalena Filippi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente – proprietario di un terreno boschivo in Comune Morgex, località Mombardon, già oggetto di due espropriazioni parziali – impugna la deliberazione (n. 2521 del 23 giugno 2003) con cui la Giunta regionale ha approvato il progetto del centro di smaltimento rifiuti da realizzare sul terreno di proprietà del ricorrente.
Con il ricorso si lamenta la violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale.
La Regione Autonoma Valle d’Aosta, costituitasi in giudizio, sostiene l’infondatezza delle censure dedotte dal ricorrente.
Non si sono invece costituiti né il Comune di Morgex, né l’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente.
2. Il ricorso non è fondato.
2.a – Con un unico motivo di impugnativa si deduce la violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990, in quanto al ricorrente non è stato comunicato l’avvio del procedimento che si è concluso con la deliberazione impugnata.
Tale circostanza è incontestata.
E’ però da rilevare che – come risulta dalla deliberazione della Giunta regionale n. 3972 dell’8 maggio 1987 – il progetto approvato con la deliberazione impugnata costituisce la fase conclusiva dell’iniziativa regionale volta alla realizzazione, nel Comune di Morgex (nell’area prescelta dallo stesso Comune), di una stazione intermedia di trasferimento dei rifiuti solidi urbani, in attuazione del più generale progetto regionale di individuazione dei centri di stoccaggio provvisorio di tali rifiuti per l’intera Valle d’Aosta.
E’ poi da sottolineare che, come anticipato, il terreno di proprietà del ricorrente è stato oggetto di due successive espropriazioni parziali per la realizzazione, dapprima di un collettore fognario, e poi della strada di accesso alla discarica intercomunale.
Risulta dagli atti che al ricorrente è stato comunicato l’avvio di entrambi i procedimenti.
Risulta ancora – dal contenuto delle osservazioni presentate dal ricorrente nel corso di tali procedimenti – che questi era a conoscenza del progetto regionale volto alla realizzazione della stazione intermedia di trasferimento dei rifiuti, tanto è vero che, in entrambi i casi, ha chiesto all’Amministrazione di procedere all’espropriazione di tutto il terreno di sua proprietà, anziché ad una espropriazione frazionata, proprio sul rilievo che, in occasione della prossima realizzazione della stazione intermedia di compattazione dei rifiuti, l’intera superficie sarebbe stata espropriata (v. le deliberazioni di Giunta comunale, rispettivamente, n. 73 del 12.04.1996 e n. 123 del 17 maggio 1996, contenenti le controdeduzioni alle osservazioni formulate dal ricorrente).
E’ vero, come si lamenta con il ricorso, che l’avvio della fase di completamento del progetto regionale non è stata oggetto di specifica comunicazione, pur avendo il Comune precisato – in sede di controdeduzione alle osservazioni del ricorrente, nell’ambito dei due precedenti procedimenti espropriativi – che le successive opere da realizzare sullo stesso terreno avrebbero dovuto seguire “un proprio iter burocratico”.
E’ vero anche, come sostiene il ricorrente, che la natura discrezionale dei procedimenti volti alla localizzazione di opere pubbliche consente al proprietario dell’area interessata dall’espropriazione di fornire un contributo che può risultare rilevante.
Va però osservato che nella specie l’Amministrazione regionale ha fornito adeguati elementi in ordine alla circostanza che il provvedimento conclusivo (la localizzazione dell’opera e l’approvazione del progetto) non avrebbe potuto avere un diverso contenuto se il ricorrente avesse partecipato al procedimento.
Dalla lettura degli atti risulta infatti che la località Montbardon, già dal 1988, era stata ritenuta idonea ai fini della localizzazione dell’impianto di trattamento dei rifiuti: gli analitici rilievi contenuti nei verbali dei due sopralluoghi effettuati dall’Amministrazione regionale il 26 gennaio 1988 e il 22 dicembre 1988 danno infatti conto non solo delle ragioni (di natura urbanistica ed idrogeologica) della ritenuta idoneità del sito prescelto, ma anche delle ragioni (di analoga natura) che escludono l’idoneità degli altri siti considerati.
In altre parole, il provvedimento conclusivo si appalesa quale esito sostanzialmente vincolato del procedimento.
Sicché – ai sensi dell’art. 21 octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, invocato dalla difesa dell’Amministrazione ed applicabile alla specie in relazione alla natura processuale della disposizione – la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento non assume rilievo invalidante (vedi Cons. Stato, Sezione VI, n. 3412/2005).
D’altra parte il ricorrente – che come si è visto era a conoscenza del progetto di localizzazione dell’impianto di trattamento dei rifiuti fino dal 1996 – né con il ricorso introduttivo, né con le memorie e neppure nel corso della discussione in udienza, ha contestato l’ineluttabilità dello sbocco procedimentale: non risulta infatti che il ricorrente abbia evidenziato profili di inidoneità del sito prescelto o indicato soluzioni alternative.
3. – Il ricorso va dunque respinto.
Sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese e delle competenze di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle d’Aosta respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Aosta nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2005 con l’intervento dei signori:
Antonio Guida, Presidente
Maddalena Filippi, Consigliere, Estensore
Rosaria Trizzino, Consigliere

L'articolo T.A.R. Valle D’Aosta – Aosta – Sentenza – 18/1/2006 n.4 proviene da Giustamm.

Pres. A. Guida Est. M. Filippi
Alangest S.a.s. di Gilberto Manfrin (Avv. D. Palmas) contro il Comune di Aosta (Avv. V. Azzoni)

in presenza di una polizza fideiussoria posta a garanzia del versamento del contributo di concessione il Comune è tenuto ad escutere la fideiussione non appena accertato il mancato pagamento della prima rata onde evitare al debitore l’applicazione delle maggiori sanzioni previste dall’art. 72, lett. c, della L. Regione Valle d’Aosta n. 11/98

Edilizia ed urbanistica – Oneri concessori – Art. 72 della L. Regione Valle d’Aosta n. 11/98 – polizza fideiussoria posta a garanzia del versamento del contributo di concessione – Escussione della fideiussione non appena accertato il mancato pagamento della prima rata onde evitare al debitore l’applicazione delle maggiori sanzioni – Necessità – La fideiussione non si estende al pagamento della sanzione amministrativa per ritardato od omesso versamento del contributo medesimo

. L’art. 72 della L. Regione Valle d’Aosta n. 11/98 dispone che “Il mancato versamento, nei termini di legge, del contributo per il rilascio della concessione, o di parte di esso, comporta:
a) l’aumento del contributo, o della parte di esso non versata, in misura pari al venti per cento qualora il versamento sia effettuato nei successivi centoventi giorni;
b) l’aumento in misura pari al cinquanta per cento quando, superato il termine di cui alla lett. a), il ritardo si protragga non oltre i successivi sessanta giorni;
c) l’aumento in misura pari al cento per cento quando, superato il termine di cui alla lett. b), il ritardo si protragga ulteriormente”. In presenza di una polizza fideiussoria (priva del beneficio di preventiva escussione dell’obbligato principale) posta a garanzia del versamento del contributo di concessione il Comune, nel rispetto dei principi sanciti dall’art. 97 della Costituzione e dagli art. 1175 e 1227 del codice civile, è tenuto ad escutere la fideiussione non appena accertato il mancato pagamento della prima rata onde evitare al debitore l’applicazione delle maggiori sanzioni previste dall’art. 72, lett. c, della L. Regione Valle d’Aosta n. 11/98 per il caso di ritardato pagamento del contributo di concessione. Tale fideiussione non si estende al pagamento della sanzione amministrativa per ritardato od omesso versamento del contributo medesimo, in relazione al difetto di accessorietà della sanzione rispetto a quest’ultimo (fattispecie in cui, in assenza di una previa escussione del fideiussore, è stato ritenuto illegittimo il provvedimento impugnato nella parte in cui irroga la sanzione per ritardato pagamento del contributo di concessione in misura superiore al 20% di ciascuna rata)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 77 del 2004, proposto da:
Alangest S.a.s. di Gilberto Manfrin, rappresentata e difesa dall’ avv. Domenico Palmas, con domicilio eletto presso lo studio di questi, in Aosta, piazza Narbonne, n. 16;

contro

Comune di Aosta, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’ avv. Valdo Azzoni, con domicilio eletto presso l’Avvocatura comunale, in Aosta, piazza E. Chanoux, n. 1;

per l’annullamento
del provvedimento prot. n. 91/18625 del 26 maggio 2004, adottato dal Comune di Aosta, recante sanzione amministrativa in relazione alla concessione edilizia n. 70/02;
della comunicazione prot. n. 91/25026 del 23 luglio 2004 – impugnata con motivi aggiunti – con cui viene richiesta l’attivazione della procedura coatta finalizzata alla riscossione della somma dovuta dalla società ricorrente a titolo di sanzione amministrativa per ritardato versamento degli oneri concessori.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Aosta;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti i motivi aggiunti notificati ai sensi dell’art. 21, primo comma, della legge n. 1034 del 1971;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 novembre 2005 il cons. Maddalena Filippi e uditi i difensori delle parti come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La società ricorrente – titolare della concessione edilizia n. 70/02 per la costruzione di un edificio ad uso direzionale e residenziale – impugna il provvedimento (prot. n. 91/18625 del 26 maggio 2004) con cui il Comune di Aosta, accertato il ritardo nel pagamento della seconda, della terza e della quarta rata degli oneri di urbanizzazione, nonché della seconda e della terza rata del costo di costruzione, ha determinato l’ammontare della sanzione amministrativa per ritardato versamento del contributo di concessione in euro 40.287,66, corrispondente all’aumento del contributo nella misura massima del 100%.
Con motivi aggiunti la società ricorrente impugna la comunicazione (prot. n. 91/25026 del 23 luglio 2004) con cui il Comune ha chiesto l’avvio della procedura finalizzata alla riscossione coatta della somma dovuta dalla società ricorrente a titolo di sanzione amministrativa per ritardato versamento degli oneri concessori.
Con i motivi di ricorso si lamenta la violazione dell’art. 97 della Costituzione e dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa, nonché la violazione degli art. 1175 e 1227 del codice civile.
Il Comune di Aosta si è costituito in giudizio sostenendo l’infondatezza della censure dedotte dalla società ricorrente.
Con ordinanza n. 74/2004 questo Tribunale ha sospeso l’esecuzione del provvedimento impugnato “limitatamente alle sanzioni eccedenti il 20% di ciascuna rata”.

DIRITTO

1.– Oggetto del ricorso è la sanzione amministrativa irrogata dal Comune per il ritardato versamento del contributo afferente alla concessione edilizia rilasciata alla società ricorrente.
Con i motivi di impugnativa si sostiene che – essendo stata stipulata una polizza fideiussoria (priva del beneficio di preventiva escussione dell’obbligato principale) a garanzia del versamento del contributo di concessione – il Comune, nel rispetto dei principi sanciti dall’art. 97 della Costituzione e dagli art. 1175 e 1227 del codice civile, avrebbe dovuto escutere la fideiussione non appena accertato il mancato pagamento della prima rata: tale tempestiva escussione avrebbe impedito l’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 72 della legge regionale n. 11 del 1998 per il caso di ritardato pagamento del contributo di concessione.
2. – Il ricorso è in parte fondato.
2.a – In primo luogo va senz’altro condiviso il richiamo al principio civilistico secondo cui il creditore è tenuto ad usare l’ordinaria diligenza per evitare di aggravare la posizione del debitore inadempiente (art. 1227 c.c.): si tratta di principio che ha carattere generale e che – in quanto da ricondurre al principio di proporzionalità – non può ritenersi in distonia con le regole di un rapporto di diritto pubblico, quale quello in esame. D’altra parte, l’applicabilità del richiamato principio trova conferma anche nel fatto che l’obbligazione paratributaria di cui trattasi è assistita da una garanzia civilistica come la fideiussione.
Deve quindi ritenersi, nel rispetto di tale principio, che l’Amministrazione – accertato il mancato pagamento delle singole rate – avrebbe dovuto a ciascuna scadenza avvalersi della fideiussione prestata a favore della società ricorrente.
2.b – Le censure dedotte con il ricorso non possono invece essere condivise nella parte in cui lamentano l’illegittimità dell’applicazione della sanzione per mancato versamento del contributo in relazione all’obbligo per il Comune di procedere alla escussione del fideiussore.
Sul punto il Collegio condivide l’orientamento giurisprudenziale secondo cui la fideiussione prestata per il pagamento del contributo afferente alla concessione edilizia non si estende al pagamento della sanzione amministrativa per ritardato od omesso versamento del contributo medesimo, in relazione al difetto di accessorietà della sanzione rispetto a quest’ultimo (Cass. Civ., Sez. I, n. 7885/2001; Cons. St., Sez. II, n. 1495/2001).
E nemmeno si può ritenere, come si sostiene con il ricorso, che il dovere di collaborazione sancito dall’art. 1227 c.c. comporti per il creditore l’onere di avvertire l’interessato della scadenza delle singole rate: è infatti obbligo del debitore adempiere con diligenza alle proprie obbligazioni alle scadenze fissate (art. 1176 c.c.).
2.c – E’ poi assorbente rilevare che la disciplina del contributo di concessione non prevede che, in caso di rateazione, il mancato pagamento della prima rata faccia decadere l’interessato dal beneficio della rateazione: l’art. 72 della legge regionale n. 11 del 1998 statuisce infatti che, in caso di pagamento rateizzato, le sanzioni si applicano ai ritardi nei pagamenti delle singole rate.
Deve di conseguenza ritenersi che l’Amministrazione – scaduto il termine per il pagamento di una rata – possa escutere il fideiussore solo per la rata già scaduta, mentre per la riscossione dell’intero importo del contributo sia tenuta ad attendere la scadenza delle rate successive.
Nella specie, poiché per ogni rata si è verificato il ritardo nel pagamento e l’Amministrazione non ha provveduto ad escutere il fideiussore alla scadenza di ciascuna rata, l’inadempimento a carico della società ricorrente deve essere ricondotto nell’ambito della fattispecie per la quale è prevista la sanzione amministrativa pari all’aumento del contributo nella misura minima del 20% (art. 72, lett. a, della legge regionale n. 11 del 1998).
2.d – Alla stregua di tali considerazioni le censure dedotte con il ricorso sono fondate limitatamente alla parte in cui lamentano l’illegittimità della misura della sanzione applicata, stabilita nel 100% – anziché nel 20% – delle singole rate.
3. – Il ricorso va dunque accolto entro tali limiti e per l’effetto il provvedimento prot. n. 91/18625 del 26 maggio 2004 va annullato nella parte in cui irroga la sanzione per ritardato pagamento del contributo di concessione in misura superiore al 20% di ciascuna rata.
Sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese e delle competenze di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle d’Aosta accoglie il ricorso in epigrafe nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato nella parte in cui irroga la sanzione per ritardato pagamento del contributo di concessione in misura superiore al 20% di ciascuna rata.
Compensa interamente tra le parti le spese e competenze di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Aosta nella camera di consiglio del giorno 16 novembre 2005 con l’intervento dei signori:

Così deciso in Aosta nella camera di consiglio del giorno 16/11/2005 con l’intervento dei signori:
Antonio Guida, Presidente
Maddalena Filippi, Consigliere, Estensore
Rosaria Trizzino, Consigliere

L'articolo T.A.R. Valle D’Aosta – Aosta – Sentenza – 18/1/2006 n.3 proviene da Giustamm.

Pres. Santoro, Rel. Millemaggi Cogliani
Comune di Pomezia (Avv. S. Santiapichi) c.
A.S. Pro Tennis (Avv. M. S. Masini)
Azienda Sanitaria del Comune di Pomezia (n. c.)

sull’annullamento del provvedimento di Giunta comunale di indizione di una procedura esplorativa per l’affidamento di servizi che si discosti dalle previsioni sulla copertura finanziaria operate dalla Commissione consiliare

1) Contratti della P.A. – Affidamento di servizi – Trattativa privata – Giunta Comunale – Procedura esplorativa per l’affidamento – Incompatibilità con la copertura finanziaria prestabilita – Annullamento – Legittimità

2) Procedimento amministrativo – Avvio del procedimento – Obbligo di comunicazione – Sussiste quando la comunicazione apporti utilità all’azione amministrativa

1) E’ legittimo il riesame e di conseguenza, l’annullamento in via di autotutela del provvedimento della Giunta Comunale che, nell’indire una procedura esplorativa per l’affidamento a trattativa privata di un servizio, si discosti dalle previsioni comunali sulla copertura finanziaria

2) L’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento amministrativo, previsto dall’art. 7 L. 7 agosto 1990, n. 241, sussiste solo quando, in relazione alle ragioni che giustificano l’adozione del provvedimento ed a qualsiasi altro profilo, la comunicazione stessa apporti una qualche utilità all’azione amministrativa, nel senso che questa, sul piano del merito e della legittimità, riceva arricchimento dalla partecipazione del destinatario del provvedimento

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n.1381 del 2005, proposto dalCOMUNE di POMEZIA, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall’Avv. Severino Santiapichi, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via A. Bertoloni n. 44-46;

contro

l’A.S. Pro Tennis, cod. Fisc. E part. IVA 05149111006, in persona del legale rappresentante in carica, Sig. Claudio Armenia, rappresentata e difesa dall’Avv. Maria Stefania Masini, con domicilio eletto in Roma, via Ennio Quirino Visconti, 20;
ASSP – Azienda Sanitaria del Comune di Pomezia in persona del rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio;

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione II ter, n. 16241/2004 del 15 dicembre 2004, notificata il 10 gennaio 2005;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della A.S. Pro Tennis;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa ed il dispositivo n. 509/2005;

Relatore, alla pubblica udienza del 25 ottobre 2005, il Consigliere Chiarenza Millemaggi Cogliani; uditi, altresì, gli Avv.ti Santiapichi e Masini;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

1. Con sentenza n. 1641 del 15 dicembre 2004, la Sezione II ter del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – in accoglimento del ricorso proposto dall’Associazione sportiva Pro Tennis, avente sede legale in Pomezia – ha annullato la deliberazione della Giunta del Comune di Pomezia n. 142 dell’1 luglio 2004, con la quale è stata revocata la precedente deliberazione n. 90 dell’11 giugno 2004, avente ad oggetto il bando della selezione per l’affidamento (a trattativa privata, previo confronto concorrenziale) del servizio soggiorni estivi a carattere giornaliero per i ragazzi residenti nel Comune e, con essa, tutti gli atti conseguenti, compreso il precedente procedimento di selezione dei candidati ed il provvedimento di affidamento del servizio e di inclusione dell’associazione sportiva ricorrente tra quelle ammesse a svolgere il servizio ed è stato approvato un nuovo bando, modificando i criteri di affidamento(richiedendosi la collocazione nel territorio comunale della struttura operativa e non soltanto la sede nel Comune dei concorrenti, come previsto dalla deliberazione revocata). Con la medesima sentenza è stata accolta la domanda risarcitoria, determinandosi il danno, in via equitativa, limitatamente alla perdita di chance, a tale fine ordinando al Comune di Pomezia di proporre alla ricorrente il pagamento di una somma risarcitoria da quantificare in numerario secondo i criteri specificati al punto 3 della sentenza impugnata.

Il giudice di primo grado – respinte le eccezioni pregiudiziali, concernenti l’inammissibilità, sotto vari profili, del ricorso di primo grado – ha ritenuto, infatti illegittimo il provvedimento impugnato sulla base dell’assorbente censura, contenuta nel secondo motivo d’impugnazione, secondo cui la Commissione consiliare non avrebbe mai indicato, nelle pregresse determinazioni, che la struttura del soggiorno estivo dovesse necessariamente essere situata nel territorio comunale. Il nuovo criterio, indebitamente introdotto dalla deliberazione impugnata, avrebbe ingiustamente leso la sfera giuridico-economico della ricorrente, che ha sede legale nel territorio, ma strutture operative collocate fuori dal Comune, sia pure in prossimità dello stesso.
2. Avverso l’anzidetta sentenza propone appello il Comune di Pomezia.

Sarebbe viziato il procedimento logico giuridico attraverso cui il giudice di primo grado è pervenuto alle proprie conclusioni:

a) per essere stata disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado sotto il duplice profilo della omessa impugnazione degli atti presupposti e della insindacabiltà delle scelte operative compiute dal Comune, nell’ambito di una procedura relativa ad una trattativa privata sottosoglia, con finalità meramente esplorative e di natura istruttoria;

b) per l’erronea lettura ed interpretazione del deliberato della commissione consiliare, quale risultante dal verbale n. 32 del 2004 in ordine alla necessaria ubicazione nel territorio della struttura operativa nella quale doveva essere effettuato il soggiorno estivo.

E’ chiesta, pertanto, la riforma della sentenza appellata, anche con riferimento alla domanda risarcitoria, e con le conseguenze di legge sul punto della condanna al pagamento delle spese del giudizio.

3. Si è costituita l’appellata, chiedendo al contrario la conferma della sentenza impugnata e, in ogni caso, delle statuizioni in essa contenute, al fine richiamando le censure assorbite, da intendersi, in subordine, espressamente riproposte in questo grado del giudizio.

Successivamente la causa, chiamata alla pubblica udienza del 25 ottobre 2005, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato.

2. Erroneamente il giudice di primo grado ha ritenuto che la locuzione “operatori turistici e commerciali del territorio” – con la quale l’atto presupposto (il verbale della commissione consiliare n. 32 del 24 maggio 2004, non impugnato in primo grado) ha fissato i criteri di affidamento del servizio – non contenesse alcuna indicazione circa la necessaria titolarità, nel territorio del Comune di Pomezia, della struttura operativa nella quale rendere il servizio di soggiorno estivo.

Grammaticalmente l’espressione “operatore”, si riconnette all’attività del soggetto economico, cosicché “operatore del territorio” comunale non può essere altri che “chi opera…agisce…fa” nel territorio di un determinato Comune, ed individua quindi i soggetti economici legittimati a partecipare alla selezione in quanti, nel territorio comunale, siano titolari di una struttura operativa idonea alla prestazione il servizio.

Il significato letterale del termine è, del resto, pienamente aderente alla finalità perseguita (offrire alla popolazione del Comune un servizio di soggiorno estivo di tipo giornaliero) ed alle regole che governano, nelle linee generali, l’accesso dei soggetti economici ai rapporti contrattuali con le pubbliche amministrazioni.

