17/6/2010 Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/data-provvedimento/17-6-2010/ Tue, 05 Oct 2021 18:15:20 +0000 it-IT hourly 1 https://wordpress.org/?v=6.9.4 https://www.giustamm.it/wp-content/uploads/2021/04/cropped-giustamm-32x32.png 17/6/2010 Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/data-provvedimento/17-6-2010/ 32 32 Corte Costituzionale – Sentenza – 17/6/2010 n.215 https://www.giustamm.it/giurisprudenzatre/corte-costituzionale-sentenza-17-6-2010-n-215/ Wed, 16 Jun 2010 22:00:00 +0000 https://www.giustamm.it/giurisprudenzatre/corte-costituzionale-sentenza-17-6-2010-n-215/ Corte Costituzionale – Sentenza – 17/6/2010 n.215

Presidente Amirante, Redattore Mazzella sull’illegittimità costituzionale dell’art. 4 del decreto-legge c.d. anti-crisi recante interventi urgenti per le reti di energia Energia – Art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto

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Presidente Amirante, Redattore Mazzella

sull’illegittimità costituzionale dell’art. 4 del decreto-legge c.d. anti-crisi recante interventi urgenti per le reti di energia

Energia – Art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall’art. 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141 – Previsione di interventi urgenti per le reti dell’energia – Nomina di uno o più commissari straordinari del Governo – Ricorso a capitale prevalentemente o interamente privato – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Umbria, Toscana ed Emilia-Romagna e della Provincia autonoma di Trento – Asserita violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, degli artt. 8, numeri 5, 6, 17, 19 e 22, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dell’art. 4, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), e del principio di leale collaborazione – Illegittimità costituzionale.

È costituzionalmente illegittimo l’art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall’art. 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE


LA CORTE COSTITUZIONALE


composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA


nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’art. 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, promossi dalla Regione Umbria, dalla Provincia autonoma di Trento e dalle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna con ricorsi notificati il 3 e il 2 ottobre 2009, depositati in cancelleria il 7, l’8 e il 13 ottobre 2009, rispettivamente iscritti ai nn. 79, 80, 84 e 88 del registro ricorsi 2009.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, nonché gli atti di intervento della TERNA, Rete elettrica nazionale s.p.a.;

udito nell’udienza pubblica dell’11 maggio 2010 il Giudice relatore Luigi Mazzella;

uditi gli avvocati Rosaria Russo Valentini e Giandomenico Falcon per la Regione Emilia Romagna, Giandomenico Falcon per la Regione Umbria, per la Provincia autonoma di Trento e per la Regione Toscana e l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto




1. – La Regione Umbria ha promosso, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 118, secondo e terzo comma, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’art. 1 del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141 (R.R. n. 79 del 2009).

1.1. – La ricorrente premette che il predetto art. 4 concerne interventi urgenti per le reti dell’energia. Esso, al comma 1, dispone che il Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri competenti, «individua gli interventi relativi alla trasmissione ed alla distribuzione dell’energia, nonché, d’intesa con le Regioni e le province autonome interessate, gli interventi relativi alla produzione dell’energia, da realizzare con capitale prevalentemente o interamente privato, per i quali ricorrono particolari ragioni di urgenza in riferimento allo sviluppo socio-economico e che devono essere effettuati con mezzi e poteri straordinari».

Per la realizzazione dei predetti interventi e con le medesime modalità, il comma 2 prevede la nomina, con deliberazione del Consiglio dei ministri, di uno o più Commissari straordinari del Governo ai sensi dell’art. 11 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri).

Ciascun commissario, «sentiti gli enti locali interessati, emana gli atti e i provvedimenti, nonché cura tutte le attività, di competenza delle amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato i termini previsti dalla legge o quelli più brevi, comunque non inferiori alla metà, eventualmente fissati in deroga dallo stesso Commissario, occorrenti all’autorizzazione e all’effettiva realizzazione degli interventi, nel rispetto delle disposizioni comunitarie, avvalendosi ove necessario dei poteri di sostituzione e di deroga di cui all’articolo 20, comma 4, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185» (comma 3, come modificato dal d.l. n. 103 del 2009, convertito dalla legge n. 141 del 2009).

Con i provvedimenti di cui al comma 1 «sono altresì individuati le strutture di cui si avvale il Commissario straordinario, senza che ciò comporti nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, nonché i poteri di controllo e di vigilanza del Ministro per la semplificazione normativa e degli altri Ministri competenti» (comma 4).

1.2. – La ricorrente pur non contestando che, nelle circostanze indicate dalla norma, l’individuazione degli interventi urgenti relativi alla trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell’energia sia fatta a livello centrale, ricorda come questa Corte abbia sottolineato che la «chiamata in sussidiarietà» di funzioni statali in materie di competenza regionale può giustificarsi solo qualora la legislazione statale «detti una disciplina logicamente pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni, e […] risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tal fine»; inoltre, «essa deve risultare adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di Governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate agli organi centrali» (sentenza n. 6 del 2004).

Ad avviso della Regione Umbria, la disciplina dell’art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 non è pertinente (perché gli imprecisati interventi per i quali sussisterebbero «particolari ragioni di urgenza» devono essere realizzati «con capitale prevalentemente o interamente privato» e pertanto la legge non é idonea a regolare interventi realmente urgenti, poiché la disponibilità del capitale privato é per definizione non garantita), né proporzionata, non essendovi ragioni per attrarre al centro, oltre all’individuazione degli interventi, anche la loro realizzazione.

Il legislatore statale avrebbe potuto realizzare l’obiettivo dell’accelerazione degli interventi di competenza regionale riducendo i termini o semplificando in altro modo i procedimenti, nell’esercizio della sua potestà legislativa di principio. Né lo strumento dei commissari è previsto per compiere atti urgenti di competenza di altre amministrazioni.

La difesa regionale aggiunge che il principio di sussidiarietà ha già operato nella materia dell’energia, considerato che l’art. 29 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), e la legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), attribuiscono ad organi statali alcune funzioni amministrative, in base ad esigenze di esercizio unitario.

Secondo la Regione Umbria, pertanto, l’art. 4, commi 2, 3 e 4, del d.l. n. 78 del 2009, prevedendo poteri amministrativi statali in materie di competenza regionale (energia e governo del territorio), violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118, commi primo e secondo, della Costituzione.

1.3. – In via subordinata, la ricorrente deduce che l’art. 4, comma 3, del d.l. n. 78 del 2009, attribuendo al commissario straordinario del Governo i poteri di sostituzione e di deroga di cui all’art. 20, comma 4, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, e quello di fissare, per l’espletamento delle attività di competenza delle pubbliche amministrazioni, termini inferiori rispetto a quelli previsti dalle leggi, violerebbe comunque i predetti parametri costituzionali.

Infatti, quanto ai poteri sostitutivi, ad avviso della difesa regionale non è costituzionalmente ammissibile che presunte ragioni di urgenza legittimino il conferimento ad un commissario del potere di “espropriare” le competenze amministrative spettanti alle Regioni e agli enti locali in materia di energia, governo del territorio e tutela della salute, né che il commissario possa derogare ad ogni norma, comprese quelle regionali che regolano la valutazione di impatto ambientale e quelle poste a difesa della salute dei cittadini; inoltre, la previsione di tali poteri sostitutivi non risponderebbe ai requisiti richiesti dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (precisamente, non sussiste la competenza di un organo politico, non si tratta di atti obbligatori e non sono stabilite garanzie procedimentali per le Regioni).

Il potere di riduzione dei termini, invece, incide potenzialmente sulla normativa regionale e pregiudica la possibilità di esercizio della funzione amministrativa regionale o degli enti locali, mettendo a repentaglio gli interessi all’ordinato sviluppo del territorio, all’ambiente e alla salute tutelati dalle leggi regionali in materia di energia e di urbanistica.

1.4. – La Regione Umbria afferma, poi, che l’art. 4, commi 1, 2 e 3, del d.l. n. 78 del 2009, nella parte in cui non prevede l’intesa della Regione interessata per l’atto di individuazione degli interventi relativi alla trasmissione ed alla distribuzione dell’energia (comma 1), per l’atto di nomina dei commissari (comma 2) e per gli atti adottati dai commissari (comma 3), viola gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost. e il principio di leale collaborazione, i quali richiedono un forte coinvolgimento della Regione quando, come nella specie, lo Stato attragga a sé funzioni amministrative attinenti a materie di competenza regionale.

Infatti, il comma 1 del menzionato art. 4 richiede l’intesa solamente per l’individuazione degli interventi di produzione dell’energia, non anche per quelli di trasmissione e di distribuzione. Ad avviso della Regione, tale differenziazione non è giustificata, né la lacuna potrebbe essere corretta in sede interpretativa, stante la chiarezza del testo della norma.

Il comma 2 prevede che per la realizzazione dei predetti interventi e con le medesime modalità si provvede alla nomina, con deliberazione del Consiglio dei ministri, di uno o più commissari straordinari del Governo. Anche in questo caso, secondo la difesa regionale, dovrebbe ugualmente valere il principio dell’intesa, che invece è richiesto, attraverso il rinvio al comma 1, per le sole opere di produzione dell’energia; ne conseguirebbe l’illegittimità del comma 2 per non aver previsto l’intesa anche sulla nomina di commissari statali in relazione alle opere di trasmissione e di distribuzione dell’energia.

Anche l’art. 4, comma 3, del d.l. n. 78 del 2009, ad avviso della ricorrente, sarebbe illegittimo, perché non stabilisce che i provvedimenti relativi all’autorizzazione e alla realizzazione degli interventi vengano assunti d’intesa con la Regione interessata.

La Regione Umbria richiama, poi, la giurisprudenza di questa Corte che ha sancito la necessità dell’intesa con la Regione interessata per la localizzazione e la realizzazione di opere gestite da organi centrali in virtù del principio di sussidiarietà (sentenze n. 303 del 2003, n. 6 del 2004, n. 62 e n. 383 del 2005).

Infine, la ricorrente segnala che anche la Commissione parlamentare per le questioni regionali, nel parere del 29 luglio 2009, aveva chiesto il ripristino del testo originario del d.l. n. 78 del 2009 che prevedeva l’intesa con le Regioni e le Province autonome interessate per l’individuazione, non solo degli interventi relativi alla produzione dell’energia, ma anche di quelli relativi alla trasmissione e alla distribuzione dell’energia.

2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in giudizio e chiede che il ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque infondato nel merito.

Il resistente afferma che l’art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 mira a superare situazioni di stallo che si possono verificare con riferimento ad impianti privati di produzione di energia (già realizzati o in corso di realizzazione), sui quali le competenze della Regione e degli enti locali già si sono espresse e per i quali si presentino difficoltà per la piena utilizzazione del prodotto nella rete nazionale, ovvero con riferimento all’individuazione di nuovi insediamenti necessari per risolvere deficit strutturali di energia riscontrabili in importanti aree del Paese.

Esso, dunque, si applica solamente in circostanze di particolare urgenza che richiedono il ricorso a mezzi e poteri straordinari al fine di tutelare in modo unitario gli interessi dell’intera collettività nazionale.

La difesa erariale aggiunge che la chiamata in sussidiarietà prevista dalla norma impugnata è ragionevole e proporzionata.

Infatti, assodato (come riconosciuto dalla stessa ricorrente) che le circostanze di urgenza giustificano l’individuazione, da parte dello Stato, degli interventi da compiere, sarebbe semmai irragionevole che la fase esecutiva, che è quella che determina l’effettivo soddisfacimento delle esigenze unitarie che giustificano l’intervento statale, non fosse anch’essa attratta in capo allo Stato.

Irrilevante sarebbe, poi, la forma, pubblica o privata, dell’intervento da realizzare, decisiva essendo invece la finalità pubblicistica che si intende celermente perseguire.

Quanto alla pretesa violazione del principio di leale collaborazione, la difesa erariale afferma che, nel caso di specie, esso è stato attuato nei limiti della ragionevole essenzialità e, cioè, per gli interventi di nuove produzioni, con l’intesa con la Regione interessata e, in tutti i casi, con la partecipazione egli enti locali.

La differenziazione della disciplina degli interventi urgenti relativi alla trasmissione e alla distribuzione, da un lato, e quelli relativi alla produzione dell’energia, dall’altro, è il frutto di una consapevole scelta del legislatore, basata sulla constatazione che situazioni critiche in tema di trasporto e distribuzione presuppongono necessariamente una preventiva positiva valutazione della Regione sull’attività di produzione e mirano a superare difficoltà e gelosie locali in ordine alla fruizione di un bene già esistente che una non razionale distribuzione potrebbe disperdere.

Inoltre l’Avvocatura generale dello Stato sottolinea come gli interventi in materia di trasporto e distribuzione di energia siano caratterizzati da un interesse strategico statale più marcato rispetto a quelli inerenti la produzione. Infatti il servizio di trasporto e trasformazione dell’energia elettrica sulla rete nazionale ha la funzione di connettere i centri di produzione nazionali e transazionali, al fine di ottimizzare la produzione.

3. – La Provincia autonoma di Trento ha promosso, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 118, secondo e terzo comma, Cost., agli artt. 8, numeri 5, 6, 17, 19 e 22, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e all’art. 4, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), questioni di legittimità costituzionale – tra l’altro – dell’art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, del medesimo d.l. n. 78 del 2009 (R.R. n. 80 del 2009) di cui al precedente ricorso.

3.1. – La ricorrente premette che le disposizioni impugnate attengono alla materia «energia», nella quale essa ha potestà legislativa ed amministrativa in virtù del d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di energia elettrica), che, in attuazione delle norme statutarie che attribuiscono potestà primaria alla Provincia di Trento nelle materie dell’«urbanistica», della «tutela del paesaggio», dei «lavori pubblici di interesse provinciale», della «assunzione diretta di servizi pubblici» e della «espropriazione per pubblica utilità (art. 8, nn. 5, 6, 17, 19 e 22 dello statuto di autonomia speciale), ha aggiunto l’art. 01 nel d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di energia).

Inoltre, l’art. 14, primo comma, dello statuto di speciale autonomia prevede il parere obbligatorio della Provincia per le concessioni in materia di comunicazioni e trasporti riguardanti linee che attraversano il territorio provinciale e l’art. 9 del d.P.R. n. 235 del 1977 precisa che quanto disposto da tale art. 14 si applica «per quanto concerne il territorio delle province autonome» a tutto ciò che riguarda «lo sviluppo della rete di trasmissione nazionale».

In particolare, l’art. 01 del d.P.R. n. 235 del 1977 trasferisce alle Province autonome «le funzioni in materia di energia esercitate sia direttamente dagli organi centrali e periferici dello Stato sia per il tramite di enti e istituti pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciale, salvo quanto previsto dal comma 3» (comma 1); ed il comma 2 precisa che le funzioni relative alla materia «energia» di cui al comma 1 «concernono le attività di ricerca, produzione, stoccaggio, conservazione, trasporto e distribuzione di qualunque forma di energia».

Allo Stato il citato art. 01, comma 3, lettera c), riserva solamente «la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti convenzionali di potenza superiore a 300 MW termici nonché le reti per il trasporto dell’energia elettrica costituenti la rete di trasmissione nazionale con tensione superiore a 150 KV, l’emanazione delle relative norme tecniche e le reti di livello nazionale di gasdotti con pressione di esercizio superiore a 40 bar e oleodotti». Anche in relazione a tali compiti, comunque, l’art. 01, comma 4, prevede il parere obbligatorio della Provincia, ai sensi dell’art. 14, primo comma, dello statuto di speciale autonomia.

Infine, la ricorrente ricorda che, in base agli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., le Regioni ordinarie hanno potestà legislativa concorrente e potere di allocare le funzioni amministrative in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia».

3.2. – La Provincia autonoma di Trento sostiene che, se l’art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 dovesse essere inteso come riferito a tutti gli impianti e a tutte le reti (e cioè anche a quelli che l’art. 01 del d.P.R. n. 235 del 1977 attribuisce alla competenza provinciale), violerebbe sia gli artt. 8, numeri 5, 6, 17, 19 e 22, e 16 del d.P.R. n. 670 del 1972, sia l’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992, il quale esclude che la legge possa attribuire agli organi statali – nelle materie di competenza propria delle Province autonome – funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione.

3.3. – Ad avviso della ricorrente l’art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 sarebbe illegittimo anche se inteso come riferito esclusivamente alle opere diverse da quelle trasferite alla competenza della Provincia di Trento.

Infatti, pur restando ferma la necessità del parere della Provincia per le concessioni in materia di comunicazioni e trasporti riguardanti linee che attraversano il territorio provinciale prevista dall’art. 14 del d.P.R. n. 670 del 1972 (previsione che – in virtù dell’art. 9 del d.P.R. n. 235 del 1977 – si applica anche allo sviluppo della rete di trasmissione nazionale dell’energia), la norma impugnata attribuirebbe inammissibilmente compiti amministrativi ad organi statali in materia oggetto di competenza concorrente, senza prevedere un forte coinvolgimento della Provincia.

Al riguardo la ricorrente svolge considerazioni analoghe a quelle contenute nel ricorso proposto alla Regione Umbria (v., supra, n. 1.4).

4. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito e chiede che il ricorso sia respinto.

La difesa del Governo afferma che le disposizioni impugnate prevedono, in materia di produzione di energia, il coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome interessate attraverso lo strumento dell’intesa. Invece il trasporto e la distribuzione dell’energia avvengono in un quadro di riferimento che richiederebbe necessariamente una valutazione d’insieme che solamente la visione unitaria dello Stato sarebbe in condizione di garantire.

Coerente con tale competenza statale sarebbe la nomina dei commissari di cui all’art. 4, comma 2, del d.l. n. 78 del 2009, mentre il rispetto dei principi di leale collaborazione è garantito dalla necessità (prevista dal successivo comma 3) di sentire gli enti locali interessati. Infine, del tutto legittimamente il comma 4 dello stesso art. 4 disciplinerebbe l’ufficio del commissario, che è un organo dello Stato.