Le regole generali sulla concorrenza – mentre giustificano la fissazione di un criterio che, pur limitando le possibilità di accesso alla procedura a taluni soggetti economici e non ad altri, sulla base di un elemento oggettivamente connesso alla natura del servizio che l’Ente locale si propone di fornire (come, nella specie, la titolarità nel territorio, di una struttura operativa idonea a rendere un servizio di soggiorno estivo con rientro giornaliero degli utenti, senza sconfinare dai confini fisici del Comune) – non consentono, al contrario, in linea generale, misure protezionistiche che, senza alcuna logica giustificazione, favoriscano le imprese che hanno la sede legale in un determinato luogo, con ciò anche precludendo la partecipazione a quanti, invece, debbono qualificarsi “operatori locali” per il fatto di avere in un determinato ambito territoriale la struttura operativa, abbiano o meno nello stesso ambito territoriale la sede legale.
Siffatta riflessione avrebbe dovuto, da sola, indurre il giudice di primo grado ad una interpretazione ed applicazione del criterio contenuto nella delibera della Commissione consiliare (quale risultante dal verbale n. 32 del 24 maggio 2004, non impugnato) coerente con i canoni interpretativi ed integrativi desunti dagli artt. 1362 e segg. cod.civ, che esigono la ricerca della volontà dell’Amministrazione ( per tutte, Cons. Stato, Sez. V, n. 4756 del 28 giugno 2004; Sez. IV, n. 3004 del 30 maggio 2002; Sez. VI, n. 2378 del 20 aprile 2001 ) e, nel dubbio sul significato delle espressioni adoperate (che però nella specie non poteva sussistere, stante il significato letterale e teleologico della espressione), privilegiando il “senso più conveniente alla natura e all’oggetto del contratto”(art. 1369 cod. civ.) nonché quello maggiormente conforme a legge ed alla esigenza di massima partecipazione, senza ingiustificati favoritismi per categorie di concorrenti, in null’altro collegati con la realtà economica territoriale che attraverso la sede legale.
3. Deve dunque essere accolto il secondo motivo di appello.
Ciò non assorbe del tutto i motivi ulteriori, i quali assumono rilievo, almeno in parte, in relazione alle censure che il giudice di primo grado ha ritenuto di dovere assorbire.
4.1. L’associazione sportiva ricorrente in primo grado ha denunciato, con il primo motivo del ricorso introduttivo, la violazione degli artt. 3 e 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241; il difetto di istruttoria e di motivazione; la violazione delle norme e dei principi in materia di revoca di atti amministrativi.
Il mezzo deve essere esaminato congiuntamente alla parte del II motivo del ricorso di primo grado non esaminata nella sentenza impugnata, con cui vendono dedotti vizi dell’esercizio del potere di aututela (quali il difetto di istruttoria e di motivazione, in ordine all’interesse pubblico specifico alla rimozione dell’atto ed all’opportunità)
4.2. Viene in rilievo, preliminarmente, che la Commissione consiliare, organo deputato dal Consiglio a fissare i criteri per l’affidamento del servizio, ha adottato (verbale n. 32 non impugnato) un atto presupposto, dal quale la Giunta municipale non avrebbe potuto discostarsi nello stabilire i criteri di partecipazione e di assegnazione del servizio, previa necessaria copertura finanziaria da relazionarsi appunto alle modalità individuate dalla Commissione anzidetta.
Sussistono, dunque (e sono stati espressamente enunciati nella deliberazione impugnata) i due presupposti dai quali muove l’esercizio del potere di autotutela.
Essi sono inoltre logicamente coerenti con gli obiettivi perseguiti dall’Ente ed idonei a sorreggere logicamente e finalisticamente la revoca della deliberazione n. 90 del 2004.
L’adozione della deliberazione n. 141 dell’1 luglio 2004, con la quale sono stati individuati gli elementi contabili relativi al servizio di “soggiorno estivo” e le relative coperture finanziarie ( non impugnata dalla attuale resistente) rende di per sé inattuabili le determinazioni assunte con la deliberazione n. 90 che, prevedendo la possibilità di un servizio reso anche al di fuori dai confini comunali (purché da impresa avente sede legale nel territorio), poggia su elementi contabili diversi e non dispone della necessaria copertura finanziaria.
L’interesse pubblico specifico alla rimozione della citata n. 90 dell’11 giugno 2004 è dunque in re ipsa e non richiede alcuna ulteriore enunciazione formale.
Il provvedimento che, nell’indire una procedura esplorativa per l’affidamento, a trattativa privata, di un servizio di soggiorno estivo (giornaliero e con trasporto a/r con mezzi del Comune), ne determini le modalità di esplicazione in maniera difforme dalle previsioni dell’organo competente a definire i criteri di affidamento, con oneri a carico del Comune eccedenti la copertura e la definizione contabile dei costi determinati in una successiva determinazione (nella specie, la n. 141 del 2004) è per ciò stesso soggetto a riesame, al fine di adeguare le modalità ed i criteri operativi agli stanziamenti ed alla indispensabile copertura finanziaria ed è appunto quanto è stato fatto con la deliberazione n. 142/2004, oggetto del presente giudizio.
Né, altrimenti, appare sindacabile, in questa sede, la prescrizione relativa alla ubicazione della struttura nel Comune di Pomezia.
Si tratta di una scelta risalente ed appartenente ad organo diverso (la Commissione consiliare) che si è espresso sul punto nel verbale n. 32 – più volte menzionato – vincolante per la Giunta municipale e non impugnato dalla attuale resistente.
Cosicché assume rilievo, sia pure a tali limitati fini, l’eccezione di inammissibilità proposta dall’attuale appellante in primo grado e ripresa in questa sede con il primo motivo di appello che, dunque, in questi limiti, merita anch’esso di essere accolto.
4.3. Quanto alla denunciata violazione degli artt. 3 e 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241, la Sezione ha da tempo avuto modo di chiarire che può ritenersi ininfluente il mancato avviso dell’ avvio del procedimento, previsto dall’ art. 7 L. 7 agosto 1990 n. 241, qualora venga accertata in giudizio la sua superfluità in quanto il provvedimento adottato non avrebbe potuto essere diverso anche se fosse stata osservata la predetta formalità (per tutte, Cons. Stato, Sez. V, n. 7819 del 1° dicembre 2003).
E’ infatti orientamento consolidato quello secondo cui l’obbligo di comunicare l’ avvio del procedimento amministrativo, previsto dall’ art. 7 L. 7 agosto 1990 n. 241, sussiste solo quando, in relazione alle ragioni che giustificano l’ adozione del provvedimento ed a qualsiasi altro profilo, la comunicazione stessa apporti una qualche utilità all’azione amministrativa, nel senso che questa, sul piano del merito e della legittimità, riceva arricchimento dalla partecipazione del destinatario del provvedimento; cosicché, viene meno l’ obbligo della comunicazione.
Nel caso in esame, pertanto – indipendentemente da ogni considerazione ulteriore in ordine alla esistenza o meno di una posizione consolidata, in capo alla attuale resistente – deve escludersi che la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento e la mancata partecipazione al procedimento della Associazione sportiva di cui trattasi si risolva in un vizio della deliberazione impugnata, non avendo altra scelta, la Giunta comunale, che di uniformare le proprie decisioni operative, da un lato alla previsione contabile e dall’altro ai criteri indicati dalla Commissione consiliare, alle cui indicazioni si era adeguata la deliberazione n. 141/2004.
4.4. Il primo motivo del ricorso di primo grado deve essere, dunque, dichiarato inammissibile in parte ed in parte deve essere respinto e con esso deve essere respinta anche la parte residua del II motivo del ricorso di primo grado, congiuntamente esaminato.
5. Sono infine inammissibili, per difetto di interesse, il complesso delle censure rivolte avverso la nuova procedura posta in essere dall’Amministrazione comunale (III motivo di impugnazione).
L’attuale resistente, non qualificabile come “operatore locale” (nei termini definiti dalla Commissione consiliare nel verbale n. 32 e, successivamente, nelle deliberazioni nn. 141 e 142), non aveva, comunque, titolo per partecipare alla selezione nuovamente indetta, e non è, dunque, legittimato ad impugnarne l’esito ed i singoli atti.
6. In definitiva, l’appello deve essere accolto e – respinti ed in parte dichiarate inammissibili le censure assorbite in primo grado – la sentenza appellata deve essere riformata nel senso della reiezione del ricorso di primo grado, unitamente alla domanda risarcitoria con la stessa proposta.
Le spese dei due gradi del giudizio, che si liquidano in dispositivo, devono essere poste a carico dell’appellata resistente ed in favore del Comune appellante.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), accoglie l’appello in epigrafe e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata (TAR Lazio, Sez. II ter, n. 16241/2004), respinge il ricorso proposto in primo grado dall’attuale appellata.

Condanna l’Associazione Sportiva Pro Tennis, in persona del legale rappresentante in carica, al pagamento, in favore del Comune di Pomezia, delle spese dei due gradi del giudizio, che si liquidano in € 8.000,00 oltre IVA e CPA, come per legge;

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 25 ottobre 2005, dal Consiglio di Stato in s.g. (Sez. V) riunito in camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:

Sergio SANTORO PRESIDENTE

Raffaele CARBONI CONSIGLIERE

Chiarenza MILLEMAGGI COGLIANI Est CONSIGLIERE

Goffredo ZACCARDI CONSIGLIERE

Aniello CERRETO CONSIGLIERE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18 gennaio 2006

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 18/1/2006 n.113 proviene da Giustamm.

Pres. Onorato, est. Maiello
Iurassich (Avv. Bruno Coluccio) c. Seconda Università degli Studi di Napoli (Avvocatura Distrettuale dello Stato).

in tema di contestazione degli addebiti disciplinari nel pubblico impiego

Procedimento disciplinare – Contestazione degli addebiti – Specificazione della condotta per la quale è ritenuta sussistente la responsabilità disciplinare del dipendente – Necessità – Ratio.

Nel procedimento disciplinare, la formale contestazione degli addebiti è necessaria al fine di rendere possibile al dipendente una pronta ed effettiva difesa fin dall’inizio del procedimento e per sopperire alla incompleta tipizzazione normativa delle varie fattispecie di illecito disciplinare con la rigorosa e circostanziata indicazione della specifica natura della condotta e del profilo sotto cui la stessa viene addebitata, in modo che possa essere agevolmente individuato dall’incolpato il particolare ed esatto angolo visuale dal quale la sua condotta dovrà essere vagliata (nella fattispecie è stata ritenuta illegittima una contestazione degli addebiti in cui le accuse mosse al dipendente in modo generico riportando alcune espressioni contenute in una lettera scritta dal dipendente).

Sezione Seconda
composto dai Signori Magistrati:
dr. ANTONIO ONORATO Presidente

dr.ssa ANNA PAPPALARDO Consigliere

dr. UMBERTO MAIELLO Primo Ref. , relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 532/2005 proposto da
IURASSICH Stefano, rappresentato e difeso dall’Avv. Bruno Coluccio ed elettivamente domiciliato presso lo studio del medesimo difensore in Napoli alla via E. Mario n°15;

contro

la Seconda Università degli Studi di Napoli, in persona del legale rappresentante pro – tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici, alla via A. Diaz n°11, è domiciliata;

per l’annullamento
– del provvedimento reso dal Rettore dell’Università degli Studi di Napoli con decreto n°4163 del 28.10.2002, con il quale si disponeva la censura ai sensi dell’art.88 del t.u. 1592/1933
– degli atti preparatori, presupposti, consequenziali e connessi;

Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 5 dicembre 2005 il dott. Umberto Maiello;
Uditi altresì gli avvocati come da verbale d’udienza.
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Il ricorrente è dipendente , quale ricercatore medico, della Seconda Università degli Studi di Napoli.
All’esito di un procedimento disciplinare, attivato nei suoi confronti con contestazione del 4.7.2002, si è visto comminare, ai sensi dell’art. 88 del T.U. 1529/1933, la sanzione della censura.
Segnatamente, l’Amministrazione intimata, con la suddetta misura disciplinare, stigmatizzava il contenuto di una nota del ricorrente indirizzata al Rettore, ritenuta pregiudizievole per l’immagine dell’Ateneo.
Nella suddetta missiva il ricorrente lamentava di essere stato discriminato nell’ambito degli affidamenti di attività didattica operati dal Consiglio del Corso di Laurea di Medicina e Chirurgia.
Avverso il precitato provvedimento sanzionatorio, con il gravame in epigrafe, il ricorrente articolava le seguenti censure:
1) violazione dell’art. 41 del contratto nazionale di lavoro della dirigenza universitaria – eccesso di potere.
Segnatamente, nella prospettazione attorea, a seguito del mancato rispetto dei termini previsti a pena di decadenza dalla normativa di settore, il potere sanzionatorio dell’Amministrazione sarebbe oramai perento;
2) violazione del principio generale di specificità della contestazione – eccesso di potere – illogicità manifesta.
La contestazione di addebito non recherebbe l’esposizione chiara e puntuale del fatto;
3) violazione dell’art. 21 della costituzione – eccesso di potere – illogicità manifesta.
La nota redatta dal ricorrente, e posta a fondamento della sanzione disciplinare, sarebbe espressione della libertà di manifestare il proprio pensiero costituzionalmente tutelata;
4) violazione dei requisiti di esistenza giuridica degli atti amministrativi – eccesso di potere.
Il provvedimento impugnato non recherebbe la sottoscrizione.
Resiste in giudizio l’Amministrazione intimata, che ha concluso per la reiezione del ricorso, siccome infondato.
All’udienza del 5 dicembre 2005 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato e, pertanto, va accolto.
Giusta quanto anticipato in premessa, al ricorrente, ricercatore confermato, la Seconda Università degli Studi di Napoli ha applicato la sanzione della censura ex art. 88 del R.D. n°1592 del 31.8.1933.
Le mancanze addebitategli sono state evinte dal contenuto di una nota dal medesimo inoltrata al Rettore, al Preside della Facoltà di Medicina e Chirurgia, al Presidente del Corso di Laurea di Caserta, ritenuta lesiva dell’immagine dell’Ateneo, nella quale l’esponente lamentava presunte discriminazioni nell’ambito degli affidamenti di attività didattica operati dal Consiglio di Facoltà del corso di laurea di medicina e chirurgia – sede di Caserta – per l’anno 2002/2003.
Segnatamente, oggetto specifico di contestazione vengono ad essere “….una serie di considerazioni riguardanti il concorso di ricercatore universitario già espletato per il suddetto settore scientifico – disciplinare …” nonché “..ulteriori asserzioni da considerare gratuite, dal momento che non sono supportate da alcun elemento legalmente rilevante”.
Orbene, la piana lettura del contenuto espositivo della nota di contestazione degli addebiti riflette in maniera immediata e con assoluta evidenza la palese genericità delle accuse mosse al ricorrente, costruite sulla base di talune espressioni, non meglio individuate, contenute nella nota sopraindicata.
In alcun modo risultano, invero, esplicitate nella formulazione dell’imputazione le singole proposizioni cui l’Amministrazione ha inteso correlare una concreta attitudine offensiva, sicchè, per tutta la durata del procedimento disciplinare, le espressioni incriminate sono rimaste indistinte e confuse nell’ambito del più ampio contenuto dichiarativo della lettera spedita del ricorrente.
Appare, altresì, evidente per la connessione eziologia che lega ogni effetto alla sua causa che le evidenziate lacune hanno reso del tutto oscura ed indimostrata anche la dinamica di produzione del lamentato pregiudizio all’immagine dell’Istituto, parimenti affermata a giustificazione dell’azionato potere disciplinare.
In tal modo, è rimasta compromessa la funzione tipica della contestazione, strumentale a definire preventivamente l’oggetto del provvedere ed a permettere il contraddittorio procedimentale.
Com’è noto, costituisce ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui, nel procedimento disciplinare, la formale contestazione degli addebiti è necessaria al fine di rendere possibile al dipendente una pronta ed effettiva difesa fin dall’inizio del procedimento e per sopperire alla incompleta tipizzazione normativa delle varie fattispecie di illecito disciplinare con la rigorosa e circostanziata indicazione della specifica natura della condotta e del profilo sotto cui la stessa viene addebitata, in modo che possa essere agevolmente individuato dall’incolpato il particolare ed esatto angolo visuale dal quale la sua condotta dovrà essere vagliata; pertanto, l’illegittimità della contestazione e delle accuse mosse all’incolpato, affinché non vi sia incertezza assoluta sul fatto e conseguente violazione del contraddittorio e del diritto di difesa, può escludersi solo quando i fatti per i quali è stata ritenuta la responsabilità risultino tutti specificamente e analiticamente descritti nelle rispettive contestazioni trascritte nelle premesse sullo svolgimento del procedimento, in modo da non lasciare dubbi sull’esatta consistenza e configurazione dei fatti e delle violazioni addebitate ( cfr. ex multis Consiglio Stato, sez. IV, 1 ottobre 2004, n. 6403).
D’altronde, le rilevate lacune caratterizzano in negativo le stesse conclusioni provvedimentali, non essendosi l’Amministrazione intimata nemmeno peritata di qualificare la condotta incriminata nell’ambito delle tipologie di illecito (mancanza dei doveri d’ufficio, irregolare condotta o insubordinazione ) sanzionabili, ai sensi dell’art. 88 del t.u.1592/1933, con la misura della censura.
Peraltro, le richiamate statuizioni repressive non appaiono coerenti con le emergenze fattuali evidenziate dalla svolta attività istruttoria.
A tal riguardo, giova precisare che il ricorrente nella lettera in questione si è limitato a rappresentare di possedere la qualifica di ricercatore confermato ed, in ragione di ciò, ha rivendicato titoli preferenziali all’inserimento nel corpo dei docenti della disciplina di dermatologia del corso di laurea di Caserta, nel quale svolgevano attività didattiche il dr. Giuseppe Argenziano ed il dr. Raimondi.
Questi non è dipendente dell’Università, mentre il primo è un ricercatore non confermato, la cui assunzione è tuttora sub iudice, in quanto la procedura concorsuale, già invalidata in primo grado da questo Tribunale, è al vaglio del Giudice d’Appello.
A conforto della dedotta discriminazione il ricorrente denunciava, da un lato, il legame di parentela tra il controinteressato Giuseppe Argenziano ed il Prof. Gabriele Argenziano, professore associato e direttore del D.A.S. di dermatologia, dall’altro un intreccio di legami professionali tra i professori in servizio presso la sede di Caserta ed i figli dei loro colleghi, con un inconsueto scambio di ruoli che ha portato taluno a presiedere la commissione d’esame nel concorso in cui è stato poi assunto il figlio del proprio collega e viceversa.
Orbene, l’indagine ispettiva avviata dall’Università non ha condotto a risultati diversi ed incompatibili con quanto denunciato dal ricorrente, in quanto tuttora non appaiono chiare le ragioni per cui gli è stato preferito nell’attività didattica per il settore scientifico disciplinare in questione il dr. Argenziano, nonostante il diverso curriculum professionale.
Del pari, non appaiono smentiti, in alcun modo, i denunciati legami familiari, potenzialmente idonei a condizionare l’imparzialità delle scelte organizzative della struttura.
Così perimetrato l’esito della svolta indagine ispettiva, non appare coerente con le richiamate premesse in fatto l’esercizio del potere disciplinare confluito nell’avversata sanzione della censura.
D’altronde, le osservazioni compendiate nella lettera de qua, lungi dall’apparire gratuite illazioni, si giustificano pienamente in ragione del collegamento strumentale con il dichiarato obiettivo di salvaguardare il diritto del pubblico dipendente a scegliere le migliori condizioni di impiego ove coerenti con lo status professionale acquisito.
Nella suddetta prospettiva, le proposizioni incriminate appaiono, inoltre, ben coerenti con il parametro della continenza espositiva e si rivelano indubitabilmente proporzionate rispetto all’obiettivo perseguito.
All’interno della descritta cornice formale, l’allegazione dei fatti ritenuti pregiudizievoli per l’immagine dell’Ateneo – di cui non è stata dimostrata la falsità – deve ritenersi scriminata dall’esercizio del diritto di difesa e non può, pertanto, costituire motivo di biasimo per mancanza dei doveri d’ufficio o per irregolare condotta o insubordinazione.
Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso va accolto con assorbimento degli ulteriori motivi di gravame e, per l’effetto, s’impone l’annullamento dell’atto impugnato.
Le spese processuali seguono la soccombenza e, per l’effetto, la Seconda Università degli Studi di Napoli va condannata al pagamento, in favore della parte ricorrente, delle spese processuali, che si liquidano in 1.000 ( mille ) euro.
Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare le spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede di Napoli, Seconda sezione, definitivamente pronunziandosi sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.
Condanna la Seconda Università degli Studi di Napoli al pagamento, in favore del ricorrente, delle spesse processuali, liquidate in 1.000 euro.
Ordina che la presente decisione venga eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella Camera di Consiglio del 5 dicembre 2005.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 18/1/2006 n.695 proviene da Giustamm.

Pres. Italo Raggio, Est. Gianluca Bellucci
Cooperativa Edilizia L’Orizzonte a.r.l. (Avv. Guarnieri) c. Comune di Pozzo d’Adda (avv. Orlandi) e nei confronti di La Torretta Cooperativa ediliza a.r.l. (avv. Inzaghi)

sulla insufficienza della motivazione numerica allorché non siano rigidamente predeterminati i criteri di valutazione

1. Giustizia amministrativa – Ricorso giurisdizionale – Notifica – Effetti della notifica – Nei confronti del richiedente la notifica – Si intendono perfezionati al momento della consegna dell’atto all’Ufficiale giudiziario

2. Giustizia amministrativa – Termine per l’impugnazione – Decorrenza – Presupposti – Piena conoscenza – Semplice notizia del provvedimento – Insufficienza – Conoscenza del supporto motivazionale e degli atti preparatori – Necessità

3. Contratti della P.A. – Bando di gara – Omessa predeterminazione rigida dei criteri di valutazione delle offerte – Obbligo della commissione giudicatrice, a pena di illegittimità, di rendere percepibile l’iter logico seguito nell’attribuzione del punteggio – Sussiste – Valutazione in forma numerica – Insufficienza.

1. Gli effetti della notificazione vanno ricollegati al solo compimento delle formalità imposte dalla legge al notificante, ossia alla consegna dell’atto da notificare all’ufficiale giudiziario, essendo la successiva attività sottratta al controllo del notificante medesimo.