5. – Anche la Regione Toscana ha promosso, in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost. e al principio di leale collaborazione, questione di legittimità costituzionale – tra l’altro – dell’art. 4, comma 1, del medesimo d.l. n. 78 del 2009 di cui ai precedenti ricorsi (R.R. n. 84 del 2009).

La ricorrente espone che l’art. 4, comma 1, del d.l. n. 78 del 2009, nella sua versione originaria era conforme a Costituzione, poiché prevedeva la necessità dell’intesa con la Regione interessata, per l’individuazione, non solo degli interventi in tema di produzione dell’energia, ma anche di quelli relativi al trasporto e alla distribuzione dell’energia.

Invece, per questa seconda categoria di interventi, la necessità dell’intesa è stata eliminata in sede di conversione in legge e tale testo della norma è stato riprodotto dall’art. 1, comma 1, lettera a), del d.l. n. 103 del 2009.

Ciò determinerebbe la lesione delle competenze regionali in materia di trasporto e distribuzione dell’energia, poiché lo Stato ha assunto la titolarità di funzioni amministrative che in tale materia spetterebbero alle Regioni, senza prevedere la necessità di una intesa forte, così come richiesto dalla giurisprudenza di questa Corte (in proposito, la ricorrente cita le sentenze n. 303 del 2003, n. 6 del 2004 e n. 383 del 2005).

6. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito e chiede che il ricorso sia respinto.

Il resistente afferma che il legislatore non ha previsto la necessità dell’intesa per gli interventi in materia di trasporto e distribuzione dell’energia perché questi sono caratterizzati da un preminente interesse strategico ai fini dello sviluppo economico, della produzione industriale e della fornitura dei servizi pubblici essenziali sull’intero territorio nazionale e pertanto legittimamente ha ritenuto che, in una situazione di particolare urgenza, il coinvolgimento delle singole Regioni interessate potesse avvenire esclusivamente in materia di produzione dell’energia.

7. – Anche la Regione Emilia-Romagna ha promosso, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonché per violazione del principio di leale collaborazione, questioni di legittimità costituzionale del medesimo art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, del d.l. n. 78 del 2009 (R.R. n. 88 del 2009), svolgendo considerazioni analoghe a quelle esposte nel ricorso della Regione Umbria e riportate supra, sub numeri da 1.1. a 1.4).

8. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito e chiede che il ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque infondato nel merito, sulla base degli stessi argomenti svolti nell’atto di costituzione nel giudizio promosso dalla Regione Umbria (v., supra, sub n. 2).

9. – In tutti i giudizi è intervenuta la TERNA – Rete Elettrica Nazionale s.p.a., la quale chiede che i ricorsi siano respinti.

10. – Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna e la Provincia autonoma di Trento hanno depositato memorie.

10.1. – La Regione Umbria premette che l’art. 2-quinquies del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 3 (Misure urgenti per garantire la sicurezza di approvvigionamento di energia elettrica nelle isole maggiori), inserito dalla legge di conversione 22 marzo 2010, n. 41, a norma del quale ai commissari straordinari di cui all’art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 non si applicano le previsioni dell’art. 11 della legge n. 400 del 1988, non incide sulla materia del contendere nel presente giudizio.

Eccepisce, inoltre, l’inammissibilità dell’intervento della TERNA s.p.a.

Nel merito, la Regione Umbria contesta le argomentazioni svolte dal Presidente del Consiglio dei ministri, affermando che le situazioni indicate dall’Avvocatura generale dello Stato a fondamento della norma impugnata non valgono a giustificare la chiamata in sussidiarietà per la realizzazione degli interventi contemplati dalla norma medesima; aggiunge che le disposizioni censurate non sono neppure idonee a garantire interventi effettivamente urgenti, poiché questi devono essere realizzati con prevalente capitale privato.

La Regione ribadisce, quindi, che l’art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 viola il principio di leale collaborazione e che esso è illegittimo anche perché attribuisce ai commissari poteri troppo ampi.

Nega, infine, che gli interventi previsti dalla norma impugnata si riferiscano a strutture la cui realizzazione sarebbe già stata concertata con le Regioni e che le situazioni di urgenza che li giustificherebbero dipendano da obblighi internazionali assunti dall’Italia.

10.2. – La Provincia autonoma di Trento, nella propria memoria, svolge considerazioni analoghe a quelle contenute nella memoria della Regione Umbria.

10.3. – La Regione Emilia-Romagna, a sua volta, contesta le argomentazioni svolte dal Presidente del Consiglio dei ministri e dalla TERNA s.p.a. ed afferma che la normativa impugnata sarebbe illegittima anche perché i poteri attribuiti ai commissari sono eccessivamente ampi, né essi sono limitati agli impianti per i quali sia in corso un procedimento autorizzativo che necessiti di un intervento sollecitatorio ovvero a quelli la cui realizzazione sarebbe stata già concertata con le Regioni.

Ad avviso della difesa regionale, il principio di leale collaborazione sarebbe leso per non essere state previste forme di collaborazione Stato-Regione in relazione agli interventi di trasmissione e distribuzione dell’energia. Né l’asserito più marcato interesse strategico statale nei confronti di questi interventi rispetto a quelli inerenti la produzione dell’energia giustificherebbe l’attrazione della materia de qua nella sfera di competenza esclusiva dello Stato.

La Regione, infine, contesta che lo Stato avesse titolo ad emanare le norme censurate in ragione della propria competenza legislativa in materia di rapporti con l’unione europea, di ambiente e di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che debbono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Infatti le norme in questione rientrano nella materia della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», oggetto di competenza legislativa concorrente. Conseguentemente, la necessità di adeguamento alla normativa europea di far fronte ai ritardi accumulati dal nostro Paese è inconferente e insufficiente a legittimare i contenuti concretamente adottati dal legislatore statale, in ragione, sia della violazione del principio di leale collaborazione, sia della mancanza di un riscontro positivo delle asserite ragioni di urgenza (stante anche la mancata previsione di forme certe e pubbliche di finanziamento per la realizzazione degli interventi che si ritengono necessari).

Considerato in diritto



1. – Le Regioni Umbria, Toscana ed Emilia-Romagna e la Provincia autonoma di Trento hanno promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’art. 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del d.l. anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, agli artt. 8, numeri 5, 6, 17, 19 e 22, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), all’art. 4, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), ed al principio di leale collaborazione.

La Provincia autonoma di Trento e la Regione Toscana hanno promosso, con i medesimi ricorsi, anche questioni di legittimità costituzionale di altre disposizioni del medesimo d.l. n. 78 del 2009, per le quali si è proceduto a separati giudizi.

1.1. – L’art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dal d.l. n. 103 del 2009, prevede che il Consiglio dei ministri può individuare interventi relativi alla produzione, al trasporto ed alla distribuzione dell’energia, da realizzare con capitale prevalentemente o interamente privato, per i quali ricorrono particolari ragioni di urgenza in riferimento allo sviluppo socio-economico e che devono essere effettuati con mezzi e poteri straordinari (comma 1); la disposizione richiede la necessità dell’intesa con la Regione solo per l’individuazione degli interventi relativi alla produzione e non anche per quelli concernenti il trasporto e la distribuzione.

Il Consiglio dei ministri nomina, con la stessa procedura di cui al comma 1, uno o più Commissari straordinari per la realizzazione di tali interventi (comma 2).

Il Commissario straordinario può fissare, per l’attività occorrente per l’autorizzazione e l’esecuzione degli interventi in questione, termini più brevi rispetto a quelli ordinariamente previsti; inoltre, in tutti i casi in cui le amministrazioni non rispettino tali termini (quelli ordinari ovvero quelli da lui abbreviati), può sostituirsi alle amministrazioni medesime nel compimento di tutta l’attività che sarebbe di loro competenza (comma 3).

Con i provvedimenti di cui al comma 1 sono altresì individuati le strutture di cui si avvale il Commissario straordinario, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, nonché i poteri di controllo e di vigilanza del Ministro per la semplificazione normativa e degli altri Ministri competenti (comma 4).

1.2. – Ad avviso delle Regioni Umbria ed Emilia-Romagna e della Provincia autonoma di Trento, premesso che la norma censurata deve essere ricondotta alla materia della «produzione, trasporto e distribuzione dell’energia», non sussisterebbero le ragioni giustificatrici della chiamata in sussidiarietà in capo ad organismi statali disposta dalla norma denunciata.

Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna e la Provincia autonoma di Trento sostengono anzitutto che la chiamata in sussidiarietà del potere di individuare e realizzare interventi relativi alla produzione, alla trasmissione ed alla distribuzione dell’energia è stata attuata dall’art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, del d.l. n. 78 del 2009 con una normativa non pertinente (perché gli interventi per i quali sussisterebbero «particolari ragioni di urgenza» devono essere realizzati «con capitale prevalentemente o interamente privato» e, pertanto, la legge non sarebbe idonea a regolare interventi realmente urgenti, la disponibilità del capitale privato essendo per definizione non garantita), né proporzionata, perché non ci sono ragioni per attrarre al centro, oltre all’individuazione degli interventi, anche la loro realizzazione.

Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna deducono, in via subordinata, che, in ogni caso, i poteri attribuiti ai Commissari sarebbero troppo ampi.

Infine, tutte le ricorrenti sostengono che, ammesso che sussista l’esigenza accentratrice, la norma sarebbe illegittima nella parte in cui prevede l’intesa con le Regioni solo per gli interventi relativi alla produzione e non anche per quelli relativi al trasporto ed alla distribuzione dell’energia.

Risulterebbero pertanto violati, per le Regioni ricorrenti, gli artt. 117 e 118 Cost. e, per la Provincia di Trento, anche le norme statutarie in materia di «energia» (artt. 8, numeri 5, 6, 17, 19 e 22, e 16 del d.P.R. n. 670 del 1972, e art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992).

2. – Stante la loro connessione oggettiva, i quattro ricorsi devono essere riuniti ai fini di un’unica pronuncia.

3. – Nei giudizi di costituzionalità è intervenuta la TERNA s.p.a., gestore della rete elettrica nazionale.

Tale intervento è inammissibile, perché, come costantemente affermato da questa Corte, i giudizi di costituzionalità in via principale si svolgono solamente fra i soggetti titolari di potestà legislativa, con esclusione di qualsiasi altro soggetto.

4. – La questione è fondata.

In considerazione del fatto che si verte in materia di produzione, trasmissione e distribuzione dell’energia, non può in astratto contestarsi che l’individuazione e la realizzazione dei relativi interventi possa essere compiuta a livello centrale, ai sensi dell’art. 118 della Costituzione. In concreto, però, quando un simile spostamento di competenze è motivato con l’urgenza che si ritiene necessaria nell’esecuzione delle opere, esso dev’essere confortato da valide e convincenti argomentazioni.

Ora, è agevole osservare che, trattandosi di iniziative di rilievo strategico, ogni motivo d’urgenza dovrebbe comportare l’assunzione diretta, da parte dello Stato, della realizzazione delle opere medesime.

Invece la disposizione impugnata stabilisce che gli interventi da essa previsti debbano essere realizzati con capitale interamente o prevalentemente privato, che per sua natura è aleatorio, sia quanto all’an che al quantum.

Si aggiunga che la previsione, secondo cui la realizzazione degli interventi è affidata ai privati, rende l’intervento legislativo statale anche sproporzionato. Se, infatti, le presunte ragioni dell’urgenza non sono tali da rendere certo che sia lo stesso Stato, per esigenze di esercizio unitario, a doversi occupare dell’esecuzione immediata delle opere, non c’è motivo di sottrarre alle Regioni la competenza nella realizzazione degli interventi.

I canoni di pertinenza e proporzionalità richiesti dalla giurisprudenza costituzionale al fine di riconoscere la legittimità di previsioni legislative che attraggano in capo allo Stato funzioni di competenza delle Regioni non sono stati, quindi, rispettati. Va dichiarata pertanto l’illegittimità dell’art. 4, commi da 1 a 4, del d.l. n. 78 del 2009, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dal d.l. n. 103 del 2009, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, della Costituzione.

4. – Le ulteriori questioni sollevate dai ricorrenti (in tema di ampiezza dei poteri dei Commissari straordinari e di mancata previsione dell’intesa con le Regioni in sede di individuazione degli interventi in materia di trasmissione e distribuzione dell’energia) restano assorbite, stante la caducazione integrale delle norme censurate.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE





riuniti i giudizi e riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione Toscana,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall’art. 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Luigi MAZZELLA, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 giugno 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

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Presidente Amirante, Redattore Gallo sull’illegittimità costituzionale della c.d. tassa sul lusso della Regione Sardegna su aeromobili ed unità da diporto Imposte e tasse – Art. 4 della legge della Regione Sardegna 11 maggio 2006, n. 4 (Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo),

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 17/6/2010 n.216 proviene da Giustamm.

]]> Corte Costituzionale – Sentenza – 17/6/2010 n.216

Presidente Amirante, Redattore Gallo

sull’illegittimità costituzionale della c.d. tassa sul lusso della Regione Sardegna su aeromobili ed unità da diporto

Imposte e tasse – Art. 4 della legge della Regione Sardegna 11 maggio 2006, n. 4 (Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo), nel testo sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2007) – Imposta regionale su aeromobili ed unità da diporto – Applicabilità alle persone fisiche o giuridiche aventi domicilio fiscale fuori dal territorio regionale – Questioni pregiudiziali davanti alla Corte di giustizia CE – Interpretazione della normativa comunitaria fornita dalla Corte di giustizia – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, primo comma, Cost. – Illegittimità costituzionale;

Imposte e tasse – Art. 4 della legge della Regione Sardegna 11 maggio 2006, n. 4 (Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo) nel testo originario – Imposta regionale su aeromobili ed unità da diporto – Applicabilità alle persone fisiche o giuridiche aventi domicilio fiscale fuori dal territorio regionale – Questioni pregiudiziali davanti alla Corte di giustizia CE – Interpretazione della normativa comunitaria fornita dalla Corte di giustizia – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, primo comma, Cost.- Illegittimità costituzionale.

È costituzionalmente illegittimo l’art. 4 della legge della Regione Sardegna 11 maggio 2006, n. 4 (Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo), nel testo sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2007);

è costituzionalmente illegittimo, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’art. 4 della legge della Regione Sardegna n. 4 del 2006, nel testo originario.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE


LA CORTE COSTITUZIONALE


composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA


nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 4 della legge della Regione Sardegna 11 maggio 2006, n. 4 (Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo), quale sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2007), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 2 agosto 2007, depositato in cancelleria il 7 agosto 2007 ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi 2007.

Visto l’atto di costituzione della Regione Sardegna;

udito nell’udienza pubblica del 25 maggio 2010 il Giudice relatore Franco Gallo;

uditi l’avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Graziano Campus per la Regione Sardegna.

Ritenuto in fatto




1. – Con i ricorsi n. 91 del 2006 e n. 36 del 2007, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, nei confronti della Regione Sardegna, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3 e 4 della legge della Regione Sardegna 11 maggio 2006, n. 4 (Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo), sia nel testo originario sia nel testo sostituito, rispettivamente, dai commi 1, 2 e 3 dell’art. 3 della legge reg. 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2007), nonché dell’art. 5 della citata legge reg. n. 2 del 2007. Ciascuno degli articoli denunciati stabilisce e disciplina un particolare tributo regionale.

Viene qui in rilievo, in particolare, l’art. 4 della legge reg. n. 4 del 2006, nel testo sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge reg. n. 2 del 2007, istitutivo dell’imposta regionale sullo scalo turistico degli aeromobili e delle unità da diporto, censurato con il ricorso n. 36 del 2007.

La norma denunciata disciplina l’imposta regionale su aeromobili ed unità da diporto, applicabile, nel periodo dal 1° giugno al 30 settembre, al soggetto avente domicilio fiscale fuori dal territorio regionale che assume l’esercizio dell’aeromobile o dell’unità da diporto (con l’esenzione dall’imposta: delle imbarcazioni che fanno scalo per partecipare a regate di carattere sportivo, a raduni di barche d’epoca, di barche monotipo ed a manifestazioni veliche, anche non agonistiche, il cui evento sia stato preventivamente comunicato all’Autorità marittima da parte degli organizzatori; delle unità da diporto che sostano tutto l’anno nelle strutture portuali regionali; della sosta tecnica, limitatamente al tempo necessario per l’effettuazione della stessa), dovuta: 1) per ogni scalo negli aerodromi del territorio regionale degli aeromobili adibiti al trasporto privato, per classi determinate in relazione al numero dei passeggeri che sono abilitati a trasportare; 2) annualmente, per lo scalo nei porti, negli approdi e nei punti di ormeggio ubicati nel territorio regionale delle unità da diporto, per classi di lunghezza, a partire da 14 metri.

La questione proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri, relativa alle imprese, è stata sollevata con riferimento a diversi parametri costituzionali e, in particolare, all’art. 117, primo comma, della Costituzione, per violazione delle norme del Trattato CE relative alla tutela della libera prestazione dei servizi (art. 49), alla tutela della concorrenza (art. 81 «coordinato con gli art. 3, lett. g) e 10»), e al divieto di aiuti di Stato (art. 87): rispetto a tali parametri, il ricorrente ha richiesto che fosse effettuato il rinvio pregiudiziale di cui all’art. 234 del Trattato CE.

Con la sentenza n. 102 del 2008, pronunziata nei due giudizi riuniti, la Corte costituzionale ha deciso le questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso n. 91 del 2006 e parte di quelle promosse con il ricorso n. 36 del 2007. In particolare, quanto all’imposta regionale sullo scalo turistico degli aeromobili e delle unità da diporto denunciata con quest’ultimo ricorso, con la indicata sentenza sono state dichiarate inammissibili o non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate con riferimento a parametri costituzionali diversi dal primo comma dell’art. 117 Cost.; con la stessa sentenza, è stata altresí disposta la separazione del giudizio concernente la questione di legittimità costituzionale della suddetta imposta regionale sullo scalo turistico promossa con riferimento al primo comma dell’art. 117 Cost. e relativa all’assoggettamento a tassazione delle imprese esercenti aeromobili o unità da diporto. Quanto alle violazioni del diritto comunitario denunciate dal ricorrente, la Corte ha ritenuto di sollevare questioni pregiudiziali davanti alla Corte di giustizia CE, ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE, esclusivamente con riguardo alle violazioni degli artt. 49 e 87 del Trattato CE, riservando al prosieguo del giudizio ogni decisione sulla violazione dell’art. 81 «coordinato con gli art. 3, lett. g) e 10», anche in relazione alla pertinenza di tale combinato disposto con la norma censurata.

2. – Con l’ordinanza n. 103 del 2008, pronunziata nel giudizio separato, la Corte costituzionale ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte di giustizia CE in via pregiudiziale, le seguenti questioni di interpretazione degli artt. 49 e 87 del Trattato CE: a) se l’art. 49 del Trattato debba essere interpretato nel senso che osti all’applicazione di una norma, quale quella prevista dall’art. 4 della legge della Regione Sardegna 11 maggio 2006, n. 4 (Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo), nel testo sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2007), secondo la quale l’imposta regionale sullo scalo turistico degli aeromobili grava sulle sole imprese che hanno domicilio fiscale fuori dal territorio della Regione Sardegna esercenti aeromobili da esse stesse utilizzati per il trasporto di persone nello svolgimento di attività di aviazione generale d’affari; b) se lo stesso art. 4 della legge della Regione Sardegna n. 4 del 2006, nel testo sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna n. 2 del 2007, nel prevedere che l’imposta regionale sullo scalo turistico degli aeromobili grava sulle sole imprese che hanno domicilio fiscale fuori dal territorio della Regione Sardegna esercenti aeromobili da esse stesse utilizzati per il trasporto di persone nello svolgimento di attività di aviazione generale d’affari, configuri – ai sensi dell’art. 87 del Trattato – un aiuto di Stato alle imprese che svolgono la stessa attività con domicilio fiscale nel territorio della Regione Sardegna; c) se l’art. 49 del Trattato debba essere interpretato nel senso che osti all’applicazione di una norma, quale quella prevista dallo stesso art. 4 della legge della Regione Sardegna n. 4 del 2006, nel testo sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna n. 2 del 2007, secondo la quale l’imposta regionale sullo scalo turistico delle unità da diporto grava sulle sole imprese che hanno domicilio fiscale fuori dal territorio della Regione Sardegna esercenti unità da diporto la cui attività imprenditoriale consiste nel mettere a disposizione di terzi tali unità; d) se lo stesso art. 4 della legge della Regione Sardegna n. 4 del 2006, nel testo sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna n. 2 del 2007, nel prevedere che l’imposta regionale sullo scalo turistico delle unità da diporto grava sulle sole imprese che hanno domicilio fiscale fuori dal territorio della Regione Sardegna esercenti unità da diporto la cui attività imprenditoriale consiste nel mettere a disposizione di terzi tali unità, configuri – ai sensi dell’art. 87 del Trattato – un aiuto di Stato alle imprese che svolgono la stessa attività con domicilio fiscale nel territorio della Regione Sardegna.

Quanto al merito delle questioni sollevate, la Corte costituzionale ha evidenziato che l’art. 4 della legge regionale n. 4 del 2006 disciplina un tributo che, essendo applicabile alle persone fisiche e giuridiche, riguarda le imprese che assumono l’esercizio di unità da diporto e aeromobili dell’aviazione generale adibiti al trasporto privato di persone. Ha sottolineato, inoltre, che la disposizione, nell’assoggettare a tassazione le imprese non aventi domicilio fiscale in Sardegna, sembra creare una discriminazione rispetto alle imprese che, pur svolgendo la stessa attività, non sono tenute al pagamento del tributo per il solo fatto di avere domicilio fiscale in Sardegna e che, di conseguenza, essa sembra dare luogo a un aggravio del costo dei servizi resi, a detrimento delle imprese non residenti. La stessa Corte costituzionale ha sollevato, poi, dubbi in ordine alle giustificazioni addotte dalla Regione Sardegna e fondate, da un lato, sul fatto che tali imprese non residenti fruirebbero, analogamente alle imprese aventi domicilio fiscale in detta Regione, dei servizi pubblici regionali e locali, ma senza contribuire al finanziamento di tali servizi, e, dall’altro, sulla necessità di compensare i maggiori costi sostenuti, a causa delle peculiarità geografiche ed economiche legate all’insularità della Regione Sardegna, dalle imprese domiciliate in quest’ultima. In particolare, per quanto attiene alla lamentata violazione dell’art. 87 CE, ha rilevato che si pone il problema se il vantaggio economico concorrenziale derivante alle imprese aventi domicilio fiscale in Sardegna dal loro non assoggettamento all’imposta regionale sullo scalo rientri nella nozione di aiuto di Stato, dato che detto vantaggio deriva non dalla concessione di un’agevolazione fiscale, ma indirettamente dal minor costo da esse sopportato rispetto a quelle stabilite fuori dal territorio regionale.

3. – Con la sentenza 17 novembre 2009, C 169/08, la Corte di giustizia CE ha dichiarato che: «1) L’art. 49 CE deve essere interpretato nel senso che esso osta ad una norma tributaria di un’autorità regionale, quale quella di cui all’art. 4 della legge della Regione Sardegna 11 maggio 2006, n. 4, recante disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo, nella versione risultante dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2007, la quale istituisce un’imposta regionale sullo scalo turistico degli aeromobili adibiti al trasporto privato di persone nonché delle unità da diporto che grava unicamente sulle persone fisiche e giuridiche aventi il domicilio fiscale fuori dal territorio regionale. 2) L’art. 87, n. 1, CE deve essere interpretato nel senso che una normativa tributaria di un’autorità regionale che istituisce un’imposta sullo scalo, quale quella di cui trattasi nella causa principale, la quale grava unicamente sulle persone fisiche e giuridiche aventi il domicilio fiscale fuori dal territorio regionale, costituisce una misura di aiuto di Stato a favore delle imprese stabilite su questo stesso territorio».

3.1. – Per giungere a tali conclusioni, la Corte di giustizia CE esamina, in primo luogo, la prima e la terza questione, relative all’art. 49 CE, con le quali la Corte costituzionale aveva chiesto, in sintesi, se l’art. 49 CE dovesse essere interpretato nel senso che osta a una norma tributaria di un’autorità regionale, come l’art. 4 della legge regionale n. 4 del 2006, la quale istituisce un’imposta regionale sullo scalo turistico di aeromobili adibiti al trasporto privato di persone nonché di unità da diporto, qualora tale imposta gravi unicamente sulle imprese aventi il domicilio fiscale fuori dal territorio regionale.

3.1.1. – Quanto ai presupposti per l’applicazione del citato art. 49 CE, la Corte di giustizia afferma che occorre accertare anzitutto se la legge regionale n. 4 del 2006 rientri nell’ambito di applicazione della libera prestazione dei servizi ai sensi dell’art. 50 CE.

Osserva la stessa Corte che l’imposta regionale sullo scalo non concerne le imprese di trasporto civile di persone e di merci e si applica, in particolare, alle imprese che eserciscono aeromobili per effettuare operazioni di trasporto aereo senza remunerazione per motivi relativi alla loro attività di impresa e alle imprese la cui attività consiste nel porre le unità da diporto a disposizione di terzi dietro remunerazione. Secondo la giurisprudenza della stessa Corte, la nozione di «servizi» ai sensi dell’art. 50 CE implica che si tratti di prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione e che quest’ultima costituisce il corrispettivo economico della prestazione ed è pattuita fra il prestatore ed il destinatario del servizio. L’imposta regionale in questione riguarda gli esercenti di mezzi di trasporto che si recano sul territorio della Regione e non le imprese di trasporto che esercitano la loro attività in detta Regione. Tuttavia, dalla semplice circostanza che tale imposta non riguarda le prestazioni di trasporto non può dedursi – secondo la Corte – che la normativa tributaria di cui trattasi nella causa principale non presenti alcun nesso con la libera prestazione dei servizi. Deve essere, infatti, dato rilievo alla giurisprudenza consolidata secondo cui, sebbene l’art. 50, terzo comma, CE citi soltanto la libera prestazione dei servizi attiva – nell’ambito della quale il prestatore si sposta verso il destinatario dei servizi –, quest’ultima comprende altresí la libertà dei destinatari di servizi, segnatamente dei turisti, di recarsi in un altro Stato membro nel quale è stabilito il prestatore per fruire ivi di detti servizi. Nel caso di specie, le persone che assumono l’esercizio di un mezzo di trasporto nonché quelle che utilizzino tale mezzo usufruiscono di vari servizi sul territorio della Regione Sardegna, quali i servizi forniti negli aerodromi e nei porti; con la conseguenza che lo scalo costituisce un presupposto necessario per fruire di detti servizi e l’imposta regionale sullo scalo presenta un certo nesso con una tale prestazione. Inoltre, i servizi sui quali l’imposta regionale sullo scalo ha un’incidenza possono rivestire un carattere transfrontaliero poiché tale imposta, da un lato, può incidere sulla possibilità delle imprese stabilite in Sardegna di offrire servizi di scalo negli aerodromi e nei porti a cittadini e ad imprese stabiliti in un altro Stato membro e, dall’altro, ha un’incidenza sull’attività delle imprese straniere aventi la loro sede in uno Stato membro diverso dalla Repubblica italiana e che assumono l’esercizio di unità da diporto in Sardegna.

Ne deriva – secondo la Corte – che la Regione Sardegna ha istituito un’imposta che grava direttamente sulla prestazione dei servizi ai sensi dell’art. 50 CE.

3.1.2. – Quanto alla questione se la normativa di cui trattasi nella causa principale costituisca una restrizione alla libera prestazione dei servizi, la Corte rileva innanzi tutto che, nel settore della libera prestazione dei servizi, un provvedimento fiscale nazionale che ostacoli l’esercizio di tale libertà può costituire una misura vietata, sia che esso emani dallo Stato stesso sia che emani da un ente locale.

Con riferimento al caso in esame – osserva la Corte – è pacifico che l’imposta regionale sullo scalo grava sugli esercenti degli aeromobili e delle unità da diporto aventi il domicilio fiscale fuori dal territorio regionale e che il fatto generatore dell’imposta è lo scalo dell’aeromobile o dell’unità da diporto in detto territorio. L’imposta, anche se si applica soltanto in una parte circoscritta di uno Stato membro, grava sugli scali degli aeromobili e delle unità da diporto di cui trattasi senza distinguere a seconda che essi provengano da un’altra regione d’Italia o da un altro Stato membro. L’applicazione di detta normativa tributaria comporta che, per tutti i soggetti passivi dell’imposta aventi il domicilio fiscale fuori dal territorio regionale e stabiliti in altri Stati membri, i servizi considerati sono resi piú onerosi di quelli forniti agli esercenti stabiliti su tale territorio. E ciò perché tale normativa introduce un costo supplementare per le operazioni di scalo degli aeromobili e delle imbarcazioni a carico degli operatori aventi il domicilio fiscale fuori dal territorio regionale e stabiliti in altri Stati membri e crea cosí un vantaggio per talune categorie di imprese stabilite in tale territorio.

Quanto al trattamento differenziato dei non residenti rispetto ai residenti nel caso in esame, la Corte – premesso di avere affermato, nelle sue pronunce in tema di fiscalità diretta, che le due posizioni non sono di regola paragonabili, in quanto presentano differenze oggettive per quanto attiene sia alla fonte dei redditi sia alla capacità contributiva personale del contribuente o alla presa in considerazione della sua situazione personale e familiare – rileva che occorre prendere in considerazione le caratteristiche specifiche dell’imposta di cui è causa; con la conseguenza che una disparità di trattamento tra residenti e non residenti costituisce una restrizione alla libera circolazione vietata dall’art. 49 CE qualora non sussista alcuna obiettiva diversità di situazione, rispetto all’imposta di cui è causa, tale da giustificare la disparità di trattamento tra le varie categorie di contribuenti. Ciò vale in particolare per l’imposta di cui trattasi nella causa principale, perché essa è dovuta per effetto dello scalo degli aeromobili adibiti al trasporto privato di persone e delle imbarcazioni da diporto e non in ragione della situazione finanziaria dei contribuenti interessati. Ne consegue che, indipendentemente dal luogo in cui risiedono o sono stabilite, tutte le persone fisiche o giuridiche che fruiscono dei servizi di cui trattasi sono in una situazione oggettivamente paragonabile con riguardo a detta imposta in relazione alle conseguenze per l’ambiente. Il fatto che le persone soggette all’imposta in Sardegna contribuiscano, attraverso il gettito generale e, in particolare, le imposte sui redditi, all’azione della Regione Sardegna per la tutela dell’ambiente è irrilevante ai fini del raffronto della situazione dei residenti e dei non residenti con riguardo all’imposta in questione, perché quest’ultima non ha la stessa natura e non persegue gli stessi obiettivi delle altre imposte corrisposte dai contribuenti sardi, che mirano segnatamente ad alimentare in modo generale il bilancio pubblico e, pertanto, a finanziare l’insieme delle azioni regionali.

Se ne conclude che la normativa tributaria di cui trattasi costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi, in quanto essa grava unicamente sugli operatori esercenti aeromobili adibiti al trasporto privato di persone e imbarcazioni da diporto aventi il domicilio fiscale fuori dal territorio regionale, senza assoggettare alla stessa imposta gli operatori stabiliti in quest’ultimo.

3.1.3. – La Corte di giustizia CE passa poi a trattare dell’eventuale giustificazione della normativa in esame, sotto i profili delle esigenze di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica e della coerenza del sistema tributario.

3.1.3.1. – Quanto al primo profilo, la Corte richiama il suo orientamento, secondo cui, a prescindere dall’esistenza di uno scopo legittimo che corrisponda a motivi imperativi di interesse generale, la giustificazione di una restrizione alle libertà fondamentali garantite dal Trattato CE presuppone che la misura in questione sia idonea a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non vada oltre quanto è necessario per il suo raggiungimento.

Nel caso di specie – rileva la stessa Corte –, ammettendo che gli aeromobili privati e le unità da diporto che fanno scalo in Sardegna costituiscano una fonte di inquinamento, questo si produce indipendentemente dalla provenienza di detti aerei e imbarcazioni e non presenta, in particolare, alcun legame con il domicilio fiscale degli esercenti stessi, perché gli aeromobili e le imbarcazioni dei residenti contribuiscono al degrado dell’ambiente tanto quanto quelli dei non residenti. Ne consegue che la restrizione alla libera prestazione di servizi, quale essa risulta dalla normativa tributaria di cui trattasi nella causa principale, non può essere giustificata da motivi relativi alla tutela dell’ambiente, in quanto l’applicazione dell’imposta regionale sullo scalo che essa istituisce si basa su una differenziazione tra le persone priva di relazione con detto obiettivo ambientale. Né una restrizione del genere può essere giustificata da motivi sanitari, non avendo la Regione Sardegna fornito alcun elemento che consenta di constatare che tale normativa mira a tutelare la sanità pubblica.

3.1.3.2. – Quanto al secondo profilo, relativo ad un’eventuale giustificazione della disciplina in esame fondata sulla coerenza del sistema tributario, la Corte premette che, in linea di principio, l’esigenza di salvaguardare la coerenza del sistema tributario può giustificare una restrizione all’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato, ma siffatto argomento giustificativo esige un nesso diretto tra il beneficio fiscale di cui trattasi e la compensazione di tale beneficio con un determinato prelievo fiscale, dovendosi determinare il carattere diretto del suddetto nesso alla luce della finalità della normativa di cui trattasi. L’imposta regionale sullo scalo – prosegue la Corte – non persegue gli stessi obiettivi delle imposte versate dai soggetti passivi residenti in Sardegna, le quali mirano ad alimentare in generale il bilancio pubblico della Regione Sardegna e, perciò, il non assoggettamento a tale imposta di detti residenti non può essere considerato come una compensazione delle altre imposte cui questi sono soggetti.

Ne deriva che la restrizione alla libera prestazione dei servizi, quale risulta dalla normativa tributaria di cui trattasi nella causa principale, non può essere giustificata da motivi relativi alla coerenza del sistema tributario della Regione Sardegna.

3.2. – La Corte di giustizia CE esamina, poi, la seconda e la quarta questione, relative all’art. 87 CE, con le quali la Corte costituzionale aveva chiesto se l’art. 87 CE dovesse essere interpretato nel senso che la normativa tributaria di un’autorità regionale che istituisca un’imposta regionale sullo scalo, quale quella prevista all’art. 4 della legge regionale n. 4 del 2006, che grava unicamente sugli esercenti aventi il loro domicilio fiscale fuori dal territorio regionale, costituisca una misura di aiuto di Stato a favore delle imprese stabilite sullo stesso territorio.

La Corte conclude – come visto al punto 3. – che una normativa tributaria come quella di cui trattasi nella causa principale costituisce una misura di aiuto di Stato a favore delle imprese stabilite in Sardegna e che è compito del giudice a quo trarre da tale constatazione le opportune conseguenze.

La stessa Corte CE premette che la qualificazione di una misura quale aiuto ai sensi del Trattato presuppone che sia soddisfatto ognuno dei quattro criteri cumulativi sui quali si fonda l’art. 87, n. 1, CE. In primo luogo, deve trattarsi di un intervento dello Stato ovvero effettuato mediante risorse statali, in secondo luogo, tale intervento deve poter incidere sugli scambi tra gli Stati membri, in terzo luogo, deve concedere un vantaggio al suo beneficiario e, in quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza.

Nella fattispecie – prosegue la Corte – è pacifico che l’imposta di cui trattasi nella causa principale risponde al secondo e al quarto criterio in quanto essa incide sui servizi forniti in relazione allo scalo di aeromobili e di unità da diporto, che riguardano il commercio intracomunitario, e che siffatta imposta, attribuendo un vantaggio economico agli operatori stabiliti in Sardegna, come è stato rilevato al punto 32 della sentenza, può falsare la concorrenza. Ne deriva che le questioni relative all’interpretazione dell’art. 87 CE riguardano, nel caso di specie, l’applicazione degli altri due criteri di qualificazione dell’imposta regionale sullo scalo come aiuto di Stato, posto che la Commissione conclude, nelle sue osservazioni scritte, che detta imposta risponde a tutti i quattro criteri enunciati.