2. Ciò che rileva, ai fini del decorso del termine d’impugnativa, è l’integrale conoscenza dell’atto in relazione a tutte le sue molteplici componenti, tali da far emergere l’illegittimità deducibile come motivo di ricorso: il contenuto essenziale, di cui l’interessato deve avere contezza per poterne valutare gli eventuali vizi, va individuato in stretta connessione con il supporto motivazionale e con gli atti preparatori, in quanto la portata lesiva e la conseguente illegittimità dell’attività amministrativa non possono essere apprezzate se non mediante l’esame della giustificazione adotta dall’Ente.

3. Nel caso in cui la lex di gara non definisce i criteri di valutazione delle offerte, la commissione deve specificare le ragioni giustificative della scelta dei punteggi: la mera attribuzione del punteggio numerico, senza un’ulteriore motivazione specifica e senza prefissati e dettagliati criteri di giudizio costituisce inadempimento dell’obbligo motivazionale (1).

— *** —

(1) Cfr. Cons. Stato, Se. VI, 10 gennaio 2003, n. 67; Cons. Stato, V, 6 ottobre 2003, n. 5899; T.A.R. Sardegna, Sez. I, 26 febbraio 2005, n. 249

sulla insufficienza della motivazione numerica allorché non siano rigidamente predeterminati i criteri di valutazione

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L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione III – Sentenza – 18/1/2006 n.92 proviene da Giustamm.

Pres. Nicolosi, Est. Zucchini
Società Tirreno Power S.p.A. (avv.ti Simona Viola, Mario Bucello) c. Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (Avv. Distr. dello Stato) e nei confronti di Nuova Solvine S.p.A. n.c. e con int. ad adiuvandum di Aper – Associazione Produttori Energia da Fonti Rinnovabili (Avv. Lucia Bitto) e con int. ad opponendum di Enipower S.p.A (Avv. Marco Sica)

1. – ENERGIA – IMPIANTI DI COGENERAZIONE – MODIFICA DELLE REGOLE RELATIVE AI VANTAGGI DELLA COGENERAZIONE – PRODUTTORI DI ENERGIA DA FONTI CONVENZIONALI – INTERESSE AD AGIRE – SUSSISTE.

2. ENERGIA – MODIFICA DELLE REGOLE RELATIVE AI VANTAGGI DELLA COGENERAZIONE – AVVISO AVVIO PROCEDIMENTO – OBBLIGO – NON SUSSISTE.

1. Ai produttori di energia da fonti convenzionali va riconosciuto l’interesse ad agire anche nei confronti dei provvedimenti dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas relativi alla modifica delle regole e dei benefici spettanti ai produttori di energia per mezzo di impianti di cogenerazione. Infatti, il produttore in cogenerazione che possa usufruire degli effetti di un atto amministrativo illegittimo creerebbe effetti distorsivi sul mercato a danno diretto di coloro che, producendo energia attraverso fonti convenzionali, sono legittimamente esclusi dai benefici della cogenerazione.

2. I provvedimenti dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas con i quali vengono introdotte modifiche sui benefici del sistema della cogenerazione per superare alcune criticità emerse nell’esecuzione del sistema, allo scopo di consentire taluni grandi impianti di continuare ad operare secondo i dettami della cogenerazione, rappresentano limitate innovazioni di un assetto compiutamente delineato dalle precedenti determinazioni dell’Autorità.Né consegue che alcun obbligo sussiste in capo dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas di rinnovare la partecipazione procedimentale, già realizzatasi al momento dell’adozione delle determinazioni relative al predetto assetto del sistema della cogenerazione. Fermo restando, che un’eventuale contraddittorio, proprio poiché riferito a marginali modifiche di un sistema (quello della cogenerazione), dovrebbe interessare i soli produttori in cogenerazione, diretti interessati delle predette modifiche.

REPUBBLICA ITALIANA

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA LOMBARDIA
MILANO – SEZIONE IV

nelle persone dei Signori:
MAURIZIO NICOLOSI, Presidente
ALESSANDRO CACCIARI, Ref.
GIOVANNI ZUCCHINI, Ref., relatore
ha pronunciato la seguente

nell’Udienza Pubblica del 14 dicembre 2005

Visto il ricorso 306/2005 proposto da:

SOCIETA’ TIRRENO POWER SPA

rappresentata e difesa da:

VIOLA SIMONA
BUCELLO MARIO

con domicilio eletto in MILANO

PIAZZA DUSE, 1
presso
VIOLA SIMONA

contro

AUTORITA’ PER L’ENERGIA ELETTRICA E IL GAS
rappresentata e difesa da:
AVVOCATURA DISTR. DELLO STATO
con domicilio eletto in MILANO
VIA FREGUGLIA, 1
presso la sua sede

e nei confronti di
NUOVA SOLMINE SPA, n.c.

e con l’intervento ad adiuvandum di
APER – ASSOCIAZIONE PRODUTTORI ENERGIA DA FONTI RINNOVABILI
rappresentata e difesa da:
BITTO LUCIA
con domicilio eletto in MILANO
P.ZA ELEONORA DUSE, 1
presso la sua sede;

e con l’intervento ad opponendum di
ENIPOWER S.P.A.
rappresentata e difesa da:
SICA MARCO
PILLITERI ROBERTO
con domicilio eletto in MILANO
CORSO DI PORTA VITTORIA, 16
presso
SICA MARCO

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, della delibera 11/11/2004 n.201 recante “Modifica ed integrazione delle deliberazioni dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas 19/03/2002 n.42 e 30/12/2003 n.168 in materia di riconoscimento della produzione combinata di energia elettrica e calore come cogenerazione e di dispacciamento delle unità di cogenerazione”;

e

visto il ricorso 473/2005 proposto da:

SOCIETA’ ENERGIA SPA

rappresentata e difesa da:

VIOLA SIMONA
BUCELLO MARIO

con domicilio eletto in MILANO

PIAZZA DUSE, 1
presso
BUCELLO MARIO

contro

AUTORITA’ PER L’ENERGIA ELETTRICA E IL GAS
rappresentata e difesa da:
AVVOCATURA DISTR. DELLO STATO
con domicilio eletto in MILANO
VIA FREGUGLIA, 1
presso la sua sede

e nei confronti di
SOCIETA’ NUOVA SOLMINE SPA, n.c.

e con l’intervento ad adiuvandum di
APER – ASSOCIAZIONE PRODUTTORI ENERGIA DA FONTI RINNOVABILI
rappresentata e difesa da:
BITTO LUCIA
con domicilio eletto in MILANO
P.ZA ELEONORA DUSE, 1
presso la sua sede;

e con l’intervento ad opponendum di
ENIPOWER S.P.A.
rappresentata e difesa da:
SICA MARCO
PILLITERI ROBERTO
con domicilio eletto in MILANO
CORSO DI PORTA VITTORIA, 16
presso
SICA MARCO

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, della delibera 11/11/2004 n.201 recante “Modifica ed integrazione delle deliberazioni dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas 19/03/2002 n.42 e 30/12/2003 n.168 in materia di riconoscimento della produzione combinata di energia elettrica e calore come cogenerazione e di dispacciamento delle unità di cogenerazione”;

Visti gli atti e i documenti depositati con i ricorsi;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

AUTORITA’ PER L’ENERGIA ELETTRICA E IL GAS

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum di:

APER – ASSOCIAZIONE PRODUTTORI ENERGIA DA FONTI RINNOVABILI

Visto l’atto di intervento ad opponendum di:

ENIPOWER S.P.A.

Viste le memorie depositate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Visto l’art. 23 bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034;
Udito il relatore Ref. GIOVANNI ZUCCHINI e uditi i difensori presenti delle parti come da verbale;

FATTO

Con deliberazione n. 201 dell’11.11.2004, l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas (di seguito, per brevità, indicata anche quale “Autorità” oppure “AEEG”), apportava una serie di modifiche ed integrazioni alle sue precedenti deliberazioni n. 42/2002 e n. 168/2003, in materia di riconoscimento della produzione combinata di energia elettrica e calore come cogenerazione e di dispacciamento delle unità di cogenerazione.
Le modificazioni erano necessarie, secondo quanto indicato dalla stessa deliberazione, per superare talune criticità che erano emerse nel corso del funzionamento del sistema della cogenerazione.
Queste, in sintesi, le novità introdotte con la deliberazione n. 201/2004:
a) distinzione fra un periodo di collaudo ed un periodo di avviamento dell’impianto di cogenerazione, tale per cui, nel periodo di collaudo, è inapplicabile la deliberazione n. 42/2004 e di conseguenza non sono riconosciuti i benefici della cogenerazione, tenuto conto che, nella fase di collaudo, un impianto produce solo energia elettrica e non calore (o, quanto meno, lo produce in quantità trascurabili);

b) qualora, per casi eccezionali ed imprevedibili, comunque indipendenti dalla volontà del produttore, si verifichino limitazioni alla produzione di calore superiori al 70% del dato di progetto (vale a dire che l’energia termica non supera il 30% del dato di progetto), il produttore può chiedere al Gestore della Rete che il periodo in cui sono avvenute dette limitazioni – comunque non superiore a 30 giorni consecutivi e per una sola volta nell’anno solare – sia escluso dal calcolo degli indici IRE (indice di risparmio energetico) e LT (limite termico), cioè i due indici che, misurando il rapporto fra energia elettrica ed energia termica prodotte da un impianto, consentono la verifica, stante la deliberazione n. 42/2002, dei risultati del processo di cogenerazione;

c) è prevista, per gli utenti del dispacciamento di unità di cogenerazione, la facoltà di avvalersi del riconoscimento anticipato della priorità di dispacciamento, non solo per il primo periodo di esercizio (come già previsto dalla deliberazione n. 71/2004, che modifica la deliberazione n. 168/2003), ma anche per l’anno successivo a quello in cui sono intervenute cause eccezionali, imprevedibili e comunque indipendenti dalla volontà del produttore (tale facoltà non può però essere esercitata per più anni consecutivi, per evitare abusi del produttore).

Contro la suddetta deliberazione 201/2004, le società Tirreno Power ed Energia, entrambe produttrici di energia elettrica da impianti utilizzanti fonti energetiche convenzionali, e pertanto impossibilitate ad usufruire dei benefici concessi agli impianti di cogenerazione, proponevano due distinti ricorsi, con numero di RG rispettivamente 306/2005 e 473/2005, con i quali si contestavano le innovazioni introdotte dalla citata deliberazione dell’AEEG, per i motivi che possono così sintetizzarsi.
Per il ricorso RG 306/2005,
1) violazione dei principi di pubblicità, trasparenza e del contraddittorio procedimentale, dell’art. 5 della delibera dell’Autorità 61/1997, eccesso di potere sotto vari profili, non essendo stata la deliberazione 201/2004 preceduta dall’avviso dell’avvio del procedimento e non essendosi verificato alcun coinvolgimento, nel procedimento, degli operatori interessati;
2) carenza assoluta di motivazione ed eccesso di potere per carenza di istruttoria ed illogicità;
3) violazione degli artt. 2, comma 8° e 3, comma 3°, del D. Lgs. 79/1999, oltre che dei principi di concorrenza, non discriminazione, proporzionalità e legittimo affidamento, in quanto la deliberazione impugnata avrebbe irragionevolmente esteso i presupposti che consentono ad un produttore di godere dei vantaggi riconosciuti dall’ordinamento agli impianti di cogenerazione, snaturando i caratteri che il sistema normativo attribuisce a quest’ultima, con conseguente discriminazione verso i produttori da fonti convenzionali, costretti a subire una sorta di sleale concorrenza da parte dei beneficiari della deliberazione n. 201/2004.
Per il ricorso RG 473/2005,
1) violazione del principio di partecipazione procedimentale, di imparzialità dell’attività di regolazione, dell’art. 5 della delibera dell’Autorità 61/1997, eccesso di potere sotto vari profili, non essendo stata la deliberazione 201/2004 preceduta dall’avviso dell’avvio del procedimento e non essendosi verificato alcun coinvolgimento, nel procedimento, degli operatori interessati;
2) violazione dell’art. 2, comma 8°, D. Lgs. 79/1999, interpretato alla luce degli artt. 1 e 3 della direttiva 2004/8/CE sulla promozione della cogenerazione nel mercato interno dell’energia, in quanto la deliberazione si porrebbe in contrasto con la nozione e con le finalità della cogenerazione, come previste dalla normativa nazionale e da quella comunitaria, avendo irragionevolmente esteso i presupposti che consentono ad un produttore di godere dei vantaggi riconosciuti dall’ordinamento agli impianti di cogenerazione, snaturando i caratteri che il sistema normativo attribuisce a quest’ultima, con conseguente discriminazione verso i produttori da fonti convenzionali, costretti a subire una sorta di sleale concorrenza da parte dei beneficiari della deliberazione n. 201/2004;
3) violazione dell’art. 2, comma 8°, D. Lgs. 79/1999, interpretato alla luce degli artt. 1 e 3 della direttiva 2004/8/CE, sotto altro profilo, oltre che eccesso di potere e difetto di motivazione, in quanto la deliberazione regolerebbe in maniera differente due identiche fattispecie, cioè quella relativa al periodo di collaudo e quella della limitazione della produzione di calore oltre il 70% del dato di progetto. Infatti, stando a quanto affermato dalla ricorrente, benché in entrambi i casi non si verifichi cogenerazione, nella seconda ipotesi sarebbe comunque previsto, assurdamente, l’attribuzione dei benefici della cogenerazione;
4) violazione dell’art. 1 della legge 481/1995 e dell’art. 3, comma 3°, del D.Lgs. 79/1999, con riferimento all’art. 23 della direttiva 2003/54/CE, eccesso di potere sotto vari profili e violazione dei principi di imparzialità, non discriminazione e legittimo affidamento, contestandosi con tale mezzo le innovazioni introdotte dall’atto impugnato in materia di riconoscimento anticipato della priorità di dispacciamento;
5) eccesso di potere per sviamento e violazione del principio di proporzionalità, ritenendosi il provvedimento gravato indirizzato non a finalità di pubblico interesse ma alla tutela della posizione solo di alcuni operatori.
Si costituiva in giudizio, in entrambi i ricorsi, l’Autorità, chiedendo il rigetto degli stessi, sia per ragioni di rito (ritenendo l’Amministrazione che le società esponenti fossero prive di legittimazione ad agire), sia di merito.
Nel solo ricorso RG 473/2005 era chiesta anche la sospensione degli atti impugnati, ma alla camera di consiglio del 22.3.2005, la società Energia rinunciava alla domanda cautelare.
In vista dell’udienza di merito del 14.6.2005, proponeva rituale intervento in giudizio in entrambi i ricorsi, a sostegno delle pretese delle società esponenti (c.d intervento ad adiuvandum), l’Associazione dei produttori di energia da fonti rinnovabili (APER), insistendo per l’accoglimento dei ricorsi stessi (gli atti di intervento erano depositati il 3.6.2005).
Alla citata udienza del 14.6.2005, alla quale erano chiamati entrambi i ricorsi, depositava atti di intervento ad opponendum in entrambi i gravami, ritualmente notificati, la società Enipower, proprietaria di impianti di cogenerazione, chiedendo preliminarmente termine a difesa e nel merito il rigetto dei ricorsi.
Le società ricorrenti presentavano invece, sempre alla citata udienza, istanze istruttorie, insistendo per l’accoglimento delle stessee dichiarando altresì la loro non opposizione alla concessione di termine a difesa all’interveniente ad opponendum.
Preso atto di tale assenso, le cause erano rinviate, anche per la decisione sulle istanze istruttorie, ad altra udienza, poi fissata per il 14.12.2005.
All’udienza del 14.12.2005, le parti procedevano alla discussione orale e le cause erano successivamente assunte in decisione.

1. Preliminarmente, ritiene il Collegio di dover disporre la riunione dei ricorsi RG 306/2005 e 473/2005, attesa non solo l’istanza in tal senso delle società ricorrenti, ma anche l’evidente connessione fra gli stessi.

2. Devono inoltre, sempre in via preliminare, essere rigettate le istanze istruttorie, dal contenuto analogo, depositate dalle ricorrenti nel corso dell’udienza del 14.6.2005.
Ritiene, infatti, il Collegio, che le cause siano mature per la decisione, senza necessità degli approfondimenti istruttori chiesti dalle esponenti.

3. Occorre successivamente affrontare le eccezioni di difetto di legittimazione ed interesse ad agire delle ricorrenti, sollevate, a vario titolo, sia dalla resistente sia dall’interveniente ad opponendum.
Tali eccezioni non meritano accoglimento. Non può essere accolta la tesi dell’Avvocatura erariale, secondo cui, essendo le ricorrenti, per loro stessa ammissione, produttrici da fonti convenzionali, non avrebbero alcun interesse ad impugnare una deliberazione che disciplina in via esclusiva il sistema della cogenerazione. Infatti, un qualsivoglia provvedimento che estendesse illegittimamente in modo ingiustificato i presupposti per la qualificazione di un impianto come struttura di cogenerazione, consentendo pertanto al produttore di godere illegittimamente dei benefici connessi alla cogenerazione stessa, finirebbe per incidere sulla posizione del produttore da fonti convenzionali, che subirebbe pertanto una forma di sleale concorrenza da parte di chi ha ottenuto, per effetto di un provvedimento contra legem, una serie di vantaggi concorrenziali ai quali non avrebbe alcun diritto.
In pratica, il produttore in cogenerazione che ha potuto usufruire degli effetti di un atto amministrativo illegittimo, creerebbe effetti distorsivi sul mercato, a danno diretto di coloro che, producendo attraverso fonti convenzionali, sono – legittimamente – esclusi dai benefici della cogenerazione.
Neppure può sostenersi, come invece vorrebbe ancora la resistente, il difetto di legittimazione in quanto la deliberazione n. 201/2004 avrebbe apportato solo poche modifiche ad un sistema già delineato dalle deliberazioni n. 42/2002 e n. 168/2003, mai impugnate dalle ricorrenti.
Le modifiche apportate dalla deliberazione n. 201/2004 hanno comunque carattere innovativo rispetto alla precedente disciplina e sono pertanto impugnabili, data la loro potenziale incidenza sul regime dei benefici conseguibili. L’eventuale marginalità di tali innovazioni, rispetto al quadro normativo già consolidato, non escludono la legittimazione e l’interesse a ricorrere, potendo, semmai, incidere sulla fondatezza del gravame ma non sulla sussistenza dei presupposti processuali.
Neppure assume rilievo, a tal fine, la circostanza addotta dall’interveniente ad opponendum, secondo cui la società Energia avrebbe avviato la costruzione di alcune centrali di cogenerazione (cfr. docc. 4-5-6 di Enipower).Infatti, a prescindere dalla circostanza che nulla è dato sapere in ordine all’avvenuta realizzazione ed all’attivazione dei suddetti impianti, è sufficiente la titolarità di impianti produttivi da fonti convenzionali in capo alle società ricorrenti, titolarità peraltro non contestata, per fondare l’interesse ad agire delle esponenti, per le ragioni già sopra esposte.
Neppure può ritenersi, come vorrebbe l’Avvocatura dello Stato, che la delibera impugnata sarebbe, perlomeno quanto alla parte relativa al riconoscimento anticipato della priorità di dispacciamento, meramente confermativa della pregressa deliberazione 71/2004.
Infatti, l’atto impugnato, oltre ad abrogare espressamente quest’ultima deliberazione (v.si art. 3.3), contiene una disposizione innovativa rispetto a quelle proprie della deliberazione 71/04, vale a dire il riconoscimento anticipato della priorità di dispacciamento non solo per il primo periodo di esercizio, ma anche per l’anno successivo (cfr. il nuovo articolo 42.2 della deliberazione n. 168/2003, introdotto dal provvedimento gravato). Il carattere innovativo della prescrizione esclude per ciò solo l’inammissibilità dell’impugnativa contro la stessa.
Neppure assume rilievo la tesi difensiva dell’interveniente Enipower, secondo la quale le società esponenti non avrebbero interesse alcuno a censurare le prescrizioni sul riconoscimento anticipato della priorità di dispacciamento, giacché quest’ultima opererebbe secondo il c.d. merito economico, vale a dire solo a parità di prezzo offerto dell’energia elettrica. Infatti, l’ammissione ingiustificata di un operatore ai benefici della cogenerazione (fra i quali la priorità di dispacciamento, ex art. 11, comma 4°, D.Lgs. 79/1999), finisce per arrecare un ingiustificato pregiudizio all’operatore da fonti convenzionali, incidendo anche sulla propria organizzazione aziendale e sulla propria strategia di mercato e consentendo pertanto a quest’ultimo l’impugnazione.

4. Nel merito, i ricorsi non appaiono però fondati.
Quanto al motivo 1) di entrambi i gravami (violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale), le stesso deve essere rigettato.
Sul punto, giova premettere che la deliberazione impugnata interviene ad apportare modifiche ad un assetto ormai compiutamente delineato dalle deliberazioni n. 42/2002 e n. 168/2003, assetto la cui legittimità è già stata ritenuta da Codesto TAR, con le sentenze della sez. II, n. 5279/2002 e n. 5280/2002. I provvedimenti dell’AEEG sopra ricordati hanno pertanto tracciato il quadro istituzionale della cogenerazione, mentre la deliberazione 201/2004 interviene per superare alcune criticità emerse nell’esecuzione del sistema, essenzialmente allo scopo di consentire a taluni grandi impianti di continuare ad operare secondo i dettami della cogenerazione. Si tratta, in ogni caso, di impianti ritenuti utili al sistema, perché in grado di garantire le finalità di risparmio energetico e di riduzione dell’inquinamento che sono alla base del favor legislativo per la cogenerazione.
Atteso quanto sopra, e viste le limitate innovazioni introdotte con la deliberazione impugnata, non appariva necessario, per l’Autorità, rinnovare la partecipazione procedimentale, già realizzatasi al momento dell’adozione della deliberazione n. 42/2002. In ogni caso, l’eventuale contraddittorio, proprio perché riferito a marginali modifiche di un sistema ormai delineato, avrebbe dovuto riguardare solo i produttori immediatamente e direttamente interessati alle modifiche, vale a dire i produttori in cogenerazione.