3.2.1. – Quanto all’uso delle risorse pubbliche, la Corte ricorda che la nozione di aiuto non comprende soltanto prestazioni positive, come sovvenzioni, prestiti o assunzione di partecipazioni al capitale delle imprese, ma anche interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che di regola gravano sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, hanno la stessa natura e producono identici effetti.

Una normativa tributaria come quella controversa nella causa principale, che conceda a talune imprese un non assoggettamento all’imposta di cui trattasi, costituisce, dunque, un aiuto di Stato, pur non comportando un trasferimento di risorse statali, in quanto consiste nella rinuncia da parte delle autorità interessate al gettito tributario che di norma avrebbero potuto riscuotere.

3.2.2. – Quanto alla selettività della normativa tributaria in esame, la Corte premette che, nel caso di una misura adottata non dal legislatore nazionale, ma da un’autorità infrastatale, tale misura non è selettiva ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE solo perché concede vantaggi esclusivamente nella parte del territorio nazionale nella quale la misura si applica. Tuttavia, al fine di valutare la selettività di una misura adottata da un ente infrastatale avente uno statuto autonomo rispetto al governo centrale, come quello di cui gode la Regione Sardegna, occorre esaminare se, tenuto conto dell’obiettivo perseguito da detta misura, questa costituisca un vantaggio per talune imprese rispetto ad altre imprese che si trovino, all’interno dell’ordinamento giuridico nel quale l’ente esercita le sue competenze, in una situazione fattuale e giuridica analoga. Occorre, cioè, stabilire se, tenuto conto della caratteristiche dell’imposta regionale sullo scalo, le imprese aventi il domicilio fiscale fuori dal territorio regionale siano, rispetto all’ambito giuridico di riferimento, in una situazione fattuale e giuridica paragonabile a quella delle imprese stabilite sullo stesso territorio.

Come già rilevato – conclude la Corte – si deve constatare che, tenuto conto della natura e della finalità di detta imposta, tutte le persone fisiche e giuridiche che fruiscono dei servizi di scalo in Sardegna sono in una situazione oggettivamente paragonabile indipendentemente dal luogo in cui risiedono o sono stabilite; con la conseguenza che la misura non può essere considerata generale, perché essa non si applica a tutti gli esercenti di aeromobili e di imbarcazioni da diporto facenti scalo in Sardegna.



Considerato in diritto





1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha censurato l’art. 4 della legge della Regione Sardegna 11 maggio 2006, n. 4 (Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo), quale sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2007), che disciplina l’imposta regionale su aeromobili ed unità da diporto, applicabile, nel periodo dal 1° giugno al 30 settembre di ogni anno, al soggetto avente domicilio fiscale fuori dal territorio regionale che assume l’esercizio dell’aeromobile o dell’unità da diporto (con l’esenzione dall’imposta: delle imbarcazioni che fanno scalo per partecipare a regate di carattere sportivo, a raduni di barche d’epoca, di barche monotipo ed a manifestazioni veliche, anche non agonistiche, il cui evento sia stato preventivamente comunicato all’Autorità marittima da parte degli organizzatori; delle unità da diporto che sostano tutto l’anno nelle strutture portuali regionali; della sosta tecnica, limitatamente al tempo necessario per l’effettuazione della stessa), dovuta: 1) per ogni scalo negli aerodromi del territorio regionale degli aeromobili adibiti al trasporto privato, per classi determinate in relazione al numero dei passeggeri che sono abilitati a trasportare; 2) annualmente, per lo scalo nei porti, negli approdi e nei punti di ormeggio ubicati nel territorio regionale delle unità da diporto, per classi di lunghezza, a partire da 14 metri.

Secondo il ricorrente, la disposizione censurata contrasta con l’art. 117, primo comma, Cost., perché víola: a) l’art. 49 del Trattato CE, «introducendo una restrizione alla libera prestazione dei servizi nel mercato sardo dei servizi nautici e aerei, che costituisce una parte rilevante del mercato europeo»; b) l’art. 87 del Trattato CE, perché istituisce un aiuto alle imprese con sede in Sardegna; c) l’art. 81 del Trattato CE, «coordinato con gli art. 3, lett. g) e 10», perché ha l’effetto di falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato comune.

1.1. – Con la sentenza n. 102 del 2008 questa Corte ha ritenuto di sollevare questioni pregiudiziali davanti alla Corte di giustizia CE, ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE, esclusivamente con riguardo alle violazioni degli artt. 49 e 87 del Trattato CE, riservando al prosieguo del giudizio ogni decisione sulla violazione dell’art. 81 «coordinato con gli art. 3, lett. g) e 10», anche in relazione alla pertinenza di tale combinato disposto con la norma censurata.

1.2. – Di conseguenza, la Corte, con l’ordinanza n. 103 del 2008, ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte di giustizia CE, in via pregiudiziale, le seguenti questioni di interpretazione degli artt. 49 e 87 del Trattato CE: a) se l’art. 49 del Trattato debba essere interpretato nel senso che osti all’applicazione di una norma, quale quella prevista dall’art. 4 della legge della Regione Sardegna 11 maggio 2006, n. 4 (Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo), nel testo sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2007), secondo la quale l’imposta regionale sullo scalo turistico degli aeromobili grava sulle sole imprese che hanno domicilio fiscale fuori dal territorio della Regione Sardegna esercenti aeromobili da esse stesse utilizzati per il trasporto di persone nello svolgimento di attività di aviazione generale d’affari; b) se lo stesso art. 4 della legge della Regione Sardegna n. 4 del 2006, nel testo sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna n. 2 del 2007, nel prevedere che l’imposta regionale sullo scalo turistico degli aeromobili grava sulle sole imprese che hanno domicilio fiscale fuori dal territorio della Regione Sardegna esercenti aeromobili da esse stesse utilizzati per il trasporto di persone nello svolgimento di attività di aviazione generale d’affari, configuri – ai sensi dell’art. 87 del Trattato – un aiuto di Stato alle imprese che svolgono la stessa attività con domicilio fiscale nel territorio della Regione Sardegna; c) se l’art. 49 del Trattato debba essere interpretato nel senso che osti all’applicazione di una norma, quale quella prevista dallo stesso art. 4 della legge della Regione Sardegna n. 4 del 2006, nel testo sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna n. 2 del 2007, secondo la quale l’imposta regionale sullo scalo turistico delle unità da diporto grava sulle sole imprese che hanno domicilio fiscale fuori dal territorio della Regione Sardegna esercenti unità da diporto la cui attività imprenditoriale consiste nel mettere a disposizione di terzi tali unità; d) se lo stesso art. 4 della legge della Regione Sardegna n. 4 del 2006, nel testo sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna n. 2 del 2007, nel prevedere che l’imposta regionale sullo scalo turistico delle unità da diporto grava sulle sole imprese che hanno domicilio fiscale fuori dal territorio della Regione Sardegna esercenti unità da diporto la cui attività imprenditoriale consiste nel mettere a disposizione di terzi tali unità, configuri – ai sensi dell’art. 87 del Trattato – un aiuto di Stato alle imprese che svolgono la stessa attività con domicilio fiscale nel territorio della Regione Sardegna.

2. – Con la sentenza 17 novembre 2009, C-169/08, la Corte di giustizia CE, pronunciando sulle questioni pregiudiziali ad essa sottoposte, ha dichiarato, in primo luogo, che l’art. 49 del Trattato CE deve essere interpretato nel senso che detta disposizione osta ad una norma tributaria di un’autorità regionale, quale quella di cui all’art. 4 della legge della Regione Sardegna n. 4 del 2006 – nella versione risultante dall’art. 3, comma 3, della legge reg. n. 2 del 2007 – la quale istituisce un’imposta regionale sullo scalo turistico degli aeromobili adibiti al trasporto privato di persone nonché delle unità da diporto che grava unicamente sulle persone fisiche e giuridiche aventi il domicilio fiscale fuori dal territorio regionale.

In particolare, la Corte di giustizia ha rilevato che: a) l’imposta sullo scalo rientra nell’àmbito di applicazione della libera prestazione dei servizi ai sensi dell’art. 50 del Trattato CE, perché le persone che assumono l’esercizio di un mezzo di trasporto, nonché quelle che utilizzano tale mezzo usufruiscono di vari servizi sul territorio della Regione Sardegna, che possono rivestire un carattere transfrontaliero, quali i servizi forniti negli aerodromi e nei porti; b) la normativa regionale di cui trattasi costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi, in quanto essa grava unicamente sugli operatori aventi il domicilio fiscale fuori dal territorio regionale, che esercitano sia aeromobili adibiti al trasporto privato di persone sia imbarcazioni da diporto, senza assoggettare alla stessa imposta gli operatori stabiliti nel suddetto territorio; c) la normativa in esame non trova giustificazione sotto il profilo della tutela dell’ambiente, perché, ammettendo che gli aeromobili privati e le unità da diporto che fanno scalo in Sardegna costituiscano una fonte di inquinamento, questo non presenta alcun legame con il domicilio fiscale degli esercenti stessi, contribuendo gli aeromobili e le imbarcazioni dei residenti al degrado dell’ambiente tanto quanto quelli dei non residenti; d) la normativa in esame non trova giustificazione neanche sotto il profilo della coerenza del sistema tributario, perché l’imposta regionale sullo scalo non persegue gli stessi obiettivi delle imposte versate dai soggetti passivi residenti in Sardegna, le quali mirano ad alimentare in generale il bilancio pubblico della Regione Sardegna, con la conseguenza che il non assoggettamento a tale imposta dei residenti non può essere considerato come una compensazione delle altre imposte cui questi sono soggetti.

3. – Dall’interpretazione della normativa comunitaria fornita dalla Corte di giustizia con tale pronuncia consegue la declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione censurata.

Infatti, con la sentenza n. 102 e l’ordinanza n. 103 del 2008, questa Corte ha sollevato davanti alla Corte di giustizia CE le suddette questioni pregiudiziali, sul presupposto che, nei giudizi promossi in via principale – come quello in esame – in cui si dubiti della compatibilità di leggi regionali con norme comunitarie dotate di efficacia diretta, queste ultime fungono da norme interposte atte ad integrare il parametro per la valutazione di conformità della normativa regionale all’art. 117, primo comma, Cost. (sentenze n. 129 del 2006; n. 406 del 2005; n. 166 e n. 7 del 2004). Poiché il denunciato art. 4 della legge della Regione Sardegna n. 4 del 2006, nella versione risultante dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna n. 2 del 2007, è incompatibile con la norma interposta dell’art. 49 del Trattato CE come interpretata dalla Corte di giustizia, esso deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost.

4. – Restano assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità costituzionale della norma censurata prospettati dal ricorrente e relativi alla violazione: a) dell’art. 87 del Trattato CE; b) dell’art. 81 del Trattato CE, «coordinato con gli art. 3, lett. g) e 10».

5. – Le indicate ragioni di contrasto dell’impugnato art. 4 con l’art. 117, primo comma, Cost. valgono anche per il suddetto articolo nella sua formulazione originaria – precedente alla modifica introdotta dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna n. 2 del 2007 – il quale stabiliva, al pari della successiva formulazione oggetto del ricorso in esame, che il soggetto passivo dell’imposta dovesse avere domicilio fiscale fuori dal territorio regionale. Ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la pronuncia di illegittimità costituzionale deve pertanto estendersi, in via consequenziale, a tale previgente formulazione normativa.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE





1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 della legge della Regione Sardegna 11 maggio 2006, n. 4 (Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo), nel testo sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2007);

2) dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 della legge della Regione Sardegna n. 4 del 2006, nel testo originario.

Cosí deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Franco GALLO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 giugno 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

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Presidente Amirante, Redattore Quaranta sulla legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2009 recante norme in materia di accelerazione di lavori pubblici 1. Contratti della pubblica amministrazione – Appalto dei lavori – Art. 1, comma 5, lettera a), della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 giugno 2009, n. 11

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]]> Corte Costituzionale – Sentenza – 17/6/2010 n.221

Presidente Amirante, Redattore Quaranta

sulla legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2009 recante norme in materia di accelerazione di lavori pubblici

1. Contratti della pubblica amministrazione – Appalto dei lavori – Art. 1, comma 5, lettera a), della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 giugno 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia di sviluppo economico regionale, sostegno al reddito dei lavoratori e delle famiglie, accelerazione di lavori pubblici) – Lavori di minore complessità – Approvazione dell’elenco annuale dei lavori in sostituzione dell’approvazione del progetto preliminare – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 4, primo comma, della legge costituzionale n. 1 del 1963, in relazione all’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost. – Illegittimità costituzionale;

2. Contratti della pubblica amministrazione – Appalto dei lavori – Art. 1, comma 5, lettera b) e c), e art. 7, comma 9, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 giugno 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia di sviluppo economico regionale, sostegno al reddito dei lavoratori e delle famiglie, accelerazione di lavori pubblici) – Aggiudicazione degli incarichi di progettazione – Preferenza per il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 4, primo comma, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), in relazione all’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), nonché in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. – Non fondatezza;

3. Contratti della pubblica amministrazione – Appalto dei lavori – Art. 1, comma 5, lettera k), della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 giugno 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia di sviluppo economico regionale, sostegno al reddito dei lavoratori e delle famiglie, accelerazione di lavori pubblici) – Opere nel settore delle infrastrutture di trasporto, della mobilità e della logistica – Riduzione del 50 per cento dei termini previsti dai procedimenti di competenza della Regione e degli Enti locali – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 4, primo comma, della legge costituzionale n. 1 del 1963 in relazione all’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost. – Inammissibilità

È costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 5, lettera a), della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 giugno 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia di sviluppo economico regionale, sostegno al reddito dei lavoratori e delle famiglie, accelerazione di lavori pubblici);

non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 5, lettere b), c), e dell’art. 7, comma 9, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2009, proposte in riferimento all’art. 4, primo comma, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), «in relazione all’art. 117, secondo comma, lettere e) e l)», nonché in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;

è inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 5, lettera k), della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2009, proposta in riferimento all’art. 4, primo comma, della legge costituzionale n. 1 del 1963 «in relazione all’art. 117, secondo comma, lettere e) e l)», con il ricorso indicato in epigrafe.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE


LA CORTE COSTITUZIONALE


composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA


nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 5, lettere a), b), c) e k), e 7, comma 9, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 giugno 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia di sviluppo economico regionale, sostegno al reddito dei lavoratori e delle famiglie, accelerazione di lavori pubblici), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 5-10 agosto 2009, depositato in cancelleria il 7 agosto 2009 ed iscritto al n. 53 del registro ricorsi 2009.

Visto l’atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;

udito nell’udienza pubblica dell’11 maggio 2010 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;

udito l’avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto



1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 5 agosto 2009 e depositato il successivo giorno 7, ha impugnato l’art. 1, comma 5, lettere a), b), c) e k), della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 giugno 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia di sviluppo economico regionale, sostegno al reddito dei lavoratori e delle famiglie, accelerazione di lavori pubblici), per asserita violazione dell’art. 4, primo comma, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) «in relazione all’art. 117, secondo comma, lettere e) e l)» della Costituzione.

Con il ricorso è stato, inoltre, impugnato l’art. 7, comma 9, della predetta legge regionale n. 11 del 2009 per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

1.2.— Il ricorrente sottolinea come la Regione, pur avendo una potestà legislativa primaria in materia di lavori pubblici di interesse regionale ai sensi dell’art. 4, primo comma, n. 9), della legge costituzionale n. 1 del 1963, deve tuttavia rispettare i vincoli posti dalla stesso art. 4, primo comma, tra i quali quelli risultanti dalle norme fondamentali di riforma economico-sociale. Si rileva, inoltre, come la Corte costituzionale abbia già avuto modo di stabilire che lo Stato conserva, nelle materie di sua competenza ex art. 117 Cost., il potere di introdurre norme volte a garantire standard minimi ed uniformi ed introdurre limiti unificanti, con prevalenza sulla competenza primaria regionale. Ciò varrebbe, in particolare, per la materia della tutela della concorrenza nel settore dei contratti pubblici (si citano le sentenze n. 160 del 2009, n. 411 del 2008 e n. 401 del 2007), come risulterebbe dalle regole poste dall’art. 4 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).

Avuto riguardo a questi principi, sarebbero contrarie agli indicati parametri costituzionali le suddette norme come di seguito riportate.

1.3.— L’art. 1, comma 5, lettera a), ha modificato l’art. 8, comma 8, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 maggio 2002, n. 14 (Disciplina organica dei lavori pubblici), stabilendo che «per i lavori di minore complessità, la cui progettazione non richieda fasi autonome di approfondimento, il progetto definitivo e quello esecutivo sono sviluppati in un unico elaborato tecnico, salvo diversa indicazione del responsabile unico del procedimento. Per i suddetti lavori, di importo inferiore a 200.000 euro e per i quali sia allegata una relazione descrittiva dell’intervento, l’approvazione dell’elenco annuale dei lavori di cui all’articolo 7 sostituisce l’approvazione del progetto preliminare». Il richiamato art. 7 prevede che l’attività di realizzazione dei lavori pubblici di interesse regionale si svolga sulla base di un programma triennale e dei suoi aggiornamenti annuali. Il programma è predisposto, in particolare, dalle amministrazioni aggiudicatrici nel rispetto dei documenti programmatori, previsti dalla normativa vigente, ivi compresa la normativa urbanistica, unitamente all’elenco dei lavori da realizzare nell’anno di riferimento. Il programma e l’elenco dei lavori, continua sempre il ricorrente, sono poi approvati unitamente al bilancio preventivo, di cui costituiscono parte integrante; l’individuazione nel programma dell’intervento costituisce presupposto per l’avvio delle fasi di progettazione definitiva ed esecutiva.

Con la disposizione censurata si «rende superflua (…) la fase della progettazione preliminare e della sua approvazione».

Tale norma contrasterebbe con gli artt. 93 e 128 del d.lgs. n. 163 del 2006. Dalla lettura, in combinato disposto, delle predette disposizioni, risulterebbe che il progetto preliminare e l’elenco annuale sono strumenti eterogenei «volti l’uno alla programmazione della singola opera e l’altro alla programmazione generale annuale», contenendo elementi non sovrapponibili. A conferma di tale assunto il ricorrente richiama il contenuto del comma 7, primo periodo, del citato art. 128, il quale prevede che «un lavoro può essere inserito nell’elenco annuale, limitatamente ad uno o più lotti, purché con riferimento all’intero lavoro sia stata elaborata la progettazione almeno preliminare e siano state quantificate le complessive risorse finanziare necessarie per la realizzazione dell’intero lavoro».

Il ricorrente sottolinea che «il progetto preliminare definisce, in particolare, le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire e consiste in una relazione illustrativa delle ragioni della scelta della soluzione prospettata in base alla valutazione delle eventuali soluzioni possibili, anche con riferimento ai profili ambientali e all’utilizzo dei materiali provenienti dalle attività di riuso e riciclaggio, della sua fattibilità amministrativa e tecnica, accertata attraverso le indispensabili indagini di prima approssimazione, dei costi, da determinare in relazione ai benefici previsti, nonché in schemi grafici per l’individuazione delle caratteristiche dimensionali, volumetriche, tipologiche, funzionali e tecnologiche dei lavori da realizzare».

Si tratta, si puntualizza nel ricorso, di una scelta già effettuata dalla legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici), la quale prevedeva che l’attività di progettazione fosse articolata in tre fasi, rappresentate dall’approvazione del progetto preliminare, di quello definitivo e infine di quello esecutivo. La ricorrente rileva come ai principi della predetta legge n. 109 del 1994, l’art. 1, comma 2, della legge stessa attribuiva natura di «norme fondamentali di riforma economico-sociale» e di «principi della legislazione dello Stato ai sensi degli statuti delle Regioni a statuto speciale, anche per il rispetto degli obblighi internazionali».

Il ricorrente conclude affermando come sia «da escludere che le informazioni contenute nell’elenco annuale, ancorché integrate dalla “relazione descrittiva” che la disposizione censurata prescrive, possano efficacemente surrogare quelle richieste ai fini del progetto preliminare o, comunque, soddisfare le esigenze ad esso sottese». Deve, inoltre, escludersi che «la normativa statale consenta di prescindere dalla fase della progettazione preliminare».

Sotto altro aspetto, si assume che la norma in esame invade anche la competenza statale in materia di tutela della concorrenza.

1.3.1.— L’art. 1, comma 5, lettere b) e c), modificando gli artt. 9 e 17 della legge regionale n. 14 del 2002, introduce una preferenza per il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa nel caso di aggiudicazione degli incarichi di progettazione. Tale criterio preferenziale si risolve in un obbligo di specifica e adeguata motivazione nel caso in cui la stazione appaltante decida di ricorrere al criterio del prezzo più basso.

Tale disposizione contrasterebbe con gli artt. 91, comma 2, e 57, comma 6, del Codice dei contratti pubblici, i quali stabiliscono che «la stazione appaltante sceglie l’operatore economico che ha offerto le condizioni più vantaggiose, secondo il criterio del prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa». Da qui la violazione della competenza statale in materia di tutela della concorrenza.

1.3.2.— L’art. 1, comma 5, lettera k), prevede che gli oneri per spese tecniche generali e di collaudo sono commisurati alle aliquote determinate dal Presidente della Regione.

Tale disposizione, sottolinea il ricorrente, «non è in linea con l’art. 92, comma 2, del Codice dei contratti pubblici», il quale attribuisce ad un decreto del Ministro della giustizia, di concerto con quello delle infrastrutture e dei trasporti, la determinazione di dette aliquote. Si assume, pertanto, la violazione della competenza statale in materia di ordinamento civile.

1.4.— Infine, si censura l’art. 7, comma 9, della medesima legge regionale, il quale prevede una riduzione alla metà dei termini stabiliti per l’approvazione dei progetti (preliminari e definitivi) di opere nel settore delle infrastrutture di trasporto, della mobilità e della logistica. Tale riduzione contrasterebbe con quanto disposto dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), il quale sancisce, per le opere soggette a valutazione di impatto ambientale (v.i.a.), «una precisa scansione temporale per l’espletamento del procedimento di compatibilità ambientale, fissando all’art. 26, comma 1, il termine di conclusione del procedimento (150 giorni elevati a 210 nel caso di progetti di particolare complessità)».

La disposizione censurata ostacolerebbe, poi, il rispetto dei tempi stabiliti dalla norma nazionale per la consultazione del pubblico (art. 20, comma 3, in tema di “verifica di assoggettabilità”: 45 giorni; art. 24, comma 4, in tema di “consultazione”: 60 giorni), ponendosi così in contrasto con i principi di partecipazione sanciti dalla normativa comunitaria (direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, art. 6).

Inoltre, la impugnata normativa regionale interferirebbe con i termini sostanziali e di consultazione del pubblico previsti (si citano gli art. 12 e 14) con riferimento al procedimento di rilascio della valutazione ambientale strategica (v.a.s.).

Per le ragioni sin qui esposte la norma violerebbe la competenza statale in materia di tutela dell’ambiente ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

2.— Si è costituita in giudizio la Regione Friuli-Venezia Giulia, chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile o infondato.

2.1.— Con riferimento all’impugnazione dell’art. 1, comma 5, lettera a), si sottolinea, in via preliminare, come, avendo lo Stato fatto riferimento sia a parametri costituzionali contenuti nella parte seconda del titolo V della Costituzione sia a parametri statutari, occorre avere riguardo soltanto a questi ultimi. Infatti, la Regione ha una competenza primaria in materia di lavori pubblici di interesse regionale, con la conseguenza che non sarebbe ipotizzabile, perché non maggiormente ampliativa dei margini di autonomia ex art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, un’applicazione delle norme contenute nel suddetto titolo V.

Chiarito ciò, si chiede che la questione venga dichiarata inammissibile per genericità, atteso che non si argomenta perché la previsione del progetto preliminare costituisca uno di quei principi della disciplina statale che costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale. Inoltre, sempre sul piano dell’ammissibilità, si sottolinea come il ricorrente evochi, quale parametro interposto, una norma, l’art. 1, comma 2, della legge n. 109 del 1994, non più in vigore a seguito dell’emanazione del d.lgs. n. 163 del 2006.

Nel merito, la questione, sempre nella prospettiva della difesa regionale, non sarebbe fondata.

In primo luogo, perché la presenza del progetto preliminare non sarebbe un requisito inderogabile nell’ambito della disciplina statale, non integrando gli estremi di un “nucleo essenziale” della disciplina stessa. A tale proposito, si richiama quanto affermato nella sentenza di questa Corte n. 482 del 1995, che avrebbe attribuito la predetta valenza soltanto alla progettazione esecutiva.

In secondo luogo, si deduce come, in ogni caso, l’art. 7 della legge regionale n. 14 del 2002 stabilisca che l’approvazione del programma triennale e dell’elenco annuale presuppone l’esistenza «di una relazione illustrativa, dell’inquadramento territoriale di massima, di uno studio di fattibilità tecnico-amministrativa e di identificazione e quantificazione dei bisogni con particolare riferimento al bacino di utenza, di un preventivo di spesa e della individuazione dei presumibili tempi di attuazione» (comma 4). Inoltre, l’elenco annuale dei lavori «deve contenere l’indicazione dei mezzi finanziari stanziati sullo stato di previsione o sul proprio bilancio, ovvero disponibili in base a contribuiti o risorse comunitarie, statali, regionali o di altri enti pubblici, nonché quelli comunque acquisibili» (comma 6). Si aggiunge che il comma impugnato puntualizza che «l’approvazione dell’elenco annuale dei lavori» sostituisce «l’approvazione del progetto preliminare» soltanto quando «sia allegata una relazione descrittiva dell’intervento».

Da quanto esposto conseguirebbe che tutti i contenuti della progettazione preliminare, contemplati dal comma 3 dell’art. 93 del Codice degli appalti pubblici, sarebbero rinvenibili anche nella legislazione regionale.

In terzo luogo, si rileva come il campo di applicazione della norma impugnata sarebbe alquanto limitato, riguardando soltanto i lavori di importo inferiore a 200.000 euro. Inoltre, lo stesso Codice prevede diversi casi in cui l’inclusione di un lavoro nell’elenco annuale non è subordinata alla previa approvazione della progettazione preliminare. Né a sostegno della censura si potrebbe invocare l’art. 128, comma 7, del d.lgs. n. 163 del 2006, «sia perché esso riguarda il caso specifico dell’inserimento di un lavoro nell’elenco annuale limitatamente ad uno o più lotti, sia perché l’art. 128 regola i procedimenti che attengono alle materia di competenza concorrente (…) mentre i lavori pubblici di interesse locale e regionale rientrano nella potestà primaria della Regione Friuli-Venezia Giulia».

Infine, non sarebbe conferente neanche il richiamo all’art. 4 del Codice dei contratti pubblici, in quanto tale norma si rivolge alle Regioni a statuto ordinario.

2.2.— Con riferimento alle censure che hanno investito l’art. 1, comma 5, lettere b) e c) della legge n. 11 del 2009, che hanno modificato l’art. 9, commi 9-ter e 9-quater, e l’art. 17, comma 1, lettera b), della precedente legge regionale n. 14 del 2002, si deduce la inammissibilità, da un lato, della censura formulata con riferimento all’art. 117, secondo comma, Cost., perchè tale norma non si applicherebbe, per le ragioni esposte, alla Regione resistente, dall’altro, della doglianza prospettata in relazione alle norme statutarie, in quanto non si indicano le ragioni per le quali le disposizioni impugnate dovrebbero essere considerate norme fondamentali di grande riforma economico-sociale.

Sotto un diverso profilo, si deduce la inammissibilità della censura per incertezza in ordine all’oggetto della questione per le seguenti ragioni: le norme censurate riguardano l’affidamento degli incarichi di progettazione (art. 9, commi 9-ter e 9-quater) e l’aggiudicazione degli appalti (art. 17, comma 1), ma l’Avvocatura generale dello Stato «lamenta solo l’introduzione di preferenza per il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa nel caso dell’aggiudicazione degli incarichi di progettazione».

Le norme interposte evocate nel ricorso riguardano, inoltre, sia l’affidamento degli incarichi di progettazione (art. 91, comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006), sia l’aggiudicazione del lavoro mediante «procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando» (art. 57, comma 6).

Nel merito, la censura non sarebbe fondata, in quanto la norma impugnata si spiegherebbe in ragione della «essenziale rilevanza dell’elemento qualitativo negli affidamenti in questione»; elemento che «è meglio tutelato dal criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa rispetto a quello del prezzo più basso, che si mostra invece maggiormente idoneo quando i profili qualitativi possono essere esauriti in modo oggettivo dal bando di gara». Ciò spiegherebbe il motivo per il quale la preferenza espressa dalla legge è solo tendenziale ed è superabile in casi specifici, sulla base di elementi concreti. Sul punto, si conclude affermando che «non si vorrà certo sostenere che un’autonomia assoluta della stazione appaltante è un principio di grande riforma della legislazione statale».

2.3.— Con riferimento alle censure relative all’art. 1, comma 5, lettera k), della legge n. 11 del 2001, che ha apportato modifiche all’art. 56, comma 2, della precedente legge n. 14 del 2002, si deduce anche in questo caso la inammissibilità della doglianza, in quanto non si motiverebbe «né per quale ragione la norma statale invocata sarebbe di grande riforma né per quale ragione la norma impugnata invaderebbe la materia dell’ordinamento civile».

Inoltre, si afferma come la censura sia il «frutto di un equivoco». La norma impugnata «regola la concessione del finanziamento a enti pubblici per la realizzazione di lavori pubblici e il comma 2 definisce il modo in cui si deve quantificare il contributo regionale relativo agli oneri per spese tecniche gestionali e di collaudo». Il decreto ministeriale di cui all’art. 92, commi 2 e 3, non disciplinerebbe questo aspetto, occupandosi soltanto del modo in cui si determinano i «corrispettivi delle attività di progettazione». In altri termini, «mentre l’art. 56 regola il rapporto fra Regione ed ente pubblico beneficiario del contributo, l’art. 92 del Codice regola il rapporto fra amministrazione aggiudicatrice e professionista progettista». In questa prospettiva, la norma impugnata non escluderebbe affatto l’applicazione del decreto ministeriale di cui all’art. 92, «che dovrà esser rispettato dall’amministrazione aggiudicatrice», ma definirebbe la misura del contributo regionale per le spese tecniche generali e di collaudo.

Infine, si sottolinea come la norma censurata fosse già presente nel testo originario della legge regionale n. 14 del 2002 e che l’unica novità sarebbe consistita nella previsione del decreto del Presidente della Regione, mentre la disposizione precedente rinviava ad un generico «decreto del Presidente della Regione, previa deliberazione della Giunta regionale».

2.4.— Con riferimento all’impugnazione dell’art. 7, comma 9, della legge regionale n. 11 del 2009, si deduce, in via preliminare, la inammissibilità della relativa censura in ragione del fatto che il ricorrente ha fatto esclusivo riferimento al secondo comma dell’art. 117 Cost., senza argomentare in ordine alla violazione dei parametri statutari.

Nel merito, si sottolinea come la norma impugnata riguardi procedimenti di competenza regionale e degli enti locali, per i quali lo stesso Codice dell’ambiente ammetterebbe una competenza regionale (si cita l’art. 7, commi 2, 4, 6 e 7 del d.lgs. n. 152 del 2006).

In relazione all’art. 26, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, si osserva che «la lesione della competenza statale in materia di tutela dell’ambiente ci sarebbe se il decorso del termine abbreviato dalla norma regionale implicasse v.i.a favorevole, ma l’art. 26, comma 2, del Codice dell’ambiente non prevede affatto che l’inutile decorso del termine produca questo esito».

In relazione all’art. 12 dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006, si sottolinea che anch’esso «non prevede che l’inutile decorso del termine implichi l’esclusione del piano dalla v.a.s.».

Per le ragioni sin qui esposte, si conclude affermando che «la legge regionale non compromette in alcuna misura la tutela ambientale e corrisponde invece ad una ragionevole esigenza di accelerazione delle opere individuate come strategiche».

3.— Nell’imminenza dell’udienza pubblica la Regione Friuli-Venezia Giulia ha depositato una memoria, con la quale ha richiamato il contenuto della sentenza di questa Corte n. 45 del 2010, che ha ricostruito il riparto di competenze tra Stato ed enti ad autonomia speciale, riconoscendo a questi ultimi uno spazio di intervento, nel settore dei contratti pubblici, più ampio rispetto a quello che il titolo V della parte seconda della Costituzione riconosce alle Regioni a statuto ordinario.

La difesa della Regione richiama anche quanto affermato, alla luce della citata sentenza n. 45 del 2010, dal Consiglio di Stato con il parere della Sezione consultiva per gli atti normativi del 24 febbraio 2010.

Alla luce delle suindicate indicazioni giurisprudenziali, risulterebbero ulteriormente confermate le argomentazioni già contenute nell’atto di costituzione e volte a dimostrare la infondatezza delle censure formulate con il ricorso.

Considerato in diritto




1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 5, lettere a), b), c) e k), della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 giugno 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia di sviluppo economico regionale, sostegno al reddito dei lavoratori e delle famiglie, accelerazione di lavori pubblici), per asserita violazione dell’art. 4, primo comma, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), in relazione all’art. 117, secondo comma, lettere e) e l). È stato, inoltre, impugnato l’art. 7, comma 9, della predetta legge regionale per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

2.— Prima di esaminare le singole censure proposte è opportuno delineare – alla luce di quanto già affermato da questa Corte con la sentenza n. 45 del 2010 – le linee fondamentali del riparto delle competenze legislative nel settore degli appalti pubblici tra Stato ed enti ad autonomia differenziata.

L’art. 4 della citata legge costituzionale n. 1 del 1963 attribuisce alla Regione Friuli-Venezia Giulia competenza legislativa primaria in materie specificamente enumerate, tra le quali rientra anche quella dei «lavori pubblici di interesse regionale» (n. 9).

In presenza di tale specifica attribuzione, deve ritenersi che, non contemplando il novellato titolo V della parte seconda della Costituzione la materia “lavori pubblici”, trova applicazione – secondo quanto previsto dall’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione» – la previsione statutaria sopra indicata.

Quanto esposto non significa che – in relazione alla disciplina dei contratti di appalto che incidono nel territorio della Regione – la legislazione regionale sia libera di esplicarsi senza alcun vincolo e che non possano trovare applicazione le disposizioni di principio contenute nel decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE). Il medesimo art. 4 sopra citato prevede, infatti, che la potestà legislativa primaria regionale deve essere esercitata «in armonia con la Costituzione, con i principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica, con le norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato (…)».

In questa prospettiva vengono in rilievo, in primo luogo, i limiti derivanti dal rispetto dei principi della tutela della concorrenza, strumentali ad assicurare le libertà comunitarie, e dunque le disposizioni contenute nel Codice degli appalti pubblici, che costituiscono diretta attuazione delle prescrizioni poste a livello europeo. In tale ambito, la disciplina regionale non può avere un contenuto difforme da quella prevista, in attuazione delle norme comunitarie, dal legislatore nazionale e, quindi, non può alterare negativamente il livello di tutela assicurato dalla normativa statale.

In secondo luogo, il legislatore regionale deve osservare i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica, tra i quali sono ricompresi anche quelli afferenti la disciplina di istituti e rapporti privatistici relativi, soprattutto, alla fase di conclusione ed esecuzione del contratto di appalto, che deve essere uniforme sull’intero territorio nazionale, in ragione della esigenza di assicurare il rispetto del principio di uguaglianza. A ciò è da aggiungere che nella suindicata fase di conclusione ed esecuzione del rapporto contrattuale si collocano anche istituti che rispondono ad interessi unitari e che − implicando valutazioni e riflessi finanziari, che non tollerano discipline differenziate nel territorio dello Stato − possono ritenersi espressione del limite rappresentato dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali.