5. Quanto alle innovazioni introdotte, le stesse non appaiono né illogiche né contrastanti con le norme nazionali e comunitarie sulla cogenerazione.
Con particolare riguardo alla distinzione fra periodo di collaudo e periodo di avviamento, con esclusione del primo dal calcolo degli indici IRE e LT, e dai connessi benefici della cogenerazione; la stessa non pare irrazionale, visto che appare non contestato che, nel periodo di collaudo, l’impianto produce essenzialmente energia elettrica, con scarsa o nulla produzione di calore. Ciò premesso, non si vede come la scelta dell’AEEG possa violare le prescrizioni in materia di cogenerazione, essendosi l’Amministrazione limitata ad escludere dal calcolo degli indici di cogenerazione, e dall’applicazione dei connessi benefici, un intervallo temporale – appunto quello del collaudo – nel quale la produzione di calore appare irrealizzabile o quanto meno insufficiente.
Con riguardo alla possibilità di esclusione dal calcolo degli indici IRE e LT del periodo in cui si sono verificate limitazioni alla produzione di calore oltre il 70% del dato di progetto, anche tale disposizione appare legittima. Infatti, il beneficio presuppone innanzi tutto che le limitazioni incidano per una notevole percentuale sulla produzione di calore, siano dovute a forza maggiore e comunque indipendenti dalla volontà del produttore, per cui la delibera contestata tutela situazioni incolpevoli e non certo la negligenza o anche il semplice errore imprenditoriale dell’operatore. Inoltre, il periodo eventualmente ammesso al citato beneficio è limitato a 30 giorni all’anno, allo scopo di evitare abusi o comportamenti meramente opportunisitici.
Analoghe considerazioni possono farsi per l’ulteriore innovazione contesta, in ordine al riconoscimento anticipato della priorità di dispacciamento anche per l’anno successivo a quello nel quale si sono verificati eventi imprevedibili.
Anche per tale ipotesi, infatti, il riconoscimento è limitato ai casi di situazioni non imputabili, neppure per semplice colpa, agli operatori ed inoltre la facoltà non può esercitarsi per più anni consecutivi, proprio per evitare abusi degli interessati.
Inoltre, in caso di accertamento dell’insussistenza dei presupposti per il riconoscimenti anticipato, sono previste misure sanzionatorie a carico dell’operatore, tenuto a riconoscere un corrispettivo per il dispacciamento a favore del Gestore della rete (cfr. art. 42.3.3 e seguenti della delibera 168/2003, come introdotto dalla deliberazione 201/2004), fermo restando, sussistendone i presupposti, il generale potere sanzionatorio riconosciutio all’AEEG dalla legge 481/1995, art. 2, comma 20° (cfr. sul punto l’art. 42.3.5 della citata delibera 168/2003, come modificata da ultimo).
Nessuno ingiustificato squilibrio, sotto il profilo del giuoco della concorrenza nell’offerta di energia da parte dei produttori da impianti di cogenerazione, deriva pertanto dalla deliberazione impugnata, né la stessa appare estendere oltre ogni limite legale e di ragionevolezza i benefici riconosciuti alla cogenerazione.
Le innovazioni introdotte non paiono pertanto frutto di carenza di istruttora o di sviamento di potere dell’Autorità, né la deliberazione 201/2004 appare scarsamente motivata. L’Amministrazione ha poi rispettato sia la disciplina normativa nazionale (D.Lgs. 79/1999 e L. 481/1995) sia quella comunitaria, in particolare la direttiva 2004/8/CE dell’11.2.2004.
Con specifico riguardo a quest’ultima, giova ricordare, in primo luogo, che al momento dell’adozione dell’atto gravato (11.11.2004, mentre la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale è del 19.12.2004), non era ancora scaduto il termine di recepimento della direttiva comunitaria (21.2.2006, ex art. 15 della direttiva stessa). Inoltre, al di là di tale circostanza, le innovazioni introdotte dalla deliberazione 201/2004 non sono tali da pregiudicare, nelle more del termine di recepimento, gli effetti che la direttiva è destinata a produrre nel nostro ordinamento, garantendosi così il c.d. effetto utile della direttiva stessa, in conformità ai principi dell’ordinamento comunitario.

6. Per le suesposte ragioni, devono ritenersi non accoglibili i motivi 2) e 3) del ricorso RG 306/2005, oltre che i motivi del ricorso RG 473/2005, indicati ai numeri 2), 4) e 5). In ordine, invece, al motivo 3) del ricorso RG 473/2005, volto a denunciare la contraddittorietà della deliberazione gravata, si ritiene che la stessa non sussista.
Infatti, a prescindere dalla circostanza che la deliberazione 201/2004 non riconosce espressamente i benefici della cogenerazione per il periodo in cui sono intervenute significative limitazioni alla produzione di calore, mentre gli stessi sono esplicitamente preclusi per il periodo di collaudo, non appaiono perfettamente sovrapponibili le fattispecie sopra considerate.
Il fatto che, per fattori eccezionali e imprevedibili, un operatore, nonostante i propri sforzi, non riesca a raggiungere un adeguato livello di produzione del calore non può paragonarsi alla situazione del collaudo, nel corso del quale appare fisiologica la scarsa produzione di calore.
Inoltre, se la durata massima del primo periodo è fissata dall’Autorità (30 giorni per anno solare), la durata del collaudo è determinata dal produttore (cfr. art. 1 lett. w1 della delibera impugnata). Se nella prima ipotesi, pertanto, potrebbero in ogni caso riconoscersi i benefici della cogenerazione (attesa l’eccezionalità della situazione e la limitatezza temporale, già fissata dall’AEEG), nel secondo caso sarebbe palese l’irrazionalità della scelta del riconoscimento, visto anche che i tempi di collaudo sono rimessi alla scelta del produttore, con evidenti rischi di abuso.

7. La relativa novità delle questioni affrontate induce il Collegio a disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese di causa.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione IV, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, preliminarmente li riunisce e, ogni contraria eccezione ed istanza respinta, li rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 14 dicembre 2005

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione IV – Sentenza – 18/1/2006 n.87 proviene da Giustamm.

Pres. Varrone, est. Luce
Ricorsi riuniti:
– AUTOSTRADA BRESCIA-VERONA-VICENZA-PADOVA S.P.A (Avv.ti A. Di Porto, M. Bertolissi e M. Sanino) c. PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO, MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI, MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, MINISTERO DELLE COMUNICAZIONI – ISPETT. TERRITORIALE VENETO, A.N.A.S. S.P.A., AGENZIA DEL DEMANIO (Avv. Stato), ASSOCIAZIONE NAZIONALE ITALIA NOSTRA ONLUS (Avv. C. Malinconico), WWF (Avv. A. Petretti), THE LANDMARK TRUST, COMITATO INTERCOMUNALE CONTRO LA REALIZZAZIONE DELL’AUTOSTRADA A-31 VALDASTICO SUD ONLUS, DALL’ARMELLINA e altri (Avv. A. Petretti e G. Ceruti) e altri
– AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI ROVIGO (Avv.ti C. Bernecoli e L. Paparella) c. ASSOCIAZIONE NAZIONALE ITALIA NOSTRA O.N.LU.S. (Avv.ti C. Malinconico), WWF – ASS. ITALIANA PER IL WORLD WIDE FUND FOR NATURE ONLUS (Avv. A. Petretti) e altri
– REGIONE VENETO (Avv.ti A. Biagini, A. Clarizia e R. Morra) c. ASSOCIAZIONE NAZIONALE ITALIA NOSTRA O.N.L.U.S. (Avv. C. Malinconico) ed altri

1. Atto e provvedimento amministrativo – Lavori pubblici – D.P.C.M. che dichiara la compatibilità ambientale dell’opera – D.M. di autorizzazione alla realizzazione dell’intervento – Natura – Atti di alta amministrazione – Conseguenze – Sindacabilità del G.A. solo per eccesso di potere

2. Lavori pubblici – Progettazione di opera pubblica – Impatto ambientale – Incidenza sull’interesse alla realizzazione dell’opera

3. Ambiente e territorio – V.I.A. – Incidenza sulla decisione finale sulla realizzazione dell’opera pubblica – Configurabilità come supporto tecnico

4. Atto e provvedimento amministrativo – Lavori pubblici – D.P.C.M. che dichiara la compatibilità ambientale dell’opera – D.M. di autorizzazione alla realizzazione dell’intervento – Natura – Atti di alta amministrazione – Conseguenze – Motivazione per relationem agli atti del procedimento – Ammissibilità

5. Atto e provvedimento amministrativo – Lavori pubblici – D.P.C.M. che dichiara la compatibilità ambientale dell’opera – D.M. di autorizzazione alla realizzazione dell’intervento – Natura – Atti di alta amministrazione – Conseguenze – Motivazione sulla opportunità della scelta compiuta – Non occorre

6. Ambiente e territorio – Valutazione di impatto ambientale – Art. 7, co. 2 D.P.C.M. 27 dicembre 1988 – Obbligo di estrinsecare nel decreto presidenziale di pronuncia della compatibilità ambientale le ragioni che portano a disattendere le osservazioni e le allegazioni prodotte nel corso del procedimento – Non sussiste – Carattere assorbente della scelta finale

7. Ambiente e territorio – Valutazione di impatto ambientale – Deferimento al Consiglio dei Ministri – Presupposti – Decreto formale di V.I.A. negativa del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio – Non occorre – Ragioni

1. Il D.P.C.M. che dichiara la compatibilità ambientale dell’opera da realizzare (nel caso di specie prolungamento autostradale) ed il decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che autorizza la realizzazione della suddetta opera rappresentano atti di alta amministrazione. Pertanto i suddetti atti sono sindacabili dal G.A. solo per il vizio di eccesso di potere nelle particolari figure sintomatiche dell’inadeguatezza del procedimento, illogicità, contraddittorietà, dell’ingiustizia manifesta, dell’arbitrarietà, ovvero dell’irragionevolezza della scelta adottata.

2. L’impatto dell’intervento progettato sul territorio, anche se dannoso ed invasivo, non può essere, per ciò solo, ritenuto preclusivo alla realizzazione dell’opera pubblica.

3. Il procedimento di valutazione d’impatto ambientale, anche se finalizzato a migliorare la trasparenza della decisione finale sulla realizzazione dell’opera pubblica, costituisce mero strumento di supporto tecnico alla decisione finale.

4. Negli atti di dichiarazione di compatibilità ambientale dell’opera e di autorizzazione alla realizzazione della stessa, l’adeguatezza della motivazione deve essere valutata non in astratto, ma con riferimento alla natura dell’atto ed alla corrispondenza fra la determinazione adottata e le acquisizioni istruttorie compiute. E’ quindi consentita, per tali atti, una motivazione per relationem, in cui le ragioni della scelta operata possono ricavarsi dagli atti della sequenza procedimentale presupposta.

5. Negli atti di dichiarazione di compatibilità ambientale dell’opera e di autorizzazione alla realizzazione della stessa, non occorre una motivazione sull’opportunità della scelta compiuta, essendo sufficiente, ai fini della valutazione di legittimità del giudice amministrativo, che risulti un’adeguata completezza del procedimento, la non illogicità, arbitrarietà, contraddittorietà o iniquità della soluzione prescelta. Non occorre pertanto che l’amministrazione dia contezza delle ragioni che, nel suo apprezzamento di merito, l’hanno indotta a preferire l’una o l’altra delle diverse ed opposte soluzioni valutate e nelle competenti sedi confrontate.

6. L’art. 7, co. 2 D.P.C.M. 27 dicembre 1988, laddove prevede che nell’atto definitivo (relativo alla compatibilità ambientale di un’opera) debbano essere considerate le osservazioni proposte e le allegazioni presentate nel corso del procedimento, non impone l’estrinsecazione nel decreto presidenziale di pronuncia della compatibilità ambientale delle ragioni per cui le suddette osservazioni e allegazioni debbano essere disattese. La disposizione impone invece che di tali osservazioni e produzioni si tenga conto nel corso della progressiva maturazione della scelta finale che, a sua volta, assorbe e riassume tutte la valutazioni dell’istruttoria compiuta.

7. Non occorre un formale decreto di valutazione negativa dell’impatto ambientale del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, per deferire la questione sulla compatibilità ambientale dell’opera al Consiglio dei ministri. Infatti, l’estensione e l’elevazione del conflitto tra Ministri non esigono una forma vincolata, trattandosi di atti aventi una connotazione squisitamente politica e, come tale, non assoggettati a vincoli formali.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sui ricorsi riuniti in appello nn. 6391/2005, 6740/2005, 6776/2005 proposti rispettivamente da:
1) quanto al ricorso n. 6391/2005, da AUTOSTRADA BRESCIA-VERONA-VICENZA-PADOVA S.P.A in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli Avv. Andrea Di Porto, Mario Bertolissi e Mario Sanino con domicilio eletto in Roma via Guido D’Arezzo n. 2, presso lo studio del primo;

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO, MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI, MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, MINISTERO DELLE COMUNICAZIONI – ISPETT. TERRITORIALE VENETO, in persona dei rispettivi Ministri in carica, A.N.A.S. S.P.A., AGENZIA DEL DEMANIO, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;
ASSOCIAZIONE NAZIONALE ITALIA NOSTRA ONLUS, in persona del suo legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Carlo Malinconico con domicilio eletto in Roma piazza dei Caprettari n.70;
WWF in persona del suo legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Alessio Petretti con domicilio eletto in Roma via degli Scipioni n. 268/A;
THE LANDMARK TRUST, COMITATO INTERCOMUNALE CONTRO LA REALIZZAZIONE DELL’AUTOSTRADA A-31 VALDASTICO SUD ONLUS, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., DALL’ARMELLINA LUIGI, GAZZIERO ROBERTA, DALL’ARMELLINA MAURO, RINDOLLI SERENO, ZARANTONELLO PAOLINO, ZARANTONELLO BEPPINO, GRAZIOTTO FRANCO, GRAZIOTTO OTTORINO, GRAZIOTTO NELLO, ZANAICA FRANCESCA, MARUFFA ANGELO, ASTORINO BIANCA PATRIZIA, TOFFANIN GIOVANNI, TOFFANIN MAURO, TOFFANIN ELSA, TOFFANIN PATRIZIA, tutti rappresentati e difesi dagli Avv. Alessio Petretti e Gianluigi Ceruti con domicilio eletto in Roma via degli Scipioni n. 268/A, presso lo studio del primo;
REGIONE VENETO, PROVINCIA DI ROVIGO, COMUNE DI MASI, AUTORITA’ DI BACINO DEL FIUME ADIGE, CONSORZIO DI BONIFICA POLESINE-ADIGE – ANALBIANCO, SOCIETA’ ITALIANA PER IL GAS S.P.A., IES – ITALIANA ENERGIA E SERVIZI S.P.A., AATO – AUTORITA’ D’AMBITO TERRITORIALE OTTIMALE BACCHIGLIONE, CONSORZIO ATO E POLESINE, POLIMERI EUROPA S.P.A., POLESINE ACQUE S.P.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., FRANCHIN GIORGIO, LORENZI CLEMENTINA, tutti non costituiti;
PROVINCIA DI VERONA, in persona del Presidente p.t. della Giunta Provinciale, PROVINCIA DI VICENZA, in persona del Presidente p.t., della Giunta Provinciale, rappresentate e difese dagli Avv. Chiara Cacciavillani, Ivone Cacciavillani e Luigi Manzi con domicilio eletto in Roma via Federico Confalonieri n. 5, presso lo studio dell’ultimo;
PROVINCIA DI PADOVA, in persona del Presidente p.t. della Giunta Provinciale rappresentata e difesa dall’Avv. Andrea Di Porto con domicilio eletto in Roma via Guido D’arezzo n. 2;

Interventori ad Adiuvandum

COMUNE DI TORRI DI QUARTESOLO, COMUNE DI LONGARE, COMUNE DI MONTEGALDA, COMUNE DI MONTEGALDELLA, COMUNE DI CASTEGNERO, COMUNE DI MOSSANO, COMUNE DI NANTO, COMUNE DI BARBARANO VICENTINO, COMUNE DI ALBETTONE, COMUNE DI AGUGLIARO, COMUNE DI NOVENTA VICENTINA, COMUNE DI POJANA MAGGIORE, COMUNE DI ROVEREDO DI GUA’, COMUNE DI OSPEDALETTO EUGANEO, COMUNE DI SALETTO, COMUNE DI SANTA MARGHERITA D’ADIGE, COMUNE DI MAGLIADINO SAN FIDENZIO, COMUNE DI MEGLIADINO SAN VITALE, COMUNE DI PIACENZA D’ADIGE, COMUNE DI BADIA POLESINE, COMUNE DI LENDINARA, COMUNE DI CANDA, COMUNE DI ESTE, COMUNE DI MONTAGNANA, COMUNE DI ALONTE, in persona dei rispettivi Sindaci p.t., tutti rappresentati e difesi dagli Avv. Ivone Cacciavillani e Luigi Manzi con domicilio eletto in Roma via Confalonieri n. 5, presso lo studio dell’ultimo;
C.C.I.A.A. VICENZA, CONFINDUSTRIA VENETO, ASS.NE IND.LI PROVINCIA DI VICENZA, APINDUSTRIA VICENZA, UNINDUSTRIA PADOVA, ASSINDUSTRIA ROVIGO, CONFCOMMERCIO VENETO, ASCOM DELLA PROVINCIA DI VICENZA, ASCOM DELLA PROVINCIA DI PADOVA, CNA- ASS.NE PROV.LE DI PADOVA, ASS.NE ARTIGIANI PROVINCIA DI VICENZA, in persona dei rispettivi rappresentanti legali p.t., tutti rappresentati e difesi dagli Avv. Luigi Manzi e Vittorio Domenichelli con domicilio eletto in Roma via Federico Confalonieri n. 5, presso lo studio del primo;
ASSOCIAZIONE REGIONALE COMUNI DEL VENETO (ANCIVENETO) in persona del suo legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Dario Meneguzzo e Francesco Braschi con domicilio eletto in Roma viale Parioli n. 180, presso lo studio dell’ultimo;

2) quanto al ricorso n. 6740/2005, dall’AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI ROVIGO in persona del suo legale rappresentante legale p.t., rappresentata e difesa dagli Avv. Carla Bernecoli e Licia Paparella con domicilio eletto in Roma via Val Di Non n. 18 presso, lo studio dell’avv. Gianfranco Massafra;

contro

ASSOCIAZIONE NAZIONALE ITALIA NOSTRA O.N.LU.S. in persona del suo legale rappresentante legale p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Carlo Malinconico con domicilio eletto in Roma piazza dei Caprettari n.70;
WWF – ASS. ITALIANA PER IL WORLD WIDE FUND FOR NATURE ONLUS, in persona del suo legale rappresentante legale p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Alessio Petretti con domicilio eletto in Roma via degli Scipioni n. 268/A;
THE LANDMARK TRUST, COMITATO INTERCOMUNALE CONTRO LA REALIZZAZIONE DELL’AUTOSTRADA VALDASTICO SUD ONLUS, in persona dei rispettivi rappresentanti legali p.t., DALL’ARMELLINA LUIGI, GAZZIERO ROBERTA, DALL’ARMELLINA MAURO, RINDOLLI SERENO, ZARANTONELLO PAOLINO, ZARANTONELLO BEPPINO, GRAZIOTTO FRANCO, GRAZIOTTO OTTORINO, GRAZIOTTO NELLO, MARUFFA ANGELO, ASTORINO BIANCA PATRIZIA, TOFFANIN GIOVANNI, TOFFANIN MAURO, TOFFANIN ELSA, TOFFANIN PATRIZIA tutti rappresentati e difesi dagli Avv. Alessio Petretti e Gianluigi Ceruti con domicilio eletto in Roma via degli Scipioni n. 268/A presso lo studio del primo;
SOC. AUT. BRESCIA-VERONA-VICENZA-PADOVA S.P.A., in persona del suo rappresentante legale p.t., FRANCHIN GIORGIO, LORENZI CLEMENTINA, ZANAICA FRANCESCA, tutti non costituiti;
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO, MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona dei rispettivi Ministri p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;
PROVINCIA DI VICENZA, in persona del Presidente p.t., della Giunta Provinciale, PROVINCIA DI VERONA, in persona del Presidente p.t., della Giunta Provinciale, entrambe rappresentate e difese dagli Avv. Chiara Cacciavillani, Ivone Cacciavillani e Luigi Manzi con domicilio eletto in Roma via Federico Confalonieri n. 5, presso lo studio dell’ultimo;

3) quanto al ricorso n. 6776/2005, dalla REGIONE VENETO in persona del Presidente della Giunta Provinciale p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Alfredo Biagini, Angelo Clarizia e Romano Morra con domicilio eletto in Roma via di Porta Castello n. 33, presso lo studio del primo;

contro

ASSOCIAZIONE NAZIONALE ITALIA NOSTRA O.N.L.U.S. in persona del suo legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Carlo Malinconico con domicilio eletto in Roma piazza dei Caprettari n.70;
WWF-ASS.ITALIANA WORLD WIDE FUND FOR NATURE O.N.L.U.S. in persona del suo legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Alessio Petretti con domicilio eletto in Roma via degli Scipioni n. 268/A;
THE LANDMARK TRUST, COMITATO INTERCOMUNALE CONTRO LA REALIZZAZIONE DELL’AUTOSTRADA A31 “VALDASTICO SUD”, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., DALL’ARMELLINA LUIGI, GAZZIERO ROBERTA, DALL’ARMELLINA MAURO, RINDOLLI SERENO, ZARANTONELLO PAOLINO, ZARANTONELLO BEPPINO, GRAZIOTTO FRANCO, GRAZIOTTO OTTORINO, GRAZIOTTO NELLO, ZANAICA FRANCESCA, MARUFFA ANGELO, ASTORINO BIANCA PATRIZIA, ZANAICA FRANCESCA, TOFFANIN GIOVANNI, TOFFANIN MAURO, TOFFANIN ELSA, TOFFANIN PATRIZIA, tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Alessio Petretti e Gianluigi Ceruti con domicilio eletto in Roma via degli Scipioni n. 268/A;
FRANCHIN GIORGIO, LORENZINI CLEMENTINA entrambi non costituiti;
CONSIGLIO DI MINISTRI, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI, MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO, MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona dei rispettivi Ministri in carica, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;

e nei confronti di

SOC. AUTOSTRADA BRESCIA-VERONA-VICENZA-PADOVA S.P.A., POLIMERI EUROPA S.P.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., PROVINCIA DI VICENZA, in persona del Presidente p.t. della Giunta Provinciale, tutte non costituite;

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto- Venezia, Sez. I n. 2234/2005;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 14 Ottobre 2005, relatore il Consigliere Cons. Sabino Luce ed uditi, altresì, gli avvocati Di Porto, Sanino, Bertolissi, Malinconico, Petretti, Ceruti, Biagini, Clarizia, Morra, I. Cacciavillani, L. Manzi, Domenichelli, e l’avv.to Sanino per delega dell’avv.to Braschi;

FATTO

1. Con sentenza n. 2234/05, del 12 maggio 2005, depositata il 30 maggio successivo, il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, dopo averli riuniti, accoglieva alcuni ricorsi (nn. 2060/2003, 1821/2004, 1822/2004, 1823/2004, 2060/2004) proposti contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Consiglio dei Ministri, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e nei confronti della società autostrada Brescia- Verona- Vicenza- Padova s.p.a., il Ministero dei beni e delle attività culturali, la regione Veneto, l’Anas, le province di Verona, Padova e Rovigo, i comuni Torri di Quartesolo, Longare, Montegalda, Montegaldella, Castene, Nanto, Barbarano vicentino, Alettone, Agugliaro, Noventa vicentina, Poiana maggiore, Rovereto di Guà, Ospedaletto euganeo, Saletto, Santa Margherita d’Adige, Megliadino San Fidenzio, Magliadino San Vitale, Piacenza d’Adige, Badia Polesine, Lendinara, Canda e Masi, dell’Autorità di bacino del fiume Adige, del Consorzio di bonifica Polesine- Adige- Canalbianco, dell’Agenzia del demanio, dell’AATO- Autorità d’ambito territoriale Bacchiglione, del consorziato A.T.O. Polesine acque, della società italiana per il gas e dell’I.E.S.-italiana energia servizi s.p.a., la provincia di Vicenza e Polimeri Europa s.p.a.