Alla luce di quanto sopra, prima di esaminare le singole censure proposte, occorre chiarire – avendo riguardo alle eccezioni sollevate dalla difesa regionale e al fine dell’esatta individuazione del thema decidendum – che la risoluzione delle questioni di costituzionalità deve essere svolta alla luce delle disposizioni statutarie evocate dal ricorrente.

3.— Si può passare, dunque, all’esame delle singole censure proposte.

Lo Stato ha, innanzitutto, impugnato l’art. 1, comma 5, lettera a), della legge regionale n. 11 del 2009 – che ha modificato l’art. 8, comma 8, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 maggio 2002, n. 14 (Disciplina organica dei lavori pubblici) – nella parte in cui stabilisce che «per i lavori di minore complessità, la cui progettazione non richieda fasi autonome di approfondimento, il progetto definitivo e quello esecutivo sono sviluppati in un unico elaborato tecnico, salvo diversa indicazione del responsabile unico del procedimento. Per i suddetti lavori, di importo inferiore a 200.000 euro e per i quali sia allegata una relazione descrittiva dell’intervento, l’approvazione dell’elenco annuale dei lavori di cui all’articolo 7 sostituisce l’approvazione del progetto preliminare».

Tale norma violerebbe l’art. 4, primo comma, della legge costituzionale n. 1 del 1963, in relazione all’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost. che attribuiscono alla competenza esclusiva statale la materia della tutela della concorrenza e dell’ordinamento civile. In particolare, sarebbero violati gli artt. 93 e 128 del d.lgs. n. 163 del 2006, i quali configurano il progetto preliminare e l’elenco annuale come strumenti eterogenei «volti l’uno alla programmazione della singola opera e l’altro alla programmazione generale annuale», contenendo, quindi, elementi non sovrapponibili.

3.1.— Al riguardo, deve essere preliminarmente disattesa l’eccezione di inammissibilità della questione, per genericità della relativa censura, sollevata dalla difesa regionale. Dall’esame del ricorso dello Stato, infatti, emerge, con sufficiente specificità, il contenuto della doglianza proposta, la quale si basa sulla deduzione del contrasto tra la norma regionale e un principio fondamentale di riforma economico-sociale desumibile dalla legislazione dello Stato in materia.

3.2.— Nel merito, la questione è fondata.

L’art. 93 del d.lgs. n. 163 del 2006 prevede che «la progettazione in materia di lavori pubblici si articola, nel rispetto dei vincoli esistenti, preventivamente accertati, laddove possibile fin dal documento preliminare, e dei limiti di spesa prestabiliti, secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in preliminare, definitiva ed esecutiva». Tale articolazione persegue il fine di assicurare la qualità dell’opera e la rispondenza alle finalità relative alla conformità alle norme ambientali e urbanistiche, nonché il soddisfacimento dei requisiti essenziali, definiti dal quadro normativo nazionale e comunitario.

Questa Corte, con la sentenza n. 401 del 2007 (punto 6.9 del Considerato in diritto), ha già avuto modo di chiarire che la progettazione non costituisce una materia, ma un momento del complesso iter procedimentale preordinato alla realizzazione dell’opera pubblica. Ed ha anche precisato che, ai fini del rispetto del principio di libera concorrenza, vengono in rilievo esclusivamente i criteri che presiedono allo svolgimento dell’attività di progettazione.

Inoltre, la Corte, con la sentenza n. 482 del 1995, richiamata dalla predetta sentenza n. 401, ha affermato – in relazione all’art. 16, comma 1, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici), il cui contenuto è stato sostanzialmente recepito dal riportato art. 93, comma 1, del d.lgs. n. 163 del 2006 – che l’aspetto qualificante dell’attività di progettazione è dato dal fatto che essa deve svolgersi secondo la suindicata articolazione, essendo questa essenziale «per assicurare, con il progetto esecutivo, l’eseguibilità dell’opera» e «indispensabile per rendere certi i tempi e i costi di realizzazione» dell’opera stessa. Sulla base di tale premessa, la Corte ha ritenuto che la norma statale costituisca «elemento coessenziale alla riforma economico-sociale», con la conseguenza che essa opera come limite all’attività legislativa regionale.

Nel caso in esame, tale limite non è stato osservato, atteso che la disposizione impugnata prevede la non essenzialità della progettazione preliminare, considerandola assorbita nell’approvazione dell’elenco annuale dei lavori. Né può ritenersi, come sostenuto dalla difesa della Regione, che tale approvazione consenta di assicurare le medesime finalità che connotano l’attività di progettazione. Ciò in quanto, a prescindere da ogni altra valutazione, la programmazione dei lavori ha una valenza, appunto, programmatoria di carattere generale, rispondente a scopi diversi e più ampi. Tale diversità è confermata dallo stesso art. 128 del d.lgs. n. 163 del 2006 il quale, al comma 7, stabilisce che «un lavoro può essere inserito nell’elenco annuale, limitatamente ad uno o più lotti, purché con riferimento all’intero lavoro sia stata elaborata la progettazione almeno preliminare (…)».

Sulla base delle suindicate considerazioni, deve essere, dunque, dichiarata la illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 5, lettera a), della legge regionale n. 11 del 2009, che ha modificato l’art. 8, comma 8, della legge regionale n. 14 del 2002.

4.— Lo Stato, inoltre, ha impugnato l’art. 1, comma 5, lettere b) e c), della predetta legge regionale n. 11 del 2009 che, modificando gli artt. 9 e 17 della legge regionale n. 14 del 2002, ha stabilito una preferenza per il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa nel caso di aggiudicazione degli incarichi di progettazione.

Tale norma sarebbe in contrasto con l’art. 4, primo comma, della legge costituzionale n. 1 del 1963, in relazione all’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), che attribuiscono alla competenza esclusiva statale le materie della tutela della concorrenza e dell’ordinamento civile; e in particolare, con gli artt. 91, comma 2, e 57, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006, i quali stabiliscono che «la stazione appaltante sceglie l’operatore economico, che ha offerto le condizioni più vantaggiose, secondo il criterio del prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa».

4.1.— La questione non è fondata.

Innanzi tutto, in via preliminare, la censura proposta dallo Stato deve ritenersi ammissibile, in quanto il ricorso specifica, nella parte introduttiva, le ragioni per le quali le disposizioni del Codice degli appalti pubblici, prese in considerazione, possono essere qualificate come espressione di principi fondamentali di riforma economico-sociale, nonché le ragioni per cui è ammissibile il riferimento anche alle disposizioni del novellato titolo V della parte seconda della Costituzione.

Quanto al merito, deve osservarsi che il Codice degli appalti pubblici prevede che gli incarichi di progettazione devono essere affidati utilizzando, ai fini dell’aggiudicazione, «il criterio del prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa». Il legislatore regionale ha, invece, previsto che le stazioni appaltanti debbano optare “preferibilmente” per quest’ultimo criterio.

Tale rilevata diversità di regolamentazione non è suscettibile di alterare le regole di funzionamento del mercato e, pertanto, non è idonea ad alterare i livelli di tutela della concorrenza fissati dalla legislazione nazionale.

Il legislatore regionale, con la impugnata disposizione, non ha escluso, in via aprioristica e astratta, uno dei due possibili criteri di aggiudicazione, ma ha soltanto indicato un ordine di priorità nella scelta, che non elimina il potere discrezionale della stazione appaltante di ricorrere all’altro criterio, cioè a quello del prezzo più basso. Al fine di evitare possibili dubbi interpretativi, l’art. 1, comma 5, lettera b), della legge impugnata ha introdotto il comma 9-quater all’art. 9 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 14 del 2002, il quale chiarisce espressamente che gli incarichi in esame «possono essere affidati con il criterio del prezzo più basso ove ritenuto motivatamente più adeguato dalla stazione appaltante» rispetto all’altro criterio previsto dalla disposizione censurata.

Ne consegue che la normativa regionale, rispetto a quella statale, si limita ad imporre un obbligo di motivazione – in linea, tra l’altro, con il principio generale consacrato dall’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) – qualora l’amministrazione decida di ricorrere al criterio del prezzo più basso. Tale diversità, come già sottolineato, non è suscettibile di ridurre la partecipazione degli operatori economici alle procedure di gara, non avendo alcuna capacità di recare un vulnus, in particolare, ai principi della libera circolazione delle persone e delle merci.

5.— Lo Stato ha anche impugnato l’art. 1, comma 5, lettera k), della predetta legge regionale n. 11 del 2009, nella parte in cui, modificando l’art. 56, comma 2, della precedente legge n. 14 del 2002, prevede che gli oneri per spese tecniche generali e di collaudo sono commisurati alle aliquote determinate dal Presidente della Regione. In particolare, si assume che tale disposizione violerebbe la competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e di ordinamento civile, ponendosi in contrasto con l’art. 92, comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006, il quale attribuisce ad un decreto del Ministro della giustizia, di concerto con quello delle infrastrutture, la determinazione di dette aliquote.

5.1.— La questione è inammissibile.

La norma impugnata ha modificato il comma 2 dell’art. 56 della citata legge regionale, n. 14 del 2002.

Tale articolo, nell’insieme, disciplina le modalità di concessione dei finanziamenti regionali alle amministrazioni aggiudicatrici, in relazione a specifici lavori individuati dalla Giunta regionale. Nel contesto dell’intero articolo, il comma 2 attribuisce al Presidente della Regione il compito di fissare le aliquote per la determinazione degli oneri per spese tecniche generali e di collaudo.

La norma statale, evocata dal ricorrente come parametro interposto, riguarda invece le modalità di determinazione delle tabelle dei corrispettivi delle attività relative alla progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori, nonché alla direzione dei lavori e agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma triennale dei lavori pubblici espletate dai soggetti specificamente indicati al comma 1 dell’art. 90 del d.lgs. n. 163 del 2006. In particolare, si prevede che detta determinazione debba essere effettuata con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle infrastrutture.

Dal contenuto delle richiamate norme risulta che la disposizione regionale impugnata – riguardando le modalità di determinazione dell’importo dei finanziamenti che possono essere concessi dalla Regione alle amministrazioni aggiudicatrici – attiene ai rapporti “esterni” tra queste ultime e la Regione stessa. La norma statale, invece, è relativa ai criteri di fissazione dei compensi spettanti ai soggetti che prestino la loro attività nel corso della realizzazione dell’opera a partire dalla procedura di gara, sicché essa incide sui rapporti “interni” tra tali soggetti e la stazione appaltante. In definitiva, la disposizione statale, avendo un differente ambito applicativo rispetto a quella regionale, non può essere utilmente evocata quale limite alla competenza statutaria della Regione in materia. Deve, pertanto, ritenersi che la erronea indicazione del parametro interposto impedisca, nella specie, la disamina nel merito della questione proposta (da ultimo, sentenza n. 45 del 2010).

6.— Lo Stato, infine, ha impugnato l’art. 7, comma 9, della predetta legge regionale n. 11 del 2009, il quale prevede che, «fermo restando le disposizioni normative a tutela della concorrenza, sono ridotti del 50 per cento i termini previsti dai singoli procedimenti di competenza della Regione e degli enti locali correlati alla realizzazione» di opere nel settore delle infrastrutture di trasporto, della mobilità e della logistica.

Secondo il ricorrente, tale norma violerebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela ambientale, ponendosi in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., e in particolare con il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), il quale prevede, per le opere soggette a valutazione di impatto ambientale (v.i.a.), «una precisa scansione temporale per l’espletamento del procedimento di compatibilità ambientale, fissando all’art. 26, comma 1, il termine di conclusione del procedimento (150 giorni elevati a 210 nel caso di progetti di particolare complessità)». La disposizione regionale censurata ostacolerebbe, poi, il rispetto dei tempi stabiliti dalla normativa nazionale per la consultazione del pubblico (art. 20, comma 3, in tema di “verifica di assoggettabilità”: 45 giorni; art. 24, comma 4, in tema di “consultazione”: 60 giorni), violando in tal modo i principi di partecipazione sanciti dalle disposizioni comunitarie (direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, art. 6). Inoltre, la normativa regionale interferirebbe con i termini sostanziali e di consultazione del pubblico previsti (si citano, al riguardo, gli artt. 12 e 14 della normativa nazionale) con riferimento al procedimento di valutazione ambientale strategica (v.a.s.).

6.1.— Anche tale questione va esaminata nel merito, non essendo sorretta da valide argomentazioni la preliminare eccezione di inammissibilità proposta dalla difesa regionale, e non è fondata.

Questa Corte ha già avuto modo di affermare che la procedura di valutazione di impatto ambientale è autonoma, ancorché connessa, rispetto al procedimento amministrativo nell’ambito del quale si colloca. La sua funzione prevalente è quella di tutela dell’ambiente (sentenza n. 234 del 2009). Analogamente è a dirsi per la procedura di valutazione ambientale strategica.

La norma regionale impugnata – inserendosi in una più ampia disposizione che, con contenuto articolato e complesso, disciplina le modalità di realizzazione delle opere nel settore delle infrastrutture di trasporto, della mobilità e della logistica – non reca alcun vulnus, per il suo contenuto precettivo, alla suddetta competenza statale in materia di tutela dell’ambiente.

D’altronde, se il legislatore regionale, per fini di accelerazione e semplificazione procedurale nei particolari settori sopra indicati, ha ridotto la durata dei procedimenti amministrativi, deve ritenersi che abbia in tal modo responsabilmente valutato, nell’esercizio della sua discrezionalità, che nel suddetto arco temporale sia possibile effettuare tutti gli adempimenti, compresi quelli relativi alla consultazione del pubblico, contemplati a livello nazionale. In altri termini, non è da ravvisare alcuna interrelazione tra la riduzione della durata dei procedimenti e la violazione dei precetti contenuti nelle norme statali evocate dal ricorrente: norme che la Regione e le amministrazioni aggiudicatrici sono comunque tenute ad osservare.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE





a) dichiara la illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 5, lettera a), della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 giugno 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia di sviluppo economico regionale, sostegno al reddito dei lavoratori e delle famiglie, accelerazione di lavori pubblici);

b) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 5, lettere b), c), e dell’art. 7, comma 9, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2009, proposte in riferimento all’art. 4, primo comma, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), «in relazione all’art. 117, secondo comma, lettere e) e l)», nonché in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;

c) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 5, lettera k), della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2009, proposta in riferimento all’art. 4, primo comma, della legge costituzionale n. 1 del 1963 «in relazione all’art. 117, secondo comma, lettere e) e l)», con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Alfonso QUARANTA , Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 giugno 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

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Pres. G. Barbagallo – Est. R. De Nictolis Essebiesse Power s.r.l. (Avv.ti G. Abbamonte, A. Clarizia, G. B. Conte) c/ Ministero per i beni culturali (Avv. Stato) e altri sul rapporto esistente tra il titolo edilizio e l’autorizzazione paesaggistica e sulla tutela prevista in caso di vincolo paesaggistico sopravvenuto al

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]]> Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 17/6/2010 n.3851

Pres. G. Barbagallo – Est. R. De Nictolis
Essebiesse Power s.r.l. (Avv.ti G. Abbamonte, A. Clarizia, G. B. Conte) c/ Ministero per i beni culturali (Avv. Stato) e altri

sul rapporto esistente tra il titolo edilizio e l’autorizzazione paesaggistica e sulla tutela prevista in caso di vincolo paesaggistico sopravvenuto al titolo edilizio

1. Urbanistica ed edilizia – Titolo edilizio – Vincolo paesaggistico – Sopravvenienza – Conseguenze.

2. Urbanistica ed edilizia – Titolo edilizio – Vincolo paesaggistico – Sopravvenienza – Affidamento – Rilevanza.

3. Urbanistica ed edilizia – Giudicato – Esecuzione – Interesse privato – Sopravvenienze – Interesse pubblico – Prevalenza – Non sussiste – Limiti.

1. Gli artt. 139 e 146, d.lgs. n. 42/04 devono essere interpretati nel senso che il sopravvenuto vincolo paesaggistico non è opponibile, e dunque non impone la richiesta di autorizzazione paesaggistica: a) per interventi edilizi che siano già stati autorizzati sotto il solo profilo edilizio o anche sotto quello paesaggistico in virtù di un precedente regime, e di cui sia già iniziata l’esecuzione; b) per interventi edilizi che siano già stati autorizzati sotto il solo profilo edilizio o anche sotto quello paesaggistico in virtù di un precedente regime, e per i quali l’esecuzione non sia iniziata nei termini assegnati per fatto non imputabile al soggetto autorizzato. Invece, il sopravvenuto vincolo paesaggistico è opponibile, e dunque impone la richiesta di autorizzazione paesaggistica: a) per interventi edilizi che non siano stati ancora autorizzati nemmeno sotto il profilo edilizio; b) per interventi edilizi che siano già stati autorizzati sotto il solo profilo edilizio o anche sotto quello paesaggistico in virtù di un precedente regime, e per i quali l’esecuzione non sia iniziata nei termini assegnati per fatto imputabile al soggetto autorizzato.

2. In materia edilizia-urbanistica, l’art. 146 d.lgs. n. 42/04 deve essere coordinato con il principio della tutela dell’affidamento e, quindi, chi ha ottenuto un titolo edilizio (del quale è condizione o presupposto il titolo paesaggistico o la non necessità di esso), non può vedere rimessa in discussione la validità ed eseguibilità del titolo edilizio per effetto del sopravvenuto vincolo paesaggistico.

3. In materia edilizia-urbanistica, le sopravvenienze di fatto e di diritto anteriori alla notifica della sentenza costituiscono un ostacolo e un limite all’esecuzione del giudicato laddove le stesse comportino un diverso assetto dei pubblici interessi che sia inconciliabile con l’interesse privato salvaguardato dal giudicato; ove siffatta inconciliabilità non vi sia, deve invece darsi piena espansione alla regola secondo cui la durata del processo non deve andare in danno della parte vittoriosa, e la parte vittoriosa ha diritto all’esecuzione del giudicato in base allo stato di fatto e di diritto vigente al momento dell’adozione degli atti lesivi caducati in sede giurisdizionale.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Sesta)


ha pronunciato la presente

DECISIONE




sul ricorso numero di registro generale 2169 del 2010, proposto da

Essebiesse Power s.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Abbamonte, Angelo Clarizia, Giovanni Battista Conte, con domicilio eletto presso Angelo Clarizia, in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;

contro


Ministero per i beni e le attività culturali, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

Regione Molise, rappresentata e difesa dall’avv. Vincenzo Colalillo, con domicilio eletto presso Clementino Palmiero, in Roma, via Albalonga, n. 7;
Associazione Italia Nostra, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Medugno, con domicilio eletto presso il medesimo, in Roma, via Panama, n. 58;

per l’ottemperanza


della sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 1020/2010, resa tra le parti, concernente AUTORIZZAZIONE ALLA REALIZZAZIONE DI IMPIANTO DI ENERGIA ELETTRICA DI FONTE EOLICA.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attività culturali, della Regione Molise e dell’Associazione Italia Nostra;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2010 il consigliere Rosanna De Nictolis e uditi per le parti gli avvocati D’Angiolella (per delega dell’avv. Abbamonte), Clarizia, Conte, Colalillo, Medugno, nonché l’avvocato dello Stato Sabelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO


1. L’odierna ricorrente Essebiesse Power s.r.l. (d’ora innanzi SBS) opera nel settore della produzione di energia da fonti rinnovabili, e segnatamente si occupa di realizzazione e gestione di impianti eolici.

1.1. In data 12 novembre 2004 SBS ha inoltrato alla Regione Molise istanza di rilascio dell’autorizzazione unica (ai sensi dell’art. 12, d.lgs. n. 387/2003), per la realizzazione di un impianto di energia elettrica di fonte eolica da 32 MW da ubicarsi nei Comuni di Cercepiccola, San Giuliano del Sannio e Vinchiaturo.

1.2. Dopo svariate vicende amministrative, rimanendo inerte la Regione Molise nel rilascio dell’autorizzazione unica, SBS ha proposto innanzi al Tar Molise azione volta ad acclarare l’illegittimità del silenzio – inadempimento.

Il Tar Molise, con sentenza n. 749/2006 ha ordinato all’Amministrazione di provvedere.

1.3. Rimanendo ulteriormente inerte la Regione, a seguito di ulteriore ricorso al Tar Molise, quest’ultimo con sentenza n. 749/2006 ha nominato un commissario ad acta con il compito di provvedere sulla domanda di autorizzazione unica entro novanta giorni.

1.4. Il commissario ad acta, con provvedimento n. 1000/CAA del 2 luglio 2007 ha autorizzato SBS a realizzare e gestire l’impianto.

1.5. Contro l’autorizzazione unica rilasciata dal commissario ad acta e contro la valutazione di compatibilità ambientale ha proposto ricorso al Tar per il Molise l’Associazione Italia Nostra.

Con la sentenza n. 115/2009 il Tar Molise ha accolto il ricorso proposto dall’Associazione Italia Nostra, annullando l’autorizzazione unica rilasciata dal commissario ad acta e il provvedimento di valutazione di impatto ambientale.

1.6. Su appello di SBS, la sentenza è stata riformata con la decisione di questo Consiglio di Stato 22 febbraio 2010 n. 1020, che ha fatto rivivere i provvedimenti amministrativi annullati dal Tar.

1.7. Il Ministero per i beni e le attività culturali – Direttore regionale di Campobasso, con decreto 8 marzo 2010 ha inibito la ripresa e la prosecuzione dei lavori di realizzazione dell’impianto eolico in questione, sul presupposto che con d.m. 23 luglio 2009 (pubblicato in G.U. 20 agosto 2009) è stato sottoposto a vincolo paesaggistico l’intero territorio dei Comuni di Cercepiccola, S. Giuliano del Sannio e Cercemaggiore.

2. Ha proposto ricorso per ottemperanza la SBS, lamentando che tale provvedimento è elusivo e violativo del giudicato, in quanto il giudicato avrebbe fatto rivivere i provvedimenti impugnati senza spazio per un riesercizio dell’azione amministrativa.

3. Si sono costituiti in resistenza il Ministero autore del provvedimento contestato e l’Associazione Italia Nostra. Si è costituita per aderire al ricorso la Regione Molise.

4. Giova anzitutto delimitare l’ambito del giudicato.

Oggetto del contendere nel giudizio di cognizione era la legittimità o meno dell’autorizzazione unica per l’impianto eolico, che valutava anche i profili paesaggistici in base allo stato di fatto e di diritto all’epoca di adozione, nel 2007, quando sull’area non vi era alcun vincolo paesaggistico.

Non si contendeva, invece, della eseguibilità attuale di tale autorizzazione, e della sua idoneità o meno attuale a far eseguire l’intervento, alla luce del sopravvenuto d.m. 23 luglio 2009 che non formava oggetto del contendere.

Nel giudizio di cognizione si poneva solo una questione di legittimità dell’autorizzazione unica, non di sua eseguibilità.

Né il d.m. del 2009 rilevava ai fini della valutazione dell’interesse all’appello, atteso che comunque l’autorizzazione unica autorizzava l’intervento sotto molteplici profili ulteriori rispetto a quello paesaggistico, e che il d.m. del 2009 non impone un vincolo di inedificabilità assoluta.

Su tale d.m., pertanto, il giudicato non si è pronunciato non essendo esso oggetto del giudizio, e facendosi solo questione di legittimità o illegittimità dell’autorizzazione unica rilasciata in epoca ben anteriore a detto d.m.

5. Pertanto, l’affermazione del giudicato invocata da parte ricorrente, e in particolare la frase “rivivere i provvedimenti impugnati, non essendoci spazio per un riesercizio dell’azione amministrativa” è formulata a tutt’altri fini, e in particolare con riferimento al capo di sentenza di primo grado secondo cui in sede di rinnovazione del procedimento amministrativo occorreva tener conto di una sopravvenuta legge regionale. Il giudicato statuisce che essendo riformata la sentenza del Tar e rivivendo gli atti annullati, non vi è spazio per il riesercizio dell’azione amministrativa, ovviamente avuto riguardo all’autorizzazione unica.

6. Tanto considerato, il presente giudizio di ottemperanza è chiamato a coprire uno spazio lasciato bianco dal giudicato, e afferente a questione successiva, quella delle eseguibilità o meno, in concreto, dell’autorizzazione unica rilasciata nel 2007, a seguito della sopravvenienza del d.m. di vincolo nel 2009.

7. Per la soluzione della questione non giova la tesi di parte appellante secondo cui tale d.m. non è retroattivo perché nessuna sua disposizione ne afferma la retroattività.

Infatti il d.m. si inserisce in una cornice normativa primaria che ne chiarisce gli effetti, in quanto l’art. 139, d.lgs. n. 42/2004, dispone che sin dalla data di pubblicazione della proposta che dà avvio al procedimento di imposizione del vincolo paesaggistico, si producono gli effetti che derivano dal vincolo medesimo una volta imposto, ai sensi del successivo art. 146, vale a dire la necessità di chiedere l’autorizzazione paesaggistica.

7.1. Il quadro di fatto è dunque il seguente:

a) è stata rilasciata un’autorizzazione unica nel 2007, con valutazione anche dei profili paesaggistici, ma in un quadro normativo e fattuale in cui l’area non era sottoposta a vincolo paesaggistico, sicché l’autorizzazione unica non poteva assorbire e valere anche come autorizzazione paesaggistica, all’epoca non necessaria;

b) in virtù del sopravvenuto d.m. del 2009 occorre ora autorizzazione paesaggistica.

7.2. Sul piano giuridico, occorre stabilire se il d.m. del 2009 costituisca una sopravvenienza normativa opponibile a chi ha ottenuto una autorizzazione unica sin dal 2007 e non ha potuto realizzare l’intervento non per fatto proprio, ma perché destinatario di un ricorso giurisdizionale, conclusosi in senso favorevole al titolare dell’autorizzazione unica.

Nell’esegesi degli artt. 139 e 146, d.lgs. n. 42/2004, si deve ritenere che il sopravvenuto vincolo paesaggistico non è opponibile, e dunque non impone la richiesta di autorizzazione paesaggistica:

a) per interventi edilizi che siano già stati autorizzati sotto il solo profilo edilizio o anche sotto quello paesaggistico in virtù di un precedente regime, e di cui sia già iniziata l’esecuzione;

b) per interventi edilizi che siano già stati autorizzati sotto il solo profilo edilizio o anche sotto quello paesaggistico in virtù di un precedente regime, e per i quali l’esecuzione non sia iniziata nei termini assegnati per fatto non imputabile al soggetto autorizzato.

Invece, il sopravvenuto vincolo paesaggistico è opponibile, e dunque impone la richiesta di autorizzazione paesaggistica:

a) per interventi edilizi che non siano stati ancora autorizzati nemmeno sotto il profilo edilizio;

b) per interventi edilizi che siano già stati autorizzati sotto il solo profilo edilizio o anche sotto quello paesaggistico in virtù di un precedente regime, e per i quali l’esecuzione non sia iniziata nei termini assegnati per fatto imputabile al soggetto autorizzato.

A tale soluzione interpretativa si perviene sulla base di un dato letterale e di un dato sistematico.

Il dato letterale si trae dall’art. 146, d.lgs. n. 42/2004, a tenore del quale l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e “presupposto” del permesso di costruire o altro titolo abilitativo edilizio. Anche nel regime precedente, si riteneva che il titolo abilitativo edilizio fosse condizionato al rilascio del titolo paesaggistico.

Data la portata condizionante del titolo paesaggistico rispetto a quello edilizio, l’avvenuto rilascio del titolo edilizio (ovviamente se legittimo) implica o che è stato già rilasciato il titolo paesaggistico, o che questo non è necessario.

Sul piano sistematico, l’art. 146 in commento deve coordinarsi con il principio della tutela dell’affidamento; chi ha ottenuto un titolo edilizio (del quale è condizione o presupposto il titolo paesaggistico o la non necessità di esso), non può vedere rimessa in discussione la validità ed eseguibilità del titolo edilizio per effetto del sopravvenuto vincolo paesaggistico.

Di tale principio dell’affidamento in siffatta materia si trae conferma dall’art. 15, comma 4, t.u. edilizia n. 380/2001, a tenore del quale il permesso di costruire decade ex lege in caso di contrastanti sopravvenienze urbanistiche (cui estensivamente devono assimilarsi quelle paesaggistiche), salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro tre anni dalla data di inizio.

All’ipotesi di inizio dei lavori deve assimilarsi quella in cui l’inizio non vi sia stato per factum principis non imputabile all’interessato, ove risulti che i lavori sarebbero potuti legittimamente e tempestivamente iniziare.

7.3. Alla luce di tale esegesi, si deve osservare che l’intervento per cui è processo è stato autorizzato sin dal 2007.

Parte ricorrente ha prodotto documentazione fotografica atta a dimostrare che i lavori sono già iniziati e ampiamente in corso (risulta realizzata la base della piattaforma con scavo e fondazioni oltre alla messa in sicurezza della strada “Il Tratturo” e all’allestimento del cantiere).

All’udienza odierna, su specifica domanda del Collegio, parte ricorrente, con risposta raccolta a verbale, ha dichiarato che i lavori sono iniziati dopo il rilascio dell’autorizzazione unica e sospesi a seguito dell’ordinanza cautelare emessa dal Tar Molise, che ha sospeso tale autorizzazione.

Tale circostanza di fatto non è stata contestata dalle altre parti.

La circostanza di fatto è comunque non rilevante, dovendosi equiparare al caso di lavori già iniziati prima dell’imposizione del vincolo il caso di lavori che non sono potuti iniziare per factum principis.

Nel caso di specie, dopo il rilascio dell’autorizzazione unica i lavori avrebbe potuto essere conclusi prima dell’imposizione del vincolo paesaggistico. Il ritardo nella conclusione dei lavori è ascrivibile alla instaurazione di un giudizio da parte di controinteressati alla realizzazione dell’intervento. Il giudizio si è concluso nel senso della legittimità dell’autorizzazione unica. Pertanto, il soggetto autorizzato va rimesso nella situazione di fatto e di diritto esistente nel 2007 e il vincolo del 2009 non è ad esso opponibile.

7.4. Giova anche considerare l’elaborazione giurisprudenziale in tema di giudicato e sopravvenienze in materia edilizia-urbanistica (cui devono assimilarsi quelle in materia paesaggistica).

Costituisce principio consolidato quello secondo cui l’esecuzione del giudicato trova ostacolo e limite nelle sopravvenienze di fatto e di diritto verificatesi anteriormente alla notificazione della sentenza, restando irrilevanti solo le sopravvenienze successive alla notificazione medesima; siffatto orientamento è stato affermato soprattutto con riferimento alle sopravvenienze in materia di edilizia e urbanistica, rispetto a provvedimenti di diniego di concessione edilizia, annullati in sede giurisdizionale, e ha la sua giustificazione nella circostanza che l’interesse all’esecuzione del giudicato in materia edilizia-urbanistica deve essere mediato con l’interesse generale al rispetto dei nuovi assetti in materia nel frattempo intervenuti; più in generale, può affermarsi che le sopravvenienze di fatto e di diritto anteriori alla notifica della sentenza costituiscono un ostacolo e un limite all’esecuzione del giudicato laddove le stesse comportino un diverso assetto dei pubblici interessi che sia inconciliabile con l’interesse privato salvaguardato dal giudicato; ove siffatta inconciliabilità non vi sia, deve invece darsi piena espansione alla regola secondo cui la durata del processo non deve andare in danno della parte vittoriosa, e la parte vittoriosa ha diritto all’esecuzione del giudicato in base allo stato di fatto e di diritto vigente al momento dell’adozione degli atti lesivi caducati in sede giurisdizionale (Cons. St., sez. VI, 22 ottobre 2002 n. 5816).

Il d.m. del 2009 costituisce una sopravvenienza anteriore al giudicato.

L’applicazione dei suindicati principi giurisprudenziali al caso di specie comporta due corollari.

Il primo corollario è che il d.m. del 2009 potrebbe rilevare come sopravvenienza normativa se comportasse un diverso assetto dei pubblici interessi radicalmente inconciliabile con l’assetto di interessi come cristallizzato nel provvedimento di autorizzazione unica del 2007 e come valutato dal giudicato; tale radicale inconciliabilità non si ravvisa per due ordini di ragioni: perché il vincolo imposto nel 2009 è relativo e non assoluto, e perché la compatibilità paesaggistica dell’intervento è stata comunque già valutata favorevolmente nel 2007; come statuito dal citato precedente, in difetto di radicale inconciliabilità della sopravvenienza con l’assetto precedente, deve darsi piena espansione al principio secondo cui la durata del processo non deve andare in danno di chi ha ragione, sicché il giudicato si esegue in base allo stato di fatto e di diritto vigente all’epoca del provvedimento amministrativo sottoposto a processo;

Il secondo corollario è che il d.m. del 2009 potrebbe rilevare come sopravvenienza normativa ove venissero in questione interessi pretensivi e dunque la necessità di un riesercizio dell’azione amministrativa in virtù del giudicato, riesercizio nell’ambito del quale andrebbero considerate le sopravvenienze normative. Infatti la giurisprudenza sulla rilevanza delle sopravvenienze in materia edilizia-urbanistica si è formata in relazione ai casi di interessi pretensivi (illegittimi dinieghi di titoli edilizi).

Nel caso di specie viene invece in considerazione un interesse oppositivo, perché il titolo abilitativo era stato rilasciato ed è stato attaccato da terzi in giudizio; a fronte di un giudicato che respinge l’attacco al provvedimento amministrativo e ne statuisce la legittimità, non c’è spazio per un riesercizio né per un ulteriore esercizio dell’azione amministrativa. L’interessato va rimesso nello stato di fatto e di diritto vigente alla data di adozione del provvedimento originario.

8. Alla luce di quanto esposto, il giudicato di cui si chiede l’esecuzione, riconoscendo la legittimità del provvedimento di autorizzazione unica, e rimettendo l’interessato nello stato di fatto e di diritto vigente nel 2007, comporta l’inopponibilità, ai fini della realizzazione dell’intervento, del sopravvenuto d.m. del 2009.

Per l’effetto, il provvedimento inibitorio adottato nel 2010 deve essere considerato violativo del giudicato e pertanto nullo.

9. Le spese di lite seguono la soccombenza e vanno poste a carico del Ministero e della società Italia Nostra e in favore della società ricorrente nella misura di euro tremila (3.000) a carico del Ministero e di euro duemila (2.000) a carico di Italia Nostra. Le spese di lite vanno invece compensate in relazione alla Regione Molise.

P.Q.M.




Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione VI), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto dichiara nullo per violazione del giudicato il decreto 8 marzo 2010 del Ministero per i beni e le attività culturali.

Compensa le spese tra la ricorrente e la Regione Molise; condanna il Ministero per i beni e le attività culturali e l’associazione Italia Nostra al rimborso delle spese e onorari di lite nei confronti della ricorrente, nella misura, rispettivamente, di euro tremila e di euro duemila.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2010 con l’intervento dei Signori:

Giuseppe Barbagallo, Presidente

Rosanna De Nictolis, Consigliere, Estensore

Roberto Garofoli, Consigliere

Manfredo Atzeni, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/06/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

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Pres. P. Piacentini, est. M. Poppi Gruppo Samir Global Service S.r.l. (Avv.ti Andrea Abbamonte e Dario De Pascale) c. Sea S.p.a. (Avv. Maria Alessandra Sandulli) c. Co.Lo.Coop.; Snam Lazio Sud Srl, Cns-Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa, Co.Lo.Coop.Consorzio Lombardo Cooperative Produzione Lavoro e Servizi (Avv.ti Massimiliano Napoli, Giancarlo Tanzarella ed Elena

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]]> T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione I – Sentenza – 17/6/2010 n.1931

Pres. P. Piacentini, est. M. Poppi
Gruppo Samir Global Service S.r.l. (Avv.ti Andrea Abbamonte e Dario De Pascale) c. Sea S.p.a.
(Avv. Maria Alessandra Sandulli) c. Co.Lo.Coop.; Snam Lazio Sud Srl, Cns-Consorzio Nazionale
Servizi Società Cooperativa, Co.Lo.Coop.Consorzio Lombardo Cooperative Produzione Lavoro e
Servizi (Avv.ti Massimiliano Napoli, Giancarlo Tanzarella ed Elena Tanzarella) c. G.I.S.A-
Gestione Integrata Servizi Ambientali (Avv. Elena Tanzarella)

sull’illegittimità della gara di appalto nel caso di valutazione della gara senza la presenza del plenum di tutti i commissari

1. Contratti della P.A. – Gara di appalto – Commissione giudicatrice – Costituisce collegio perfetto – Obbligo di operare con la presenza di tutti e non della maggioranza dei commissari

2. Contratti della P.A. – Gara di appalto – Commissione giudicatrice – Valutazione – Obbligo della presenza di tutti i commissari – Aggiudicazione – senza il plenum dei commissari – illegittimità – Sussiste

3. Responsabilità e risarcimento – Gara d’appalto – Danno da mancata aggiudicazione – Fondata su criteri forfettari – Inammissibilità – Sussiste.