2. I ricorsi erano stati proposti avverso:
– il decreto del presidente del Consiglio dei ministri in data 16 maggio 2003, pubblicato in gazzetta ufficiale della Repubblica, n. 129, del 6 giugno 2003, con il quale era stata resa pronuncia di compatibilità ambientale con prescrizioni e raccomandazio
– il decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti- Dipartimento dello sviluppo del territorio, per le politiche del personale e per gli affari generali, direzione generale per le trasformazioni industriali prot. n. 277, in data 5 aprile 2004
– il verbale degli atti di assenso espressi e delle determinazioni assunte dalla Conferenza di servizi del 20 novembre 2003 indetta dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti avente per oggetto l’accertamento di conformità del progetto de quo ai s
– il parere espresso dalla Commissione tecnica regionale- sezione urbanistica per il Veneto n. 292 in data 29 ottobre 2003 e del decreto del presidente della Giunta regionale del Veneto D.P.G. R. prot. n. 5935/4701 in data 19 novembre 2003 con cui ha fatt
– ogni altro atto presupposto, collegato, inerente, conseguente, correlato e derivato anche se non nominato, anche relativo alla procedura di espropriazione e di occupazione di urgenza, in particolare- per quanto concerneva i ricorsi proposti da Baruffa A

3. Contro l’indicata sentenza la regione Veneto, l’amministrazione provinciale di Rovigo e la società autostrada Brescia- Verona-Vicenza-Padova s.p.a. proponevano appello al Consiglio di Stato, chiedendo la riforma dell’impugnata decisione con il rigetto dei ricorsi proposti in primo grado; nel relativo giudizio proponevano ricorso incidentale le rubricate amministrazioni, ed il giudizio, nella resistenza delle rubricate parti appellate costituite, che riproponevano i motivi di gravame non esaminati in primo grado perché ritenuti assorbiti, era chiamato per l’udienza odierna al cui esito era trattenuto in decisone dal collegio.

DIRITTO

I ricorsi, in quanto proposti avverso la stessa sentenza, vanno riuniti e congiuntamente esaminati.

4. La causa all’esame del collegio attiene alla legittimità degli atti di approvazione del progetto per l’esecuzione di un tratto dell’autostrada A31- Valdastico, di collegamento del Polesine con il Trentino. Come già rilevato nelle premesse di fatto, i ricorsi di primo grado sono stati proposti avverso gli atti ed i provvedimenti conclusivi del procedimento di verifica della compatibilità ambientale ed urbanistica del progettato intervento.

5. La realizzazione dell’autostrada A31-Valdastico era stata prevista, sin dal 30 settembre 1970, da una convenzione con la quale l’Anas ne aveva concessa l’esecuzione e la successiva gestione alla società Autostrada Trento- Valdastico-Vicenza- Riviera Berica- Rovigo. Costruito, tuttavia, un primo tratto di 36,4 chilometri, tra Torri di Quartesolo e Pioverne Rocchette, l’opera era stata sospesa; dopo di che la società concessionaria, non più in condizioni di eseguire l’intervento, si fondeva per incorporazione nella società Bs-Vr-Vi-Pd- s.p.a. Il progetto era ripreso nel 2001, con la previsione della realizzazione di un nuovo tratto verso sud fino all’immissione sulla ss Transpolesana per un totale di 53,9 km. Tutte le amministrazioni locali interessate dal tracciato autostradale (regione, province e comuni) erano favorevoli all’esecuzione dell’opera ed era raggiunto, il 26 maggio 1997, un accordo di programma per l’adattamento del tratto viario alle prospettate esigenze delle autonomie locali. A seguito, tuttavia, di parere contrario del ministero per i beni e le attività culturali ed un parere negativo del gruppo istruttore della commissione v.i.a. presso il ministero delle infrastrutture, il progetto era ritirato. Successivamente, era presentata una nuova proposta di compatibilità d’impatto ambientale su cui la Commissione statale si esprimeva favorevolmente nella seduta del 19 dicembre 2002, sia pure nel rinnovato manifestato dissenso del ministero dei beni culturali e delle competenti soprintendenze. Seguivano nuove deliberazioni del Consiglio dei ministri ed infine il d.p.c.m. 16 maggio 2002 di attestazione della compatibilità ambientale dell’opera per la cui esecuzione si esprimeva favorevolmente anche la Commissione v.i.a. regionale. Con decreto del 5 aprile 2004 n. 277, infine, il ministero delle infrastrutture autorizzava la realizzazione del progetto

6. Come anche già rilevato nelle premesse di fatto, i ricorsi di primo grado sono stati proposti da Italia nostra, dal WWF, dalla Fondazione di diritto inglese The Landmark trust e dal Comitato intercomunale contro la realizzazione dell’autostrada; e nei confronti dei ricorrenti è stata eccepita la mancanza di legittimazione a ricorrere per non essere gli stessi titolari di alcun interesse giuridicamente tutelabile. Il Tribunale amministrativo regionale, con l’impugnata sentenza, ha, tuttavia, respinto l’eccezione in considerazione dei profili di carattere ambientale ravvisabili nei motivi di ricorso ritenuti fondati, della personalità dell’interesse dedotto dalla fondazione di diritto inglese e dal Comitato di cittadini ricorrente.

7. L’eccepito difetto di legittimazione è ripreso nell’atto di appello dalla regione Veneto, dall’Amministrazione provinciale di Rovigo e dalla società Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova. L’eccezione è stata, invece, rinunziata dall’Avvocatura generale dello Stato nel ricorso incidentale con riferimento alle censure proposte da Italia nostra. Secondo l’Avvocatura, i motivi di ricorso accolti dal Tribunale amministrativo regionale erano attinenti alla tutela dell’ambiente; dal che la legittimazione a dedurli da parte di Italia nostra in quanto associazione ambientalista. Diversa, invece- secondo l’Avvocatura generale dello Stato- era la posizione soggettiva del Comitato intercomunale indicato. Lo stesso non era un comitato tra comuni bensì un comitato tra privati proprietari, privo di riconoscimento giuridico, che intendeva opporsi alla realizzazione dell’opera pubblica. Quanto, poi, alla fondazione di diritto inglese l’asserito interesse personale che- secondo il Tribunale amministrativo regionale- ne legittimava il ricorso, era inesistente dato che la villa di cui la fondazione era proprietaria, e per la cui tutela l’ente si era attivato al giudizio, distava 500 mt. dall’autostrada e non ne risultava danneggiata.

8. La dedotta eccezione d’inammissibilità dei ricorsi di primo grado – ad avviso del collegio- è infondata, non soltanto con riferimento all’interesse fatto valere dall’associazione Italia nostra, per il quale valgono i rilievi dell’Avvocatura generale dello Stato, ma anche con riferimento all’interesse fatto valere dal Comitato intercomunale contro la realizzazione dell’autostrada e dalla fondazione di diritto inglese Land mark trust, trattandosi- come correttamente ritenuto dal Tribunale amministrativo regionale- di interesse patrimoniale personale, risultando i soggetti indicati proprietari di fondi che, direttamente o indirettamente, risentono degli effetti economici conseguenti alla realizzazione dell’opera.

9. I provvedimenti impugnati in primo grado al Tribunale amministrativo regionale (decreto del presidente del Consiglio dei ministri del 16 marzo 2003 e decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 5 aprile 2004) e dallo stesso annullati, unitamente agli atti prodromici e strumentali analiticamente in precedenza elencati, correttamente, sono stati qualificati dai giudici di prima istanza come atti di alta amministrazione. Si era trattato, infatti, di provvedimenti con i quali le massime autorità dello Stato avevano provveduto (tra l’altro, nella collegialità del Governo) a rendere amministrativamente operativa la volontà politica di realizzare il programmato intervento autostradale. La natura indicata di alta amministrazione dei provvedimenti impugnati- trattandosi pur sempre di atti amministrativi, sia pure altamente discrezionali- non ne escludeva, inoltre- come pure correttamente ritenuto dai giudici di prima istanza- la sindacabilità in sede giurisdizionale con riferimento ad eventuali vizi di legittimità per eccesso di potere. Nello scrutinio della verifica di legittimità degli atti medesimi, occorreva, tuttavia, tenere presente che l’esercizio del potere discrezionale, impinguendo nel merito dell’azione amministrativa, soggiace al sindacato del giudice solo ove sia affetto ictu oculi dal vizio di eccesso di potere nelle particolari figure sintomatiche dell’inadeguatezza del procedimento, illogicità, contraddittorietà, dell’ingiustizia manifesta, dell’arbitrarietà, ovvero dell’irragionevolezza della scelta adottata.
Si trattava, inoltre, di provvedimenti assunti in esito a complessi ed articolati procedimenti ampiamente partecipati, nel corso dei quali erano state acquisite, discusse e definite tutte le valutazioni connesse alla realizzazione dell’opera pubblica e conciliati tutti i dissensi manifestati al riguardo. In tale prospettiva- ad avviso del collegio- l’indagine di verifica della legittimità, che era devoluta al Tribunale amministrativo regionale, implicava l’ulteriore necessità che dei singoli atti della serie procedimentale censurati dai ricorrenti dovesse operarsi una valutazione non limitata al solo accertamento dell’eventuale loro specifica contrarietà alla legge, ma che giustificasse anche un’eventuale ricaduta della ritenuta illegittimità sull’intero procedimento, in modo da invalidare anche la scelta finale dell’organo decidente che era- ripetesi- di alta amministrazione.

10. Occorreva, poi, tenere presente che l’impatto del progettato intervento sul territorio, anche se dannoso ed invasivo, non poteva essere, per ciò solo, ritenuto preclusivo alla realizzazione dell’opera pubblica.
Come questa sezione ha già avuto modo di sottolineare in altra occasione, il concetto di valutazione d’impatto ambientale implica necessariamente che le opere da valutare abbiano un’incidenza negativa sugli elementi naturalistici del territorio, modificandolo in misura più o meno invasiva e penetrante. Di modo che il procedimento medesimo tende a stabilire se le alterazioni conseguenti alla sua realizzazione possano ritenersi accettabili alla stregua di un giudizio comparativo che tenga conto, da un lato, della necessità di salvaguardare preminenti valori ambientali, dall’altro, dell’interesse pubblico all’esecuzione dell’opera (Cons. St. Sez. VI, 5 gennaio 2004, n. 1). Il procedimento di valutazione d’impatto ambientale, inoltre, anche se finalizzato a migliorare la trasparenza della decisione finale, consentendo di acquisire gli elementi necessari ad un corretto bilanciamento tra danni e benefici derivanti dall’esecuzione dell’opera pubblica, costituisce, tuttavia, mero strumento di supporto tecnico alla decisione finale, la quale, nel caso in esame, essendo stata assunta dalla collegialità del Governo, oltre ad essere di tipo tecnico-discrezionale, riguardando l’attuazione del programma del Governo, implicava marcati profili di valutazione politica che ne restringevano ulteriormente la sindacabilità del giudica amministrativo.

11. Nella valutazione della giustificazione degli atti impugnati, i giudici di primo grado dovevano, infine, tenere presente che l’adeguatezza della motivazione, occorrente anche per i provvedimenti discrezionali, non andava valutata in astratto, ma con diretto ed immediato riferimento alla natura dell’atto ed alla corrispondenza fra la determinazione adottata e le acquisizioni istruttorie compiute. Occorreva considerare, quindi, che era anche consentita una motivazione per relationem, in cui le ragioni della scelta operata potevano ricavarsi dagli atti della serie procedimentale che avevano preceduto il provvedimento finale e che erano stati dallo stesso richiamati. In ogni caso, stante la natura discrezionale degli atti impugnati, non era richiesta una motivazione che convincesse dell’opportunità della scelta operata. In considerazione dei limiti imposti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, era sufficiente una motivazione da cui risultasse un’adeguata completezza del procedimento, la non illogicità, arbitrarietà, contraddittorietà o iniquità della soluzione prescelta; senza pretendere che l’amministrazione desse contezza delle ragioni che, nel suo apprezzamento di merito, l’avevano indotta a preferire l’una o l’altra delle diverse ed opposte soluzioni valutate e nelle competenti sedi confrontate.

12. Agli indicati criteri d’interpretazione degli atti di causa- ad avviso del collegio- non si è attenuto il Tribunale amministrativo regionale, la cui decisione appare, anzi, scaturita da una aprioristica opzione (di merito) di dichiarata contrarietà all’esecuzione dell’opera pubblica.
Come si legge nell’impugnata sentenza, il Tribunale amministrativo regionale, prima di passare all’esame dei motivi dei proposti ricorsi, ha ritenuto, preliminarmente, di dover prendere atto della notevole delicatezza dei temi sottoposti al (suo) giudizio, rilevante (essa delicatezza) addirittura sotto il profilo politico-costituzionale. Erano in gioco interessi forti (per quanto su versanti diversi e contrapposti) e pressocché naturaliter in antitesi tra loro. Si contrapponevano (così continua la sentenza impugnata), da un lato la protezione dell’ambiente e del territorio nel suo assieme, dall’altro un presunto interesse connesso allo sviluppo economico, che passa(va) attraverso il miglioramento della viabilità e del traffico, condicio sine qua non..( come sembra(va) dirsi specialmente da parte della regione) perché po(tesse) mantenersi ed espandersi l’economia tipica del modello Veneto.

13. Fatta, tuttavia, tale, distaccata ed apparentemente neutrale, premessa, i giudici di primo grado- nel disattendere la tesi prospettata dalle amministrazioni resistenti e relativa ad un’asserita insindacabilità (perché politica o di alta amministrazione) dell’avvenuta soluzione del conflitto- hanno ritenuto, invece, di dovere aprioristicamente manifestare la loro adesione alla soluzione implicante la necessità della tutela dell’ambiente, col sacrificio del (qualificato) presunto interesse connesso allo sviluppo economico. Nella sentenza risulta testualmente sottolineato che, proprio valutando tale tipo di approccio, gli organi competenti- posti di fronte ad una forma di opposizione che sal(iva) in buona misura, come sul dirsi dal basso, nel caso espressa specialmente dal comitato intercomunale, che in passato era riuscita, a quanto pare, a bloccare il completamento dell’autostrada A31 da Trento a Rovigo- al cospetto di variegato tipo di opposizione che si (era) manifestato.. con i ricorsi (al suo) esame, avrebbero dovuto quanto meno porsi il dubbio di fondo circa l’opportunità di realizzare il completamento verso sud della A31 (la cosiddetta opzione zero), considerando che anche verso nord pare(va) che detto completamento non (fosse) possibile per l’opposizione, si dice delle popolazioni, e finanche delle amministrazioni locali interessate. Se così stavano le cose- continua ancora il Tribunale amministrativo regionale- si tratta(va)..di una questione di democrazia sostanziale, al di là degli interessi fatti valere da chi si oppone(va) all’opera sotto il profilo della legittimità degli atti impugnati. D’altronde- sempre secondo i giudici di primo grado- l’assunto che dovesse prevalere la volontà ultima, favorevole alla realizzazione dell’autostrada, dell’organo di vertice chiamato a comporre gli opposti interessi, non pareva nel caso di specie confortato da considerazioni in ordine alla indispensabilità o utilità dell’opera (come poteva sostenersi in altri casi venuti a giudizio di (esso) Tribunale amministrativo, dove si rappresentava la necessità di realizzazione, ad es. del passante di Mestre notoriamente invocato per decongestionare il traffico che ha raggiunto livelli insostenibili sulla relativa tangenziale). Nel caso in esame, invece- si legge sempre nell’impugnata sentenza– non si evincevano- né dagli scritti difensivi, né dagli atti- dati e considerazioni circa l’urgente necessità di realizzare il collegamento in questione. Di modo che era sembrato ad esso collegio che (sia pure), sempre ad una valutazione di massima e in certo senso esterna alla verifica di legittimità degli atti impugnati sotto il profilo della corretta applicazione della normativa concernente la via, che si impon(esse) una riconsiderazione della scelta di realizzare il tronco autostradale in questione, nel contesto di una politica del territorio finora mancata, e in una valutazione critica di un modello economico di cui oggi emergono connotazioni negative (legate essenzialmente allo spreco della risorsa-territorio), alla luce-oltre che della fondatezza di talune delle censure, su cui infra- della rinnovata opposizione, di varia provenienza, alla costruzione del medesimo.

14. Le riportate considerazioni del Tribunale amministrativo regionale, in aggiunta all’evidente pretestuosità di alcune delle ragioni sulle quali è stato basato l’accoglimento dei proposti (in primo grado) ricorsi, inducono a ritenere fondata- ad avviso del collegio- la censura dedotta dalle parti appellanti di sconfinamento da parte dei giudici di prima istanza dai limiti del sindacato a loro consentito, avendo gli stessi inteso censurare, non già la conformità alla legge delle adottate determinazioni di alta amministrazione, ma il merito amministrativo delle stesse, quasi, poi, rivendicando il ruolo di tutore oggettivo del merito amministrativo cui competeva stabilire quali delle opere programmate dal Governo potessero (per la loro ritenuta indispensabilità o utilità) essere realizzate e quali, invece, non dovessero essere eseguite, perché prive di detti requisiti.

15. Delle censure proposte in primo grado, infatti, con riferimento al ricorso n. 2060/2003, il Tribunale amministrativo regionale ha accolto quelle di:
eccesso di potere per difetto di motivazione e violazione dell’art. 3.1 della legge n. 241/1990 (terzo motivo);
violazione di legge per falsa o errata applicazione della legge, violazione dell’art. 3 della direttiva europea del Consiglio del 27 luglio 1985, modificata dall’art. 1, punto 5, della direttiva europea 97/11/CE del 3 marzo 1997 e violazione dell’art. 2, primo comma, lettera b) del d.P.R. 12 aprile 1996 (quinto motivo);
violazione dell’art. 2, primo comma lettera e) del d.P.C.M. 10 agosto 1988, n. 377, nonché dell’art. 7 della legge n. 241/1990, violazione della circolare del ministero dell’ambiente 7 ottobre 1996, n. 15208,violazione dell’art. 7, secondo comma, del d.P.C.M. 27 dicembre 1988,oltre ad eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione e per travisamento dei fatti (nono motivo);
violazione dell’art. 7, secondo comma, del d.P.C.M. 27 dicembre 1988 che regolamenta la pronuncia di compatibilità ambientale di cui all’art. 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349 (sedicesimo motivo).

16. In particolare, secondo i giudici di prima istanza– pur nel contesto di questioni opinabili e di non univoca valutazione e, insomma di incerta soluzione, le indicate censure apparivano sicuramente fondate, innanzitutto, per una carenza di motivazione in ordine alla decisione di completamento del tratto autostradale. Il ministro dei beni culturali e ambientali- così recita la sentenza impugnata- aveva, nel corso della seduta del Consiglio dei ministri del 20 ottobre 2002, dapprima riferito “dei motivi che (erano) alla base di tante opposizioni, che alimentavano proteste e che giustificavano le perplessità degli uffici del proprio ministero”, esprimendo parere largamente critico motivandolo sull’impatto paesaggistico e ambientale del nuovo tracciato autostradale, di poi, dichiarando di rimettersi alla valutazione collegiale del Consiglio alla luce della necessità di comporre le varie e contrastanti esigenze e comunque di astenersi dal voto. Subito dopo, nel verbale si dice(va): il Consiglio, preso atto delle dichiarazioni rese dai Ministri Matteoli e Urbani, delibera che debba avere corso il completamento del tratto autostradale A31. Secondo i giudici di prima istanza, dalle descritte operazioni e dichiarazioni di volontà, stante il tenore delle osservazioni critiche, occorre(va) un minimum di motivazione diretta a superare le stesse, tanto più necessaria poiché ivi si faceva riferimento a quelle opposizioni di base cui si (era) accennato poco addietro. Invece- il che giustificava la censura- come si evince(va) dal testo del verbale, … nemmeno si (era) tentato di abbozzare una qualche giustificazione del perché la determinazione finale (fosse) stata di segno positivo.
Non bastava, quindi- secondo il Tribunale amministrativo regionale, che estendeva, in tal modo, il sindacato al merito amministrativo- che, nella riunione del Consiglio dei ministri, alla fine della discussione, il Ministro dell’ambiente (che era il rappresentante istituzionale degli interessi ambientali e paesaggistici coinvolti dal procedimento) avesse riconosciuto che gli stessi potevano, nel concreto, recedere a fronte di quelli (di tipo economico) espressi dalla maggioranza del Consiglio, alla cui volontà dichiarava, quindi, di rimettersi, né era sufficiente l’esplicito richiamo al parere della commissione via n. 504, del 19 dicembre 2003, che le contrapposte soluzioni aveva comparativamente confrontato, analizzato e valutato e che pure era stato favorevole alla realizzazione del tratto autostradale. Era sottaciuta, inoltre, la circostanza che tutte le istituzioni rappresentative delle amministrazioni locali si erano espresse favorevolmente all’esecuzione dell’opera (sia pure con qualche riserva per i soli comuni di Montegaldella e Logare); e che il dissenso proveniva, oltre che da alcune associazioni ambientalisti, da privati proprietari che ritenevano lesi i propri interessi economici. Trattandosi di scegliere tra due orientamenti contrapposti (espressivi d’interessi orientati, l’uno alla realizzazione dell’opera, l’altro di senso contrario, per la sua inopportunità e invasività del contesto ambientale in cui l’opera andava ad inserirsi)- a giudizio del Tribunale amministrativo regionale- non era sufficiente la mera affermazione della ritenuta prevalenza dell’uno sull’altro, occorrendo, altresì, ulteriormente giustificare il perché della prevalenza dell’opzione preferita. In definitiva, occorreva- secondo i giudici di primo grado- che il Consiglio dei Ministri, nonostante la rappresentata unanime volontà di realizzare il tronco autostradale, desse anche conto delle specifiche ragioni di merito che rendevano opportuna tale scelta (ad es. con considerazioni o dati sulla viabilità e sui volumi di traffico, sulla situazione stradale esistente e sui vantaggi che scaturirebbero dalla realizzazione, sui riflessi di ordine economico ecc); in modo che ne risultasse giustificata ad esso giudice la valenza del progettato intervento, nel contesto- come rileva il Tribunale amministrativo regionale- di una politica del territorio finora mancata, e in una valutazione critica di un modello economico di cui oggi emergono connotazioni negative (legate essenzialmente allo spreco della risorsa-territorio).