1. Costituisce ius receptum che la commissione giudicatrice di una gara di appalto costituisce un collegio perfetto, che deve operare con il plenum, e non con la semplice maggioranza dei suoi componenti, almeno in ordine alle attività implicanti valutazioni di carattere tecnico-discrezionale consentendosi una deroga a tale principio soltanto per le attività preparatorie, istruttorie o strumentali vincolate (1)

2. È illegittima l’aggiudicazione di una gara di appalto nel caso in cui le operazioni di valutazione della commissione si sono svolte senza il plenum dei commissari all’uopo nominati, in violazione del principio di collegialità dell’operato della commissione di gara

3. È inammissibile la richiesta di risarcimento dei danni, a seguito di annullamento di una gara di appalto, la cui richiesta sia fondata unicamente su criteri forfettari, atteso che l’art. 245 quinques, comma I, introdotto dall’art. 12 D.Lgs. 20 marzo 2010 n. 53 sancisce il principio secondo cui il risarcimento dei danni è dovuto solo se lo stesso è stato effettivamente subito e rigorosamente provato

_________________________________

1. cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 27-12-2000, n. 6875 ; id., sez. IV, 07-07-2000, n. 3819; id., Sez. VI, 6 giugno 2006, n. 3386; id.,Sez. V, 15 maggio 2006, n. 2711

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)



ha pronunciato la presente

SENTENZA




Sul ricorso numero di registro generale 2605 del 2009, proposto da:

Gruppo Samir Global Service Srl, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Andrea Abbamonte e Dario De Pascale, con domicilio eletto presso il secondo, in Milano, corso Sempione, n. 9;

contro


Sea Spa, rappresentata e difesa dall’Avv. Maria Alessandra Sandulli, presso il quale elegge domicilio, in Milano, via Mose’ Bianchi, n. 71;

nei confronti di


Co.Lo.Coop.; Snam Lazio Sud Srl, Cns-Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa, Co.Lo.Coop.Consorzio Lombardo Cooperative Produzione Lavoro e Servizi, rappresentate e difese dagli Avv.ti Massimiliano Napoli, Giancarlo Tanzarella ed Elena Tanzarella, con domicilio eletto presso il secondo, in Milano, piazza Velasca, n. 5; G.I.S.A-Gestione Integrata Servizi Ambientali, rappresentata e difesa dall’Avv. Elena Tanzarella, con domicilio eletto presso Giancarlo Tanzarella in Milano, piazza Velasca, 5;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia



1) del provvedimento della Società per Azioni Esercizi Aeroportuali S.E.A. S.p.A., prot. n.25774 del 24.8.2009, recante la aggiudicazione definitiva della gara dei servizi di pulizia delle aereostazioni e fabbricati ausiliari, di movimentazione arredi e altro materiale, di disinfestazioni/derattizzazioni, di pulizia aree esterne degli Aeroporti di Milano Linate e Malpensa;

2) di tutti i verbali della gara di cui sub 1, dal n.1 del 18.6.2009 al n.7 del 18.8.2009;

3) della lettera di invito prot. n.20346 del 25.6.2009 della gara per l’affidamento dei servizi di pulizia delle aereostazioni e fabbricati ausiliari, di movimentazione arredi e latro materiale, di disinfestazioni/derattizzazioni, di pulizia aree esterne degli Aeroporti di Milano Linate e Malpensa, nella parte in cui, art. 5, è previsto che l’apertura dei plichi contenenti le offerte economiche debba avvenire in seduta riservata;

4) di ogni ulteriore atto presupposto, preparatorio, connesso, conseguente e/o consequenziale, comunque lesivo degli interessi della ricorrente;

5) nonché per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni patiti dalla ricorrente per effetto degli atti gravati;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Sea Spa;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Snam Lazio Sud Srl;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Cns-Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di G.I.S.A-Gestione Integrata Servizi Ambientali;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Co.Lo.Coop.Consorzio Lombardo Cooperative Produzione Lavoro e Servizi;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Udito il Relatore nell’Udienza pubblica del giorno 19 maggio 2010, dott. Marco Poppi, e uditi per le parti i difensori presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO


Con Bando pubblicato in GURI in data 08.06.09, SEA spa, indiceva una procedura negoziata per l’affidamento “dei servizi di pulizia delle aerostazioni e fabbricati ausiliari (LIN e MXP) – servizio di movimentazione arredi e altro materiale (LIN e MXP) – disinfestazioni/derattizzazioni (LIN e MXP) – manutenzione verde interno (MXP) – pulizia aree esterne (LIN) – Aeroporti di Milano Linate e Malpensa”, per la durata di due anni, prorogabili, per un importo a base d’asta di € 52.796.000,00, da aggiudicarsi al prezzo più basso.

Nelle sedute del 18 e 25 giugno 2009, la Commissione di gara, procedeva all’esame delle domande di partecipazione e, con Lettera del 25 giugno 2009, invitava le concorrenti ammesse a presentare l’offerta economica.

Effettuato lo scrutinio delle uniche tre offerte pervenute (sedute del 20, 21 e 24 luglio, 5, 11 e 13 agosto), si determinava la graduatoria provvisoria che vedeva l’odierna controinteressata al primo posto, in virtù di un’offerta pari a € 48.309.506,85, seguita dalla ricorrente, con un’offerta pari a € 50.015.390,62 (la terza partecipante veniva esclusa).

Ad entrambe le imprese, ai sensi dell’art. 5 della Lettera di invito, veniva chiesto di presentare entro il 17.08.09 un’offerta migliorativa e, una volta acquisita (9,84% per CNS e 6,78% per Samir), il 18 agosto 2009, il RUP, in seduta monocratica e riservata, stilava una nuova graduatoria che manteneva immutate le precedenti posizioni.

Con provvedimento n. 25744 datato 24 agosto 2009, in questa sede impugnato, SEA spa decretava l’aggiudicazione definitiva in favore del RTI CNS al quale richiedeva la documentazione necessaria per la stipula del contratto e, con nota n. 25776 di pari data, comunicava l’esito concorsuale alla ricorrente.

Il servizio veniva intrapreso in data 01.09.009 con successiva stipula contrattuale il 4 novembre 2009.

Acquisita la documentazione di gara in sede di accesso, la ricorrente, impugnava i provvedimenti in epigrafe specificati eccependo:

1. l’illegittimità della composizione della Commissione nelle sedute del 5, 11 e 13 agosto 2009;

2. l’illegittimità delle operazioni di apertura e valutazione delle offerte integrative affidate al RUP e non alla Commissione di gara;

3. la violazione del principio di pubblicità con riferimento alle operazioni di apertura delle offerte economiche e delle offerte integrative avvenute in seduta riservata;

4. l’illegittimità dell’art. 5 della Lettera di invito nella parte in cui prevede l’apertura della “Busta 2/Offerta economica in seduta riservata”;

5. la mancata rilevazione dell’anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria in relazione ad alcune voci di costo (noli delle attrezzature con operatore, carburante per le piattaforme aeree semoventi; prodotti di pulizia e parcheggio per i dipendenti).

Contestualmente richiedeva la condanna della Stazione appaltante al pagamento dei danni subiti per effetto dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati quantificandoli nell’11,5% dell’importo offerto.

La resistente SEA spa e le controinteressate, costituite in giudizio, confutavano le avverse doglianze chiedendo il rigetto del ricorso.

Nella Camera di consiglio del 4 dicembre 2009, preso atto dell’intervenuta stipula contrattuale, la causa veniva rinviata al merito ed all’esito della pubblica Udienza del 19 maggio 2010, trattenuta in decisione.

Il ricorso deve essere accolto stante la fondatezza dei primi due motivi con i quali la ricorrente contesta la composizione del seggio di gara eccependo, in particolare, la mancata partecipazione di tutti i membri della Commissione ad ogni fase della procedura valutativa.

SEA spa, deduce sul punto che l’istituzione di una Commissione non viene contemplata dalla propria normativa interna in tema di “Regole generali del processo di Approvvigionamento”, la quale individuerebbe proprio nel Responsabile del procedimento “l’unico soggetto investito, sin dal principio, dei poteri di scelta del contraente” ed al quale sarebbe consentito “coinvolgere alcune funzioni aziendali [e, in particolare, la funzione aziendale richiedente, la Direzione Purchasing e quella Affari Legali], per lo svolgimento di attività meramente ausiliarie”.

Conferma di ciò si trarrebbe dalle note datate 13 maggio 2009 e 3 giugno 2009, con le quali, per “provvedere…all’apertura dei plichi ricevuti, alla verifica della documentazione presentata, alla predisposizione della graduatoria e alla formulazione della proposta di aggiudicazione…”, il RUP, cooptava un rappresentante della Direzione Operazioni ed un rappresentante della funzione Affari Legali.

La Stazione appaltante, a propria difesa sostiene, ulteriormente, come la disposizione di cui all’art. 84 del D. lgs. N. 163/2006 in base alla quale “quando al scelta della migliore offerta avviene con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la valutazione è demandata a una commissione giudicatrice”, deporrebbe per la non necessità della nomina di una Commissione in caso di aggiudicazione mediante il criterio del prezzo più basso.

Il mero riferimento alla “Commissione” contenuto nella lex specialis di gara avrebbe dovuto intendersi, pertanto, nel senso atecnico di organo giudicatore.

In ogni caso, stante il criterio di aggiudicazione adottato (prezzo più basso), non implicante alcun giudizio di ordine tecnico-discrezionale, il vizio eccepito si qualificherebbe come mera irregolarità formale non suscettibile, ai sensi dell’art. 21 octies della L. n. 241/1990, di determinare il travolgimento della procedura di gara.

Le suesposte argomentazioni non sono condivise dal Collegio.

Preliminarmente deve evidenziarsi l’irrilevanza, in questa sede, delle “Regole generali del processo di Approvvigionamento” adottate da SEA spa in data 26.02.09 che, stante la loro natura di norme interne, in assenza di un espresso richiamo, non possono essere invocate per giustificare condotte difformi da quanto prescritto nella lex specialis..

Quanto al procedimento di valutazione oggetto del presente giudizio, deve ulteriormente rilevarsi l’infondatezza della eccepita assenza di spessore tecnico-discrezionale dei giudizi formulati dall’organo giudicatore che fonderebbe un profilo di inammissibilità per difetto di interesse in virtù dell’operatività del principio di cui ll’art. 21 octies della L. n. 241/1990.

La reale natura delle valutazioni operate dal seggio di gara emerge, infatti, dall’esame dei verbali laddove:

– si riscontra la coerenza dei valori riportati nell’offerta economica di SAMIR (verbale n. 4);

– si procede alla verifica della percentuale di ribasso dell’offerta di Dussman (verbale n. 4); si accettano gli elementi giustificativi di SAMIR (verbale n. 5);

– si valuta l’insufficienza della documentazione prodotta da Dussman a sostegno della congruità della propria offerta con conseguente esclusione della medesima per anomalia (verbale n. 6).

Relativamente all’eccepito vizio di composizione del seggio di gara, l’art. 5 della Lettera di invito, prevedeva che le operazioni concorsuali venissero svolte da una Commissione giudicatrice che, nel caso di specie, era composta da Roberta Schievenin per la Funzione Affari Legali, Daniele Carnicelli, per la Direzione Operazioni e Angelo Peli per la Direzione Purchasing.

La norma richiamata, circa le operazioni devolute al seggio di gara, prevedeva che:

– “la Commissione giudicatrice, in data 20/07/09 h. 14.30 procederà in seduta pubblica…ad aprire i plichi…;

– successivamente alla chiusura della seduta pubblica, la Commissione giudicatrice provvederà in seduta riservata, a verificare la correttezza formale della documentazione e il possesso dei requisiti in capo a concorrenti ai fini dell’ammissione alla gara
– la Commissione giudicatrice redigerà il verbale delle operazioni di verifica condotte;

– a seguito della suddetta verifica, la Commissione giudicatrice procederà, in seduta riservata all’apertura della Busta n. 2/Offerta economica riservandosi, in esito alla disamina condotta, di richiedere migliorie dell’offerta oppure di non attivare dett
– la Commissione giudicatrice nel corso del procedimento di valutazione delle offerte potrà incontrare i concorrenti per attivare con essi una negoziazione”.

Nonostante le richiamate previsioni, non tutte le fasi valutative della procedura di gara venivano curate dalla Commissione con la partecipazione di tutti i membri incaricati.

In particolare:

– alla seduta del 5 agosto 2009, nella quale si analizzavano le offerte delle concorrenti addivenendo alla conclusione di procedere ad integrazioni e chiarimenti, partecipavano Roberta Schievenin e Daniele Carnicelli, coadiuvati dal Responsabile del proce
– alla seduta del dell’11 agosto 2009, nel corso della quale venivano accettate le giustificazioni della ricorrente e veniva deciso di convocare la concorrente Dussman Service per chiarimenti, ed alla seduta del 13 agosto 2009, riservata all’esame della c
– nella seduta del 18 agosto 2009, dedicata all’apertura delle buste contenenti le offerte migliorative delle concorrenti e che si concludeva con la proposta di aggiudicazione, partecipava il solo RUP.

Ne deriva che le operazioni valutative della procedura oggetto del presente giudizio si sono svolte illegittimamente innanzi ad un seggio di gara incompleto

I verbali di gara confermano, pertanto la censura di parte ricorrente attestando la violazione al principio, più volte affermato in sede giurisprudenziale, in base al quale “è ius receptum che la commissione giudicatrice di una gara di appalto costituisce un collegio perfetto, che deve operare con il plenum, e non con la semplice maggioranza dei suoi componenti, almeno in ordine alle attività implicanti valutazioni di carattere tecnico-discrezionale consentendosi una deroga a tale principio soltanto per le attività preparatorie, istruttorie o strumentali vincolate ( C. Stato, sez. VI, 27-12-2000, n. 6875 ; C. Stato, sez. IV, 07-07-2000, n. 3819”. (Cons. Stato, Sez. VI, 6 giugno 2006, n. 3386).

Il rilevato profilo di illegittimità è assorbente e tale da inficiare l’attendibilità complessiva della valutazione concorsuale determinando il travolgimento dell’intera procedura di gara.

Come la prevalente giurisprudenza ha avuto modo di puntualizzare, “l’illegittima costituzione di una commissione giudicatrice vizia infatti la scelta finale e legittima l’impugnazione da parte di chi non ha ottenuto il provvedimento a sé favorevole, allo stesso modo che è deducibile il vizio d’incompetenza, pur essendo impossibile dimostrare che una diversa commissione o l’organo competente avrebbero emanato un diverso provvedimento finale.” (Cons. Stato, Sez. V, 15 maggio 2006, n. 2711)

Quanto alla domanda risarcitoria, parte ricorrente, con domanda confermata in sede di memoria conclusiva depositata il 14 maggio 2010, chiede il ristoro:

– del danno emergente “identificabile nella perdita di chances connessa al depauperamento delle capacità tecniche ed economiche dell’impresa per effetto della mancata aggiudicazione della gara” da quantificarsi nell’1,5% del prezzo offerto (Cons. Stato, S
– del lucro cessante “nella misura del 10% dell’offerta, in base al criterio di cui all’art. 345 della l. 20 marzo 1865, n. 2248, all. F” (TAR Campania, Napoli, Sez. VIII, n. 4981/2009)

La domanda non può essere accolta.

L’art. 245 quinques, comma 1, introdotto dall’art. 12 del D. Lgs. 20 marzo 2010, n. 53, stabilisce che “se il giudice non dichiara l’inefficacia del contratto [ipotesi rinvenibile nel caso di specie ove non è richiesta alcuna pronunzia sul contratto] dispone, su domanda e a favore del solo ricorrente avente titolo all’aggiudicazione, il risarcimento del danno da questi subito e provato”.

La norma, in disparte la circostanza che prevede il risarcimento del solo danno “subito e provato” rendendo inammissibile una richiesta fondata unicamente su criteri forfetari, subordina la concessione del ristoro nella forma richiesta (per equivalente) alla prova della spettanza dell’aggiudicazione.

Prova che in questa sede non è stata fornita, né poteva esserlo, stante la natura della censura accolta che, privando di attendibilità l’intero processo valutativo, non consente di riconoscere alcuna spettanza alla ricorrente che potrà giovarsi unicamente della riedizione della gara rinnovando in quella sede le proprie chances di aggiudicazione.

Per quanto precede, il ricorso, deve essere accolto con riferimento alla domanda di annullamento degli atti di gara con travolgimento dell’intera procedura concorsuale e respinto quanto alla domanda risarcitoria.

Le spese, pur tenuto conto della reciproca soccombenza, devono essere poste a carico delle resistenti e liquidate in favore della ricorrente nella misura di € 5.000,00 (€ 3.000,00 a carico di SEA e € 2.000,00 a carico di CNS) oltre al rimborso del contributo unificato (a carico della sola SEA).

P.Q.M.




Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sede di Milano, Sezione prima, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe:

– accoglie la domanda di annullamento degli atti di gara;

– respinge la domanda risarcitoria;

– condanna le resistenti al pagamento delle spese di giudizio nella misura liquidata in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella Camera di consiglio del giorno 19 maggio 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Piermaria Piacentini, Presidente

Elena Quadri, Consigliere

Marco Poppi, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/06/2010

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