17. Oggettivamente singolare appare, poi, la giustificazione data dal Tribunale amministrativo regionale all’accoglimento dell’ulteriore censura dedotta con il quinto motivo del ricorso di primo grado. Secondo i giudici di prima istanza, la Commissione per la valutazione dell’impatto ambientale si era pronunciata non avendo presente il parere negativo del Ministro per i beni e le attività produttive. Per la verità, nella sentenza impugnata si dà atto che il presidente della Commissione, nel corso della riunione, aveva comunicato che il Ministero per i beni e le attività culturali (aveva) trasmesso in data 18/12 il proprio parere negativo sull’opera in questione; ciò, tuttavia, ad avviso del Tribunale amministrativo regionale, non era sufficiente a consentire ai componenti della stessa di deliberare tenendo presente detto parere, dal momento che lo stesso non (era) stato previamente distribuito ed i componenti della commissione, ne (avevano) conosciuto l’esistenza nel corso della riunione.. solo su esplicita (di uno di loro) richiesta. Di modo che la mancata preventiva distribuzione ai componenti del collegio decidente di un atto del procedimento riguardante la valutazione dell’impatto ambientale, di cui pure veniva riferito nel corso della riunione e del quale ogni membro poteva prendere visione, comportava- secondo i giudici di primo grado- anche per il fatto che se ne era avuta conoscenza soltanto a specifica richiesta, non soltanto l’invalidazione del formulato parere ma addirittura l’illegittimità della deliberazione del Consiglio dei Ministri che, sulla base anche di quel parere, aveva reso operativa la volontà politica di realizzare l’opera pubblica; e tutto ciò perché di qui (dalla mancata distribuzione del parere– come, testualmente, si legge nell’impugnata sentenza- derivava l’obbligo di fornire adeguata motivazione al riguardo,

18. Infondata era, poi, la tesi prospettata con il nono motivo del ricorso di primo grado, accolta anch’essa dal Tribunale amministrativo regionale e relativa all’asserita necessità che la valutazione dell’impatto ambientale riguardasse tutto il tracciato autostradale: ai sensi, infatti, dell’art. 1 comma 4 del d.P.R. 11 febbraio 1998, di modifica dell’art. 1 del d.P.C.M. n. 377/1988, la valutazione dell’impatto ambientale può riguardare anche tronchi ferroviari….autostrade e strade riservate alla circolazione e tratti di esse; per cui è legittima valutazione di impatto ambientale di un progetto che prevede la realizzazione del primo tratto di un più ampio intervento viario qualora l’opera che si intende realizzare sia funzionalmente e strutturalmente autonoma nella sua globalità (Cons. St. Sez- VI, 17 settembre 2001, n. 4876). Allo stesso modo, infine, era infondato il sedicesimo motivo del ricorso di primo grado, anch’esso accolto dal Tribunale amministrativo regionale, relativo ad un’asserita violazione dell’art. 7 del d.P.C.M. 27 dicembre 1988, dato che nel procedimento conclusivo della valutazione dell’impatto ambientale non si era dato conto delle osservazioni presentate nel corso del relativo procedimento. Al riguardo, a quanto già rilevato precedentemente in ordine alla motivazione degli atti discrezionali (qual è anche la valutazione dell’impatto ambientale), va aggiunto il rilievo che il comma 2 dell’art. 7 del d.P.C.M. 27 dicembre 1988, richiamato dai giudici di primo grado, nell’imporre la considerazione nell’atto definitivo delle osservazioni proposte e le allegazioni presentate nel corso del procedimento, non va interpretato- come sembrerebbe sottointeso alla decisione del Tribunale amministrativo regionale- nel senso che impone l’estrinsecazione nel decreto presidenziale di pronuncia della compatibilità ambientale delle ragioni che portano a disattendere le osservazioni e le allegazioni comunque prodotte nel corso del procedimento. La disposizione intende, invece, prescrivere che di tali osservazioni e produzioni si tenga conto nel corso della progressiva maturazione della scelta finale che, a sua volta, assorbe e riassume tutte la valutazioni dell’istruttoria compiuta e che, pertanto, con riferimento al caso di specie, è immune da censure perché ha tenuto anche conto delle risposte fornite dal gruppo istruttore nella relazione del 16 dicembre 2002 alle osservazioni acquisite.

19. Oltre a quelli indicati ed accolti dal Tribunale amministrativo regionale, avverso il decreto del presidente del Consiglio dei ministri del 16 maggio 2003, conclusivo della procedura di valutazione dell’impatto ambientale e dei relativi atti inerenti, collegati e derivati, in primo grado- come già rilevato precedentemente- erano stati proposti altri motivi di ricorso non esaminati perché ritenuti assorbiti dai giudici di prima istanza.
In particolare, era stata dedotta (primo motivo) incompetenza della Commissione per la valutazione dell’impatto ambientale che aveva espresso il parere n. 504, del 19 dicembre 2002, per illegittima composizione del collegio. La commissione, dopo un precedente parere contrario all’esecuzione dei lavori, era stata radicalmente modificata con D.P.C.M. del 15 maggio 2001, a sua volta, annullato dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio. Ne sarebbe conseguita- per l’effetto retroattivo dell’annullamento- oltre all’illegittimità della deliberazione per incompetenza dell’organo, anche l’invalidità della successiva delibera del Consiglio dei Ministri che sulla base di essa aveva provveduto.
Era stata, inoltre, dedotta (con il secondo motivo di ricorso di primo grado) violazione per falsa o errata applicazione dell’art. 6 della legge n. 349/1986, violazione per falsa o errata applicazione dell’art. 14 quater, introdotto dall’art. 12 della legge 24 novembre 2000, n. 340, violazione per falsa o errata applicazione dell’art. 5, comma secondo, lettera c-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400, eccesso di potere per violazione del procedimento. Era mancato il formale decreto di valutazione negativa dell’impatto ambientale del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, il quale, ai sensi dell’indicata normativa- secondo i ricorrenti- costituiva l’indefettibile presupposto per il deferimento della verifica della compatibilità ambientale al Consiglio dei ministri, e non si era tenuto conto del fatto che, stante un vincolo culturale o paesaggistico, il dissenso del Ministero dell’ambiente precludeva la conclusione positiva della v.i.a. Anche per tale ragione- secondo i ricorrenti- l’adozione del D.P.C.M. 16 maggio 2003, sulla base delle determinazioni assunte dal Consiglio dei ministri nelle riunioni del 20 dicembre 2002 e del 18 dicembre 2003, avrebbe costituito una violenta forzatura della normativa sulla valutazione dell’impatto ambientale e sarebbe stata pertanto illegittima.
Entrambe le indicate censure sono, tuttavia, infondate e vanno respinte.
Quanto, invero, all’asserita illegittima composizione della Commissione che ha espresso il parere sulla valutazione dell’impatto ambientale dell’opera pubblica, va rilevato che il richiamato annullamento del Tribunale amministrativo regionale ha riguardato la sola revoca di alcuni dei componenti originari della Commissione, ma non la nomina di quelli che hanno poi emesso il parere (che non è stata da alcuno impugnata, né dichiarata illegittima). Né, poi, occorreva- come pretendono i ricorrenti-alcun formale provvedimento negativo della valutazione dell’impatto ambientale per poter ritenere che vi fosse legittima remissione della questione al Consiglio dei Ministri: come già rilevato da questa Sezione, l’estensione e l’elevazione del conflitto tra Ministri non esigono una forma vincolata, trattandosi di atti aventi una connotazione squisitamente politica e, come tale, non assoggettati a parametri tipizzanti sul piano schiettamente formale. Inoltre, l’investitura del Consiglio dei Ministri non poteva, nel caso in esame, che essere diretta a dirimere una divergenza tra Ministri e l’indagine con esito positivo sulla sostanza del potere ne rendeva ininfluente il profilo formale dell’omessa esplicitazione del contrasto. Il tutto, senza che assuma alcun rilievo la circostanza che in altre occasioni la remissione al Consiglio dei Ministri della pronuncia finale della compatibilità ambientale sia stata effettuata con provvedimenti formali nella specie mancanti (Cons. St. Sez. 7 gennaio 2005, n. 1102).

20. Sempre in primo grado, avverso l’indicato D.P.C.M. 16 maggio 2003 era stato, poi, dedotto:
con il quarto motivo violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria in relazione al parere della commissione via, sull’assunto che, a fronte delle carenze evidenziate nei pareri negativi del ministero per i beni culturali ed ambientali e delle competenti soprintendenze, peraltro scaturiti da approfonditi studi, la commissione per la valutazione dell’impatto ambientale avrebbe dovuto richiedere un maggior approfondimento istruttorio anche in considerazione del riscontrato altissimo rischio al patrimonio archeologico, in relazione al quale il gruppo istruttore aveva suggerito una prescrizione immotivatamente disattesa dalla commissione;
con il sesto motivo, violazione dell’art. 6 primo comma lettera a del d.p.c.m 10 agosto 1988, n. 377 e dell’art. 6 quarto comma del d.p.c.m. 27 dicembre 1988, eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione o per motivazione perplessa e per violazione del procedimento in relazione all’intero parere della commissione via statale espresso nella seduta plenaria del 19 dicembre 2002. La Commissione per la valutazione dell’impatto ambientale ed il suo gruppo istruttore, in presenza dell’incompletezza documentale avrebbero dovuto richiedere alla società proponente le necessarie integrazioni ai sensi di quanto disposto dal richiamato art. 6, quarto comma, del d.P.C.M. 27 dicembre 1998, con la precisazione che la richiesta d’integrazione costituiva pronuncia interlocutoria negativa. La Commissione, di cui ben dieci componenti avevano deciso di astenersi, avrebbe dovuto provvedere dopo avere acquisito le integrazioni documentali indicate e non prima come invece frettolosamente aveva fatto;
con il settimo motivo, eccesso di potere per travisamento dei fatti e per errore nella formazione della volontà della Commissione v.i.a. nella parte in cui il rappresentante del gruppo istruttore aveva fuorviato i componenti riferendo che il precedente parere negativo interlocutoria della Commissione medesima era dipeso esclusivamente dal parere negativo dell’amministrazione dei beni e delle attività culturali per l’eccessiva vicinanza del tracciato a importanti ville venete;
con l’ottavo motivo del ricorso, eccesso di potere per travisamento dei fatti per errore nella formazione della volontà della Commissione v.i.a. nella parte in cui era stata fuorviata dall’informazione non veritiera resa nella relazione ufficiale del gruppo istruttore e non smentita da alcuno che si trattasse del mero completamento di un’autostrada in gran parte esistente.
Anche le indicate censure, relative tutte ad un’asserita insufficienza della svolta istruttoria, non sembrano, tuttavia, fondate; ed in ogni caso- anche a voler ammettere la veridicità delle addotte e riportate circostanze-non sono tali da poter invalidare il parere conclusivo espresso dalla Commissione deputata alla valutazione dell’impatto ambientale e la successiva deliberazione del Consiglio dei Ministri che, richiamando tale parere, ha disposto di dare corso all’esecuzione dell’opera pubblica. Non esisteva alcuna disposizione che imponesse specifici e puntuali adempimenti alla Commissione istruttoria prima della formulazione del parere a pena d’invalidità dello stesso; né era necessario che il parere fosse formulato sulla base di unanimità dei consensi dei componenti la commissione. Erano stati, poi, acquisiti dati ed elementi sufficientemente adeguati a che i commissari avessero piena consapevolezza dell’esatta portata delle questioni trattate e la decisione della Commissione è stata assunta col voto favorevole della maggioranza dei componenti e senza alcun voto contrario. Costituisce, infine, mera illazione degli appellanti l’asserzione secondo cui il parere della maggioranza sarebbe stato sviato dal gruppo istruttore e non vi è alcun elemento per ritenere che una più puntuale relazione dello stesso avrebbe comportato un diverso risultato nella votazione finale.

21. Sempre in primo grado, infine, era stato dedotto:
con il decimo motivo, eccesso di potere per difetti istruttori, per travisamento e per illogicità manifesta in ordine all’inquinamento atmosferico indotto dall’autostrada. Nelle osservazioni presentate ex art. 6.9. della legge n. 349/86, i ricorrenti in primo grado avevano rilevato che non era possibile valutare l’attendibilità dei risultati in quanto vi erano carenze nei dati d’ingresso (descrizione incompleta dei regimi anemologici, omessa considerazione delle condizioni d’inversione termica e di nebbia che notoriamente hanno forti implicazioni sulla diffusione degli inquinamenti). Il gruppo istruttore, inoltre, aveva riferito che le analisi condotte non riguardavano le condizioni reali di esercizio dell’infrastruttura, ma solo condizioni estreme, con la conseguente impossibilità di effettuare un raffronto con i limiti posti dalla normativa. Sennonché, contraddittoriamente non aveva anche proposto integrazioni, anzi si era spinto addirittura a concludere, assiomaticamente e sbrigativamente, che non si prevedevano inquinamenti significativi. Quindi il d.p.c.m conclusivo aveva ripreso supinamente dette conclusioni. Né poteva valere la mera raccomandazione di aggiornare il calcolo delle immissioni in atmosfera ai sensi del d.m. n. 60/2002 che doveva, invece, applicarsi alla richiesta di pronuncia di compatibilità ambientale;
con l’undicesimo motivo, eccesso di potere per travisamento della proposta di prescrizione sul rischio idraulico del gruppo istruttore della commissione via, sul rilievo che quanto al rischio di allagamenti-ciclici in corrispondenza di determinati tratti in relazione ai quali si era riscontrato che il tracciato era previsto in trincea o in galleria- il gruppo istruttore aveva proposto che il tracciato prevedesse sistemi di arginatura coerenti con la specificità dei luoghi e corresse in rilevato, laddove nel parere n. 504 del 19 dicembre 2002 e nel d.p.c.m. 16 maggio 2003 si travisava il suggerimento prevedendo un rimodellamento morfologico per l’opportuno inserimento nello specifico contesto dei luoghi;
con il dodicesimo, tredicesimo e quattordicesimo motivo, rispettivamente: -violazione dell’art. 3 primo comma del d.p.c.m. 27 dicembre 1988, dell’art. 6 quarto comma del d.p.c.m. 27 dicembre 1988, eccesso di potere per plurimi difetti assoluti di istruttoria e per violazione del procedimento con riferimento al programma regionale di sviluppo vigente e operante alla data di avvio della procedura di via de qua;
– violazione dell’art. 3, primo comma, del d.p.c.m. 27 dicembre 1988, dell’art. 6, primo comma, lett. A) del d.p.c.m. 10 agosto 1988 n. 377, dell’art. 6 quarto comma del d.,p.c.m. 27 dicembre b1988, eccesso di potere per plurimi difetti assoluti di istrut
– violazione dell’art. 3, primo comma, del d.p.c.m. 27 dicembre 1988, dell’art. 6 quarto comma del d.p.c.m. 27 dicembre b1988, eccesso di potere per plurimi difetti assoluti di istruttoria e per violazione del procedimento con riferimento piano faunistico
con il quindicesimo motivo, violazione del d.p.r. 8 settembre 1997 n. 357 e in particolare del suo art. 5, terzo comma, del d,p.c.m. 27 dicembre 1988 all.ati I e II eccesso di potere per difetti assoluti plurimi di istruttoria.
Anche tali ultime censure sono infondate e vanno respinte.
In proposito valgono, innanzitutto le considerazioni precedentemente svolte in merito alla ritenuta adeguatezza dell’istruttoria espletata. A ciò si aggiunge che il gruppo istruttore ha dato atto che lo studio di impatto ambientale aveva tenuto conto non delle condizioni normali di esercizio dell’autostrada alla quale faceva riferimento la normativa di settore, bensì condizioni estreme (cosiddette a picco) di utilizzo della stessa verificando che, ciononostante, l’infrastruttura non provocava inquinamenti significativi e comunque prescrivendo l’ottimizzazione del progetto con filtri arborei e vegetali da ubicarsi nei punti critici a protezione dei campi agricoli. Non era, inoltre, necessaria alcuna integrazione del procedimento alla stregua dell’art. 1 comma 1, del D.M. ambiente n. 60/2002, dal momento che tale decreto era intervenuto successivamente alla data (del 3 luglio 2002) di avvio della procedura di verificazione della compatibilità ambientale. Il rischio idraulico previsto nella zona di Longare è stato adeguatamente considerato e valutato dal gruppo istruttore che, al fine di meglio contenerlo, ha imposto prescrizioni integrative del progetto. Quanto, poi, all’asserita mancata considerazione del programma regionale di sviluppo, del piano di sviluppo rurale 2000, del piano faunistico venatorio, a parte l’infondatezza in fatto delle svolte censure- è sufficiente il richiamo al comma 1, del D.P.C.M. 27 dicembre 1998, secondo il quale è comunque escluso che il giudizio di compatibilità ambientale abbia ad oggetto i contenuti dei suddetti atti di pianificazione. Inesatta, infine, è l’affermazione dei resistenti in merito ai siti estrattivi, i quali, contrariamente a quanto dagli stessi dedotto, risultano individuati ed adeguatamente considerati ai fini della valutazione complessiva dell’impatto sull’ambiente dell’opera pubblica.

22. Come, poi, già rilevato nelle premesse di fatto, il Tribunale amministrativo regionale ha anche annullato il decreto ministeriale n. 277, del 5 aprile 2004, n. 277, di autorizzazione all’esecuzione dell’opera a seguito d’intesa ex art. 81 del d.P.R. n. 616/1977 e relativi atti presupposti tra cui, in particolare, la determinazione della Conferenza di servizi del 20 novembre 2003 ed il parere della Commissione tecnica regionale- sezione urbanistica della regione Veneto n. 292, del 29 ottobre 2003.
Secondo i giudici di primo grado, stante la non conformità dell’opera progettata ai piani urbanistici dei comuni interessati dal tracciato autostradale ed in mancanza dell’intesa tra Stato e regione, la localizzazione dell’opera in difformità alla pianificazione locale, avrebbe dovuto essere adottata con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri e sentita la Commissione interparlamentare per le questioni regionali. Nel contesto del verbale della conferenza di servizi del 20 novembre 2003, si dava atto che il rappresentante del Ministero dei beni e attività culturali, con modulo-parere ad esso allegato aveva riconfermato, concordemente con quanto valutato dalle Soprintendenze territorialmente competenti, parere negativo; di modo che- secondo il Tribunale amministrativo regionale- in mancanza dell’unanimità di consenso, si imponeva il ricorso alla procedura di cui al quarto comma dell’art. 81 dell’indicato d.P.R. n. 616/1977, come modificato dal d.P.R. n. 383/1994. Secondo i giudici di primo grado, il parere, favorevole all’esecuzione dell’opera, espresso dalla commissione tecnica regionale- sezione urbanistica, il 29 ottobre 2003 e recepito nel decreto del presidente della Giunta prot. n. 5935/47.01 del 19 novembre 2003- era anch’esso illegittimo per omessa motivazione ed intrinseca contraddittorietà.

23. Anche su tali punti la decisione è errata e va riformata.
E’ pur vero, come rilevato dai giudici di prima istanza che, ai sensi delle disposizioni di cui ai decreti presidenziali indicati, ai fini dell’autorizzazione alla localizzazione delle opere pubbliche di interesse statale, nel caso di mancata conformazione ai piani urbanistici territoriali, occorre un’intesa tra Stato e Regione. Ed altrettanto vero che, ove tale intesa non si realizzi e non vi sia unanimità di consensi nella successiva ed appositamente convocata conferenza di servizi, la questione è rimessa ad una decisione del Governo poi formalizzata con provvedimento del Presidente della Repubblica. Tuttavia, nel caso in esame l’intesa tra Stato e Regione è stata regolarmente conseguita, dal momento che il presidente della Giunta regionale Veneto, con il già menzionato decreto prot. n. 5935/47,01, del 19 novembre 2003, facendo proprio il parere della commissione tecnica regionale n. 292, del 29 ottobre 2003, ha dato esplicitamente l’assenso alla realizzazione del tronco autostradale.
Né convince la tesi dei giudici di primo grado, secondo cui il parere favorevole all’esecuzione dell’opera, esplicitamente formulato dalla Commissione tecnica regionale, doveva essere considerato illegittimo per mancata indicazione dei piani o programmi di livello regionale o provinciale (la cui esistenza, peraltro, non avrebbe richiesto il ricorso all’intesa) contenenti le “previsioni urbanistiche generali” cui l’opera risultava comunque conforme, trattandosi, all’evidenza, di un riferimento riguardante le prescrizioni generali dei medesimi piani urbanistici dei comuni interessati dalla realizzazione del tratto autostradale. Così come nessuna rilevanza, nell’indicata prospettiva, assumeva la circostanza che, nella successiva conferenza di servizi tenutasi il 20 novembre 2003, non si fosse realizzata l’unanimità dei consensi per il ribadito dissenso dei rappresentanti del Ministero per beni culturali ed ambientali. La volontà dello Stato di realizzare e localizzare l’opera pubblica così come previsto nel relativo progetto derivava dalla deliberazione del Consiglio dei Ministri del 20 dicembre 2002, nel corso della quale- coma già rilevato- il Ministro per i beni e le attività culturali aveva ritirato il suo iniziale dissenso astenendosi dal voto finale; e veramente pretestuosa- ad avviso del collegio- appare la tesi dei giudici di primo grado secondo cui la determinazione collegiale del Consiglio dei ministri, come in quella sede unanimemente adottata, potesse essere successivamente smentita e rimessa in discussione dal Ministro dell’ambiente o dai rappresentanti del suo Ministero in considerazione del fato che nella precedente occasione, pur astenendosi dal voto, vi era stato parere “largamente critico” sull’esecuzione dell’opera. Senza contare che il parere espresso in occasione della seconda conferenza di servizi dai rappresentanti del Ministero per i beni e le attività culturali non aveva alcuna rilevanza ai fini della formazione dell’unanimità del consenso riguardante la localizzazione urbanistica dell’opera pubblica, essendo le relative competenze di merito spettanti alla regione; al che va aggiunto che il Soprintendente per i beni architettonici e per il paesaggio di Verona con provvedimento n. 4186 del 31 marzo 2004, aveva revocato l’atto di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione il 21 gennaio 2004.

24. Le considerazioni indicate in merito all’avvenuta realizzazione dell’intesa tra Stato e regione relativamente alla localizzazione dell’opera pubblica comportano, inoltre, l’infondatezza degli ulteriori motivi di ricorso di primo grado relativi ai ricorsi (R.G. 1821/04, 1822/04, 1823/04 e 1824/04) contro il decreto ministeriale n. 277 del 5 aprile 2004 non esaminati dal Tribunale amministrativo regionale e riproposti dai rubricati appellati resistenti.
Ed invero, nessuna rilevanza ai fini della legittimità dell’impugnato provvedimento aveva la circostanza, di cui al dedotto secondo motivo, riguardante il diniego di assenso dell’autorità ministeriale preposta alla tutela del vincolo paesistico; a parte la considerazione che la competenza relativa ai profili di merito di detta tutela spettava alla regione che si era, invece, espressa favorevolmente, resta il fatto che la conferenza di servizi tenuta il 20 novembre non era necessaria in quanto l’assenso della regione era stato precedentemente regolarmente conseguito. Per le medesime ragioni, ne consegue anche la palese infondatezza dell’ulteriore doglianza di cui al motivo indicato con il n. quattro concernente il parere del consiglio comunale di Montegaldella il quale avrebbe imposto a condizioni e prescrizioni non accolte in occasione della conferenza di sevizi tenuta nell’indicata data del 20 novembre 2005. Senza contare che con riferimento al procedimento di cui all’art. 81 d.P.R.n. 616/1977, il parere del comune è solo facoltativo, decisivo essendo in ogni caso l’assenso della regione. Lo stesso dicasi per il successivo quinto motivo riguardante il parere favorevole condizionato del comune di Longare. Allo stesso modo e per le stesse ragioni non ha fondamento, infine, il motivo di cui al punto n. 6 della memoria concernente l’asserita mancata convocazione alla conferenza di servizi delle USL competenti per territorio e dell’Arpa Veneto.

Per tutte le esposte considerazioni, i proposti appelli devono essere accolti ed in riforma dell’impugnata sentenza, devono essere respinti i ricorsi proposti in primo grado, con compensazione delle spese processuali ricorrendovi giusti motivi per la complessità della lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta, riuniti i ricorsi, accoglie gli appelli ed in riforma dell’impugnata decisione respinge i ricorsi proposti in primo grado. Spese compensate.
Ordina che la decisione venga eseguita in via amministrativa.
Così deciso in Roma il 14 ottobre 2005 in camera di consiglio dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale,sezione sesta,con l’intervento dei sigg:
Claudio VARRONE Presidente

Sabino LUCE Consigliere Est.

Luigi MARUOTTI Consigliere

Carmine VOLPE Consigliere

Giuseppe MINICONE Consigliere

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 18/1/2006 n.129 proviene da Giustamm.

Pres. Iannotta – Est. Cerreto
Comune Napoli (Avv.ti Barone e Tarallo) / P., M., V., D.G. (avv. Lamberti)

sul giudice competente a conoscere della illegittimità di atti organizzativi generali nell’ambito del pubblico impiego privatizzato

Giurisdizione e competenza – Pubblico impiego – Atti organizzativi generali – Giurisdizione amministrativa – Sussistenza – Giurisdizione ordinaria – Concorrenza – Doppia tutela – Ragioni

Avverso gli atti organizzativi generali delle pubbliche amministrazioni nell’ambito del pubblico impiego privatizzato deve ammettersi una doppia tutela (anche contemporanea), per cui gli interessati possono rivolgersi al giudice ordinario per chiedere l’accertamento dei loro diritti, anche se vi sono atti amministrativi presupposti, ma possono anche adire direttamente il giudice amministrativo, a tutela dei loro interessi legittimi, per chiedere l’annullamento degli atti autoritativi presupposti che siano immediatamente lesivi, giudizi che hanno vita autonoma stante l’espressa esclusione della sospensione dei processi, ai sensi dell’art. 68, 1° comma, d.lg. 3 febbraio 1993 n. 29, come sostituito dall’art. 29 d.lg. n. 80/1998

sul giudice competente a conoscere della illegittimità di atti organizzativi generali nell’ambito del pubblico impiego privatizzato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 128/06 REG.DEC.
N. 3164 3906 4125 4791 5502 REG.RIC.
ANNO 2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

– sul ricorso in appello n.3164/2004, proposto da

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Edoardo Barone e Giuseppe Tarallo dell’Avvocatura comunale, con domicilio eletto in Roma, Lungotevere Flaminio n. 46, Pal. IV sc. B, presso il dott. Gian Marco Grez;

contro

i sigg. Luigi Piscitelli, Bruno Marfè, Paola Vezza, Gianfranco Del Gaudio, rappresentati e difesi dall’avv. Antonio Lamberti, elettivamente domiciliati presso di lui in Roma, Viale Parioli n. 67;

il sig. Alessandro Ajraldi, non costituitosi;

e nei confronti

dei sigg. Ennio Migliarotti, Giuseppe Contino, Bruno Piccirillo, Raffaele Imparato, Giovanni de Martino e Ferdinando Di Palo, rappresentati e difesi dagli avv.ti Maurizio Russo e Salvatore Della Corte, elettivamente domiciliati in Roma, Via San Saba n.12, presso avv. Giuliano Feliciani Viale Parioli n. 67;

dei sigg. Mario Moraca, Laura Travaglini, Giovanni Disposto e Rosangela Broda, rappresentati e difesi dall’avv. Andrea Abbamonte, elettivamente domiciliati presso di lui in Roma, Via degli Avignonesi n. 5;

del sig. Andrea Perrella, rappresentato e difeso dall’avv. Riccardo Marone, elettivamente domiciliato in Roma, Viale Angelico n. 38 presso Studio Napolitano;

– sul ricorso in appello n. 3906/2004, proposto dal

sig. Andrea Perrella, rappresentato e difeso dall’avv. Riccardo Marone, elettivamente domiciliato in Roma, Viale Angelico n. 38 presso lo Studio Napolitano;

Contro

i sigg. Luigi Piscitelli, Bruno Marfè, Paola Vezza, Gianfranco Del Gaudio, rappresentati e difesi dall’avv. Antonio Lamberti, elettivamente domiciliati presso di lui in Roma, Viale Parioli n. 67;

il sig. Alessandro Ajraldi, non costituitosi;

e nei confronti

del comune di Napoli, rappresentato difeso e domiciliato come sopra;

– sul ricorso in appello n. 4125/2004, proposto dai

sigg. Ennio Migliarotti, Giuseppe Contino, Bruno Piccirillo, Raffaele Imparato, Giovanni de Martino e Ferdinando Di Palo, rappresentati e difesi dagli avv.ti Maurizio Russo e Salvatore Della Corte, elettivamente domiciliati in Roma, Via San Saba n. 12, presso avv. Giuliano Feliciani;

Contro

i sigg. Luigi Piscitelli, Bruno Marfè, Paola Vezza, Gianfranco Del Gaudio, rappresentati e difesi dall’avv. Antonio Lamberti, elettivamente domiciliati presso di lui in Roma, Viale Parioli n. 67;

il sig. Alessandro Ajraldi, non costituitosi;

e nei confronti

del comune di Napoli, rappresentato difeso e domiciliato come sopra;

del sig. Gaetano Giacchetti, rappresentato e difeso dall’avv. Riccardo Marone, elettivamente domiciliato in Roma, Viale Angelico n. 38 presso Studio Napolitano;

– sul ricorso in appello n. 4791/2004, proposto dal

sig. Gaetano Giacchetti, rappresentato e difeso dall’avv. Riccardo Marone, elettivamente domiciliato come sopra;

Contro

i sigg. Luigi Piscitelli, Bruno Marfè, Paola Vezza, Gianfranco Del Gaudio, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Lamberti, elettivamente domiciliato come sopra;

il sig. Alessandro Ajraldi, non costituitosi;

e nei confronti

del comune di Napoli, rappresentato difeso e domiciliato come sopra;

– sul ricorso in appello n. 5502/2004, proposto dai

sigg. Mario Moraca, Laura Travaglini, Giovanni Disposto e Rosangela Broda, rappresentati e difesi dall’avv. Andrea Abbamonte, elettivamente domiciliati come sopra;

Contro

i sigg. Luigi Piscitelli, Bruno Marfè, Paola Vezza, Gianfranco Del Gaudio, rappresentati e difesi dall’avv. Antonio Lamberti, elettivamente domiciliati presso di lui in Roma, Viale Parioli n. 67;

il sig. Alessandro Ajraldi, non costituitosi;

e nei confronti

del comune di Napoli, rappresentato difeso e domiciliato come sopra;

dei sigg. Ennio Migliarotti, Giuseppe Contino, Bruno Piccirillo, Giovanni de Martino, Giovanni de Martino, Ferdinando Di Palo, Gaetano Giacchetti e Andrea Perrella, non costituitisi;

per la riforma
della sentenza del TAR Campania, sez. V, n. 214 del 21.1.2004, con la quale è stato accolto per quanto di ragione il ricorso proposto dai sigg. Luigi Piscitelli, Bruno Marfè, Paola Vezza, Gianfrano Del Gaudio e Alessandro Ajraldi.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dei sigg. Luigi Piscitelli ed altri, che hanno proposto anche appello incidentale;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di Napoli e dei sigg. Ennio Migliarotti ed altri; Mario Moraca ed altri; Andrea Perrella e Gaetano Giacchetti;
Visti gli atti tutti di causa;
Viste le ordinanze di questa Sezione nn. 3895/2004 e 3896/2004, con le quali è stata accolta l’istanza cautelare proposta dagli appellanti;
Vista la decisione istruttoria di questa Sezione n. 2103/2005;
Relatore alla pubblica udienza del 5.7.2005 il Consigliere Aniello Cerreto ed uditi altresi gli avv.ti Tarallo, Lamberti, Russo anche per delega di Marone, Abbamonte;

FATTO

Con il primo appello, il comune di Napoli ha esposto che i signori Luigi Piscitelli, Bruno Marfè, Paola Vezza, Gianfranco Del Gaudio e Alessandro Ajraldi, tutti impiegati in servizio quali funzionari tecnici con profilo corrispondente all’8° qualifica funzionale, con ricorso proposto al TAR Campania avevano impugnato gli atti deliberativi con i quali la Giunta, previa modifica del Regolamento generale dei concorsi presso il Comune stesso, era pervenuta allo scorrimento della graduatoria del concorso interno per l’attribuzione dei posti di Dirigente di Area tecnica e tecnico-manutentiva (graduatoria che era stata approvata con delibera G. C. n. 4352 del 1°.12.1999); che il TAR, rilevato che il contradditotorio era stato instaurato nei confronti di quattro cotrointeressati, con ordinanza n. 3115 del 31.3.2003 ordinò l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i soggetti inquadrati in ruolo in virtù della delibera G. C. n. 1038 del 24.3.2000; che il Comune rilevò che successivamente alla data del 24.3.2000 erano stati adottati altri atti di inquadramento in ruolo con ulteriore scorrimento della graduatoria approvata nel 1999 e precisamente la delibera n. 800 del 9.3.2001 i signori (Di Lorenzo, Noviello e Taranto) e e poi era stato nominato anche il sig. Esposito a seguito del collocamento a riposo del sig. Mele, per cui chiese che fosse integrato il contraddittorio anche nei confronti di detti Dirigenti e di tutti gli idonei interessati allo scorrimento della graduatoria del 1999 (valida fino al dicembre 2003); che il TAR, con la sentenza in epigrafe dichiarò la giurisdizione del giudice amministrativo limitatamentre all’impugnativa delle delibere n. 1037/2000 (di modifica del regolamento dei concorsi), n. 1040/2000 (di indizione del concorso pubblico a 3 posti di Dirigente area recnica) e n. 1038/2000 (nella parte in cui modifica la programmazione triennale della copertura dei posti di Dirigente tecnico, riducendo da 10 a 3 le posizioni da destinare a concorso pubblico), ritenne infondate la richiesta di ulteriore integrazione del contraddittorio e l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e quindi lo accolse, declinando la giurisdizione limitatamente alla delibera n. 1038/2000 nella parte in cui avuta inquadrato in ruolo nel profilo di dirigente di Area tecnica i 12 idonei della graduatoria del concorso interno.
Il Comune ha quindi dedotto:
– Il TAR doveva integrare il contraddittorio anche nei confronti degli altri controinteressati, come esposto nelle premesse in fatto;
– la giurisdizione sulla controversia apparteneva per intero al giudice ordinario, atteso che i ricorrenti avevano fatto valere l’interesse alla progressione in carriera;
– l’interesse fatto valere era da una parte contraddittorio in quanto l’atto regolamentare impugnato, consentendo lo scorrimento delle graduatorie dei concorsi interni, era astrattamente favorevole al personale interno, e perciò anche ai ricorrenti; inolt
– il TAR non aveva tenuto conto del fatto che con delibera n. 1302/1999 era stato modificato una prima volta l’art. 6 del Regolamento dei concorsi nel senso di escludere ogni possibilità di scorrimento di graduatorie dei concorsi interni e tale deliberazi
– i ricorrenti avrebbero dovuto tempestivamente impugnare la deliberazione 3246/95 (di indizione del concorso per dirigente tecnico) e relativi chiarimenti forniti con deliberazione n.5569/95 (in cui si precisò all’organo di controllo che l’Amministrazion
– nel merito, gli atti impugnati dovevano ritenersi legittimi in quanto conformi alle approvazioni tutorie intervenute ed alle ordinanze cautelari dello stesso TAR n. 560/97 e n. 534/97 ed alla menzionata sentenza del TAR n. 13127/2003; d’altronde essi si
Si sono costituiti in giudizio i sigg. Luigi Piscitelli, Bruno Marfè, Paola Vezza e Gianfranco Del Gaudio (ricorrenti originari davanti al TAR), che hanno nel contempo proposto anche appello incidentale. Hanno ribadito il loro interesse all’impugnativa a fronte della mancata indizione del concorso pubblico o per l’indizione di un concorso pubblico ad un numero di posti superiore in relazione alla posizione di soggetti aventi un profilo funzionale che avrebbe consentito loro di partecipare ai posti che si sarebbero dovuti mettere a concorso, come già deliberato dall’Amministrazione prima della modifica della norma regolamentare impugnata, invocando a loro favore le decisioni Cons. di Stato sez. V n. 1189 e n. 1197 del 1998. Hanno asserito che l’interesse al ricorso doveva essere valutato in concreto e non in astratto, come invece ritentuto dall’appellante Comune, e nella specie le modifiche apportate con gli atti impugnati danneggiavano gli istanti essendo stati assegnati a candidati idonei del concorso interno 12 posti dirigenziali, che altrimenti dovevano mettersi a concorso pubblico. Hanno comunque chiesto il rigetto dell’appello principale e la conferma della giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia. Con l’appello incidentale inoltre hanno rilevato che la giurisdizione del giudice amministrativo sussisteva anche con riferimento alla parte in cui la delibera n. 1038/2000 disponeva l’inquadramento in ruolo degli idonei della graduatoria del concorso intermo, trattandosi di stabilire la legittimità della graduatoria di una procedura concorsuale.
Si sono costituiti in giudizio anche i controinteressati in primo grado i signori Ennio Migliarotti, Giuseppe Contino, Bruno Piccirillo, Raffaele Imparato, Giovanni De Martino, Ferdinando Di Palo, Mario Moraca, Laura Travaglini, Giovanni Disposto, Rosangela Broda, ed Andrea Perrella, che hanno concluso per l’accoglimento dell’appello principale e per il rigetto dell’appello incidentale.

Con il secondo appello, il sig. Andrea Perrella ha pur egli chiesto la riforma della sentenza del TAR con considerazione analoghe a quelle del Comune e rilevando in particolare:
– il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia in quanto diretta a stabilire la sussistenza o meno del diritto allo scorrimento della graduatoria, diritto che se sussistente deriverebbe dalla legge; per cui non era stato eserc
– la carenza di interesse dei ricorrenti originari, dal momento che l’annullamento degli atti impugnati non avrebbe comportato necessariamente all’indizione del concorso pubblico, potendo l’amministrazione scegliere di conferire gli incarichi mediante la- gli atti impugnati erano conformi a diverse ordinanze dello stesso TAR;
– il diritto allo scorrimento della graduatoria nasceva da norme di carattere generale, che non escludevano affatto dalla loro applicazione i concorsi interni.
Si sono costituiti in giudizio i sigg. Aniello Piscitelli ed altri, chiedendo il rigetto dell’appello.

Con il terzo appello, i sigg. Ennio Migliarotti, Giuseppe Contino, Bruno Piccirillo, Raffaele Imparato, Giovanni de Martino e Ferdinando Di Palo hanno esposto considerazioni analoghe ai precedenti appellanti ed hanno rilevato in particolare:
– il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia in quanto concernente il conferimento e la revoca di incarichi dirigenziali;
– il contradditorio doveva essere esteso dal TAR a tutti i soggetti collocati in posizione utile in graduatoria ed in particolare a quelli che nelle more del giudizio avevano usufruito dello scorrimento;
– la senteza appellata era in contrasto con altra prouncia dello stesso TAR, passata in decisione nella stessa udienza pubblica, con cui era stato dichiarato improcedieile il ricorso Moraca ed altri rivolto avverso la modifica regolamentare preclusiva del
– inammissimilità del ricorso per carenza di interesse in quanto da una parte i riccorenti originari non avevano fornito alcun elemento di prova in ordine alle loro posizioni soggettive e comunque essi non traevano alcuna concreta utilità diretta ed immed
– inammissibilità ulteriore del ricorso per mancata impugnativa delle delibere n. 3246/95 e n. 5569/95, nonostante il riferimento contenuto in esse in ordine alla validità della graduatoria;
– il TAR, nel ritenere fondato il ricorso, non aveva tenuto conto del complessivo dato normativo che era nel senso dell’utilizzabilità delle graduatorie per l’assunzione degli idonei.

Con il quarto appello, il sig. Gaetano Giacchetti ha esposto considerazioni analoghe ai precedenti appellanti ed ha rilevato in particolare:
– i ricorrenti originari non avevano osservato l’ordinanza di integrazione del contradittrio n. 3115/2003, non avendo provveduto a notificare il ricorso nei confronti di coloro che nelle more del giudizio erano stati inquadrati in ruolo, in virtù dello sc
– difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia, che attiene non ad atti organizzativi, come ritenuto dal TAR, ma all’accertamento del diritto allo scorrimento della graduatoria sulla base della relativa normativa;
– il TAR aveva errato nel ritenere sussistente l’interesse a ricorrere anche nell’ipotesi di vantaggio successivo ed eventuale, mentre la lesione doveva essere immediata;
– il TAR, nell’accogliere il ricorso, non aveva tenuto conto dei propri precedenti contrari.

Con il quinto appello, i sigg. Mario Moraca, Laura Travaglini, Giovanni Disposto e Rosangela Broda hanno esposto considerazioni analoghe ai precedenti appellanti ed hanno rilevato in particolare:
– difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia, che attiene al conferimento di incarichi dirigenziali ed atti presupposti, mentre il TAR aveva erroneamente ritenuto gli atti impugnati come atti di organizzazione di carattere gene
– inammissibilità del ricorso originario in quanto gli istanti avevano rappresentato una mera possibilità di partecipare ad un eventuale futuro concorso pubblico senza precisare il possesso degli specifici requisiti prescritti, a parte la discrezionalità- comunque era stata offerta una “chance” ai ricorrenti mettendo a concorso pubblico 3 posti di Dirigente dell’Area tecnica, mentre l’interesse ad un incremento dei posti da mettere a concorso poteva sorgere solo a seguito dell’epletamento del concorso e- l’interesse dei ricorrenti originari era ancora più fumoso se si considerava la situazione del personale dirigenziale nel piano triennale 2003-2005;
– il TAR avrebbe dovuto per lo meno differenziare la posizione dei dodici idonei inquadrati in ruolo, essendo all’epoca disponibili 15 posti di Dirigente dell’Area tecnica e perciò almeno il 50% (e cioè sette posti) potevano essere coperti per scorrimento
– il TAR avrebbe dovuto disporre l’integrazione del contraddittorio anche nei confronti degli altri quattro Dirigenti nominati nel corso del giudizio;
– il TAR dichiarando improcedibile il ricorso proposto da Moraca ed atri ed accogliendo il ricorso Piscitelli ed altri aveva sostanzialmente negato giustizia ai primi;
– il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che l’art. 19, comma 2, D.P.C.M. n. 439/1994, nel prevedere un concorso interno e riservato da espletarsi una sola volta ed entro un termine massimo di tre anni dall’entrata in vigore del regolamento, introducev
Con ordinanze di questa Sezione nn. 3895/2004 e 3896/2004 è stata accolta l’istanza cautelare proposta dagli appellanti;
Con decisione di questa Sezione n. 2103/2005 sono stati chiesti incombenti istruttori al Comune di Napoli, che ha depositato documentazione il 23.6.2005.
In prossimità dell’udienza di discussione dei ricorsi i sigg. Mario Moraca ed altri hanno presentato memoria conclusiva.
All’udienza del 5.7.2005 i cinque appelli in epigrafe sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. Con sentenza TAR Campania, sez. V, n. 214 del 21.1.2004 è stato accolto per quanto di ragione il ricorso proposto dai sigg. Luigi Piscitelli, Bruno Marfè, Paola Vezza, Gianfranco Del Gaudio e Alessandro Ajraldi avverso gli atti deliberativi con i quali la Giunta, previa modifica del Regolamento generale dei concorsi presso il Comune stesso, era pervenuta allo scorrimento della graduatoria del concorso interno per l’attribuzione dei posti di Dirigente di Area tecnica e tecnico-manutentiva. In particolare, il TAR, dopo aver ordinato l’integrazione del contraddittrio nei confronti di tutti i soggetti di cui al dispositivo della delibera n. 1038/2000, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo limitatamentre all’impugnativa delle delibere comunali n. 1037/2000 (di modifica del regolamento dei concorsi), n. 1040/2000 (di indizione del concorso pubblico a 3 posti di Dirigente area recnica) e n. 1038/2000 (nella parte in cui modifica la programmazione triennale della copertura dei posti di Dirigente tecnico, riducendo da 10 a 3 le posizioni da destinare a concorso pubblico), ritenendo infondate la richiesta di ulteriore integrazione del contraddittorio e l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e quindi lo ha accolto annullando dette delibere, declinando la giurisdizione limitatamente alla delibera n. 1038/2000 nella parte concernente l’inquadramento in ruolo nel profilo di Dirigente di Area tecnica 12 idonei, utilizzando la graduatoria del concorso interno riservato al persomale comunale indetto nel 1995 (graduatoria approvata con delibera G. C. n. 4352 del 1°.12.1999).

2. Avverso detta sentenza hanno proposto appello principale il comune di Napoli (n. 3164/2004) ed i controinteressati al ricorso originario: i signori Andrea Perrella (n. 3906/2004); Ennio Migliarotti, Giuseppe Contino, Bruno Piccirillo, Raffaele Imparato, Giovanni De Martino, Ferdinando Di Palo (n. 4125/2004); Gaetano Giacchetti (n. 4791/2004); Mario Moraca, Laura Travaglini, Giovanni Disposto, Rosangela Broda (n. 5502/2004). Mentre i ricorrenti originari: signori Luigi Piscitelli, Bruno Marfè, Paola Vezza e Gianfranco Del Gaudio hanno proposto appello incidentale nella parte in cui il TAR aveva declinato la giurisdizione.

3. I cinque ricorsi vanno riuniti ai fini di un’unica decisione, essendo rivolti avverso la medesima sentenza.

4. Sono infondati sia gli appelli principali che l’appello incidentale.

4.1. Occorre esaminare in via pregiuziale la questione di giurisdizone, che è riproposta sia dagli appellanti principali che dagli appellanti incidentali.
La complessa vicenda, con interferenza di ordinanze cautelari e della sentenza dello stesso TAR Campania n. 13127/2003, è iniziata con la delibera G. C. n. 3246/95, seguita dalla delibera di chiarimenti al CO.RE.CO. n. 5569/95 e dalla delibera n. 543/96 di approvazione del relativo bando, con cui il Comune di Napoli indisse un concorso interno per titoli e colloquio, riservato al personale comunale, ai sensi dell’art. 19, comma 2 del D.P.C.M. 21 aprile 1994, n. 439, per la copertura di n. 5 posti di dirigente di area tecnica e tecnico-manutentiva, prevedendo che la graduatoria finale di merito sarebbe stata utilizzata sulla base delle disposizioni vigenti all’atto della pubblicazione della graduatoria stessa.
Con successiva delibera di G.C. n. 1302 del 23 aprile 1999 venne modificato il regolamento comunale dei concorsi, che prevedeva l’efficacia triennale delle graduatorie, stabilendo all’art. 6, comma 4, che le graduatorie delle procedure concorsuali interne di accesso alla dirigenza, bandite ai sensi del richiamato D.M. n. 430/94 sarebbero state utilizzate unicamente per la copertura dei posti messi a concorso, senza assorbimento dei candidati idonei in caso di successiva disponibilità di posti.
Con delibera di G.C. n. 4352 del 1 dicembre 1999 fu approvata la graduatoria del concorso interno in questione.
Con delibera di G.C. n. 1037 del 24 marzo 2000 si dispose la revoca dell’art. 6, comma 4, del regolamento comunale dei concorsi, introdotto con la precedente delibera n. 1302/99, con ciò ripristinandosi la regola generale dell’efficacia triennale delle graduatorie. Contestualmente furono revocate le delibere di indizione dei concorsi pubblici banditi nel 1997 per la copertura dei posti resisi vacanti nell’area tecnica e nell’area amministrativa.
Con delibera di G.C. n. 1038 del 24 marzo 2000 venne disposto l’inquadramento in ruolo nel profilo professionale di dirigente dell’area tecnica e tecnico – manutentiva di dodici candidati utilmente collocati nella graduatoria di merito del concorso interno indetto nel 1995; con delibera di G.C. n. 1040, in pari data, fu stabilito di indire una procedura selettiva pubblica per la copertura di tre posti di Dirigente di area tecnica.
I sigg. Piscitelli ed altri, impiegati in servizio quali funzionari tecnici con profilo corrispondente all’8° qualifica funzionale (come precisato dal Comune nell’atto di appello), impugnarono le richiamate delibere nn. 1037, 1038 e 1040 del 2000, facendo valere le loro posizioni di aspiranti alla partecipazione al concorso pubblico per la copertura dei posti di dirigente dell’area tecnica o per conseguire un incremento dei posti da mettere a concorso pubblico; posizioni che verrebbero pregiudicate dalla modifica regolamentare e dalla variazione del programma triennale 1999-2001 per la copertura dei posti dell’Area Dirigenziale, dall’inquadramento in ruolo dei dodici idonei del concorso interno e dalla riduzione da 10 a 3 del numero dei posti da mettere a concorso pubblico.
Perciò, da una parte vengono impugnate la modifica regolamentare, la variazione del programma triennale e la riduzione da 10 a 3 del numero dei posti da mettere a concorso e dall’altra viene contestata la delibera di inquadramento in ruolo come Dirigenti dell’Area tecnica di 12 idonei del concorso interno.
Con la conseguenza che la prima parte della controversia (legittimità o meno della modifica regolamentare e conseguente variazione del programma triennale e della riduzione del numero dei posti da mettere a concorso pubblico) appartiene senz’altro alla giurisdizione amministrativa, trattandosi di atti organizzativi generali.
Occorre tener presente che gli atti impugnati (successivi al 30.6.1998 in quanto adottati nel marzo 2000) attengono all’impiego pubblico privatizzato, con applicabilità all’epoca dell’art. 68 d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29, nel testo sostituito dall’art. 29 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80 e ulteriormente modificato dall’art. 18 del d.lgs. 29 ottobre 1998 n. 387, secondo cui sono attribuite alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria tutte le controversie inerenti ad ogni fase dei rapporti di lavoro considerati dalla stessa norma, dalla loro instaurazione fino all’estinzione (compresa ogni vicenda modificativa ed in particolare il conferimento e la revoca di incarichi dirigenziali); ferma restando la qualificazione di atti amministrativi autoritativi, per quanto interessa in questa sede, per gli atti organizzativi generali (ovverosia disciplinanti le linee fondamentali dell’organizzazione degli uffici, tra cui la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l’azione amministrativa e per la gestione, ai sensi dell’art. 3 d.lgs. n. 29-1993, nel testo sostituito dall’art. 3 del d.lg.s. n. 80-1998) e per gli atti relativi alle procedure concorsuali (quarto comma art. 68 d. lgs. n. 29/1993, come sostituito dall’art. 29 d.lgs.n.80/1998). Invece, ogni atto di gestione di tali rapporti (compresi gli atti organizzativi attuativi degli atti organizzativi generali) risulta privo di connotazione autoritativa e rappresenta espressione non di una potestà amministrativa, ma – come prevede il citato art. 4, 2° comma, del d.lgs. n. 29-1993, nel testo sostituito dall’art. 4 d.lgs.n. 80/1998- della capacità e dei poteri del privato datore di lavoro (cfr. Cass. Sez. Un. 24 febbraio 2000 n. 41 e e n. 9650 del 17.7.2001). Irrilevante è poi, ai fini della giurisdizione ordinaria, che la controversia presupponga la conoscenza incidentale di atti amministrativi, che se determinanti ai fini della decisione possono essere disapplicati, ove illegittimi, dal giudice ordinario; l’eventuale impugnativa davanti al giudice amministrativo di tali atti non costituisce causa di sospensione del processo ai sensi dell’art. 68, 1° comma, d.lg. 3 febbraio 1993 n. 29, come sostituito dall’art. 29 d.lg. n. 80/1998.
Dette disposizioni sono state sostanzialmente trasfuse negli artt. 2, 4, 5 e 63 d.lg. 30 marzo 2001 n. 165, che hanno confermato la distinzione tra atti organizzativi generali ed atti organizzativi attuativi ai fini del riparto di giurisdizione nell’ambito del pubblico impiego privatizzato (cfr. Cass. S. U. n.6348 del 18.4.2003: che oppone gli atti amministrativi generali agli atti di gestione ed organizzazione del personale); In conclusione, avverso gli atti organizzativi generali delle pubbliche amministrazioni nell’ambito del pubblico impiego privatizzato deve ammettersi una doppia tutela (anche contemporaneamente), per cui gli interessati possono rivolgersi al giudice ordinario per chiedere l’accertamento dei loro diritti anche se vi sono atti amministrativi presupposti, ma possono anche adire direttamente il giudice amministrativo, a tutela dei loro interessi legittimi, per chiedere l’annullamento degli atti autoritativi presupposti che siano immediatamente lesivi, giudizi che hanno vita autonoma stante l’espressa esclusione della sospensione dei processi.
Per cui, nel caso in esame, la giurisdizione amministrativa deve affermarsi per la modifica regolamentare, in quanto atto organizzativo generale, che dispone in sostanza l’utilizzazione delle graduatorie dei concorsi interni per Dirigente banditi ai sensi del D.P.C. M. n. 439/94 (incidendo sui modi di conferimento degli uffici dirigenziali); e per gli atti strettamente conseguenziali riguardanti la modifica del programma triennale e la riduzione del numero dei posti da mettere a concorso pubblico.
Né i ricorrenti originari hanno contestato la procedura concorsuale del 1995 o hanno fatto valere un diritto soggettivo alla progressione in carriera, come sostenuto da alcuni appellanti, avendo azionato esclusivamente, in qualità di impiegati aventi titolo a parteciparvi, l’interesse (legittimo) all’indizione del concorso pubblico o per l’assegnazione di un maggior numero di posti per il concorso pubblico (cfr. la decisione di questo Consiglio, sez. IV n. 1197 del 25.9.1998).
Invece, la giurisdizione del giudice amministrativo deve essere negata per l’inquadramento in ruolo dei 12 idonei del concorso interno per Dirigente dell’Area tecnica per scorrimento della graduatoria, in quanto atto di assunzione al lavoro e perciò atto di gestione, per cui l’appello incidentale non può essere accolto.

4.2. Contrariamente a quanto sostenuto dagli appellanti principali, il TAR non doveva ordinare l’integrazione del contraddittorio nei confronti di coloro che erano stati inquadrati in ruolo per ulteriore scorrimento della graduatoria nelle more del giudizio di 1° grado o di tutti gli idonei della graduatoria del concorso interno.
Invero, la qualità di controinteressato all’annullamento di un provvedimento amministrativo va accertata con riferimento alla data di emanazione del provvedimento medesimo, a nulla rilevando le situazioni sopravvenute (C. Stato, Ad. Pl. n.15 del 24 luglio 1997 e n. 9 del 21 giugno 1996; sez. IV n.736 dell’11.2.2003), salva la facoltà dei controinteressati successivi di intervenire in giudizio o di appellare la sentenza sfavorevole (cfr. la decisione di questo Consiglio, sez. IV n. 6848 del 20-12-2000 ed i precedenti ivi indicati).
Nella specie, i controinteressati in primo grado erano individuati in numero di 12 nel dispositivo della delibera n. 1038/2000 e correttamente il TAR ha disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti di essi, adempimento che è stato regolarmente assolto dai ricorrenti.

4.3. Il ricorso originario non doveva essere dichiarato inammissibile per carenza di un interesse attuale all’impugnativa.
Gli atti impugnati avevano indubbiamente ridotto il numero dei posti di Dirigente dell’Area tecnica da mettere a concorso pubblico, ledendo le posizioni di interesse legittimo degli impiegati che aspiravano a partecipare al concorso pubblico con una certa disponibilità di posti. Detta lesione poi era anche attuale in quanto la variare regolamentare era stata accompagnata dalla contemporanea decisione di modificare il programma delle assunzioni e di mettere a concorso pubblico tre posti di dirigente tecnico invece dei dieci previsti.
E’ privo di pregio poi l’assunto di alcuni appellanti secondo i cui i ricorrenti originari non avrebbero precisato il possesso degli gli specifici requisiti prescritti per partecipare al concorso pubblico per Dirigente, atteso che essi avevano indicato nel ricorso originario, e confermato in appello, che erano impiegatiti del comune di Napoli con qualifica di funzionario ed anzianità nella qualifica dal 2.6.1984. Per cui eventualmente, detti appellanti avrebbero dovuto precisare a loro volta lo specifico requisito mancante, tanto più che il Comune, al quale evidentemente è nota la situazione in cui versa il proprio personale, non aveva sollevato al riguardo analogo rilievo.
Né il TAR aveva erroneamente collegato l’interesse al ricorso al presupposto che vi fosse uno stretto collegamento tra annullamento dello scorrimento e nuovo concorso pubblico, in relazione alla possibilità per l’Amministrazione di scegliere l’assunzione di personale dirigenziale anche senza concorso mediante il conferimento di incarichi a tempo determinato. Invero, da una parte il collegamento era stato fatto dallo stesso Comune, che di conseguenza aveva ridotto il numero dei posti da mettere a concorso pubblico a seguito della modifica regolamentare sull’utilizzazibilità della graduatoria dei concorsi per Dirigente indetti ai sensi del D.P.C.M. n. 439/1994; dall’altra, occorre tener presente che l’interesse a ricorrere sussiste anche se l’utilità pratica, che si può ottenere con la pronuncia richiesta, consegua non immediatamente ma come messa in discussione del rapporto controverso, da cui possa conseguire la possibilità di un risultato favorevole per il ricorrente per la necessità che la stessa amministrazione faccia luogo ad un nuovo apprezzamento della situazione sulla base dei vizi riscontrati in sede giurisdizionale (cfr. le decisioni di questo Consiglio, Sez. VI n. n. 1004 del 10.3.2005; Sez. IV n. 1434 del 31.3.2005 e Sez. V n. 5439 del 24.9.2003), come nel caso in esame.
Inoltre, la posizione dei ricorrenti originari non poteva considerarsi contraddittoria per il fatto che gli atti impugnati fossero sostanzialmente favorevoli al personale interno, categoria cui appartenevano gli istanti, dal momento che il vantaggio veniva assicurato solo agli idonei del concorso interno del 1995 nominati Dirigenti tecnici, tra cui non rientravano i sigg. Piscitelli ed altri.
Il bando di concorso pubblico a tre posti di dirigente tecnico poi in concreto non è stato mai pubblicato, come chiarito dal Comune di Napoli con nota del 13.6.2005 (versata in atti) a seguito di ordinanza istruttoria di questa Sezione. Per cui il rilievo di alcuni appellanti in ordine ad un’eventuale carenza di interesse dei ricorrenti originari per non aver partecipato a tale concorso è senz’altro infondato in fatto.
Infine, contrariamente a quanto osservato da alcuni appellanti, l’interesse a ricorrere dei sigg. Piscitelli ed altri non è venuto meno per effetto della successiva programmazione sulle assunzioni del triennio 2003-2005, atteso che essa assume a presupposto la situazione di 38 Dirigenti tecnici, che tiene conto anche degli idonei assunti con lo scorrimento della graduatoria del concorso interno del 1995, che è l’aspetto in questa sede contestato.

4.4. L’omessa impugnazione delle delibere di G.C. n. 3246/95 e n. 5569/95 non può comportare l’inammissibilità del gravame, in quanto esse contenevano una previsione generica, riferita alle disposizioni vigenti all’atto della graduatoria stessa; mentre la lesione dell’interesse dei ricorrenti è divenuto attuale nel momento in cui l’Amministrazione ha deciso di revocare la precedente determinazione intesa a escludere espressamente l’ultrattività delle graduatorie dei menzionati concorsi interni ed ha ridotto il numero dei posti da mettere a concorso pubblico.
D’altra parte la previsione del 1995 era stata anche successivamente superata dalla modifica regolamentare di cui alla delibera n. 1302/1999, che aveva escluso l’utilizzabilità delle graduatorie di detti concorsi interni, per cui la situazione dell’ammissibilità del ricorso dei sigg. Piscitelli ed altri doveva essere valutata con riferimento al nuovo contesto e non a quello del 1995.

4.5. Nel merito deve essere confermata la conclusione cui è pervenuto il TAR.
L’art. 19, comma 2, del D.P.C.M. 21 aprile 1994, n. 439 (disposizione poi abrogata dall’art. 10 D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 287, ancorché con decorrenza differita) così disponeva: “In sede di prima applicazione del presente regolamento, per una sola volta e, comunque, per non oltre tre anni dalla sua entrata in vigore, la metà dei posti della qualifica di dirigente conferibili mediante il concorso, per esami, di cui all’art. 2 e riservati al personale dell’amministrazione che indice il concorso è attribuita mediante concorso per titoli di servizio professionali e di cultura integrato da colloquio”.
Detta disposizione prevedeva quindi un concorso interno riservato per per la metà dei posti disponibili e da espletarsi una sola volta ed entro un termine massimo di tre anni dall’entrata in vigore del regolamento; si trattava quindi inequivocabilmente di un reclutamento transitorio ed eccezionale, che derogava alla generale regola del concorso pubblico per l’accesso a nuovi posti di lavoro nella p.a., che offre le migliori garanzie per i più capaci in funzione dell’efficienza della stessa Amministrazione (cfr. Corte costituzionale, n. 194 del 16.5 2002 e n. 274 del 24.7.2003).
Da questa premessa discende la necessità di un’interpretazione restrittiva della relativa disciplina derogatoria.
Il reclutamento di dirigenti con il meccanismo del concorso interno per titoli e colloquio andava quindi effettuato per determinati posti una sola volta entro il predetto termine; mentre le successive vacanze dovevano essere coperte con il concorso pubblico, senza poter ricorrere né ad un nuovo concorso interno, né all’utilizzazione della graduatoria del concorso interno già espletato (che si sarebbe risolto in violazione dei limiti previsti dalla norma).
Né vale sostenere che l’utilizzabilità della graduatoria derivava dalla normativa generale, in quanto nella specie non si tratta di un ordinario concorso ma di uno speciale concorso interno, la cui disciplina è incompatibile con l’applicabilità della normativa generale invocata.

4.6. Una volta ritenuto che l’utilizzazione della graduatoria del concorso interno del 1995 non poteva essere del tutto effettuata, ne consegue l’infondatezza anche della tesi subordinata di alcuni appellanti secondo cui si sarebbe dovuta differenziare la posizione dei dodici idonei inquadrati in ruolo, essendo all’epoca disponibili 15 posti di Dirigente dell’Area tecnica e perciò almeno il 50% (e cioè sette posti) potevano essere coperti per scorrimento della graduatoria ai sensi dell’art. 19 D.P.C.M. n. 439/1994 e dell’art. 15, comma 7, D.P.R. n. 487/1994.

4.7. Irrilevante e poi la circostanza che la decisione assunta dal TAR fosse contraria a precedenti ordinanze dello stesso TAR vertenti sostanzailmente sulla medesima controversia, attesa la natura cautelare di esse e con efficiacia limitata al giudizio in cui ciascuna è prounciata e comunque fino ala relativa decisione di merito.

4.8. Residua da considerare la denunciata contraddittorietà tra l’esito del ricorso proposto dai sigg. Piscitelli ed altri e quello avanzato dai sigg. Moraca ed altri, essendo stato il primo accolto nei limiti indicati con la sentenza in questa sede appellata ed il secondo dichiarato inammissibile (recte: improcedibile) con la sentenza n. 13127/2003, entrambe decise nella stessa camera di consiglio del 19.6.2003.
E’ pur vero, come lamentato dagli appellanti, che il TAR, in considerazione del fatto che la disposizione regolamentre del 1999, impugnata con il ricorso Moraca ed altri, era stata successivamente revocata con la modifica regolamentare del 2000 contestata nel ricoso Piscitelli ed altri, avrebbe dovuto decidere prima il ricorso Piscitelli ed altri e poi eventualmente dichirare improcedibile il ricorso Moraca solo nel caso in cui il ricorso avverso la modifica regolamentre del 2000 avesse avuto un esito negativo.
Ma il giudice di appello avrebbe potuto rimediare a tale errore del TAR qualora i sigg. Moraca ed altri avessero impugnato in appello anche la menzionata sentenza 13127/2003 ed avessero chiesto la riunione dei relativi giudizi, ma ciò non è stato fatto, con conseguente inammissibilità della relativa doglianza.

5. Per quanto considerato, gli appelli principali e l’appello incidentale debbono essere respinti.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio in relazione alla complessità della vicenda.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, previa riunione dei cinque appelli indicati in epigrafe, respinge sia gli appelli principali che l’appello incidentale.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 5.7.2005 con l’intervento dei Signori:
Raffaele Iannotta Presidente
Raffaele Carboni Consigliere
Goffredo Zaccardi Consigliere
Aniello Cerreto Consigliere Est.
Nicola Russo Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18 gennaio 2006
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

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